P rofe sso rA le ssand ro DantasCout in ho I M P R OBI DA DEADM I N I STR ATI VA

1 Idia de probidade e moralidade administrativa Maria Sylvia Di Pietro entendequeasduascoisaspossuemomesmosignificadoambasserelacionamcom a idia de honestidade da Administrao Pblica. No basta a legalidade formal e restrita.DeveaAdministraovolversebaseadaemprincp iosticos,delealdade

ed eboaf.

por outro lado, improbidade no igual a imoralidade, sendo esta apenas uma pequenapartedaquela(artigo10daLei8.429/92)

2 A Improbidade Administrativa como ato ilcito j instituto antigo para os

agentespo ltico s,constituindocrimederesponsabilidade.

3 Para os servidores pblicos em geral, inicialmente a legislao no falava em

improbidade masjpreocupavacomoenriquecimentoilcitodomesmonoexerccio
do cargoou funo, sujeitandoo mesmoao seqestro eperda de bens em favor da FazendaPblica.

DL 3.420/41 seqestro e perdade bensde autores de crimes queresultaramprejuzoFazendaPblica,locupletamentoilcito. Constituio de 1946, artigo 141, pargrafo 1 idem. Foi regulamentadapelaLei3.167/57. 4ComaediodaConstituiode88,oLegisladorConstituinteestendeuoconceito deimprobidadeadministrativa,conforme severificadaleituradoartigo37,pargrafo 4daCartaMagna.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos PoderesdaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios obedeceraosprincpiosdelegalidade,impessoalidade,moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pelaEmendaConstitucionaln19,de1998) 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a

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indisponibilidade dosbenseo ressarcimentoao errio,naforma e gradaoprevistasemlei,semprejuzodaaopenalcabvel.

CON CLUSESdaanlisedotextoconstitucional: a)aCFnodescrev eo satosdeimprobidade ,masapenasas sanes a seremaplicadas quandodesua prtica, portanto,apenas pode serpunido comtaissanesapsaLEIestabelecerosatosdeimprobidadeadministrativa,oque apenas ocorreu com a Lei 8.429/92, em razo do princpio d a reserva legal e

ant erioridade.
b) os atos de improbidade no so atos penais (pode at ser tambm),massimdenaturezaciviladministrativa,poisaCF claraaoenunciarque

semprejuzodaaopenal.

OBS. Num nico ato (Ex: fraude licitao), o agente responder por improbidade administrativa, ao penal, ao civil, processo administrativo e crime de responsabilidade(seforocaso):cadatipoautnomo.

5Dentreossujeitosativodaprticadeimprobidadeadministrativahumdestaque constitucionalemrelaoaoPresidentedaRepblica,ondeoartigo85,incisoVdaCF enuncia queatos do presidente que atentem contra aprobidade da administrao consideradoc rim ederesponsab ilid ad e

OBSER VA O: Assim, a par de uma leitura literal do dispositivo, o Presidente da Repblica nocomete atode improbidade,mas sim crimede responsabilidade.Essa

corrente no a majoritria . Esta entende que sendo o ato de improbidade, o

Presidente responderia tanto por crime de responsabilidade, julgado pelo Senado Federal,apsaprovaode2/3dosmembros daCmarados Deputados,quantopor AtodeImprobidade,queseriajulgadojuntoaoSupremoTribunalFederal.

6Lei84 29/ 92e art.37, 4e5CF

ALeitrouxeefetividadeaoart.37,4e5CF.

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 Os atos de improbidade administrativa pode m ser p raticad os p or servidor p b lic ooup orp art ic ular.

7Suje it oAtivod o sAtos d eI mp rob id adeAd m inistrat iv a. (art.2) O sujeitoativo quempratica oato.Temque seragente pblico im prob id ad e p rp ria.

Masaleitambmpuneaspessoas,fsicasejurdicas,queinduzir,concorrerouse

beneficiardoato(sopartcipes)im p rob idad eim p rp ria.

Prescreveoartigo2daLeideImprobidadeAdministrativa:

Art. 2. Reputase agentepblico, paraos efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, empregooufunonasentidadesmencionadasnoartigoanterior. OBS. Adotouse a resp onsabilidade sub jet iva do servidor dolo nas trs hiptesesetambmculpanocasodoartigo10.

8Suje it op assivodoato d eim prob id ad e .

a)rgosdaAdministraoDireta b)rgosdaAdministraoIndiretaoufundacional c)empresaouentidadeparacujaacriaooerriohajaconcorridoouconcorra commaisde50%dopatrimniooureceitaanual. d) empresa ou receita que receba subveno, benefcio ou incentivo fiscal ou creditalcio,dergopblico. Empresaincorporadaaopatrimniopblico.

8T ip osLeg ais Trstiposartigos9,10e11.

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a)aquelesqueimportemenriquecimentoilcitoart.9 b)aquelesqueimportemprejuzoaoerrioart.10 c)aquelesqueimportemviolaodosprincpiosdaAdministrao art.11 Os atosdeimprobidade,porteremnatureza civil,sodescriesmais genricase conceituaisdoqueasexigidasnoDireitoPenal.

Deve haver sempre dolo ou culpa no existe, na Lei de Improbidade, responsabilidadeobjetivadoagente.

A rt .9p arasu ac onfig uraodeveter:

a) d olo do age nte h a necessidade da existncia de vontade livre e conscientedoagenteemrealizarqualquerdascondutasneledescritas.

b )obten od evantag em p atrim on ialp eloag entenonecessariamente pecuniria,masqualquerprestao,positivaounegativa

c)ilicituded avantag e m ob tid a

d ) exist nc ia d e nexoc ausal ent re o exerccio func io nale a vant ag e m ind evid a(nexod eofic ialidad e)

OBS. As hipteses previstas no artigo 9 enceram enumerao exemplificat iv a. Podemexistiroutrosatos,desdequecomcongrunciacomoselementosprevistosno

caput.Aleienunciaquenotad amenteconfiguram.....

OBS. Quando o ato de improbidade importar enriquecimento ilcito ou prejuzo ao erriocabe representaodaAutoridadeparaoMPpleiteara in d isponib ilid ad ed os b ens d o ind iciado art. 7 c/c 16 da Lei 8429/92. Isso feito por meio de Ao

CautelarDeSeq est ro .

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ALeitraz12hipteses.

A rt . 9. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo,empregoouatividadenasentidadesmencionadasnoartigo 1destaLei,enotadamente: I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel,ouqualqueroutravantagemeconmica,diretaouindireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quemtenhainteresse,diretoouindireto,quepossaseratingidoou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agentepblico II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitaraaquisio,permutaoulocaodebemmvelouimvel, ouacontrataodeserviospelasentidadesreferidasnoartigo1 porpreosuperioraovalordemercado(Lei8666 .93 ) III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimentodeservioporenteestatalporpreoinferioraovalor demercado( Lei8 666.93) IVut ilizar,em obrao userv iop art icular,veculos,mquinas, equipamentosoumaterialdequalquernatureza,depropriedadeou disposiodequalquer dasentidades mencionadas no artigo 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregadosouterceiroscontratadosporessasentidades Vrec eb ervant ag emeconmicadequalquernatureza,diretaou indireta,paratoleraraexploraoouaprticadejogosdeazar,de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ouindireta,parafazerdeclaraofalsasobremedioouavaliao emobraspblicasouqualqueroutroservio,ousobrequantidade, peso,medida,qualidadeoucaractersticade mercadoriasoubens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no artigo 1 destaLei(Lei866 6.93) VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,empregooufunopblica,bensdequalquernaturezacujo valor seja d esprop orcional evolu o d o p atrim nio ou rend ad oag entepb lico VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenhainteressesuscetveldeseratingidoouamparadoporaoou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade IXpercebervantagemeconmicaparaintermediaraliberaoou aplicaodeverbapblicadequalquernatureza X receber vantag em econm ica d e q ualq u er n atu reza, d iret ao uind iretame nte ,p araom it irato deofcio,providncia

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ou declaraoaque estejaobrigado (diferenteda previstano

art igo1 2,po isloagenteno obtmvantag em)

XI incorp orar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidadesmencionadasnoartigo1destaLei XIIusar,emproveitop rprio,bens,rendas,verbasouvalores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo1destaLei. 8.2 At os d e imp rob id ad e q ue im po rt em em p rejuzo ao Errio. So 13 hip te ses .

A rt .10p aras uaconfig urao d evehaver

a) cond uta d olo sa o u cu lp o sa d o ag ente s aqui cabe conduta culposa (imprudncia,imperciaenegligncia)

b ) Cond uta ilcita esta conduta dever ser ilcita. Conduta lcita que acarrete prejuzoaoerrionoseenquadra,poresteartigo,aoatodeimprobidade.

EX. Exemplo clssico: um motorista (servidor pblico) que dirigia um veculo oficial, ematividade oficial,porimprudncia,acabagerando uma colisocomterceiros. No h ato de improbidade. Porque? Dirigir veculo oficial em atividade oficial no condutailcita.

VaihaverresponsabilidadeobjetivadoEstado Epodeterpenaltambm.

c) Existncia de les o ao e rrio ou p erd a p at rim onial, d esv io, aprop riao, malb arame nto ou d ilap id a o de b en s ou have res genericamente a Lei pretendepuniracondutailcitaqueacarretarprejuzoconcretoaoerriopblico.

d)N oex ig nciad evantag em patrim on ialp eloagenteaLeinoexige

e) N exo cau sal e ntre o exerc c io fu ncional e o pre juzo co ncreto g erad o ao erriop b lic o.

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OBS. As hipteses previstas no artigo 10 enceram enumerao exemplificat iva. Podem existiroutrosatos,desdeque com congruncia comoselementos previsto no

caput.Aleienunciaquenotad amenteconfiguram.....

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa q ue caus a les o ao errioqualquer ao ou omisso,dolosaou culposa,que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1destaLei,enotadamente: Ifacilitarouconcorrerporqualquerformaparaaincorporaoao patrimnioparticular,depessoafsicaoujurdica,debens,rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadasnoartigo1destaLei IIpermitirouconcorrerparaquepessoafsicaoujurdicaprivada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonialdasentidadesmencionadasnoartigo1destalei,sema observnciadasformalidadeslegaisouregulamentaresaplicveis espcie III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidadesmencionadasnoartigo1destaLei,semobservnciadas formalidadeslegaiseregulamentaresaplicveisespcie IV permitirou facilitaraalienao,permuta ou locaodebem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no artigo1destaLei,ouaindaaprestaodeservioporpartedelas, porpreoinferioraodemercado V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ouservioporpreosuperioraodemercado VIrealizaroperaofinanceirasemobservnciadasnormaslegais eregulamentaresouaceitargarantiainsuficienteouinidnea VII concederbenefcioadministrativo oufiscal sema observncia dasformalidadeslegaisouregulamentaresaplicveisespcie VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispenslo indevidamente IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas emleiouregulamento X ag irneg lig ent em ent enaarrecad ao de tribut oourenda, bemcomonoquedizrespeitoconservaodopatrimniopblico

(lanamentoat ivid adevincu lada)

XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular

XI I permitir, facilit ar ou concorrer para que terceiro se enriqu eailicitamente

XIIIpermitirqueseutilize,emobraouservioparticular,veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedadeoudisposiodequalquerdasentidadesmencionadas no artigo 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregadosouterceiroscontratadosporessasentidades

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8.3Atosd eim p rob id adeq ueat entam contraosp rinc p iosd aA d m inist rao P b lic a.So7h ipteses.

A rt .11p aras uaconfig urao d evehaver a)con dut ad olosadoag ent e

b )condutailc it aq ue,e mreg ra,no g e reenriq uecim ent oilcitoouno cause les o ao p atrim nio p b lico notase que a razo legal apara a existncia do artigo11anecessidadedaexistnciadeumtiposubsidirio.

c)violao d osd everes d eh onestid ad e ,im p arc ialid ad e ,leg alid adeele ald ad e sin stitui es .

d )at entad ocontraosp rincp iosdaAd m inistraonoapenasosprevistosno artigo37,mastodososoutros.

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidadeelealdadesinstituies,enotadamente: I praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diversodaqueleprevistonaregradecompetncia IIretardaroudeixardepraticar,indevidamente,atodeofcio III revelarfatooucircunstnciadeque temcinciaemrazodas atribuiesequedevapermaneceremsegredo IVnegarpublicidadeaosatosoficiais Vfrustraralicitudedeconcursopblico VIdeixardeprestarcontasquandoestejaobrigadoafazlo VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmicacapazdeafetaropreodemercadoria,bemouservio. 9P roc ed im ento:Art.17daLei8429/92.

9.1 )Constat ad aap rticad eatod eim prob id ad e ad m inistrativa,c om oocorre op rocessod ep unio ?

A ao de improbidade somente pode serpropostapelo (1) M in istrio P b lico e pela(2)P essoaJ urd ic ad eDireitoP b licointeressada.Tratasedeproced im e nto jud ic ial. A comunicao do ato de improbidade pode se dar por rep rese ntao , nostermosdoartig o14 d aLeideImprobidade.

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9.2 )Send oap re sent ad aaa o,c omodeve p roc edero juiz?

Ojuiznopodereceberainicialdeplano,eledeverabrirvistaaorequerido(art. 17,7daLei)paraeleapresentarsuamanifest ao porescrito .

Apsaapresentaoreceberamanifestao,ojuizterduasalternativas: 1)Aceitaras alegaes e indeferirapetio inicial(art.17,8daLei)ou 2) receberainicialeiniciaroprocesso,oqualseguiroritoordinrio.

Da deciso de re ceb im ento do juiz caber ag ravo . Do no recebimento caber

apelao(art.17,10daLei).

10.Sane sap lic ve is :Art.37,4CF.

Suspensodedireitospolticos Perdadafunopblica Indisponibilidadedosbens Ressarcimentoaoerrio:

OBS.AlmdestasquesorepetidasnaLei8429/1992htambmaimpossib ilidade

de contrat ar co m o P oder P b lico, receber benefcios ou in centivos fiscais,

conformeenunciaoartigo12daLeideImprobidade.

As penalidades mudam conforme o ato de improbidade praticado. Quando de sua aplicaoo magistradodever estaratentoaos P rinc p ios d aP rop orcionalid ad e e R azo ab ilid ad e.Videartigo12,pargrafoniconafixaodaspenasprevistasnesta

lei o juiz levar em conta e extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonialobtidopeloagente.

A rt . 1 2. I nd ep end entem ent e d as sanes pe nais, civis e ad m inistrativas, p revistasn aleg is la oesp ecfica,estores pons ve lp eloato de im p rob id ade sujeitos seg uintescom inaes:

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SAN O

A rt .9 Enriq uec im ento

A rt .10 L esoaoErrio SEFOROCASO SIM SIM SIM5A8anos At2Xovalordo dano

A rt .11 V.P rinc p ios NO SEHOUVER SIM SIM3A5anos At100xv. remunerao 3anos

Perdadebem Ressarcimento PerdadaFuno Susp.Dir.Pol. Multa

SIM SIM SIM SIM8A10anos At3X patrimonial

Imp.Contratar

10anos

5anos

11.Ap lica od ap enalid ad e:

De acordo com a c orrente majoritria, o juiz pode aplicar quantas das sanes previstas no art. 12 da Lei (um dos incisos) ele quiser, desde que de forma fundamentada(elenoobrigadoacondenaroruemtodasaspenas).

Paraa corre ntem in oritria,o juizdeveaplicartodas as penas doart. 12 (mas

deve escolher em qual do s incisos o ru ser enqu adrado, pois se for cond enad oemmaisdeumincisoserbisinidem).

12.Que st esp olm icas .

H uma forte co rrente que alega que o M P no pode requerer o

ressarcimento ao errio (co m base n o art. 1 29, I X CF) . Estes alegam que tal
requerimentodeveserfeitopelaProcuradoriadorgo.Aoutracorrentealegaqueo MPpodefazertalrequerimento(combasenoart.129,IIICF).

Quandoa ao de improbidade proposta pelo MP, se for agentepblico, h um litisconsrcio passivo necessrio, entre o ru e a pessoa jurdica de direito pblico (unio, estados e municpios). Posteriormente, essa pessoa jurdicapode escolher se querserautorouru(Lei4717/65,art.6,3 LeideaopopulareLei8429/92, art.17,3).

13A tuaod oM inist rioP b lic onoP rocess o.

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OMinistrioPblico,senointervirnoprocessocomoparte,atuarobrigatoriamente comofiscaldaLei,sobpenadenulidade.

14M ed id as Caute lares naL eid e I mp rob idad eAd m inistrativa.

Trsm ed id as acautelat rias( Lim inarA oCaute lar):

a) I nd isponibilidaded osbens(Art.37,4,daCF/88)(Art.7daLei8.429/92= Ministrio Pblico requer) durante o processo judicial ou administrativo o

J udicirio ex clusivamentedefereouno .(Sopoderjudiciriopodefazer)

b) A fast amento do ag ent e pblico (Art. 20, pargrafo nico, da Lei 8.429/92)

sem p rejuzo da remun erao quando a medida se fizer necessria instruo

processual(autoridadejudicialouadministrativapodeafastar).

c) Seqestro debens (Art. 16 da Lei 8.429/92 c/c Artigos 822 a 825 do CPC). O

J udicirio ex clusivamentedefereouno .(Sopoderjudiciriopodefazer)

16com pet nc iaparajulg am ent o.

QUEST O P OLM I CA veio com a edio da lei 10.628/2002, que, inserindo o pargrafo 2 no artigo 84, do Cdigo de ProcessoPenal, instituiu foro especial por

prerro gat iv a de funo , enunciando que as aes de improbidade administrativa

deveria ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionrio ou autoridade de hiptese de prerrogativa de foro em razodoexercciodafunopblica.

Desse modo, se, para exemplificar, o acusado de improbidade fosse Ministro de Estado,aaodeveriaserpropostaperanteoSupremoTribunalFederal,jqueeste competentepara julglo pela prtica de crimes comuns (artigo102, I, alienaa da CF).

OSU P R EM OTRI B UN ALFEDERAL,n oe ntanto ,d ec larouain constitucionalid ad e d od is pos it iv o,sob o argum entod eque cab eexc lus iv am enteConst ituioa

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ins titu i o d e foro esp ecial por prerrog ativa d e funo. A ss im , a ao d e I m p rob id ade Ad m inist rat iv aserp rop ost anojuzo d e 1Grau d e J urisd io.

17 Proposta uma ao de improbidade, ela previne o juzo, de sorte que outras aesdeobjetoinferior,deverserapensadadeImprobidadeAdministrativa.(Artigo 17,pargrafo5daLei8.429/92)

18P rescrio d aL ei8429/ 92 :Art.28daLei.

Embora a CF disponha que as aes de ressarcimento so imprescritveis, a Lei 8429/92 trouxe um prazo prescricional de cinco anos. Com isso, falase em interpretao constitucional conforme com reduo de texto, ou seja,alegase queo prazo de cinco anos vlido para todos os casos de improbidade, salvo no caso de ressarcimento ao errio, que imprescritvel (atribui ao texto um sentido que compatibilizacomaCF).

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