O Brasil como ator regional e como emergente global Estratgias de poltica externa e impacto na nova ordem internacional Brazil

as a regional player and as an emerging global power Foreign policy strategies and the impact on the new international order Paulo Roberto de Almeida Revista Cena Internacional (Braslia: UnB-IREL, vol. 9, nr 1, 2007, p. 7-36; ISSN: 1982-3347) Sumrio: Anlise das grandes linhas da diplomacia brasileira sob a presidncia Luz Incio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), apresentando suas principais iniciativas no cenrio internacional. Tambm so discutidos os fatores que influenciaro o papel potencial do Brasil enquanto ator regional e global, assim como suas limitaes nesse terreno. O Brasil um ator de certa relevncia em ambos planos, possuindo, entretanto, maior poder de influncia na Amrica do Sul. Ele tambm exerce liderana relativa em alguns tpicos da agenda multilateral (como nas negociaes comerciais multilaterais, por exemplo) e tem sido considerado um ator relevante, como um dos BRICs, na evoluo futura da economia mundial. Abstract: Analysis of the main lines of Brazilian diplomacy under the presidency of Luz Incio Lula da Silva (2003-2006 and 2007-2010), by presenting its chief initiatives on the international level combined with a discussion of the factors that may determine Brazil's potential as a player on the regional and global levels, as well as its limitations. Brazil is a player of certain relevance on both levels, possessing greater leverage in South America. Brazil also exercises some leadership on issues of the multilateral agenda (such as multilateral trade negotiations, for example), and has been seen as a player in the future evolution of the world economy, as one of the BRICs. Palavras-chave: Brasil, diplomacia, poltica internacional, negociaes comerciais, Amrica do Sul. Key-words: Brazil, diplomacy, foreign policy, trade negotiations, South America.

Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas (1984), diplomata de carreira desde 1977, professor no mestrado em Direito no Centro Universitrio de Braslia (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org). O presente ensaio contm opinies pessoais e no pode ser considerado como representando posies ou polticas de qualquer instituio pblica a que seu autor esteja vinculado.

Introduo: O presente ensaio, de carter analtico-descritivo, pretende oferecer uma exposio das grandes linhas da diplomacia brasileira na atual presidncia Lus Incio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), combinando a apresentao das suas principais iniciativas no plano internacional com a discusso dos fatores que podem determinar o potencial de atuao do Brasil, nos planos regional e mundial, bem como suas limitaes, nas atuais circunstncias. O Brasil um ator de certa relevncia em ambos os planos, possuindo obviamente maiores faculdades de interveno no cenrio geogrfico sul-americano. Mas tambm exerce alguma liderana em alguns tpicos da agenda multilateral o caso das negociaes comerciais multilaterais, por exemplo e tem sido visto, ultimamente, como um ator importante na evoluo futura da economia mundial, como um dos chamados Brics, juntamente com Rssia, ndia e China.1 O trabalho enfocar, em primeiro lugar, o contexto mais geral no qual se exerce a nova diplomacia brasileira, enfatizando alguns pontos de ruptura ou de continuidade em relao anterior poltica externa; depois, seguir os motivos e interesses que guiam o Brasil na tentativa de moldar uma nova poltica externa; em seguida, discutir quais estratgias de poltica externa derivam da postura do Brasil e onde se situa, exatamente, o seu foco; finalmente, examinar o que tudo isto significa para a ordem internacional atual e futura. No se pretendeu repassar a literatura acadmica acumulada a respeito da diplomacia do presidente Lula, mas as referncias feitas a outros trabalhos do autor permitiro consultar uma bibliografia mais ampla.

1. O Brasil e a ordem mundial: mudanas e continuidades na poltica externa Da mesma forma (mas talvez no no mesmo ritmo ou intensidade) como o mundo passa por novas configuraes polticas e econmicas desde o final da Guerra Fria e do trmino do desafio socialista ao capitalismo, com a conformao de uma ordem mundial de mercados abertos e globais e a emergncia progressiva de novos atores, o Brasil vem experimentando, igualmente, mudanas sensveis em seu papel regional e enquanto ator global. Essas mudanas na posio relativa do Brasil na regio e no mundo tm ocorrido tanto por imposio dos dados objetivos da realidade externa regional e global que afetam de modos diversos o gigante da Amrica do Sul, quanto em funo de decises adotadas por suas lideranas polticas, com
Ver Dominic Wilson e Roopa Purushothaman, Dreaming with BRICs: The Path to 2050, New York: Goldman Sachs, outubro de 2003; disponvel no link: http://www2.goldmansachs.com/insight/research/reports/99.pdf.
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destaque para as iniciativas de poltica externa do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, mais conhecido como Lula, que concluiu seu primeiro mandato (2003-2006) e iniciou, em janeiro de 2007, um segundo perodo na presidncia do Brasil (at 2010). As mudanas estruturais e sistmicas que marcaram o Brasil desde o incio dos anos 1990 precisam ser vistas, em primeiro lugar, na perspectiva do mdio prazo, sobretudo a partir do grande esforo em prol da abertura e da estabilizao macroeconmica iniciado na presidncia Fernando Collor (1990-1992), com destaque, na seqncia, para o Plano Real, adotado sob a liderana do ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso, na administrao Itamar Franco (1992-1994). Bem sucedido, o Plano Real foi consolidado durante as duas presidncias de FHC (1995-1998 e 1999-2002), a despeito de crises financeiras que afetaram o Brasil em vrias oportunidades, levando negociao de acordos preventivos com o FMI (1998, 2001 e 2002).2 Tratou-se de um processo complexo de mudanas regulatrias e institucionais que exerceu seu impacto mais significativo nos dados propriamente internos da realidade macroeconmica brasileira, mas que tambm apresentou elementos relevantes na poltica externa, sobretudo no que se refere integrao regional, com o Mercosul, e s negociaes em torno do projeto dos Estados Unidos de criao de uma rea de livre comrcio das Amricas. A estabilizao tambm permitiu uma nova projeo internacional do Brasil, graas ao grande trnsito obtido por FHC junto s mais diversas lideranas mundiais (em especial, os dirigentes do G-7). Independentemente, porm, do maior ou menor peso assumido pelo Brasil nos novos esquemas de poder e influncia regionais e globais que emergiram a partir da ltima dcada do sculo XX, cabe reconhecer que, por sua massa econmica prpria, por sua projeo diplomtica, pela atrao regular de investimentos diretos estrangeiros e por outros fatores intrnsecos e extrnsecos, o Brasil j detinha, antes do intenso processo de mudanas estruturais na economia mundial das ltimas duas dcadas, certo peso na regio e no mundo, pelo menos como grande fornecedor de commodities minerais e agrcolas. Em segundo lugar, as mudanas polticas e econmicas ocorridas no Brasil desde os anos 1990 tambm precisam ser consideradas no contexto criado com a eleio do antigo lder operrio e dirigente sindical, Lula, feito presidente do Partido dos Trabalhadores (desde a criao deste em 1980) e candidato em todas as eleies presidenciais desde a redemocratizao do pas

Para uma viso global da era de reformas no Brasil, ver Fabio Giambiagi, Jos Guilherme Reis e Andr Urani (orgs.), Reformas no Brasil: Balano e Agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004.

(em 1989, 1994, 1998 e, finalmente de modo vitorioso, em 2002). A despeito de algumas apostas dos operadores de mercado de que a eleio de Lula poderia representar grandes mudanas na poltica econmica o que causou grande deteriorao na percepo de risco do Brasil durante a campanha de 2002, com elevao acentuada dos juros, da inflao e da paridade cambial e com queda no valor dos ttulos da dvida externa brasileira negociados nos mercados financeiros , o que se observou, de fato, foi, ademais da preservao dos acordos com o FMI (1998, 2001 e 2002), uma grande continuidade na rea econmica, com a manuteno do ncleo essencial dos mecanismos implementados durante o Plano Real e nos seus ajustes: responsabilidade fiscal, metas de inflao e cmbio flutuante. Em contrapartida, ocorreram grandes mudanas na poltica externa, como ser evidenciado no seguimento deste texto. As lideranas polticas brasileiras sempre tiveram conscincia da posio de destaque assumida naturalmente pelo Brasil no imediato entorno regional Amrica do Sul mas tambm tiveram a pretenso, em algumas fases, de colocar o Brasil em posio de maior importncia no plano internacional, seja no plano econmico-comercial, seja no mbito poltico-estratgico. Assim ocorreu, por exemplo, desde a conferncia da paz de Versalhes (1919) e a criao da Liga das Naes, quando as lideranas polticas brasileiras manifestaram o desejo de ver o Brasil colocado na posio de ator relevante no Conselho daquela organizao, objetivo finalmente frustrado pela escolha da Alemanha para exercer esse papel, o que provocou a retirada do Brasil da Liga (1926). Da mesma forma, ao final da Segunda Guerra Mundial, a partir dos arranjos de Ialta e Dumbarton Oaks (1945), o Brasil esperava assumir uma das cadeiras permanentes no novo Conselho de Segurana da ONU, meta igualmente frustrada, tanto pela oposio de alguns atores de peso (Reino Unido e Unio Sovitica, por exemplo), como pela carncia de capacidade militar ou financeira do Brasil. Essa aspirao a uma posio de relevo no chamado inner circle da oligarquia poltica mundial recorrente entre as lideranas polticas e militares do Brasil. Durante a fase de alto crescimento econmico (1969-1979) registrada no perodo do regime militar (1964-1985), as lideranas esperavam consolidar a posio do Brasil enquanto nova potncia econmica, eventualmente tambm nuclear, como forma de faz-lo ingressar no peloto de frente da economia e da poltica mundiais. Esse desejo foi vrias vezes frustrado pelas recorrentes crises econmicas enfrentadas pelo pas no ltimo tero do sculo XX crises do petrleo em 1973 e 1979, da dvida externa em 1982, descontrole inflacionrio nos anos seguintes, culminando com

as crises financeiras dos anos 1990 , colocando o Brasil como pretendente desprovido de reais condies para o exerccio de algum tipo de liderana e confirmando-o na condio de eterno pas do futuro, segundo a designao feita pelo escritor austraco Stefan Zweig, em 1941. A despeito dos recuos relativos observados no processo de crescimento econmico e das dificuldades financeiras enfrentadas desde os anos 1980, o presidente da redemocratizao, Jos Sarney (1985-1990), no deixou de apresentar a candidatura do Brasil a uma cadeira permanente no Conselho de Segurana, quando o tema da reforma da Carta da ONU foi novamente colocado na agenda. Naquela ocasio (1989), o Brasil no se apresentou como possvel candidato regional, sabedor das dificuldades que isto lhe causaria no mbito continental (sobretudo com a Argentina), e fez questo de antecipar que sua candidatura poderia ser assumida com a dispensa do direito de veto. Mais importante do que essa pretenso, porm, foi o fato de o presidente Sarney ter tambm tomado a iniciativa de engajar decisivamente o Brasil no processo de integrao regional, o que teve incio por acordos setoriais e protocolos bilaterais com a Argentina (programa de integrao e cooperao econmica, em 1986, e um tratado bilateral de integrao em 1988, j prevendo um mercado comum em dez anos), culminando com a formao quadrilateral do Mercado Comum do Sul, Mercosul, em 1991, agregando Paraguai e Uruguai aos dois grandes da Amrica do Sul. O presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992) deu passos decisivos no sentido de redirecionar a poltica externa brasileira na via da no-proliferao nuclear regional e do triplo abandono do programa nuclear militar, do excessivo protecionismo comercial e da antiga postura ligeiramente terceiro-mundista adotada pela diplomacia profissional, aproximando um pouco mais o Brasil da filosofia econmica dos pases da OCDE. Segundo consta, o presidente Collor impedido por motivos de corrupo com menos de dois anos do incio do mandato dizia preferir ver o Brasil assumir o lugar de ltimo dos pases desenvolvidos, a v-lo como o primeiro dos pases subdesenvolvidos, o que j conformou uma significativa mudana de viso para os padres tradicionais e relativamente conservadores da diplomacia profissional, que sempre se bateu por manter o status do Brasil enquanto pas em desenvolvimento (com todas as implicaes em termos do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio GATT, Sistema Geral de Preferncias SGP e outros regimes comerciais preferenciais). No perodo seguinte (presidente Itamar Franco, 1992-1994), a diplomacia brasileira tambm comea a operar uma pequena mas importante mudana conceitual, no sentido de

abandonar a velha adeso dimenso geogrfica da Amrica Latina em troca de nova e acrescida nfase ao conceito de Amrica do Sul, o que foi confirmado pelas repetidas tentativas de obter acordos de associao ou de liberalizao comercial entre o Mercosul e todos os vizinhos sul-americanos, reagindo ao projeto americano da Alca mediante a proposta de uma Alcsa, uma rea de livre comrcio sul-americana. Esta tambm foi uma importante fase de reformas econmicas, com o incio do processo de privatizaes, diminuindo em parte o enorme peso do Estado brasileiro na economia do pas. Os dois mandatos sucessivos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) so relevantes em vista de um processo notvel de reformas econmicas com importantes emendas constitucionais que abriram a economia brasileira globalizao , mas tambm de uma maior presena do Brasil no cenrio mundial, em grande medida graas facilidade de trnsito de FHC nos meios internacionais. O presidente tambm confirmou a desnuclearizao completa do Brasil ao faz-lo aderir ao TNP, o tratado de no-proliferao de 1968, considerado durante trs dcadas por diplomatas e militares como inquo e discriminatrio. Apoiando-se quase que exclusivamente nos diplomatas profissionais, ele conduziu de forma objetiva as difceis questes derivadas das assimetrias remanescentes no Mercosul o que obstaculizou sua consolidao enquanto unio aduaneira , os problemas criados com os desequilbrios financeiros externos agravados a partir das crises asiticas e parcialmente aliviados mediante acordos com o FMI e as negociaes hemisfricas em torno do projeto americano da Alca, no muito bem vista por diversos setores industriais do Brasil, mas que no sofreu maiores restries em seu governo. FHC no chegou a freqentar as reunies do G-7 nessa fase ampliado Rssia pssovitica mas manteve contato muito estreito com vrios lderes social-democratas do grupo, a exemplo de Bill Clinton e Tony Blair. Essa aproximao traduziu-se numa espcie de parceria informal entre FHC e o presidente americano, inclinado a ver o Brasil assumir um papel mais importante nos conflitos regionais o caso da Colmbia e sua luta contra a narcoguerrilha sempre foi colocado em evidncia , com alguma relutncia do prprio FHC, consciente dos limites impostos capacidade de projeo externa do Brasil, em funo de fatores objetivos. FHC tampouco insistiu na candidatura brasileira a um lugar permanente no CSNU, atento s objees de princpio que seriam levantadas pela vizinha Argentina, cujas relaes com o Brasil no plano bilateral e no mbito do Mercosul ele sempre considerou estratgicas demais para coloc-las em

perigo.3 As mudanas mais significativas na postura externa do Brasil e em algumas linhas de sua poltica externa ocorreram, obviamente, ao longo do primeiro mandato do presidente Lula (20032006), com novas nfases e alianas preferenciais, uma ntida mudana no discurso e na forma de se fazer diplomacia, talvez mais do que em sua substncia, com algumas correes de estilo e tambm de prioridades ao incio do seu segundo mandato (2007).4 Ainda que a maior parte da agenda diplomtica tenha apresentado mais elementos de continuidade do que de ruptura com a poltica anterior, alguns elementos inovadores devem ser destacados como identificadores das novas nfases e prioridades. Ademais da forte nfase no multilateralismo poltico, tradicional na diplomacia brasileira mas agora com uma evidente inclinao anti-hegemonista, isto , contra o unilateralismo americano , a preferncia recai nitidamente na diplomacia Sul-Sul e no grande empenho em ver reforado e ampliado o Mercosul, como a base de uma integrao poltica e de consolidao de um espao econmico unificado na Amrica do Sul. Junto com a intensa busca de uma cadeira permanente no CSNU e a eleio de alguns parceiros privilegiados como aliados estratgicos nominalmente a frica do Sul, a ndia e a China, com a eventual incluso da Rssia, para alguns temas , a volta ao Terceiro Mundo e a reafirmada vocao integracionista no mbito sul-americano constituem, claramente, os grandes eixos da diplomacia de Lula. 5 Ainda que a retrica sobre a liderana brasileira no continente tenha amainado bastante ao longo do primeiro mandato, essa pretenso foi de certo modo afirmada, mesmo que indiretamente, em seu incio. O presidente Lula chegou a falar em diplomacia da generosidade,
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Sobre a diplomacia presidencial de FHC e as principais questes de relaes internacionais de seu mandato, ver Paulo Roberto de Almeida, A relao do Brasil com os EUA: de FHC-Clinton a LulaBush, in Giambiagi, Reis e Urani (orgs.), Reformas no Brasil: Balano e Agenda, op. cit., p. 203-228. 4 O levantamento detalhado de todos os eventos relevantes da diplomacia do presidente Lula em seu primeiro mandato encontra-se na publicao oficial: Ministrio das Relaes Exteriores, Secretaria de Planejamento Diplomtico, Cronologia da Poltica Externa do Governo Lula (2003-2006). Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. Uma compilao dos seus principais pronunciamentos diplomticos est no volume: Ministrio das Relaes Exteriores, Poltica Externa Brasileira,volume I: discursos, artigos e entrevistas do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, Secretaria de Planejamento Diplomtico, 2007. 5 Para uma breve anlise da poltica externa durante o primeiro mandato de Lula, ver Paulo Roberto de Almeida, A diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato (2003-2006): um balano e algumas perspectivas, Carta Internacional, So Paulo: Nupri-USP, vol. 2, nr. 1, jan-mar 2007, p. 3-10; ISSN: 1413-0904. Para uma viso prxima da verso oficial, ver Ricardo Seitenfus, O Brasil e suas relaes internacionais, Carta Internacional, op. cit., p. 11-21. Para uma viso retrospectiva e algumas previses para o segundo mandato, Miriam Gomes Saraiva, O segundo mandato de Lula e a poltica externa: poucas novidades, Carta Internacional, op. cit., p. 22-24.

a partir do tamanho e do poder industrial do Brasil, recomendando, alis, aos importadores nacionais que comprassem mais dos pases vizinhos, mesmo que a preos relativamente desvantajosos no plano dos negcios, como forma de equilibrar os fluxos de comrcio e contribuir para a prosperidade comum na regio. Promessas feitas quanto a financiamentos diretos aos pases vizinhos, por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no chegaram, contudo, a se materializar, a no ser sob a forma de operaes vinculadas a vendas de bens e servios (obras de engenharia) de empresas brasileiras em atividade nesses pases. O ativismo diplomtico na Amrica do Sul, tendo a ampliao do Mercosul e a constituio de uma coordenao poltica como pano de fundo das diversas iniciativas empreendidas nessa regio, pode, paradoxalmente, ter resultado em reaes contrrias ampliao da influncia brasileira. Mesmo no Mercosul, as preocupaes com o peso excessivo do Brasil podem ter infludo na deciso dos pases menores de apoiar o ingresso poltico da Venezuela no esquema integracionista do Cone Sul. Num sentido amplo, as autoridades diplomticas e polticas brasileiras tinham a propor aos parceiros regionais e a outros pases em desenvolvimento exteriores regio uma coalizo do Sul para mudar as relaes de fora no mundo (ou o eixo da poltica mundial), bem como para viabilizar a criao de uma nova geografia comercial, feita bem mais de intercmbio no sentido Sul-Sul do que de uma suposta dependncia do comrcio desigual com o Norte. O que, de fato, os pases cortejados pelo Brasil perceberam foi, de um lado, a busca prioritria de uma cadeira permanente no CSNU e, de outro, o desejo de imprimir sobre a Amrica do Sul a marca dos interesses econmicos brasileiros, ou seja, dois objetivos nacionais apresentados como sendo a expresso de uma nova ordem multilateral contemplando o interesse de todos. Em ambos os aspectos, os resultados foram bastante modestos, para no dizer frustrantes, a despeito dos grandes investimentos diplomticos realizados. Como explicao para esse descompasso entre os objetivos pretendidos e as realizaes realmente alcanadas, alguns observadores aventaram a hiptese, no de falhas operacionais da agncia diplomtica brasileira o Itamaraty , mas de equvocos de concepo que se situam na prpria origem da nova diplomacia brasileira. Esta recolhe vrios elementos da diplomacia partidria do Partido dos Trabalhadores formulados quando ainda na oposio que no so necessariamente consensuais entre os parceiros designados como alvo das prioridades brasileiras. Os procedimentos utilizados, alis, tinham mais a ver com a concepo do partido dominante na

coalizo governamental do que com as concepes tradicionais do Itamaraty. Em resumo, as mudanas efetivamente ocorridas foram bem menos significativas ou importantes do que a agenda sugerida de insero soberana na economia mundial, com a conseqente redefinio da ordem econmica e poltica internacional. Isto se deve, provavelmente, a que o peso do Brasil nos fluxos relevantes de bens, servios, tecnologia e capitais, bem como no provimento de ajuda tcnica e cooperao em escala mundial, seja relativamente modesto e parcimonioso em relao ao seu papel mais vocal e bastante visvel nos principais foros negociadores internacionais. Assim, a despeito de um incremento significativo do comrcio exterior brasileiro no decorrer do primeiro mandato do presidente Lula, com a ampliao de parceiros sobretudo na dimenso Sul-Sul e continuidade na diversificao da pauta, a participao do Brasil nos fluxos globais de comrcio permanece modesta (em torno de 1%), dada a contnua elevao de seus nveis, a taxas que representam o dobro, em mdia, do crescimento do PIB mundial. Em qualquer hiptese, em funo de uma modesta colheita de resultados, a implementao prtica da diplomacia regional e da orientao Sul-Sul, reafirmadas ao incio do segundo mandato, parece estar encaminhando-se para um maior grau de pragmatismo, do que foi o caso no primeiro perodo.

2. Quais motivos e interesses guiam o Brasil na tentativa de moldar uma nova poltica externa? As novas prioridades da poltica externa brasileira foram razoavelmente explicitadas em diversas ocasies, desde o discurso inaugural do presidente Lula, em janeiro de 2003, passando por pronunciamentos em encontros quando de visitas oficiais ao Brasil e de suas prprias viagens ao exterior, por uma intensa agenda de contatos diplomticos mantidos em encontros regionais e multilaterais, bem como pela reafirmao dessas mesmas prioridades quando da reinaugurao presidencial. Em 1 de janeiro de 2007, por exemplo, Lula afirmou que o Brasil tinha mudado para melhor na estabilidade monetria; na robustez fiscal; na qualidade da sua dvida; no acesso a novos mercados e a novas tecnologias; e na reduo da vulnerabilidade externa. De fato, neste discurso mais recente, a situao externa do Brasil tinha conhecido considervel melhora. Ele reafirmou a clara opo (do Brasil) pelo multilateralismo, as excelentes relaes polticas, econmicas e comerciais (mantidas) com as grandes potncias mundiais, ao mesmo tempo em que confirmou a prioridade dada aos laos com o Sul do mundo, em especial com a

frica, descrita como um dos beros da civilizao brasileira. O entorno sul-americano foi novamente enfatizado como o centro da sua poltica externa, ao dizer que o Brasil associa seu destino econmico, poltico e social ao do continente, ao Mercosul e Comunidade SulAmericana de Naes (esta ltima transformada em Unasul, Unio das Naes Sul-Americanas quando de reunio na Venezuela, em abril de 2007). Essas so, portanto, as prioridades de poltica externa do Brasil, adotadas em funo de uma viso do mundo que combina tanto as prioridades tradicionais do establishment diplomtico profissional uma vez que o ministro das relaes exteriores continua a ser um diplomata de carreira , quanto a perspectiva prpria esquerda, em geral, e ao Partido dos Trabalhadores, em particular. De fato, mais do que em qualquer outra rea de atividade executiva governamental e certamente no na poltica econmica, que continua a se pautar pelos padres conservadores da administrao anterior, para grande desconforto dos militantes do partido na poltica externa que as escolhas do governo Lula mais se parecem com as antigas opes polticas do PT, alis seguidas fielmente em vrias de suas vertentes (em especial na diplomacia Sul-Sul e nas alianas estratgicas com alguns grandes atores no-hegemnicos). Essas prioridades vm sendo perseguidas mediante uma variedade de meios tradicionais prprios diplomacia profissional do Itamaraty, reputado pela excelncia dos seus quadros , por meio de uma especialmente ativa diplomacia presidencial ainda que esta no seja designada por este conceito, com vistas a no identific-la como uma continuidade do antigo estilo diplomtico do presidente FHC e atravs de uma modalidade de atuao relativamente indita para os padres da poltica externa brasileira, que poderia ser descrita como diplomacia partidria, feita de alianas privilegiadas com os aliados progressistas e esquerdistas do perodo oposicionista anterior, quais sejam, os partidos de orientao socialista e marxista (agrupados, em grande medida, no Foro de So Paulo6) e os movimentos sociais, cuja agenda poltica e foco de atuao esto obviamente mais prximos daqueles do Frum Social Mundial do que os do Frum Econmico Mundial, de Davos.

O Foro de So Paulo foi criado em 1990, logo aps a derrota do candidato Lula na campanha presidencial de 1989 e destinava-se a reunir os partidos de esquerda e progressistas da Amrica Latina, vrios deles movimentos guerrilheiros, sob uma plataforma de lutas contra a dominao imperial e o neoliberalismo; ele sempre contou, por isso mesmo, com a ativa participao (quando no com a prpria iniciativa) do regime cubano de Fidel Castro, ademais de grupos voltados para a narcoguerrilha, como as Farc colombianas; as atas das reunies anuais do Foro, bem como suas principais resolues e decises vinculantes, podem ser encontradas em: http://www.midiasemmascara.com.br/pop_foro.htm.

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Esses objetivos representam uma combinao de fatores vinculados a polticas domsticas e setoriais (como, por exemplo, a necessidade de vincular-se a uma agenda progressista ou social, para compensar a adeso pouco confortvel a uma poltica econmica conservadora), mas tambm retomam antigas tradies da diplomacia brasileira, como a chamada poltica externa independente, formulada e implementada nos governos progressistas que antecederam ao regime militar iniciado em 1964. Essa ltima agenda pode ser apresentada como uma afirmao de posies autnomas (em relao aos Estados Unidos, obviamente) nos campos da poltica e da economia internacional, em matria de segurana e de estabilidade estratgica, com nfase nos temas do desenvolvimento econmico e de espaos nacionais de polticas setoriais, ademais da prioridade concedida integrao regional latino-americana (atualmente sul-americana). A afirmao autnoma do Brasil no mundo deve se dar, sobretudo, atravs do reforo dos foros e modalidades prprias ao sistema multilateral, atravs do qual o Brasil, dotado de reduzida capacidade de projeo externa (em termos militares ou financeiros) poderia exercer maior influncia nos processos globais. Cabe destacar, quanto aos princpios diretores que sustentam a atual diplomacia brasileira, que a poltica externa, no governo Lula, chamada a desempenhar um papel auxiliar no processo brasileiro de desenvolvimento. No existe, a rigor, nenhuma novidade conceitual ou operacional nesse tipo de instrumentalizao da diplomacia brasileira: de modo geral, essa viso poltica, quanto sua funcionalidade para o desenvolvimento do pas, acompanha, no plano histrico, as grandes preocupaes brasileiras desde a tomada de conscincia do atraso relativo do Brasil em relao s principais potncias desenvolvidas, em torno dos anos 1930 (na seqncia, portanto, da grande crise que afetou bastante o pas). Mais de um autor j se referiu, no passado, a essa orientao geral como representando uma diplomacia do desenvolvimento.7 O que pode haver de novidade no governo do presidente Lula que essa mesma ideologia da poltica externa inserida, pelo menos teoricamente, no quadro de um projeto nacional, que deveria ainda ser marcado pela integrao soberana na economia mundial e pela mudana nas relaes de fora do mundo. Essa postura vem sendo expressa em reiteradas declaraes a respeito do reforo do multilateralismo em oposio ao que seria o unilateralismo da atual potncia hegemnica , bem como quanto a uma mudana na geografia comercial mundial. Esta ltima idia evidencia
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Ver, por exemplo, Rubens Ricupero, A Diplomacia do Desenvolvimento in Joo Hermes Pereira de Araujo, Marcos Azambuja e Rubens Ricupero, Trs Ensaios sobre Diplomacia Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989, p. 193-209.

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o desejo manifesto da atual administrao de lutar por uma unio dos pases em desenvolvimento de molde a habilit-los a negociar, em melhores condies polticas, uma alterao no padro de trocas prevalecente entre o Norte e o Sul, considerado desigual, notadamente no que se refere ao protecionismo agrcola, aos subsdios produo e s subvenes s exportaes nessa rea. Em funo dessas idias, o Brasil lanou-se em diversas iniciativas diplomticas que engajaram tanto o corpo profissional como o prprio presidente da Repblica, convertido num dos principais articuladores do novo ativismo brasileiro. A ofensiva foi conduzida desde o primeiro dia da nova administrao, quando, aproveitando a presena em Braslia, para a posse de Lula, dos ministros das relaes exteriores da ndia e da frica do Sul, o Brasil props a criao do G-3, ou IBAS. O mesmo ativismo manifestou-se, por exemplo, na constituio do G-20, quando da reunio ministerial da OMC em Cancn (setembro de 2003), apontado como um instrumento essencial para lograr alcanar aqueles objetivos de mudana na relao de foras e de criao de uma nova geografia comercial internacional.8 Todas as modalidades de ao diplomtica nos planos bilateral, regional, multilateral, bem como propostas de foros e grupos mais flexveis de ao, tanto no plano governamental, da sociedade civil e de contatos polticos com partidos e organizaes no-governamentais esto sendo mobilizadas e desenvolvidas, com vistas a reforar a capacidade do Brasil de influenciar polticas nos nveis regional e global. Aquelas reas que possuem uma interface direta com a sociedade civil como a questo do meio ambiente e a luta contra a Aids, por exemplo servem de terreno de manobra ao que j foi descrito como uma diplomacia engajada e especialmente ativa.9 Os atores que participam da formulao e da implementao da poltica externa brasileira atual so vrios, situados em planos diversos e com discursos por vezes no coordenados, o que pode dar a impresso de fragmentao do processo decisrio, que de fato surge da convergncia de vetores distintos, em contraste com a relativa unidade organizacional e conceitual encontrada em administraes anteriores. Tradicionalmente, a diplomacia ficava resguardada na prpria sede das relaes exteriores, isto , o Itamaraty, que tambm fornecia os conselheiros presidenciais e os assessores internacionais de outras agncias pblicas. No governo Lula, ademais do histrico
Para uma coletnea dos principais informes relativos atividade do G-20, ver a publicao oficial Ministrio das Relaes Exteriores, O G-20 e a OMC: Textos, Comunicados e Documentos, Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. 9 Ver Paulo Roberto de Almeida, Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: IBRI, v. 47, n 1, 2004, p. 162-184.
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anterior de posies em poltica internacional do PT, a assessoria presidencial foi reservada para um antigo secretrio de relaes internacionais, na pessoa do Professor Marco Aurlio Garcia.10 Sindicatos e movimentos sociais tambm se mobilizaram em torno de seus temas prediletos, seja em apoio ou em oposio a determinadas questes da agenda internacional, com destaque para as negociaes comerciais hemisfricas da Alca e a chamada diplomacia Sul-Sul. Trs exemplos podem ilustrar a composio ampliada dos novos insumos em matria de poltica externa. Antes da posse do governo Lula, foi organizada enorme campanha anti-Alca, da qual participaram vrios movimentos da base social, poltica e sindical de apoio ao PT, tendo o partido mantido formalmente uma posio neutra por razes puramente eleitorais. Tratou-se de uma mobilizao ideolgica, no sentido de que as negociaes em torno de um acordo da Alca no estavam terminadas e sequer tinham sido definidos seus contornos comerciais mais importantes. Mas essa oposio macia forou, de certo modo, sua rejeio no plano diplomtico. No caso da diplomacia ao Sul, ela se traduziu, na prtica, pela escolha seletiva de parceiros estratgicos situados nessa vertente, componente ainda reforado pelo elemento poltico-partidrio da opo preferencial por lderes polticos de orientao esquerdista ou progressista, com manifestaes de apoios pr ou ps-eleitorais em campanhas presidenciais em vrios pases sul-americanos que destoam da tradicional postura discreta da diplomacia brasileira em matria de poltica interna de outros pases. Ainda na mesma vertente, a postura protagnica que o Brasil pretende assumir no contexto dos pases em desenvolvimento pode diluir posies mais ofensivas que o pas poderia adotar no mbito de negociaes comerciais multilaterais de que so exemplos contradies dentro do prprio G-20 entre o Brasil, de um lado, e a China e a ndia, de outro, ou entre este grupo e o G-33, de pases dependentes de importaes agrcolas ou no quadro de um possvel dilogo com o G-7/8 e com os pases da OCDE. Finalmente, um terceiro exemplo da influncia de atores externos na atual diplomacia tambm evidencia a existncia de prioridades conflitantes no campo da poltica externa oficial: a solidariedade entre partidos e movimentos de esquerda se revela problemtica no caso da Colmbia, uma vez que um dos grupos guerrilheiros que alimentam a cruel guerra civil no pas vizinho, as Farc, membro, como o PT, do Foro de So Paulo, o que pode ter levado a uma
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Sobre as posies de poltica externa do PT, ver Paulo Roberto de Almeida, A poltica internacional do Partido dos Trabalhadores: da fundao do partido diplomacia do governo Lula, Sociologia e Poltica, Curitiba: UFPR, n 20, 2003, p. 87-102; verso em francs: La politique internationale du Parti des Travailleurs, de la fondation du parti la diplomatie du gouvernement Lula Denis Rolland et Jolle Chassin (orgs.), Pour Comprendre le Brsil de Lula, Paris: LHarmattan, 2004, p. 221-238.

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postura complacente do governo brasileiro na concesso de asilo poltico a representante daquele grupo no Brasil, acusado de aes criminosas comprovadas pelo governo da Colmbia. O Brasil , reconhecidamente, vtima da narcoguerrilha colombiana, seja pelo contrabando de armas, seja pela passagem de drogas (que abastecem crescentemente o consumo nas metrpoles brasileiras), seja ainda pela lavagem de dinheiro e outras operaes do crime organizado. Esses diversos atores participando da formulao ou da implementao da poltica externa podem, portanto, determinar uma rota poltico-diplomtica relativamente indita para os padres tradicionais do Itamaraty, da mesma forma como alguns dos novos aliados estratgicos podem influenciar ou mesmo determinar a posio do Brasil em foros multilaterais de interesse setorial: seria o caso, por exemplo, de direitos humanos em relao China ou a Cuba, entre outros ou de temas ambientais ou ecolgicos, com o envolvimento de grupos de presso que encontram eco em diversos setores do governo. O mesmo pode ser dito de movimentos camponeses que sem mecionar as violaes do direito interno, sob a forma de invases de propriedades se colocam abertamente contra o agronegcio e o comrcio liberalizado nessa rea, fragilizando a posio negociadora do Brasil na tentativa de conciliar demandas opostas numa mesma agenda. Como a poltica externa se tornou relevante tanto no plano interno na medida em que ela permitiu atender a aspiraes de partidos e de movimentos de esquerda como no externo, em funo do novo ativismo diplomtico, sobretudo em direo ao Sul, ela despertou, naturalmente, um debate interno como jamais se viu no campo das relaes internacionais do Brasil. Os meios de comunicao, a comunidade acadmica geralmente alinhada esquerda e os empresrios e lderes patronais dos setores industrial e agrcola se mobilizaram em torno das principais opes de poltica externa do governo Lula. Pela primeira vez em muitos anos, a diplomacia brasileira parece ter perdido a unanimidade favorvel no seio da sociedade de que ela desfrutou em outros perodos, em grande medida em funo das posies polticas j referidas que derivam de antigas orientaes polticas do PT. Ressalte-se, de fato, que um dos poucos elementos da agenda governamental que recolhe o apoio indiscutvel do principal partido governamental a poltica externa, todos os demais sendo objeto de algum tipo de questionamento interno. No quadro mais amplo da opinio pblica bem informada, o debate se d sobretudo no campo da poltica comercial negociaes multilaterais, integrao regional e acordos preferenciais com pases em desenvolvimento e nos temas da cooperao com os vizinhos sul-americanos, em virtude da instabilidade poltica e das opes ideolgicas em alguns

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deles. 11

3. Quais estratgias de poltica externa derivam da postura do Brasil e onde se situa o seu foco? De forma geral, pode-se dizer que, com a nova administrao Lula, todos os instrumentos e modalidades de poltica externa multilateralismo, relaes bilaterais e mecanismos informais de cooperao foram mobilizados para promover as novas prioridades diplomticas. Os foros multilaterais so naturalmente privilegiados para o tratamento dos temas globais, em especial em comrcio, meio ambiente, cooperao tcnica e financeira para o desenvolvimento, direitos humanos e desarmamento. No campo da integrao regional, h uma combinao de ferramentas bilaterais sobretudo com a Argentina e de esforos de coordenao plurilateral para a criao de condies favorveis ao avano da integrao fsica na Amrica do Sul: energia, transportes, comunicaes de modo geral. Uma das principais prioridades da diplomacia de Lula de fato a mais importante foi a conquista de uma cadeira permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, objetivo em funo do qual uma variedade de estratgias e instrumentos foram utilizados pela diplomacia profissional e pelo prprio presidente da Repblica. O tema foi inscrito em todas as conversaes bilaterais, aparecendo em praticamente todas as declaraes bilaterais quando o Brasil lograva a obteno do apoio em questo, em alguns casos, tendo como contrapartida o cancelamento de antigas dvidas bilaterais caso de vrios pases africanos e de alguns latino-americanos ou o aumento e a extenso da cooperao para o desenvolvimento para quase todos os interlocutores de menor desenvolvimento relativo. Esse objetivo foi, provavelmente, o elemento subjacente deciso brasileira de liderar a misso de estabilizao da ONU no Haiti, com o engajamento de recursos importantes nos planos militar, diplomtico e financeiro. Ele tambm foi decisivo para a liquidao dos dbitos contributivos do Brasil em praticamente todas as agncias multilaterais. Ele tambm ensejou um debate de alto nvel com os demais candidatos declarados, resultando da a formao do G-4 com a Alemanha, a ndia e o Japo para o estabelecimento de uma posio comum nos debates em torno da reforma da Carta de So Francisco e da ampliao do CSNU. O Brasil conseguiu o apoio declarado de pelo menos dois membros permanentes a Frana e o
Cf.Paulo Roberto de Almeida, Uma nova arquitetura diplomtica?: interpretaes divergentes sobre a poltica externa do Governo Lula (2003-2006), Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: IBRI: ano 49, n 1, 2006, p. 95-116.
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Reino Unido , o apoio ambguo de um terceiro a Rssia e a no-oposio aberta dos EUA. Uma estratgia de aproximao e de conquista da China foi tentada por diferentes meios com o seu reconhecimento formal enquanto economia de mercado , mas o Brasil provavelmente esperava que o pas asitico fosse mais positivo na agenda da ampliao. A despeito da oposio aberta da Argentina, na regio, e do pequeno entusiasmo dos EUA por uma ampliao exagerada, o Brasil considera que os esforos no foram em vo e que sua causa j est em grande medida ganha em vista dos apoios j conquistados um pouco em todos os cenrios. A conquista de uma cadeira permanente no CSNU, mesmo sem direito de veto, vista pelo establishment diplomtico e militar do Brasil como um smbolo relevante do status do pas como grande ator internacional. Ainda que o tema esteja sendo debatido em termos regionais, o Brasil no necessariamente considera a sua candidatura como emanando de qualquer mandato a ser conferido pela regio geogrfica de origem, tendendo a ver sua aspirao como um reconhecimento de seu importante papel em prol da construo da paz e do desenvolvimento em bases verdadeiramente universais. 12 Existe um virtual consenso entre as elites, e um apoio virtual em praticamente todas as camadas da sociedade ainda que o tema, e sobretudo os custos e as contrapartidas que dele derivam, no tenha sido extensamente debatido fora da elite , sobre a legitimidade desse pleito, situao que no se reproduz em relao a um possvel ingresso do Brasil na OCDE. O acesso organizao de Paris visto como uma graduao indesejada do pas ao clube dos ricos, o que poderia dificultar o dilogo e a coordenao de posies com os vizinhos e os demais pases em desenvolvimento, sem mencionar os efeitos prticos em termos de tratamento preferencial no plano multilateral SGP e outras facilidades comerciais e de novas obrigaes a serem assumidas no tratamento de temas globais O governo Lula v a assuno do Brasil a crculos mais elevados de responsabilidade internacional o que poderia se materializar num G-8 ampliado a G-13, por exemplo como o reconhecimento de sua importncia prpria no contexto da economia e da poltica mundiais, mas provavelmente prefere que essa elevao de status se d em conjunto com outros atores globais
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A despeito dessa vocao universalista, e no necessariamente regional, da pretenso brasileira a uma cadeira no CSNU, o ministro Celso Amorim buscou enfatizar, em uma entrevista, que temos de deixar claro que os pases que entrarem no Conselho estaro representando suas regies. O [Brasil] ter que ver uma forma de representar toda a regio; cf. Isto uma reforma, e no uma revoluo, entrevista ao jornal O Globo, em 13 de agosto de 2005, in Ministrio das Relaes Exteriores, O G-4 e as Naes Unidas: Textos, Comunicados e Documentos, Braslia, Fundao Alexandre de Gusmo, 2007, p. 84-85.

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que ele mesmo considera relevantes: seria o caso da ndia, da China e possivelmente da frica do Sul, pases com os quais a diplomacia brasileira considera haver maior aproximao de conceitos quanto s novas regras de uma governana global, livre do unilateralismo e das manifestaes mais arrogantes da poltica de grande potncia. O Brasil no acredita que se possa estabelecer nenhum concerto de superpotncias, preferindo enfatizar o reforo das instituies multilaterais e dos foros regionais como o caminho ideal para afirmar o primado do direito internacional e da cooperao num sistema mais democrtico do que o atualmente existente. A despeito de seu firme engajamento na no-proliferao nuclear, nos instrumentos de controle de armas de destruio em massa, de todos os tipos, e nos regimes restritos de controle de materiais e equipamentos sensveis (uso dual), o Brasil no considera aceitveis os esquemas que perpetuam os sistemas discriminatrios atualmente existentes, a exemplo do prprio TNP. O desarmamento convencional no enfatizado pela sua diplomacia e pelo establishment militar, mas o Brasil um dos pases de menor gasto militar per capita, na regio ou no mundo, e vem de fato atuando como um elemento de pacificao e de estabilizao poltica no mbito regional, com aspiraes a desempenhar o mesmo papel em cenrio mais amplo. O Brasil foi o articulador e vem sendo o principal animador da Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul, e por isso mesmo no favorece a idia de ser constitudo qualquer esquema defensivo modelado num esquema similar ao da OTAN no mbito dessa regio geogrfico-martima. O principal foco de atuao poltica, econmica e estratgica do Brasil est obviamente centrado na Amrica do Sul, conceito que vem sendo enfatizado pela diplomacia brasileira desde o incio dos anos 1990, em substituio noo politicamente vaga e geograficamente difusa de Amrica Latina. As iniciativas adotadas pela diplomacia brasileira na regio a exemplo da Alcsa, proposta quando do lanamento da Alca, ou de uma rede de acordos comerciais entre o Mercosul e os pases sul-americanos, como tambm da Comunidade Sul-Americana de Naes, agora convertida em Unasul vm sendo, contudo, complicadas seja pelo quadro de instabilidade poltica vivida em vrios pases da regio andina e caribenha, seja em virtude do grande poder de atrao exercida pelos EUA, sobretudo no terreno financeiro, comercial e de investimentos, reas nas quais o Brasil apresenta menores condies competitivas do que o gigante do norte. Os prprios desacordos entre os pases da regio quanto s suas prioridades respectivas e a desconfiana histrica em relao ao peso especfico do Brasil vm dificultando o exerccio do que muitos observadores consideram ser a liderana natural do Brasil numa regio ainda pouco

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integrada fisicamente os obstculos geogrficos so respeitveis e com grandes disparidades econmicas e sociais as chamadas assimetrias. A noo de liderana regional foi sempre afastada pela diplomacia tradicional do Brasil, pelo reconhecimento dos problemas que uma afirmao desse tipo causaria na regio, mas ela foi por um momento flertada pela atual diplomacia, com base inclusive em demandas feitas por alguns dos pases menores (talvez desejosos de uma cooperao econmica mais importante, obviamente em bases no-recprocas). A despeito da magnitude do seu PIB e do avano de sua indstria, o Brasil dispe, contudo, de condies insuficientes para prover ajuda, nos mesmos moldes dos pases do CAD-OCDE (Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico). Ainda assim, ele assumiu, voluntariamente, um papel de corretor de assimetrias e vem impulsionando esquemas de reconverso produtiva e de capacitao econmica e infraestrutural em favor dos pases menores, aceitando, por exemplo, ser o principal provedor razo de 70% num fundo de financiamento compensatrio no mbito do Mercosul. Mesmo adotando princpios de poltica econmica bem mais cautelosos e ortodoxos do que a maioria dos pases da Amrica do Sul ( exceo, possivelmente, do Chile), ele participa de discusses e negociaes em torno de esquemas de financiamento ao desenvolvimento com base em recursos pblicos, como poderia ser a eventual criao de um Banco do Sul, em moldes similares aos do Banco Inter-americano de Desenvolvimento (BID) ou da Corporacin Andina de Fomento (CAF), da qual o Brasil tornou-se membro em 1996. Algumas diferenas de opinio se manifestaram entre o Brasil e alguns pases da regio, sobretudo a respeito da cooperao energtica e o peso relativo dos combustveis fsseis e das energias renovveis o Brasil um grande produtor de etanol a partir da cana-de-acar e j desenvolveu esquemas de cooperao tecnolgica com os EUA para estimular o seu uso em mbito internacional , o que no o impede de continuar a buscar os entendimentos possveis para a plena integrao fsica do continente. A integrao energtica se revela mais complicada do que o previsto inicialmente, uma vez que ela contempla pases fornecedores Venezuela e Bolvia, notadamente, mas tambm o Peru e o Equador e pases consumidores Brasil, Argentina e Chile , com interesses no necessariamente conflitantes, mas talvez no exatamente coincidentes. O Brasil vem experimentando dificuldades para o cumprimento dos tratados de cooperao e dos acordos de explorao de gs firmados com a Bolvia nos anos 1990, que na verdade foram modificados unilateralmente pelo pas andino a partir de 2004 (aprovao da lei de

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renacionalizao dos hidrocarbonetos), culminando com o decreto de nacionalizao de 1 de maio de 2006 e a ulterior expropriao dos ativos da Petrobras naquele pas. Diante de tal situao de insegurana jurdica, deve, ademais, analisar com cuidado a proposta venezuelana de um enorme gasoduto unindo seus imensos campos de gs aos consumidores brasileiros e argentinos. Suas iniciativas nessa rea transcendem inclusive o cenrio regional e o mbito meramente comercial, uma vez que o Brasil est interessado em promover o uso intensivo de combustveis verdes em escala global, mobilizando sobretudo os pases africanos, a partir de financiamento dos pases desenvolvidos e da tecnologia brasileira, amplamente competitiva nessa rea. Essa liderana no consentida na regio sul-americana no assumida plenamente, mas ainda assim real, em termos de mercados, de investimentos brasileiros crescentes e de projetos de obras transfronteirias de infra-estrutura , no implica que o Brasil pretenda falar em nome dos demais pases, inclusive porque estes no permitiriam que isto ocorresse, por uma srie de razes histricas e geopolticas. No apenas a Argentina reluta fundamentalmente em reconhecer no Brasil um protagonismo de qualquer espcie, mas mesmo os pequenos desconfiam do nimo solidarista do Brasil, preferindo compensar sua massa atmica mediante arranjos de diluio de poder. O Mercosul, por exemplo, no possui nenhum mecanismo decisrio que seja ponderado em funo do peso relativo dos seus membros, cabendo a todos os membros um poder igualitrio de veto sobre toda e qualquer deciso ou resoluo. O Parlamento do bloco, da mesma forma, foi constitudo com base numa representao igualitria, no proporcional. Cabe ressaltar, em qualquer hiptese, que a diplomacia regional do segundo mandato do presidente Lula vem sendo conduzida por meio de procedimentos mais cautelosos, e bem mais realistas, do que tinha sido o caso no primeiro perodo.13 Com efeito, o entusiasmo com a causa da integrao e as iniciativas polticas adotadas de maneira relativamente impetuosa na fase inicial logo se chocaram com realidades polticas distintas, em cada cenrio sub-regional, e com fatores internos e externos de instabilidade poltica ou de desalinhamento em relao ao Brasil. O projeto mais ambicioso do Brasil, que era lograr a ampliao do Mercosul, como base tanto do exerccio da liderana regional como da resistncia continental Alca, no conseguiu superar as mesmas dificuldades que j tinham paralisado o bloco desde a crise de

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Cf. Paulo Roberto de Almeida, Polticas de integrao regional no governo Lula, Poltica Internacional, Lisboa: n 29, II srie, dezembro 2005, p. 33-60.

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1999: diferenas de competitividade entre os membros e estruturas industriais no integradas e pouco complementares continuam a impedir o pleno funcionamento da unio aduaneira a partir de uma tarifa externa comum uniformemente aplicada por todos. A Alca foi barrada, no encontro presidencial de Mar del Plata (novembro de 2005), mas apenas para ressurgir sob a forma de uma rede de acordos bilaterais comandados pelos EUA. Em 2006, o Mercosul foi ampliado Venezuela, mas sua adeso foi uma deciso de ordem essencialmente poltica, cabendo ainda serem de fato observados os prazos previstos no protocolo de convergncia para sua plena incorporao ao regime aduaneiro comum e a todo o acervo de normas internas. Na verdade, o Mercosul no possui, a exemplo da antiga Comunidade Econmica Europia, um acquis communautaire que sirva de base construo progressiva de um mercado comum: as diferenas no so apenas institucionais, mas tambm de ordem poltica. No plano bilateral, por exemplo, o Brasil teve de acomodar reclamaes argentinas, aceitando diversas restries unilaterais ao livre comrcio, antes de consolidar o novo regime de excees num protocolo de salvaguardas, eufemisticamente chamado de Mecanismo de Adaptao Competitiva. No plano da integrao sul-americana, o fardo da liderana nem chegou a ser exercido, uma vez que a Comunidade Sul-Americana de Naes permaneceu um projeto ainda a caminho de implementao: quando de sua constituio, por exemplo, em encontro regional realizado no Peru (dezembro de 2004), nenhum dos trs outros presidentes do Mercosul compareceu cerimnia. No seguro que, sob seu novo nome de Unasul proposto pelo presidente da Venezuela Hugo Chvez e contando com um secretariado em Quito, a nova entidade consiga superar as diferenas de vises e de objetivos que alimentam cada um dos lderes da regio.

4. O que tudo isto significa para a ordem internacional ? O Brasil ocupa uma posio singular, no necessariamente nica, mas especfica, a seu modo, no sistema de relaes internacionais contemporneas. Trata-se certamente de um pascontinente que, em anlises exploratrias, j pde ser enquadrado na categoria de pases-baleia ou monster-countries, como uma vez referido por George Kennan, junto com outros gigantes, como os EUA, a Rssia e a China ou ainda pases-ncora, como parece preferir a sociologia poltica germnica. Esse tipo de caracterizao poltica certamente ambgua, uma vez que a dimenso primria dos dados populacionais ou da extenso do territrio nem sempre corresponde

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a uma importncia proporcional no plano da poltica internacional ou da economia mundial, como ocorreu durante certo perodo do sculo XX com a China, ou no seu final com a Rssia. Junto com esses grandes atores, emergentes ou j enquadrados na categoria de grandes potncias, o Brasil est presumivelmente destinado a desempenhar um futuro papel de relevo nos cenrios evolutivos da governana global, mais provavelmente pelo lado da economia do que na vertente estratgico-militar, haja vista ser grande produtor de commodities primeiro fornecedor mundial de uma longa lista de produtos primrios, geralmente de base agrcola e dotado de imensas reservas de recursos naturais e produtos da biodiversidade. O Brasil foi, durante muito tempo, alis, em seus trs ou quatro primeiros sculos como nao, basicamente um ofertante eficiente de produtos de sobremesa acar, caf, cacau, e alguns poucos outros , complementando atualmente essa linha de matrias-primas com uma vasta gama de muitos outros insumos de origem primria, alm de alguns bens manufaturados de baixa intensidade tecnolgica. Hoje, ele continua a ser um fornecedor competitivo de commodities, mas tambm comparece na linha de frente de algumas tecnologias de ponta, como a aeronutica civil (Embraer). Futuramente, e pela primeira vez em sua histria econmica, o Brasil se tornar um fornecedor relevante de energias renovveis etanol base de cana-de-acar e biocombustveis em geral , no apenas pelo lado do produto em si, mas igualmente na sua dimenso tecnolgica e cientfica. O Brasil foi aparentemente penalizado, em sua histria econmica passada, pela ausncia de fontes abundantes de energia carvo ou petrleo, na primeira e na segunda revoluo industrial , o que, junto com a baixa qualificao educacional da populao, atrasou seu processo de industrializao e de insero na moderna economia industrial. Hoje plenamente industrializado, mas ainda arrastando uma pesada carga de atraso educacional e baixa produo tecnolgica a despeito de uma notvel ascenso na produo cientfica de tipo universitrio , o Brasil se prepara para assumir um papel de maior relevo econmico no mbito da globalizao. As baixas taxas de crescimento econmico registradas nas ltimas duas dcadas depois de um notvel desempenho na agregao de valor ao PIB, junto com o Japo, durante os primeiros oitenta anos do sculo XX devem persistir no futuro previsvel, em razo da elevada carga fiscal do Brasil, comparativamente aos demais emergentes: os gastos pblicos representam cerca de 38% do PIB, similar mdia da OCDE, em face da mdia de 28% dos pases emergentes e de uma taxa ainda mais reduzida para os mais dinmicos dentre eles (17 e 18% para China e Chile,

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por exemplo). Com efeito, o exerccio conduzido em torno dos Brics pelos dois economistas do Goldman Sachs confirma que o Brasil o pas de menor dinamismo relativo nesse conjunto, conseguindo ultrapassar a Frana e a Alemanha apenas depois de 2030. Mas, ainda que ele venha a manter a taxa mdia, bastante moderada, de 3,5% de crescimento do PIB no horizonte 2050, isto bastaria para enquadr-lo no novo G-6 da economia mundial prevista nesse estudo. Do conjunto dos Brics, alis, o Brasil o pas que apresenta as melhores estruturas de mercado, fruto de um capitalismo que foi se desenvolvendo de modo relativamente ortodoxo ao longo do sculo XX (em face dos diversos experimentos socialistas dos outros trs). A despeito das disfunes geradas por um Estado intrusivo e por uma pesada carga tributria em grande medida responsveis pelos altos custos de transao e pela elevada informalidade geral o Brasil moderno possui instituies de governana estatal ou corporativa relativamente desenvolvidas e funcionais para fins de insero nos circuitos da economia globalizada. Se o pas lograr conduzir um novo pacto social o pacto anterior, gerado pela Constituio de 1988, sobrecarregou as despesas pblicas, justamente no sentido de diminuir o peso da tributao e da regulao excessivas, podem estar surgindo as condies para que o Brasil ingresse num circulo virtuoso de crescimento sustentado (ainda que a taxas relativamente mais modestas do que as dos demais emergentes), com preservao da estabilidade macroeconmica, uma situao certamente indita para os padres inflacionrios conhecidos ao longo do sculo XX. O Brasil ainda manter, durante uma ou duas geraes, um perfil inquo na distribuio de renda, com um alto coeficiente de Gini comparativamente mdia mundial, mas a tendncia parece ser a de uma reduo lenta, mas segura, com base na manuteno da estabilidade macroeconmica, investimentos educacionais e transferncias governamentais. No plano da sua presena internacional, o Brasil, junto com alguns outros grandes atores, como a Indonsia e a Repblica da frica do Sul, no parece ser satelitizvel, como pode ter ocorrido com alguns outros pases emergentes da periferia. Ainda que seja uma orientao difusa em certos meios da elite, o establishment diplomtico-militar e as lideranas empresariais do Brasil parecem propensos a impulsionar uma insero soberana no sistema de poder econmico e poltico mundial, no sendo assim de esperar que o Brasil venha simplesmente a aderir a qualquer esquema restrito de poder internacional liderado por um ou outro dos grandes atores da atualidade. A clara noo da independncia poltica nacional e de uma expresso econmica 22

prpria no contexto global parecem ser sentimentos comumente partilhados pelas diferentes elites que se sucederam no comando poltico do Brasil ao longo do perodo moderno. Ainda que, em algumas pocas, algumas delas alimentassem iluses de uma relao especial com os EUA o grande aliado objetivo do perodo da Guerra Fria , no parece subsistir nenhuma vocao atual a inserir o Brasil no grande Ocidente liberal qualquer que seja a definio deste ltimo , ou num sistema internacional dominado exclusivamente pelos EUA. A orientao geral das elites brasileiras a de buscar alianas diversas, de carter mais pragmtico do que ideolgico, e desenvolver o potencial do pas segundo uma combinao de elementos polticos, inclusive diplomticos, e de fatores econmicos com base em evidentes vantagens comparativas, de cunho ricardiano , de molde a permitir a plena afirmao soberana do Brasil no cenrio internacional. Obviamente, uma evoluo positiva em direo desejada insero soberana e assuno de uma maior presena econmica mundial depende de que seja bem-sucedida uma srie de reformas internas para permitir maior acelerao no crescimento econmico e consolidar o processo de transformaes estruturais, que retirar, definitivamente, o pas da categoria de pas em desenvolvimento para a de plenamente desenvolvido. Esse itinerrio otimista no pode ainda ser garantido. Cenrios prospectivos desenhados pela antiga Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica no final dos anos 1990 permitiram traar trs evolues possveis para o Brasil no horizonte 2020. Segundo um cenrio exploratrio mais otimista, em 2020, o Brasil uma potncia econmica slida e moderna, mas ainda apresenta nveis de desequilbrio social. Tem-se a acelerao do crescimento econmico, mas registram-se ainda graves problemas sociais e regionais, por fora da persistncia da m distribuio de renda e da concentrao espacial da economia. Num cenrio intermedirio, em contrapartida, o Brasil de 2020 apresenta-se como uma sociedade mais justa. O papel do Estado concentra-se na reduo da pobreza absoluta e do hiato entre ricos e pobres (mas) a participao do pas no comrcio exterior permanece em menos de 1%. Num outro cenrio exploratrio, mais pessimista, em 2020, o Brasil enfrenta crises de instabilidade poltica e econmica, cujo prolongamento leva ao agravamento dos problemas sociais. O quadro de instabilidade , em larga medida, decorrente da no concretizao das reformas estruturais. A vulnerabilidade do pas agravada diante da prevalncia de um cenrio internacional de fragmentao, com recrudescimento do protecionismo. O Brasil perde espaos no mercado mundial, fechando-se em si mesmo, sem possibilidade de contar com fatores externos capazes de

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impulsionar o crescimento econmico.14 Esse cenrio mais pessimista foi refletido em estudo do National Intelligence Council, entidade filiada CIA, que traou no quadro de um Projeto 2020, perspectivas para o Brasil e a Amrica Latina, nas quais tenta visualizar algumas linhas tendenciais da evoluo brasileira e regional. Segundo esse estudo, o Brasil vai provavelmente falhar em sua tentativa de liderana na Amrica do Sul, devido tanto ao ceticismo de seus vizinhos quanto sua nfase freqentemente determinante em seus prprios interesses. Ele vai continuar, entretanto, a ser a voz dominante no continente e o mercado principal para seus parceiros do Mercosul. O Brasil ainda no ter conseguido a sua cadeira permanente no Conselho de Segurana, mas continuar a se considerar um ator global. A despeito de que o desempenho econmico brasileiro no ser espetacular, as dimenses de sua economia ao lado de sua vibrante democracia continuaro a desempenhar um papel estabilizador na regio. Esquemas comerciais com a Europa, os Estados Unidos e grandes economias em desenvolvimento, principalmente China e ndia, ajudaro a manter o crescimento de suas exportaes o suficiente para compensar a falta geral de dinamismo de sua economia. Mesmo aps 20 anos, os esforos para implementar reformas vitais nas instituies brasileiras estaro ainda em curso. Apesar de que a situao tender a apresentar alguma melhoria, o assim chamado custo-Brasil, um problema de governana, continuar a dificultar os esforos para modernizar inteiramente sua economia. O sistema tributrio complexo e pesado do Brasil, guerras fiscais entre os estados e limites infra-estrutura interna de transportes persistiro. Tirando vantagem da fome na sia e de seus vnculos reforados com a Europa, o Brasil conseguir compensar suas debilidades estruturais graas a seu robusto setor do agribusiness. A grande dvida e sua vulnerabilidade inflao tambm continuaro a ser matrias de preocupao.15 Em resumo, o Brasil continuar a avanar, mas aparentemente no num ritmo que o coloque no peloto de frente da economia mundial no futuro imediato, considerando-se, claro, que nenhum grande problema econmico ou social venha perturbar o cenrio prospectivo

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Cf. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Brasil 2020: cenrios exploratrios, Braslia: SAE, texto para reflexo sobre o Brasil do Futuro, julho de 1998, p. 5, in: Paulo Roberto de Almeida, Planejamento no Brasil: memria histrica, Parcerias Estratgicas, Braslia: CGEE, n 18, agosto 2004, p. 157-190. 15 Cf. Latin America in 2020: Two Steps Forward, One and a Half Back, in National Intelligence Council, Mapping the Global Future: 2020 Projet, Washington: Government Printing Office, 2004, link: http://www.dni.gov/nic/NIC_2020_project.html, in: Almeida, Planejamento no Brasil: memria histrica, Parcerias Estratgicas, op. cit., p. 189.

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relativamente otimista traado no estudo da Goldman Sachs. Em qualquer hiptese, sua presena nesse G-6 apresenta implicaes sobretudo econmicas, no derivando para conseqncias no plano estratgico ou militar, que o estudo no pretende abordar. previsvel, assim, que o Brasil continuar exibindo traos relativamente similares aos que sua diplomacia cautelosa e ao mesmo tempo participativa tem demonstrado no perodo recente, ou seja: uma posio protagnica nos foros comerciais, uma menor presena nos meios financeiros ou tecnolgicos, mas a continuidade de seu ativo engajamento nos organismos multilaterais. As alianas ao Sul, em especial aquelas no mbito regional sul-americano, continuaro a ser bastante enfatizadas em sua poltica externa, ao mesmo tempo em que o dilogo com as principais potncias econmicas, polticas e militares continuar a se intensificar, no sendo de se excluir um ingresso a mdio prazo na OCDE e num G-8 ampliado. O cenrio preferencial de atuao continuar a ser o da Amrica do Sul e possivelmente o dos pases africanos mais prximos, mas a qualidade da interao diplomtica com os parceiros desenvolvidos tambm deve presumivelmente ser incrementada. Os grandes pases europeus com forte presena corporativa e cultural no Brasil, a exemplo da Alemanha, continuaro a ter papel de destaque nessa teia complexa de relacionamentos econmicos, financeiros e tecnolgicos. O Brasil est iniciando, em 2007, um dilogo de alto nvel com a Unio Europia, o que deve ter prolongamentos no mbito do Mercosul e da Amrica do Sul, compensando a presena sempre importante dos EUA na regio. Em concluso, pode-se dizer que a emergncia do Brasil enquanto grande ator regional e global depende bem mais da continuidade de seu processo interno de reformas econmicas e polticas do que, na verdade, de sua capacidade de projeo externa, que parece garantida. [Braslia: 3 de maio de 2007; Reviso: 16 agosto 2007; Reviso final: 11 de setembro de 2007]

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