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A modernizao da administrao pblica brasileira nos ltimos 40 anos*

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Paulo Roberto Motta**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Limites da formalidade institucional; 3. A era ps-Constituio: a redemocratizao e as novas conquistas constitucionais; 4. Concluso. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Limitations of institutional formality; 3. The post-Constitution era: redemocratization and the new constitutional feats; 4. Conclusion. P A L AV R A S - C H AV E : modernizao administrativa; administrao pblica; reforma administrativa. K E Y W O R D S : administrative modernization; public administration; administrative reform. Nos ltimos 40 anos, a administrao pblica brasileira passou por grandes transformaes, sobretudo como parte do trnsito para a democracia. Desenvolveram-se novas prticas e expectativas de modernizao, mas muitas de suas caractersticas tradicionais no foram removidas. A modernizao efetiva somente ocorrer com reformas que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais de comunicao entre o pblico e sua administrao. Novos espaos, regras e estruturas administrativas so necessrios para garantir maior autenticidade na representao poltica. Brazilian public administration modernization in the last 40 years During the last 40 years, the Brazilian public administration underwent great transformations, mostly as part of its passage toward democracy. New

* Artigo recebido e aceito em jun. 2007. ** PhD e mestre em administrao pblica pela University of North Carolina (EUA). Professor titular da Ebape/FGV professor visitante da Universidade de Manchester (Inglaterra), da HEC , Management (Frana), da Universidade de Macau (China), do Instituto Nacional de Administrao (Portugal) e da Otto-von-Guericke-Universidade Magdeburg (Alemanha). Endereo: Praia de Botafogo, 190, sala 527 CEP 22250-900, Rio de Janeiro, RJ. E-mail:paulmotta@fgv.br.

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practices and modernization expectations were developed, but many of its traditional characteristics were not removed. Real modernization will only happen with reforms that will redistribute the power resources and change the communication channels between the public and its administration. New spaces, rules and administrative structures are needed to guarantee more authentic political representation.

1. Introduo
Nas ltimas dcadas, a administrao pblica brasileira passou por grandes transformaes, sobretudo como parte do trnsito para a democracia. Desenvolveram-se novas prticas e expectativas de modernizao, mas muitas de suas caractersticas tradicionais no foram removidas. A Revista de Administrao Pblica (RAP) surgiu numa poca em que a administrao pblica possua forte presena na sociedade, no s por causa das funes de controle no-democrtico, mas tambm porque se procurava o desenvolvimento com base em projetos pblicos de grande escala. Pensava-se que a prpria expanso do Estado fosse suficiente para garantir mais e melhores servios, bem como maior acesso comunitrio e eqidade nas decises distributivas. Nesse sentido, nos primeiros 20 anos da RAP, a administrao pblica teve crescimento considervel. No entanto, a experincia histrica revelou que simplesmente expandir as atividades do Estado e as funes serviu menos ao propsito de alcanar maior eqidade e eficcia na administrao pblica do que ao desenvolvimento de formas de insero de novos grupos preferenciais. Nessa poca descrevia-se a administrao pblica brasileira pelos seus aspectos mais patrimonialistas e paternalistas. Viam-se as suas relaes com a sociedade como extremamente frgeis. Na verdade, a administrao pblica desenvolveu-se como um dos grandes instrumentos para a manuteno do poder tradicional, e carregava fortes caractersticas desse poder. A forma de organizao e gesto obedecia menos a critrios tcnicos racionais e democrticos para a prestao de servios e mais a sistemas de loteamento poltico, para manter coalizes de poder e atender a grupos preferenciais. Em grande parte, a expanso do Estado se fez sem alterar substancialmente suas relaes com a sociedade. Por ter ainda alicerces frgeis na sociedade, o Estado brasileiro, como organizao, consiste ainda em uma superestrutura que flutua sobre os cidados.

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2. Limites da formalidade institucional


A formalidade institucional possui limites para explicar a evoluo da administrao pblica brasileira. Fatores de informalidade prevalecem e determinam muito do que se decide e se executa na administrao brasileira, compreendendo seus trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Por estarem inseridos na cultura sociopoltica do pas, esses fatores no so facilmente removveis ou contornados por meio de reformas administrativas de lgica racional burocrtica. Fatores de informalidade continuam a chamar a ateno dos estudiosos e analistas da gesto pblica, alm de ser retratados cotidianamente na mdia como prticas comuns de gesto. So exemplos marcantes o personalismo paternalista e a presena de grupos preferenciais que se organizam por fora das instituies, mas que procuram manter fortes relaes com o Estado. Esses fatores distanciam os cidados da gesto pblica, desenvolvendo a sndrome ns-eles.

O personalismo
O personalismo normalmente descrito como prevalecente no mundo latino-americano faz ver o poder como centrado na figura de um lder, um dirigente, e no como o resultado da gesto de recursos inerente a estruturas formais. Por ser um fator cultural, est presente na gesto tanto pblica quanto privada. Na realidade, origina-se na desigualdade social e se desenvolve pelas prticas de excluso e pelo cultivo do elitismo, ou seja, a crena de que algumas pessoas so naturalmente mais capazes do que outras. Assim, o acesso a posies de comando e direo antes de tudo influenciado pelas condies de diferenciao social. Facilmente se desenvolve o autoritarismo hierrquico social, centrado no personalismo: certas pessoas devem ser diferenciadas em seleo e privilgios para posies de comando. Ainda, por ser um fator cultural, mais facilmente aceito e praticado. A maioria das pessoas, subordinadas nas organizaes de trabalho pblicas ou privadas , sentese presa s suas condies sociais e julga ser intil ou fora de seu alcance ter iniciativa, ambio ou iluso de que a ordem social e administrativa poderia ser diferente. Nas sociedades, naturalmente desiguais, prospera a crena de que as pessoas devem ser tratadas desigualmente, e os privilgios so aceitos, praticados e reconhecidos como direitos.

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No entanto, o personalismo elitista concorre para enfraquecer substancialmente as instituies. Estas existem em funo das pessoas que as dirigem, e a mudana da pessoa no topo muda profundamente polticas e compromissos institucionais. Na administrao pblica, dirigentes, normalmente prepostos de lderes polticos, tendem a inserir suas opes pessoais como fator diferenciador. Desprezam, assim, no s o racionalmente institudo como tambm opes e conquistas de seus antecessores. A descontinuidade justificada como necessria inovao. Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de poder e ressaltar a liderana de uma pessoa e menos em modernizar a gesto. Compromissos formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser renegociados a cada novo dirigente. Na verdade, no h contratos com instituies, mas com pessoas. O personalismo fragiliza as instituies pblicas, deixando-as altamente vulnerveis e dependentes da pessoa de um nico dirigente. A administrao pblica era em grande parte dominada por grupos preferenciais que visavam garantir seus interesses e a proteo mtua de seus membros. Apesar da modernizao, muitos desses grupos ainda se aglutinam no aparato estatal em busca de recursos para garantir sua sobrevivncia. Inserem-se em rgos administrativos por meios formais ocupao de cargos de direo , mas tambm informalmente, por meio de redes de apoio e de interao ligadas por laos de lealdade. Procuram o acesso a recursos pblicos para reforar a lealdade poltica de base e preservar a liderana sobre determinados setores da comunidade. Esses recursos so utilizados para satisfazer no somente interesses polticos de poder como tambm interesses sociais e particulares. Tais grupos dominam mquinas partidrias para evitar que alternativas de poltica pblica, contrrias aos seus interesses, sejam consideradas no processo decisrio governamental. Controlam estruturas burocrticas de governo para garantir, durante longos perodos, o uso preferencial de grandes fatias do oramento pblico. O uso de recursos pblicos o mecanismo bsico de preservao do poder: so utilizados menos para atender a demandas e necessidades reais da comunidade e mais para a troca de favores e os interesses particulares do grupo. Como a lealdade aos membros do grupo maior do que instituio pblica, tais grupos so capazes de manter a coalizo a qualquer custo, inclusive s expensas do aumento dos gastos governamentais. Normalmente, esses grupos preferem dominar as reas sociais por serem mais diretamente ligadas s maiores demandas da populao. Setores sociais so privilegiados para o exerccio do assistencialismo paternalista; propiciam ao lder do grupo o exerccio da bondade por meio da concesso de benefcios e favores com o dinheiro pblico. Assim, os lderes polticos e diri-

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gentes pblicos podem favorecer segmentos da populao sob sua influncia, fazendo-os crer que o benefcio concedido uma concesso pessoal do lder, e no um direito individual ou um valor de cidadania. O resultado final o reforo do poder e da liderana tradicionais. Vale ressaltar que esses grupos que se inserem e dominam setores da administrao pblica no so pequenos grupos de aproveitadores ou perturbadores marginais da ordem administrativa; so grupos organizados e institucionalizados dentro do sistema poltico. Transformam o Estado num campo minado de lutas polticas, mas mantidas nos limites das estruturas formais para no ferir a estabilidade e legitimidade do sistema. Por esse motivo, as discrdias so bem toleradas e, de preferncia, confinadas arena poltica predeterminada, que o Estado. Visto segundo uma lgica da gesto moderna, o sistema administrativo pode parecer altamente irracional, mas para os grupos preferenciais que dele se servem representa um sistema lgico e altamente racional. Baseia-se em valores e prticas tradicionais: assenta grande parte do poder poltico no distanciamento autoritrio, no paternalismo e no exerccio da bondade. Eesses grupos no criam rupturas nas dimenses formais da administrao pblica. Procuram seguir os passos formais, mas repletos de acomodao, concesses e opes de natureza paternalista. Por terem lealdade quase nula instituio pblica, circulam facilmente entre as reparties, procurando obter melhores benefcios, indiferentes aos danos que causam, tanto ao interesse quanto ao oramento pblico. Os cidados passam a ser receptores passivos da bondade. Ao receber benefcios, vem seus lderes e dirigentes como os mais bondosos e por isso merecedores de reconhecimento e apoio poltico.

Sndrome ns-eles
Da mesma forma que os governantes eleitos, os administradores pblicos so vistos como pessoas especiais distantes da sociedade, menos voltadas para o interesse pblico e mais autocentradas. Dificuldades oriundas da discriminao contra a cidadania deficincia nos servios de sade, evaso escolar, crianas abandonadas, insegurana pblica e pobreza fazem a maioria ver seus representantes e funcionrios como pessoas despreocupadas com seus problemas. O relacionamento clienteorganizao pblica se faz segundo uma sndrome ns-eles. Pelo controle poltico, centralizao excessiva e paternalismo, a populao brasileira aprendeu

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a conviver com a submisso, a alienao e o descrdito em relao administrao pblica. A sndrome ns-eles se espalha facilmente. Parcelas substanciais da populao tendem a ver seus dirigentes e representantes polticos como outro tipo ou classe de gente: ns somos ns e eles so eles.

3. A era ps-Constituio: a redemocratizao e as novas conquistas constitucionais


Com a redemocratizao, a inspirao neoliberal e as referncias das inovaes oriundas de pases mais avanados, os movimentos de reforma procuravam centrar-se nas especificidades das diversas organizaes pblicas, semelhana das mudanas na rea privada. A perspectiva bsica era a eficincia e capacidade de resposta da administrao pblica e melhora da gerncia pblica. Passou-se a questionar o tradicionalismo da administrao pblica, mas incorporando os fundamentos democrticos implantados na nova Constituio, como a subordinao da administrao pblica a mandatos polticos conquistados em eleies democrticas. Em perodos no-democrticos, as tentativas de aparncia tecnocrtica ofuscaram muitos dos problemas de embates polticos, no porque deixassem de existir, mas porque havia sempre um lado repressor. Com as novas inspiraes ideolgicas, comeou-se a delinear a idia de que os governos no poderiam sozinhos conduzir ao progresso. O desenvolvimento passou a ser visto como algo complexo e gigantesco, e as mquinas administrativas tradicionais no como fator de modernizao, mas obstculos ao progresso. Surgiram movimentos significativos, em muitos pases e apoiados por entidades internacionais, para proclamar a descrena nas possibilidades da administrao pblica de conduzir o desenvolvimento. Reduzir o tamanho do Estado e modernizar a administrao pblica tornaram-se pontos importantes de uma nova agenda poltica. Ao contrrio das experincias anteriores, essa modernizao se inspirou fortemente nos modelos de gesto privada, considerados superiores e mais eficazes. Assim, as principais mudanas seriam transferir funes estatais para a rea privada e as restantes seriam administradas com formas o mais prximo possvel das praticadas nas empresas privadas. Tendo a representao democrtica como premissa, tentou-se valorizar as tcnicas administrativas e a competncia neutra dos servidores, presumindo sempre a sua ao por delegao poltica e no por autonomia prpria. A administrao eficiente seria conseqncia natural de instrumentos gerenciais,

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como estruturas e cdigos de procedimentos adequados e boas regras oramentrias e gesto de pessoal. Pela falta de eficincia, culpavam-se a inadequao das estruturas e dos procedimentos e a inabilidade dos prprios servidores. Ajustes administrativos seriam feitos de acordo com novos propsitos polticos, adquiridos em eleies, ou com novas tecnologias administrativas. As reformas preservavam as estruturas organizacionais, favoreciam a rigidez dos cdigos administrativos, e algumas propostas mais audaciosas propunham maior descentralizao e autonomia organizacional. Entretanto, no se questionava fundamentalmente a administrao pblica, seno sua ineficincia ou iniqidade. Em grande parte, essas reformas colocavam em causa a prpria viabilidade da administrao pblica como condutora de eficincia ou de eficcia na gesto de servios e na ao redistributiva. Os novos modelos procuram transformar e introduzir na gesto pblica o estilo privado. Alm de ampliarem a importao de tcnicas tpicas da rea privada, propem sempre com grande nfase eliminao, privatizao e terceirizao de servios. Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, as idias sobre reformar a administrao, com premissas de radicalismo e promessas de eficincia imediata, so sempre atraentes, dadas as dificuldades que os cidados enfrentam em tratar de seus interesses em qualquer organizao pblica. Ao entrar em contato com uma repartio pblica, a maioria dos cidados experimenta uma histria de relativo descaso e m qualidade no atendimento, sobretudo na rea social. Para essas pessoas, a ineficincia no servio um sintoma de iniqidade social, j que os mais afortunados normalmente dispem de outros meios. Ao imitar a gesto privada, as propostas contemporneas assumem a singularidade do cliente e suas demandas como fundamentais na gesto pblica. Por presumirem a validade universal do management e, portanto, sua aplicabilidade igualmente s organizaes pblicas e privadas, vem a reforma como uma simples questo de modernizao gerencial. Antes de planejar suas aes ou oferta de servios, as organizaes pblicas devem conhecer as demandas de sua clientela. A organizao pblica existe para servir o indivduo: deve centralizar suas aes na demanda do cliente e na sua escolha. Como no mercado, cliente categoria primordial, e deve ser considerado em todas as instncias. Essa ideologia veio contaminada e reforada pelos valores dos pases mais avanados, onde o individualismo fundamentado na igualdade das oportunidades constitui uma prtica social comum. Por isso esses modelos centramse mais no indivduo (clientes e funcionrios) e menos no contexto. A ideologia liberal centrada no indivduo valoriza a iniciativa, o esprito empreendedor e o

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desempenho e realizao individuais. As pessoas se singularizam perante os outros pelo seu desempenho e merecem ser tratadas diferentemente pelas desigualdades conquistadas. Assim, mtodos de avaliao de desempenho individual e organizacional passaram a ser propostos com maior vigor. Tais idias de reforma no progrediram com a nfase desejada porque esbarraram em fatores histricos tradicionais ainda prevalecentes e que no se coadunam com prticas neoliberais. Ainda prevalece e se refora a viso de ser a administrao pblica responsvel por reduzir a desigualdade social tanto por medidas desenvolvimentistas quanto por programas sociais compensatrios. Na prtica neoliberal de pases mais avanados, a gesto pblica deve agir no sentido de manter a igualdade perante a lei e de garantir oportunidades iguais, salvo nos casos em que as chances no so claramente iguais. Programas sociais se justificam mais facilmente pela desigualdade de oportunidades do que pela compensao de diferenas de desempenho.

4. Concluso
A permanncia de fortes relaes com grupos preferenciais faz a administrao brasileira ser retratada ainda como de grande base patrimonialista. As relaes patrimoniais contradizem no somente as possibilidades de uma administrao modernizada no sentido mais amplo do interesse pblico como tambm as prticas liberais to proclamadas como a opo poltica dos ltimos anos. Como a administrao pblica e a cultura tradicional so ainda bastante interligadas, apesar dos progressos na modernizao institucional, os relatos cotidianos na mdia ainda demonstram forte ligao da coisa pblica com interesses privados de grupos preferenciais. O mundo das relaes informais fundamentalmente baseado no aspecto poltico tradicional, mas se ampliou pelo reforo de aspectos psicolgicos culturais, como a maior descrena dos cidados na representao poltica e, em decorrncia, nos rgos da administrao pblica. Com a crena reduzida nas instituies e na formalidade burocrtica, buscam-se o informal e novas instituies da sociedade, como associaes de usurios, cidados e ONGs, para proteger interesses e direitos. Essas organizaes e associaes comunitrias diversas procuram contornar as instituies pblicas existentes tentando assumir tarefas antes vistas como exclusivas do Estado e mesmo influenciar a gesto de rgos pblicos e a representatividade poltica.

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Favorecidas pela conscincia popular sobre a ineficcia da administrao pblica em relao eqidade poltica, econmica e social, essas novas associaes e organizaes agregam um esprito de proteo de interesses da maioria para contrapor-se crena de que as instituies formais defendem e protegem interesses de uns poucos. Na verdade, essas novas instncias tambm agem no sentido de penetrar nas organizaes pblicas para defender interesses de suas clientelas, por serem esses interesses julgados legtimos, mas desprezados pelas elites administrativas. Praticam tambm a informalidade nas relaes pessoais para atingir seus objetivos. Mesmo se aceitando uma contraposio legtima de fazer prevalecerem direitos no-reconhecidos, a prtica da informalidade excessiva, inclusive nesses casos, concorre para enfraquecer as instituies democrticas de representao poltica e de ao administrativa. Assim, a administrao pblica brasileira ainda carrega tradies seculares de caractersticas semifeudais e age como um instrumento de manuteno do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instncias de governo, as formas de ao obedecem menos a razes tcnico-racionais e mais a critrios de loteamento poltico, para manter coalizes de poder e para atender a objetivos de grupos preferenciais. No Brasil contemporneo, a democratizao e os novos processos eleitorais e os dispositivos constitucionais ajudam a levantar ou reacender expectativas sobre mais e melhores servios, o que, aos poucos, provoca rupturas nas estruturas polticas tradicionais e o surgimento de novas formas de gesto. No entanto, a crescente descrena nos mecanismos polticos tradicionais de representao e nas instituies especializadas, como os partidos polticos, para apresentar novas alternativas de ao pblica tem dificultado esse progresso. Pode ser mais lenta a reverso da idia de que os governos agem, prioritariamente, para beneficiar grupos preferenciais e ajudar a manter a coalizo de poder. Mas j notvel o reconhecimento da quebra de algumas barreiras burocrticas tanto para a obteno de servios rotineiros quanto para o recebimento de ateno social, como sade e educao. Ultimamente parece se ter reforado a iluso tradicional de que uma nova qualidade da deciso ou uma nova legitimidade da poltica pblica seriam suficientes para produzir maior eficincia na administrao pblica. Dessa forma, no seria necessrio pensar em grandes reformas administrativas porque a nova direo faria naturalmente a mquina administrativa responder com maior produtividade e qualidade. Presume-se, assim, que dificuldades administrativas anteriores so simples produto de falta de legitimidade e de apoio poltico mais amplo. Resolvidas essas questes por vitrias eleitorais, o resto seria decorrncia natural.

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Portanto, muitos novos dirigentes chegam s posies de direo poltico-administrativas para se frustrar rapidamente com a mquina burocrtica: redescobrem que formas tradicionais de agir e de se comportar, cultivadas secularmente, no mudam por simples reposio da liderana administrativa. No resta dvida de que houve no pas uma ampliao da legitimao poltica: novos programas sociais rompem laos de grupos preferenciais tradicionais que dominavam paternalisticamente a redistribuio de benefcios. Novos canais de distribuio de recursos sociais retiram de grupos locais tradicionais o seu poder de provedor nico ou canal privilegiado de acesso ao poder. Reconhecem-se nas comunidades novas lideranas e formas de obter benefcios. Destri-se grande parte dos sistemas locais de acesso ao poder burocrtico repondo-os com novas lideranas. Pode-se argir ser apenas uma troca de liderana, apenas a mudana de uma pessoa no poder, mantendo-se porm o mesmo carter paternalista. De fato, parte das condies e formas tradicionais de distribuio, troca e lealdade se mantm. No entanto, vale notar a troca de liderana feita fora dos grupos tradicionais de poder. H novas dimenses de lealdade fora do caciquismo tradicional. H mais dificuldades de acesso e domnio dos cargos pblicos locais e mais pluralidade nas pelejas polticas. Ademais, a nova lealdade aos provedores da ao distributiva se transfere para lderes maiores no presentes na localidade e, portanto, no mais facilmente destrutveis por novos ou antigos caciques locais. Somente novos lderes nacionais ou regionais, de igual credibilidade, poderiam, em princpio, repor essas lideranas. A modernizao efetiva do Estado somente poder advir de formas que alterem o sistema de poder e o aglomerado poltico que o constitui; em outras palavras, reformas que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais de comunicao entre o pblico e sua administrao. Em pases em desenvolvimento, com experincias similares brasileira, tem se verificado que as foras polticas emergentes no chegam ao poder por retrao voluntria dos grupos preferenciais. Novos espaos, regras e estruturas polticas que repartam e unam novos recursos de poder so necessrios para garantir a representao de novos grupos sociais.

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