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MANDADO DE INJUNÇÃO 7.
328 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

IMPTE.(S) : PARTIDO REPUBLICANO DA ORDEM SOCIAL -
PROS
ADV.(A/S) : ANDREIVE RIBEIRO DE SOUSA
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : GABRIELLE TATITH PEREIRA
ADV.(A/S) : FERNANDO CESAR DE SOUZA CUNHA
INTDO.(A/S) : UNIÃO
DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção impetrado pelo Partido

Republicano da Ordem Social - Pros, com o objetivo de suprir alegada
omissão legislativa referente ao inciso II do § 4º do artigo 40 da
Constituição Federal, que trata da aposentadoria especial de servidores
públicos exercentes de atividade de risco.
O Impetrante sustenta que o presente instrumento é apto “a compelir
o Poder Legislativo, em suas duas casas, a editar norma regulamentadora da
aposentadoria dos Guardas Municipais, haja vista que estes exercem função
típica de polícia, ou ao menos equiparada a órgão de segurança pública, matéria
que já está sendo objeto de discussão na ADPF nº 650” (eDOC 1, p. 2).
Aduz que, neste período de pandemia, ainda que não se considere as
guardas municipais como integrantes dos órgãos de segurança pública, é
fato notório que a categoria foi convocada na linha de frente no combate à
propagação da doença, exercendo função idêntica aos servidores da
segurança pública, o que impõe a regulamentação da aposentadoria em
regime especial.
Requer, ao final, seja reconhecida a mora legislativa, para que seja a
guarda municipal enquadrada na previsão do art. 40, § 4º-C, da
Constituição Federal, ou, alternativamente, que incida, no caso, o “art. 57
da Lei 8.213/91, até que seja efetivamente regulamentada a situação específica
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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MI 7328 / DF
(...) objeto do presente mandamus” (eDOC 1, p. 14-15).

O Ministério Público Federal opinou pela extinção do processo sem
resolução do mérito (eDOC 121).
É o relatório. Decido.
Preliminarmente, reconheço a competência desta Corte para julgar o
presente mandado de injunção, tendo em vista que, em relação a guardas
civis, não é aplicável a nova disciplina sobre a aposentadoria especial
trazida pela EC 103/2019.
No entanto, a impetração não merece prosperar.
De início registro, no que tange à alegação do Impetrante de que a
aposentadoria especial de guardas civis é objeto da ADPF 650, que a
decisão monocrática proferida pela Min. Cármen Lúcia, nos referidos
autos, não enfrentou o mérito da questão e transitou em julgado em
12.02.2021. Na ocasião, foi negado seguimento à ação por ilegitimidade
ativa das autoras, nestes termos:
“ARGUICÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL. PEDIDO DE RECONHECIMENTO DAS
GUARDAS MUNICIPAIS COMO ORGÃOS INTEGRANTES
DA SEGURANCA PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD
CAUSAM DAS AUTORAS. INEXISTÊNCIA DE
CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL. ARGUICÃO A QUAL
SE NEGA SEGUIMENTO”.
Com efeito, o mandado de injunção pressupõe uma omissão

legislativa inviabilizando o exercício de um direito subjetivo
constitucional.
Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: MI 375-AgR, de
relatoria do Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ 15.05.1992; MI 2.123-AgR,
redator para acórdão Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 01.08.2013; e MI
6.070-ED, de relatoria da Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 22.05.2014.
Constato que, em 11.06.2015, o Plenário desta Corte finalizou o
julgamento dos MIs 833 e 844 (Informativo 789), oportunidade na qual
denegou as ordens impetradas, em face de suposta omissão referente à
MI 7328 / DF
regulamentação do artigo 40, § 4º, da Constituição Federal.

Na ocasião do julgamento desses mandados de injunção, formou-se
o entendimento de que a expressão “atividades de risco”, contida no
artigo 40, § 4º, II, do Texto Constitucional, é aberta, ou seja, os contornos
de sua definição normativa comportam relativa liberdade de
conformação por parte do Parlamento, desde que observada a forma das
leis complementares.
Especificamente quanto à discussão em exame, a jurisprudência
desta Corte sedimentou-se no sentido da impossibilidade de o Poder
Judiciário conceder aposentadoria especial a guardas municipais ante a
ausência de legislação específica, uma vez que aqueles não fazem parte
do conjunto de órgãos de segurança pública elencados no art. 144, I a V,
da Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente
perigosas. Nesse sentido:
“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE

INJUNÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO.
APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO.
ATIVIDADE DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, II, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS
ATIVIDADES DE RISCO. GUARDA MUNICIPAL.
INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE.
RESPONSABILIDADES CONSTITUCIONAIS. ARTIGO 144,
§ 8º, DA CRFB/88. PROTEÇÃO DE BENS, SERVIÇOS E
INSTALAÇÕES DOS MUNICÍPIOS. AGRAVO
REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A aposentadoria especial de
servidor público por exposição à atividade de risco está
consagrada como direito previsto no artigo 40, § 4º, inciso II, da
Constituição da República, a ser regulamentado por lei
complementar. 2. O Supremo Tribunal Federal assentou que a
expressão “atividades de risco” a que se refere o constituinte
em seu artigo 40, § 4º, II, reclama interpretação no sentido de
que somente há omissão inconstitucional quando a
periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício.
Precedentes do Plenário: MI 833 e MI 844, redator p/ acórdão
MI 7328 / DF
min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgados em 11/6/2015,

DJe de 30/9/2015. 3. O pagamento de adicionais ou gratificações
por periculosidade, que decorrem de relação de trabalho, bem
como o porte de arma de fogo, não implicam, necessariamente,
a concessão de aposentadoria especial por exercício de
atividade de risco, diante da independência dos vínculos
funcional e previdenciário. 4. In casu, o risco eventual da
atividade exercida pelos guardas municipais não pode ser
considerado inerente do mesmo modo que policiais e agentes
penitenciários, mercê de sua função pública constitucional
tratar, expressamente, da “proteção dos bens, serviços e
instalações do respectivo município, conforme dispuser a lei”
(artigo 144, § 8º, da CRFB/88). 5. A Lei 13.675/2018, lei ordinária
que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), não
incluiu outros órgãos no rol taxativo previsto no artigo 144, I a
V, da CRFB/88, como responsáveis pela segurança pública. Na
realidade, tratou de fomentar uma salutar integração entre
todas as classes responsáveis pela ordem pública, sendo
inviável conferir qualquer interpretação no sentido de tratar as
guardas municipais como órgão de segurança pública para
conceder-lhes, pela via judicial, o direito à aposentadoria
especial. 6. O Poder Legislativo arroga maior capacidade
epistêmica e legitimidade democrática para disciplinar a
eventual concessão do direito à aposentadoria especial aos
guardas municipais. Muito embora os dados empíricos
demonstrem a grande violência contra a classe, a eventual
exposição a situações de risco não garante direito subjetivo
constitucional à aposentadoria especial. Deveras, tramita, no
Senado Federal, projeto de lei complementar (PLS 214/2016),
que visa a garantir, pela via constitucionalmente adequada, o
direito à aposentadoria especial às guardas municipais 7. A
identificação da omissão inconstitucional do Poder Legislativo e
sua colmatação pela via injuncional não podem ser indiferentes
à autocontenção (judicial self-restraint) e à deferência do Poder
Judiciário frente à atividade legislativa democrática. A par da
necessidade de se caracterizar a mora legislativa, a intervenção
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judicial pressupõe uma cuidadosa ponderação entre os bens

jurídicos em jogo. 8. NEGO PROVIMENTO ao agravo
regimental” (MI 6781-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe
03.10.2019).
“Direito administrativo. Agravo interno em mandado de

injunção. Guarda municipal. Alegada atividade de risco.
Aposentadoria especial. 1. Diante do caráter aberto da
expressão atividades de risco (art. 40, § 4º, II, da Constituição)
e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente
há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja
inequivocamente inerente ao ofício. 2. A eventual exposição a
situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas
municipais e, de resto, diversas outras categorias, não garante
direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A
percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade,
assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para
reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da
autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4.
Agravo a que se nega provimento por manifesta
improcedência, com aplicação de multa de 5% (cinco por cento)
do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer
recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em
caso de decisão unânime (CPC, art. 1.021, §§ 4º e 5º).”
(MI 6515-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe
06.12.2018).
“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE

INJUNÇÃO. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA
ESPECIAL. OMISSÃO INCONSTITUCIONAL.
INEXISTÊNCIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. A
jurisprudência desta Corte sedimentou-se no sentido da
impossibilidade de o Poder Judiciário conceder aposentadoria
especial a guardas municipais ante a ausência de legislação
específica, uma vez que aqueles não fazem parte do conjunto de
órgãos de segurança pública elencados no art. 144, I a V, da
MI 7328 / DF
Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente

perigosas. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido” (MI
6968-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 12.11.2019).
Por fim, esta Corte reafirmou tal orientação quando do julgamento

do mérito da repercussão geral, Tema 1057, cujo recurso paradigma é o
RE 1.215.727-RG, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 26.09.2019.
Naquela oportunidade, o Plenário Virtual proferiu acórdão assim
ementado:
“Recurso extraordinário com agravo. Direito

Administrativo. Guarda civil municipal. Aposentadoria
especial. Risco da atividade. Impossibilidade. Ausência de
legislação específica. Periculosidade não inerente à atividade.
Ausência de omissão inconstitucional. Existência de
repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência da Corte
sobre o tema.”
Confiram-se, a respeito, os seguintes julgados:
“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE INJUNÇÃO

COLETIVO. ART. 40, § 4º, II, DA MAGNA CARTA. REDAÇÃO
DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 47/2005.
ALCANCE DA EXPRESSÃO “ATIVIDADES DE RISCO”.
GUARDA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE RISCO INERENTE.
1. Ao julgamento do ARE nº 1.215.727, ocasião em que
examinado o tema nº 1057 da repercussão geral, o Plenário
desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “Os guardas
civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por
exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da
Constituição Federal”. 2. Na espécie, os servidores substituídos
pelo ente associativo impetrante são guardas municipais,
integrando categoria cujo leque de atribuições específicas -
proteção de bens, serviços e instalações do município a que
funcionalmente vinculados (art. 144, § 8º, da Magna Carta) -,
por inconfundível com a atividade desempenhada pelos órgãos
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policiais elencados no art. 144, I a V, da Constituição da

República, não permite, na esteira da jurisprudência desta
Suprema Corte, direta ilação no sentido da presença de risco
inerente, quadro a conjurar a concessão da ordem pretendida. 3.
Agravo interno conhecido e não provido” (MI 6.907-AgR, Rel.
Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 18.12.2019)
“MANDADO DE INJUNÇÃO – GUARDAS MUNICIPAIS

– CATEGORIA FUNCIONAL QUE ALEGADAMENTE
EXERCE ATIVIDADES DE RISCO – ACESSO AO BENEFÍCIO
DA APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º, II) –
INADMISSIBILIDADE – PRETENDIDO RECONHECIMENTO
DO CARÁTER PERIGOSO DE CERTAS ATIVIDADES
REALIZADAS NO ÂMBITO DO SERVIÇO PÚBLICO –
MATÉRIA DE “LEGE FERENDA” – TEMA SUJEITO À
RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI FORMAL –
PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE (MI 833/DF, MI
844/DF E MI 6.898-AGR/DF) – ENTENDIMENTO
REAFIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL EM RAZÃO DO JULGAMENTO
FINAL, COM REPERCUSSÃO GERAL, DO ARE 1.215.727-
RG/SP – RESSALVA DA POSIÇÃO PESSOAL DO RELATOR
DESTA CAUSA, QUE ENTENDE POSSÍVEL A COLMATAÇÃO
JURISDICIONAL DA OMISSÃO ESTATAL EM CASOS COMO
ESTE – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (MI 6920-AgR,
Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe 17.09.2020).
Nesse mesmo sentido, aponto recente julgado proferido pela

Primeira Turma deste Tribunal (RE 1362569-ED, de relatoria do Min.
Alexandre de Moraes, DJe 05.04.2022):
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DIVERGIU DA
JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE FIRMADA
NO JULGAMENTO DO TEMA 1057 DA REPERCUSSÃO
MI 7328 / DF
GERAL. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo

interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a
reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária
a intimação do embargante para complementar suas razões
quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a
todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art.
1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. O acórdão
recorrido divergiu da jurisprudência desta SUPREMA
CORTE firmada no julgamento do ARE 1.215.727-RG (Rel.
Min. DIAS TOFFOLI – Presidente, DJe de 26/9/2019, Tema
1057), em que fiquei vencido, no sentido de que: “Os guardas
civis não possuem direito constitucional à aposentadoria
especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo
40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.” 3. Embargos de
Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega
provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de
Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica
condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por
cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a
ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à
exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da
justiça, que farão o pagamento ao final)”.
Por fim, destaco os seguintes trechos da decisão monocrática

exarada no RE 1.282.074, de relatoria do Min. Luiz Fux, DJe 24.08.2020,
cujo recurso foi interposto pelo Instituto de Previdência do Município de
Jacarei:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GUARDA
CIVIL MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL.
AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA.
IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.215.727. TEMA
1.057 DA REPERCUSSÃO GERAL. SÚMULA
VINCULANTE 33. INAPLICABILIDADE.
MI 7328 / DF
INOCORRÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO QUADRO

COM O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL
103/2019. RECURSO PROVIDO.
O recurso merece prosperar.

In casu, o acórdão ora recorrido divergiu do entendimento
firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal que – no
julgamento conjunto dos Agravos Regimentais no Mandado
de Injunção 6.515, Rel. Min. Roberto Barroso, e nos Mandados
de Injunção 6.770, 6.773, 6.780 e 6.874, Redator para o acórdão
Min. Roberto Barroso – assentou a impossibilidade de o
Poder Judiciário conceder aposentadoria especial aos agentes
da guarda municipal, ante a ausência de legislação específica,
uma vez que eles não fazem parte do conjunto de órgãos de
segurança pública elencados no artigo 144, I a IV, da
Constituição Federal, nem exercem atividades
inequivocamente perigosas. Confira-se, a propósito, a seguinte
ementa:
(...)
Saliente-se, ainda, que esta Suprema Corte, ao julgar o
ARE 1.215.727, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, Tema 1.057 da
Repercussão Geral, reafirmou esse entendimento, em acórdão
que porta a seguinte ementa:
(...)
Assevere-se, por fim, que não houve mudança da
situação dos guardas municipais com o advento da Emenda
Constitucional 103/2019, que alterou artigo 40, § 4º, da
Constituição da República e inseriu o § 4º-B nesse dispositivo,
in litteris:
“§ 4º É vedada a adoção de requisitos ou critérios

diferenciados para concessão de benefícios em regime próprio de
previdência social, ressalvado o disposto nos §§ 4º-A, 4º-B, 4º-C
e 5º. (...) § 4º-B Poderão ser estabelecidos por lei
complementar do respectivo ente federativo idade e tempo
de contribuição diferenciados para aposentadoria de
MI 7328 / DF
ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente

socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o
inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do
art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.” (Grifei)
Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com

fundamento no disposto no artigo 932, V, do Código de
Processo Civil/2015, para julgar improcedente o pedido de
concessão de aposentadoria especial formulado no presente
feito. Fixo os ônus da sucumbência em 10% (dez por cento)
sobre o valor atualizado da causa, ficando suspensa sua
exigibilidade, nos termos do artigo 98, § 3º, do referido código”.
(grifos nossos)
Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de injunção, nos

termos do artigo 21, §1º do RISTF.
Publique-se.
Brasília, 11 de julho de 2022.
Ministro EDSON FACHIN

Relator
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MANDADO DE INJUNÇÃO 7.

328 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção impetrado pelo Partido

(...) objeto do presente mandamus” (eDOC 1, p. 14-15).

“ARGUICÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

Com efeito, o mandado de injunção pressupõe uma omissão

regulamentação do artigo 40, § 4º, da Constituição Federal.

“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE

min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgados em 11/6/2015,

judicial pressupõe uma cuidadosa ponderação entre os bens

“Direito administrativo. Agravo interno em mandado de

“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE

Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente

Por fim, esta Corte reafirmou tal orientação quando do julgamento

“Recurso extraordinário com agravo. Direito

Confiram-se, a respeito, os seguintes julgados:

“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE INJUNÇÃO

policiais elencados no art. 144, I a V, da Constituição da

“MANDADO DE INJUNÇÃO – GUARDAS MUNICIPAIS

Nesse mesmo sentido, aponto recente julgado proferido pela

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO

GERAL. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo

Por fim, destaco os seguintes trechos da decisão monocrática

INOCORRÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO QUADRO

O recurso merece prosperar.

“§ 4º É vedada a adoção de requisitos ou critérios

ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente

Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com

Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de injunção, nos

Ministro EDSON FACHIN

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