Segurana alimentar

Pobreza, insegurana alimentar e desnutrio no Brasil

RODOLFO HOFFMANN

ONSIDERA-SE QUE H segurana alimentar para uma populao se todas as pessoas dessa populao tm, permanentemente, acesso a alimentos suficientes 5ara uma vida ativa e saudvel. Nas economias mercantis, em geral, e particularmente na economia brasileira, o acesso dirio aos alimentos depende, essencialmente, de a pessoa ter poder aquisitivo, isto , dispor de renda para comprar os alimentos. Uma parcela substancial da populao brasileira tem rendimentos to baixos que a coloca, obviamente, em uma situao de insegurana alimentar. Na prxima seo ser avaliada a extenso da pobreza no Brasil. Em seguida sero analisados dados referentes desnutrio crnica de crianas. Na quarta seo discute-se o conceito de segurana alimentar, procurando estabelecer algumas linhas gerais de orientao para as polticas pblicas.

A extenso da pobreza
Tendo em vista que o consumo de alimentos ocorre, predominantemente, nos domiclios e considerando, tambm, que h redistribuio da renda dentro da famlia, interessa-nos classificar as pessoas de acordo com o seu rendimento familiar per capita (que a soma de todos os rendimentos das pessoas da famlia dividida pelo tamanho da famlia). Para avaliar a evoluo da extenso da pobreza no Brasil ao longo da dcada de 80 so utilizados dados das Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 1981 a 1990. A Pnad de 1982 excluda devido a problemas metodolgicos na coleta das informaes sobre rendimento das pessoas. So consideradas duas linhas de pobreza, com valor real fixado em 0,25 e 0,5 salrio mnimo de outubro de 1981, que o ms de referncia da Pnad daquele ano. O clculo dos valores correntes das linhas de pobreza no ms de referncia das Pnad dos outros anos (sempre setembro) foi feito utilizando o Inpc restrito. Cabe ressaltar que o uso de outros deflatores pode levar a resultados substancialmente diferentes. Utilizando o Inpc para atualizar o valor do salrio mnimo de outubro de 1981 at novembro e dezembro de 1993, janeiro e fevereiro de 1994, e admitin-

do que esse salrio seja pago no 1 dia do ms seguinte, verifica-se que o valor mdio nesses quatro meses corresponde a 88 URV (1). As linhas de pobreza utilizadas correspondem, portanto, a 44 e 22 URV per capita. Para facilitar a discusso dos resultados, o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981 passa a ser indicado por SM. importante lembrar algumas limitaes dos dados das Pnad. Sabe-se que o rendimento declarado pelas pessoas subestimado, principalmente no caso dos rendimentos relativamente elevados. A Pnad no considera o valor da produo para autoconsumo, que um componente importante da renda real para os pequenos agricultores. A acelerao da inflao contribui para aumentar o rudo nos dados, fazendo at mesmo com que as pessoas percam a noo dos valores monetrios; isso afeta particularmente os dados da Pnad de 1989, pois em setembro daquele ano a inflao mensal, de acordo com o Inpc, atingiu 36,3%. A tabela l mostra a evoluo da extenso da pobreza no Brasil, de 1981 a 1990, considerando as pessoas classificadas de acordo com seu rendimento familiar per capita. Em 1990, em um total de 144,4 milhes de pessoas, 63,2 milhes (43,8% do total) tinham rendimento per capita que no ultrapassava 0,5 salrio mnimo de outubro de 81 (ou 0,5 SM) e 32,9 milhes (22,8% do total) tinham rendimento per capita que no ultrapassava um quarto daquele salrio mnimo. Mesmo considerando que os rendimentos declarados constituem, freqentemente, subestimao da renda efetivamente auferida, esses dados mostram que grande parcela da populao brasileira no tem poder aquisitivo suficiente para sua segurana alimentar.

Ainda na tabela l percebe-se que a proporo de pobres (H) em 1990 semelhante de 1981. H pequena diminuio quando se adota uma linha de pobreza de 0,5 SM, mas observa-se ligeiro aumento para uma linha de pobreza igual a 0,25 SM. E bvio que esse resultado no pode ser considerado satisfatrio, principalmente quando se tem em vista os resultados obtidos nas duas dcadas anteriores. Entre 1960 e 1980 o PIB per capita do Brasil cresceu mais de 140% e, apesar do aumento da desigualdade da distribuio da renda, houve substancial reduo da pobreza absoluta. Cabe ressaltar que, devido ao crescimento da populao, o nmero de pobres pode crescer mesmo quando a proporo de pobres (H) diminui. Assim, para uma linha de pobreza de 0,5 SM, embora a proporo de pobres em 1990 seja menor do que em 1981, o nmero de pobres cresce de 54,5 milhes em 1981 para 63,2 milhes em 1990. Quando se adota uma linha de pobreza igual a 0,25 SM, o nmero de pobres cresce de 26,6 milhes em 1981 para 32,9 milhes em 1990. As tabelas 2 e 3 mostram os resultados obtidos distinguindo as pessoas com domiclio na rea urbana das pessoas com domiclio na rea rural. Embora apenas 26% da populao tenha domiclio na rea rural, quando se adota uma linha de pobreza de 0,25 SM per capita o nmero de pobres na rea rural maior do que na rea urbana. Entretanto, a comparao urbano-rural com base nesses dados limitada pelo fato de os rendimentos na rea rural certamente serem mais subestimados por no se considerar o valor da produo para autoconsumo e tambm porque se pode argumentar que o custo de vida na rea urbana maior.

Comparando 1981 e 1990 verifica-se, tanto para a rea urbana como para a rea rural, que a proporo de pobres (H) diminui um pouco quando se adota uma linha de pobreza de 0,5 SM, mas aumenta ao se adotar uma linha de pobreza de 0,25 SM. O nmero de pobres cresce mais na rea urbana, em funo do processo de urbanizao da populao do pas. A tabela 4 mostra a distribuio regional da populao analisada e das pessoas pobres com base na Pnad de 1990, que a ltima disponvel. necessrio ressaltar que a linha de pobreza a mesma para todas as regies, no se considerando, portanto, possveis diferenas regionais de custo de vida. Observa-se, na tabela 4, que a proporo de pobres (H) muito mais elevada no Nordeste, especialmente quando adotada uma linha de pobreza igual a 0,25 SM. Conseqentemente, embora o Nordeste tenha 29,3% da populao analisada, nessa regio que esto 57,7% dos pobres, para uma linha de pobreza de 0,25 SM.

As tabelas 5 e 6 mostram a distribuio regional da populao e das pessoas pobres para famlias residentes na rea urbana e na rea rural, respectivamente. Observa-se, na tabela 5, que 22,5% da populao urbana do pas est no Nordeste, mas que nessa regio reside metade da populao urbana cujo rendimento per capita no supera 0,25 SM. A tabela 6 mostra que, excluindo a regio Norte, o Nordeste fica com 48,4% da populao rural e concentra 64,2% das pessoas com residncia na rea rural cujo rendimento per capita no supera 0,25 SM.

Desnutrio no Brasil
A insuficincia da alimentao e outras condies imprprias para a sade, associadas ao baixssimo poder aquisitivo de grande parte da populao brasileira, manifestam-se em indicadores antropomtricos de desnutrio. O crescimento e a manuteno das dimenses corporais exigem a presena de condies timas, principalmente quanto ingesto e utilizao biolgica de calorias e protenas. Assim, os indicadores antropomtricos constituem uma maneira bastante sensvel de detectar casos de desnutrio. Sero analisados, nesta seo, dados da Pesquisa Nacional sobre Sade e Nutrio (Pnsn), realizada de junho a setembro de 1989 por Inan, Ipea e Ibge. Cabe ressaltar, inicialmente, que a comparao entre o Endef (Estudo Nacional da Despesa Familiar, realizado pelo Ibge de agosto de 1974 a agosto de 1975) e a Pnsn (1989) indica que ocorreu, no perodo entre essas pesquisas, substancial reduo da prevalncia de desnutrio entre crianas no Brasil, que pode ser associada com o crescimento da renda per capita, com o aumento da escolaridade e a com extenso do fornecimento de gua tratada e do saneamento bsico, alm de progressos nos servios de sade (Inan, 1990; Monteiro et alii 1992; lunes & Monteiro, 1993). A desnutrio crnica detectada observando-se a freqncia, na populao, de crianas de estatura muito baixa, ou seja, crianas cuja altura est mais do

que dois desvios padres abaixo do valor esperado para sua idade e sexo. "A proporo destas crianas em populaes sadias e bem-nutridas no deve ultrapassar 2,3%, o que corresponde freqncia de crianas geneticamente baixas. Desde que presentes em freqncia superior a 2,3%, estaturas muito baixas so indicativas de presena de severo impedimento do crescimento, este observvel apenas quando so extremas as condies de penria" (Monteiro, 1992). A tabela 7 mostra a prevalncia de desnutrio crnica entre crianas menores de cinco anos, no Brasil, com base nos dados da Pnsn. Observa-se que no pas como um todo, em 1989, 15,4% das crianas menores de cinco anos apresentavam estatura muito baixa. Essa proporo era 23% no Norte urbano, 27,3% no Nordeste, 8,1% no Sudeste, 8,7% no Sul e 8,2% no Centro-Oeste. Verifica-se que a prevalncia de desnutrio sempre maior na rea rural do que na urbana. Quando se consideram apenas os dados referentes a reas urbanas, destaca-se o fato de a prevalncia de desnutrio no Norte e no Nordeste ser mais de trs vezes maior do que nas demais regies do pas.

A tabela 8 mostra a prevalncia de retardo de crescimento na infncia nos estados brasileiros, de acordo com Monteiro (1992). Note-se que, em alguns casos, para melhorar a qualidade das estimativas, estados contguos foram agrupados, desde que no houvesse diferenas significativas de prevalncia. Monteiro (1992) enfatiza as grandes disparidades regionais no Brasil, mostrando que enquanto a situao de Santa Catarina est prxima de pases desenvolvidos como o Canad (com 4,5% de prevalncia de retardo de crescimento na infncia), o indicador referente a Maranho e Piau demonstra prevalncia de retardo semelhante quela observada no Qunia (35,4%).

Na tabela 8 so apresentados tambm os valores mdios e medianos do rendimento domiciliar per capita, em cada estado ou par de estados, de acordo com os dados da Pnsn (2). A figura l mostra o diagrama de disperso para a prevalncia de crianas menores de cinco anos com estatura muito baixa e o rendimento domiciliar per capita, mediano nas 17 unidades analisadas. Observa-se, como seria de se esperar, que h uma correlao negativa entre prevalncia de retardo de crescimento na infncia e o rendimento mediano. tambm notrio que os estados do Norte e do Nordeste mostram prevalncia de retardo de crescimento na infncia relativamente alta, mesmo depois de se considerar a influncia dos baixos rendimentos (fato j assinalado por Monteiro, Bencio & Gouveia, 1992).

Indicando a prevalncia de retardo de crescimento na infncia por Y, o valor do rendimento domiciliar per capita mediano por M e criando uma varivel binria B, cujo valor um para as unidades do Norte e do Nordeste e zero para as unidades do Sudeste, Sul e Centro-Oeste, obtm-se a seguinte equao de regresso (com 17 observaes):

O coeficiente de determinao (R2) igual a 92% e todos os coeficientes da regresso so significativos ao nvel de 1% (3). De acordo com a equao ajustada, para os estados do Sudeste, Sul e Centro-Oeste (com B = 0), o valor esperado da prevalncia de retardo de crescimento na infncia (Y)

Por outro lado, para os estados do Norte e do Nordeste (com B = 1) esse valor esperado , para dado valor de M, 12,8 pontos percentuais mais elevado:

As duas retas esto representadas na figura 1. Cabe assinalar os pontos relativamente afastados das respectivas retas: a prevalncia de retardo de crescimento na infancia especialmente elevada no conjunto dos estados do Maranho e Piau; a posio relativamente favorvel da Bahia, em comparao com os demais estados do Nordeste; Santa Catarina, onde a prevalncia de retardo de crescimento mais baixa que no estado de So Paulo, apesar de o rendimento mediano ser substancialmente maior neste ltimo estado.

O fato de a desnutrio crnica (ou prevalncia de retardo de crescimento) entre crianas ser mais acentuada no Norte e no Nordeste (4), mesmo depois de descontado o efeito do rendimento domiciliar, est associado ao menor

acesso da populao dessas regies a servios em larga medida dependentes da atuao governamental, como saneamento, fornecimento de gua tratada, servios de sade e educao (Monteiro, Bencio & Gouveia, 1992; Monteiro, 1992). A influncia de diversas variveis sobre o crescimento das crianas, mesmo depois de descontado o efeito do rendimento familiar, comprovada na anlise dos dados individuais da Pnsn desenvolvida por Kassouf (1994a). Existncia de gua encanada na casa, esgoto e energia eltrica favorecem o crescimento das crianas. Vrios trabalhos tm demonstrado a importncia da escolaridade da me como um dos determinantes do estado nutricional da criana. Kassouf (1994b) mostra, inclusive, que h uma interao entre escolaridade da me e condies sanitrias, sugerindo que aquele fator particularmente importante para proteger a criana de condies sanitrias desfavorveis.

Insegurana alimentar no Brasil

Uma criana pode ter problemas graves de desnutrio, mesmo que tenha acesso a uma alimentao abundante e variada, se tiver, por exemplo, freqentes diarrias causadas pelo consumo de gua contaminada. E claro que um bom estado nutricional no depende apenas da segurana alimentar, mas tambm do acesso a outras condies para uma vida saudvel como moradia, abastecimento de gua, condies sanitrias, acesso a servios de sade, educao etc. Nesse sentido, pode-se afirmar que o conceito de Segurana Alimentar limitado. Trata-se, obviamente, apenas da necessidade de delimitar o campo de uma anlise. O tema da Segurana Alimentar leva a enfocar a produo e a distribuio dos alimentos, ao passo que a anlise do estado nutricional leva a enfocar a alimentao e a sade das pessoas. Embora a desnutrio crnica de grande nmero de crianas brasileiras no possa ser atribuda apenas alimentao insuficiente, os dados apresentados nos dois tpicos anteriores mostram que grande parcela das famlias brasileiras no tem segurana alimentar. Muitas, certamente, no tm acesso a alimento suficiente para garantir o crescimento normal de seus filhos. E importante observar, por outro lado, que parcela substancial da populao brasileira tem tido segurana alimentar nas ltimas dcadas, na medida em que tem havido disponibilidade de grande variedade de alimentos para aqueles com suficiente poder aquisitivo.

A insegurana alimentar no Brasil ser eliminada atravs da produo de mais alimentos? A produo de grande quantidade de alimentos em um pas no condio suficiente nem necessria para evitar que parte da populao passe fome. Em vrias situaes histricas, grande nmero de pessoas morreu de fome sem que houvesse declnio significativo na disponibilidade mdia de alimentos por pessoa (Sen, 1981:7). No perodo 1845-51, quando o povo da Irlanda estava morrendo de fome, enormes quantidades de alimento foram exportadas para a Inglaterra (Sen, 1981:39-40, 161). Um pas rico pode, em geral, importar os alimentos que necessita e que no tenha produzido. O problema da fome no Brasil no se deve pouca disponibilidade global de alimentos, mas sim pobreza de grande parte da populao. verdade que um processo relativamente rpido de aumento de poder aquisitivo dessa populao pobre levaria ao aumento da demanda por alimentos, o qual possivelmente se manifestaria como uma crise de abastecimento, pois a oferta no poderia se ajustar demanda em curto prazo. Nesse caso, o aumento do preo dos alimentos iria anular, em parte, o aumento da renda daquela populao. Dizer que uma pessoa passa fome porque no tem poder aquisitivo para comprar alimentos , obviamente, uma anlise muito limitada. Por que o rendimento da pessoa baixo? Est desempregada? Mas, no tem seguro-desemprego? No pode produzir seu prprio alimento? Para entender por que uma pessoa passa fome, Sen (1981) defende que sejam analisados os direitos (entitlements) dessa pessoa, enfoque bem mais abrangente do que considerar simplesmente seu poder aquisitivo. O pequeno agricultor pode produzir parte de sua alimentao se tiver o direito de explorar determinada rea de terra, e tambm tiver instrumentos, sementes etc. O barbeiro autnomo, com seus instrumentos de trabalho, pode obter, atravs da venda de seus servios, rendimento suficiente para comprar os alimentos que necessita; entretanto, ele poder passar privaes se uma mudana repentina nos costumes reduzir drasticamente a demanda por seus servios. O presidirio tem direito s refeies fornecidas no presdio. O aluno de muitas escolas pblicas tem direito merenda escolar. Verifica-se, portanto, que o enfoque dos direitos das pessoas para compreender por que, eventualmente, passam fome, envolve uma anlise da estrutura jurdica, social e econmica da sociedade. Argumenta-se, s vezes, que os preos dos alimentos no Brasil so elevados porque a produo agrcola insuficiente e/ou a sua comercializao ineficiente e controlada por oligoplios (5). Devido s incertezas da produo agrcola, sempre h um ou outro produto cujo preo est elevado porque a ultima safra foi pequena, possivelmente devido a condies climticas desfavorveis. E claro, tambm, que o processo de comercializao dos alimentos pode ser aperfeioado, evitan-

do-se desperdcios e aumentando a competitividade. Entretanto, tudo indica que o nvel geral dos preos dos alimentos no Brasil semelhante ao de muitos outros pases. Seria certamente impossvel pretender resolver o problema da fome existente no pas, com a tecnologia disponvel, apenas reduzindo o preo dos alimentos. E claro, por outro lado, que devem ser incentivadas as inovaes tecnolgicas na produo e comercializao que permitam baratear o alimento para o consumidor final. Exemplo desse tipo de fenmeno a carne de frango, cujo preo real apresentou substancial reduo ao longo das ltimas dcadas. O combate fome dever ser orientado, basicamente, para aumentar os direitos (entitlements) dos pobres, dando-lhes acesso a alimentos e s demais condies (habitao, saneamento, servios de sade, educao etc.) para uma vida saudvel. Isso poderia ser obtido atravs de um processo de redistribuio da renda e/ou desenvolvimento econmico acelerado, que beneficiasse particularmente os pobres, dando-lhes a oportunidade de ter bons empregos. Pr-requisito, a longo prazo, um sistema de educao bsica que d a todos a possibilidade de exerccio de uma profisso, dentro de uma economia moderna. E enquanto esse ideal no se realiza, so necessrios programas governamentais e/ou iniciativas comunitrias para, pelo menos, minorar o problema da fome no pas (6). A necessidade da interferncia do governo se torna bvia quando a fome atinge grande parte da populao de uma regio, como ocorre por ocasio das secas no Nordeste. O governo precisa estar presente no combate fome, com programas devidamente orientados para os grupos de risco e os bolses de pobreza. Os programas governamentais devem ser submetidos a avaliaes peridicas. E necessrio promover um crculo virtuoso no qual o governo seja mais eficiente no uso dos seus recursos e, com isso, permita reduzir a sonegao e aumentar a arrecadao (principalmente dos impostos progressivos). Notas
1 Valor 36% maior do que o salrio mnimo vigente em maro de 1994, igual a 64,79 URV 2 Os rendimentos mdio e mediano relativamente elevados para o estado do Amazonas se devem ao fato de a amostra da Pnsn nessa unidade da Federao (470 famlias) estar quase toda em Manaus. 3 A equao foi ajustada pelo mtodo de mnimos quadrados ponderados, levando em considerao a populao de cada uma das 17 unidades consideradas e o fato de que a varivel dependente uma proporo. 4 Refletido no valor positivo e estatisticamente significativo do coeficiente da varivel binria B na equao de regresso (1).

5 Ver, por exemplo, Maluf (1991b:55). 6 Discusso sobre os vrios tipos de intervenes governamentais para combater a fome, incluindo uma anlise do custo e da efetividade dessas intenes, pode ser encontrada em publicao do Banco Mundial (1986). Ver, tambm, Castro & Coimbra (1985).

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Rodolfo Hoffmann professor do Departamento de Economia e Sociologia Rural da Escola Superior de Agricultura "Luiz de Queiroz" (Esalq-USP) e foi coordenador do Grupo de Trabalho Segurana Alimentar do IEA-USP. Texto apresentado no seminrio Pobreza, fome e desnutrio no Brasil, realizado em 2 de dezembro de 1994 no IEA-USP.