ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Cap3.ead-15001.01

12/02/2021 Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública
TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO E
FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA
CAPÍTULO 3 - COMO O CONTEXTO
SOCIOECONÔMICO E AS NOVAS EXIGÊNCIAS DA
SOCIEDADE IMPACTAM A GESTÃO PÚBLICA?
Gustavo Persichini de Souza/Rafaela Carvalho de Oliveira
INICIAR
Introdução
https://anhembi.blackboard.com/webapps/late-course_content_soap-BBLEARN/Controller?ACTION=OPEN_PLAYER&COURSE_ID=_667168_1&PA… 1/22
Qual é o verdadeiro papel da administração pública na vida das pessoas? Essa não é uma pergunta
simples porque a administração pública reflete aquilo que a sociedade imagina que ela deva ser. Pelo
menos em regra.
Nesse sentido, ganham importância cada vez maior as exigências da sociedade. Contudo, tais
exigências mudam com o tempo e a administração pública se vê compelida a entregar melhores
resultados. A efetivação de direitos dos cidadãos e a exigência de deveres por parte da
administração e seus agentes supera a fase em que o alcance de resultados era um mero detalhe
para os governos.
Cidadãos mais conscientes dos seus direitos e mais exigentes quanto a conceitos novos no âmbito
da administração, como transparência, eficiência e accountability, forçam uma necessária evolução
na gestão pública.
Atender às novas exigências da sociedade exige cada vez mais preparo da administração pública.
Ter capacidade de atendimento requer não apenas processos e procedimentos que tornem possível
a adoção de medidas que sejam eficazes, mas que também sejam eficientes e efetivas. Mais que
isso, condições de implementar medidas em um cenário de tomada de decisões complexo, no qual a
governança e a governabilidade sejam regras. Paralelamente a isso, estão as implicações do
contexto socioeconômico somados ao desejo de uma sociedade e ao andamento da economia que
ditam a pauta da administração pública mundo afora.
Desse modo, é preciso questionar-se sobre: como o contexto socioeconômico e as demandas da
sociedade impactam diretamente as ações da gestão pública no Brasil? De que forma são aplicadas
as políticas públicas visando a resolução de problemas sociais e econômicos? Explicar a conjuntura
econômica e política brasileira e a atuação da gestão pública diante do cenário de crise é essencial
para compreender de que modo a Administração reage na aplicação de suas políticas públicas para
a solução de problemas. Bons estudos!
3.1 A conjuntura econômica e política do Brasil

Antes de iniciarmos qualquer tipo de análise é importante destacar que a conjuntura é o retrato
daquilo que se observa e não necessariamente daquilo que se acredita. Desse modo, não
entraremos aqui em nenhum tipo de fixação por determinada ideologia, sobretudo porque não é este
o objetivo desse estudo.
O que iremos tratar aqui está relacionado ao conjunto dos fatos que construíram o cenário em que o
país hoje se encontra para que sejamos capazes de avaliar quais as ações empreendidas pela
administração pública e as repercussões sobre a gestão. Alinhados dessa maneira, passaremos a
identificar a atual conjuntura econômica e política do país.
Não é exagero dizer que estamos diante de uma crise. Analisaremos no próximo item desse tópico a
atuação da gestão pública diante da crise brasileira. Por enquanto, iremos nos ater a entender como
chegamos até ela.
Deslize sobre a imagem para Zoom
Figura 1 - Os
resultados negativos da economia, gerados pela crise brasileira, influenciam fortemente a gestão
pública. Fonte: pathdoc, Shutterstock, 2018.
Os números da economia e da arrecadação pública nunca estiveram tão parecidos. Há momentos

em que historicamente não caminham lado a lado. No entanto, nos últimos anos eles têm retratado
aquilo que todos hoje sabem ser uma realidade. Estamos em crise.
Analisando o período compreendido entre 2010 e 2016, o país passou de um crescimento de 7,5%
do PIB para uma retração de – 3,6%, conforme dados do IBGE (BRASIL, 2017). É possível perceber
que em alguns anos o cenário econômico favorável com um produto interno bruto histórico em
2010, que não era atingido há mais de 20 anos, migrou para um cenário de recessão.
VOCÊ QUER LER?
Confira a reportagem “Brasil enfrenta pior crise já registrada poucos anos após um boom
econômico”, que aborda como em um pequeno espaço de tempo, o Brasil passou de uma grande
promessa a uma grande incógnita em termos de desenvolvimento (TREVIZAN, 2017). A matéria
busca retratar esse quadro mostrando os diferentes aspectos que impactaram negativamente a vida
da população. A reportagem pode ser acessada em: <https://goo.gl/cM78bH
(https://goo.gl/cM78bH)>.
Mas o que vem a ser necessariamente uma crise? A crise pode significar tanto um risco quanto uma
oportunidade. Independentemente de qual seja a conotação que melhor se aplica à sua realidade, no
caso do contexto socioeconômico brasileiro, a crise reflete a conjuntura econômica e política do país.
Nos últimos anos, vimos gradativamente a substituição de um modelo de políticas públicas que
incentivava a redução do tamanho da estrutura do estado para um modelo que pregava a sua
participação cada vez maior nas decisões da vida em sociedade. Sem entrar no mérito de qual é o
modelo mais acertado, fato é que custear uma estrutura maior requer cada vez mais recursos para a
sua existência.
A ideia de estado mínimo, com a concentração das atividades da administração pública naquelas
que são denominadas atividades típicas de estado, como segurança interna e externa, administração
da justiça e a arrecadação de impostos, por exemplo, perde força diante de um estado que se torna
grande provedor de serviços, por mais que fossem atividades periféricas àquelas da ideia central de
atividades estratégicas.
A ampliação efetiva da participação do estado na vida da sociedade ganha força com a aplicação de
políticas públicas atreladas ao orçamento público, em especial em programas de transferência de
renda que vinculam receitas a um grande contingente populacional em um curto período de tempo e
cujos impactos se mostram de longo prazo. Importante mecanismo de inclusão social,
indiscutivelmente uma das grandes medidas de redução das desigualdades, pecou em não prever
adequadamente os instrumentos de saída dessa política inclusiva.
Ainda que o povo seja a essência do Estado, visto que este é produzido pelo primeiro, conforme
afirma Matias-Pereira (2014), tal ampliação tornou-se uma armadilha que a muitos aprisionava no
longo prazo, limitando suas chances de desvinculação desse tipo de medida, ao passo que gerava
um enorme esforço orçamentário que consumia grandes volumes de recursos da administração
pública na sua manutenção.
Figura 2 - A
administração pública é o retrato ou a concretização dos anseios e expectativas dos cidadãos.
Fonte: Arthimedes, Shutterstock, 2018.
Por fim, o início de uma série de concessões de inúmeros benefícios fiscais a diversos segmentos da
atividade econômica nacional, com duração por períodos muito elevados, coloca as finanças públicas
em situação de vulnerabilidade como poucas vezes vista até então.
A aparente sensação de desenvolvimento econômico permanente, impulsionada sobretudo pelo
reflexo do crescimento da economia mundial e a expressiva valorização dos preços das commodities,
além da descoberta e início da exploração das gigantescas reservas do pré-sal, deram ao país a
impressão de que o caminho era apenas esse.
Enquanto a economia ia bem, o país ia melhor. Pleno emprego e inflação baixa ditavam o ritmo de
contratações e surgimento de novos negócios de uma forma nunca vista. Ocorre que a definição do
termo economia, que decorre da conjunção entre recursos escassos e necessidades incessantes, faz
com que um dia essa máxima realmente prevaleça. Os recursos foram se tornando escassos e as
necessidades não diminuíram o ritmo.
Com os preços de commodities despencando no mercado mundial, um dos grandes motores da

economia, a exportação, começa a falhar. Não bastassem as próprias consequências da escassez de
recursos, os resultados refletiram as decisões tomadas durante um longo período: crescimento
exagerado do tamanho da estrutura do estado, aumento da gama de serviços prestados pela
administração, políticas de distribuição de renda para um grande contingente populacional sem os
correspondentes mecanismos de saída, política de desoneração de tributos por meio de incentivos
fiscais a um grande número de segmentos da atividade econômica.
Esses componentes já seriam preocupantes em qualquer tipo de cenário macroeconômico. A
conjuntura da economia se mostrava fragilmente ancorada na arrecadação, prevendo que as
condicionantes em nada mudariam no longo prazo. No entanto, o mercado não funciona assim. Ao
menor sinal de que as previsões se tornarão piores no futuro, a economia tende a se retrair.
Uma vez instalada, a estrutura do estado não se retrai na mesma velocidade. Pelo contrário, sua
tendência é de expansão, dado o crescimento natural do custeio dos investimentos feitos e dos
custos agregados à sua manutenção, como a folha de pagamentos dos servidores, por exemplo.
Não fossem suficientes os componentes negativos da economia, o cenário político passa a dominar
a cena econômica. Desde decisões equivocadas como a manutenção da política de desonerações
por um período muito além daquele que pudesse fazer com que seus efeitos fossem positivos, como
foi o caso da desoneração sobre a chamada “linha branca”, que são equipamentos produzidos para
consumo das famílias, como geladeiras, fogões e outros. A desoneração sobre a folha de
pagamentos das empresas ou, ainda, sobre as tarifas de energia elétrica consumiram os parcos
recursos que poderiam fazer frente às despesas já empenhadas e que comprometiam o orçamento
da administração pública.
É importante dizer que grande parte dos repasses de recursos para a administração pública estadual
e municipal provêm de transferências oriundas dos tributos arrecadados exatamente nesses
segmentos, ou seja, a administração federal, ao exonerar tributos por intermédio de uma política de
isenções fiscais, esvaiu uma das principais fontes de receitas dos estados e municípios.
Com a política de desoneração de impostos praticada por um longo período na última década,
grande parte das desonerações ocorreram em tributos que teriam como destino os municípios. Isso
fez com que os orçamentos municipais fossem bastante afetados, comprometendo fortemente suas
finanças, mas o cenário político não teve apenas o componente técnico na tomada de decisões
equivocadas como principal motivador do agravamento da crise. Embora se equipare em termos do
estrago causado, sob muitos aspectos, o aspecto ético foi outro importante item a se considerar.
Ao longo do capítulo serão estudados aspectos relacionados à ética na administração pública, que
nos permite analisar melhor esses pontos. No entanto, vale dizer desde já que esse foi um
componente que abalou profundamente as possibilidades de resolução da crise ora vivida, ora criada
pela administração pública nos últimos anos.
O aspecto ético mostrava sua face mais perversa quando trazia consigo, além do desvio de
finalidade da gestão pública, a exposição das entranhas do jogo político em torno da administração,
fazendo com que a gestão pública ficasse em uma situação que a literatura costuma denominar de
“paralisia decisória”.
VOCÊ SABIA?
Paralisia decisória ocorre quando as instituições públicas, em razão da perda de
credibilidade ou de capacidade gerencial, perdem a capacidade de tomar decisões
capazes de enfrentar os problemas que se apresentam, ou seja, vale dizer que elas se
tornam incapazes de contornar uma crise. Isso agrava fundamentalmente o cenário e
torna cada vez mais difícil a superação dos problemas.
Escândalos políticos, perda de governabilidade, diminuição da governança, falta de accountability,

redução drástica da eficiência, da eficácia e da efetividade, termos que serão devidamente tratados
em um tópico específico neste capítulo, mas é importante que já comecem a fazer parte do
entendimento em torno da compreensão da conjuntura econômica e política do país e da avaliação
das repercussões sobre a gestão pública. Conhecendo a conjuntura que levou o país a uma de suas
maiores crises, políticas e econômicas é possível avaliar quais foram as ações da gestão pública para
tentar enfrentá-la.
Veremos a seguir como foi o comportamento da gestão pública diante do cenário de crise brasileira
e as consequências em razão das decisões tomadas, em especial o aspecto ético, que, em razão de
sua ausência em muitos momentos, comprometeu fortemente os mecanismos republicanos de
enfrentamento dos desafios.
3.1.1 A gestão pública diante da crise brasileira

O que você espera que os governos façam diante de uma crise? Em regra, espera-se que tomem
decisões, decisões acertadas, em razoável espaço de tempo desde a ocorrência do fato até a
resolução do problema e que sejam tomadas medidas de maneira eficiente, eficaz e efetiva. Isso é o
que se espera.
Figura 3 - A tomada de
decisão pode levar a diversos caminhos, por isso, deve ser planejada e analisada para que seja
eficaz, eficiente e efetiva. Fonte: Lightspring, Shutterstock, 2018.
A gestão pública diante da crise brasileira pode ser analisada sob vários aspectos, em especial em
relação à capacidade de enfrentamento e de assertividade das ações. Em relação à capacidade de
enfrentamento, a atual crise tanto ocorreu quanto foi gerada dentro de uma sequência de governos
de uma mesma linha.
Nesse sentido, após sucessivas aprovações nas urnas por três vezes consecutivas, era de se esperar
que a capacidade de enfrentamento, com a devida mobilização de esforços técnicos e políticos por
parte da administração, fosse suficientemente capaz de fazer frente aos mecanismos que davam
origem ao surgimento de um cenário de crise.
Tal atribuição tem relação direta com a capacidade de governar. Na visão de Matias-Pereira (2014),
governar relaciona-se diretamente com a adoção de medidas e/ou decisões para atender às
necessidades públicas.
Para o autor, é preciso discernir entre governo e administração pública. O governo está ligado à
condução política dos órgãos e atividades estatais, bem como pelo estabelecimento de diretrizes. Em
contrapartida, a administração pública é a responsável por executar as diretrizes definidas pelo
governo, sendo assim, destaca-se que o governo pode agir com discricionariedade, mas a
administração pública age com subordinação (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Assim, dentro do cenário brasileiro, mostra-se necessária a aprovação de projetos que realinhassem
a ação do estado à nova realidade. Entretanto, o que se observa é a formação de alianças baseadas,
sobretudo, na cooptação de apoio em troca de benefícios. O que deveria ser um alinhamento
estratégico em torno de medidas que combatessem a crise e suas origens se torna um verdadeiro
balcão de negociações políticas com fins particulares, tornando frágeis as alianças em torno das
medidas.
VOCÊ QUER VER?
A série de ficção House of Cards (WILLIMON, 2013) mostra o personagem Francis Underwood, que
circula no mundo da política nos Estados Unidos e que não mede esforços em sua busca por poder.
É uma ilustração do cenário de poder, negociação e corrupção que se desenrola nas esferas políticas.

Essa é a primeira vertente de análise: a baixa capacidade de enfrentamento da crise e suas origens
pelo viés da incapacidade de mobilização de forças políticas em torno de uma agenda estratégica ou
ideológica.
Espaçados no tempo, podemos vincular tais aspectos ao surgimento daquilo que ficou conhecido
como “mensalão”, em um primeiro momento, e a sua evolução em termos de metodologia naquilo
que ficou conhecido como “petrolão”, alvo das inúmeras fases da “operação lava-jato”, ainda em
curso e sem previsão de término.
Já em relação ao segundo aspecto, qual seja, o da assertividade das ações, novamente perdeu-se a
oportunidade de combater a crise por meio de suas origens. A incapacidade de enfrentar
adequadamente as causas do problema em razão da baixa articulação de medidas a serem
implementadas somou-se às recorrentes medidas ora intempestivas, ora inadequadas, para a
superação das ameaças.
Isso asseverou o aprofundamento da crise, gerando consequências de longo prazo, ainda sentidas
no âmbito da política e da economia. A difícil reversão do quadro foi maximizada de tal forma que
medidas muito mais enérgicas são necessárias ao longo do tempo em virtude da não realização de
ações corretivas nas origens da crise.
3.2 Uma visão geral da Gestão Pública: eficiência,

eficácia e efetividade
Até aqui foram resgatadas as principais causas e impactos que uma crise pode ter sobre a gestão
pública somada às novas exigências e demandas da sociedade. Também vimos como a gestão
pública inicialmente se comportou diante do cenário de escassez de recursos, aumento de
demandas e incapacidade de solucionar problemas.
A partir de agora, sob o viés de três conceitos muito próximos, mas essencialmente distintos, a
saber, eficiência, eficácia e efetividade, veremos como a administração pública poderia atuar frente
aos desafios que a ela se impõem. Verificaremos como cada um deles tem repercussão sobre as
ações dos agentes públicos e das instituições no alcance de resultados.
3.2.1 Eficiência
O conceito de eficiência surge no final dos anos 1990 como mais um dos princípios expressos da
Administração, que se complementa ao princípio da legalidade na medida em que, mais do que
cumprir a lei, o agente público deve ser eficiente na realização dos resultados. Por ora, analisaremos
a eficiência enquanto conceito, não mais como princípio, atrelando-a à noção de efetividade, como
veremos adiante.
A administração pública convive com desafios que irão sempre requerer de suas instituições e de
seus agentes resultados que sejam compatíveis com as demandas e exigências dos cidadãos. No
entanto, esses resultados terão que ser avaliados segundo diferentes aspectos, sobretudo em
relação ao custo-benefício de sua obtenção. Nesse contexto, aumentar a capacidade de entrega, de
atendimento às demandas, ao mesmo tempo em que examina detidamente os recursos colocados à
disposição passa a ser uma das grandes exigências da sociedade em relação à gestão pública. A
essa capacidade dá-se o nome de eficiência, traduzida em certos contextos como “fazer mais com
menos”.
Pode-se dizer que eficiência é “a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um conceito matemático: é
a relação entre insumo e produto (input e output)” (MEGGINSON et al., 1998, p. 11). De forma
complementar, Matias-Pereira (2014) aponta que a eficiência é uma relação técnica entre entradas e
saídas, que são os inputs e outps citados, além disso, ela representa a relação entre os recursos
aplicados e os resultados obtidos, custo x benefício e esforço x resultado.
Um administrador eficiente, portanto, é aquele que consegue produtos mais elevados (melhores
resultados, maior produtividade, melhor desempenho) em razão dos insumos empregados (mão de
obra, material, dinheiro, máquinas e tempo) e necessários à sua consecução. De outra forma, um
gestor é considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir
determinado fim. Do mesmo modo, se o agente consegue maximizar os resultados com determinada
quantidade de insumos, também será considerado eficiente.
Assim, quando falamos em eficiência, estamos nos referindo a algo relacionado à performance,
capacidade de execução em razão dos recursos disponíveis. Em resumo, a eficiência tem como foco
a realização correta e otimizada das ações e/ou das atividades a que se propõe (MATIAS-PEREIRA,
2014).
https://anhembi.blackboard.com/webapps/late-course_content_soap-BBLEARN/Controller?ACTION=OPEN_PLAYER&COURSE_ID=_667168_1&P… 10/22
Nesse sentido, tanto podem ser eficientes os agentes quanto as organizações. Mostra-se necessário
analisar a eficiência na administração pública em razão dos objetivos. Não é incomum valorizar a
eficiência na prestação de serviços sem levar em consideração os demais conceitos que a cercam.
3.2.2 Eficácia
Diferentemente do fato de se produzir mais com menos (ser eficiente), a eficácia está intimamente
ligada à noção de fazer o que tem que ser feito. Ao utilizar medidas eficazes é possível assegurar
resultados que não sejam apenas eficientes, como produzir bem alguma coisa. De nada adianta ser
eficiente quando se produz algo que não tem demanda, por exemplo.
Nesse sentido, ao comparar eficiência e eficácia, Stoner; Freeman (1995, p. 136) sugerem que
“eficácia é o mais importante entre esses dois conceitos, já que nenhum nível de eficiência, por maior
que seja, irá compensar a escolha dos objetivos errados”. Podemos dizer, portanto, que a eficácia é a
unidade de medida por meio da qual a organização implementa os seus objetivos.
Eficácia é um conceito amplo que leva em conta variáveis tanto do nível organizacional como do
departamental. Ela avalia a extensão em que os diferentes objetivos foram alcançados. Eficácia é
uma medida normativa do alcance de resultados e para Matias-Pereira (2014), a eficácia relaciona-
se ao resultado final da ação, ou seja, se se alcançou ou não o objetivo pretendido.
Há uma dificuldade na mensuração desta relação entre eficácia e eficiência dentro das organizações.
Por vezes, a eficiência conduz à eficácia, mas nem sempre. É o caso de se fazer algo muito bem, com
grande eficiência, mas que não tenha retorno em termos de resultados, sejam eles financeiros ou
mesmo em termos de utilidade.
Além disso, no médio e longo prazos, a percepção em relação à ineficiência, como é o caso de
produtos que vendem muito, mas que apresentam defeitos recorrentemente, leva à rápida redução
da assertividade da organização em relação a uma determinada demanda de mercado, seja porque
abre espaço para concorrentes mais eficientes ou porque não consegue manter a credibilidade junto
ao mercado consumidor.
A mesma lógica pode ser aplicada à gestão pública. Torres (2004, p. 175) traz os dois conceitos para
analisá-los sob o enfoque da área pública:
a preocupação com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se
importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos, tem relação em certa
medida com a eficiência, definido como sendo o alcance dos objetivos estabelecidos e a preocupação
com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal buscando os meios mais
econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica, maximizando os resultados e
minimizando os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os
recursos pagos pelo contribuinte.
A eficácia na gestão pública tem a ver com a escolha dos objetivos organizacionais adequados ao
atendimento das demandas da sociedade. Enquanto a eficiência na prestação dos serviços públicos,
seja ela relacionada à obrigatoriedade em face do princípio constitucional ou da noção da execução
tempestiva e racional das tarefas tem relação com a qualidade dos serviços prestados, a eficácia tem
relação com as ações. Tornando clara essa relação, ser eficiente na prestação de um serviço, mas
não ser eficaz é desperdiçar recursos públicos em prol de algo cuja demanda não responde às
exigências da população.
3.2.3 Efetividade
Para além dos conceitos de eficiência e eficácia, as ações da administração pública devem ater-se ao
conceito de efetividade. A definição de efetividade é um conceito complexo, por vezes reunindo os
dois conceitos que a precedem, a eficiência e a eficácia. A medida efetiva é aquela que soluciona o
problema. Pode se dizer que tem efetividade a ação que resolve a questão proposta.
No entanto, solucionar a questão, resolver o problema, deve ter íntima ligação com assertividade,
traduzida na ideia de eficácia, e com performance materializada pela noção de eficiência.
A preocupação central no caso da efetividade é compreender a real necessidade para que se
desenvolvam determinadas ações estatais nas oportunidades que surgem. Isso deve ser feito com
transparência, democracia e responsabilidade, para que fique claro porque alguns setores são
beneficiados e outros não. Dessa forma, a sociedade compreende como a decisão foi tomada e qual
a sua utilidade, tornando-se, assim, mais cooperativa na implementação das políticas públicas.
A efetividade não tem uma relação direta com a ideia de eficiência, que tem sua definição ligada ao
aspecto econômico, mas ambos os conceitos podem ser relacionados às reformas gerenciais. Isso
porque “nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que
simplesmente não precisa ser feito” (TORRES, 2004, p. 175). Isso quer dizer que “à medida que
aumentam as preocupações com a melhoria da qualidade do Estado, as preocupações com eficiência
e efetividade vão se sobrepondo às limitadas questões de ajuste fiscal” (TORRES, 2004, p. 175). Em
resumo, para o autor, a efetividade concentra-se na qualidade do resultado e na necessidade de
certas ações públicas.
VOCÊ SABIA?
Embora muitos preguem a necessidade de eficiência é possível que uma pessoa seja
altamente eficiente sem que seja eficaz ou efetiva em suas ações. Eficiência é fazer
alguma coisa bem. Se a tarefa não for a coisa certa a fazer, ou seja, se não for eficaz
ou, ainda que seja, se não surtir os resultados esperados, ou seja, se não for efetiva,
todo o esforço pode ser comprometido nessa ação.
A fim de reforçar os conceitos, confira um resumo das principais características e diferenças de cada

um deles, na figura a seguir.
Figura 4 - É
importante compreender as diferenças entre os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade.
Fonte: Elaborado pelos autores, 2018.
A efetividade de uma ação da administração pública, portanto, se mostra quando, por exemplo, pela
implementação de uma política pública em específico, uma demanda da sociedade é atendida. Nesse
caso, é determinante que ela, além de solucionar a questão, ainda leve em consideração os aspectos
relativos à eficiência e à eficácia.
3.3 Governabilidade, governança e accountability

Os termos governabilidade, governança e accountability foram objetos de grande discussão no
cenário acadêmico e de gestão pública nos últimos anos, em especial pelo fato de se tornar
necessário o estabelecimento de critérios que pudessem defini-los adequadamente.
A partir do momento em que os países que poderiam ingressar na nova ordem mundial,
impulsionada pelas ideias de globalização, começaram a compreender as verdadeiras regras do jogo
para fazer parte de um mercado global (com diminuição de fronteiras ideológicas e econômicas), foi
necessária uma adequação aos princípios que regiam essa nova ordem.
Havia consenso entre vários teóricos quanto à dificuldade em se definir os conceitos
adequadamente. Foi o caso de Martins (1995) que aborda os termos “crise de poder”, “crise de
governabilidade” e “crise de governança”, ora como distintos, ora como similares. Essas diferenças
conceituais ainda são ponto de discussão, que geram desentendimentos sobre o mesmo termo, e até
o emprego do mesmo conceito para termos diferentes.
As reformas administrativas promovidas pelos países que pretendiam ingressar nesse mundo
globalizado fizeram com que novas terminologias passassem a fazer parte do vocabulário dos atores
envolvidos. Apesar das inúmeras críticas recebidas inicialmente, o impulso proporcionado pelas
reformas seguia no caminho do equilíbrio das contas públicas, controle das despesas, redução da
máquina pública e melhoria dos processos visando, sobretudo, o alcance de resultados.
O modelo de reformas envolvia, ainda, a privatização de empresas vinculadas à administração
pública, mas que não tinham relação direta com as atividades típicas de Estado. Esse ponto em
especial foi objeto de grande resistência por parte de alguns setores da sociedade. As
telecomunicações, por exemplo, antes vinculadas totalmente ao modelo público, foram privatizadas
e abertas em um modelo concorrencial, cujas consequências de mercado se mostram efetivas até
hoje (NASCIMENTO, 2014).
Outras medidas como o pagamento de dívidas com credores internacionais, vinculadas diretamente
ao orçamento público, também foi objeto de muitas críticas. Mostrou-se, oportunamente, como a
complementação dos requisitos para ingresso no mercado globalizado.
Outro ponto determinante foi a política de controle da inflação. A instituição de uma nova moeda, o
real, trouxe a estabilidade financeira para a economia e foi capaz de fazer frente a um dos maiores
desafios enfrentados pela administração e pela sociedade nos anos 1980 e 1990 (NASCIMENTO,
2014).
Práticas de gestão desprovidas de controle, por exemplo, eram completamente incompatíveis com a
nova ordem mundial, mas não apenas a ausência de controle. Mecanismos que valorizassem a
transparência, o alcance de resultados como pressuposto da boa gestão pública, a prestação de
contas, ganhavam cada vez mais espaço.
A ausência de familiaridade com termos decorrentes dessa nova exigência em relação à gestão
pública forçava o país a um debate necessário em torno desses aspectos. É aí que surgem iniciativas
de se caracterizar adequadamente conceitos como governança, governabilidade e accountability,
termo completamente ausente no vocabulário nacional. As primeiras tentativas de tradução literal do
termo accountability esbarravam na não obtenção do sentido pretendido.
A importância dos termos, não apenas em relação ao seu aspecto literal, mas sobretudo em razão do
seu aspecto conceitual, faz com que tenhamos que nos dedicar a eles de maneira especial, tratando-
os nos itens a seguir, identificando suas principais características que repercutem na dinâmica da
gestão pública e seus reflexos na vida dos cidadãos.
3.3.1 Governabilidade
Quando a administração pública se mostra capaz de implementar ou fazer cumprir decisões de
governo em consequência do bom funcionamento ou da capacidade do seu corpo administrativo,
dizemos que temos presente a chamada governabilidade. O termo governabilidade não existia na
literatura brasileira, pois foi adaptado do inglês governability.
O termo governabilidade passa a fazer parte do cenário nacional vinculado à questão da
estabilidade política e a preservação da ordem. A governabilidade pode ser conceituada como a
capacidade política de governar, sendo resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Nesse sentido é razoável dizer que se não nos encontramos ainda diante de uma crise de
governabilidade, estamos bem próximos dela. A todo o momento vemos nos noticiários nacionais
afirmações de que as instituições públicas brasileiras são sólidas o bastante para superar a crise
atual, no entanto, quando o assunto trata especificamente da capacidade do Executivo e do
Legislativo, cujas imagens se encontram fortemente abaladas, a realidade parece ser outra.
De fato, mais do que a capacidade de implementar medidas, notadamente por meio das instituições,
é necessário ter também o que se conhece por governança, conceito a ser analisado no próximo
item.
3.3.2 Governança
Quando a administração é dotada de capacidade de coordenação, de liderança, de implementação

de suas ações e de produzir credibilidade na execução de seus atos, pode-se dizer que aí estão
presentes os requisitos necessários à governança.
O conceito de governança utilizado com maior frequência na atualidade, segundo Matias-Pereira
(2014), é o adotado pelo Banco Mundial, para o qual a governança é entendida como o meio com
que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados em busca da promoção do
desenvolvimento.
Assim, é possível afirmar que a governança surge independentemente da estrutura. Governança
implica, consequentemente, em capacidade política, referindo-se diretamente ao modo de operação
do Estado em relação à sociedade. Isso significa dizer que, à despeito dos mecanismos à disposição
da administração para execução de suas ações, estando presente a governança, é possível mobilizar
as forças de atuação para o enfrentamento dos problemas e demandas sociais, como a capacidade
de governo do Estado, especialmente em momentos de crise.
A julgar pela capacidade instalada, em especial pela estrutura, processos, arcabouço jurídico,
formação dos recursos humanos, dentre outros aspectos estruturais, pode-se dizer que o governo
brasileiro, no âmbito dos Três Poderes, não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para
governar, mas quando a capacidade de implementar as políticas públicas encontra resistência da
sociedade e é comprometida devido à queda na credibilidade do sistema e dos atores envolvidos no
exercício da autoridade política, isso resulta em um grave problema de governança.
3.3.3 Accountability
Se já podiam ser considerados inovadores na literatura nacional aplicável à gestão pública os termos
governabilidade e governança, a accountability faria parte de um verdadeiro vácuo conceitual no
cenário da administração pública. As primeiras tentativas de tradução encontraram uma enorme
dificuldade de correlacionar o termo a algo que existisse na língua portuguesa e o aspecto não era
necessariamente semântico. O que faltava para conceituar adequadamente o termo era a sua
aplicação prática em termos de vivência no âmbito social.
Ainda que não se trate necessariamente de uma tradução literal, a palavra accountability encontra
razoável similaridade com os termos responsabilização ou a necessidade de prestação de contas.
Tais definições não faziam parte do cotidiano das organizações públicas até o seu surgimento
enquanto novo conceito a ser introduzido na administração brasileira.
Assim, ao passo que a sociedade se torna mais exigente e participativa, cobrando dos agentes
públicos maior transparência, ética e responsabilidade, pode-se dizer que a accountability
proporciona a ampliação da participação da sociedade e da aplicação dos instrumentos de controle
social (NASCIMENTO, 2014).
VOCÊ SABIA?
A corrupção não é privilégio de nenhuma nação em especial. São inúmeros os casos
registrados mundo afora. No entanto, apenas nos últimos anos o Brasil conseguiu
reunir em torno de si os maiores recordes negativos em termos de valores desviados
em face da corrupção. Triste realidade a qual cabe a cada um de nós modificar.
Diferentemente de outros países nos quais o termo já era difundido e devidamente aplicado, no
Brasil o debate em torno da conceituação foi ganhando força à medida que a sociedade se
empoderava em relação aos direitos que pretendia implementar, sobretudo, os direitos sociais.
O cidadão, razão de ser da Administração, ganhou importância central e a gestão pública passou a
ser pressionada cada vez mais pela necessidade de entrega de resultados eficientes, efetivos e
eficazes, mas que fossem empreendidos por governos dotados de capacidade operativa e
institucional, como a governabilidade e a governança. Além disso, que fossem governos capazes não
só de proverem as demandas da sociedade, mas também de responsabilizarem-se tanto pelas
entregas quanto pelas não entregas de resultados, aliado ao fato de ter que prestar contas
recorrentemente de suas ações.
Assim, esse novo conceito toma forma rapidamente no universo da gestão pública e alavanca o
surgimento e a consolidação de novos princípios que são introduzidos na administração pública,
como a transparência, o acesso à informação, a prestação de contas, dentre outros.
Figura 5 - Na
prática de accountability, a sociedade tem acesso às contas públicas com maior transparência e
possibilidade de fiscalização social. Fonte: one photo, Shutterstock, 2018.
A accountability, somada aos demais itens que já estudamos até aqui neste capítulo, abrem caminho
para uma gestão pública responsável a ser exercida, mas que só ganhará forma se for acompanhada
de preceitos éticos na conduta dos agentes. Esse ponto em especial será analisado no próximo item,
no qual abordaremos a ética na administração pública.
3.4 Ética na administração pública

Quando entra em cena a atuação dos agentes públicos, a ética é um dos componentes mais
importantes. A forma de agir diante das situações com as quais a administração pública lida no seu
cotidiano irá retratar o modo como os resultados são alcançados.
Colocados diante da realidade que se impõe, a conduta será pautada por aquilo que cada servidor
traz consigo e o que consegue depreender da sua atuação em responsável pelo atendimento às
necessidades da população.
Vencidos os valores morais que cada um possui, a corrupção ganha espaço e impõe uma das
maiores derrotas que a administração pública pode sofrer: a de ver os escassos recursos serem
utilizados não para os fins a que se prestam, mas em prol de interesses particulares que,
sombriamente, assolam as grandes mazelas na vida dos cidadãos.
No próximo item analisaremos os principais conceitos aplicáveis à ética na administração pública.
3.4.1 O conceito de ética na administração pública

A adequação a determinado tipo de conduta esperada e prevista frente à atuação nos papéis
desempenhados por cada uma das pessoas em relação ao ambiente em que vivem orientam a noção
geral do que seja a ética em relação a determinada sociedade. Não se trata de um conceito rígido,
definido. Na verdade, a ética responde pela expectativa de conduta determinada pelo convívio social.
Figura 6 - Nem
sempre uma conduta será ética, depende da expectativa, do contexto e do convívio social. Fonte:
Tean, Shutterstock, 2018.
Tanto é assim que, geralmente, há determinados tipos de conduta que são reprimidas em
determinada sociedade e praticadas em outras como é o caso, e este é um exemplo extremo apenas
para fins de comparação, da aplicação da pena de morte.
VOCÊ O CONHECE?
O antropólogo Roberto Damatta foi um dos principais personagens nacionais a analisar a relação
entre o cumprimento das regras em sociedade e as consequências de seu descumprimento. Foi por
meio de seus estudos que se tornou possível verificar o verdadeiro “DNA” do comportamento típico
do brasileiro frente à equidade ou não no tratamento de desvios de conduta.
A maturação de condutas éticas está relacionada à própria evolução, em termos de civilidade, de

uma sociedade ou de uma corrente de pensamento que a oriente. Sem retroagirmos muito no
tempo, e sem esgotar a questão histórica de compreensão dos fatos e da vida em sociedade,
poderíamos verificar a própria evolução da aplicação de penas a quem descumpre determinadas
regras de conduta em sociedade. De tempos em tempos ressurge o discurso em torno da aplicação
de penas mais brandas ou mais severas a determinados delitos em razão do entendimento sobre a
finalidade da pena, a saber, se punitiva ou ressocializante, por exemplo.
De igual forma está a compreensão em torno do tema ética na administração pública aplicável à
conduta dos agentes públicos. Para que possamos analisá-la sob o aspecto da aderência a um
comportamento esperado, ou à sua desobediência enquanto conduta reprovável, será necessário
definir uma noção mais clara do que seria uma atitude considerada ética ou não.
CASO
Marcos nasceu no Rio de Janeiro e tinha 27 anos. Estudante de engenharia,
trabalhava durante o dia como vendedor em uma loja de carros e ia para a
faculdade à noite, onde tinha aula até às 22h40. A rotina era puxada e, embora
o salário bastasse para pagar as contas, não era suficiente para que ele
comprasse o seu próprio carro, mesmo trabalhando em um local em que via
tantas pessoas comprando os seus próprios veículos. Cansado daquela
situação, ele decidiu tentar uma vaga em uma empresa multinacional alemã
que estava iniciando as suas atividades no Brasil no mesmo ramo em que ele
atuava. O salário seria cerca de três vezes maior do que no seu atual emprego.
Durante a entrevista de admissão, após terem conversado bastante, o
entrevistador disse que tinha nas mãos o poder de decisão sobre aquela vaga
e, subitamente, perguntou quanto ele poderia lhe repassar do seu salário nos
três primeiros meses, caso ele decidisse que o escolhido para ocupar o cargo
fosse Marcos.
Após fazer algumas contas, Marcos disse que o máximo que poderia lhe passar
seria 20%. Antes que ele pudesse calcular o quanto lhe sobraria em um ano
após o período de três meses em que agiria dessa forma, ele já havia recebido
do avaliador um sonoro “até mais”, sendo dispensado imediatamente do
processo de seleção.
O que pode ser considerada uma conduta ética? Para Maia (1998, p. 152), “a conduta ética
pressupõe consciência e autonomia”. Ao citar os termos consciência e autonomia é possível que
façamos inferências sobre a vontade do agente em exercer ou não a prática esperada diante de
determinado fato.
A consciência pressupõe prévio conhecimento sobre sua adesão a certa conduta prevista.
Consciente de que o que se espera em termos de comportamento previsto é a atitude considerada
positiva pela sociedade e, então, torna-se previsível qual é a decisão a ser tomada diante de
determinado fato em específico. Já a autonomia pressupõe liberdade em relação à adesão a certos
tipos de condutas previstas. Nessa perspectiva, cabe à pessoa aderir ou não ao comportamento que
julga previsível diante de determinadas situações.
A consciência se aproxima do conceito de saber ser certa ou não determinada ação. A autonomia se
aproxima do conceito de querer atuar segundo determinada conduta prevista como sendo esperada
ou não. Juntas, consciência e autonomia delimitam os principais aspectos que nos importam, por ora,
para analisar a ética na administração pública enquanto fator de maturidade ou não da gestão
pública de um país.
VOCÊ QUER VER?
Há dois filmes brasileiros que abordam o desrespeito pela coisa pública, os longas-metragens Tropa
de Elite (MANTOVANI; PADILHA; PIMENTEL, 2007) e Tropa de Elite 2 (MANTOVANI; PADILHA;
PIMENTEL, 2010). Os filmes mostram como a política pode ser instrumento de apropriação do
público sobre o privado.
Isso tem reflexos imediatos sobre a forma de encarar a atitude dos agentes públicos diante de uma
conduta que sempre foi considerada reprovável, mas que nem sempre teve o mesmo grau de
tolerância ou intolerância: a corrupção.
Ao tratar da conduta ética é preciso relacioná-la com a probidade administrativa. É dito que ocorre a
improbidade administrativa quando existe uma conduta que viole a ética no trato da coisa pública. É
possível aplicar como sinônimos as expressões “conduta ímproba” e “conduta antiética”, as quais
especificam um comportamento distante dos padrões morais admitidos por um código de conduta
(MATIAS-PEREIRA, 2014).
Ao se deparar com posicionamentos da sociedade retratados em frases de uso comum como “rouba,
mas faz” ou ainda de acordo com o conceito introduzido na literatura da administração pública que
ficou mais conhecido como o “jeitinho brasileiro” (DAMATTA, 1986), a atitude dos agentes públicos
retrata, em certa medida, o termômetro da compreensão em torno do termo corrupção percebido e
emanado pela sociedade.
VOCÊ QUER LER?
Um dos livros mais influentes quando o assunto é a análise do comportamento típico do brasileiro é
a obra do antropólogo Roberto Damatta chamada “O que faz o brasil, Brasil?” (DAMATTA, 1986). É
uma leitura indispensável para quem quer conhecer um pouco mais sobre o que nos torna diferentes
de outros povos quando o assunto é conduta ética.
Assim, a ética na administração pública é, antes que uma regra, uma conduta previsível, mas cuja
compreensão extrapola os manuais ou códigos que a regulamentem. É ética uma conduta prevista
em normativos e que seja esperada em termos de comportamento segundo a visão geral da
sociedade, mas é antiética uma conduta, ainda que prevista em regulamentos, que desafie o senso
comum de civilidade, de vida em sociedade, de moral.
Nesse sentido, é importante discutir a ética enquanto conduta dos agentes públicos sob o viés da
percepção geral. Se hoje causa espanto o recebimento de propinas para a conclusão de uma obra,
por exemplo, é discutível se não era conduta, minimamente, inadmissível na administração pública já
em outros tempos. Obviamente que sim. Nenhuma sociedade que se preze admitiria tal conduta sem
a previsão de que ela fosse reprovável.
No entanto, é somente a partir do sentimento social de que essa conduta deve ser fortemente
reprimida que se formam as condições ideais para o surgimento de mecanismos que possam fazer
frente a este tipo de comportamento.
Assim, não é em virtude da ausência da percepção sobre do conceito de certo ou errado em termos
de comportamento que se observam condutas antiéticas. É por meio da percepção geral da
sociedade de que essa conduta deve requerer da própria administração pública, e porque não dizer
da administração privada e das pessoas, mecanismos que sejam capazes de prever, combater e
punir tais ações.
Síntese
Chegamos ao final do capítulo. Vimos os principais aspectos relacionados aos mecanismos que
podem ser colocados em ação pela administração pública para a execução de suas atividades e as
formas de enfrentamento à atual crise econômica e política pela qual passa o Brasil. Entendemos
melhor os conceitos que se aplicam ao cenário da crise e as razões pelas quais ela se instalou e
ainda se mostra tão presente nos dias atuais. Vimos ainda a implicação da conduta dos agentes
públicos em face da ética na administração, analisando em especial a relação direta da corrupção
com a perda da capacidade de execução e de credibilidade por parte das instituições e dos agentes
políticos.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender um pouco mais sobre o conceito de crise política e econômica, bem como de entender
o contexto atual do Brasil;
identificar as principais causas da crise brasileira observada nos últimos anos e os reflexos dela;
perceber quais os mecanismos de gestão mais apropriados para fazer frente a um cenário de crise;
estudar sobre a percepção da sociedade sobre a conduta ética dos agentes da administração;
analisar os impactos da conduta dos agentes públicos do ponto de vista ético sobre a vida da
população.
Referências bibliográficas
BRASIL. Agência de notícias IBGE, 2017. Disponível em: <https://goo.gl/Wx2NVA
(https://goo.gl/Wx2NVA)>. Acesso em: 11/02/18.
_____. IBGE. Tabelas - 2010-2014. Sistema de Contas Nacionais: Brasil, jul. 2017. Disponível:
<https://goo.gl/fF2k7p (https://goo.gl/fF2k7p)>. Acesso em: 11/02/2018.
DAMATTA, R. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986.
MAIA, A. F. Apontamentos sobre ética e individualidade a partir da Mínima Moralia. Psicologia USP,
São Paulo, v. 9, n. 2, p. 151-177, 1998. Disponível em: <https://goo.gl/NuarXv
(https://goo.gl/NuarXv)>. Acesso em: 20/02/2018.
MANTOVANI, B.; PADILHA, J.; PIMENTEL, R. Tropa de Elite. Direção: José Padilha. Produção: José
Padilha; Marcos Prado. Rio de Janeiro, 2007.
_____. Tropa de Elite 2. Direção: José Padilha. Produção: José Padilha; Marcos Prado. Rio de Janeiro,
2010.
MARTINS, L. Reforma da administração pública e cultura política no Brasil. Brasília: Enap, 1995.
MATIAS-PEREIRA, J. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações
governamentais. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
MEGGINSON, L. C. et al. Administração: conceitos e aplicações. 4. ed. São Paulo: Harbra, 1998.
NASCIMENTO, E. R. Gestão Pública. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
STONER, J. A. F.; FREEMAN, R. Administração. Rio de Janeiro: PrenticeHall, 1995.
TORRES, M. D. Estado, democracia e administração pública no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2004.
TREVIZAN, K. Brasil enfrenta pior crise já registrada poucos anos após um boom econômico. Portal
G1, 07 mar. 2017. Disponível em: <https://goo.gl/cM78bH (https://goo.gl/cM78bH)>. Acesso em:
08/02/2018.
WILLIMON, B. House of Cards. [websérie]. Produção: Beau Willimon; David Fincher; Kevin Spacey;
Eric Roth; Joshua Donen; Dana Brunetti; Andrew Davies; Michael Dobbs; John Melfi. EUA: Netflix,
2013.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Cap3.ead-15001.01

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Cap3.ead-15001.01

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

12/02/2021 Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública

3.1 A conjuntura econômica e política do Brasil

Deslize sobre a imagem para Zoom

Os números da economia e da arrecadação pública nunca estiveram tão parecidos. Há momentos

VOCÊ QUER LER?

Deslize sobre a imagem para Zoom

Com os preços de commodities despencando no mercado mundial, um dos grandes motores da

Escândalos políticos, perda de governabilidade, diminuição da governança, falta de accountability,

3.1.1 A gestão pública diante da crise brasileira

Deslize sobre a imagem para Zoom

VOCÊ QUER VER?

3.2 Uma visão geral da Gestão Pública: eficiência,

A ﬁm de reforçar os conceitos, conﬁra um resumo das principais características e diferenças de cada

Deslize sobre a imagem para Zoom

3.3 Governabilidade, governança e accountability

Quando a administração é dotada de capacidade de coordenação, de liderança, de implementação

em face da corrupção. Triste realidade a qual cabe a cada um de nós modiﬁcar.

Deslize sobre a imagem para Zoom

no qual abordaremos a ética na administração pública.

3.4 Ética na administração pública

3.4.1 O conceito de ética na administração pública

Deslize sobre a imagem para Zoom

A maturação de condutas éticas está relacionada à própria evolução, em termos de civilidade, de

VOCÊ QUER VER?

VOCÊ QUER LER?

Você também pode gostar