A EFICÁCIA DA OUVIDORIA PÚBLICA ENQUANTO FORMA DE

PARTICIPAÇÃO DO USUÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Nykole Menezes Laytynher Pinho e Pedro Moreira Oliveira
Professora Lilian de Brito Santos
Universidade Estadual de Santa Cruz – UESC
Curso de Direito – Direito Administrativo I
26/06/2023

RESUMO
As Ouvidorias Públicas são o porta-voz entre a Administração Pública e os cidadãos,
que podem avaliar a sua prestação de serviços públicos, de forma democrática. Por isso,
objetivou-se, neste trabalho, a análise acerca da eficácia das Ouvidorias Públicas
enquanto forma de participação dos usuários da Administração Pública, através do
método qualitativo, do tipo bibliográfico. Concluiu-se, por fim, que as Ouvidorias
Públicas devem ter as suas competências potencializadas, para que, de modo eficaz,
recebam manifestações e, em resposta, prestem informações de qualidade, de modo claro
e preciso.

Palavras-chave: Ouvidorias; Eficácia; Participação; Controle; Serviços.

1. INTRODUÇÃO

A participação social foi, no Brasil, um fruto das mobilizações sociais ocorridas

nas décadas de 70 e 80, que ocorreram em prol da necessidade de o cidadão ter acesso a
formas de manifestações participativas que, indo além do direito ao voto, também o
permitissem exercer uma espécie de controle sobre a ação do Estado. Assim, a fim de
promover a democracia e reconhecer o cidadão como sujeito de direitos, a Constituição
Federal de 1988 estabeleceu formas de participação e de controle social, que receberam,
dentre os seus dispositivos, as denominações de Conselhos de Políticas Públicas,
Conferências e Ouvidorias Públicas.
 As Ouvidorias Públicas, instituídas, com a EC n. 19 de 1998, pelo artigo 37, § 3°,
da Constituição, constituem-se como um instrumento interlocutório entre os cidadãos,
que, aqui, também comportam-se como usuários, e a Administração Pública. Com esse
fim, as Ouvidorias Públicas permitem a avaliação periódica dos usuários, garantindo-os,
ao mesmo tempo, a participação social e o controle, social e institucional, das ações dos
órgãos que lhe prestam serviços públicos.

Entretanto, as Ouvidorias Públicas defrontam-se, na prática, com alguns

problemas relativos ao atendimento e tratamento do usuário, tais como a obstrução de
canais internos, a lentidão no atendimento e o desconhecimento do cidadão quanto aos
seus resultados. Em razão disso, embora permita a participação social e o aprimoramento
da gestão pública, esse instrumento não consegue consolidar o princípio da democracia
participativa e, em seguida, não consegue alcançar a eficácia necessária.

Portanto, em virtude da relevância dada ao princípio pela Carta Magna,

especialmente no tocante às reclamações cotidianas referentes a atuação dos serviços
públicos e às denúncias contra agentes estatais, analisar-se-á a eficácia da Ouvidoria
Pública enquanto forma de participação do usuário da Administração Pública.

2. METODOLOGIA DE PESQUISA

Trata-se de um estudo com abordagem qualitativa, do tipo pesquisa bibliográfica,

cujas fontes foram artigos, manuais e dados oficiais acerca da função da Ouvidoria
Pública.

3. DESENVOLVIMENTO

Tomando como fundamento a definição da Ouvidoria Geral da União (2012, p. 7),

órgão central do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal, as Ouvidorias
Públicas podem ser definidas como um instituto de participação social, em que há a
avaliação periódica, de forma presencial ou virtual, pela pessoa física ou jurídica que
utilize, efetiva ou potencialmente, os serviços públicos, e de controle das ações do Estado,
pela sociedade civil ou pela Controladoria-Geral da União.

A Lei n. 13.460/2017, responsável por disciplinar a participação, proteção e defesa

dos usuários dos serviços públicos da Administração Pública, instituiu, no artigo 13, as
principais atribuições das Ouvidorias Públicas. Basicamente, são, sem prejuízo das
estabelecidas em regulamento específico, a promoção da participação do usuário na
Administração Pública, o acompanhamento da prestação de serviços, a proposta de
aperfeiçoamentos na prestação dos serviços e o recebimento, análise e encaminhamento
das manifestações dos usuários às autoridades competentes, acompanhando o seu
tratamento e a efetiva conclusão perante o órgão ou entidade. Tais funções devem, ainda,
estar alinhadas com o propósito geral das Ouvidorias Públicas, que é o de buscar soluções
para as demandas dos cidadãos e fornecer informações gerenciais, e com os princípios da
regularidade, continuidade, efetividade, segurança, transparência e cortesia.

Cabe ressaltar que as manifestações que as Ouvidorias Públicas recebem,

encaminham e acompanham são divididas em reclamações, denúncias, sugestões, elogios
e solicitações diversas, as últimas devendo conter, necessariamente, um requerimento de
atendimento ou serviço, e podendo se referir a uma solicitação material, como as
relacionadas à documentos, ou não. Assim, os ouvidores são dotados de competências
para reagir às manifestações dos cidadãos acerca da atuação dos órgãos e entidades da
Administração pública, direta e indireta, e, a partir disso, corroborar para mudanças
benéficas para a democracia participativa.

As atribuições ou funções, tal qual as manifestações, também podem ser reunidas

em grupos. Esses grupos, ou categorias, são os de competências operacionais,
relacionadas à operação e trabalho cotidianos dos ouvidores, atividades de gestão,
vinculadas à melhoria da prestação de serviços públicos do órgão ou entidade, e
atribuições de estímulo da cidadania, pelas quais há o encorajamento da democracia
participativa

De uma perspectiva técnica e didática, esses grupos de atribuições da Ouvidoria

Pública podem ser divididos em três âmbitos, que correspondem às dimensões funcional,
gerencial e cidadã (R.S, Aline, et.al, 2019), de que nos utilizaremos a partir de então.

Normalmente identificada nas primeiros atribuições feitas às Ouvidorias Públicas,

a funcionalidade diz respeito à execução do atendimento pela figura do ouvidor, que
deverá atuar como porta-voz do cidadão ou do funcionário, realizando, em relação ao
último, um controle preventivo e corretivo de arbitrariedades, negligências, problemas
interpessoais ou, ainda de abuso de poder. O ponto de partida de seu atendimento é o
momento em que recebe e, de modo sequencial, examina, encaminha, responde e
acompanha as manifestações dos usuários dos serviços públicos. Depois da comunicação
das demandas feito no atendimento, o procedimento adequado será a proposição de
soluções para o órgão ou entidade parceiro, que presta o serviço público em questão.

No entanto, para que haja uma eficácia no atendimento, é preciso que ocorra um
certo padrão nos atendimentos prestados pelos ouvidores, com o acesso fácil e, se
possível, imediato à informação pretendida pelo usuário. Por isso, é, primeiro, necessário
que as funções do ouvidor sejam afirmadas por meio de atos normativos, como decretos,
leis, regimentos internos e instruções normativas.

Contudo, esse padrão, que permite ao ouvidor saber o que fazer e em quais
situações, não deve significar conceder tudo o que o cidadão solicita. Deve, na verdade,
significar a execução de funções pertinentes ao ouvidor, através de um bom atendimento
e tratamento, mesmo quando a solicitação feita for indeferida. Nesse ponto, cabe ao
ouvidor informar ao usuário, de forma clara e suficiente, a explicação acerca do
indeferimento de sua solicitação, exercendo, também, uma atribuição informativa, de
esclarecimento.

Desse modo, com a eficácia do procedimento funcional, a Ouvidoria Pública

colabora, junto aos cidadãos, para democratizar as decisões administrativas. Isso porque
uma das condições para sua eficácia é exatamente a garantia das condições materiais para
cada indivíduo influenciar as decisões coletivas (S.X, Alex; L.A, Nilo, 2019).

O alcance da satisfação do cidadão é a temática discutida no plano gerencial, pois

a atividade satisfatória depende do aprimoramento dos procedimentos e processos
administrativos. Embora, em certa medida, o usuário-cidadão seja comparado a um
cliente, o que importa ao gestor público não são os frutos econômicos, mas,
especialmente, a construção da cidadania (R.S, Aline, et.al, 2019).

As Ouvidorias Públicas são, sob o ângulo do gerencialismo, ferramentas de apoio

à gestão, pois reúnem informações, estatísticas, sugestões dos usuários ou da própria
ouvidoria em bancos de dados. São, outrossim, parceiras de órgãos de controle, com o
controle social podendo ser exercido também por elas próprias (SILVA, J.I.A.O; DE
OLIVEIRA, T.F.S, 2020)

A Lei n. 12.527, chamada de Lei de Acesso a Informações, foi criada justamente

com o propósito de incentivar o controle social. Para tal empreitada, o legislador
determinou a criação de serviços de informação ao cidadão, a fim de prestar orientação
quanto ao acesso de informações relevantes. Como ilustração, documentos tramitados,
processos administrativos e gastos públicos devem ser divulgados na internet. Essa e
outras formas de divulgação não podem ser aleatórias, visto que o grau de instrução da
população é variado e o registro claro e de fácil acesso é uma determinação legal
(FERNANDES, M.V, et. al, 2021).

Em linhas gerais, a dimensão gerencial permite a qualificação das ações da

Administração Pública como boas ou ruins, eficazes ou ineficazes. Logo, para que,
inclusive, possam ser feitas sugestões ou até reclamações pelos usuários, melhorias nos
canais de comunicação das Ouvidorias Públicas são cruciais. A demonstração de Barros
(2011), de que a melhoria na captação da opinião dos usuários resulta num maior número
de reclamações e outras manifestações que serão utilizadas para a melhoria dos serviços,
reafirma tal tese. Logo, quando as Ouvidorias Públicas mostram-se deficientes no
exercício de suas funções, a tendência é a substituição de um círculo virtuoso de
informações por um círculo vicioso de manutenção de péssimas práticas administrativas.

Vale lembrar que mesmo que o ouvidor não tenha como transformar
imediatamente o serviço reclamado, a oitiva do cidadão é imprescindível para a
Administração pública ter ciência do que é mal executado e promover melhorias para os
usuários, haja vista que um dos princípios que norteiam a prestação de serviços públicos,
bem como toda a Administração pública, é a supremacia do interesse público.

Finalmente, a dimensão cidadã é, assim como as anteriores, ligada à

funcionalidade e ao gerencialismo. Apesar disso, sua peculiaridade é o enfoque dado ao
controle social, um conceito criado para identificar a possibilidade de reclamação e
informação sobre a atividade pública (R.S, Aline, et. al, 2019).

No entanto, por vezes isso não é suficiente, uma vez que os fatores de ordem
econômica e social interferem na participação dos usuários. Mesmo havendo recursos
eficientes na estrutura interna da Ouvidoria Pública, ela não será eficaz se não atingir os
usuários, especialmente aqueles que manifestaram ou vierem a manifestar reclamações
e/ou denúncias. Por exemplo, apesar de existir uma Ouvidoria Geral do Sistema Único de
Saúde, ela apresenta, em razão do número de usuários, limitações para atender a todos.
Em função disso, criou-se, em 2013, a chamada Ouvidoria Itinerante, para áreas de difícil
acesso aos serviços de saúde, através da qual, graças a sua dinâmica, populações
vulneráveis puderam ser assistidas (FERNANDEZ, M.V, et. al, 2021). Melhorou, ainda,
o controle social, porque a Ouvidoria Itinerante preza diretamente pela sensibilização e
conscientização de população vulneráveis através de atos educacionais. A soberania é
poder popular, mas só tem eficácia prática se o povo é consciente. Assim, se o cidadão se
reconhece como sujeito de direitos, poderá, por meio de representação numa Ouvidoria
Pública, pleitear o cumprimento da lei e as penalidades a quem a descumpri-la
(FERNANDEZ, M.V, et. al, 2021).

O Estado Democrático Brasileiro, consagrado pela Constituição Federal de 1988,

permite a intervenção do cidadão na ordem político-jurídica em busca de justiça. Caso a
atividade administrativa esteja desrespeitando as necessidades coletivas, a Ouvidoria
Pública deve ser um porta-voz útil. Ela se manifestará em conjunto com outros órgãos de
controle, que têm atribuições jurídicas para aplicar penalidades, como bem explica
Siraque (2005).

Para efeito de concretização, utilizar-se-á, a partir de agora, dados de 2023

disponibilizados pela Ouvidoria Geral do Estado da Bahia, que os divide em diversas
categorias.

Os dados das manifestações catalogadas em tipos dizem respeito à sua divisão em

reclamações, informações, elogios, solicitações, denúncias e sugestões. Dentre essas,
aparece, em primeiro lugar, as reclamações, que correspondem a 41.72% das
manifestações totais dos usuários ou, mais especificamente, 30.873 manifestações. Com
isso, percebe-se que a eficácia das Ouvidorias Públicas deve, na prática, ser especialmente
averiguada quanto ao tratamento das reclamações dos usuários de serviços públicos.
Nesse sentido, para além dessa categoria, importa também citar as categorias de dados
relativos aos prazos de resposta e ao resultado.

Os dados fornecidos quanto aos prazos de resposta mostram que 62.27% (ou
45.118) das manifestações recebem resposta em 1 (um) dia. Por corresponder à maioria,
é um ótimo prazo, que, se acompanhado de um resultado com igual qualificação, pode
demonstrar que há uma eficácia no atendimento dos usuários dos serviços públicos da
Bahia.

Entretanto, os dados fornecidos em relação aos resultados das manifestações

mostram que o principal resultado, que diz respeito exatamente à manifestação de
reclamação, é a da adoção de outras medidas por parte do usuário, o que corresponde a
32.95% dos resultados totais, ou 24.406. Assim, embora haja o cumprimento de prazo
predominantemente pequeno para reposta das manifestações feitas, percebe-se que o
papel da Ouvidoria Pública, em especial o da defesa dos direitos do usuários, não é, em
muitos casos, cumprido na solução de demandas de usuários que manifestam
reclamações. Saliente-se, nesse ponto, que as reclamações dizem respeito à manifestações
de desagrado ou de protesto sobre um serviço prestado, de exposição de ação ou omissão
da Administração Pública e/ou servidor público, considerado ineficiente, ineficaz ou não
efetivo, ou de críticas.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Face ao exposto, o presente trabalho analisou os mecanismos pelos quais a

Ouvidoria Pública torna-se eficaz, com enfoque no fomento à participação social dos
usuários da Administração pública. Dessa forma, cabe, neste momento, a expressão de
algumas considerações finais, tecidas adiante.

O Estado Democrático Brasileiro consagrou a cidadania enquanto valor

importante para a vida em sociedade, atribuindo ao cidadão o direito de participar nas
decisões coletivas. Nesse sentido, as Ouvidorias Públicas foram apresentadas como canal
de comunicação e controle social das atividades públicas, recebendo reclamações,
queixas e outras espécies de manifestações. Independentemente da categoria a que a
manifestação pertence, todas, sem exceção, servem para a penalização daqueles que não
cumprem o interesse público e, sobretudo, para a melhoria dos serviços que atendem as
necessidades da sociedade.

Imprescindível, na análise da eficácia, é a apresentação dos pontos positivos das

Ouvidorias Públicas e, principalmente, dos pontos negativos, porque a identificação das
causas é um passo para contribuir na resolução dos problemas. Diante disso, os dados
oficiais da Ouvidoria Geral do Estado da Bahia foram fontes que serviram para a
identificação das falhas ou limitações concretas das funções do ouvidor.

Esses dados levantados em 2023 pela Ouvidoria da Bahia exemplificam quais

podem ser as deficiências que comprometem o rendimento da função de uma Ouvidoria
no Brasil. Assim, conforme supracitado, as reclamações são processadas, respondidas
majoritariamente em tempo curto, mas, ao final do processo, 32,95% da amostragem opta
por outras medidas.

Logo, é essencial potencializar as competências da Ouvidoria Pública em

armazenar as informações, registrar estatísticas, atuar junto a outros órgãos ou entidades
de controle social, além de outras atribuições previstas em normas. Isso tudo com intuito
de otimizar a proteção dos direitos e intensificar a participação popular.

Por outro lado, no Brasil existem Ouvidorias Públicas cujas propostas apontam
justamente para quais formas de atuação podem ser mais eficazes, a exemplo da
mencionada Ouvidoria Itinerante do Sistema Único de Saúde. Trata-se, tal como deve ser,
de uma Ouvidoria Pública que assiste pessoas vulneráveis e permite que as demandas
locais, referentes, nesse caso, à saúde, sejam resolvidas com uma maior celeridade.

O próprio legislador brasileiro traçou os contornos de participação social quando,

através da lei de Acesso à Informação e de outros atos normativos, estimulou a
democracia, com uma divulgação clara e ampla de informações para a melhoria dos
serviços públicos.

Destarte, conclui-se haver potencial para a Ouvidoria Pública, enquanto forma de

participação e de controle social dos usuários da Administração Pública, de mudar a
realidade brasileira, ainda que transformações em larga escala devam acontecer para que,
saindo dos atos normativos para a prática, o princípio da democracia participativa seja
consolidado.

REFERÊNCIAS
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de São Paulo. Dissertação, Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas,
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