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N 124

Financiamento da educao: necessidades e possibilidades

14 de dezembro de 2011

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

1. Introduo1 Nos diferentes temas importantes das polticas pblicas, intensificou-se recentemente a agenda de um novo Plano Nacional de Educao (PNE), onde se manifesta a necessidade de ampliao do acesso educao e melhoria da qualidade dos nveis e modalidades de ensino. Esse desejo legtimo da sociedade demandar mudanas na estrutura de financiamento da educao, com inevitveis impactos de longo prazo para a rea, sendo importante identificar as necessidades e possibilidades no tocante ao financiamento das aes educacionais, de modo a aferir as dificuldades decorrentes das mudanas pretendidas. importante salientar que a educao necessariamente absorve recursos pblicos, compondo o ncleo central dos atuais sistemas de bem-estar social. No entanto, o Gasto Social, entre eles o em educao, tambm uma fonte dinmica de incentivos ao crescimento distributivo, tendo em vista a caracterstica de mobilizar as decises de consumo e investimentos das famlias, mais que proporcionalmente ao volume despendido pelo governo e, ao mesmo tempo, reduzir as desigualdades de renda ao fim do ciclo de gasto2. Ademais, as responsabilidades atribudas para a poltica pblica em educao configuram-se como regime de colaborao entre as instncias federadas - Unio, estados, Distrito Federal e municpios tm a responsabilidade pela administrao e financiamento do sistema educacional brasileiro, responsabilidade essa atribuda pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei de Diretrizes de Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996. Diante dessas consideraes, o objetivo deste Comunicado apresentar as necessidades educacionais e os resultados de algumas simulaes efetuadas para as possibilidades de financiamento que poderiam permitir o alcance das metas do Plano Nacional de Educao (PNE). Espera-se, com isso, auxiliar os formuladores e implementadores de polticas educacionais na escolha das alternativas de maior efetividade e viabilidade.

2. Educao: gesto, organizao, abrangncia e gastos 2.1. Organizao sistmica da educao e o processo recente de expanso do acesso A rea de educao, no Brasil, um dos principais componentes da ideia de promoo social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de bens e servios como objeto de poltica pblica3. Conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na educao bsica esto empregados cerca de dois milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato fsico e humano se faz acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica. Alm disso, a educao consiste em uma srie de polticas de corte mais transversais, como so as aes voltadas para a igualdade de gnero, racial, assim como aquelas destinadas especificamente idade e aos ciclos de vida, como so as polticas para as crianas, adolescentes e juventudes. A gesto do sistema atualmente descentralizada, mas com grande importncia dada ao governo federal. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um tero das vagas sendo de fato maiores do que as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o ensino mdio, e o ensino superior est a cargo fundamentalmente do governo federal e de alguns estados. Mesmo no sendo, no entanto, responsvel pela oferta direta de vagas na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a configurao de um federalismo mais cooperativo. Quanto aos benefcios e beneficirios do sistema educacional, chama ateno a dimenso do seu conjunto: so diferentes tipos de benefcios ofertados diariamente a dezenas de milhes de crianas, jovens e adultos alcanados pelas aes e programas implementados em diversos nveis e modalidades educacionais, como pode ser constatado no quadro 1. Destaque-se que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, operam de modo estvel e 6

sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tem estatuto de direitos e capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados. Quadro 1 Programas e aes por nveis e modalidades e seus benefcios/beneficirios
Discriminao Principais Programas/Aes Tipo de Beneficio Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Matricula Alunos atendidos Livros adiquiridos Alunos transportados Aquisio de veculos Livros adiquiridos Quantidade de beneficios concedidos 1991 Niveis/modalidades de Educao Especial educao Educao da Criana de 0 a 6 Anos Creche Pr-escola Ensino Fundamental Regular Classe de Acelerao Ensino Mdio e Profissionalizante Ensino Superior Ensino de graduaao Ensino de ps-graduaao Mestrado Doutorado Ensino Supletivo e Educao de Jovens e Adultos Programa Nacional de Alimentao Escolar Apoio ao educando Programa do Livro didtico Transporte escolar Caminho da Escola Programa Biblioteca da escola nd 2,6 milhes nd nd 27,0 milhes 25,6 milhes 1,4 milhes 2,8 milhes 660,5 mil 605 mil 55,5 mil 36,6 mil (1996) 18,9 mil (1996) nd 33,2 milhes (1995) (140 dias) 80,2 milhes (1995) nd nd 2009 89 mil 4,9 milhes 1,2 milhes 3,7 milhes 27,9 milhes 27,9 milhes nd 7,4 milhes 1,4 milhes 1,3 milhes 123,2 mil 75,5 mil (2008) 47,7 mil (2008) 4,5 milhes 47,0 milhes (200 dias) 110,2 milhes 4,6 milhes 3,5 mil 10,3 milhes

Fonte: INEP/MEC e FNDE/MEC

Observa-se, no quadro 1, que as matrculas cresceram em quase todos os nveis, etapas e modalidades educacionais. Alm disso, nota-se tambm uma ampliao da ao relativa ao apoio ao educando, tanto no que diz respeito introduo de novos tipos de benefcios, quanto na ampliao da quantidade de beneficirios atendidos. Este processo de ampliao da abrangncia da poltica permitiu a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos anos. Ademais, importante mencionar que, apesar do processo recente de universalizao do ensino, especialmente o bsico e mdio, ainda se nota dficit significativo de pessoas em idade escolar que, no entanto, no frequentam a escola. Considerando o gasto atual per capita por aluno, a total universalizao do ensino bsico e mdio ainda implica a incluso de 3,6 milhes de jovens, ao custo estimado de mais R$ 9,75 bilhes no oramento anual.

Tabela 1 Dficit Educacional e Necessidade de Recursos (R$) 2009

4e 5anos 6a 14anos 15a 17anos Totais

Freqescola 4.224.584 29.498.313 8.859.574 42.582.471

Poptotal 5.644.565 30.229.090 10.399.385 46.273.040

%freqesc N frequentam GastoAdicional o 74,8 1.419.981 3.204.897.117 97,6 730.777 2.340.044.046 85,2 1.539.811 4.207.963.625 92,0 3.690.569 9.752.904.788

Fontes: Pnad/IBGE (populao) e MEC (Gastos). Elaborao: Ipea. Obs.: em R$ de dez. 2009.

Em suma, essa importante expanso do acesso ao servio pblico da educao nas ltimas dcadas ainda encontra desafios para atingir a desejada universalizao, o que demanda recursos adicionais. As dificuldades na melhoria da qualidade do acesso alm das dificuldades e limites da gesto da poltica educacional adotada pelo marco regulatrio, apresentadas acima estiveram fortemente influenciadas pelo modo como a expanso educacional articulou-se com a parte oramentria. As linhas gerais do novo Plano Nacional de Educao, a serem apresentadas a seguir, buscam equacionar esse fenmeno estrutural da educao nas ltimas dcadas, que ser analisado no item 2.3.

2.2. As diretrizes gerais do novo Plano Nacional de Educao O Projeto de Lei n 8035/10 encaminhado pelo Ministrio da Educao (MEC) ao Congresso Nacional estabelece um conjunto de vinte metas para o prximo decnio para a educao brasileira. Em contrapartida, a sociedade civil representada pela Campanha Nacional pelo Direito Educao tem sido responsvel por uma proposta alternativa quanto ao custo das atividades educacionais. As metas quantitativas propostas no PL para o PNE nos prximos dez anos definem como desafio ampliar a cobertura, sobretudo, na educao infantil na populao de 0 a 3 anos. Da mesma forma, a extino do analfabetismo e a queda de 50% na taxa de analfabetismo funcional so outros problemas a serem superados que requerem a ampliao de polticas pblicas, em especial, direcionadas populao com mais de 15 anos de idade que vive em reas rurais. Em que pese o acrscimo expressivo, nos ltimos onze anos, que duplicou as taxas de escolaridade no ensino mdio e na educao superior, cabe destacar que o alcance das metas no PNE requer um esforo adicional de democratizao do acesso acompanhado de medidas de reduo da distoro idade-srie e regularizao do fluxo escolar que no prescinde de acrscimo adicional de recursos estatais. 8

Vale lembrar que no PNE anterior j havia uma meta para a taxa de escolaridade lquida de 30%, sendo que o percentual registrado no ltimo Censo da Educao Superior demonstra a dificuldade no seu cumprimento. Esses so apenas alguns exemplos na definio das metas para o novo PNE que requerem a ampliao de recursos estatais educao pblica. A divergncia central entre o MEC e a Campanha reside na definio do percentual do PIB a ser gasto para atingir as metas quantitativas e qualitativas. As diferenas de clculo apontadas na tabela abaixo residem na definio do custo unitrio em cada nvel ou modalidade de ensino, sendo que a Campanha tomou como base o custo-aluno qualidade inicial, cujos valores so superiores queles definidos pelo MEC. Alm disso, algumas metas no foram traduzidas em aumento de recursos por parte do MEC, na medida em que so consideradas pelo ministrio como contempladas em outras metas. Diante disso, o acrscimo em termos de percentual do PIB entre as duas propostas bastante significativo. Partindo-se do patamar de gasto pblico com educao de 2009 de 5% do PIB, a proposta do MEC chegaria a 7% do PIB, enquanto a proposta alternativa da Campanha a 10%. Tabela 2 Custo adicional do PNE por categoria base PIB 2009 R$ 3,143 trilhes

Fonte: Nota tcnica Campanha Nacional pelo Direito Educao (2011).

A despeito das diferenas no custo unitrio, importante salientar que a no previso de recursos ao ensino mdio e o valor reduzido educao infantil constantes da proposta do MEC esto associadas anlise a respeito da transio demogrfica que est em curso desde o incio dos anos 2000. As informaes do IBGE contidas no grfico abaixo mostram a previso da dinmica populacional at 2050. Nele consta o movimento decrescente na faixa etria entre 0 a 5 e 15 a 17 anos para o perodo compreendido pelo novo PNE. Com isso, o MEC alega que no haveria necessidade de ampliar os gastos com educao nestas duas faixas etrias. Entretanto, cabe questionar tal concluso na medida em que a mudana no perfil etrio pode ser neutralizada pelo atraso escolar no ensino mdio e pela baixa cobertura da educao infantil, sendo justificada a previso de aporte adicional de recursos.

Grfico 1 Trajetria populacional (1980 a 2050)


35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 -

0a3

4a5

6 a 14

15 a 17

Fonte: Projeo da Populao do Brasil para 1-Vii-2050. IBGE

2.2. Gasto Pblico em Educao Esta seo visa a detalhar os gastos realizados pelas trs esferas de governo na poltica educacional para entre 1995 e 2009, perodo em que se dispe de dados agregados para as trs esferas da Federao. O Gasto Pblico Educacional (GPEdu) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades e direitos educacionais (grfico 1, com valores corrigidos para 2009, pelo IPCA mdio, e em comparao com o PIB). 10

A evoluo apresentada no grfico 2(a) mostra que, em termos de valor constante, houve uma ampliao real do gasto em educao realizado pelas trs esferas de governo no perodo transcorrido entre 1995 e 2009, saindo de R$73,5 bilhes para R$161,2 bilhes, um crescimento real de 119,4% em 15 anos, equivalente a 5,9% ao ano. Grfico 2 Gasto pblico em Educao (1995-2009)
(a) Gasto - IPCA mdio de 2009 (b) Gasto em % do PIB

200
150,8 161,2

300 250
131,3 117,0 73,5 74,3 71,6 96,0 100,2 89,4 94,5 89,5 82,4 83,8 84,4 178,7 159,2 130,7 136,4 121,7 128,6 121,9 112,1 114,1 114,9 205,2 219,4

7,00
4,74 118,3 4,98

200

150 (R $ b ilh e s ) 100 50


100,0 101,2 97,4

(e m % d o P I B )

200 150 100 50

4,01 3,92

3,63

4,30 4,45 4,13 4,06 3,95 4,05 4,09 3,86 3,87 3,90 107,3 111,1 103,2 101,2 98,6 101,0 102,0 96,4 96,5 97,3

150
124,2

100,0 97,9

90,6

100

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto na Educao (Ipca mdio de 2009) N. ndice (1995 = 100)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto na Educao (em % do PIB) N. ndice (1995 = 100)

50

Fonte: Ipea

Tambm houve aumento dos gastos em comparao com o PIB (grfico 2(b)), saindo de 4% para cerca de 5% no perodo, o que representa crescimento de quase no perodo. No entanto, deve-se salientar que durante 10 anos no houve elevao no GPEdu, pois o indicador (GPEdu/PIB) passou de 4,01%, em 1995, para apenas 3,9%, em 2005. No entanto, houve bom crescimento a partir dessa data. Portanto, em 11 anos a poltica educacional dos diferentes entes federados elevou sua participao na renda nacional em apenas 1% do PIB. Isto evidencia que o crescimento do gasto durante a maior parte do perodo apenas acompanhou o crescimento da economia brasileira como um todo. J na estratificao do gasto por nveis e modalidades (grfico 3(a)), mostra que o ensino fundamental ampliou sua parcela no total, assim como o ensino mdio. J os gastos com educao infantil e superior tiveram perdas de participao. A priorizao do ensino fundamental no perodo em questo deve-se, largamente, ao extinto Fundef, que introduziu, alm da subvinculao de recursos exclusivamente para aquele nvel de ensino, uma forma inovadora de repartio dos recursos para o ensino fundamental, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula. 11

Grfico 3 - Participao relativa dos gastos por nvel/etapa/modalidade e por Unidade da Federao (1995-2005)
(A) Nveis e modalidades
75,0 56,3 48,3 (Em %) (Em %) 50,0 23,4 10,3 7,2 0,0 EI
Gasto em 1995

(B) Unidades Federadas


75,0

64,4

50,0 23,8 25,0 19,7

41,2 27,9

39,1

25,0 9,9

13,4

14,9

0,0 EF EM ES Federal
Gasto em 1995

Estadual

Municipal
Gasto em 2009

Gasto em 2009

Fonte: Ipea

A anlise da evoluo do GPEdu por esfera de governo um elemento importante para observar a descentralizao de recursos, bem como para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e servios educacionais. O grfico 3(B) evidencia valores que mostram claramente o processo de descentralizao, que se traduz em um aporte cada vez maior de recursos s esferas de governo subnacionais, e conseqente ampliao de sua participao no processo de financiamento. Em conformidade com esse processo, observa-se uma ampliao dos recursos em poder dos municpios, em 1995 essa esfera de governo foi responsvel por 27,9% do total dos gastos educacionais; j em 2005 esse percentual sobe para 39,1%. Em termos de poder de gasto isso significou quase dobrar os recursos disponveis e administrados por esse ente federado. Em outras palavras, a distribuio de competncias feita pela CF/88, que atribuiu aos municpios a responsabilidade compartilhada pelo ensino fundamental aliado ao regime de colaborao (financiamento e gesto) entre as esferas de governo na rea de educao, bem como ao Fundef, que vigorou entre 1998 e 2006 permitiram que as receitas disponveis aos municpios se ampliassem consideravelmente. Essa ampliao, entretanto, no significou necessariamente um aumento da capacidade exclusiva do municpio em financiar as aes educacionais. De um lado, ela reflete o aumento de recursos em poder dos municpios, resultante da poltica de priorizao do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias, que em grande medida delineou a repartio do oramento educacional. 12

Por outro, a diminuio da importncia relativa do poder de financiamento dos governos estaduais decorre, em grande medida, do regime de colaborao e da prpria estrutura de financiamento da educao pblica. O Fundef, aliado ao preceito constitucional que responsabilizava tambm os municpios pelo atendimento ao ensino fundamental e que levou a um aumento da matrcula da rede municipal neste nvel de ensino , fez com que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transferida para os municpios. No entanto, expor que a participao dos estados tem diminudo no significa afirmar que os recursos de origem estaduais destinados educao esto decrescendo em termos absolutos.

3. Educao e condies de vida da populao brasileira Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso da estrutura institucional e mesmo do gasto educacional nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha ocorrido uma extenso dos bens e servios oferecidos e conseqente alterao no quadro social e educacional brasileiro, fato que deve ser captado em seus principais indicadores. Em outras palavras, pretende-se avaliar se a ampliao verificada na oferta de bens e servios educacionais resultou em melhoria na gerao de capacidades educacionais e oportunidades para a populao brasileira, medidas por seus principais indicadores. Para tanto, a seguir busca-se analisar alguns dos principais indicadores educacionais que podem ser associados a resultados alcanados pelos programas e aes no perodo em especial, aqueles relacionados aos principais nveis, etapas e modalidades educacionais. Para dar uma ideia da desigualdade no acesso e desenvolvimento educacional, apresentam-se dois extratos de renda: 1 quinto (os 20% de menor renda) e o 5 quinto (os 20% de maior renda). Em linhas gerais, os nmeros da tabela 3 apontam para um aprimoramento da situao educacional da populao no perodo em anlise, mas mantendo-se ainda muito saliente a desigualdade.

13

Tabela 3 Evoluo da situao educacional da populao brasileira (1995-2009)


Indicadores Resultados/valores 1995 Taxa de frequncia bruta escola (0 a 3 anos) 1o quinto 5o quinto Taxa de frequncia bruta escola (4 a 6 anos) 1o quinto 5o quinto Taxa de frequncia lquida escola (7 a 14 anos) Taxa de frequncia lquida escola (15 a 17 anos) 1o quinto 5o quinto Taxa de frequncia lquida escola (18 a 24 anos) 1o quinto 5o quinto Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) 1o quinto 5o quinto Faixa Etria 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 39 anos 40 anos + Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais) 1o quinto 5o quinto Localizao Urbano Metropolitano Urbano No Metropolitano Rural 7,5 5,0 15,8 53,4 41,2 71,0 85,4 22,1 nd nd 5,8 nd nd 15,6 nd nd 8,2 8,8 10,0 12,0 29,2 5,5 nd nd 6,6 5,4 2,6 2009 18,2 11,8 35,0 81,3 75,2 93,6 98,0 50,9 31,4 72,5 14,4 7,9 52,7 9,7 18,1 2,0 1,5 2,1 3,6 6,4 16,5 7,5 5,5 10,7 8,7 7,6 4,8 0,7 Taxa de crescimento anual

1,9

0,8 1,9

0,6

(0,4)

0,1

Fonte: Pnad (IBGE). Elaborao: Ipea. Nota: A partir de 2004, a Pnad passa a contemplar a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.

Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de frequncia da populao entre 0 a 3 anos (Creche), que, apesar de ter dobrado, est longe do desejvel. Para a faixa de 4 e 6 anos de idade (pr-escola), se expandiu de 53,4%, em 1995, para 81,3%, em 2007, ainda longe da universalizao. Quanto taxa de frequncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6%.

14

Apesar dos aumentos, importante salientar que os resultados obtidos mostram que existem grandes diferenas educacionais entre os estratos de renda. Para a populao localizada no 1 quinto inferior da distribuio de renda, a situao educacional muito ruim: baixa escolarizao; grandes contingentes de analfabetos absolutos; distores na relao idade-srie. Enquanto a situao educacional do quinto superior da distribuio de renda bem melhor, apesar de ainda comportar crticas: o estoque educacional quase trs vezes maior que dos pobres; quase erradicou o analfabetismo absoluto; e as distores so tambm menores. Alm disso, ainda se convive no pas com uma proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou mais em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes mais idosas. Um indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o grupo com 15 anos ou mais, que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,5 anos para 7,5 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era originalmente considerado obrigatrio pela Constituio de 1988 (ciclo fundamental completo - 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil. Outra desigualdade muito marcante diz respeito a persistentes diferenas entre os estados e regies como pode ser observado no grfico 4. Nota-se que a regio Nordeste est em pior situao em relao s regies Sul e Sudeste e que existe uma forte relao entre analfabetismo e mdia de anos de estudo.

Grfico 4 Analfabetismo e mdia de anos de estudo por UF (2009)


25
8,2 7,5 7,5 7,7 7,9 8,2 8,5 7,8 8,4 9,6 8,2

10

20 Percentual (%)
5,7 5,8 6,1 6,2 6,5 6,5 6,6 6,3 6,7

7,3

7,3 6,7

7,4 7,0

7,3

7,4

15 5 10

0 AL PI PB MA CE RN PE BA SE AC TO PA MT RO MS GO MG ES AM RR PR SC SP RS RJ DF AP Taxa de analfabetismo Mdia de anos de estudo

Fonte: PNAD (IBGE) Elaborao: Ipea.

15

Anos de estudos

Outro indicador importante a ser considerado a adequao idade-srie, que, de acordo com o grfico 5 (a), est melhorando ao longo do tempo, mas mostrou-se ainda muito baixa. Estes resultados, em grande medida, expem as dificuldades dos alunos em conclurem, no perodo adequado, seu perodo de estudo, o que remete aos problemas da repetncia e evaso escolar. Alm disso, os resultados do grfico 5 (b) reafirmam as grandes diferenas entre as regies.

Grfico 5 - ndice de adequao idade-anos de escolaridade


(a) 2008 e 2001
100 86 86 50 80 80 100 78 73 68 P rcentual (% ) 64 61

(b) Regies

P rcentual (% )

59

74

68

61

56

50

50

44

0 9 anos 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos 15 anos 16 anos Idade dos alunos Adequao em 2008 Adequao em 2001

0 9 anos 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos 15 anos 16 anos Idade dos alunos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Pnad (IBGE) Elaborao Ipea.

Os indicadores de escolarizao e distoro quando analisados considerando os estratos de renda (tabela 4) mostram o quadro de carncia educacional dos extremamente pobres (grande parte o pblico alvo do Programa Brasil Sem Misria). Alm disso, tambm mostra que os diferencias entre os extratos so gritantes.

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Tabela 4 - Escolarizao e distoro educacional, por extratos de renda (2009)


Estrato Tamanho Escolaridade mdio da 15 a 64 anos famlia o Escolaridade mdia Analfabetos Analfabetos (n de absolutos ou pessoas) (em anos de estudo) absolutos (em %) funcionais (em %) 4,2 4,6 2,7 2,8 3,3 3,4 4,3 9,3 9,5 7,4 32,7 24,6 3,4 2,3 9,7 54,1 43,9 10,6 8,9 21,5 Distoro idade srie 7 a 14 anos (em %) 15 a 18 anos (em %)

Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total

36,0 30,7 19,7 8,2 20,1

23,6 20,7 16,0 8,8 13,8

Fonte: IPEA - Perfil da pobreza no Brasil e sua evoluo no perodo 2004-2009 Observao: Extremamente pobres: as pessoas em famlias de renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 0 e menor que R$ 67; Pobres: as pessoas em famlias de renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 67 e menor que R$ 134; Vulnerveis: as pessoas em famlias de renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 134 e menor que R$ 465 (um salrio mnimo de 2009); No pobres : as pessoas em famlias de renda domiciliar per capita maior ou igual a um salrio mnimo de 2009.

4. Possibilidades de financiamento para ampliao dos gastos em educao A atual capacidade de financiamento insuficiente para viabilizar alternativas mais ousadas de ampliao da oferta e melhoria da qualidade da educao. Nesse sentido, apresentam-se a seguir algumas sugestes de possibilidades de financiamento para ampliao dos gastos em educao. Essas possibilidades podem ser de cinco tipos: tributrios; rendas do pr-sal; folga fiscal; outras fontes no tributrias; e de melhorias de gesto e controle social dos gastos pblicos. Veja resumo das opes na tabela 5, a seguir, e as explicaes mais detalhadas na pagina seguinte.

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Tabela 5 Possibilidades de financiamento para os gastos em educao


Possibilidades de financiamento 1.Financiamento tributrio a) alteraes nos impostos Impostos Territorial Rural (ITR) Imposto de Grandes Fortunas (IGF) Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Imposto sobre a Transmisso de Bens ou Direitos (ITCD) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) Imposto sobre transmisso de bens intervivos (ITBI) Subtotal b) diminuio da eliso fiscal no imposto de renda pessoa fsica (IRPF) Impostos de Renda (IRPF) c) criao de taxas ou contribuies d) diminuio das renuncias e subsdios fiscais Renuncias e isenes fiscais dos impostos Renuncias e isenes fiscais de outros tributos subtotal e) ampliao da vinculao para a educao Unio (18% para 20%), Estados, DF e Municpios (25% para 30%) 2. Financiamento pela ampliao das rendas do governo com o Pr-sal Valor atual da renda total, em 2009 (Cenrio pessimista=P) Valor atual da renda total, em 2009 (Cenrio bsico=B) Valor atual da renda total, em 2009 (Cenrio otimista=O) 39% do PIB de 2009 75% do PIB de 2009 105% do PIB de 2009 0,7% do PIB 1,7% do PIB 1,3% do PIB 3,0% do PIB 0,7% do PIB No estimado 0,01% do PIB 0,00% do PIB 0,46% do PIB 0,05% do PIB 0,62% do PIB 0,60% do PIB 0,09% do PIB 0,3% do PIB a 1,0 % do PIB 0,4% do PIB a 0,7% do PIB 0,8% do PIB 0,49% do PIB 0,89% do PIB No estimado No estimado 0,7% do PIB a 3,88 do PIB Situao atual Possibilidade de arrecadao

3. Financiamento mediante folga oramentria proveniente da reduo da taxa de juros


Diminuio do Juros (selic) 0,6% do PIB a cada 1 p.p. de queda

4. Financiamento de outras fontes de recursos a) captar recursos das agncias pblicas de fomento nacionais (BNDES, BNB, etc.) b) captar recursos de agncias internacionais de fomento. c) captar recursos de empresas pblicas (estatais) e privadas. d) buscar a parceria com a sociedade
5. Melhorias de gesto e controle social do gasto pblico em educao

no estimado no estimado no estimado no estimado

a) implementar aes que visem a eficincia do gasto b) melhorar o controle social dos recursos c) criar no MEC comisso de acompanhamento e monitoramento
Elarorao: Ipea.

no estimado no estimado no estimado

4.1. i.

Possibilidade de financiamento tributrio: Imposto Territorial Rural (ITR). Para este imposto estima-se que poderia haver

4.1.1. Alteraes nos impostos existentes: uma arrecadao que variaria entre 0,3% a 1,0% do PIB. Mediante simulaes para um ITR que efetive de fato seus propsitos4, estimou-se que a arrecadao desse imposto pudesse chegar a algo em torno de R$4,3 bilhes (cenrio para o preo da terra em R$750,00) e a cerca de R$ 14,3 bilhes (cenrio para o preo da terra em R$ 2.500,00), em 2002. Estes resultados correspondem respectivamente a 0,3% e 1,0% do PIB daquele ano.

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ii.

Imposto de Grandes Fortunas (IGF). Estima-se que este imposto poderia gerar algo em torno de 0,4% a 1,0% do PIB. A arrecadao do Wealth Tax na Colmbia, Sua, Noruega, situa-se em torno de 1,2% das receitas governamentais, ou seja, aproximadamente 0,4% do PIB5. Na Frana, so mais de 500 mil contribuintes e a arrecadao chega a 1,5% das receitas. Na Argentina, o Imposto sobre los bienes personales chega a 1,2% das receitas do governo. A riqueza de um pas representa cerca de duas vezes o valor do PIB. No caso brasileiro, dados da Secretaria da Receita Federal (SRF), para o ano de 1999, estimam que o patrimnio de pessoas fsicas e jurdicas atingiu aproximadamente 173% do PIB.

iii.

Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Melhoria da eficincia

administrativa e diminuio da concesso de isenes e redues do imposto pelos municpios podem elevar o IPTU da atual arrecadao de 0,46% do PIB para pelo menos 0,8% do PIB. Os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria no Brasil tm um indicador muito baixo6, de apenas 0,46% do PIB para a mdia do perodo de 2002 a 2005. Outros pases latino-americanos ou de renda mdia, como a frica do Sul, Cingapura, Lbano, Argentina e Colmbia, obtiveram ndices superiores a 0,8%. A participao desse imposto nas receitas dos entes locais chega a representar mais de 25% na Nova Zelndia, Austrlia, Frana, Israel e Canad. No Brasil, o IPTU representou apenas 6,3% das receitas municipais e, surpreendentemente, as alquotas aplicadas aqui no so muito diferentes das da maioria dos pases do mundo (com exceo dos Estados Unidos e de alguns pases europeus). iv. Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD). Este imposto poderia ter sua arrecadao (0,05% do PIB em 2009) elevada para at 0,49% do PIB se o Brasil7 seguir o exemplo da Frana, em 1997. Notase que a arrecadao do ITCD intrinsecamente relacionada com o patrimnio dos cidados em cada estado da Federao. Por isso, observa-se que em regies mais desenvolvidas a arrecadao relativamente maior. No entanto, mesmo no interior destas regies fica patente o desnvel da arrecadao entre os diversos estados. Alm disso, observa-se que, no Brasil, os estados de So Paulo e Rio de Janeiro concentram cerca de 64% da arrecadao desse imposto. v. Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Para este imposto estima-se que poderia haver um expressivo acrscimo na arrecadao. Aps 19

simulao baseada na estrutura de cobrana com ndices similares ao observado no estado de So Paulo e tomando-se como referncia o volume de R$ 20,1 bilhes (0,62% do PIB) arrecadado no ano de 2009 pelos estados e Distrito Federal (mdia de R$ 310,00 por veculo), poderia, caso se aplicasse a mdia de R$ 432,00, observada no estado de So Paulo, elevar-se a arrecadao para R$ 28 bilhes (0,86% do PIB), cujo acrscimo de receita representaria 0,24% do PIB naquele ano. vi. Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). A legislao federal limita a fixao de alquota de 2 a 5%. Este um dos impostos que serve como instrumento para a guerra fiscal entre os municpios. No entanto, o mesmo por sua caracterstica de incidncia sobre servios, item importante no consumo dos estratos mais ricos da populao brasileira, poderia ser um importante instrumento para o exerccio da progressividade na tributao. Apesar da sua caracterstica, as alquotas so bem inferiores s do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias (ICMS). Em 2009 a arrecadao do ISS representou 0,81% do PIB.

4.1.2. Diminuio da eliso fiscal praticada no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). Neste item possvel melhorar a arrecadao em 0,7% do PIB, mediante o combate a eliso fiscal. Estimativas de eliso fiscal8, usando os oramentos familiares da POF de 2002/2003, chegaram concluso de que, a cada trs reais, um que deveria ser pago ao fisco na forma de IRPF fica no bolso de quem ganhou. Um tero da arrecadao do IRPF equivale a 0,7% do PIB, cerca de 2% da Carga Tributria Bruta (CTB).

4.1.3. Criao de taxas ou contribuies, cujo uso estaria integralmente vinculado melhoria do sistema de ensino. De uma forma similar ao que ocorre nos EUA e em outros pases, por exemplo.

4.1.4. Diminuio das renuncias e subsdios fiscais: i) Diminuir subsdios e renuncias fiscais diretas. De acordo com recente trabalho

divulgado pela Receita Federal, esses gastos indiretos podem chegar cerca de 3,0% do PIB, sendo 57% relativos a impostos, ou seja, 1,7% do PIB. S com a deduo do 20

Imposto de Renda relativa aos gastos das famlias com educao, a Secretaria da Receita Federal deixa de arrecadar R$ 1,7 bilho. ii) Diminuir a renuncia por no cobrana tributria: utilizao de parte dos

recursos federais da educao como forma de incentivar estados e municpios, mediante contrapartida, a fazer esforo de arrecadao que seriam destinados educao. Os casos tpicos so o IPTU, ISS, IPVA, entre outros. iii) Repor perdas fiscais da rea de educao de todo novo incentivo ou subsidio

dado aos setores econmicos. iv) Rediscutir as isenes de impostos para escolas privadas: apesar de ser um dos

mais florescentes negcios do pas, boa parte das instituies privadas continuam, por variados meios, a no pagar impostos.

4.1.5. Ampliao da vinculao de impostos para educao: (i) ampliao da vinculao destinada ao governo federal. Poderia ser ampliado para 25% das receitas de impostos. Pode aumentar a receitas do Ministrio em 0,3% do PIB; e (ii) ampliao da vinculao nos estados e municpios. Poderia ser ampliado para 30,0% das receitas de impostos para aqueles estados e municpios que esto com vinculaes abaixo deste percentual. Pode gerar um adicional de 0,7% do PIB.

4.2.

Possibilidade de financiamento pela ampliao das rendas do governo com o Pr-sal e criao do Fundo Social do Pr-Sal. A riqueza em petrleo do Pr-sal deve se tornar uma forte base para gerao de

rendas para o Estado. Estima-se9 que o Valor Presente (VP), em 2009, desta riqueza para o governo, considerando trs cenrios (P=pessimista; B=bsico; O=otimista), poderia gerar (em R$): VP(P) = 1,27 trilhes; VP(B) =2,42 trilhes; e VP (O) =3,39 trilhes, que corresponde respectivamente a 39%%, 75% e 105% do PIB de 2009. A VP da renda do petrleo tanto maior quanto a mdia do preo de petrleo, no cenrio bsico, o barril oscilaria em torno de uma mdia de US$ 76,0 pelos prximos 70 anos. Em 2010, foi criado o Fundo Social do Pr-Sal (FS) atravs da Lei n. 12.351/10, para promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupana 21

pblica e financiar exclusivamente projetos nas reas da previdncia social, sade e educao com recursos obtidos pela Unio na explorao de petrleo na camada PrSal. Havia, no projeto da lei 12351/10, o inciso 2 do art. 47, que estipulava que 50% dos recursos do Fundo Social do Pr-Sal iriam para a educao. Este artigo foi vetado sob a justificativa de que o FS constitui uma poupana de longo prazo, no sendo adequado fixar previamente as reas a serem priorizadas dentre as contempladas, que j inclui a educao. H, no entanto, projeto de lei (PL 138/2011) em tramitao no Senado que retomaria a obrigatoriedade de 50% dos recursos do Pr-sal para educao. Segundo a lei 12.351/10, o FS poder ser financiado por: parcela do valor do bnus de assinatura destinada ao FS pelos contratos de partilha de produo; parcela dos royalties que cabe Unio, deduzidas aquelas destinadas aos seus rgos especficos, conforme estabelecido nos contratos de partilha de produo, na forma do regulamento; receita advinda da comercializao de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da Unio, conforme definido em lei; os royalties e a participao especial das reas localizadas no pr-sal contratadas sob o regime de concesso, destinados administrao direta da Unio; resultados de aplicaes financeiras sobre suas disponibilidades; e outros recursos destinados ao FS por lei. Diante dessas fontes estabelecidas em lei e da indefinio sobre a obrigatoriedade dos recursos para a educao, uma estimativa do valor arrecadado para o fundo ainda carece de um estudo mais aprofundado sobre o potencial de financiamento do pr-sal para a educao.

4.3 Possibilidade de financiamento mediante folga oramentria proveniente da reduo da taxa de juros A atual poltica de reduo da taxa de juros (Selic) deve abrir espao fiscal importante nos prximos anos. O que fazer com esses recursos uma deciso de poltica pblica ainda em aberto e possvel que parcela destes recursos possa vir a financiar a educao. Neste sentido, simularam-se alguns resultados para uma reduo dos juros nos prximos 12 meses, a partir do estoque de outubro de 2011 e taxa implcita atual. Os resultados obtidos mostram que a cada 1% de queda na taxa de juros, 22

pode haver uma reduo de gastos em juros de R$ 25,2 bilhes (em torno de 0,60 % do PIB estimado para 2011).

4.4. i)

Possibilidades de financiamento de outras fontes de recursos: Captar recursos das agncias pblicas de fomento nacionais (BNDES, BNB,

etc.) para o financiamento da educao. Esta captao ocorreria mediante a montagem de projetos, para todos os nveis e modalidades de educao, comprometidos com o desenvolvimento econmico e social nacional, regional e local. ii) Captar recursos de agncias internacionais de fomento. Esses recursos estariam

voltados principalmente para realizao das obras e outros bens e servios que o sistema demanda. iii) iv) na rea. Captar recursos de empresas pblicas (estatais) e privadas. Buscar a parceria com a sociedade como forma de viabilizar programas e aes

4.5.

Possibilidades mediante polticas de melhorias e recomposio do gasto

pblico em educao: i) Implementar aes que visem eficincia do gasto do sistema pblico de

educao. Podem-se estabelecer metas de melhorias associadas utilizao dos recursos pblicos a serem aplicados em educao. ii) Melhorar o controle social dos recursos, mediante maior participao e

responsabilidade da sociedade civil na definio dos recursos pblicos da educao. iii) Criar no MEC comisso de acompanhamento e monitoramento das receitas e

despesas com educao nos trs entes federados.

5. Consideraes finais A atual capacidade de financiamento da educao (4,98 % do PIB) consegue apenas cobrir o valor das necessidades apuradas para manter e possivelmente gerar avanos pequenos no atual nvel educacional brasileiro. Este valor distante daquele 23

indispensvel ao financiamento das necessidades para o cenrio que representa as melhorias substantivas para educao, tendo como base as metas de ampliao de acesso e de melhorias expressivas na qualidade da educao, seguindo as propostas do novo PNE. Para garantir essas metas, necessrio buscar outras fontes de financiamento. Nesse sentido, foram apresentadas cinco linhas de possibilidades, como forma de aumentar a capacidade de financiamento e melhoria dos gastos, nas reas: do incremento no financiamento tributrio; do uso de recursos do Pr-sal; no uso da folga oramentria proveniente da reduo das despesas financeiras (juros); da captao de recursos; e da melhoria e recomposio do gasto pblico em educao. importante ressaltar que o crescimento econmico afetar direta e positivamente a capacidade de financiamento dessas fontes tributrias e no-tributrias. Por fim, o debate em torno dos rumos da poltica pblica em educao e as consequentes alternativas propostas demonstram o reconhecimento dos principais atores sociais que atuam nessa rea da necessidade de se pensar uma nova estrutura de financiamento da educao, que possibilidade viabilizar uma educao em quantidade e qualidade em todos os nveis e modalidades para toda a populao. Uma poltica de financiamento de tal dimenso deveria ser precedida de planejamento de aes, que tome como base uma estratgia vertical e horizontalmente organizada, em torno da resoluo de problemas gerais ou especficos. Uma estratgia que possa criar sinergias entre os entes federados, principalmente entre estados e municpios e entre os prprios municpios, para gerar capacidades operativas nos nveis regional e local, com ateno especial s pequenas localidades, para que os recursos tenham de fato eficcia e eficincia educacional em sua aplicao.

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Notas 1. Colaboraram para a realizao deste Comunicado: pela Diretoria de Estudos Sociais do Ipea (Disoc), o diretor Jorge Abraho de Castro e os tcnicos de Planejamento e Pesquisa (TPPs) Jos Valente e Joana Mostafa; pela Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec), os TPPs Luciana Acioly (assessorachefe) e Andr Calixtre e a bolsista PNPD Regina Conrado. A finalizao deste documento contou com a assistncia e colaborao da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom). Agradecimento professora Cristina Helena Almeida de Carvalho, docente da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia. 2. Para um aprofundamento sobre os impactos macroeconmicos e distributivos do Gasto Social, ver Comunicado Ipea n 75 Gastos com a Poltica Social: alavanca para o crescimento com distribuio de renda, fevereiro de 2011, disponvel em www.ipea.gov.br. 3. Ver Castro, J. A.; Ribeiro, J. A. C. As polticas sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios. In: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise 17. IPEA, 2008. 4. De acordo com Souza, E. G. ITR: uma legislao eficiente e uma arrecadao incongruente. SRF 3 Prmio Schontag, 2004 5. Ver Carvalho, Jr. As discusses sobre a regulamentao do imposto sobre grandes fortunas: a situao no Brasil e na experincia internacional. IPEA, TD (verso preliminar), out, 2011. 6. Ver Carvalho, Jr. Aspectos distributivos do IPTU e do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras. In: Tributao e equidade no Brasil. IPEA, 2010. 7. De acordo com Vivacqua, F.; Ferreira, S.; Arajo, E. Reforma tributria: o imposto (esquecido) sobre heranas. BNDES, mar, 2000. 8. Ver Soares, S.O potencial distributivo do imposto de renda da pessoa fsica (IRPF). In: Tributao e equidade no Brasil. IPEA, 2010. 9. Ver Gobetti, S. W. Poltica fiscal e pr-sal: como gerir as rendas do petrleo e sustentar o equilbrio macro-fiscal do Brasil. XIV Prmio Tesouro Nacional 2009, out. de 2009.

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Colaboraram para a realizao deste Comunicado: pela Diretoria de Estudos Sociais do IPEA (Disoc), o diretor Jorge Abraho de Castro e os Tcnicos de Planejamento e Pesquisa (TPPs) Jos Valente e Joana Mostafa; pela Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec), os TPPs Luciana Acioly (assessorachefe) e Andr Calixtre e a bolsista PNPD Regina Conrado. A finalizao deste documento contou com a assistncia e colaborao da Assessoria de comunicao do Ipea (Ascom). Agradecimento professora Cristina Helena Almeida de Carvalho, docente da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia. 2 Para um aprofundamento sobre os impactos macroeconmicos e distributivos do Gasto Social, ver Comunicado Ipea n 75 Gastos com a Poltica Social: alavanca para o crescimento com distribuio de renda, fevereiro de 2011, disponvel em www.ipea.gov.br. 3 Ver Castro, J. A.; Ribeiro, J. A. C. As polticas sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios. In: Polticas Sociais: acompanhamento e anlise 17. IPEA, 2008. 4 De acordo com Souza, E. G. ITR: uma legislao eficiente e uma arrecadao incongruente. SRF 3 Prmio Schontag, 2004 5 Ver Carvalho, Jr. As discusses sobre a regulamentao do imposto sobre grandes fortunas: a situao no Brasil e na experincia internacional. IPEA, TD (verso preliminar), out, 2011. 6 Ver Carvalho, Jr. Aspectos distributivos do IPTU e do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras. In: Tributao e equidade no Brasil. IPEA, 2010. 7 De acordo com Vivacqua, F.; Ferreira, S.; Arajo, E. Reforma tributria: o imposto (esquecido) sobre heranas. BNDES, mar, 2000. 8 Ver Soares, S.O potencial distributivo do imposto de renda da pessoa fsica (IRPF). In: Tributao e equidade no Brasil. IPEA, 2010. 9 Ver Gobetti, S. W. Poltica fiscal e pr-sal: como gerir as rendas do petrleo e sustentar o equilbrio macro-fiscal do Brasil. XIV Prmio Tesouro Nacional 2009, out ,2009.

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