ORGANIZAÇÕES E INSTITUIÇÕES:

UMA ABORDAGEM EXPLORATÓRIA A

PARTIR DE EXPERIÊNCIAS
DE MUDANÇAS NO SETOR PÚBLICO 1

Milton Cordeiro Farias Filho1

RESUMO: Este artigo faz uma investigação exploratória sobre as reformas

administrativas, enquanto mudanças organizacionais. Discute algumas categorias e
conceitos das teorias da falha seqüência e falha permanente. Analisa as abordagens dos
principais autores do novo e do velho institucionalismo e demonstra o debate em torno
de processos de mudanças em organizações públicas. Apresenta exemplos de trabalhos
sobre as experiências de reforma no setor público do Governo Federal e dos estados do
Pará e Mato Grosso do Sul e na cidade de Salvador, concluindo que podem ser um
importante exercício para a construção de uma agenda de estudos e pesquisas em
administração pública e que são vários os desafios nas três esferas de governo.

PALAVRAS-CHAVE: Reforma do Estado; Organizações; Instituições; Reforma Administrativa;

Mudanças; Reforma do Estado.

1
Este artigo é resultado de pesquisas realizadas por ocasião da fase de qualificação de nosso projeto de tese de doutoramento.
Agradecemos o financiamento da Fundação Instituto para o Desenvolvimento da Amazônia – FIDESA.
2
Doutorando pelo NAEA/UFPA, Professor e Coordenador do Curso de Elaboração e Avaliação de Projetos Econômicos do
CESFE/UNAMA e bolsista de pós-graduação e pesquisa da FIDESA.
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004 1
 INTRODUÇÃO
Discussões sobre a reforma do Estado e
seus desdobramentos tomaram conta da agenda
de pesquisa de várias áreas das ciências sociais.
Embora o debate esteja se ampliando, muito está
por ser investigado. Nossa proposta com este
artigo é incentivar o debate em administração
pública. Trata-se de uma investigação
exploratória que pretende, em primeiro lugar,
situar as mudanças por que vêm passando os es-
tados nacionais e suas reformas administrativas,
ajustes fiscais, descentralização das funções da
esfera central de governo etc. Todos são fenô-
menos da chamada “crise do Estado”.
A tentativa de compreender como as or-
ganizações estão inseridas neste processo pode
ser um grande momento para a discussão no
âmbito da ciência administrativa. Por isso as te-
orias organizacionais têm relevância quando apli-
cadas a contextos de reformas. Trata-se de uma
reorganização e de um processo de
institucionalização das mudanças que basicamen-
te envolvem o controle e a redução dos gastos
públicos; mudanças no sistema tributário;
descentralização de funções, com criação de no-
vos sistemas de carreiras e salários; criação de
novas formas de gestão com a terceirização,
privatização, avaliação de desempenho e outros;
capacitação de recursos humanos com a
implementação de programas de qualidade total;
mudanças na estrutura jurídica como estratégia
de transformações da cultura burocrática, entre
outras.
Certamente, pesquisas em administração
pública exigirão uma visão ampla e atenção es-
pecial dos processos e seus desdobramentos.
Mensuração quantitativa e qualitativa exigirá sem-
pre metodologia adequada e visão crítica de abor-
dagens teórico-metodológicas realizadas em
ambientes diversos do que se pretende investi-
gar.
3
Estamos nos referindo ao livro publicado em janeiro de 2004 pela Fundação Getúlio Vargas que é oriundo de sua tese de
doutorado defendida na Cornell University. O professor Flávio Resende tem publicado vários trabalhos, nos últimos anos,
sobre a temática. Está atualmente desenvolvendo um diagnóstico sobre o Estado brasileiro intitulado “O Estado Brasileiro em
Números” (ver Rezende, 2003).
2 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
Nesse sentido, nosso desafio é neste mo-
mento traçar uma proposta de abordagem com
base em poucos autores trabalhados. Os estudos
de casos foram escolhidos aleatoriamente e a base
conceitual está voltada para as mudanças na ad-
ministração pública recente no Brasil, aplicadas
em algumas de suas unidades federativas. Para
isso, o artigo está dividido em três seções, além
das considerações finais. Na primeira seção tra-
tamos da reforma administrativa no contexto da
reforma do Estado. A base teórica é a da falha
seqüencial e falha permanente trabalhadas por
Rezende (2002; 2004) e suas implicações nas
mudanças organizacionais. Na segunda seção
apresentamos um debate teórico em torno do cha-
mado velho e do novo institucionalismo e as abor-
dagens organizacionais. Na terceira seção são
apresentados os casos de reforma do Estado e
reformas administrativas e inovações nas orga-
nizações com base na realidade de unidades da
federação. São elas a cidade de Salvador, os es-
tados do Pará e Mato Grosso do Sul, e a reforma
administrativa do Governo Federal. Ao final che-
ga-se à conclusão de que os desafios para as pes-
quisas em administração pública são grandes,
necessários e multidisciplinares.
1- REFORMA DO ESTADO E REFOR-
MA ADMINISTRATIVA: UMA
ABORDAGEM ORGANIZACIONAL
E AS TEORIAS DA FALHA
SEQÜENCIAL E FALHA PERMA-
NENTE
Em seu recente livro, o professor Flávio
Rezende analisa um caso de reforma adminis-
trativa sob a ótica da teoria da falha seqüencial3 .
Suas evidências empíricas estão centradas na
experiência brasileira de reforma administrati-
va, coordenada pelo extinto Ministério da Admi-
nistração e Reforma do Estado - MARE. Para
Rezende (2004, p. 14) a aplicação e comprova-
ção dos elementos essenciais da teoria da falha
seqüencial, no caso brasileiro, confirmam sua
tese de que as reformas administrativas, em sua
maioria, sofrem de falhas seqüenciais, isto é, de
“não-implementação dos objetivos pretendidos”,
já que a extinção do MARE, enquanto instituição
encarregada da implementação da reforma, se
enquadra no modelo proposto por Larson (1980)
e utilizado por Rezende como uma de suas refe-
rências teóricas.
Nas discussões sobre reforma do Esta-
do, as políticas de reformas administrativas têm
sido o foco central. Desde que o Relatório do
Banco Mundial de 1997 foi publicado e, no Bra-
sil, a partir da institucionalização do MARE, sob
a coordenação do ex-ministro Bresser Pereira, o
debate sobre a melhor proposta de Estado passou
a ser uma constante preocupação e objeto de es-
tudos ligados às mais diversas áreas das ciências
sociais.
Os anos 1990 foram marcados por deba-
tes intensos no Brasil e no resto do mundo sobre
qual o tamanho ideal para que o Estado pudesse
oferecer serviços de qualidade, ser eficiente e
eficaz e, ao mesmo tempo, fazer respeitar os
direitos de cidadania. O desafio para qualquer
organização pública é, sem dúvida, um formato
capaz de conciliar todos esses elementos.
Em primeiro lugar, é necessário situar
as reformas administrativas como resultantes das
chamadas reformas do Estado. Em seguida, com-
preender que se tratam de tentativas de tornar as
organizações mais adequadas às necessidades de
seu público-alvo: o cidadão. Por isso as teorias
organizacionais têm relevância quando aplicadas
a contextos de reformas. Trata-se de uma reor-
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
ganização e de um processo de institucionalização
das mudanças.
A necessidade de reorganização das ins-
tituições públicas obedece a um processo de cri-
se geral do capitalismo em escala mundial. Fatos
como as crises econômicas, conhecidos como “o
choque do petróleo”, demonstraram que o mode-
lo estatal construído no pós-guerra estava em cri-
se, sobretudo em uma crise fiscal. Havia uma
urgência em “reformar o Estado”, ou seja,
redimensionar sua atuação e seus gastos. Como
resultado desse processo, a discussão girou em
termos político-ideológicos sobre o ressurgimen-
to da abordagem liberal como fio condutor das
reformas, o que se convencionou chamar de
neoliberalismo. A experiência de governos de
viés, conservadores na Grã-Bretanha e nos EUA,
reforçou a tese de necessidade de reformas es-
truturais nos estados nacionais.
Passados mais de duas décadas dos deba-
tes, o trabalho de Rezende (2002) demonstra que
as mudanças operadas no sentido da dimensão do
Estado e suas formas de atuação, sobretudo quanto
ao equilíbrio fiscal, pouco mudaram. O que hou-
ve, tanto em países ricos como nos pobres, foi
um deslocamento dos gastos entre as esferas de
governo, respeitando as dinâmicas políticas e ad-
ministrativas. A descentralização das funções e
seus respectivos gastos alteraram o volume de
desembolso dos governos, mas em geral o Esta-
do manteve elevados seus gastos. Portanto, a
amplitude das questões que envolvem o debate da
reforma do Estado demanda assuntos e questões
mais amplas. O Quadro 1 mostra quais os assun-
tos e questões mais trabalhados sobre a experiên-
cia internacional durante a década de 1990.
3
 Quadro 1- Temas centrais nas reformas dos anos 1990 e seus mecanismos institucionais

TEMA MECANISMOS INSTITUCIONAIS

Ajuste Fiscal
Eficiência Gerencial
Capacidade de gestão
Accoutability
Fonte: Abrucio e Pó (2002, p. 5)
- Controle/redução dos gastos públicos
- Privatização de funções públicas
- Reforma Tributária
- Descentralização
- Criação das Performance Based Organizations (PBOs)
- Introdução de Mecanismos de Mercado
- Terceirização de Serviços Públicos
- Capacitação de recursos humanos
- Criação de estruturas de carreiras e salários
- Avaliação e monitoramento de gestão
- Maior interface com usuário dos serviços
- Qualidade do atendimento
- Reforma das estruturas judiciais
- Desenvolvimento de uma cultura burocrática voltada para os resultados
no atendimento ao cidadão-consumidor

Certamente, pesquisas em administra- distantes dos esperados e, ao não contarem com

ção pública exigem uma visão ampla e uma aten-
ção especial. Grande parte dos trabalhos publi-
cados nacional e internacionalmente, na última
década, é resultado das mudanças estruturais por
que vem passando os estados nacionais, exigindo
de seus governos ações para uma constante
readequação de suas estruturas burocráticas a
formas mais flexíveis de gestão. Melhorar a
performance é o grande desafio dos governos no
atual estágio do capitalismo globalizado.
Há uma forte insistência dos governos no
sentido de melhoria da performance do setor pú-
blico, mais especificamente do aparato burocrá-
tico. A maioria das reformas propostas naquilo
que Kettl (1998) chamou de “revolução” no se-
tor público visou, basicamente, ajuste fiscal e
mudanças institucionais, tal qual defendida por
Rezende (2002; 2004).
O elemento-chave para o entendimento
das reformas é o comportamento dos atores es-
tratégicos – de cooperação ou oposição. A partir
de sua abordagem, Rezende (2002; 2004) deixa
claro que reformas administrativas são casos clás-
sicos de falhas seqüenciais (permanent failing
policies). O conceito de falha seqüencial parte
do princípio de que reformas falham
continuadamente porque produzem resultados
4 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
o apoio de atores estratégicos na condução do
processo, a cada mudança de direção governa-
mental novas reformas são propostas. A maioria
das políticas de reformas administrativas que vêm
sendo implantadas inspiradas no novo
gerencialismo (the new public management) es-
tão baseadas no princípio geral de elevação da
performance do setor público.
A teoria da falha permanente foi proposta
por Meyer e Zucker (1989) e pretendeu explicar
como organizações com baixa performance con-
seguem sobreviver, uma vez que falham perma-
nentemente. A teoria estava voltada para todos
os tipos de organização que lidam com proble-
mas crônicos de baixa performance. Para
Kaufman (1995) os verdadeiros motivos da falha
seqüencial no setor público são os interesses or-
ganizados de burocratas que são beneficiados pela
manutenção de um status quo e resistem às mu-
danças propostas nas organizações. Por outro
lado, há os que apóiam as reformas ou as mu-
danças institucionais. Daí o conflito em torno das
mudanças propostas nas organizações. Esse con-
texto de conflito entre grupos no interior das or-
ganizações reduz a capacidade de execução das
reformas, aumentando as possibilidades de fa-
lhas seqüenciais, possibilitando às falhas torna-
rem-se permanentes.
 Falha Seqüencial

Propõe redução Propõe mudança

dos gastos e no na cultura
Reforma Mudança
tamanho do burocrática e
Fiscal institucional
Estado. nas regras do
jogo.

Resultados inesperados e manutenção da baixa performance

Figura 1 - Modelo de Proposta de Reforma Administrativa para Organizações com Baixa

Performance baseado na Teoria da Falha Seqüencial

A Figura 1 tenta sintetizar os elementos
centrais da teoria aplicados as realidades traba-
lhadas por Rezende (2002; 2004).
O resultado do não-alinhamento dos ato-
res estratégicos em torno das reformas é a conti-
nuidade da baixa performance, pois, com base
em Larson (1980), houve reorganização,
extinção, emendamento ou novas orientações.
Nesse sentido, podemos deduzir que as reformas
trarão uma nova reforma, uma vez que a não
absorção da idéia de mudança e de sua necessi-
dade por grupos organizados, como burocratas e
políticos, faz com que surja uma competição en-
tre idéias conflitantes. Essa competição leva à
necessidade de afirmação de uma delas e a pos-
sibilidade de que qualquer uma venha a ter
chances de vencer uma disputa governamental.
Portanto, haverá sempre a possibilidade de que
uma visão antagônica venha propor novas refor-
mas, uma vez que a não consecução de objetivos
previstos para a organização traz a sensação de
fracasso. Esse é o dilema da descentralização
como suposto de democracia e da recentralização
como estratégia de controle de gastos públicos
em algumas políticas de reforma do setor públi-
co. São medidas que geram conseqüências não
previstas, e uma sensação de permanente neces-
sidade de reestruturação da organização ou re-
formas. A Figura 2 tenta simplificar a situação
conflitante numa organização.

Reformas Organização Status quo

Alta performance Baixa performance

(altos custos) Atores Estratégicos (baixos custos)

Relações de conflito (tensão entre cooperar e se opor às mudanças)

Figura 2 – Modelo de Relações Conflituosas nas Organizações

que Enfrentam Propostas de Mudanças

Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004 5

 Na visão de Hirchman (1970) há um gap
entre a alta performance desejada e a real, que
sempre parece ser baixa, pois as firmas e as or-
ganizações em geral estão permanentemente su-
jeitas a declínios de eficiência e uma perda gra-
dual de racionalidade, eficiência e energia capaz
de produzir excedentes. No setor público enten-
demos este excedente como capacidade de pro-
duzir bens e serviços com baixa capacidade de
suporte, ou seja, condições estruturais inadequa-
das para a realização de atividades. Mesmo sa-
bedores de que a lógica dos serviços ofertados
pelo Estado ou por alguma organização por ele
delegada é o interesse público estabelece-se uma
dúvida, e que pode servir de incentivos para bu-
rocratas e servidores públicos em geral no senti-
do de cooperar ou se opor ao princípio de servir
ao público, qual seja: em que medida governos
estão voltados para o interesse público? Ou, ain-
da, até que ponto a performance desejada pelas
organizações levam o agente público a se com-
portar não de forma extremamente racional e
individualista, orientado pelos ganhos pessoais e
sim pelo trabalho em grupo, cooperação, lide-
rança e cultura organizacional cooperativa para
a produção de resultados mais eficientes seguin-
do a lógica do setor público?
2- ORGANIZAÇÕES E INSTITUIÇÕES:
CONCEITOS E CATEGORIAS DE
PROPOSTAS TEÓRICAS PARA A
ANÁLISE DE REFORMAS ADMINIS-
TRATIVAS
Há um conjunto amplo de fatores que há
necessidade de se analisar quando tratamos de
reformas em organizações públicas, tais como o
perfil administrativo e constitucional do Estado;
o grau de conflito e/ou de cooperação da socie-
dade em torno das mudanças que se pretende
operar; o poder que cada membro envolvido no
processo decisório de políticas públicas como, por
exemplo, reformas administrativas; a participa-
ção de partidos, sindicatos e outras organizações
da sociedade nas decisões governamentais.
6 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
Um primeiro passo para avançar
nessa direção é compreender porque refor-
mas são necessárias. No caso brasileiro, a
democratização recente exigiu uma nova
estrutura organizacional que adequasse o
novo arcabouço institucional e constitucio-
nal. Portanto, as organizações e instituições
estatais se apresentam como foco central
de pesquisa em torno das mudanças pro-
movidas pelos governos no sentido de ade-
quar os estados às novas exigências da eco-
nomia e da sociedade.
Nos últimos anos, debates em tor-
no das abordagens sobre instituições ganha-
ram força nos estudos que pretendiam tra-
tar das reformas dos estados e de seus apa-
relhos. Correntes teóricas como a neo-
institucionalista pretenderam tratar da ques-
tão sob determinada ótica para apresentar
conclusões que estivessem ligadas a seus
princípios metodológicos. Entendemos que
é necessária uma breve sistematização des-
tas correntes teóricas como forma de pro-
por uma abordagem que dê conta da com-
plexidade da questão.
O neo-institucionalismo é um mo-
vimento de autores que busca novas formas
de abordagem para compreensão dos fenô-
menos ligados a ações estatais. Surge a
partir das críticas apresentadas pela teoria
da escolha racional aos modelos explicativos
até então dominantes na ciência política
norte-americana – o comportamentalismo
e o pluralismo – mas, também, como rea-
ção à tradição estrutural-funcionalista e aos
limites (ou desencanto) das interpretações
marxistas no meio acadêmico nas décadas
de 1960 e 1970. Sua denominação se deve
ao pretenso contraste com as teorias ante-
riores (Limongi, 1994, p. 3-4). Seu foco de
explicação deslocou-se das preferências dos
atores para as instituições. Estas passaram,
então, a ser as variáveis independentes mais
relevantes para as análises de fenômenos
ligados às ações estatais. Para os teóricos
que se identificam com tal movimento, o
adjetivo “novo” se deu por que era neces-
sário distingui-lo do “velho” institucionalismo,
dominante antes da Segunda Guerra Mundial, ou
seja, aquele praticado até o advento da revolução
comportamentalista.
Hall e Taylor (2003), em trabalho recen-
te, buscaram sistematizar as diferentes aborda-
gens que utilizam o novo institucionalismo. Nes-
te caso, estes autores fazem uma divisão dos tra-
balhos que utilizam tal abordagem da seguinte
forma: autores enquadrados no que chamam de
“corrente histórica” do neo-institucionalismo. Os
filiados a esta corrente não concebem o Estado
como um ente neutro e árbitro de interesses con-
correntes, mas como um complexo de institui-
ções capazes de estruturar a natureza e os resul-
tado dos conflitos entre grupos. Para esta cor-
rente de institucionalistas, entre eles North (1991),
os procedimentos, protocolos, normas e conven-
ções são inerentes à estrutura organizacional da
comunidade política.
De acordo com esta perspectiva, as ins-
tituições organizam os incentivos não apenas para
os executivos, ministros, legisladores, mas tam-
bém para importantes grupos de interesse. Como
resultado, as instituições configuram a eficiên-
cia no processo político (North, 1991).
As regras de uma ordem constitucional
ou os procedimentos habituais de funcionamento
de uma organização, sindicato ou empresa, são
o que os novos institucionalistas abordam e apon-
tam como central em suas análises. Há para eles
uma associação entre instituições e organizações,
regras e/ou convenções formais. Nesta visão,
informam Hall e Taylor (2003), que a questão
central na teoria é identificar como as institui-
ções afetam o comportamento dos indivíduos.
Uma outra perspectiva é a da corrente
de autores enquadrados como “calculadora”.
Para os autores desta corrente as regras estão
ligadas ao comportamento humano, que são ins-
trumentais orientados para o sentido do cálculo
estratégico. Esta forma de explicação está liga-
da aos princípios da teoria da escolha racional.
Influenciada pelo ferramental teórico da
microeconomia, seus objetivos e/ou preferênci-
as são definidos de maneira exógena com rela-
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
ção à análise institucional. As instituições, ainda
nesta perspectiva, afetam os comportamentos e
oferecem aos atores a certeza mais segura do
comportamento dos demais atores. Portanto,
cabe às instituições oferecerem segurança às
partes envolvidas.
Uma outra perspectiva apresentada por
Hall e Taylor (2003) é a chamada “cultural”. Ela
alia a visão de mundo do próprio indivíduo ao
calculo estratégico do comportamento “calculis-
ta”. Os indivíduos seguem protocolos já estabe-
lecidos. Há mais uma interpretação da situação
do que um cálculo puramente utilitário. Podemos
afirmar que está bem próximo do que defende
Polanyi (1998), em sua crítica contundente à de-
terminação da lógica do mercado nas sociedades
capitalistas modernas.
Talvez não seja suficiente apenas propor
que as instituições sejam a chave para o entendi-
mento da “política” ou de processos políticos
como a reforma do Estado em geral e as refor-
mas administrativas em particular, mas é impor-
tante também defini-las, ainda que provisoriamen-
te, como ponto de partida metodológico para um
desenho de investigação. É possível, por exem-
plo, enfatizar as regras como características que
definem os arranjos institucionais, em particular
aquelas utilizadas por indivíduos para determi-
nar quem e o quê está incluído em situações de
decisão, como se estrutura a informação, que
ações podem ser tomadas, em que seqüência e
como as ações individuais serão agregadas e
transformadas em decisões coletivas.
As instituições podem se caracterizar
pela capacidade de delimitar escolhas e possuir
mecanismos de tomada de decisões, de reduzir
certos custos de transação, ou ao mesmo tempo
engendram outros custos. Elas diminuem o grau
de incerteza proveniente de comportamentos
imprevisíveis e, conseqüentemente, facilitam a
identificação de parceiros adequados para as tran-
sações e elaboração de contratos, levando em
conta o maior número possível de eventualida-
des. No entanto, as instituições podem aumentar
os custos de transação ao elevar, por exemplo, o
número de parceiros na barganha e interação.
7
 De qualquer maneira que sejam definidas, a ên-
fase está nas regras que regulam comportamen-
tos recorrentes (North, 1990).
As instituições se apresentam como um
fator de influência da vida política nas análises
de processo de decisão. Elas estão numa cadeia
causal que deixa espaço para outros fatores. Este
é um avanço, pois apresenta outros fatores, que
é o entendimento de um mundo mais complexo
do que o universo de preferências e de institui-
ções utilizados pelos teóricos da escolha racio-
nal.
Quando o foco da discussão incide sobre
como as instituições delimitam as possibilidades
de escolhas, o ângulo analítico deixa de ser seu
impacto sobre a interação política e passa a ser o
exame da maneira como elas são escolhidas. As
constituições nacionais são freqüentemente cita-
das como exemplos paradigmáticos de institui-
ções que “duram”. Mesmo elas, porém, podem
e algumas vezes devem ser mudadas. No final
do Século XX, muitas constituições foram mu-
dadas sob regimes democráticos para que a or-
ganização do Estado pudesse contar com “uma
estrutura de recompensas e penalidades para
mantê-la (a organização do Estado) em seu rumo”
(Sartori, 1996, p. 216).
Para Hall e Taylor (2003), o
institucionalismo sociológico defende que as es-
truturas burocráticas dominam o mundo moder-
no como forma de colaborar na busca de eficiên-
cia e eficácia destinadas a cumprir tarefas for-
mais. Elas expressam suas identidades como
modo socialmente apropriados. Já para os neo-
institucionalistas da escolha racional, as institui-
ções têm a função de reduzir a incerteza, que
são as variáveis estruturais externas.
Ainda segundo Hall e Taylor, a chamada
teoria organizacional tem tentado redirecionar o
paradigma teórico que informa esta tradição por
meio da re-elaboração da teoria institucional de
forma a torná-la mais adequada ao tratamento
de questões micro e macro no âmbito das organi-
zações. Essa abordagem ficou conhecida como
neo-institucional e buscou redefinir o paradigma
sociológico das organizações complexas. Ao cri-
ticar o modelo do velho institucionalismo, os teó-
8 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
ricos do novo institucionalismo não distinguem as
insuficiências e contribuições analíticas do que
consideram “velho” institucionalismo.
O chamado velho institucionalismo foi ela-
borado na tradição da sociologia das organiza-
ções, principalmente por Selznick (1971), que
trouxe para o âmbito das organizações concretas
o conceito sociológico clássico de instituições
sugerindo que organizações públicas ou privadas
poderiam ser tratadas como instituições caso fos-
se provado empiricamente que elas se configu-
ravam como tais, tanto em relação aos seus mem-
bros quanto ao contexto em que atuavam.
O modelo divide analiticamente em duas
as organizações formais: a primeira, projeta-se
na vertente econômica como elemento central da
dimensão racional de cunho instrumental; a se-
gunda, de vertente mais sociológica, centra no
sistema de ação social de dimensões normativa o
sentido de personalidade. Para Selznick (1971) a
interação informal no interior das organizações
formais constitui uma fonte potencial de
institucionalização do sistema organizacional na
medida em que possibilita focos próprios de iden-
tidade mediados por lideranças responsivas aos
valores básicos maiores. Este processo é por ele
denominado de “institucionalização
organizacional”.
O conceito sociológico de instituição é,
para os novos institucionalistas, um sistema de
procedimentos e controles normativos de nature-
za macro-social, e não um sistema de comporta-
mentos definidos em escala micro ou organiza-
dos em uma organização concreta. Os neo-
institucionalistas, como Scott e Meyer (1991),
enfatizam o caráter macro-estrutural das insti-
tuições através dos conceitos como campos, se-
tores, ambientes institucionalizados ou através de
mitos institucionalizados no interior da organiza-
ção ou, ainda, como regras que operam no inte-
rior da organização, mas que tem suas raízes no
sistema social maior de uma sociedade. Não há,
para estes autores, qualquer possibilidade de pen-
sar a organização como objeto de análise ou ator
político, uma vez que nas análises os conceitos
de campo ou ambiente organizacional são mais
importantes.
 Do ponto de vista macro-social, o velho
institucionalismo enfatiza a metáfora do ator
organizacional que, como atores individuais, pos-
sui um caráter distintivo e uma identidade pró-
pria capaz de desenvolver ações estratégicas no
seu ambiente.
Para analisar processos de reformas ad-
ministrativas, é interessante adotar alguns mo-
delos interpretativos do papel da estrutura
institucional do Estado. A variável dependente é
o potencial para a mudança de política em con-
textos distintos, embora a possibilidade destituí-
da de outros fatores não garanta que alguma mu-
dança venha a ocorrer.
A atribuição de um status político às ins-
tituições permite vê-las como focos estratégicos
de articulação de identidade e interesses nas so-
ciedades modernas. Elas participam de um jogo
de poder que determina os arranjos institucionais
da política e, conseqüentemente, da definição de
quem se qualifica como participante legítimo das
decisões políticas.
A proposição básica que orienta o neo-
institucionalismo é a de que as organizações ten-
dem a se agregar em função de suas áreas de
atuação, estruturando campos ou setores
institucionalizados de atividades, de tal forma que
as identidades das organizações perdem espaços
para aquela que identifica o próprio campo ou
setor de atividade organizacional (Dimaggio e
Powell, 1991).
Distintamente da teoria weberiana, a ten-
dência à homogeneização estrutural das organi-
zações, produzida pela burocratização decorre
não da busca de maior eficiência, mas da força
estruturante da institucionalização de práticas e
formas organizacionais em conseqüência de um
ou mais processos. A teoria não trabalha com a
idéia de atores individuais ou institucionais agin-
do estrategicamente no seu ambiente. Estes são
substituídos por outra idéia genérica: a de forças
sociais que agem e operam na sociedade como
se fossem atores sociais dotados de vida própria.
As regras se apresentam como institui-
ções fortes dentro das organizações, pois regu-
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
lam ações, ainda que estejam sempre sujeitas a
mudanças (Levi, 1990). Entender essas mudan-
ças, as ações das instituições, suas ações sobre
atores individuais e/ou grupo, entre eles burocra-
cia, sindicatos, organizações etc. é o passo fun-
damental para pesquisas em organizações e ins-
tituições públicas que apresentam problemas de
baixa performance.
O que interessa sobre instituição é a
sua capacidade reguladora enquanto agência
legitimadora de papéis, normas e valores, e a
sua funcionalidade, na medida em que contribui
para a diminuição dos custos de transação, tor-
nando “mais previsível” o comportamento dos
atores. Lopes Junior (1995, p. 108) chama aten-
ção para a distinção entre “ambiente institucional”
e “arranjo institucional”. Ambiente institucional
refere-se a um conjunto de regras políticas, so-
ciais e jurídicas fundamentais que definem a base
para a produção, o escambo e a distribuição, as
quais são exemplificadas pelas regras que gover-
nam as eleições, o direito de propriedade e o di-
reito contratual. Já o arranjo institucional refe-
re-se à “estrutura” que possibilita a cooperação
(ou competição) entre os membros intra e inter-
instituições.
O neo-institucionalismo é hoje o mo-
vimento teórico-metodológico que consegue arti-
cular os níveis micro e macro na análise social e
política. Seus pressupostos vão além de uma abor-
dagem da sociologia. Não se restringe à preocu-
pação com os conflitos inter-organizacional e as
relações das organizações com o seu meio ambi-
ente. Buscam apreender os padrões, valores e
regras que as constituem e como elas agem so-
bre os indivíduos e estes sobre elas. As análises
superam o dilema estrutura versus ator, levando
em conta o contexto em que se inserem e os cons-
trangimentos que informam as preferências dos
atores, ao mesmo tempo em que torna as prefe-
rências como estruturantes de uma nova realida-
de social. Mais importante de saber o por que é a
tentativa de se apreender como se construiu o
processo de institucionalização da demanda por
mudanças no aparato burocrático estatal.
9
 3- REFORMAS ADMINISTRATIVAS E
AS PESQUISAS EM ADMINISTRA-
ÇÃO PÚBLICA NO BRASIL: UM
CAMPO ABERTO PARA ESTUDOS 4
Nos últimos anos a necessidade premen-
te de se discutir e pesquisar a área de adminis-
tração pública trouxe para os círculos acadêmi-
cos uma espécie de consenso. Qual seja: discutir
a reforma do Estado planejada a partir da posse
do Presidente FHC. São vários os trabalhos so-
bre os sucessos e, em sua maioria, os fracassos
da tentativa de reformar o Estado e seu apare-
lho.
Em essência, as reformas tentaram ofe-
recer respostas no sentido de melhor capacitar o
Estado a intervir e implementar políticas públi-
cas, manter a ordem pública e oferecer bens e
serviços sociais de boa qualidade (Bresser Pe-
reira, 1998; 1999; 2001). Diferentes abordagens
têm trabalhado o tema, cuja matriz básica é a
busca de oferecer explicações para uma atitude,
por parte dos governos, de construir alternativas
à governabilidade.
Os trabalhos sobre as reformas vêm ga-
nhando espaço nos debates acadêmicos e seguem
uma gama de enfoques, escolas e correntes teó-
ricas da administração, ciência política, sociolo-
gia e economia. As explicações para as causas
da chamada “crise do Estado” vêm, sobretudo,
de motivações econômicas. Entretanto, uma sé-
rie de “doutrinas” administrativas vem dominando
a agenda de reformas como proposta para a cri-
se. Se a explicação para as causas da crise é pu-
ramente econômica, sua solução é administrati-
va, mas através de princípios econômicos, por
isso a crítica dos que entendem como soluções
neoliberais5 .
Uma nova construção do aparato burocrá-
tico estatal, e não sua extinção, é apresentada
como solução para os problemas sistêmicos apre-
4
A presente seção está baseada no trabalho de Abrucio e Pó (2002). As discussões apresentadas são para chamar a atenção
dos estudantes de administração para a agenda de pesquisa que se encontra, hoje, no Brasil.
5
Uma das críticas mais lúcidas feitas sobre a proposta de reforma no Brasil, com base em comparação com outras experiên-
cias, é realizada por Borges (2000).
10 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
sentados pelo Estado. A agenda de reformas bu-
rocráticas, em alguns países do mundo desenvol-
vido, desde o início dos anos 1980, foi construída
a partir de pressupostos da “nova administração
pública” ou simplesmente “gerencialismo”
(Bresser Pereira, 1998, 1999), que combina, se-
gundo Borges (2000), as reflexões da nova eco-
nomia política sobre o Estado com a proposta do
gerencialismo praticado no setor privado, sob a
suposta neutralidade técnica dos administradores
profissionais.
A proposta de um novo modelo de gestão
pública foi elaborada por Osborne e Gaelbler
(1998), com base em estudos realizados em go-
vernos locais dos Estados Unidos. Eles mostram
novas formas de administrar o setor público. A
proposta defendida pelos autores e que vem sen-
do referencial para as reformas propostas nos
países da OCDE caracteriza-se pela crença de
uma gestão pública mais eficiente, baseada nos
modelos de gestão do setor privado. A solução
apresentada para os males da administração pú-
blica é criar condições para que os administra-
dores possam gerir. A suposição é de que as re-
gras burocráticas excessivamente rígidas no se-
tor público e a ênfase no controle de processos,
em oposição ao controle de resultados, acabam
por impossibilitar, no setor estatal, uma gestão
com a eficiência do setor privado, setor em que
administradores têm mais autonomia para con-
tratar e mobilizar recursos, submetendo-se a
controle de resultados, porém com a ampliação
de seus poderes discricionários.
Neste caso é necessário considerar um
dos temas muito estudado da teoria das organiza-
ções: a motivação. Ou seja, como estabelecer
um sistema de incentivos e punições que motive
trabalhadores a executar bem suas atividades. No
setor privado o sistema de pagamentos por de-
sempenho, premiações, comissões e de progres-
são estão todos baseados nesta idéia. O grande
desafio do setor público é criar um sistema efici-
ente.
 Para Bresser Pereira (1998, p. 136), o
problema da eficiência no setor público não está
nos mecanismos de controle, e sim na capacida-
de de se tomar decisões estruturais que permi-
tam construir organizações e instituições que fun-
cionem, que sejam capazes de realizar suas res-
pectivas missões. Sua crítica à escola da nova
economia política está na não percepção, por
parte dos teóricos desta escola, que as condições
particulares do Estado e da administração públi-
ca não são simples cálculos racionais de realiza-
ção; não é simplesmente um mundo de trocas
voluntárias como no mercado, mas trata-se do
exercício da autoridade pública para realizar
transferências e redistribuir rendas, por isso as
teorias de custo de transação, do principal-agen-
te ou da agência e da escolha racional, todas com
origem nas escolas econômicas de matriz
neoclássica, apresentam sérias limitações, já que
nas agências do Estado o comando é transitório,
são governos e não proprietários de empresas.
Nos últimos anos foram vários os traba-
lhos sobre os desdobramentos da proposta de re-
forma do Estado pelo Governo Federal. Tais des-
dobramentos apontaram para muitas direções na
tentativa de ampliar o debate acadêmico sobre
as mudanças nas organizações públicas. Alguns
exemplos de sucesso e insucessos foram apre-
sentados em seminário, fóruns e outros eventos
técnico-governamentais e acadêmicos sobre ex-
periências de governos nos diversos países de um
mundo globalizado. A busca de um modelo único
- tendência do principal incentivador, o Banco
Mundial – de processos de reestruturação dos
estados nacionais e readequação dos governos
destes estados tem suscitado intensos debates e
necessitado de pesquisas acadêmicas com apli-
cação de referencial teórico-metodológico ade-
quado a cada realidade.
Poucos trabalhos de pesquisa têm se vol-
tado para experiências de governos subnacionais
e locais. No caso do Brasil, são raras as pesqui-
sas sobre unidades da federação que
implementaram reformas em seus aparelhos bu-
rocráticos, seja por uma imposição de dispositi-
vos constitucionais, como a reforma dos siste-
mas previdenciários 6 , seja por um “alinhamen-
to” político com a esfera federal de governo, ou
até mesmo, como na maioria dos casos, fugir de
problemas estruturais e conjunturais causados,
em última análise, respectivamente, pela crise
sistêmica do capitalismo global e pela crise fis-
cal que abalou a grande maioria das contas públi-
cas das unidades federativas7 .
Nesse sentido, nossa proposta é de uma
abordagem exploratória sobre três experiências
relatadas sobre unidades da federação. São elas
Mato Grosso do Sul, Pará e o município de Sal-
vador. Nossas análises situaram-se em torno dos
princípios trabalhados pelas pesquisas e de algu-
mas conclusões que consideramos relevantes
pelos autores. Desde já devemos informar que
nossa proposta é de alertar como teorias
organizacionais e suas várias abordagens podem
contribuir para as propostas de estudos e pesqui-
sas em administração pública. Por isso uma dis-
cussão teórico-metodológica no início deste arti-
go.
3.1- Evidências Empíricas e Análises
Correlatas
Antes de fazermos análises e consi-
derações sobre as experiências, deve ficar claro
que os casos aqui trabalhados foram escolhidos
aleatoriamente, exceto no caso do Estado do Pará,

6
Importante lembrar que reformas nos sistemas previdenciários de unidades subnacionais foi prevista na Emenda Constituci-
onal n.º 20 (CF 1988) e na Lei Federal n.º 9.717/98. Portanto, não foi uma opção, e sim uma imposição às unidades da
federação.
7
A agenda de estudos e pesquisa emergentes na administração é tão ampla que envolve questões como problemas ficais dos
municípios (alguns trabalhos desta natureza foram desenvolvidos no âmbito do IPEA, BNDES, IBAM e FGV) e estados,
programas de qualidade total nas mesmas esferas, reestruturação organizacional, resistências internas e externas, delegação de
funções de atividades públicas para setores do mercado, mudanças institucionais em geral, entre outros. Para uma boa visão
do que está sendo realizado em estudos e pesquisas em administração pública no Brasil ver Abrucio e Pó (2002). Os trabalhos
apresentados nos encontros nacionais da ANPAD, também, são importantes para avaliar o “estado da arte”.
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004 11
 que vem sendo sistematicamente estudado8 . Ou-
tro fator de relevância é o fato de considerarmos
que os poucos estudos e pesquisas desenvolvidos
no âmbito da administração pública encontram
dificuldades que culturalmente têm impedido um
avanço nessa área. São eles: primeiro, o fator
político. As pesquisas em administração pública
exigem um enfoque multidisciplinar e
interdisciplinar. As resistências estão ligadas ao
envolvimento político que isso pode gerar, isto é,
na necessidade extrema da aproximação da polí-
tica partidária, que inexoravelmente está presen-
te. Em segundo lugar, os distanciamentos que a
esfera estatal sempre teve dos acadêmicos (o
velho discurso da dicotomia técnico x político).
Terceiro, a raridade de cursos de administração
com ênfase na área pública ou de administração
pública e de escolas de governo no país (as exis-
tentes basicamente estão em nível de pós-gradu-
ação). As experiências de escolas de governo são
muito novas e ainda não amadureceram sufici-
entemente o debate sobre o tema.
O mais interessante é que se fizer-
mos uma análise do capitalismo brasileiro, gran-
de parte do que, hoje, temos como “grandes em-
presas” – um nicho por excelência de estudos em
administração – foram, em sua maioria, impul-
sionadas pelos governos e que o capitalismo bra-
sileiro só acelerou em momentos de intervenção
estatal. São inúmeros os estudos sobre Estado e
economia capitalista, mas raríssimos os que en-
volvem empresa e administração numa relação
de simbiose e, não necessariamente, de relação
puramente econômica. Falamos da ausência de
pesquisas e estudos sobre os determinantes es-
truturais e conjunturais para a presença do Esta-
do nas empresas sob o enfoque da ciência admi-
nistrativa propriamente dita, da teoria
organizacional e institucional e não do enfoque
da economia das empresas. Trata-se da ótica do
gerenciamento do Estado para incentivos e inter-
venções na empresa e de seus desdobramentos
no interior da organização pública, e não na eco-
nomia em torno dela.
i) A experiência de Salvador com as mudanças
na gestão dos serviços de saúde
Esclarecidos alguns pontos, passaremos
às experiências. Primeiro, vamos nos deter ao
caso de Salvador, especificamente. A pesquisa
consistiu em um levantamento de questões quan-
to à satisfação do cidadão-usuário e sua percep-
ção sobre a inovação gerencial proposta na ges-
tão9 . Mendes (2001) realizou uma pesquisa so-
bre qualidade total nos serviços públicos de Sal-
vador. O trabalho trata da inovação gerencial na
administração pública na perspectiva institucional.
Parte do suposto - e apresenta evidências
empíricas - de que qualquer ação de implantação
de programas de qualidade total no atendimento
do cidadão, no sentido da inovação e dos princí-
pios da cidadania, é problemática, uma vez que
o conceito de cidadania ainda não está muito cla-
ro na sociedade, sobretudo para usuários de ser-
viços públicos essenciais.
Para Mendes (2001), a administração
pública deve ser entendida com a complexidade
que lhe é peculiar. Primeiro é necessário
compreendê-la como um aparato executivo e um
aparato político (governo). A inovação gerencial
deve ter relação com a política e a administra-
ção. Pois, no setor público “a qualidade depende
dos sujeitos que participam das ações e, princi-
palmente, dos que sofrem a ação, ou seja, dos
cidadãos. Assim, a definição de qualidade com-
porta uma quarta visão: a do cidadão-‘usuário’”
(Mendes, 2001, p.4).
A reflexão de Mendes (2001) sobre qua-
lidade no setor público utiliza conceitos como
consumidor, usuário, cliente e cidadão. Entre-
tanto, pensa a autora, que o mais importante é a

8
Estamos nos referindo as pesquisas para a tese de doutorado, em andamento, cuja sistematização pode ser consultada em
Farias Filho (2003).
9
A pesquisa teve como metodologia a base teórica e constitucional em Marshall (1950) e na Constituição Brasileira de 1988.
Foram analisadas duas gestões (1993-96 e 1997-2000) e aplicados 4.805 questionários com usuários de serviços de saúde,
classificados segundo o grau de implantação do Programa de Qualidade Total em nove unidades da Secretaria Municipal de
Saúde de Salvador, além de entrevistas com os representantes dos Conselhos Locais de Saúde. Para mais detalhes ver
Mendes (2001).
12 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
noção de cidadania. Ela é alicerçada nos princí-
pios de direitos e deveres. Quando transportada
para a lógica de mercado, obscurece alguns pon-
tos: primeiro, em situações de monopólio de ser-
viços sobre o controle estatal, é impossível se
pensar em princípios de mercado concorrencial.
Logo, conceituar cidadão como cliente ou consu-
midor é desconhecer seu conceito. Serviços es-
senciais, em sua maioria, são monopólios do Es-
tado e, portanto, a lógica do mercado é falha. No
caso desse tipo de serviço, o conceito de cidadão
é o mais adequado como parâmetro. Contudo a
cidadania deve ser assimilada pelos cidadãos, que
na maioria das vezes não sabem seus direitos e
deveres. Na ótica do setor e na perspectiva
institucional, a importância recai sobre o cida-
dão.
Para Mendes (2001, p. 6), a literatura
sobre inovação gerencial e programas de quali-
dade foca sempre fatores organizacionais e indi-
ca que a mudança cultural é uma importante es-
tratégia para o sucesso da iniciativa. Mas chama
atenção que a literatura sobre o tema não trata
da mudança cultural na perspectiva do cidadão.
Sua visão é de “cidadania em uma determinada
sociedade é o núcleo articulador entre os eixos
organizacional e institucional das inovações
gerenciais que se estão introduzindo na adminis-
tração pública”.
Suas conclusões indicam que i) a inova-
ção não garantiu uma modificação do atendimento
sob a ótica da cidadania; ii) há uma assimilação
precária entre direitos dos cidadãos, constitucio-
nalmente assegurados e dos mecanismos legais
para assegurá-los.
ii) A reforma do Estado em Mato Grosso do
Sul
O problema da não assimilação do cida-
dão dos seus direitos e deveres talvez seja secun-
dariamente uma das respostas que o trabalho de
Lima Filho e Hoffmann (2002) buscou apresen-
tar para a experiência do Estado de Mato Grosso
do Sul. O estudo trata da reforma administrativa
promovida pelo governo. O problema apresenta-
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
do era de ordem institucional e fiscal. Ao assu-
mir o governo o diagnóstico encontrado foi o se-
guinte: crise fiscal e pagamento do funcionalis-
mo em atraso. A reforma tinha como objetivo
executar um planejamento estratégico visando a
inclusão social; participação popular; moralização
da gestão pública; qualidade ambiental e desen-
volvimento sustentável. As mudanças operadas
foram: redução do número de secretarias e enti-
dades da administração direta.
Na nova experiência, a inovação foi o
princípio de que quem arrecada deve fiscalizar
os gastos. Quem comanda os gastos, administra
a folha de pessoal; implantação de sistema segu-
ro de pagamento e controle; redução dos níveis
hierárquicos em cinqüenta por cento dos cargos
comissionados; melhoria de instrumentos de co-
municação interna no governo e reforma
previdenciária.
Com base na teoria de Stoner (1985), que
trabalha os princípios das resistências externas
nas organizações, os autores demonstram que
pessoas e grupos afetados pelas mudanças viam
na mudança do status quo uma ameaça. Eles
eram empresários, sindicalistas, políticos e bu-
rocratas. No âmbito interno a mudança de status
quo era favorável a funcionários, já que estavam
em prejuízo salarial.
Segundo os autores, as resistências vie-
ram de setores privilegiados de servidores públi-
cos que tinham maior remuneração e poder de
barganha. Resistiam às mudanças, pois elas ame-
açavam seus privilégios. Por terem maior poder
de barganha tinham o poder de fazer pressão,
via sindicatos, contra as mudanças propostas. Por
ser via sindicatos, pressões pareciam externas.
No setor empresarial ligado às agências
públicas de extensão e pesquisa rural e nas ques-
tões fundiárias a mudança objetivava a inversão
de prioridades. A prioridade passou da grande
para a pequena propriedade. Burocratas, funcio-
nários e sindicalistas afetados pela mudança do
status quo reagiram. Segundo os autores, “as
pessoas ou seus representantes políticos não que-
riam perder espaço, emprego, estrutura públi-
ca, influência de pequenas decisões e encami-
nhamentos do governo, que fazem grande dife-
13
 rença no conjunto da intervenção estatal” (Lima
Filho e Hoffmann, 2002, p. 8).
Diante da experiência apresentada por
Lima Filho e Hoffmann (2002), ficou claro que
qualquer mudança em organizações estatais afe-
ta atores internos e externos da organização. As
mudanças institucionais operadas foram implan-
tadas a partir de um diagnóstico de baixa
performance em que dois fatores estavam pre-
sentes: necessidade de ajuste fiscal e de inova-
ções institucionais.
iii) A reforma administrativa no contexto da
reforma do Estado do Pará
As mudanças operadas na realidade do
Estado do Pará apresentam o mesmo diagnóstico.
Em seu documento preliminar, o Comitê de
Reforma do Estado apresenta as diretrizes gerais
e estratégicas para a condução da reforma, e
insiste: “O crescente endividamento dos
governos, a ineficiência generalizada da máquina
administrativa, o persistente clientelismo político,
a desenfreada corrupção e o crescimento
desmesurado das áreas-meio em detrimento das
áreas-fim são manifestações agudas da falência
do Estado, sob o atual modelo de gestão
governamental. Tal conjunção de fatores se
reflete de modo particular no Pará (...)” (Pará,
1997, p. 1).
Nas indicações de como se articulariam
as estratégias para a resolução de tantos proble-
mas apresentados no diagnóstico, o Comitê pro-
pôs que é necessário rever a proliferação de ór-
Tabela 1 – Número de Servidores e Remuneração Média (R$) – 1994/2002
Anos Ativos Inativos
1994 115.609 11.315
1996 97.899 14.064
1998 92.288 18.841
2000 77.797 21.015
2002 75.716 23.404
Fonte: Relatórios da Secretaria Executiva de Administração (1994 a 2002)
14 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
gãos e efetivar uma revisão na estrutura admi-
nistrativa, revendo, também, o perfil de gastos
incompatíveis com a função social do Estado, pois
a presença indiscriminada de contratação de pes-
soal foi uma prática constante e comprometeu a
capacidade de investimento público. Outro entra-
ve que necessitaria de ação era a implementação
de uma política justa de recursos humanos para
melhorar a capacidade gerencial, o que implicou
na baixa capacidade de formulação e gestão de
políticas públicas. O grave desequilíbrio entre
receitas e despesas haveria de ser combatido pela
disciplina nos gastos públicos e redução de pes-
soal. Todos estes esforços seriam necessários
para a “modernização dos padrões de gestão dos
serviços públicos”.
A Tabela 1 apresenta alguns dados preli-
minares sobre a evolução do número de funcio-
nários e os respectivos salários médios no Esta-
do do Pará. Já a Tabela 2 indica a situação dos
gastos do governo estadual com o funcionalismo
público.
Como se pode observar, a política de re-
dução do número de servidores públicos estadu-
ais foi uma meta alcançada ao longo do período
de vigor da reforma, aqui analisado previamen-
te. Há uma redução da ordem de 21, 89% no pe-
ríodo de 1994 a 2002. Entretanto, observando na
mesma Tabela, nota-se uma evolução da remu-
neração média dos servidores ativos na ordem
de 224,49%. Já na remuneração média dos inati-
vos sofreu um aumento de 191,45%. Certamen-
te, esses números revelam que quanto à remune-
ração média, no mesmo período, houve uma des-
proporção muito grande entre redução do núme-
ro de servidores e a elevação da remuneração.
Total Evolução % Remuneração
Ativos Inativos
126.924 100,00 395,70 642,12
111.963 - 11,79 437,26 843,39
111.129 - 12,45 554,44 930,01
98.812 - 22,15 682,85 1.042,46
99.120 - 21,91 888,34 1.232,59
 Tabela 2 – Gastos com Pessoal (R$ mil) e (%) sobre as Despesas Totais – 1994-2002
Anos Ativos Inativos
1994 45.745,98 7.265,56
1996 42.807,39 11.861,38
1998 51.168,11 17.522,34
2000 53.123,32 21.907,22
2002 67.261,18 28.847,43
Fonte: Relatórios da Secretaria Executiva de Administração (1994 a 2002)
Considerando que no período aqui analisado não
houve reposição salarial para servidores públi-
cos estaduais no Pará, o questionamento que se
faz é: o que levou um aumento tão grande da re-
muneração média de servidores públicos? Quan-
to aos gastos totais com pessoal, que fatores le-
varam a um crescimento tão grande?
O aumento nos gastos totais com pessoal
foi de 81,29% no período analisado. Contudo, os
gastos com servidores ativos sofreram uma re-
dução, representando, em 2002 apenas 80,81%
do montante dos gastos em 1994. Em compensa-
ção, os gastos com inativos aumentaram 219,05%
em relação ao mesmo período, fato este que leva
a outro questionamento: o que levou um aumento
nos gastos com pessoal inativo? E por que as
metas de redução de gastos com pessoal não fo-
ram cumpridas, mesmo levando-se em conside-
ração que a inflação no período foi inferior aos
índices apresentados de elevação dos gastos?
Diagnósticos mais precisos sobre a
organização, funcionamento e controle de
resultados por agências públicas responsáveis por
provimento de serviços públicos são de grande
relevância. Em grande medida, o sucesso das
reformas depende do conhecimento das variáveis
qualitativas e quantitativas sobre os principais
problemas de performance que as organizações
públicas têm. Muitas das tentativas de
reorganização de funções, procedimentos,
relações com a sociedade e controle de resultados,
assim como as previsões de fatores exógenos à
agência pública, são desprezados em tentativas
autoritárias de mudança.
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
Total de % (%)
Despesas Evolução Ativos Inativos
53.011,55 100,00 86,59 13,70
54.668,77 + 03,12 78,30 21,69
68.690,46 + 29,57 74,49 25,50
75.030,54 + 41,53 70,80 29,19
96.108,62 + 81,29 69,98 30,01
A extinção da única agência pública res-
ponsável por informações sistematizadas, embo-
ra sofrendo de pouca autonomia, impôs dificul-
dades imensas para estudos e pesquisas no Esta-
do do Pará. A coleta de dados e informações no
interior das organizações e instituições se justifi-
ca, também, pela busca de compreender seu fun-
cionamento, de identificar o tamanho e magnitu-
de, diferenciação funcional, perfil de composi-
ção e uso dos recursos humanos, gerenciais, pa-
drão de gastos das organizações, setores e
alocação de verbas para políticas públicas. So-
bretudo, a grande relevância para a sociedade é
sistematizar informações que não se encontram
nas organizações e instituições estaduais.
iv) O MARE e a comprovação empírica da fa-
lha seqüencial
Nos últimos anos surgiram vários traba-
lhos sobre o setor público e as mudanças em seu
funcionamento. Porém, poucos buscam articular
as especificidades regionais e locais, assim como
da esfera de governo a um referencial teórico
que permita compreender a avaliar tais mudan-
ças. Um dos poucos trabalhos sobre reforma ad-
ministrativa e sua situação peculiar foi realizado
por Rezende (2004). Neste trabalho, o autor bus-
ca aplicar a teoria da falha seqüencial na experi-
ência de mudanças institucionais conhecida como
reforma administrativa. O avanço de Rezende
está justamente em diagnosticar a situação da
mudança.
15
 A reforma administrativa preparada pelo
MARE compreendia, basicamente, em mudan-
ças para a melhoria da performance do setor
público brasileiro. Importante ficar atento para
as mudanças operadas no setor público brasilei-
ro desde a construção do Estado moderno nacio-
nal10 .
Partindo dos princípios da teoria da falha
seqüencial, Rezende (2004, p. 111) mostra que a
reforma administrativa implementada pelo Go-
verno Federal a partir de 1995 teve um forte ali-
nhamento com o fenômeno da falha seqüencial,
pois tentava elevar a performance através do ajus-
te fiscal com mudança institucional. As mudan-
ças propostas demandavam, para o alcance do
ajuste fiscal, controles mais rígidos nos proces-
sos dos gastos públicos. Ao contrário das mudan-
ças institucionais propostas, que requeriam jus-
tamente o oposto, ou seja, a flexibilização dos
controles. Essa contradição é a base da falha
seqüencial nas reformas, pois “a delegação é
antagônica à performance, quando essa é enten-
dida em sua dimensão fiscal”.
De modo geral, reformas administrati-
vas são políticas públicas que visam alterar a es-
trutura de controle, e por essa razão, uma tensão
entre maior e menor controle, isto é, quem con-
trola quem é o dilema. Ao analisar e compreen-
der os custos e benefícios futuros das agências,
atores envolvidos passam a cooperar ou se opor
às mudanças. No caso do MARE, ocorreu o que
o autor chamou de “cooperação dual”, ou seja,
cooperação para o ajuste fiscal e não cooperação
com a mudança institucional, revelando a impor-
tância de avaliar a questão do controle no setor
público. Para Rezende (op. cit, p. 113), “a inclu-
são em um ou outro tipo institucional definia quem
seria beneficiado ou ‘punido’ com a transforma-
ção institucional, dificultando muito a coopera-
ção dos atores”.
Grande parte da falha do MARE - e das
falhas seqüenciais atribuídas às reformas admi-
nistrativas - é o apego à aplicação de princípios
uniformizados para todas as agências, sem con-
siderar a grande variabilidade e diversidade
institucional que existe em qualquer Estado mo-
derno. Para Rezende (op. cit., p. 114-115), “re-
formar as instituições é sempre a parte mais do-
lorosa, mais lenta e mais trabalhosa da reforma,
e não ocorre no curto prazo. O não alinhamento
entre os interesses do MARE e dos atores estra-
tégicos sobre a questão do controle explica de
modo decisivo a extinção desse ministério e, de
modo mais amplo, os limites das reformas ad-
ministrativas”. Sobre essa questão o autor cita
um depoimento11 :
“o Mare é, na realidade, dois dife-
rentes mares: ‘Ma’ e o ‘re’. ‘O Ma’ é
a parte da organização que vem do
Dasp. Através dos tempos, ela foi
transformada em SAF, Sedap, e ago-
ra é o ‘Ma’, o Ministério da Admi-
nistração Federal. O ‘re’é a Secreta-
ria da Reforma, que é a parte nova.
Essa duas partes tiveram conflitos
históricos sobre a questão do controle
e gestão dos recursos humanos. O
‘Ma’ não aceita as mudanças e
flexibilizações no controle que a re-
forma está tentando implementar (...)
A tensão básica entre esses dois Ma-
res gravita entre a questão da respon-
sabilidade sobre os recursos humanos
e, fundamentalmente, a questão dos
recursos orçamentários. Esse é o fa-
tor que organiza o conflito entre as
partes. Isso ocorre porque o ‘Ma’ é
organizado pela lógica do controle, a
qual não é compatível com a cultura
da performance que o ‘re’ está ten-
tando introduzir na administração fe-
deral. Penso que a lógica do controle
é a mesma dos setores das finanças,

10
Não cabe aqui uma lista longa das tentativas de reformas na administração pública federal, porém as mais significativas foram
institucionalizadas a partir da criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil, que se consolida com a criação do DASP
em 1938. Em 1956 a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos e a Comissão de Simplificação Burocrática foram
instituídas com o mesmo fim. Em 1967 o conhecido Decreto-Lei n.º 200 tentou substituir uma “Administração Burocrática”
por uma “administração para o desenvolvimento” (Bresser Pereira, 1998, Cap. 8). Para uma visão mais detalhada da
evolução do fenômeno, ver Lima Jr. (1998).
11
Entrevista concedida à Rezende por um diretor da Secretaria de Reforma do Estado.

16 Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004

 planejamento e de outros atores buro-
cráticos que têm sua performance
baseada no controle” (Rezende, 2004,
p. 107).
Do ponto de vista acadêmico, acreditamos
ser de grande relevância, em estudos e pesqui-
sas em administração pública, a possibilidade de
se aplicar teorias a realidades empíricas total-
mente diferentes das que serviram de base para
a construção destas teorias, abordagens e esco-
las teóricas. Um esforço sistemático na constru-
ção de indicadores, ainda não construídos, sobre
performance do setor público, pode auxiliar ou-
tros pesquisadores a coletar informações sobre
organizações estatais que as próprias organiza-
ções não as têm e, ainda, para a sociedade que
necessita conhecer como funciona o Estado e quais
seus limites e avanços nas diversas áreas de po-
líticas públicas.
Diagnósticos pessimistas ganham destaque
na maioria das notícias que temos da organiza-
ção e funcionamento das agências públicas no
Brasil. Antes de qualquer diagnóstico precipita-
do é necessário fazê-lo no sentido de desvendar
“mitos” que giram em torno das organizações.
Como se organizam e se relacionam as organi-
zações e instituições do Estado. Romper com o
desconhecimento que ronda a administração pú-
blica em geral, já que as propostas de modernizá-
la é um desafio.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Discussões em torno de mudanças nas
organizações públicas suscitam novas formas de
abordagem quando se trata de Brasil. A cultura
administrativa desenvolvida no país sempre es-
teve pautada em modelos importados. Tais mu-
danças são reflexos de reorientações dos estados
nacionais que exigem de seus governos ações para
uma constante readequação de suas estruturas
burocráticas a formas mais flexíveis de gestão.
Melhorar a performance é o grande desafio dos
governos no atual estágio do capitalismo
globalizado. No entanto, não pode existir um só
Adcontar, Belém, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004
modelo e um só meio de se realizar mudanças ou
reformas, mesmo que “apenas” no sentido de
melhorar o desempenho da máquina pública para
realizar sua função essencial, que é a de atender
melhor possível o cidadão.
Há uma forte insistência dos governos no
sentido de melhorar a performance do setor pú-
blico, mais especificamente do aparato burocrá-
tico. Essa ânsia de melhoria pode não estar con-
siderando variável importante, como a cultura do
cidadão. É justamente na percepção do seu pú-
blico-alvo que as ações dos governos no Estado
brasileiro devem focar suas mudanças. Se o ci-
dadão reconhece seus direitos e deveres, saberá
distinguir se as ações dos governos no sentido de
oferecer serviços estão dentro dos padrões de
qualidade que ele – cidadão – tem direito e, so-
bretudo, se seus deveres para com o Estado es-
tão dentro do que o governo cobra dele.
Readequar as organizações públicas para
melhor atender o cidadão não é tudo. É necessá-
rio fazer este cidadão compreender que as mu-
danças são necessárias e por que são. Dentre os
fatores que há necessidade de se analisar quando
tratamos de reformas em organizações públicas
é a relação histórica entre Estado e sociedade.
São nessas relações que se encontram a maioria
dos entraves internos e externos à organização
pública.
Saber por que reformas são necessárias
está no fundamento das mudanças. No caso bra-
sileiro a democratização recente exigiu uma nova
estrutura organizacional adequada ao novo
arcabouço institucional e constitucional recente.
Mas, então por que tanto se fez e pouco se vê de
mudanças, tanto em resultados quanto em pro-
cessos de políticas públicas? Organizações e ins-
tituições estatais passam por mudanças promo-
vidas pelos governos no sentido de adequar os Es-
tados às novas exigências da economia e da soci-
edade. Neste caso, é necessário verificar as pre-
ferências dos atores e seus comportamentos no
interior das organizações e como eles constroem
instituições. Assim, é interessante resgatar o
conceito sociológico de instituição dos novos
institucionalistas.
17
 É necessário trabalhar o caráter macro-
estrutural das instituições e os conceitos como
campos, setores, ambientes institucionalizados.
Necessário saber como as regras passam a ser
importantes no interior da organização sem per-
der de vista suas raízes no sistema social maior
de uma sociedade. Por isso é importante com-
preender a relevância das regras e como elas se
apresentam dentro das organizações e, ainda,
como regulam ações, mesmo que estejam sujei-
tas a mudanças.
Não temos dúvidas, afinal, de que
analisar e compreender as mudanças nas insti-
tuições e suas ações/influências sobre atores in-
dividuais e/ou grupos pode ser um passo funda-
mental para o desenvolvimento de boas pesqui-
sas em organizações e instituições públicas que
apresentam problemas de baixa performance.
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