MRITO E FLEXIBILIDADE A gesto das pessoas no setor pblico

MRITO E FLEXIBILIDADE A gesto das pessoas no setor pblico

Francisco Longo

EdiesFundap

Governador do Estado Jos Serra Secretrio de Gesto Pblica Sidney Beraldo

FUNDAO DE DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVOFUNDAP

Diretora Executiva Neide S. Hahn Coordenao editorial Carlos H. Knapp Traduo Ana Corbisier Lucia Jahn Luis Reyes Gil Paulo Anthero Barbosa Reviso Helena Jansen Reviso tcnica Pedro Anibal Drago Sandra Souza Pinto Capa Cristina Penz Ilustrao da capa baseada na escultura Le Chariot (1950), de Alberto Giacometti Editorao eletrnica Ricardo Serraino
Fevereiro/2007 2004 by Ediciones Paids Ibrica, S.A. Reproduo proibida sem a expressa autorizao da Fundap. Dados Internacionais de Catalogao da Publicao (CIP) (Centro de Documentao da Fundap, SP, Brasil) Longo, Francisco Mrito e flexibilidade: a gesto das pessoas no setor pblico / Francisco Longo; traduo Ana Corbisier, Lucia Jahn, Luis Reyes Gil, Paulo Anthero Barbosa; reviso Helena Jansen; reviso tcnica Pedro Anibal Drago, Sandra Souza Pinto. So Paulo: FUNDAP, 2007 248 p. Traduo de: Mrito y flexibilidad: la gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico. ISBN 978-85-7285-102-2 1. Administrao de pessoal. 2. Administrao de pessoal Setor pblico. 3. Gesto de pessoas Setor pblico. I. Fundao do Desenvolvimento Administrativo Fundap. II. Ttulo. CDD 360.1

EDIES FUNDAP Rua Cristiano Viana, 428 05411-902, So Paulo, SP Telefone (11) 3066 5584 Fax (11) 3081 9082 livraria@fundap.sp.gov.br

Para Alejandro e Alberto Longo

SUMRIO
Agradecimentos Apresentao da edio brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. A gesto das pessoas nas sociedades contemporneas. . . . 23 2. O que o emprego pblico tem de diferente. A funo pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3. Gerir pessoas no setor pblico: um sistema integrado de valor estratgico . . . . . . . . . . . . . . . 77 4. Os grandes subsistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5. As tendncias de reforma da gesto das pessoas nas democracias avanadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6. Dirigentes pblicos prossionais: por que, para que e como . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 7. Os desaos do futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Eplogo: mrito e exibilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Bibliograa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

AGRADECIMENTOS
Como autor deste livro, tenho uma dvida de gratido para com muitas pessoas. Entre elas est antes de mais nada uma longa lista de gestores pblicos que participaram dos programas do IDGP da Esade1 nos quais exerci a docncia. Tenho conscincia de ter recebido, deles, estmulos e ensinamentos muito valiosos. Devo mencionar tambm os governadores e dirigentes que confiaram na minha capacidade de consultor e assessor ao longo destes anos. E tambm os meus alunos de nove promoes de MBA da Esade, que ano aps ano desafiaram minha capacidade para formar gestores de pessoas. As coisas que aprendi com todos eles contriburam para filtrar minhas percepes, aproximar realidade os meus pontos de vista e melhorar minha habilidade para comunic-los. Esade, a instituio em que desenvolvo meu trabalho h mais de dez anos, deve ser especificamente destacada neste pargrafo. Sua configurao aberta e horizontal, que oxal seja capaz de conservar durante muito tempo, proporcionou-me o ambiente estimulante e de cooperao, necessrio a todo o trabalho intelectual, e o contato com as pessoas cuja contribuio generosa foi bsica para o meu crescimento profissional. Sua cultura humanista e plural facilitou o engate de minhas convices com os valores prprios do ambiente organizacional em que trabalho. Sou consciente do privilgio que isso significa. Nesse ponto, dirijo minha gratido a Llus Pugs, o diretor que me contratou, e a Carlos Losada, que um dia me sugeriu a incorporao e depois, com a responsabilidade atual de diretor geral, manteve sua confiana em mim. Dentro do Esade, recebi dos meus companheiros do Instituto de Direo e Gesto Pblica numerosas contribuies e uma influncia que, sem dvida, se traduzem naquilo que este livro ter de mais valioso. Em especial a freqente colaborao na docncia, na pesquisa e na consultoria de Koldo Echebarra, hoje licenciado, foi uma importante influncia para configurar a minha forma de entender a gesto pblica, como tambm o foi o estreito contato profissional que mantive esses anos com Xavier Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serra e o j citado Carlos Losada. Tambm expresso meus agradecimentos a Manolo Frez, Rafa Jimnez Asensio, Pere Puig, Manel Peir, Enric Colet, Roberto Quiroga,

NT: IDGP o Instituto de Direccin y Gestin Pblica, instituio da Esade (Escuela Superior de Administracin de Empresas), uma das dez mais prestigiosas Business Schools da Europa.

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Sam Husenman, Tamyko Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro e as demais pessoas que colaboram com o IDGP. Alguns colegas do departamento de Direo de Recursos Humanos da Esade leram trechos do manuscrito e me passaram seus valiosos comentrios. o caso de Carlos Obeso e de Ricard Serlavs, a quem devo um reconhecimento especial por ser o inspirador do modelo de gesto de recursos humanos que adotei na poca, apliquei e desenvolvi nos ltimos anos e que, adaptado gesto pblica, apresento neste livro. A relao de trabalho com outras pessoas do mundo acadmico proporcionou-me valiosas referncias e comentrios que beneficiam o livro. Nesse ponto, devo citar Joan Subirats e toda a equipe do IGOV da Universidade Autnoma de Barcelona; Manuel Villoria, do Instituto Universitrio Ortega y Gasset; Manuel Zafra e Frederico Castillo, do CEMCI de Granada; Miguel Snchez Morn, da Universidade de Alcal de Henares; Alberto Palomar, da Universidade Carlos III; Carlos Vignolo, da Universidade do Chile; Regina Pacheco, da Fundao Getlio Vargas de So Paulo; e Oscar Oszlak, da Universidade de Buenos Aires. Agradeo tambm a Michael Barzelay, da London School of Economics, e a Sonia Ospina, da New York University, pelos comentrios sobre um material prvio em que apoiei uma parte do livro. Considero a experincia de dirigente pblico, no meu caso, como uma fonte decisiva para o crescimento pessoal e profissional. Em particular, os oito anos de trabalho na municipalidade de Barcelona foram para mim uma autntica escola de gesto pblica, sem a qual este livro no teria sido possvel. A coincidncia entre o perodo de desenvolvimento do projeto olmpico de 1992 e uma etapa de transformao urbana sem precedentes, liderada pelo governo da cidade, fez daqueles anos uma experincia difcil de se repetir. Eram muitos os que comigo faziam parte da equipe do prefeito Pasqual Maragall e me proporcionavam teis aprendizados. Na impossibilidade de nome-los, recorro a um agradecimento genrico dirigido a todos. Personalizarei esta meno em Albert Galofr, com quem ainda compartilhei, depois daquela experincia, muitas horas de consultoria e amizade. Diversos trabalhos encomendados durante os ltimos anos pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento me proporcionaram marcos de estudo e experincias que contriburam para enriquecer vrias partes do livro. Em particular, a elaborao de um marco analtico para a avaliao de sistemas de servio civil e o acompanhamento de sua aplicao nos diagnsticos institucionais de uma vintena de pases da Amrica Latina e do Caribe me brindaram com excelentes e raras oportunidades para contrastar os modelos conceituais utilizados.

AGRADECIMENTOS

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Recebi do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes Unidas e do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento o pedido de elaborar um anteprojeto da Carta Ibero-Americana da Funo Pblica e de defend-lo, como relator, perante a Conferncia de Ministros de Administrao Pblica e Reforma do Estado, em junho de 2003, em Santa Cruz de la Sierra (Bolvia). Essa tarefa me obrigava a sintetizar e enquadrar em formato peculiar as minhas concepes bsicas sobre a gesto pblica do emprego e das pessoas, a fim de torn-las acessveis a diferentes ambientes institucionais e susceptveis de serem compartidas por diferentes governos. A aprovao da Carta pela cpula dos chefes de estado e de governo e sua converso em documento oficial da ONU pela Assemblia Geral so os primeiros resultados, que espero sejam seguidos por iniciativas de aplicao de seus princpios nos pases da comunidade ibero-americana. Em todo caso, justo que eu faa constar aqui minha gratido s instituies que confiaram em mim para esse trabalho. Carmen, minha mulher, revisou o manuscrito, como faz habitualmente, tratando de polir minha linguagem. Sou grato a ela por isso e, principalmente, por tantas outras coisas.

APRESENTAO DA EDIO BRASILEIRA

Escrevo estas linhas de apresentao quando acaba de se celebrar, em Barcelona, um seminrio internacional, auspiciado pelo CIDOB2, sobre a profissionalizao do emprego pblico na Amrica Latina. Com Carles Rami, meu colega da Universidade Pompeu Fabra, tive o prazer de co-dirigir o seminrio, que contou com a participao de reputados especialistas de ambos os lados do Atlntico. Durante as sesses, como no poderia deixar de ser, os dois grandes temas que do ttulo a este livro, mrito e flexibilidade, assim como a relao entre ambos, foram profundamente abordados e discutidos de ngulos diversos, dando lugar a pontos de vista s vezes antagnicos. Retive especialmente dois dos temas de debate e me permito coment-los resumidamente aqui. O primeiro centra-se na idia de mrito; mais especificamente, em suas dimenses formal e substantiva, e na convenincia de distingui-las entre si.

NT: CIDOB: Centro de Investigacin de Relaciones Internacionales y Desarrollo. Centro de Pesquisa de Relaes Internacionais e Desenvolvimento.

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Freqentemente, o mrito, enquanto atributo do emprego pblico, pensado fundamentalmente na primeira dessas dimenses. Assim concebido, um sistema de mrito converte-se num conjunto de garantias formais cujos efeitos benficos se produziriam diramos com fraseologia jurdica erga omnes, ou seja, projetando-se para o exterior dos governos e organizaes pblicas e pensando nas necessidades da sociedade em seu conjunto. Uma vez que a sociedade necessita de administraes compostas por profissionais capazes de emitir decises conformes com a legalidade e protegidas contra a captura e a corrupo, a criao dessas garantias imprescindvel. Entretanto, para dentro das organizaes, isto , para o governante ou o dirigente pblico, essas garantias operam basicamente como limitaes, como condicionamentos de suas decises de manejo do emprego pblico que restringem sua margem de deciso discricional. A partir disso fcil concluir que essas limitaes podem comprometer a eficcia das decises e processos de gesto das pessoas e que precisam, por isso, ser compensadas por polticas flexveis que restabeleam um equilbrio adequado. Nesta perspectiva, mrito e flexibilidade se situariam no marco de um trade off, de um dilema fundamental que confronta os requisitos de profissionalidade da ao pblica, de um lado, com sua pretenso de eficcia, de outro, de tal modo que os avanos em um campo significassem retrocessos no outro e vice-versa. No meu entender, a questo muda de modo fundamental se abordarmos a noo de mrito por sua dimenso material e substantiva. Nessa aproximao, as garantias do mrito protegem a profissionalidade da administrao porque conseguem que as decises de manejo do emprego pblico persigam e assegurem a idoneidade das pessoas, isto , o mais alto grau de adequao de todas suas capacidades (de suas competncias, diramos no jargo atual dos recursos humanos) para o desempenho das tarefas que devem cumprir. Para conseguir essa idoneidade, os instrumentos de gesto devem garantir adequadamente a busca, a escolha, o estmulo e a recompensa dos melhores em cada caso. Deste ponto de vista, as decises sobre o emprego devem ser meritocrticas nos governos e organizaes do setor pblico para proteger os cidados e os mercados da arbitrariedade e da corrupo. Razes semelhantes recomendam os ajustes meritocrticos tambm em outros tipos de organizao, inclusive nas empresas do setor privado, para produzir os resultados almejados pelas estratgias e objetivos de cada uma. Quando contemplamos o mrito dessa forma, a profissionalidade dos servidores pblicos deixa de ser vista como uma limitao eficcia dos governos e se converte, pelo contrrio, em seu pr-requisito. A superao do saque, do clientelismo e da apropriao de setores e sua substituio por modelos me-

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ritocrticos de emprego pblico no produzem unicamente maior segurana jurdica nas sociedades que realizam essas mudanas, mas tambm mais eficcia, eficincia e efetividade em bancos centrais, na fiscalizao de arrecadao de tributos, nas polcias, nos hospitais e nos servios sociais. A relao entre mrito e flexibilidade deixa de ser de confronto. Na realidade, se desejarmos alcanar a idoneidade das pessoas nos contextos contemporneos, precisaremos de frmulas cada vez mais flexveis no acesso, na carreira, na capacitao e na recompensa; e essa flexibilidade reforar, em lugar de debilitar, a dimenso meritocrtica do emprego pblico. O segundo dos temas mencionados, no muito distante deste, nos introduz mais uma vez no que Bresser Pereira3 denominou a questo da seqncia. Em muitos foros continua viva a idia, a meu ver falaciosa e ademais desmentida pelos fatos, de que na Amrica Latina os esforos reformadores devem se concentrar na construo de burocracias weberianas para, depois, num futuro indeterminado, incorporar as reformas flexibilizadoras da gesto de recursos humanos que hoje constituem moeda comum no primeiro mundo. fcil notar que essa viso se apia na aproximao formalista da idia de mrito que acabamos de discutir. Na obra citada, o ilustre poltico e acadmico brasileiro argumenta vigorosamente contra esse discurso. De minha parte, depois de concordar com ele, remeto-me modestamente ao eplogo deste livro em que se acha uma argumentao sobre esse ponto. Na minha opinio, ela substancialmente vlida. Como se deduz dos pargrafos anteriores, as convices que me levaram a escrever Mrito e Flexibilidade continuam vivas, no substancial, no momento de sua publicao em lngua portuguesa no Brasil. No preciso mencionar que esse fato para mim motivo de profunda satisfao, que agradeo muito sinceramente Fundap e, em especial, ao estmulo da minha admirada amiga Evelyn Levy. Ao longo dos ltimos anos, desde meus primeiros seminrios na ENAP de Braslia, tm sido freqentes os encontros com acadmicos e gestores pblicos brasileiros com os quais sempre encontrei um alto grau de sintonia, tanto nas preocupaes como tambm, quase sempre, nos enfoques. Tambm no Brasil a modernizao da gesto dos recursos humanos se encontra sistematicamente entre os grandes temas de qualquer agenda de reforma da gesto pblica. Ns a encontramos quando revisamos o modelo de

Bresser Pereira, L. C., Democracy and Public Management Reform. Building the Republican State. Oxford University Press, 2004.

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gesto do PPA4 na esfera federal, quando acompanhamos a experincia de gesto dos servios assistenciais e culturais por meio das organizaes sociais do Estado de So Paulo ou quando analisamos as carreiras e a avaliao do desempenho nessa apaixonante experincia de reforma conhecida como Choque de Gesto, em Minas Gerais. Ela est igualmente presente nas principais preocupaes dos secretrios de gesto reunidos nessa importante plataforma de inovao e reforma institucional que o Consad5. Tambm no Brasil, os temas relativos aos recursos humanos so, com freqncia, os mais resistentes a reformas; aqueles em que so mais habituais as percepes de insatisfao com o logrado. Nada que revele caractersticas idiossincrticas dos contextos institucionais brasileiros, mas sim, como este livro pretende evidenciar, traos comuns das tentativas de melhorar a gesto pblica das pessoas em qualquer lugar e circunstncia. Para o bem ou para o mal, o comportamento humano nas organizaes uma varivel sobre a qual difcil influir. Ao mesmo tempo, exercer essa influncia constitui uma questo central para a eficcia, eficincia e efetividade das organizaes, que se acentua nos servios pblicos e que, portanto, se torna irrenuncivel para os inovadores e reformadores da gesto pblica. A todos eles, felizmente numerosos no Brasil, dedicada em primeiro lugar a edio deste livro em portugus. Oxal lhes seja til. Barcelona, janeiro de 2007 Francisco Longo

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PPA, Plano Plurianual institudo no governo Fernando Henrique Cardoso. Consad: Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao.

INTRODUO
mais importante conhecer os temperamentos e caractersticas das pessoas que os das ervas e das pedras. Esta uma das coisas mais sutis da vida: os metais se conhecem pelo som e as pessoas pelo que dizem. As palavras demonstram a retido, mas os fatos muito mais ainda. So necessrios, em grau mximo, reflexo, observao e capacidade crtica. Baltasar Gracin, Orculo Manual y Arte de Prudencia, 1647 Mais de vinte e cinco anos de dedicao gesto pblica, na administrao e no mundo acadmico, foram fortalecendo minha convico da importncia crucial do fator humano como chave para explicar os xitos e fracassos dos governos e das organizaes do setor pblico. Na condio de dirigente, experimentei na primeira pessoa o carter crtico do comportamento humano nas organizaes, seu extraordinrio peso nos resultados de qualquer iniciativa ou projeto, e tambm a complexidade de suas motivaes, a fluidez e pluralidade dos fatores que o influenciam, o quanto rdua a tarefa de decifrar as origens e procurar as respostas aos problemas que afetam as pessoas no trabalho. Tenho experimentado a dificuldade adicional que o ofcio de gerir pessoas traz implcito nos ambientes pblicos; a ambigidade das prioridades, seu carter mutvel, a brevidade dos ciclos polticos, a reticncia para medir e avaliar, o peso imenso da inrcia, as numerosas limitaes legais e, principalmente, as restries intangveis de natureza cultural. Como docente, o prolongado contato com dirigentes pblicos nos programas do Instituto de Direo e Gesto Pblica (IDGP) do Esade tornou-me consciente tanto do interesse com que so abordadas as questes relacionadas ao fator humano, como do dficit de preparao especfica que pode ser constatado na maioria dos casos. Os conhecimentos e habilidades relacionados com a gesto das pessoas no so normalmente levados em conta entre os requisitos de capacitao exigidos para exercer responsabilidades de direo no setor pblico. Este fato no impede que, s vezes, nos intercmbios que caracterizam a formao para dirigentes, aflorem as boas prticas, os casos de sucesso e as experincia inovadoras. Em geral, no obstante, a percepo dominante entre os gestores pblicos combina a crtica dos modelos de gesto existentes com uma aguda sensao, prxima do desalento ou do ceticismo, a respeito de como difcil mud-los.

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A experincia como consultor de governos e organizaes pblicas ratificou para mim muitas destas percepes e as tornou extensivas a diferentes pases e ambientes institucionais. Hoje a gesto do emprego pblico e das pessoas que fazem parte dele preocupa cada vez mais aqueles que dirigem as organizaes e os sistemas multiorganizacionais do setor pblico. A demanda de idias, estratgias, metodologias e instrumentos que permitam melhor-la cresceu de modo significativo. Foi ficando evidente que as mudanas legais, as reestruturaes organizacionais e a modernizao tecnolgica, embora sejam importantes, no so suficientes para mudar em profundidade o funcionamento das organizaes pblicas. A verdadeira mudana aquela que consegue penetrar nas mentes dos indivduos e transferir-se para suas condutas. O olhar se volta conscientemente para as pessoas e , na maioria das vezes, um olhar de interrogao, dvida e perplexidade. Em suma, melhorar a gesto das pessoas visto em nossos dias como um dos desafios principais da gesto pblica e, ao mesmo tempo, como o que enfrenta maiores obstculos e resistncias. Dessa dupla convico sobre a importncia e a dificuldade desse empenho nasce este livro.

A QUEM SE DIRIGE ESTE LIVRO E COMO PRETENDE FAZ-LO

Este um livro sobre gesto pblica, o que quer dizer no mnimo duas coisas. A primeira, que ele assume a orientao pluridisciplinar que caracteriza a referida perspectiva e incorpora, sem complexos, contribuies e enfoques prprios da economia, do direito, da cincia poltica, da sociologia e de outras disciplinas cientficas. A segunda, que ele se fundamenta numa noo ampla do management, que vai alm da mera importao de tcnicas nascidas no mundo empresarial privado. A gesto pblica modula seu instrumental analtico partindo da especificidade do pblico e incorpora no s modelos tericos e ferramentas, mas tambm um conjunto de valores necessrios para o bom funcionamento e a renovao dos sistemas pblicos e suas organizaes. O livro tem uma pluralidade de destinatrios: os primeiros so os dirigentes pblicos, no sentido mais amplo da expresso. Inclumos a todas as pessoas que assumem, nas organizaes do setor pblico, responsabilidades que compreendem a direo de equipes humanas; desde aqueles que, no vrtice estratgico das administraes, adotam decises que afetam milhares de empregados, at aqueles que gerenciam pequenos centros ou servios dotados de poucas pessoas. Todos eles seus objetivos, problemas e preocupaes tm sido a principal referncia inspiradora deste trabalho.

INTRODUO

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O livro pretende ser tambm til para aqueles que se ocupam da administrao pblica a partir da reflexo acadmica ou da consultoria, assim como esperamos para aqueles que o fazem a partir da poltica ou do sindicalismo. Pode igualmente ser proveitoso para os empregados pblicos e para os jovens que aspiram fazer da gesto pblica sua profisso e desejam melhorar seu conhecimento sobre uma parcela bsica dela. No fica descartado, inclusive, que possa captar o interesse de outros pblicos. Afinal, fala de questes que acabam afetando a vida da maioria. H tempos estou convencido de que a modernizao da gesto pblica geralmente se produz quando seus temas saem do crculo restrito dos especialistas e passam para a esfera do debate pblico. Acredito que qualquer cidado interessado no funcionamento das organizaes pblicas encontrar nestas pginas algumas reflexes teis, quer concorde com elas ou no. Embora minha experincia tenha sido gestada principalmente no ambiente institucional espanhol, e este fato se transfira inevitavelmente para o que escrevo, o livro no foi produzido pensando apenas no leitor desse Pas. Ao contrrio, tenho tentado fazer com que as anlises e reflexes sejam, no fundo e na forma, acessveis e teis a leitores de outras latitudes. Como poder comprovar quem siga adiante, tanto os modelos conceituais como os referenciais utilizados caracterizam-se por uma vocao de universalidade e uma orientao comparada. Em particular, teve-se presente a todo momento a possvel utilidade do livro para os leitores latino-americanos. A freqncia e intensidade dos contatos com governos e organizaes pblicas da Ibero-Amrica ao longo dos ltimos dez anos tornaram-me particularmente sensvel maneira de tratar a questo pblica que caracteriza essa parte do mundo, to distante e to prxima. A probabilidade de que este livro seja de interesse ser tanto maior quanto mais aberto mudana for o esprito com que se empreenda sua leitura. No IDGP da Esade adotamos como sinal de identidade um compromisso com os inovadores do setor pblico. Este compromisso est presente no livro, que incorpora nossa crena na questo pblica, em seu papel insubstituvel para o bem-estar e o progresso de nossas sociedades, mas tambm no seu imenso potencial de melhora, imprescindvel para adaptar-se s exigncias de uma demanda social intensa e mutante. O livro aborda um assunto de especial complexidade. H questes para as quais o desenvolvimento cientfico e tecnolgico acabou criando protocolos de respostas predeterminadas. As incidncias relacionadas gesto das pessoas costumam pertencer, ao contrrio, quela categoria de problemas que Schumacher chama de divergentes; aqueles que, quanto mais conhecimento especializado incluem, mais solues possveis admitem. Alm disso, em matria de

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recursos humanos, essas solues so quase sempre a mdio ou longo prazo, o que obriga a adotar decises cujo xito ou fracasso no pode ser verificado imediatamente. Por outro lado, as questes que afetam as pessoas e seu trabalho costumam ser objeto de pontos de vista diferentes, que refletem a diversidade de interesses e valores dos grupos humanos afetados. O conflito com freqncia faz parte da situao. A necessidade de harmonizar na medida do possvel as preferncias e expectativas de uns e outros obriga a assumir uma viso no dogmtica das coisas ou, o que d no mesmo, um enfoque contingente das respostas. O peso do contexto, do situacional, determinante, o que reduz o valor prescritivo do precedente e obriga a investir em diagnstico. A capacidade para ler adequadamente cada realidade concreta, com as singularidades e matizes que lhe so inerentes, uma condio do sucesso. Toda esta complexidade normalmente aumenta nos ambientes pblicos pelo peso que a dimenso poltica tem neles. A gesto pblica das pessoas um territrio intrincado, onde fcil perder-se. Este livro pretende fornecer elementos de orientao que tornem mais fcil transitar por esse territrio, mas no a qualquer preo. No quisemos oferecer ao leitor uma viagem organizada, daquelas que levam a passar de um ponto a outro atravs de um itinerrio prfixado, tornando mais cmoda a vida do viajante custa de selecionar para ele umas poucas pores de realidade e apresent-las superficialmente. Optou-se de forma deliberada por outro enfoque: aquele que tenta apresentar as coisas em toda a sua complexidade, procurando ao mesmo tempo oferecer as pistas e referncias possveis para facilitar uma leitura adequada da realidade nos diferentes contextos. Assim, o livro mais uma bssola ou, quando muito, um mapa, uma carta de navegao, que o viajante-leitor dever usar segundo suas circunstncias e convenincia.

O QUE O LIVRO CONTM E COMO FOI ORDENADO

Meu objetivo principal ao empreender a tarefa de escrever este livro era apresentar o modelo global de gesto pblica das pessoas que venho utilizando e aplicando h anos na docncia, na pesquisa e na consultoria, para projetar depois sobre ele uma anlise das principais tendncias de mudana que as organizaes do setor pblico enfrentam em nossos dias. Na hora de fazer isso, deparei-me com a necessidade de contextualizar este propsito num quadro mais amplo: o da gesto das pessoas no setor pblico, qualquer que seja a natureza destas, isto , incluindo entre elas, de modo bem destacado, as empresas e organizaes do setor privado.

INTRODUO

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A essa finalidade foi dedicado o captulo 1, cujo objetivo oferecer uma panorama geral, obrigatoriamente sinttico, dos aspectos e tendncias apresentados pela gesto dos recursos humanos nas sociedades atuais. Para chegar a esse ponto, foi necessrio abordar primeiro uma srie de mudanas cuja natureza, de algum modo, faz com que precedam a gesto como tal; nos ltimos anos elas transformaram substancialmente o universo do trabalho humano, tanto em sua dimenso formal como nos elementos intangveis que fazem parte da relao de emprego. Portanto, em linhas gerais, descrevemos esse cenrio cheio de paradoxos e claros-escuros, para, a partir dele, explorar as principais orientaes que podem ser reconhecidas como tendncias de fundo de nossa poca, tanto na literatura da gesto como na prtica empresarial. A noo de flexibilidade, caracterstica das abordagens contemporneas gesto das pessoas, aparece aqui pela primeira vez e nos acompanhar ao longo de todo nosso percurso posterior. A introduo a esses contedos nos obrigava, por sua vez, a entrar na explorao do que o emprego pblico tem de especfico. A pergunta : em que se apiam, na realidade, os aspectos singulares, as diferenas que fazem com que as mudanas e as orientaes de gesto mencionadas no primeiro captulo cheguem de forma distinta ou matizada s organizaes do setor pblico? Desta questo vamos nos ocupar no captulo 2, que apresenta e desenvolve a noo de funo pblica (tratada expressamente como sinnimo de servio civil, termo mais usado em certas latitudes). Elucidar o que e o que no funo pblica nos parecia imprescindvel para precisar at que ponto a gesto do emprego pblico e das pessoas que o integram deve ser entendida como um territrio singular. aqui que aparece e desenvolvida a idia do mrito e da necessidade de garanti-lo para tornar possvel a existncia de administraes profissionais. O profissionalismo da administrao pblica um atributo exigido tanto pela segurana jurdica como pela eficcia dos servios pblicos, e requer um conjunto de arranjos institucionais que a preservem e a protejam. Determinar onde termina neles a proteo dos bens de interesse geral e onde comea a dos privilgios corporativos dos funcionrios ser uma questo que teremos que elucidar em cada caso. Nesse captulo examinada a natureza distinta desses arranjos em diferentes pases e ambientes, e so apresentados assim os traos bsicos dos diferentes modelos de funo pblica. Este parecia o ponto adequado para expor o modelo de gesto que estamos propondo. A isso dedicamos o captulo 3. Nele, definimos a gesto dos recursos humanos como um sistema integrado, colocado a servio da estratgia organizacional, cujo objetivo produzir resultados que estejam de acordo

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com ela. Conseguir essa sintonia estratgica particularmente complicado nos ambientes pblicos, cujas caractersticas de ambigidade e instabilidade conduzem ao dilema da estratgia, que abordamos neste ponto e que constitui sem dvida o principal obstculo que o gestor pblico encontra em sua tarefa. Por outro lado, falar de resultados obriga-nos a precisar primeiro o alcance da noo e a explorar depois os elementos que relacionam as pessoas com os resultados. As polticas e prticas de gesto das pessoas produzem resultados graas a seu impacto sobre duas variveis principais: o dimensionamento dos recursos humanos, de um lado, e o comportamento dos indivduos, de outro. Por sua vez, a influncia sobre esta segunda varivel a conduta das pessoas no trabalho se desenvolve por meio da gesto de dois fatores bsicos: as competncias das pessoas e sua vontade de esforo ou motivao. So desenvolvidas nesse captulo todas estas noes, inseridas nos cenrios caractersticos da gesto pblica, e, por ltimo, so descritos, tambm a partir dessa perspectiva, os principais fatores situacionais que exercem influncia em tudo isso. A apresentao do modelo continua no captulo 4, que o desenvolve por meio da apresentao de sete subsistemas bsicos: os de planejamento, organizao do trabalho, gesto do emprego, desempenho, compensao, desenvolvimento e relaes humanas e sociais. Foi acrescentada uma parte dedicada organizao da funo de recursos humanos. Para cada um desses subsistemas, descreve-se em primeiro lugar seu objetivo ou finalidade fundamental, e depois detalham-se as relaes existentes com os demais subsistemas, seguindo a orientao integrada que fizemos referncia. A seguir, identificam-se os processos e prticas nos quais eles se desdobram para alcanar suas finalidades. Foi incorporada para cada subsistema uma relao de pontos crticos, enunciados como proposies de boa prtica em cada um dos campos abordados, que pode ser utilizada como instrumento de comparao na anlise e avaliao de experincias concretas de gesto. Finalmente, foram includas consideraes especficas que a anlise de cada subsistema deve levar em conta. Depois de apresentado o modelo de gesto, o passo seguinte identificar as tendncias de mudana que esto sendo produzidas nos sistemas e organizaes do setor pblico de nossa poca. As ltimas duas dcadas foram o cenrio de numerosas transformaes na gesto pblica das pessoas, especialmente nos pases do mundo desenvolvido. Dessas reformas, cujo alcance e profundidade tm sido bastante desiguais, assim como das dinmicas abertas por elas, ocupamo-nos no captulo 5. De novo, o lema da flexibilidade nos aparece aqui como um fio condutor de boa parte das orientaes de mudana. Para apresent-las, comeamos descrevendo o diagnstico que lhes deu fundamento, cujos contedos se inserem nas orientaes prprias do discurso ps-burocrtico

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ou gerencialista da chamada nova gesto pblica. Abordamos depois o sentido das mudanas, detalhando as estruturas e polticas que tm sido objeto preferencial das transformaes, assim como a direo e o alcance destas nos diferentes cenrios institucionais, e conclumos com uma srie de reflexes a ttulo de balano. Algumas das mudanas identificveis nas reformas mencionadas convergem para um tema ao qual, por sua especial importncia para a gesto pblica contempornea, demos um tratamento diferenciado. Trata-se do surgimento, desenvolvimento e consolidao da gerncia pblica ou direo pblica profissional. Dedicamos a esse tema o captulo 6, no qual, depois de descrever o fenmeno e seu significado, no contexto das reformas da gesto pblica antes apontadas, fazemos nosso o modelo de exerccio da funo dirigente divulgado por Mark Moore e seus colegas da Kennedy School de Harvard, e tentamos definir as bases por meio das quais ele pode ser incorporado ao desenho institucional dos sistemas pblicos. Apresentamos para isso um quadro de responsabilidade voltado para a direo pblica, integrado por quatro elementos bsicos: um mbito discricionrio, um sistema de controle e prestao de contas, um regime de prmios e sanes, e um conjunto de valores de referncia. Abordamos em seguida a nada fcil tentativa de identificar um espao dirigente profissional, o que nos leva a explorar a delimitao entre cargos polticos e dirigentes, para o que propomos um modelo contingente baseado na anlise de quatro variveis bsicas. O captulo termina com uma reflexo a respeito das reas nas quais se deveria intervir para alcanar um grau aceitvel de institucionalizao da gerncia pblica. O captulo 7 e ltimo dedicado identificao dos principais desafios oferecidos atualmente pela gesto das pessoas nas organizaes do setor pblico. Isso obriga a examinar, de sada, uma das situaes possveis: a de uma eventual minimizao progressiva do emprego pblico como conseqncia da tendncia de privatizar a gesto dos servios pblicos, o que sem dvida tiraria importncia dos esforos voltados para reform-lo. Descartada essa opo, e argumentada a necessidade decorrente de investir na melhora dos sistemas pblicos de gesto do emprego e dos recursos humanos, abordam-se alguns eixos prioritrios de interveno, ordenados pelos diferentes subsistemas que foram descritos anteriormente. Alude-se depois mudana nas regras do jogo, tanto formais como informais, que essas mudanas exigem. Por ltimo, incluise uma parte destinada a explorar os desafios do futuro, passando em revista primeiro as competncias que ser necessrio incorporar e desenvolver nos sistemas pblicos, para concluir enunciando os temas que esto convocados a configurar a agenda dos prximos anos.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

O livro finaliza com um breve eplogo para onde convergem dois grandes eixos, em torno dos quais se d a reflexo de fundo, ou seja, os dois atributos essenciais que, a nosso ver, devem ser incorporados por qualquer sistema pblico de gesto das pessoas: mrito e flexibilidade. A idia que articula esta reflexo final que ambos os componentes devem ser tratados como dois princpios condutores complementares que, longe de competir entre si, se reforcem reciprocamente. Como ler este livro? Para quem disponha de tempo e interesse, a recomendao que o faa pela ordem em que acabamos de apresentar o contedo. Afinal, a forma pela qual organizamos nossas idias e construmos o discurso subjacente aos diferentes temas. No entanto, no a nica maneira possvel de faz-lo e, portanto, sugerimos outras opes. O leitor interessado em conhecer imediatamente o marco conceitual em que se assenta nossa viso do assunto pode comear a leitura diretamente pelo captulo 3 e complet-la com a do 4. A partir da, fica a seu critrio, se desejar, selecionar, nos demais captulos que integram o sumrio, aquelas matrias que despertem especialmente seu interesse, sem que a ordem em que o faa acarrete, a nosso ver, maiores problemas de compreenso. Por sua vez, os leitores cujo interesse principal prescinda dos aspectos mais tericos e se concentre nas tendncias de mudana no emprego pblico, podem comear pelo captulo 5, continuar com a primeira parte do 6 a que apresenta a ecloso da administrao pblica e terminar com o 7. Se dispuserem de um pouco de tempo, provavelmente lhes ser til ler antes o primeiro captulo, destinado, como dissemos, a situar as mudanas num contexto mais amplo que o do setor pblico em sentido estrito. Em todo caso, se um leitor, qualquer que seja a seqncia escolhida, deseja aprofundar a noo de mrito, que , como temos dito, um dos elementos bsicos de qualquer sistema de gesto pblica das pessoas nos estados democrticos de direito, encontrar no captulo 2 os modelos conceituais e os argumentos correspondentes.

1. A GESTO DAS PESSOAS NAS SOCIEDADES CONTEMPORNEAS

Este primeiro captulo destina-se a apresentar um panorama geral das principais tendncias atuais da gesto do emprego e dos recursos humanos. O propsito caracterizar a situao global em que hoje se situa o emprego pblico, cuja gesto constitui a reflexo principal do livro. Os aspectos e as orientaes aqui descritos pretendem, portanto, servir de referncia ou de contraponto a esse assunto central. A necessidade de apresentar uma realidade multifacetada e complexa num espao limitado obriga a desenhar este pano de fundo com uma tcnica de grandes traos, ou seja, a dar prioridade sntese em lugar da profundidade analtica, conciso em vez da riqueza expositiva. Tudo isso priva inevitavelmente o resultado de desenvolvimentos e de matizes que teriam exigido uma extenso maior.

A NOVA PREEMINNCIA DAS PESSOAS

Entre os numerosos trabalhos que nos ltimos anos tratam de interpretar as mudanas sociais, tentando vislumbrar o futuro das sociedades e de suas organizaes, seria difcil encontrar algum que no tenha destacado o valor do fator humano. Na nossa poca, pelo menos para aqueles que escrevem sobre ela, as pessoas importam. Desde a sobrevivncia ou o crescimento empresarial at a prpria competitividade das naes, os grandes objetivos de qualquer projeto coletivo contemporneo parecem depender em boa medida da correta proviso, desenvolvimento e utilizao do capital humano. A preeminncia das pessoas destacada por abordagens de carter muito diferente. Os enfoques quantitativos costumam colocar nfase na magnitude do investimento e na necessidade de garantir taxas de retorno adequadas. As abordagens qualitativas sublinham mais a conexo dos recursos humanos com a produo de vantagens competitivas, destacando seu vnculo com o desenvolvimento do conhecimento, a inovao tecnolgica e a gesto da complexidade; fatores, todos eles, determinantes do sucesso das empresas e das sociedades atuais. Os livros e revistas de management repercutem esta coincidncia e tm sido o veculo de uma abundante produo terica que revalorizou a gesto das pessoas, entronizando-a entre as prticas empresariais de valor estratgico. A importncia do ativo humano tem fundamentado orientaes de mudana que

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atravessam a estrutura da empresa em todas as direes. Para cima, aumentando as opes bsicas relacionadas com as pessoas no nvel das decises estratgicas. Para os lados, produzindo transferncias de responsabilidade a partir das unidades especializadas at a linha de comando. Para baixo, por meio de processos de delegao (empowerment) destinados a incrementar o poder de deciso nos nveis em que se produz a interao com o mercado. Paralelamente, e congruentemente com tudo isso, as polticas de pessoas se orientam para a gesto do talento e o compromisso dos indivduos. Dispor dos melhores a cada momento e alinhar seus objetivos vitais com os da empresa passam a ser os objetivos centrais. Sem dvida, em toda esta exploso h influncias da moda, como tantas vezes ocorre no mundo da gesto empresarial. Com freqncia, as invocaes retricas da importncia das pessoas maquiam apenas prticas de gesto que as desmentem contundentemente. Perto de ns, o nmero de pessoas em trabalho precrio e em aposentadoria antecipada e prematura seria uma mostra disso. O desperdcio desse ativo humano supostamente estratgico ainda mais evidente nos abundantes exemplos de reduo de pessoal ou downsizing que nos ltimos anos tm proliferado em muitas empresas do mundo desenvolvido. Freqentemente, tais processos tm sido menos uma resposta a situaes de crise, ou medida de estrito saneamento de custos, e mais a conseqncia de sucessivas operaes de reengenharia destinadas eliminao de qualquer aparncia de gordura, resultante das cifras de pessoal. So fatos que deixam patente o sucesso conseguido por uma viso de empresa flexvel, que interioriza uma obsesso por converter todas as pessoas, e a todo momento, em custo varivel. A vinculao dos incentivos (compensao, carreira etc.) da alta direo das empresas rentabilidade econmica a curto prazo, caracterstica da filosofia de gesto que coloca nfase na criao de valor para o acionista, ou a utilizao de tcnicas contbeis EVA (Valor Econmico Agregado), que ponderam nos resultados o custo de oportunidade dos ativos fixos utilizados, criaram nos gestores a tendncia a evitar qualquer investimento de carter estrutural (Cappelli e outros, 1997, p. 38 e seguintes.), acentuando assim essas tendncias. Em geral, a tenso entre a viso de mdio e de longo prazo exigida pelas polticas de recursos humanos e a lgica reativa e a curto prazo com que so adotadas habitualmente as decises nos turbulentos ambientes empresariais de nossos dias uma fonte de dificuldades para aqueles que querem situar as pessoas no centro do cenrio. Por sua vez, explica porque essa nova preeminncia das pessoas no tanto uma caracterstica comum, generalizvel s empresas atuais, e sim um trao diferenciador daqueles projetos empresariais com autntica vocao de sustentabilidade. S quando se busca o sucesso a longo prazo

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que se est disposto a avaliar adequadamente investimentos que, como ocorre com freqncia com os de capital humano, oferecem um retorno consideravelmente demorado no tempo. Ainda mais contraditrias com as alegaes de centralidade do capital humano so as operaes de cirurgia de dotaes, cuja finalidade puramente o incremento conjuntural da capitalizao na bolsa. Como soube ver Sennett (2000, p. 52), o mero anncio da reorganizao de uma empresa eleva o valor da ao. Quando se incluem drsticas redues de pessoal, a eficcia do fenmeno ainda maior. O acesso a cotas estratgicas da propriedade das empresas por parte de investidores institucionais cujo interesse no promover projetos empresariais sustentveis mas especular a curto prazo nos mercados de capitais favorece a ampliao do fenmeno. Assim, temos observado s vezes, nos ltimos anos, como esses anncios de reduo so impudicamente divulgados, justamente nas pocas de maior bonana nos resultados empresariais. De qualquer modo, sem negar o quanto de contraditrio tem a situao exposta, a centralidade estratgica das pessoas nas organizaes contemporneas abre caminho para alm da retrica do fashion management e de seu aproveitamento por mero interesse. O volume de recursos de diversas origens aplicado pelas empresas gesto dos recursos humanos cresceu significativamente. A posio interna da funo de recursos humanos cresceu de nvel e status organizacional. A consultoria estratgica de recursos humanos tem se consolidado como um setor de servios profissionais em alta, para alm das oscilaes conjunturais derivadas do ciclo econmico. Novas prticas de gesto, impregnadas dessa atribuio de valor ao ativo humano, abrem caminho na realidade de muitas empresas. Quais so essas orientaes emergentes da gesto das pessoas? At que ponto questionam paradigmas enraizados no funcionamento e na cultura das organizaes? Antes de tentar um esboo de resposta a estas questes, parece necessrio examinar algumas mudanas importantes produzidas, ao longo dos ltimos anos, no mundo do trabalho.

AS MUDANAS NO MUNDO DO TRABALHO

Um conjunto de mudanas de amplo alcance alterou ao longo das duas ltimas dcadas, nas economias e nas sociedades do mundo desenvolvido, o contexto do trabalho humano (Bridges, 1995; Giarini e Liedtke, 1996; Brewster e outros, 1997; Cappelli e outros, 1997; Fundacin Encuentro, 1998; Pfeffer,

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1998b; Navarro, 1999; Sennett, 2000; Beynon e outros, 2002). So transformaes que no advm, no entanto, de uma causa nica. O vertiginoso desenvolvimento tecnolgico, especialmente o produzido no campo da informao e das comunicaes, mas tambm aquele que afetou a biogentica e as fontes energticas, tem sido sem dvida um dos fatores decisivos. A mundializao dos intercmbios de toda ordem, a macia incorporao das mulheres ao trabalho, assim como a crise dos valores da modernidade, que desde a revoluo industrial e durante muitas dcadas formaram o substrato cultural das empresas e das sociedades, so tambm fatores poderosos de mudana, amplamente destacados pela literatura sociolgica contempornea. As transformaes s quais nos referimos afetaram tanto a estrutura das relaes no ambiente de trabalho (entendendo como tal o conjunto de elementos formais ou formalizveis dessas relaes), como a cultura subjacente, isto , os aspectos intangveis: modelos mentais, valores dominantes, normas de conduta etc. So mudanas de amplo espectro, que afetam as formas pelas quais as pessoas tm acesso ao mercado de trabalho, a sua experincia sobre o processo de trabalho e suas expectativas sobre segurana no emprego (Beynon e outros, 2002, p. 297). Enunciamos a seguir alguns dos aspectos que nos parecem mais destacveis.

O contrato de trabalho: em direo ao m do taylorismo

A uniformidade e padronizao que caracterizava a relao de emprego da era industrial tornou-se em nossos dias diversidade e flexibilidade. Os produtos ou servios podem ser produzidos e distribudos atravs de redes globais (Giarini e Liedtke, 1996, p. 194), o que criou uma tendncia redefinio e descentralizao do lugar de trabalho. Os desenhos empresariais na rede estimulam o surgimento de novas modalidades de articulao das relaes entre a organizao e o trabalhador. O trabalho itinerante ou a distncia abre caminho como uma frmula que pode ser til para ambas as partes. A reduo de custos empresariais em infra-estrutura e espao fsico combina-se, para o trabalhador, com a disponibilidade flexvel do prprio tempo, to conveniente para os novos modelos de vida pessoal e familiar. Freqentemente, essa remodelao do tecido contratual se fundamenta numa distino entre trabalhadores essenciais, os que so vitais para produzir a vantagem competitiva a longo prazo e a sobrevivncia da organizao, e que portanto devem estar permanentemente empregados; e trabalhadores perifricos, aqueles cujos postos so menos importantes para a empresa e cujas habi-

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lidades podem ser compradas com maior facilidade externamente (Hegewish, 1999, p. 115), o que os sujeita com freqncia a polticas de alta rotatividade. Como conseqncia de tudo isso, o binmio dependncia/autonomia do trabalho por conta alheia comea a ser conjugado de formas muito diversas. Mltiplos tipos de relao de emprego, nos quais os mecanismos de prestao e contraprestao se diversificam, substituem o contrato de trabalho tradicional. Os contornos dessas relaes se esfumam e do lugar a figuras o trabalhador autnomo, o emprego em tempo parcial, o trabalhador designado atravs de uma empresa de trabalho temporrio, o consultor de processos que coexistem no ambiente de trabalho com os empregados que mantm relaes formais mais convencionais. O diretor de recursos humanos de nossos dias comea a no saber com clareza quem deve ser convidado para a festinha de fim de ano.

O enfraquecimento do emprego estvel

Esse novo contrato de trabalho tende a perder uma parte considervel da estabilidade que o caracterizava. As conseqncias deste fato so de grande importncia. Para compreender todo o seu alcance, preciso recorrer noo de contrato psicolgico, entendido como o equilbrio intangvel subjacente articulao formal da relao de emprego, e que se materializa no conjunto de percepes tcitas que so interiorizadas pelas partes dessa relao. O contrato psicolgico subjacente relao de trabalho da era industrial podia ser esquematizado como lealdade em troca de segurana. O trabalhador entregava seu esforo e se comprometia com os interesses e objetivos de sua empresa, que em contrapartida lhe assegurava trabalho estvel e perspectivas de progresso profissional. Certamente, esse esquema bsico admitia modulaes em funo do tipo e da cultura da empresa, que acentuavam ou diluam o substrato paternalista do modelo, mas o ncleo deste podia ser considerado comum. A aspirao do trabalhador era encontrar uma boa empresa, ou seja, aquela que mais se ajustava ao padro definido. Por sua vez, o empregador se esforava por estimular no trabalhador o sentido de pertinncia que caracteriza uma relao deste tipo. Em nossos dias, esse edifcio contratual desabou estrepitosamente. O trabalho para toda a vida praticamente desapareceu do horizonte de nossos trabalhadores, em especial dos mais jovens. A expectativa temporria de uma vida de trabalho se torna muito mais duradoura que o primeiro posto de trabalho, e provavelmente mais que a prpria empresa na qual se encontra o primeiro emprego. O ajuste entre a pessoa e o emprego se descentraliza, passa

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a ser uma responsabilidade transferida exclusivamente ao indivduo. J se foram os dias afirma Supiot (2001) em que as organizaes empregadoras aceitavam de bom grado que, como compensao por assumir o controle e a direo da vida das pessoas, elas deviam assumir alguma responsabilidade sobre o emprego futuro e a segurana salarial de seus empregados. As pessoas encaram o trabalho, cada vez mais solitariamente, como um itinerrio no qual a mudana de empregador ser inevitvel, o que provavelmente implicar administrar vrias vezes, no percurso, processos de ajuste que tero o mercado de trabalho como cenrio. O conceito que para alguns (Waterman e outros, 2000, p. 403) simboliza a nova relao, e redefine o contrato psicolgico entre as organizaes e seus empregados o de empregabilidade, que significa (Pfeffer, 1998b, p. 162) que as empresas proporcionam trabalhos interessantes que ajudaro o trabalhador a desenvolver sua capacidade, mas no prometem uma permanncia a longo prazo no posto. Em seu lugar, a nica promessa que a experincia e as habilidades adquiridas iro abrir-lhe melhores possibilidades de encontrar emprego quando tiver necessidade de um novo. Como afirma Bridges (1995, p. 76), nessa nova relao a esfera do posto de trabalho, de ambos os lados da fronteira da organizao, converte-se num mercado; manter alto seu valor de mercado ser uma preocupao fundamental do trabalhador nos cenrios do futuro. As boas empresas de nossos dias no seriam j as que prometem uma estabilidade que no est ao seu alcance, mas aquelas que garantem a manuteno e o desenvolvimento de uma alta empregabilidade, ou que pelo menos facilitam, caso necessrio, a recolocao de seus empregados excedentes, utilizando para isso os numerosos servios de outplacement que comearam a ser oferecidos pela consultoria de recursos humanos. A capacidade de adquirir novos conhecimentos e habilidades ser um ingrediente bsico da empregabilidade. Processos contnuos de aprendizagem e desaprendizagem sero, por isso, consubstanciais em tais cenrios.

Do homo faber ao homo sapiens

A entrada na sociedade do conhecimento pressups a converso do talento das pessoas num ativo crucial para as organizaes (Obeso, 1999, p. 23 e seguintes). Este fato implica, por um lado, uma perda de peso do trabalho menos qualificado, que tende a mecanizar-se ou a ser providenciado fora. Por outro lado, tornou prioritria a captao e o desenvolvimento de trabalhadores qualificados, freqentemente portadores da vantagem competitiva, cuja gesto

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exige formas e mtodos muito diferentes dos que tm caracterizado as burocracias empresariais da era industrial. A capacidade de atrair, reter e motivar o talento impe-se como um fator diferenciador da gesto contempornea dos recursos humanos. A construo de uma boa marca de empregador concentra j os esforos daquelas empresas que perceberam que necessrio ser competitiva no mercado do trabalho qualificado para s-lo tambm naquele mercado para o qual produzem seus bens ou servios. O que acabamos de dizer no pode nos levar a ignorar, se no queremos incorrer numa evidente simplificao da realidade, a existncia de nutridos mercados perifricos de trabalho, nos quais se realizam as transaes que afetam a mo-de-obra de inferior qualificao. A necessidade de gerenciar adequadamente tanto a relao com esses mercados como as pessoas que nutrem esse segmento dos recursos humanos no pode ser ignorada. Esquecer dos normais lembra Serlavs (1996, p. 10) , sobre os quais descansa a responsabilidade de assegurar e dar continuidade aos primeiros da classe, um erro pelo qual os gestores de pessoas costumam pagar muito caro. Por isso, a idia, amplamente difundida e divulgada, de que as empresas comearam a travar uma guerra pelo talento, no est isenta de contestaes. Pfeffer (2001, p. 249 e seguintes) chama ateno para elas, destacando os seguintes possveis efeitos negativos dessa orientao: a) a nfase no rendimento individual (glorificar as estrelas) pode criar concorrncia interna destrutiva e enfraquecer o trabalho de equipe; b) exaltar os talentos dos de fora pode subestimar os de dentro; c) pode produzir um efeito de profecia auto-cumprida, conseguindo fazer com que certas pessoas cheguem a ser menos capazes depois de terem recebido sistematicamente menos ateno e recursos; d) tende a minimizar a importncia das questes de ordem sistmica e cultural e dos processos empresariais freqentemente mais importantes para o sucesso do que o fato de encontrar o melhor, e e) pode desenvolver uma atitude arrogante e auto-satisfeita (j ganhamos a guerra, o melhor pessoal o nosso) que deteriore significativamente a capacidade de percepo objetiva da prpria organizao. De qualquer modo, indiscutvel a afirmao de que em nossa poca o talento das pessoas conta. Especialmente se no limitarmos nossa viso do talento mera posse de conhecimento. O verdadeiro homo sapiens de nossos dias aquele que, alm de possuir conhecimento, dispe da capacidade para contextualiz-lo, recri-lo, aplic-lo, codific-lo, difundi-lo e compartilh-lo. O que nos leva a um paradoxo, mais um, num universo como o do trabalho contemporneo, repleto deles: nunca o conhecimento foi to importante como hoje, e nunca como hoje, por contraditrio que possa parecer, os componentes propriamente cognitivos do talento humano precisam ser, no entanto, mati-

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zados e relativizados. Os conhecimentos devem estar vinculados posse de qualidades sem as quais no produzem sucesso no trabalho. Como veremos a seguir, nas situaes de trabalho atuais a noo de qualificao se enriquece, deixa de identificar-se com os conhecimento tcnicos especializados e se estende (Dalziel, 1996, p. 32 e seguintes) a um conjunto mais amplo de competncias, no qual outras caractersticas humanas, especialmente as que possuem uma dimenso relacional, adquirem, cada vez mais, um significado determinante (Longo, 2002).

Os paradoxos de um mercado de trabalho global

Os pases europeus tm vivido nos ltimos anos um crescimento significativo do desemprego, que se converteu na principal preocupao dos governos (Conselho Europeu, 1997). Alguns pases, dos quais a Frana o exemplo mais destacado, desenvolveram planos nos quais o setor pblico desempenhava um papel relevante nos processos de aprendizagem e insero no trabalho, ligados a novas oportunidades de emprego. Ainda hoje, na Espanha, o desemprego , de longe, como revelam as pesquisas, a principal preocupao dos cidados. Paralelamente, e de modo paradoxal, o crescimento da demanda de empregados qualificados excedeu, s vezes muito, a capacidade do mercado de trabalho para prov-los. A crise generalizada dos sistemas educacionais acentuou esse desajuste que, embora tenha afetado principalmente os trabalhadores do conhecimento, acabou estendendo-se a setores de qualificao mdia da indstria e dos servios, insuficientemente nutridos pelos sistemas regrados de educao profissional. Estudos recentes (Jimnez e outros, 2002) prognosticam para a Espanha, em poucos anos, como conseqncia principalmente da queda demogrfica, um excedente de postos de trabalho oferecidos em todos os setores da atividade econmica. Se isso for certo, estaramos, por contraditrio que possa parecer em relao ao quadro atual, diante de uma situao iminente de endurecimento da concorrncia entre as empresas no mercado de trabalho, especialmente no que se refere, como j dissemos, captao de pessoal qualificado. Esta concorrncia se desenvolve num mercado cada vez mais global, o que acentua seus aspectos mais paradoxais. Embora em alguns casos vejamos um acirramento, como apontvamos, da concorrncia entre empregadores pela captao e reteno de talento, em outros onde a interface entre tarefas e qualificaes o permite o que fica acirrado a concorrncia entre pases e territrios pela captao das empresas, utilizando o custo do trabalho como

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elemento diferenciador. As prticas do que vem sendo chamado de dumping social (manuteno de salrios baixos e condies de trabalho precrias para atrair investimentos) e os processos de des-localizao de empresas (mudanas de sedes e de pessoal, procura de custos de trabalho mais baixos) so fenmenos caractersticos dessas situaes. Alguns especialistas tm destacado o efeito de tudo isso sobre o recorte dos direitos trabalhistas e o enfraquecimento da posio dos sindicatos (Giarini e Liedtke, 1996, p. 223).

A reordenao do tempo de trabalho

A dimenso temporal do emprego passou para o centro do cenrio, reestruturando as relaes de trabalho (Supiot, 2001). No contexto empresarial fala-se de um novo sistema de concorrncia centrado na economia do tempo, que leva em conta o tempo empregado para produzir bens, para inovar e para comercializar novos produtos e servios (Beynon e outros, 2002, p. 122). A importncia do tempo de trabalho vem se fundamentando num conjunto de dinmicas diferentes, e nem sempre interrelacionadas, que afetam tanto o sistema produtivo como o sistema social. Por um lado, os novos ambientes da empresa vm exigindo, cada vez mais, uma capacidade flexvel de resposta que as regulaes padronizadas da jornada de trabalho no facilitam (Brewster e outros, 1997). As jornadas anualizadas os contratos fazem constar um nmero anual de horas de trabalho, permitindo certas flutuaes no horrio mensal ou semanal para adaptar-se aos fluxos de demanda, estoques etc. , as reservas de horas para trabalho imprevisto ou sazonal, a compensao de horas extras por tempo livre ou simplesmente o prolongamento no remunerado da jornada de trabalho a mais comum e freqentemente esquecida (Hegewish, 1999, p. 125) das modalidades de flexibilidade temporria tm sido, entre outras, as frmulas cada vez mais utilizadas nessa direo. Por sua vez, a reordenao do tempo de trabalho abriu caminho para melhoras de produtividade que fundamentaram algumas tentativas de reduo da jornada de trabalho, nos moldes das polticas pblicas de luta contra o desemprego. Um modelo de novo pacto social chegou a desenhar-se em torno da organizao de tempo de trabalho. A Frana foi o pas que apostou mais forte nisso, embora as mudanas polticas tenham levado a uma certa reconsiderao da iniciativa. Os processos de mudana neste campo foram acelerados, por outro lado, por fenmenos como a macia incorporao da mulher ao trabalho, ou as necessidades, que tm aumentado, de conciliar o trabalho com a vida pessoal e familiar, que estimularam modalidades de trabalho em tempo parcial, a dis-

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tncia, e outras (Fundacin Encuentro, 1998, p. 174; Giarini e Liedtke, 1996, p. 236 e seguintes). Esta no foi, no entanto, uma tarefa fcil. Para alguns especialistas, os trabalhadores devem se esforar hoje mais por conservar seus empregos e por manter seu prprio tempo privado e familiar separado daquele que oferecem ao seu empregador (Perrons, 1998). Por sua vez, Sennett (2000, p. 61) destacou o carter contraditrio da flexibilizao do tempo de trabalho, aparentemente desenvolvido de forma mais livre, mas igualmente controlado, embora de forma diferente: Nas instituies, e para os indivduos, o tempo foi liberado da jaula de ferro do passado, mas est sujeito a novos controles e a uma nova vigilncia vertical. Tudo isso levou, nesse terreno, a processos de ajuste, nem sempre fceis, entre as necessidades empresariais e as preferncia pessoais dos trabalhadores, cujo resultado tem sido, em geral, uma ampla diversificao e flexibilizao dos modelos de jornada, que perderam uma boa parte da uniformidade e imutabilidade que caracterizava a ordenao dos tempos de trabalho nas empresas da era industrial.

A empresa diversa, multicultural e individualizada

A globalizao rompe as barreiras e intensifica os movimentos da fora de trabalho atravs das fronteiras nacionais. Esta intensificao dos fenmenos migratrios est transformando aspectos substanciais das sociedades contemporneas, especialmente no primeiro mundo. A plena incorporao das mulheres ao trabalho se une ao surgimento de minorias sociais em atividades produtivas que antes lhes eram vedadas. Numerosas e diferentes identidades grupais coabitam nos mesmos ambientes de trabalho. A Diviso de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes Unidas inclui, na noo de diversidade social na esfera do trabalho, as diferenas de gnero, raa, etnia, religio, orientao sexual e aptido psicofsica, assim como as que emanam do substrato e dos status familiar, econmico, educacional e geogrfico (Undesa-IIAS, 2001, p. 1). Certamente, no estamos mais falando apenas de fatos que afetam os nveis baixos da estrutura de tarefas das organizaes, mas que comeam a apresentar, como inevitvel num mundo globalizado, traos que se introduzem na gesto de profissionais e dirigentes e que atravessam toda a organizao do trabalho. Estas situaes transferem para a gesto das pessoas novas perguntas, a saber: como minimizar os aspectos negativos da diversidade sobre a capacidade dos grupos humanos para satisfazer as necessidades de seus membros e funcionar com eficcia? Como, paralelamente, maximizar os efeitos positivos

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da diversidade sobre a criatividade, a qualidade das decises e a maior participao na governabilidade organizacional? Como reduzir as diferenas entre os grupos de identidade concorrentes no lugar de trabalho e destacar os interesses comuns, ao mesmo tempo em que se avaliam e se apreciam as contribuies originadas justamente da diversidade social? Como assegurar uma adaptao rpida e suficiente das polticas e prticas de pessoal a fim de garantir que o trabalho se converta num ambiente acolhedor para empregados que no passado ficavam excludos? (Ospina, 2001, p. 21). A gesto da diversidade passa a converter-se assim num imperativo organizacional e num novo desafio para os gestores. Por sua vez, incorpora novas oportunidades, que no devem ser ignoradas. A flexibilidade funcional exigida pela empresa atual, como assinalaremos mais adiante, requer a diversidade funcional, ou seja, a diversificao de caractersticas humanas relevantes para o desempenho, tais como as diferenas em conhecimentos, habilidades, capacidades, valores, atitudes, personalidade e estilos cognitivos e de conduta. Pois bem, alguns especialistas tm destacado que a diversidade funcional se nutre em boa medida da diversidade social, enquanto a resistncia a admiti-lo reduz as oportunidades de encontrar as pessoas mais adequadas no momento devido (Schneider e Northcraft, 1999). Trata-se de fenmenos que, como outros que temos apontado, no s requerem uma ateno especfica e o desenvolvimento de um instrumental de gesto ad hoc, como, principalmente, uma mudana de modelos mentais. Provavelmente, a prpria noo de identidade grupal comea a ficar para ns insuficiente para explicar a verdadeira diversidade da empresa contempornea. A expresso empresa individualizada (Ghoshal e Bartlett, 1997) fala-nos de um passo a mais: o necessrio para destacar o indivduo como o verdadeiro protagonista da diversidade no trabalho. No fundo, o que est acontecendo que o trabalho humano deve comear a ser visto como um territrio povoado por pessoas, cada uma das quais sem prejuzo das mltiplas identidades de grupo, freqentemente assimtricas e sobrepostas, e dos aspectos comuns que as assemelham em certas coisas apresenta caractersticas prprias. Cada trabalhador expressa interesses e preferncias que se desprendem especificamente dessa individualidade. Podemos colocar isso da seguinte forma, embora soe redundante: as organizaes de nossos dias necessitam cada vez mais de uma gesto personalizada das pessoas. Talvez a biogentica resolva um dia o problema da diversidade da fora de trabalho, mas por enquanto o mundo do trabalho se tornou cada vez mais fluido, paradoxal, fragmentado, heterogneo; e sua gesto, forosamente, tende a se tornar cada vez mais flexvel, individualizada e complexa.

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AS NOVAS ORIENTAES DA GESTO DAS PESSOAS

Agora, sim, o momento de ns nos perguntarmos sobre a influncia de todas estas mudanas nas convices e nas tendncias que caracterizam a gesto contempornea das pessoas. Trata-se de uma pergunta que no tem resposta fcil. No existe atualmente um modelo indiscutvel, um paradigma dominante ao qual possamos nos referir; pelo contrrio, a teoria da gesto de recursos humanos apresenta a aparncia de um frum ou gora na qual se entrecruzam debates e propostas de feio diferente. Apesar de tudo, possvel, sim, apontar para algumas tendncias que, pela intensidade e extenso com que parecem estar influenciando as prticas reais das organizaes, podem ser vistas como enfoques que transcendem as modas do management e merecem por isso ser consideradas como orientaes de fundo no perodo em que vivemos. Vamos a seguir apont-las de modo breve e sistemtico, advertindo que no se tratam de enfoques antagnicos, mas freqentemente complementares, embora no isentos de certos elementos contraditrios. A forma pela qual os apresentamos obedece pretenso de introduzir uma sistemtica que facilite a leitura, mas no implica desconhecer as abundantes inter-relaes e sobreposies que existem entre eles.

O lema da exibilidade
Se uma nica palavra pudesse servir como lema das orientaes contemporneas do emprego e dos recursos humanos, e isso tanto na literatura sobre gesto como nos ambientes acadmicos e empresariais, essa palavra seria sem dvida flexibilidade. Flexibilidade um termo carregado de significados possveis que, como costuma ocorrer, entram s vezes em conflito. Vale a pena, por isso, fazer um esforo para esclarecer de que coisa, ou melhor, de que coisas estamos falando quando o utilizamos neste campo. O debate contemporneo sobre a flexibilidade no trabalho inicia-se na Europa no final da dcada de 1970 e no incio da de 1980 (Farnham e Horton, 2000, p. 7), ligado a um conjunto de fatos sociais entre os quais se encontram: 1) a mudana nos mercados mundiais e o incremento da concorrncia global; 2) a mudana tecnolgica, especialmente a registrada no campo da informao e das comunicaes; 3) a volatilidade dos mercados de produto; 4) o desemprego crescente, e 5) o trnsito da economia industrial para a chamada era ps-industrial. So cenrios que afetam diversos atores sociais, em torno de um conjunto de questes como a educao e a formao continuada,

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a legislao social, os sistemas salariais, a jornada de trabalho, a igualdade de oportunidades e a flexibilidade das organizaes de servio pblico (Comisso Europia, 1997). O paradigma da empresa flexvel (Atkinson e Meager, 1986, p. 2-11), supostamente capaz de fazer frente ao conjunto de desafios que derivam de tais cenrios, incorpora diversos tipos de flexibilidade no que se refere gesto dos recursos humanos. A flexibilidade numrica, definida como a capacidade das companhias para ajustar o nmero de trabalhadores ou de horas de trabalho s mudanas ocorridas na demanda. A flexibilidade funcional, ou capacidade de reorganizar as competncias associadas aos empregos, de maneira que os titulares dos postos possam desenvolv-las atravs de um leque de tarefas ampliado horizontalmente, verticalmente ou em ambos os sentidos. O distanciamento, concebido como a substituio de contratos de trabalho por contratos mercantis ou pela subcontratao, a fim de concentrar a organizao na vantagem competitiva ou encontrar frmulas menos onerosas de administrar as atividades no nucleares. A flexibilidade salarial, que se identifica com a capacidade da empresa para conseguir que suas estruturas de retribuio estimulem a flexibilidade funcional, se revelem competitivas no que respeita s competncias mais escassas no mercado de trabalho e recompensem o esforo e desempenho individual dos empregados. Implcitas neste conjunto de enunciados (em sentido similar, Institute of Personnel and Development, 1994), encontramos duas vises da flexibilidade, presentes, em doses variveis, nos processos e discursos de mudana dos sistemas de gesto das pessoas. Embora no se tratem, em sentido estrito, de vises reciprocamente excludentes, elas costumam corresponder aos enfoques dominantes de gesto adotados em cada caso. A primeira dessas vises da flexibilidade ancora-se numa percepo dominante das pessoas como restrio e se centra na reduo dos custos de pessoal. Ela combina com os discursos empresarias da reengenharia, da reduo de pessoal (downsizing), das competncias-chave e da empresa em rede, e se orienta principalmente para a deteco e eliminao de excedentes e para a converso dos custos de pessoal, fixos em variveis. A segunda viso tende a perceber as pessoas mais como oportunidade, e coloca a nfase na flexibilidade da Gesto de Recursos Humanos (GRH) como apoio criao de valor por parte das pessoas. Sintoniza-se com os discursos empresariais da qualidade

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total (Fundao Europia para a Gesto da Qualidade, 1999), do nivelamento de estruturas e da promoo de autonomia pessoal para decidir (empowerment), ou com as prticas de alto desempenho (Pfeffer, 1998b, p. 44 e seguintes), e se orienta principalmente para a melhora qualitativa das polticas de recursos humanos, especialmente das mais relacionadas com o envolvimento e o compromisso das pessoas. Em sentido anlogo, faz-se distino entre uma gesto de recursos humanos dura, caracterizada por uma aproximao mais instrumental e uma nfase clara na minimizao dos custos, e uma branda, integrada pelo conjunto de polticas destinadas a maximizar a integrao organizacional, o compromisso dos empregados e a qualidade do trabalho (Storey, 1995). Sob um prisma diferente, o das preferncias e expectativas dos atores em jogo, outras duas vises so possveis e necessrias (Ridley, 2000, p. 33). De um lado, do ponto de vista dos interesses das organizaes, a flexibilidade se relaciona com os mecanismos por meio dos quais se consegue que as estruturas organizacionais, os processos de trabalho e as prticas de pessoal incrementem o controle dos gestores sobre os recursos humanos. De outro, a partir da perspectiva das pessoas, a flexibilidade tem a ver com as mudanas que habilitam os trabalhadores a exercer maior controle sobre suas vidas, como ocorre, para citar um s exemplo, com a relao entre a maternidade e o uso do emprego em tempo parcial. Levando em conta esta ambivalncia, afirmou-se que o desenvolvimento das novas modalidades de emprego flexvel pode ser considerado em parte como o resultado da mtua interao de fatores situados no lado da oferta e no da demanda (Beynon e outros, 2002, p. 123). Ambas as dimenses contribuem, em propores a serem determinadas em cada caso, para as mudanas nos sistemas de GRH. Em algumas ocasies, so perspectivas compatveis e complementares que se reforam reciprocamente. s vezes, no entanto, entram em conflito e obrigam os gestores a definir opes que privilegiam uma ou outra. Seja como for, a orientao dos sistemas de gesto do emprego e dos recursos humanos para a flexibilidade no deve se dar custa da perda de continuidade e coeso. Um excesso de flexibilidade pode produzir danos (Lundblad e outros, 1996), como um comportamento organizacional anrquico, uma liderana enfraquecida pela dificuldade de exerc-la sobre pessoas cujo vnculo com o posto fraco ou por uma cultura organizacional dispersa, fragmentada e pouco comprometida com o propsito comum. Mayrhofer (1996) utilizou o exemplo da coluna vertebral para tornar visvel a necessidade de que as organizaes adaptveis combinem, em propores adequadas, elementos flex-

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veis e rgidos. Richards (1995, p. 16) nos lembra por sua vez que a flexibilidade no equivale pura reatividade diante de estmulos externos, nem pressupe a carncia de uma estratgia de recursos humanos. Ao contrrio, devem ser levadas em considerao as necessidades da poltica de pessoal a longo prazo e integrar as diferentes partes da gesto de recursos humanos num sistema mais flexvel. Por isso, [...] flexibilidade e estratgia no se contrapem: se do a mo.

A gesto por competncia

As idias sobre a gesto por competncia impregnaram a GRH ao longo das duas ltimas dcadas, a ponto de alguns autores chegarem a falar de uma mudana de paradigma que substituiria uma organizao baseada no posto por uma organizao baseada nas competncias (Lawler, 1994). A noo de competncia aparece na gesto contempornea dos recursos humanos a partir de uma srie de estudos empricos desenvolvidos nos Estados Unidos em princpios da dcada de 1970. Um artigo de McClelland em The American Psychologist, do ano de 1973, considerado por alguns como o momento fundacional dessa orientao. Esses estudos constatam o vnculo existente entre o sucesso no trabalho (resultados obtidos pelas pessoas no trabalho) e a prtica reiterada de uma srie de comportamentos observveis no contexto de sua atividade produtiva. A explorao e identificao desses comportamentos, assim como sua anlise por meio de certas tcnicas, os relacionam com a posse de determinadas qualidades ou caractersticas pessoais. descoberta transcendente que tais qualidades vo alm dos conhecimentos tcnicos especializados, tradicionalmente considerados determinantes da qualificao profissional, para penetrar em motivos, traos de carter, conceitos de si mesmo, atitudes ou valores, habilidades e capacidades cognitivas ou de conduta. Isso leva McClelland a desqualificar os exames e provas tradicionais como prenunciadores do sucesso no trabalho. A McBer Associates, consultoria criada por McClelland, elaborou para diferentes companhias norte-americanas modelos de competncias baseados neste enfoque. Em 1982, um dos membros da McBer, Richard Boyatzis, desenvolveu por encomenda da American Management Association uma pesquisa cujo objetivo era identificar as competncias que diferenciam os managers excelentes dos que produzem resultados meramente aceitveis, e estes ltimos dos menos bemsucedidos. Participaram deste estudo 1.800 dirigentes, titulares de 41 postos diferentes e pertencentes a 12 companhias. A publicao desse estudo contm

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a definio, j clssica, das competncias como caractersticas subjacentes a uma pessoa, causalmente relacionadas com uma atuao de sucesso num posto de trabalho (Boyatzis, 1982). Embora a pesquisa identificasse dezenove competncias genricas que os dirigentes deveriam possuir (mais tarde esse dicionrio genrico seria refinado e ampliado por seu autor), Boyatzis enfatizou desde o primeiro momento o peso do contexto, sublinhando a necessidade de definir modelos de competncias prprios de cada organizao. Em estreita relao com este enfoque encontra-se a noo de inteligncia emocional, popularizada pelo best-seller de Goleman (1996). A inteligncia emocional foi definida como uma forma de inteligncia social que inclui a capacidade de manejar os sentimentos e emoes prprios e os dos outros, fazer distino entre eles e usar essa informao como guia dos prprios pensamentos e ao (Salovey e Mayer, 1990). Num desenvolvimento mais recente, em que esta noo foi aplicada anlise da liderana, sustentou-se que 80 a 90% das competncias, que permitem distinguir os lderes que se sobressaem, pertencem ao domnio da inteligncia emocional, e no s capacidades cognitivas (Goleman, Boyatzis e McKee, 2002, p. 306). A gesto por competncia pressupe sua utilizao como um padro ou norma para a seleo de pessoal, o planejamento de carreiras e a sucesso, a avaliao do desempenho e o desenvolvimento pessoal (Hooghiemstra, 1992). Este enfoque converte as competncias num eixo central dos sistemas de gesto das pessoas, tal como hoje so entendidas e praticadas num nmero crescente de empresas e organizaes de todo tipo. Como j apontamos, entramos numa poca em que os conhecimentos especializados adquiridos num certo momento vm sua vida til se reduzir progressivamente, enquanto os processos permanentes de aprendizagem e re-qualificao so vistos como inerentes ao sucesso no trabalho. Parece razovel pensar que as competncias genricas, que tornam possveis esses processos de ajuste, podem chegar a ter tanta ou mais importncia que o grau de saber tcnico especfico possudo num momento dado. Se esta uma reflexo importante para os indivduos, j que est ligada sua empregabilidade, no o menos para as empresas, cujo ativo humano ser com freqncia tanto mais valioso quanto mais adaptvel. Gerenciar por competncias implica dedicar uma ateno prioritria aos elementos qualitativos do investimento em capital humano. Neste enfoque encontram seu fundamento conceitual algumas inovaes importantes da gesto dos recursos humanos em nossos dias. Referimo-nos a orientaes que afetam os sistemas de organizao do trabalho, como o caso do desenho de postos em banda larga (broadbanding); os de incorporao, como se detecta no uso crescente da entrevista de incidentes crticos ou dos centros de avaliao

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(assessment centers); os de desenvolvimento de pessoas, como ocorre com os modelos de carreira horizontal, ou os de compensao, que incorporam crescentemente os planos de retribuio por competncias. A todas elas iremos nos referir mais adiante.

O capital intelectual como vantagem competitiva

Embora a gesto por competncia centre sua ateno, como vimos, nas pessoas e em suas qualidades e caractersticas individuais, a noo de competncia serviu de base para orientaes de gesto baseadas na dimenso coletiva daquelas, e em sua difuso e interiorizao por parte da organizao. Os conceitos de competncia distintiva ou competncias-chave (core competences), extensamente difundidos, entre outros, por Pralahad e Hamel (1990, 1995), transferem do ambiente exterior para o interior da empresa, e fundamentalmente para as pessoas, a reflexo sobre a vantagem competitiva. Aquilo que a organizao sabe fazer melhor que seus concorrentes a chave do sucesso. Em comparao com os produtos que a empresa capaz de obter e lanar no mercado, suas competncias-chave so mais estveis e no diminuem com o uso. Pelo contrrio, nas palavras dos autores citados, as competncias aumentam quando so aplicadas e compartilhadas. A concorrncia real entre as empresas, chega a dizer Hamel (1991, p. 83), numa frase que em espanhol parece um jogo de palavras, a concorrncia entre competncias (NT)6. Ou, o que vem a dar na mesma: diferentemente do que ocorre quando a concorrncia entre produtos, a concorrncia entre as empresas est diretamente relacionada com a aquisio, posse, difuso e aplicao de conhecimentos e habilidades. A criao e manuteno de uma vantagem competitiva concebida desta forma depende no s da qualidade da soma dos recursos humanos individuais reunidos pela empresa, mas da prpria capacidade desta ltima para aprender coletivamente. Os mesmos Pralahad e Hamel (1990, p. 82) identificam a core competence com a aprendizagem coletiva, em especial sobre como coordenar diversas habilidades na produo e integrar fluxos mltiplos de tecnologias. Por isso importante que as empresas consigam converter-se em organizaes que aprendem (learning organisations), em empresas capazes de criar conhecimento. Durante a dcada de 1990, obras como as de Senge (1992) e Nonaka e Takeuchi (1995) desenvolveram esse enfoque de gesto tendo a

NT: em espanhol, competencia entre competencias.

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aprendizagem organizacional como centro. Considerando que a aprendizagem, sem discutir sua dimenso grupal e seu impacto organizacional, um fenmeno protagonizado sempre por indivduos, a relao dessas orientaes com a gesto das pessoas fica evidente e estreita. As companhias que desejem ser organizaes que aprendem devero propor a si mesmas e desenvolver um conjunto de polticas e prticas de gesto cujo centro sejam as aes e relaes humanas no interior da organizao. Em estreito contato com tudo isso est a noo, difundida mais recentemente, de capital intelectual. Como assinalou Stewart (1997, p. 55), quando os mercados de capitais avaliam as companhias trs, quatro ou dez vezes acima do valor contabilizado de seus ativos, esto dizendo simplesmente o seguinte: os ativos materiais de uma empresa baseada no conhecimento contribuem muito menos para o valor de seu produto ou servio final do que os ativos intangveis, ou seja, os talentos de seu pessoal, a eficcia de seus sistemas de gesto, o carter das relaes com seus clientes etc. Estas coisas so, consideradas em conjunto, seu capital intelectual. Este capital deve ser gerenciado e sua gesto vai muito alm do armazenamento e da manipulao de dados. Pode ser definida (Aza, 1999, p. 67, citando Marshall e outros) como a tarefa de reconhecer um ativo humano enterrado na mente das pessoas, e convert-lo num ativo empresarial que possa ser acessado e que possa ser utilizado por um maior nmero de pessoas, de cujas decises depende a empresa. Em outras palavras, a inteligncia se torna um ativo quando adquire uma utilidade externa ao livre fluxo das idias no crebro; quando se d a ela uma forma coerente (um banco de dados, uma listagem postal, a agenda de uma reunio, a descrio de um processo); quando ela capturada de uma forma que permita sua descrio, compartilhamento e explorao, coisas que seriam impossveis se permanecesse dispersa. O capital intelectual conhecimento til empacotado (Stewart, 1997, p. 67). Como gerenci-lo? Obeso (1999, p. 35 e seguintes), citando Davenport e Prusak, enumera quatro enfoques reconhecveis na prtica empresarial: a) armazns de conhecimento: o conhecimento catalogado como algo externo aos seus criadores, e armazenado em documentos fsicos ou eletrnicos; b) acesso e transferncia de conhecimentos: centrados no desenho de procedimentos para favorecer a transmisso de conhecimentos entre possuidores e usurios potenciais; c) ambientes favorveis ao conhecimento: centram-se em criar conscincia e receptividade cultural a respeito do uso e da transmisso de conhecimento; d) projetos de medio e melhora: sua nfase est nas tcnicas de avaliao do conhecimento disponvel.

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Sem dvida, a gesto do capital intelectual tem um aspecto duro (hard), que est ligado ao uso das tecnologias: procedimentos de comunicao on-line, de prospeco de dados, sistemas especialistas etc. Sem prejuzo disso, seu centro se encontra muito prximo da gesto das pessoas, especialmente daquela gesto que se desenvolve em organizaes de profissionais. Nahapiet e Ghoshal (1998) relacionaram os bons resultados das organizaes na gesto do capital intelectual com sua riqueza em capital social interno amplitude e densidade das redes internas de intercmbios de conhecimento baseados na confiana interpessoal e na existncia de normas de reciprocidade. Essa aproximao reala os elementos prprios da gesto das pessoas como chave do sucesso. Afinal, nenhuma intranet ser capaz de criar conhecimento ali onde este no exista, ou de difundi-lo em contextos organizacionais nos quais os incentivos existentes estimulam mais a sua apropriao com exclusividade do que seu compartilhamento.

As prticas de alto desempenho

Sob o lema de alto desempenho ou de alto compromisso (Lawler e outros, 1995) podemos agrupar um conjunto de orientaes, polticas e prticas empresariais de gesto dos recursos humanos que tenham como objetivo a obteno do mximo possvel de alinhamento, envolvimento e produtividade dos empregados. O fio condutor dessas polticas a busca de maior grau de identificao entre as expectativas e preferncias individuais e os objetivos de desempenho derivados da estratgia de empresa. O que faz da empresa um lugar atraente para os empregados? Basicamente, a alta qualidade de trs relaes interconectadas: a relao entre os empregados e seus trabalhos; a relao dos empregados entre si, e a relao entre eles e suas chefias (Great Place to Work Institute, 2003). Agrupamos aqui, sem pretenso de sermos exaustivos nem sistemticos, algumas prticas de gesto destinadas a satisfazer essas aspiraes e melhorar assim os resultados empresariais.

O enfoque do empowerment
Transferir para as pessoas uma esfera to ampla quanto possvel de poder de deciso, e responsabiliz-las por isso, surge como conseqncia tanto da adoo de determinadas teorias sobre o comportamento humano, como de reflexes derivadas da prpria evoluo do trabalho e das tecnologias, especialmente nos ambientes apropriados dos servios.

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Assim, por um lado, uma crescente tendncia de incorporar gesto das pessoas aquelas teorias sobre a motivao que acentuam a identificao com a tarefa (Hackman e Oldham, 1975, 1979) leva a salientar na medida do possvel o significado do posto de trabalho para a pessoa, assim como a percepo desta de ser responsvel pela execuo da tarefa e dos resultados da referida execuo. Isso, por outro lado, mostra coerncia com o incremento do peso dos servios na economia produtiva, que implica a generalizao de processos nos quais a produo e a distribuio se concentram e so protagonizados pelo indivduo, em direta interao com o mercado. A prpria qualidade do servio prestado requer nesses casos uma ampliao significativa da margem de deciso das pessoas. Nas organizaes de profissionais que caracterizam a economia do conhecimento, essas exigncias so sentidas de maneira particularmente intensa. A criao de equipes de trabalho autodirigidas (Pfefffer, 1998b, p. 83) uma das modalidades de empowerment que combina a descentralizao da deciso com o estmulo da interao grupal. O trabalho em equipe, sem dvida outro dos mitos de nossa poca, revela-se particularmente necessrio quando a complexidade do ambiente exige articular a combinao multifuncional de diferentes saberes tcnicos em contextos no hierrquicos, como mecanismo adequado para produzir respostas de qualidade. Nonaka e Takeuchi (1995, p. 160 e seguintes), entre outros, destacaram a relao das equipes com a produo de inovao. Quer tendo como destinatrios indivduos, quer equipes de trabalho, a descentralizao do poder de deciso, substituindo o controle hierrquico pela autodireo, relaciona-se estreitamente com uma destacada tendncia contempornea do desenho de estruturas organizacionais, que consiste na eliminao de nveis de hierarquia intermediria. Essa eliminao de camadas (delayering) nas cadeias de autoridade formal das organizaes expressa, ao mesmo tempo, a influncia do enfoque do empowerment e a preferncia por estruturas planas. Nestas, os fluxos de informao ascendente, descendente e lateral circulam com maior velocidade e facilitam por isso a agilidade da resposta estratgica das organizaes s mudanas cada vez mais freqentes do ambiente empresarial.

A gesto do desempenho
Atualmente os enfoques sobre o desempenho das pessoas no trabalho tendem a superar as abordagens tradicionais, centradas na medio do rendimento, assim como os correspondentes debates em torno das tcnicas e mtodos de avaliao mais confiveis e vlidos, e vo introduzindo orientaes de

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gesto de carter mais relacional, centradas no crescimento profissional das pessoas. Estes novos enfoques do desempenho so coerentes, por um lado, com a desconfiana, prpria de nossa poca, nos artefatos centralizados prprios das burocracias taylorianas; por outro lado, se assentam em concepes dinmicas do desempenho, que o vinculam ao desenvolvimento do potencial das pessoas. Em concordncia com tudo isso, a gesto do desempenho profissional tende a ser vista cada vez mais como uma forma de estimular as competncias e a motivao dos empregados para a obteno de melhoras de desempenho (Spencer e Spencer, 1993, p. 264 e seguintes), e no apenas como um conjunto de tcnicas de medio cuja utilidade facilitar a aplicao de medidas administrativas (retribuir, promover, punir etc.). Nestes enfoques, o dirigente de linha ou supervisor imediato passa a desempenhar um papel fundamental, j que recai sobre ele a transformao das prioridades organizacionais em padres e objetivos de desempenho individual dos empregados sob sua esfera de autoridade, assim como a adequada comunicao dos padres e objetivos e a obteno do compromisso das pessoas em torno da sua consecuo. As melhoras do desempenho consensuadas entre ambas as partes constituem o eixo de uma relao sustentada na qual so postas prova as habilidades interpessoais e sociais dos dirigentes. A obteno de melhoras no desempenho decorre, cada vez mais, do crescimento profissional das pessoas, ou seja, do desenvolvimento de suas competncias, especialmente daquelas que apaream em cada caso como deficitrias. O coaching, ou atividade destinada a orientar, facilitar e apoiar esse desenvolvimento, converte-se s vezes, nesse contexto, em parte da funo de dirigir equipes humanas. A nfase em vincular a apreciao do desempenho ao desenvolvimento das pessoas produz, sem prejuzo do papel fundamental dos comandos hierrquicos, que temos destacado, a extenso de novos mtodos de avaliao, que ampliam o universo de atores que participam da mesma. Em particular, a avaliao de 360 graus, que converte em avaliadores os superiores, subordinados, colegas e inclusive os clientes e fornecedores, internos ou externos, uma prtica utilizada j por um nmero crescente de empresas, freqentemente no contexto de experincias de gesto da qualidade. Sua utilidade reside principalmente no potencial identificador de reas de melhora e de desenvolvimento pessoal e profissional que oferece s pessoas e s equipes de trabalho. Todas essas prticas exigem cenrios de trabalho distintos dos que caracterizavam as burocracias empresariais da era industrial. Para seu enraizamento e difuso, so necessrias culturas organizacionais mais horizontais e partici-

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pativas, cujo surgimento no pode ocorrer de uma hora para outra. Neste mesmo captulo faremos referncia a esses novos modelos de cultura empresarial.

A retribuio vinculada ao desempenho

O que dissemos no obstculo para constatar, como caracterstica das prticas de gesto das pessoas em nossa poca, um incremento aprecivel do uso dos mecanismos de retribuio varivel ou contingente. Um grande nmero de empresas, seguindo uma evoluo ascendente nos ltimos anos (Esade, 2000), incorporaram mecanismos de retribuio varivel aos seus sistemas de compensao. A obteno de maior eqidade, entendida como equilbrio entre a contribuio e o salrio, o incentivo do esforo individual ou de grupo e o reforo da percepo de pertinncia e envolvimento com o projeto empresarial so os objetivos subjacentes generalizao dessas prticas e que se manifestam nas diferentes formas que assumem. Em muitas ocasies, a remunerao se vincula consecuo de determinadas metas de desempenho individual, como incentivo ao esforo. Embora esta seja uma prtica generalizada na compensao do trabalho de diretores e em outras reas da empresa, como as comerciais, alguns autores (Pfeffer, 1998b, p. 199; Serlavs, 1996, p. 8) destacam os perigos que com freqncia aparecem na sua aplicao, devido interdependncia e ao carter multidimensional que o desempenho humano costuma apresentar no trabalho, s grandes dificuldades para realizar uma avaliao objetiva, obstinao em converter em custo varivel a retribuio antes de criar as condies necessrias para isso e aos riscos de deteriorao das relaes interpessoais no ambiente de trabalho. Esses problemas, unidos s caractersticas da organizao do trabalho ou s limitaes dos sistemas de contabilidade analtica, assim como pretenso de estimular a cooperao para se obter resultados, levam crescente adoo da remunerao varivel de carter grupal, prtica que converte as equipes de trabalho, e no os indivduos, em destinatrias da avaliao e compensao por desempenho. Embora esses incentivos sejam s vezes vulnerveis ao comportamento oportunista (free riding), revelam-se geralmente de mais fcil aceitao e aplicao do que as recompensas de carter individual. A vinculao da compensao aos resultados de uma unidade organizacional ou diviso, ou ento aos resultados globais da empresa (participao nos lucros), so outras frmulas de retribuio varivel em alta. Sua lgica subjacente reforar o vnculo das pessoas com o projeto empresarial, assim como

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permitir o pagamento de salrios altos e competitivos nos momentos em que isso compatvel com a conta de resultados.

A nfase na formao
As empresas dedicam formao de seu pessoal um volume crescente de seus recursos. Embora os oramentos de formao continuem sendo em muitos casos os que sofrem os primeiros cortes em momentos de dificuldade financeira, o aumento do peso da formao entre as prticas de gesto de recursos humanos um fato verificado (Esade, 2000). Em parte, esse fato se deve necessidade de adaptar as habilidades e destrezas dos empregados evoluo das tecnologias, ao surgimento de novas demandas ou simplesmente necessidade de garantir as mais altas cotas de qualidade nos produtos ou servios. Em particular, a acelerao da mudana tecnolgica est sendo nos ltimos anos um impulso decisivo para o aumento da despesa das empresas em formao. Tudo o que foi dito antes sobre as competncias como vantagem competitiva pode servir de pano de fundo para esse fenmeno. Prticas como o mentoring, que consiste no emparelhamento de empregados com tutores especializados que podem transferir-lhes sua experincia, habilidades e hbitos de trabalho (Murray, 2001, p. 66), esto comeando a se enraizar em algumas empresas, e se aplicam ao desenvolvimento profissional, atualizao de habilidades tcnicas, ao planejamento da sucesso e a outros campos da gesto das pessoas. O indubitvel crescimento do peso da formao no nos deve levar a ignorar que algumas tendncias do ambiente atual desempenham s vezes um papel mais minimizador ou restritivo do esforo empresarial neste sentido. Assim, a prpria rapidez da mudana tecnolgica, com suas constantes demandas de atualizao, pode reduzir a utilidade do investimento interno em formao e estimular ao contrrio a compra de habilidades externamente. Por outro lado, o crescente uso da contratao temporria e a definio, em certas partes da estrutura das empresas, de polticas de alta rotao, tendem a reduzir em alguns casos o retorno do investimento em formao, desestimulando o esforo empresarial neste campo (Beynon e outros, 2002, p. 117; Cappelli e outros, 1997, p. 123). Outro ngulo da questo tem a ver com a necessidade de satisfazer as expectativas dos empregados em obter o nvel mais alto possvel de qualificao. Em contextos nos quais, como vimos, o emprego estvel tende a ser substitudo pela empregabilidade, a empresa se converte para muitas pessoas na escola em

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que podem aprender e desenvolver competncias de alto valor no mercado, e onde tm garantida uma atualizao das habilidades que permitem manter a prpria competitividade individual (Groot e Maassen, 2000). Do ponto de vista da imagem transmitida pelas companhias, o investimento em formao pode ser visto como uma aposta em manter o valor do capital humano da empresa, em lugar de opo por polticas de alta rotatividade, baseadas na procura constante no mercado de trabalho das competncias que estejam faltando. Da perspectiva do envolvimento das pessoas, isto constitui um sinal de que esse novo contrato psicolgico, de que falvamos, no simplesmente um slogan vazio, invocado pelas empresas para embelezar um contexto de precariedade de trabalho.

A empresa participativa e aberta

A necessidade de atrair, reter e motivar as pessoas de alta qualificao profissional com freqncia possuidoras de seu prprio projeto individual de carreira em cenrios nos quais aumenta a concorrncia pelo talento nos mercados de trabalho, caracteriza nossos tempos e cada vez mais considerada pelas empresas da economia do conhecimento. Em alguns casos, tais percepes esto comeando a transformar as pautas da relao das companhias com esses profissionais, muitas delas de modo ainda incipiente e no extensvel maioria das empresas, mas palpveis como tendncia de fundo. Alguns especialistas tm destacado a relao entre estas transformaes e a orientao para a flexibilidade trabalhista, coerente, como temos visto, com o novo contrato psicolgico. A elasticidade do emprego perseguida pelas empresas tem suas contrapartidas. Num ambiente flexvel, as pessoas tm o direito de minimizar o risco de se verem num beco sem sada, ou num emprego inseguro (Waterman e outros, 2000, p. 410). Isso implica facilitar o acesso capacitao e s oportunidades de trabalho necessrias para se manter em dia. Essa orientao implica no apenas, como apontamos antes, um aumento significativo do investimento em formao, mas tambm uma ampliao da esfera de deciso das pessoas sobre como dirigir o uso da oferta formativa e aplic-la ao seu prprio desenvolvimento profissional e a suas perspectivas de carreira. A gesto autnoma das carreiras se v potencializada quando a empresa incorpora e coloca disposio de seus empregados mecanismos de avaliao de sua competncia e de seu potencial, ajudando-os a identificar as linhas de desenvolvimento mais adequadas. Este enfoque coerente com um significativo aumento da transparncia com que a empresa deve configurar suas relaes com os empregados. Trat-

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los como adultos implica s vezes compartilhar com eles informao sensvel, de um modo que se choca com percepes convencionais da gesto do pessoal. Algumas vezes, essa abertura informativa afeta questes relacionadas com o andamento do negcio, questes tradicionalmente reservadas a crculos muito prximos da direo. Alguns dirigentes de empresa comearam a se dar conta de que exagerar no mbito do confidencial equivale a passar para os empregados a mensagem de que o projeto empresarial , no fundo, de alguns poucos. O contrrio tem, claro, seus riscos, mas muitas vezes inevitvel quando se d prioridade ao fortalecimento e extenso do compromisso dos profissionais. Por razes similares, algumas empresas comearam a colocar disposio de seus empregados, ou de alguns deles, informaes relacionadas com a possibilidade de desempenhar outros trabalhos disponveis no interior da prpria empresa, e a facilitar processos de formao cruzada (crosstraining) que permitam o acesso a eles. Tais prticas complicam a gesto interna do emprego e a mobilidade, ao incrementar a parte desta que gravita em torno de decises autnomas dos empregados, mas ao mesmo tempo facilita para eles a gesto de suas prprias carreiras, e contribui para aumentar a satisfao no trabalho. Mais contra-cultural ainda se mostra a poltica, adotada incipientemente por certas companhias, de facilitar aos seus empregados informao disponvel sobre oportunidades de emprego no exterior e apoiar at as iniciativas que perseguem uma melhora profissional fora da empresa. Deve a empresa favorecer o progresso profissional de seus trabalhadores custa de perder, talvez, os melhores? Algumas contribuies recentes respondem afirmativamente, indicando que as organizaes podem sentir em certos casos a necessidade de compensar os empregados pela carncia de oportunidades de promoo interna, oferecendo-lhes oportunidades de desenvolver sua empregabilidade, mesmo quando essa poltica ajuda os indivduos a deixar a organizao e encontrar outro emprego, e considera esse enfoque como uma estratgia de recrutamento que favorece a posio da empresa no mercado de trabalho (Beynon e outros, 2002, p. 121). Pode-se dizer que as empresas que agem assim elas so, claro, uma exgua minoria admitem que as perdas concretas assim produzidas so compensadas por uma queda das cifras agregadas de rotao, por uma parte, e por um aumento na capacidade de atrao de novos empregados, por outra, como conseqncia da melhora na imagem da empresa como empregadora. A construo dessa imagem de marca (employer branding) , como dissemos, uma das tendncias do momento. A construo de uma boa reputao no mercado de trabalho, capaz de atrair e reter o talento (Echeverra, 2002, p. 195), construda combinando polticas de gesto das pessoas que satisfaam preferncias dos empregados. O sucesso recente dos chamados planos de

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compensao la carte, que personalizam a retribuio combinando percepes salariais e extra-salariais segundo a vontade do receptor, responde a esta lgica. Em suma, a autonomia, a flexibilidade, a transparncia, a participao, o desejo de crescimento profissional, a percepo de poder conseguir uma alta empregabilidade, so, nas empresas da sociedade do conhecimento, algumas das expectativas individuais que a gesto das pessoas deve levar particularmente em conta.

A redenio da funo de recursos humanos

A configurao e o papel da funo de recursos humanos nas organizaes so um dos temas recorrentes na literatura especializada (Fitz-Ens, 1990, 1997; Ulrich, 1997; Mohrman e Lawler, 1998). Nas empresas, vai se consolidando de maneira desigual o que costuma ser chamado de trnsito da administrao de pessoal para a gesto dos recursos humanos (Beer, 1998). A primeira descreve uma funo indireta, de segunda ordem, concebida como um mero apoio s atividades empresariais verdadeiramente criadoras de valor: a produo, as finanas, as vendas. O administrador de pessoal realiza atividades necessrias pagar a folha e os seguros sociais, contratar, exercer o controle de presena, organizar as frias e licenas porm meramente aplicativas e despojadas de substncia prpria. Quando muito, deve enfrentar a soluo de alguns conflitos interpessoais ou coletivos, ou at cuidar das relaes trabalhistas comuns, mas mesmo nesse caso a finalidade evitar os problemas que impeam o funcionamento normal da organizao, no lhe cabendo incorporar ao acervo estratgico grandes iniciativas e polticas de pessoal. A superao desse estado de coisas, preciso insistir nisso, desigual. Em muitas organizaes encontraramos ainda verses da funo de dirigir pessoas que reproduzem em boa medida o modelo descrito. No entanto, h dados reveladores de uma tendncia para a potencializao da funo de recursos humanos. Entre eles, cabe citar: a) um desenvolvimento notvel do instrumental tcnico produzido neste campo e disposio dos gestores. Algumas de suas manifestaes concretas foram mencionadas anteriormente; b) um incremento, exigido pelo anterior, da qualificao profissional dos especialistas em recursos humanos. Esta evoluo trouxe consigo novos requisitos de multidisciplinaridade; c) uma conexo crescente das polticas e prticas de gesto das pessoas com as prioridades estratgicas das empresas;

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d) uma elevao do posicionamento interno das unidades especializadas de recursos humanos na estrutura de autoridade formal das organizaes. Atualmente, e partindo dessa evoluo, a literatura especializada parece concordar na existncia de um desafio aplicvel maior parte das situaes reais: o de superar uma viso dos departamentos de recursos humanos e dos profissionais que os integram como especialistas alheios ao negcio, necessrios para resolver problemas e enfrentar decises, com freqncia importantes, em mbitos que s eles conhecem, mas afastados em boa medida do fluxo principal de aes e decises centrais da organizao. A superao dessa situao tenderia a se produzir por meio de processos que podem ser vistos como uma dupla aproximao, de sinal inverso mas coincidente, por meio da qual a funo de recursos humanos se aproxima do mencionado eixo central do management da empresa e por sua vez este eixo central se desloca, aproximando-se da funo de gerenciar pessoas. No que se refere primeira aproximao, torna-se cada vez mais evidente no s que as polticas de gesto do emprego e das pessoas tm de ser coerentes com as prioridades estratgicas da organizao, como tambm que a prpria definio destas ltimas deve se basear em anlises dinmicas da capacidade interna, nas quais a dimenso humana freqentemente a varivel fundamental. A definio do caminho que deve ser seguido a cada momento precisa levar em conta os cenrios presentes e futuros de disponibilidade, quantitativa e qualitativa, de capital humano. A presena da perspectiva de recursos humanos no interior mesmo dos processos de reflexo estratgica se configura assim como uma chave do sucesso empresarial. Esta aproximao conduz os profissionais de recursos humanos a um grau cada vez mais alto de vinculao ao negcio, o que implica tanto um maior conhecimento como um envolvimento pessoal maior no andamento do negcio. A expresso scio estratgico, que proliferou no jargo mais recente do ramo, traz implcita essa considerao dos especialistas em gesto das pessoas como verdadeiros homens e mulheres de empresa, comprometidos com a conta de resultados e plenamente integrados tripulao que pilota o projeto coletivo. Como afirmam com eloqncia Beatty e Schneier (1998, p. 83), devem estar no campo, no jogo [...], no nas linhas laterais treinando [...], e menos ainda do outro lado das portas do estdio, contando o nmero de pessoas presentes. Pfeffer (1998a, p. 214) encara-os como encarregados da conexo entre o pessoal e os lucros, o que os distancia de uma prtica de atuar como policiais, reforando leis e polticas, mas adverte que no futuro eles no sero meros servidores das finanas e que contribuiro com sua prpria viso das coisas.

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Quanto segunda das aproximaes citadas, podemos dizer que os dirigentes de linha da organizao, desde o vrtice estratgico at o escalo inferior de sua cadeia hierrquica, precisam abraar a gesto de recursos humanos, assumi-la como sua. Num ritmo no espetacularmente rpido, mas sustentado, vai aumentando a responsabilidade da cadeia de direo de linha nas decises sobre pessoal (Esade, 2000, p. 9 e seguintes). Um dirigente cada vez mais visto e valorizado como lder de uma equipe humana, o que implica que deve assumir a responsabilidade pelos resultados cuja conquista requer gerenciar o desempenho das pessoas sob seus cuidados. Por sua vez, isso vai exigir que a competncia e a motivao dessas pessoas sejam maximizadas, no s por especialistas situados a distncia e por meio de um repertrio de instrumentos globais e impessoais, como, principalmente, por meio de um jogo de relaes articuladas a partir da proximidade. A gesto das pessoas foi se convertendo numa funo diretiva. Para entender totalmente as implicaes desse fato, devemos levar em conta que hoje a direo de pessoas uma atividade no s mais importante, mas tambm mais difcil do que jamais foi. A direo de pessoas deve proporse a maximizar o talento e o compromisso dos empregados mais qualificados e autnomos, cuja percepo de pertinncia se tornou mais difusa, e faz-lo dentro de ambientes de incerteza, instabilidade, risco e reciprocidade atenuada, que no so nada fceis de manejar. Esses cenrios tornam a tarefa difcil e tambm exigem dos dirigentes a aquisio de competncias que implicam, de um lado, o conhecimento de um instrumental bsico de gesto das pessoas e, de outro, e principalmente, o desenvolvimento de habilidades interpessoais e sociais que no faziam parte do elenco de qualidades que tradicionalmente eram consideradas prprias da funo de dirigir. Essa evoluo, a respeito da qual existe um amplo consenso entre os especialistas, obriga a reformular o elenco organizacional da funo de recursos humanos nas organizaes. O novo protagonismo dos dirigentes exigir que avoquem uma boa parte das tarefas anteriormente assumidas pelo departamento de recursos humanos. Ulrich (1997), baseando-se num estudo que projeta um modelo de atribuies de recursos humanos sobre vrias experincias empresariais, mostrou como em quase todos os casos os supervisores diretos foram assumindo parcelas crescentes da funo de gerenciar pessoas. Essa funo se estende, como o prprio autor destaca, aos prprios empregados, que devem ser cada vez mais considerados como proprietrios daqueles subsistemas de gesto que lhes incumbem diretamente, como os que afetam seu prprio desenvolvimento, sua carreira profissional e portanto a empregabilidade de que falvamos antes. Alm destes, outros atores foram sendo incorporados a esse

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elenco, como os consultores de processo, as empresas que fornecem servios especializados de gesto de recursos humanos em regime de outsourcing, ou as prprias tecnologias de informao e as comunicaes, que substituem hoje os profissionais de recursos humanos naquelas tarefas mais padronizadas e repetitivas, do mesmo modo que ocorre em outras reas da gesto empresarial. Esse novo elenco da funo de gerenciar pessoas levou a uma redefinio do papel dos diretores e departamentos de recursos humanos nas organizaes. Mais que gestores diretos de polticas, processos e prticas de pessoal, eles devero ir se convertendo em provedores de servios especializados que tm como destinatrios os dirigentes, transformados por sua vez em clientes internos. Os novos lemas com que a literatura do management tem batizado a funo de recursos humanos expressam essa dimenso de apoio (consultor interno), de assessoria (assessor de investimento em capital humano) e de estmulo inovao (agente de mudana). Os processos de descentralizao da funo de gerenciar pessoas que so inerentes a tudo isso manifestam-se na realidade de forma muito heterognea, e so afetados por diversos fatores de contingncia (o tamanho da organizao, sua histria e cultura, a tecnologia utilizada para produzir, o ambiente etc.), mas refletem orientaes profundas de nossa poca. Nesse contexto, a gesto dos recursos humanos ganha um novo valor, j que se converte num ingrediente bsico da funo de dirigir as organizaes, do alto at a base. Talvez por isso, Bill Hewlett, um dos dois fundadores da empresa Hewlett Packard, definia j h muitos anos a misso de seu departamento de recursos humanos como a de melhorar a qualidade da direo.

2. O QUE O EMPREGO PBLICO TEM DE DIFERENTE. A FUNO PBLICA

At que ponto a situao e as tendncias indicadas no captulo anterior so o resultado de sua aplicao s administraes pblicas e, em geral, ao conjunto das organizaes do setor pblico? Mais adiante, no captulo 5, buscaremos passar em revista as orientaes atuais da gesto pblica das pessoas nas democracias do mundo desenvolvido. Podemos adiantar que boa parte das tendncias descritas esto presentes nos processos e nos discursos de mudana produzidos no setor pblico. As transformaes no mundo do trabalho influem, de forma inquestionvel, no emprego pblico, ainda que em maior ou menor grau. Os novos enfoques de gesto de recursos humanos nas empresas alimentam os planos de modernizao da gesto pblica. A literatura da gesto empresarial cada vez mais conhecida e valorizada pelos gestores pblicos. A globalizao da informao aumenta a simultaneidade e a uniformidade com que as novidades so conhecidas e compartilhadas em contextos nacionais diferentes e distantes, inspirando linhas de interveno frequentemente coincidentes. A expanso das frmulas de colaborao pblico-privadas na gesto pblica contempornea acentua essa intercomunicao. Por tudo isso, o panorama esboado no primeiro captulo pode ser visto como um pano de fundo onde os especialistas em gesto pblica de recursos humanos reconheceriam algumas de suas aspiraes, linhas de trabalho ou, simplesmente, preocupaes. No entanto, uma aguada conscincia da diferena continua caracterizando, em muitos casos, aqueles que se ocupam desses temas no mbito pblico, seja a partir da prpria gesto, seja do ponto de vista da reflexo acadmica que tem a administrao como objeto. Uma parte da explicao pode ser provavelmente atribuda ao carter ainda emergente que, em muitos pases, caracteriza o management pblico. O tratamento predominante dos grandes temas do setor pblico nutre-se, em alguns pases, de disciplinas que analisam a realidade de pontos de vista e com instrumentos muito diferentes. Concretamente, na Espanha, a perspectiva do direito pblico, predominante, confere maior parte das anlises que versam sobre a realidade das administraes pblicas uma dimenso formalista, que se nutre de um constructo terico nascido precisamente da afirmao da diferena entre o pblico e o privado. Trata-se de uma contraposio radical, no sentido mais prprio do adjetivo: pertence raiz das coisas e, ainda que nascida como elaborao terica, acabou por impregnar profundamente a cultura administrativa dominante.

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Um exemplo servir para ilustrar o que afirmamos. A metfora government is a business (o governo um negcio), utilizada por Michael Barzelay (1995, p. 17), foi difundida nos Estados Unidos durante a presidncia de Woodrow Wilson, por aqueles que no queriam o spoils system e se opunham ao favorecimento nas contrataes, liberalidade nos controles financeiros ou debilidade dos mecanismos de prestao de contas. Pois bem, na Espanha, para expressar tais valores, costuma-se utilizar justamente a metfora oposta: o governo no um negcio. Como dissemos em outro lugar (Longo, 1995, p. 7), o paradoxo, alm de provocar um sorriso, conduz reflexo. Aquilo que empresarial, tido em princpio como sinnimo de rigor, responsabilidade, controle e profissionalismo, parece satanizado em nosso contexto, como equivalente ao contrrio. A concepo do que pblico como um universo regido por valores prprios, substancialmente distintos, e mesmo opostos, daqueles que regem a atividade das organizaes privadas, constitui um reflexo cultural profundamente arraigado em nossa cultura administrativa. margem das diferenas que possam existir entre os dois mundos, o que muda habitualmente o olhar com que contemplamos cada um deles. Nem tudo se reduz a isso, sem dvida. Em parte, a conscincia da diferena baseia-se tambm na comprovao da distncia realmente existente entre as duas esferas, privada e pblica, em especial na forma como em uma e na outra interage o binmio estabilidade/mudana. Constatam-se assim fatos como a forma diluda com que muitas tendncias de mudana so interiorizadas e vividas no mbito pblico, o predomnio da retrica sobre o desejo de inovao ou a dificuldade e a lentido com que os sistemas e as organizaes pblicas evoluem. A acelerao das mudanas uma caracterstica das sociedades contemporneas, que o mundo do trabalho humano viveu, como j vimos, com especial contundncia. Ao lado do ritmo vertiginoso das transformaes sociais, o movimento das organizaes pblicas , em geral, consideravelmente mais lento e gradual. O que faz com que, em alguns aspectos, como a estabilidade do emprego ou a rigidez na definio das tarefas, a brecha entre o emprego pblico e o privado seja hoje, pelo menos em alguns pases, muito maior do que alguns anos atrs. Como diria a rainha de copas de Alice, os sistemas pblicos e suas organizaes no correram suficientemente depressa para poderem manter-se no mesmo lugar. Na conscincia social, esta percepo da diferena est difundida desigualmente, e pensamos que sem exceo, em todo o mundo. A viso dos funcionrios pblicos como trabalhadores privilegiados e pouco produtivos faz parte do imaginrio popular de todos os pases. Faz parte habitual dessa imagem a impresso de que as regulamentaes, de um lado, e a primazia da

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poltica, de outro, configuram um mundo em que a eficcia e a eficincia das polticas e prticas de pessoal so difceis e esto particularmente ausentes. A explicao mais consistente para tudo isso fundamenta-se na existncia de um marco institucional prprio do emprego pblico, com o que as democracias contemporneas lhe atribuem determinadas caractersticas especficas. Esse marco institucional chamado, na Espanha e em outros pases da Europa continental, funo pblica, enquanto que, no mundo anglo-saxo e, por extenso, em outras regies, como em muitos pases da Amrica Latina, utiliza-se a expresso servio civil. Dedicaremos este captulo a analisar em que consiste esse marco institucional, adotando para isso, de preferncia, a expresso funo pblica, mas tratando-a como sinnimo e alternativa a servio civil.

O QUE A FUNO PBLICA

Possveis aproximaes ao conceito

O primeiro problema que nosso objetivo prope o de precisar a que nos referimos quando falamos de funo pblica. A expresso freqentemente utilizada com significados diferentes. Esta circunstncia obriga-nos a aludir brevemente s diferentes acepes do conceito, para precisar aquela que adotaremos. Para isso, comearemos por passar em revista as principais tentativas de encontrar base conceitual para a delimitao entre a funo pblica e o emprego que carece de tal condio e que ficaria situado, portanto, fora do marco institucional cuja natureza buscamos precisar.

O critrio da natureza das normas

Uma primeira aproximao, de ntido contedo jurdico e sobretudo relativa Europa continental, identifica o conceito atendendo ao carter das regulamentaes que lhe servem de fundamento. Seria funo pblica aquela parte do emprego pblico regulamentada por normas de direito pblico, diferentes das leis civis ou trabalhistas que regulamentam o resto do trabalho por conta de terceiros na sociedade. Esta a abrangncia com que se concebe na Espanha (Palomar, 2000; Snchez Morn, 1996) e na Frana (Ziller, 1993; MAP, 1997) a funo pblica, regida por um estatuto prprio, distinto do que se aplica ao emprego comum.

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Essa aproximao parece ter pouca utilidade para nossos propsitos, j que meramente formal. Ao no precisar os contedos, ela omite a dimenso, a intensidade e a extenso com que tais regulamentaes singulares se distanciam das civis ou trabalhistas, razo pela qual o conceito carece de eficcia delimitadora. De fato, a noo nos levaria a incluir na suposio tanto os modelos de emprego pblico que, como no caso espanhol, se baseiam em um extenso cdigo de regulamentaes especficas, elaboradas sobre pautas muito distintas daquelas que regem o emprego comum, quanto por exemplo o holands (Van der Krogt e outros, 2000), onde a proximidade material entre as regulamentaes dos dois regimes considervel. De outro lado, o emprego pblico de natureza trabalhista, nos casos em que existe a distino, no deixa de estar normalmente submetido a regulamentaes as quais, como garantia de princpios constitucionais aplicveis a todo o emprego pblico, tornam sua gesto semelhante daquele que teria carter propriamente funcionarial, o que contribui para tornar ainda mais confuso o critrio delimitador.

O critrio da natureza da relao de emprego

Uma segunda via, prxima anterior, leva-nos a distinguir o carter normativo do carter contratual da relao existente entre o empregador e o empregado. Assim, caracterizaramos a funo pblica como um sistema no qual os contedos dessa relao esto estabelecidos legalmente, e so administrados pelo empregador pblico, em boa parte, de forma unilateral. Fora dele ficariam os pressupostos, normais no mundo do trabalho, nos quais o contedo da relao de emprego se estabelece contratualmente, mediante negociao individual ou coletiva entre o empregador e os empregados. A distino perdeu, em nossos dias, boa parte da fora delimitadora que pode ter tido em seu momento. Nas ltimas dcadas a interpenetrao dos universos jurdicos do direito administrativo e trabalhista levou a uma configurao consideravelmente hbrida do emprego pblico (Cassese, 1994, p. 206). Como veremos mais adiante, o incremento da participao sindical e a negociao das condies de trabalho fazem parte das tendncias predominantes nos pases do mundo desenvolvido e coexistem com marcos normativos estatutrios em que os diversos elementos da relao de emprego so definidos pelo legislador. De outro lado, como acabamos de dizer, tambm o emprego pblico trabalhista contm, sem prejuzo de sua substncia contratual, reas nitidamente regulamentadas. Na Espanha, esse carter hbrido da relao funcionarial uma realidade amplamente constatada, que introduziu uma considervel ambigidade no sistema de fontes, como mostra a jurisprudncia recente.

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O critrio da natureza das funes desempenhadas

Uma terceira forma de abordar a questo leva-nos a ver a funo pblica como o sistema de emprego prprio de uma parte dos empregados pblicos: aqueles que desempenham funes relacionadas com o exerccio de poderes pblicos, diferentemente de outros, cujas funes no lhes exigem tais faculdades. O caso tpico seria o dos Beamte alemes7, nicos aos quais se aplicam os princpios tradicionais do servio civil profissional (Rber e Lffler, 2000, p. 117) e que representam, aproximadamente, 40% do emprego pblico na Alemanha. A distino importante por vrias razes. Primeiro, porque a noo de poder pblico ou imperium foi historicamente relevante para construir a arquitetura jurdica da administrao profissional. De outro lado, na Unio Europia, o exerccio de poderes pblicos o critrio consagrado pelo Tribunal Europeu do Luxemburgo como limite para a livre circulao de trabalhadores entre as administraes dos pases membros. Alm disso, a partir de pontos de vista neo-institucionalistas sobre a reforma do Estado (Prats, 1995), definiu-se a noo de funo pblica limitada ao ncleo estratgico do Estado, em que o sistema de mrito opera em sua plenitude, como garantia institucional para a governabilidade dos pases, e que seria distinta do emprego pblico, noo mais ampla, onde caberiam relaes de emprego diferentes, mais prximas daquelas do mbito empresarial. No entanto, essa noo de funo pblica continua sendo insatisfatria para nosso propsito. Em primeiro lugar, porque s seria aplicvel, e mesmo inteligvel, naqueles pases que possuem modelos duais de emprego pblico, o que deixaria de fora uma parte muito significativa dos sistemas pblicos das democracias contemporneas. Em segundo lugar porque, mesmo nesses pases, a parte do emprego pblico que no est diretamente relacionada ao exerccio de poderes pblicos (ou assim parece, j que notvel a impreciso deste critrio delimitador no Estado de nossos dias)8, qualitativa e quantitativamente muito importante. Por ltimo, porque quando se analisa o contedo real das normas,

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NT: Beamte = servidor pblico. Em alguns pases, como o caso da Espanha, funes que incorporam evidentes conotaes de imperium (por exemplo, a inspeo tcnica de veculos, ou a de elevadores, ou determinados servios de segurana de equipamentos pblicos) so desempenhadas no por empregados pblicos em regime trabalhista e sim por trabalhadores de empresas privadas contratadas ou habilitadas para tanto. Paralelamente, servios pblicos de natureza nitidamente profissionais, como sade e educao, so prestados por empregados detentores da condio, estatutariamente atribuda, de funcionrios pblicos.

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estruturas e polticas, o alcance da distino , frequentemente, mais formal do que substantivo.

O critrio do nvel de governo

Uma quarta e ltima aproximao do conceito identifica-o com o sistema aplicado aos empregados do governo ou administrao central, isto , excludos os outros nveis de governo: o local e, nos estados federais ou compostos, o dos estados, regies ou comunidades intermedirias. Esta noo exclusiva de um pas: o Reino Unido (Ziller, 1993; Horton, 2000) assim como daqueles que reproduziram mimeticamente suas instituies. Trata-se precisamente daquele pas em que nasceu e foi cunhada a expresso civil service, a partir do qual se desenvolveu uma das tradies mais vigorosas e influentes de respeito configurao do emprego pblico, o que faz com que esse critrio delimitador deva ser levado em conta. Apesar disso, tambm no podemos reter essa acepo e adot-la, pois o mbito de nossa reflexo integra todo o emprego pblico, incluindo, portanto, deliberadamente, os diferentes nveis de governo e administrao.

A noo adotada
Acreditamos que nosso propsito exige que partamos de uma noo de funo pblica que se estenda totalidade do emprego pblico, o que no ocorre em nenhuma das acepes analisadas. Por outro lado, nem todo tipo de emprego pblico funo pblica; apenas o quando o emprego ocorre em determinados contextos institucionais: os que tornam possvel a existncia e a proteo de uma administrao profissional. Consideraremos que esta existe quando as instituies pblicas dispem de uma srie de atributos que lhes permitam dispor de pessoal com as aptides, atitudes e valores requeridos para o desempenho eficiente e eficaz de suas atividades. Entre outras coisas, isso significa poder garantir ao pblico o profissionalismo e a objetividade dos servidores pblicos e uma conduta que respeite a institucionalidade democrtica; tambm obriga a respeitar em sua gesto os princpios de igualdade, mrito e capacidade (Oszlak, 2003, p. 213). Portanto, o propsito de tornar vivel e defender a existncia de uma administrao profissional aquilo que est subjacente s articulaes institucionais que caracterizam a funo pblica e lhe outorga a especificidade que a

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diferencia do emprego comum. Dado que este propsito no se impe espontaneamente, necessrio um conjunto de regras do jogo, formais e informais, para garanti-lo. Ser a eficcia prtica dessas regras que determinar a existncia efetiva de um regime de funo pblica. S nos contextos institucionais, nacionais ou sub-nacionais, naqueles em que essa efetividade seja verificvel, estaremos diante de modelos de gesto do emprego pblico a que possamos atribuir a natureza de funo pblica. Propomos, portanto, uma noo de funo pblica que a define como o sistema de articulao do emprego pblico mediante o qual determinados pases asseguram, com enfoques, sistemas e instrumentos diversos, certos elementos bsicos para a existncia de administraes pblicas profissionais. Os elementos bsicos desta noo so os seguintes. Entendemos por administrao profissional uma administrao pblica dirigida e controlada pela poltica, conforme os princpios democrticos, mas no patrimonializada pela poltica, o que exige a preservao de uma esfera de independncia e imparcialidade em seu funcionamento, por razes de interesse pblico. Os partidos polticos dirigem a partir do governo a administrao, mas no a possuem nem a conformam como bem lhes apraz, como ocorre nos sistemas de saque poltico. A noo de funo pblica implica, neste sentido, a existncia de um instrumental de proteo do emprego pblico frente a prticas de apadrinhamento, de clientelismo poltico ou de tentativas de apropriao por interesses particulares. A existncia e preservao de uma administrao profissional exigiro determinadas regulamentaes especficas do emprego pblico, mas a noo de funo pblica que propomos transcende a dimenso jurdica em um duplo sentido: 1. a mera existncia das normas pode no ser suficiente para garantir uma articulao efetiva das garantias que tornam possvel uma administrao profissional. Essa articulao real a nica que, para ns, permite falar de funo pblica; 2. o grau de intensidade no uso das regulamentaes pode variar notavelmente, dependendo dos diferentes contextos institucionais. Em alguns casos entre os quais a Sucia, como veremos, o exemplo mais marcante as garantias de funcionamento da funo pblica no so predominantemente jurdicas. Os sistemas de funo pblica podem incluir um ou mais tipos de relao de emprego. A uniformidade ou diversidade das estruturas e polticas de gesto do emprego pblico expressam apenas a existncia de diferentes modelos

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nacionais ou sub-nacionais de funo pblica, e no tm porque afetar a essncia do modelo, sempre que estejam presentes os outros elementos que o constituem. A noo de funo pblica que utilizamos engloba pressupostos em que o grau de singularidade de suas regulamentaes prprias com relao ao marco jurdico regulamentador do trabalho comum por conta de terceiros pode ser muito diverso, indo desde uma considervel distncia at a virtual identificao9.

Origem histrica e razo de ser da funo pblica no estado democrtico de direito

Os sistemas contemporneos de funo pblica tm sua origem na instaurao dos regimes constitucionais na Europa e na Amrica, a partir do fim do sculo XVIII. O funcionrio pblico (Snchez Morn, 1996, p. 25) deixou de ser um servidor pessoal da coroa para transformar-se em funcionrio do Estado, entidade impessoal regida pelas leis. Por outro lado, a supresso dos privilgios estamentais e a proclamao do princpio da igualdade perante a lei permitiram, pelo menos em teoria, que qualquer cidado pudesse ter acesso a cargos pblicos. Neste sentido, o clebre artigo 6 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto de 1789, proclamou esta igualdade dos cidados para serem admitidos a todo tipo de dignidades, cargos e empregos pblicos, segundo sua capacidade e sem outra distino seno a de suas qualidades e seus talentos. A frmula histrica combina os dois pilares em que iria se fundamentar a identidade da funo pblica: a igualdade e o mrito. De fato, em outros pases, (Ziller, 1993, p. 381; Palomar, 2000, p. 117 e seguintes), tem prioridade o princpio de recrutamento por mrito. O primeiro deles foi, no princpio do sculo XVIII, a Prssia, onde Frederico Guilherme o imps, mediante uma ordenana de 1713. O sistema de mrito generalizou-se no Reino Unido ao longo do sculo XIX. Em 1853, Northcote e Trevelian, co-

Esta noo de funo pblica foi adotada pela Carta Ibero-Americana da Funo Pblica, aprovada pela V Conferncia Ibero-Americana de Ministros de Administrao Pblica e Reforma do Estado, celebrada em Santa Cruz de la Sierra (Bolvia), em junho de 2003. O anteprojeto da Carta foi elaborado pelo autor deste livro, a pedido das Naes Unidas, e do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD). O texto da Carta Ibero-Americana da Funo Pblica est acessvel ao pblico no site do CLAD: www.clad.org.ve

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missionados por Gladstone para realizar uma pesquisa sobre a funo pblica inglesa, manifestaram-se a favor da implantao de um sistema de concurso, aberto a todos, para o recrutamento dos servidores pblicos, transferindo para a metrpole o sistema que j era aplicado naquele mesmo ano ao recrutamento para o servio na ndia. Uma Order in Council, de 21 de maio de 1855, a verdadeira certido de nascimento do servio civil. Criava a Civil Service Commission e nomeava trs comissionados, encarregados de examinar todos os candidatos, a fim de avaliar sua idoneidade para o cargo. A origem da funo pblica moderna foi relacionada (Becke e outros, 1996) ao acontecimento histrico de cinco fenmenos: 1) a separao entre o pblico e o privado; 2) a separao entre o poltico e o administrativo; 3) o desenvolvimento da responsabilidade individual; 4) a segurana no emprego, e 5) a seleo por mrito e igualdade. A concretizao destes princpios na legislao de cada pas (Snchez Morn, 1996) foi um processo longo e desigual, intimamente ligado evoluo social e s concepes polticas e culturais dominantes. A Espanha foi o primeiro pas a adotar um estatuto geral da funo pblica, em 1852. A Itlia, depois do precedente de uma lei de 1853, que estabelecia uma carreira administrativa, elaborou seu primeiro Texto nico, em 1908. A Holanda fez o mesmo em 1929 e a Blgica em 1937, bastante influenciada pelo modelo britnico. Na Frana, embora parte de seu modelo em particular o sistema de corpos tenha se delineado na era napolenica, o primeiro estatuto no foi promulgado antes de 1941, sob o regime de Vichy. Nos Estados Unidos, o Pendleton Act, de 1883, sups a abolio do sistema de despojos ou de saque poltico e deu origem ao servio civil. Embora alguns presidentes, e especialmente Roosevelt, que fizera parte da Comisso do Servio Civil, tenham potenciado o sistema de mrito, o marco normativo permaneceu imutvel at o Civil Service Reform Act, de 1978, no mandato do presidente Carter, que define o modelo atual.

Por que e para que nasce a funo pblica

Qual a razo de ser da funo pblica no Estado contemporneo? A que propsito substantivo obedece a necessidade de um marco institucional prprio do emprego pblico, relacionado, como dissemos, proteo de uma administrao profissional? Para Prats (1995, p. 26 e seguintes), ela surge como uma criao evoluda do constitucionalismo moderno, estreitamente associada ordem liberal do

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mercado, j que se trata de uma instituio-chave do valor econmico e social fundamental que a segurana jurdica, razo pela qual um dado que pode ser observado em todas as economias de mercado bem-sucedidas, e em nenhuma das economias planejadas ou de substituio de importaes, independentemente da natureza autoritria ou democrtica de umas ou outras. Na mesma linha de pensamento, Evans e Rauch (1999) acrescentam, baseando-se em um ambicioso projeto de pesquisa, que a substituio de um sistema de apadrinhamento por uma burocracia pblica profissional uma condio, no suficiente, mas necessria, para o desenvolvimento dos pases. Esta burocracia weberiana exigiria (Rauch e Evans, 2000) a ocorrncia de trs caractersticas institucionais-chave: a) recrutamento por mrito, mediante provas competitivas; b) procedimentos especficos no polticos para contratar e demitir, e c) carreira profissional baseada na promoo interna. Trata-se de condies de certo modo prximas a outras que puseram nfase no profissionalismo do emprego pblico como varivel mais importante para a reduo da corrupo. Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, p. 144), explica a corrupo sobretudo em funo das relaes entre as elites poltica e burocrtica e a cultura poltica que as governa. Onde as regras do jogo separam a burocracia da elite poltica, conferindo-lhe um poder que lhe permite neutralidade poltica, a corrupo declina e os processos democrticos so mais puros. Esses argumentos tenderam a pr nfase, com indiscutvel solidez, em um dos elementos fundamentais da funo pblica como instituio criadora de valor: a segurana jurdica. No entanto, a realidade do Estado e das sociedades contemporneas obriga-nos a complementar esta perspectiva com outra: aquela que parte das exigncias de eficcia da prpria ao de governo (Parejo, 2000). Embora a segurana jurdica esteja na base das exigncias de imparcialidade e de transparncia no comportamento dos servidores pblicos (a igualdade no acesso e a concorrncia aberta so, nesse sentido, elementos essenciais), a eficcia do governo e da administrao o bem jurdico protegido em alguns pases, como a Espanha, pela prpria constituio pelos requisitos de profissionalismo e capacidade, caractersticas de um sistema de mrito. No nos parece fcil transferir esse enfoque para um sistema que faa distino entre parcelas da institucionalidade pblica, considerando que o primeiro tipo de valor pode ser atribudo parte da administrao que exerce poderes e o segundo aos setores que produzem, que so provedores de servios pblicos (o que estaria na base dos modelos duais j mencionados). De um lado, porque a eficcia deve ser um valor central da ao pblica em qualquer circunstncia (por acaso no crucial para as sociedades contemporneas a

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eficcia do regulador?). De outro, porque as exigncias de eqidade e de neutralidade no comportamento dos empregados pblicos so tambm imprescindveis nos processos de provimento dos servios pblicos como educao, sade ou assistncia social. Segurana jurdica e eficcia da administrao so, portanto, os princpios que esto na base dos sistemas de funo pblica, enquanto instituies criadoras de valor no estado democrtico de direito. Para torn-los eficientes, os pases que perseguiram sua materializao e proteo se obrigaram a efetuar um conjunto de articulaes institucionais cujo objetivo garantir que o comportamento dos empregados pblicos obedea a certos padres. Se, para enunci-los tomarmos como referncia o civil service britnico, encontraremos (Cabinet Office, 1993) os seguintes quatro princpios bsicos fundacionais: 1) acesso aberto e transparente; 2) promoo por mrito; 3) integridade, objetividade e imparcialidade, e 4) no politizao. O desafio de nossos dias , precisamente (World Bank, 2000), conseguir uma base firme para que esses princpios sejam traduzidos em prtica, mas sem rigidez excessiva. Mais adiante voltaremos ao assunto.

MODELOS DE FUNO PBLICA

Essas articulaes institucionais, que pretendem garantir na funo pblica os princpios bsicos que destacamos, no so as mesmas em todos os pases que estamos analisando. Pelo contrrio, a unidade do objetivo contrasta aqui com a considervel diversidade dos caminhos escolhidos para alcan-lo. Por isso, parece imprescindvel referir-nos, ainda que sucintamente, a essas diferenas, buscando na medida do possvel sistematiz-las e orden-las.

A funo pblica e o contexto institucional

Nosso propsito mais descrever as diferenas do que analis-las; no entanto, parece inevitvel comear por questionar sua origem. A funo pblica no seno uma parte da institucionalidade dos sistemas poltico-administrativos. Parece lgico pensar que as diferenas entre modelos de funo pblica ou servio civil devam ser coerentes com as que cabem, mais globalmente, a esses sistemas em seu conjunto. Pollitt e Bouckaert (2000, p. 52 e seguintes) aplicam, entre outros, sua anlise dos regimes poltico-administrativos, o critrio da cultura administrativa dominante, cujo desenvolvimento descreve

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dois modelos culturais genricos, que podem lanar alguma luz sobre a questo que estamos nos propondo. Chamam o primeiro desses modelos de perspectiva do Rechtstaat10, onde a principal fora integradora da sociedade o Estado, cujas preocupaes bsicas so a elaborao das leis e o uso da coero necessria para aplic-las. Os valores tpicos deste modelo cultural so a segurana jurdica, o respeito ao precedente e a preocupao com a eqidade, pelo menos no sentido de igualdade diante da lei. O segundo modelo, denominado de interesse pblico, atribui ao Estado ou melhor, ao governo um papel muito menos significativo: seus poderes em nenhum caso devem ir alm do necessrio. Aqui a lei est mais subjacente do que em primeiro plano. O processo de governar baseia-se na busca do consenso ou, pelo menos, do assentimento para a adoo de iniciativas de interesse geral. Aceita-se que existam diferentes grupos sociais cujos interesses competem entre si e se preconiza para o governo um papel de rbitro, mais do que de tomada de partido. A imparcialidade, a transparncia, a flexibilidade, o pragmatismo e a harmonizao de interesses so valores que precedem a capacidade tcnica e mesmo a legalidade estrita. No primeiro destes modelos, os funcionrios tendem a ser vistos como investidos de poderes, razo pela qual o direito o eixo central de seus processos de capacitao. Alemanha, Frana e Espanha seriam, entre outros, os pases em que essa cultura predomina nitidamente. Na segunda perspectiva, os servidores pblicos so vistos como simples cidados que trabalham para organizaes governamentais, e no como uma classe ou casta especial, investida da elevada misso de representar o Estado. Sua formao tcnica tende a ser multidisciplinar. Os pases anglo-saxes estariam neste mbito cultural. Outros, como a Holanda ou a Sucia, teriam evoludo de um modelo basicamente legalista para marcos culturais mais prximos aos do segundo tipo, razo pela qual dispem de uma consistente dimenso consensual no que diz respeito aos processos de elaborao das polticas pblicas, mantendo ao mesmo tempo um forte senso de centralidade do Estado. Um outro estudo comparado, recente, limitado anlise das tradies administrativas do Reino Unido e da Alemanha, Knill (2001, p. 59 e seguintes) chega tambm a concluses sensivelmente parecidas com as que foram descritas para cada um dos modelos citados. Embora tais modelos culturais genricos sejam de indubitvel utilidade quando se trata de explicar e demarcar as estruturas e polticas dos sistemas

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NT: Rechstaat (alemo): estado de direito.

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nacionais de funo pblica ou de servio civil, acreditamos que seu peso no deve ser exagerado. Com freqncia, caractersticas prprias de cada um dos contextos internos dispem de maior fora explicativa para analisar as distintas peculiaridades nacionais. Vamos nos referir, neste sentido, aos casos da Holanda, do Japo e da Sucia. Na Holanda, constitui uma peculiaridade marcante (Van der Krogt e outros, 2000, p. 190) o fato de que, h muitos anos, os principais servios sociais, como educao, sade e assistncia social, vm sendo prestados aos cidados por organizaes sem fins lucrativos, regulamentadas e financiadas pelo governo central ou pelos governos locais. De fato, a relao entre estas organizaes no lucrativas e os poderes pblicos era to intensa que as regulamentaes de pessoal, incluindo salrios e penses, chegavam a ser praticamente as mesmas que as dos funcionrios pblicos. Como lgico, dada essa situao inicial, as privatizaes da dcada de 1980 afetaram o sistema pblico holands em menor escala que em outros pases. Por outro lado, a descentralizao da gesto de recursos humanos que, como veremos, caracteriza a maior parte das reformas da funo pblica, teve na Holanda um sentido peculiar. Mais do que criar novas organizaes s quais transferir autonomia e recursos, ela consistiu em modificar as regras da relao entre o Estado e o setor no lucrativo, que deixou de se reger por subvenes para faz-lo por contratos de servio. Neste contexto, uma das conseqncias foi o relaxamento das regulamentaes de pessoal e a tendncia diferenciao entre as diversas organizaes prestadoras de servios. Quanto ao Japo, seria difcil (Ikari, 1995, p. 81) entender seu modelo de emprego pblico sem considerar as prticas de gesto de recursos humanos no setor privado, peculiares e diferentes das que caracterizam a maior parte dos pases do resto do mundo. A interpenetrao dos dois setores evidencia-se na existncia das mesmas caractersticas dominantes: contratao vitalcia, ausncia de recrutamento exterior no meio da carreira, promoo interna, mobilidade freqente, antiguidade, formao no posto de trabalho, uniformidade das condies de trabalho e inexistncia de sistemas de negociao coletiva. A Sucia um caso especial. Os funcionrios pblicos suecos esto sujeitos legislao trabalhista comum. Uma lei especial (Murray, 2000, p. 171 e seguintes) limita-se a acrescentar algumas regulamentaes especficas em matria de excedentes, regime disciplinar e poucas outras. Cada empregado contratado por uma organizao especfica (ministrio, agncia, governo local), e s estabelece relao de trabalho com ela. No existe nenhum tipo de concurso ou exame estabelecido para esse processo de recrutamento. Se uma

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agncia fecha, seus empregados perdem o posto de trabalho. Tendo em vista tudo isso, parece, primeira vista, duvidoso que na Sucia ocorram os elementos e as garantias necessrios existncia de um sistema de funo pblica tal como aquele a que nos referimos no item anterior. O caso sueco o mais representativo de um enfoque diferente e alternativo no que diz respeito construo do marco institucional preciso para garantir e salvaguardar o sistema de mrito. Nos enfoques tradicionais, amplamente dominantes, o alicerce do referido marco a legalidade. Criando um conjunto de garantias jurdicas, de um lado, e de restries ao poder discricionrio dos tomadores de decises, de outro, a norma prope-se a modular o comportamento dos diversos atores. At a dcada de 1960, este era tambm o sistema na Sucia, desde quando, h mais de trs sculos, Gustavo Adolfo II garantiu a estabilidade dos servidores do governo central. A partir de 1965, no entanto, as regras do jogo mudaram drasticamente. Paralelamente ao reconhecimento do direito de greve dos funcionrios pblicos, uma reforma total da funo pblica criou a nova institucionalidade a que correspondem as caractersticas descritas no pargrafo anterior. Para o governo sueco, o objetivo de preservar uma administrao profissional se mantm. O que muda o instrumental que a garante. O novo marco institucional apia mais no projeto de organizao e no conjunto de incentivos articulados por ele do que na legalidade a misso de estruturar sua funo pblica e de preservar, portanto, a existncia de uma administrao profissional. A implantao social e institucional do modelo de agncias, na Sucia, o ponto de partida. Nele iro se introduzindo medidas destinadas a conseguir que um formato to descentralizado no implique em perda de integridade e controle. No o momento de descrever em detalhes essa arquitetura institucional, que combina elementos de contratao, atribuio de recursos, prmio/sano, capacitao, socializao, introduo de foras de mercado e controle dos gestores por outros atores sociais.

Como identicar modelos de funo pblica

De tudo que foi dito depreende-se a dificuldade que implica reduzir a diversidade dos sistemas de funo pblica nos diferentes pases em que existem uns poucos modelos definidos com preciso. De fato, alm dos arqutipos genricos, que manteriam a descrio num nvel excessivo de abstrao, os sistemas nacionais de funo pblica combinam as articulaes institucionais que os caracterizam de forma peculiar, fruto sem dvida de suas respectivas

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histrias, tradies prprias e outros elementos que os singularizam. As semelhanas entre dois pases, quanto a um elemento concreto, convertem-se em diferenas em outro, o que, por sua vez, daria lugar a novos alinhamentos e comparaes. Apesar de tudo, a convenincia de sistematizar a descrio leva-nos a apresentar essa realidade consideravelmente heterognea, identificando e agrupando os modelos nacionais em torno de quatro cortes transversais, que coincidem com os elementos centrais bsicos de um marco institucional de funo pblica ou servio civil. Eles so os seguintes: a) os sistemas e instrumentos de acesso, isto , o conjunto de mecanismos estabelecidos para o recrutamento e a seleo dos funcionrios pblicos; b) a organizao da carreira profissional, que parte da distino bsica entre sistemas de carreira e de emprego; c) o conjunto de direitos e de deveres estabelecidos para os funcionrios pblicos; d) a administrao do sistema, que se refere fundamentalmente ao grau de centralizao ou de descentralizao com que o sistema funciona.

Os sistemas de acesso: modelos francs, alemo e britnico

Todos os pases que dispem de sistemas de gesto do emprego pblico que possamos caracterizar, de acordo com a noo adotada, como de funo pblica, compartilham um mnimo de formalizao que distingue o acesso ao emprego pblico do sistema do setor privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993; Klingner e Nalbandian, 1994; Frez, 1995; MAP, 1997; OCDE, 1999a). Pois bem, naquilo que ultrapassa esse mnimo, so notveis as diferenas quanto ao grau de formalizao. Uma das exigncias foi definida (Ziller, 1993, p. 392) como o mnimo comum dos sistemas europeus da funo pblica (podemos estend-la ao resto dos pases do mbito examinado). Trata-se da obrigao de tornar pblicos os cargos vagos. A partir de um edital pblico, alguns pases, como a Sucia cujo caso j mencionamos a Holanda ou a Dinamarca (todos eles podem ser includos no que mais adiante descreveremos como sistemas de emprego) do ao responsvel pelo rgo, agncia ou unidade recrutadora uma ampla margem de liberdade para selecionar. Outros pases e, em especial aqueles possuidores de sistemas de carreira, incorporam mecanismos adicionais para assegurar a preservao dos princpios de igualdade e mrito. O instrumental difere em cada pas, mas pode ser agrupado, para simplificar a descrio, em trs grandes modelos, cujos padres

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bsicos costumam ser identificados com os sistemas da Frana, da Alemanha e do Reino Unido.

O modelo francs
A administrao francesa faz do concurso o eixo dos procedimentos de recrutamento e seleo. A noo de concurso, na Frana, exige a existncia de pelo menos quatro requisitos (Ziller, 1993, p. 398): a) um nmero de cargos vagos (no concurso tpico o nmero costuma ser alto), determinados com preciso; b) uma banca julgadora independente do poder poltico, dos candidatos e dos dirigentes das unidades em que existem vagas; c) uma classificao dos candidatos admitidos por ordem de mrito (normalmente feita depois da realizao de um exame sobre matrias de um programa previamente conhecido e composto, pelo menos em parte, por provas escritas annimas), e d) a obrigao da autoridade respeitar a classificao resultante. O recrutamento por concurso a norma, em diferentes modalidades (MAP, 1997), na Blgica, na Espanha (onde preferencialmente chamado de oposio), na Itlia (onde continua depois da reforma privatizante de 1993) e no Japo, assim como, ainda que dentro de outro modelo de garantias, no Reino Unido. Outro trao prprio do modelo francs de recrutamento o papel que nele atribudo s escolas de funcionrios. De fato, o que normalmente a administrao central francesa recruta no so diretamente funcionrios, mas alunos de uma escola especializada, em que sero formados os futuros funcionrios. Esta uma caracterstica prpria (muito ligada ao sistema de corpos a que nos referiremos adiante) que teve difuso muito menor do que o concurso. Entre os pases analisados, s a Espanha e ainda assim, muito limitadamente, tem usado essa modalidade.

O modelo alemo
Na Alemanha, o acesso condio de funcionrio baseia-se num sistema muito formalizado de seleo por etapas, que combina teoria e prtica. No servio superior, uma primeira seleo (exame de Estado), posterior graduao universitria, d lugar a um servio preparatrio, de dois anos de durao, que combina a formao terica com estgios prticos de trabalho, diferentes segundo a especialidade. Esse servio culmina com um segundo exame de

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Estado, a cargo de uma banca independente, cuja aprovao habilita o candidato para o desempenho de funo pblica; nessa funo ele fica em condio probatria por trs anos, sem estabilidade. Esta alcanada depois de um pronunciamento favorvel dos titulares dos rgos em que o servio foi prestado. Nos outros trs nveis de servio, abaixo do superior, as regras bsicas so as mesmas, embora o primeiro exame seja substitudo pela certificao escolar e alguns prazos sejam reduzidos. O recrutamento propriamente dito fica a cargo dos responsveis ministeriais e dos Lnder, que escolhem os mais adequados dentre os funcionrios habilitados que tenham se candidatado. A participao dos representantes do pessoal nessa seleo um fator que limita significativamente a possibilidade de escolha discricionria por parte dos dirigentes. Trata-se de um modelo original de recrutamento e seleo que no se difundiu por outros pases, com a nica exceo do Luxemburgo, que o adotou parcialmente para a seleo de seus funcionrios graduados. A crtica de que o modelo tem servido para a manuteno do monoplio dos juristas na funo pblica (Ziller, 1993, p. 395) uma das mais freqentemente citadas.

O modelo britnico
O sistema do Reino Unido caracteriza-se por encarregar o recrutamento a um rgo central independente, no submetido s presses dos eleitores. Trata-se da Comisso do Servio Civil, criada, como vimos, em meados do sculo XIX, e formada por trs comissionados (commissioners), nomeados pelo governo para recrutar e selecionar os empregados necessrios aos ministrios, fazendo que compitam em concurso aberto. A tradio britnica de funcionrios generalistas, diferentemente do que ocorre no modelo francs, leva a concursos muito abertos, centrados em entrevistas destinadas a avaliar as qualidades e a personalidade dos candidatos, sem privilegiar nenhuma formao universitria especfica, o que tambm diferencia o sistema, nitidamente, da seleo no modelo alemo. A administrao fica cerceada pelas escolhas da Comisso, no podendo nomear seno candidatos que disponham da certificao que ela fornece. Alm do Reino Unido, a Irlanda, o Canad, os Estados Unidos e o Japo empregam uma comisso independente para proteger o sistema de mrito. Tambm a Blgica inspirou-se diretamente no modelo britnico ao criar, em 1937, uma secretaria permanente para o recrutamento. Na Alemanha, um sistema similar existe para selecionar os candidatos que, em certos casos, postulam direta-

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mente um emprego, sem pertencer carreira de funcionrio, no tendo passado pela seleo prvia antes descrita. As principais crticas ao sistema da comisso independente assinalam (World Bank, 2000) os riscos de distanciamento entre os critrios da comisso e os dos gestores de linha, condenando, nas palavras de Ziller (1993, p. 396) um excesso de independncia da comisso. Resumindo, poder-se-ia dizer que os trs modelos descritos pretendem garantir a igualdade e o mrito nos sistemas de funo pblica ou servio civil mediante um instrumental de garantias que apresenta alguns elementos comuns e outros especficos, mas que certamente enfatizam elementos diferentes. Os pases que adotam o modelo francs acentuam o papel dos instrumentos de seleo, criando sistemas de garantias fundamentalmente formais. O modelo alemo, tambm muito formalizado, busca assegurar a capacitao tericoprtica ao longo de um processo prolongado. O modelo britnico, mais flexvel nos instrumentos, insiste, sobretudo, no profissionalismo e na independncia dos rgos de seleo.

A organizao da carreira: sistemas de emprego e de carreira

A carreira um elemento freqentemente utilizado para distinguir sistemas de funo pblica. Esse elemento permite distinguir (Ziller, 1993; Frez, 1995; Snchez Morn, 1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) os sistemas de emprego (position based) dos sistemas de carreira propriamente ditos.

Os sistemas de emprego
Esto organizados a partir das necessidades de pessoal, a curto prazo, da administrao. O recrutamento realizado para um emprego ou cargo e no para integrar um agrupamento profissional mais amplo que habilite o candidato para ocupar certos cargos. , normalmente um sistema aberto, em que qualquer cargo pode ser ocupado por candidatos externos administrao, embora, em certos casos, possa haver condies distintas para candidatos internos e externos. A Sucia, os pases nrdicos da Europa e a Holanda tm sistemas de emprego. Tambm este o sistema que se aplica em muitos pases europeus ao emprego contratual, cobrindo funes (tcnicas, braais, subsidirias ou temporrias) ou setores (o governo local no Reino Unido; a funo pblica territorial francesa) no afetados pela reserva funcionarial. A amplitude dessa parte do emprego pblico em certos pases permite que se fale (Ziller, 1993,

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p. 412) de sistemas mistos, quando preciso se referir Alemanha e Blgica, alm dos casos citados. Com semelhante fundamento, a Espanha poderia ter sido includa nesse grupo.

Os sistemas de carreira
Esses modelos baseiam-se numa estrutura hierarquizada dos cargos pblicos. Nela os funcionrios, recrutados para um determinado nvel de emprego, podem, com o tempo, percorrer uma trajetria ascendente passando por uma srie de nveis, at chegar ao nvel mximo que lhes compete. Os planos de carreira pressupem, portanto, que existam certos postos considerados de acesso, reservados para recrutamento externo, e que o resto dos postos correspondentes a nveis superiores sejam preenchidos mediante promoo interna. Em todo plano de carreira existe, pois, um determinado nmero de divises horizontais (categorias, escalas, graus, classes, grupos ou outras denominaes) que refletem a hierarquizao dos empregos e cujos limites so, de um lado, os pontos ou escalas em que se realiza o recrutamento externo e, de outro, os que marcam o nvel mximo a que pode chegar a promoo interna. O normal que essa hierarquizao leve em conta o nvel formal (reconhecido por um ttulo ou diploma) dos conhecimentos especializados exigidos para o acesso. Fundamentalmente, e sem prejuzo dos pressupostos mistos j mencionados, os sistemas de carreira e os sistemas de funo pblica ou servio civil da Frana, Reino Unido, EUA, Japo, Alemanha, Blgica e Espanha, entre outros, so sistemas de carreira. Em certas ocasies, junto com a citada estratificao horizontal, os planos de carreira incluem divises verticais. Em certos casos, respondem ao desejo de limitar a mobilidade entre setores ou organizaes do sistema pblico, como ocorre na Alemanha, para preservar o princpio constitucional de autonomia ministerial em matria de gesto de pessoal. Em outros casos, trata-se de mecanismos de organizao da carreira, como ocorre no sistema corporativo, nascido na Frana e adotado tambm, com certos matizes, na administrao central espanhola. Em sntese, uma corporao um grupo profissional que rene um conjunto de funcionrios recrutados especificamente para si e chamados a exercer um determinado nmero de empregos, prprios de sua rea de qualificao. no quadro da corporao que estes funcionrios desenvolvem sua carreira. Os estatutos particulares das corporaes complementam o estatuto geral da funo pblica. Na administrao francesa existem cerca de mil corporaes de funcionrios.

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Como sntese, pode-se afirmar que a distino fundamental entre os dois sistemas de funo pblica apresentados consiste em sua relao com o mercado de trabalho. No primeiro caso, as necessidades quantitativas e qualitativas de pessoal so basicamente satisfeitas mediante ajuste externo, isto , recorrendo ao mercado. No segundo, mediante o recrutamento para os postos definidos como de acesso. A criao de um ou mais mercados de trabalho internos (Hondeghem e Steen, 2000, p. 65) far com que os gestores de pessoal operem preferentemente neles para atender o restante de suas necessidades.

Os direitos e os deveres
Em todos os sistemas de funo pblica examinados (MAP, 1997; Ziller, 1993), o direito ao cargo ou estabilidade (tenure) protege, em maior ou menor grau, o funcionrio pblico da demisso arbitrria, como mecanismo de garantia para a manuteno de um comportamento independente e profissional. Em todos eles, tambm, est contemplada a possibilidade da demisso por razes disciplinares. A distino fundamental, nesta matria, est entre os sistemas que normatizaram a extino da relao de emprego por causas organizacionais ou econmicas, e os que no o fizeram desse modo. Voltaremos a esse ponto mais adiante, j que incidem s vezes sobre essa questo extrema os processos de reforma. Seja como for, os analistas concordam em que tanto a cultura tradicional das organizaes, quanto o peso das organizaes sindicais em seu interior, sempre dotam o emprego pblico de uma estabilidade consideravelmente superior do emprego privado. Os sistemas de funo pblica coincidem ao exigir dos funcionrios pblicos um dever de lealdade nao e a suas instituies bsicas, assim como o dever de reserva com relao a assuntos a que tenham acesso em funo do cargo. Regulamentam, tambm, em geral, as incompatibilidades dos servidores pblicos com a realizao de outros trabalhos ou o desempenho de atividades polticas, embora aqui a disperso dos regulamentos nacionais quanto ao grau de liberalidade seja muito grande, no sendo possvel vislumbrar nenhum padro que permita sistematiz-la. Quanto aos direitos coletivos, o reconhecimento do direito de greve dos funcionrios pblicos divide os sistemas de funo pblica. expressamente proibido na Blgica e na Alemanha e plenamente reconhecido na Frana e na Itlia. Tambm na Espanha, onde apenas constituem exceo as corporaes da polcia. Na Holanda e no Reino Unido o direito no reconhecido formalmente, mas seu exerccio no d lugar a sanes. Os direitos de participao e

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negociao coletiva das condies de trabalho foram consideravelmente consolidados e ampliados, ao longo das ltimas dcadas, com algumas excees. Aludiremos a eles em um item posterior.

A administrao do sistema
Os sistemas poltico-administrativos contemporneos tendem complexidade e fragmentao. Isso desencadeia tendncias contrrias: de um lado no sentido da diversificao, necessria para a adaptao a contextos complexos; de outro, no sentido da integrao, imprescindvel para manter a coeso geral e o controle. Vrios pases respondem questo de uma forma que se relaciona, em geral, com contextos institucionais mais amplos. Os sistemas de funo pblica no esto alheios a essas presses. De fato, pode-se pensar que os denominados sistemas de emprego respondem s presses diversificadoras e adaptadoras, enquanto os modelos de carreira identificam-se mais com as necessidades de coordenao interna e de coeso. A distino parece-nos pelo menos duvidosa. De um lado, a capacidade dos gestores para adaptar a gesto de pessoal s necessidades concretas dos servios depende mais do que da existncia de um sistema de emprego enquanto tal de um projeto de organizao que lhes confira a autonomia necessria. De outro lado, os modelos de carreira abrigam freqentemente uma considervel fragmentao. Isso ocorre pelo menos em trs casos: a) quando a heterogeneidade do aparelho estatal e de sua carteira de servios impe de fato estatutos de emprego (carreiras) diferenciados para setores distintos (educao, sade, polcia, administraes territoriais etc.); b) quando h uso abundante do recurso de criar entidades e organismos diferenciados, excludos do regime comum, e c) quando as divises verticais a que nos referimos, em especial as corporaes, aumentam as tendncias fragmentadoras, chegando a introduzir elementos de concorrncia interna para a apropriao de parcelas do aparato estatal. No h dvida de que a figura do empregador pblico (um departamento ou organismo central, ou ento os ministrios e agncias) pode parecer mais centralizada, nos casos em que predominaram as tendncias integradoras e de coeso, ou mais descentralizada, quando predominaram as presses para a adaptao. Assim (OCDE, 1999a , p. 21), podemos dizer que Frana, Japo, Canad e Espanha dispem de modelos consideravelmente centralizados, enquanto EUA, Sucia, Holanda, Nova Zelndia e Austrlia utilizam sistemas de emprego e gesto de recursos humanos mais descentralizados.

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Como se ver mais adiante, uma das mais poderosas orientaes de reforma dos sistemas de funo pblica no mbito da OCDE precisamente a descentralizao das decises sobre pessoal. Nos ltimos anos, a idia de que a melhora das estruturas polticas de recursos humanos exige um projeto descentralizado dos sistemas de tomada de decises obteve, alm mesmo das iniciativas concretas de mudana em cada pas, um amplo consenso.

FUNO PBLICA: UMA OU MUITAS?

Chegados a este ponto, parece ficar claro que a funo pblica fica mais inteligvel como um propsito do que como uma forma determinada de tornlo realidade. A finalidade est clara, e compartilhada enquanto tal em diferentes contextos institucionais: organizar o emprego do setor pblico de modo a tornar possvel a existncia de administraes profissionais. Tanto a segurana jurdica como a eficaz prestao dos servios pblicos exige organizaes pblicas no apropriadas pela poltica nem capturadas por interesses particulares. necessrio para isso que existam mecanismos, incentivos, regras do jogo, formais e informais, que permitam alcanar esse objetivo. Tais composies institucionais implicam, em maior ou menor medida, um certo grau de singularidade da gesto do emprego pblico, diferente do que se desenvolve e pratica nas empresas do setor privado da economia. Ora, quando penetramos na natureza desses acertos nos diferentes pases, como pretendemos fazer neste captulo, a unidade do propsito traduz-se, como vimos, em diversidade dos meios utilizados para materializ-lo. A funo pblica transforma-se em realidades muito distintas, nas quais a influncia das culturas e tradies nacionais fica evidente. Voltando pergunta com que comeamos o captulo, um panorama to heterogneo permite definir de algum modo as diferenas que a funo pblica apresenta com relao gesto contempornea do emprego e das pessoas, tal como dissemos no captulo anterior? Algumas dessas diferenas so comuns imensa maioria dos sistemas de funo pblica, em que pese a diversidade assinalada. Em trabalho recente, referindo-se ao contexto espanhol, Castillo Blanco (2003, p. 32) define essas peculiaridades em quatro extremos: a) maior estabilidade da relao, como conseqncia da rigidez para a demisso; b) maior impacto das normas, dada a vigncia do princpio de vinculao jurdica positiva que impera no direito pblico, assim como a necessidade de acatar exemplarmente as decises judiciais;

O QUE O EMPREGO PBLICO TEM DE DIFERENTE. A FUNO PBLICA

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c) maior rigidez nos procedimentos, especialmente evidente na seleo e nas polticas disciplinares, como conseqncia da estabilidade inerente s normas; d) maior dificuldade para medir o desempenho em zonas de definio de polticas, o que cria obstculos para certas prticas de retribuio. Este um inventrio sucinto de elementos que diferenciam e que poderamos estender, sem medo de errar, maior parte dos contextos institucionais de funo pblica. Contudo, devemos ter em conta e nisso insistiremos no captulo final do livro que o distanciamento que a funo pblica apresenta com relao ao emprego comum no se explica apenas considerando as regras formais, como tambm, e principalmente, pela forma em que estas interagem com as convices, valores e modelos mentais que povoam o inconsciente coletivo das organizaes do setor pblico. Trata-se de uma interao que se refora mutuamente, que consolida este olhar diferente sobre a realidade, a que aludimos ao iniciar este captulo, e que se traduz em diferentes maneiras de fazer. Na realidade, as diferenas entre os modelos nacionais de funo pblica no se encontram fundamentalmente nos diagnsticos sobre seu funcionamento e na conseqente identificao das reas de melhoria. De fato, como veremos no captulo 5, as tendncias atuais de reforma da gesto pblica favorecem a realizao de diagnsticos comuns sobre os problemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos, aplicveis imensa maioria de pases dotados de sistemas de funo pblica ou servio civil. O que muda, em muitos casos, o ponto de partida. Dependendo das caractersticas das composies institucionais incorporadas pelos diferentes sistemas poltico-administrativos, os esforos para corrigir suas disfunes e coloc-las a servio de uma gesto pblica mais eficaz e eficiente devero iniciar-se em momentos ou estgios determinados, com itinerrios especficos, adaptados s caractersticas, tradies, contextos scio-polticos e culturas sociais dos diversos pases.

3. GERIR PESSOAS NO SETOR PBLICO: UM SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATGICO

Nos captulos precedentes, abordamos a situao e as tendncias da gesto das pessoas, assim como as peculiaridades que a dotam de uma grande especificidade quando se desenvolve no seio das organizaes do setor pblico. No presente captulo, apresentaremos um modelo integrado de gesto do emprego e dos recursos humanos. Este modelo ser desenvolvido depois no captulo 4, destinado apresentao dos vrios componentes ou subsistemas que o integram.11 Com que alcance utilizamos o termo modelo, para os fins deste captulo? Um modelo no seno um instrumento que o estudioso elabora, sobre uma realidade complexa, com a finalidade de descrev-la e de aprofundar o conhecimento que se tem dela e dos fatores que a compem. Constitui uma aproximao especfica quela realidade, entre outras possveis. O modelo menos que uma hiptese, porque no pretende ser a formulao de uma verdade que quer ser provada. tambm menos que um paradigma, porque este alude geralmente a um quadro explicativo usado e aceito de maneira muito geral ou por uma parte muito importante da comunidade cientfica, o que no o caso quando se fala de modelos. Assim, um modelo justifica-se basicamente por sua utilidade explicativa e analtica. No pretende fornecer a nica explicao possvel de uma realidade complexa, mas facilitar o acesso a ela. Tal a finalidade do modelo que descrevemos a seguir: facilitar a compreenso do propsito principal, as finalidades associadas, as reas bsicas de interveno, os fatores situacionais relevantes e os critrios de avaliao aplicveis a um sistema de gesto do emprego e dos recursos humanos. O modelo que apresentamos no , em essncia, exclusivo do setor pblico, mas sim resultante da sua aplicao gesto de recursos humanos (GRH) em qualquer organizao, pblica ou privada. De fato, acreditamos que as especificidades prprias do quadro institucional do emprego pblico, mencionadas no captulo anterior, aparecero, sobretudo, na descrio dos subsiste-

11

O modelo apresentado neste captulo e desenvolvido no seguinte serviu de base para um Marco Analtico para a Avaliao de Sistemas de Servio Civil, elaborado pelo autor deste livro a pedido do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para o diagnstico institucional de realidades nacionais da Amrica Latina e do Caribe. Para uma apresentao da metodologia e uma sntese das concluses dos primeiros diagnsticos, vide Longo, 2003c. O Marco Analtico pode ser acessado no portal do BID www.iadb.org

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MRITO E FLEXIBILIDADE

mas, cujo desenvolvimento ser objeto do captulo seguinte. Apesar disso, na apresentao de cada um dos elementos do modelo, que iniciaremos a seguir, tomaremos o setor pblico como referncia para sua aplicao. Em todo caso, a aplicao desses quadros conceituais prtica docente e consultoria, durante muitos anos, e especialmente a exposio deles a um grande nmero de dirigentes pblicos, leva-nos a pensar que o enfoque que propomos perfeitamente aplicvel s principais questes que a gesto das pessoas nas organizaes pblicas coloca e que so o objeto central de nossa reflexo.

A GESTO DE RECURSOS HUMANOS AGE COMO UM NEXO ENTRE A ESTRATGIA E AS PESSOAS

A figura 1 mostra uma aproximao inicial e global poder-se-ia dizer que numa viso panormica dos elementos bsicos do modelo terico proposto. A GRH apresenta-se como um sistema integrado de gesto, cuja finalidade bsica ou razo de ser a adequao das pessoas estratgia de uma organizao ou sistema multiorganizacional12 para a produo de resultados que estejam de acordo com as finalidades perseguidas.
Figura 1. Modelo integrado de gesto estratgica de recursos humanos
ESTRATGIA

CONTEXTO INTERNO estrutura cultura outros

Gesto de recursos humanos

AMBIENTE marco legal mercado de trabalho outros

PESSOAS

RESULTADOS

Fonte: Adaptado de Serlavs.

12

Doravante, para maior simplicidade expositiva, as referncias ao termo organizao devero ser entendidas como estendidas a menos que no se indique o contrrio tanto a organizaes individuais como aos sistemas ou complexos institucionais multiorganizacionais de que faam parte.

GERIR PESSOAS NO SETOR PBLICO: UM SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATGICO

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Pessoas e resultados
Falamos de resultados, isto , de produtos avaliveis das polticas e prticas de gesto das pessoas, que possam ser confrontados com determinados parmetros ou metas. Assumimos portanto uma perspectiva que avalia a GRH por suas conseqncias e no simplesmente pela qualidade do instrumental de gesto utilizado. Neste sentido, o referencial final de avaliao da gesto de recursos humanos, implcito no modelo, vai alm dos critrios baseados em regras de boa prtica, como por exemplo, os que utilizam os modelos de gesto da qualidade, quando se aplicam GRH13. Com isso no estamos negando a utilidade desses instrumentos de avaliao. De fato, no captulo seguinte vamos percorrer os subsistemas da GRH que incorporam um conjunto de critrios de boa prtica. Limitamo-nos a esclarecer o enfoque global proposto e a destacar sua orientao finalista. So os resultados, enfim, e no apenas a adequao das polticas a certas pautas, que determinaro o xito de um sistema de gesto do emprego e das pessoas. Mas, a que resultados estamos nos referindo? A pergunta no ociosa. Poderamos estar nos referindo a xitos especficos em matria de recursos humanos tais como, por exemplo, determinadas cifras de absentesmo ou rotatividade, ou quaisquer outros dados relacionados com o emprego ou com o comportamento humano que pudessem ser confrontados com parmetros universalmente aceitos. Tambm poderamos medir at que ponto se alcanam determinadas metas definidas especificamente para a rea de recursos humanos, como por exemplo a reduo de prazos em matria de recrutamento, ou a melhora do clima do ambiente de trabalho evidenciada em uma pesquisa de satisfao. Nem preciso dizer que estaramos frente a xitos importantes, dignos de serem medidos e considerados, mas, mais uma vez, o modelo que propomos comporta um grau de exigncia maior: avaliar globalmente a gesto de recursos humanos obriga a considerar os resultados da organizao em seu conjunto.

13

Assim, o modelo europeu da EFQM (Fundao Europia para a Gesto da Qualidade, 1999) concentra-se, em seu critrio 7, nos xitos alcanados pela organizao em relao s pessoas que a integram, para o que define medidas de percepo e indicadores de desempenho relacionados a certos critrios de boa prtica, como igualdade de oportunidades, reconhecimento, envolvimento com equipes de melhora ou eficcia da comunicao.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

A questo poderia ser enunciada assim: um sistema concreto de GRH s cria valor para a organizao se representar uma contribuio efetiva para a obteno dos resultados em que se realizam suas prioridades. Se este vnculo no estiver claro, no tem sentido buscar justificativas na correo terica dos instrumentos ou na obteno de metas parciais. Em outras palavras, a GRH no obtm xito em organizaes que no alcanam seus objetivos. Certamente, os resultados de uma organizao sofrem tambm a influncia de fatores alheios s polticas e prticas de GRH. Algumas destas influncias emanam de outras reas de gesto, como a da produo, a econmico-financeira, a comercial e outras. evidente que a GRH no pode ser considerada a nica responsvel pelos resultados alcanados pela organizao, o que nos leva a perguntar at onde chega sua responsabilidade. A resposta s pode ser esta: o que pode ser imputado GRH a parte em que os resultados da organizao dependem das pessoas. Sem dvida, precisar esse alcance um assunto que deve ser elucidado mediante uma anlise nitidamente situacional, isto , examinando a etiologia especfica dos resultados obtidos e ponderando os diversos fatores de influncia existentes. O grau de influncia das pessoas nos resultados pode oscilar em grande parte, dependendo de fatores como o setor de atividade (por exemplo, industrial ou de servios), o sistema tcnico (mais ou menos regulador ou mecanizado, mais ou menos sofisticado), o contexto (mais ou menos complexo, dinmico, hostil)14 ou a prpria estratgia da organizao (por exemplo, tender a influir menos, previsivelmente, no contexto de uma estratgia empresarial de custos do que em uma de diferenciao). Ento, como indicvamos no captulo 1, a transcendncia atualmente atribuda gesto de recursos humanos deriva, precisamente, de que, em nossos dias, diferentemente de outras pocas e de outros paradigmas, generalizou-se a percepo de que, sem desconhecer essas diferenas, as pessoas so de qualquer modo cruciais para que as organizaes alcancem os resultados que almejam. Chegando a este ponto, a pergunta obrigatria : em que sentido e com que alcance podemos afirmar que os resultados organizacionais dependem das pessoas? O modelo que propomos responde a esta pergunta da seguinte forma: os resultados a alcanar relacionam-se causalmente com as pessoas de duas maneiras: a) de um lado, acham-se influenciados pelo grau de adequao do dimensionamento, quantitativo e qualitativo, dos recursos humanos em relao s finali-

14

Para esclarecer melhor essas dimenses do sistema tcnico e do contexto da organizao, ver Mintzberg, 1984, p. 289-329.

GERIR PESSOAS NO SETOR PBLICO: UM SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATGICO

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dades pretendidas. Por conseguinte, o suprimento de capital humano dever ajustar-se sempre s necessidades da organizao, evitando tanto o excesso como a falta, e gerindo com a maior agilidade possvel os processos de ajuste necessrios. Em organizaes intensivas em recursos humanos, como so a maioria das que pertencem ao setor pblico, essa uma rea extremamente relevante; b) de outro lado, sero conseqncia da conduta das pessoas em seu trabalho, aspecto que abordaremos mais adiante. Assim, a GRH compelida a interferir em ambas as variveis: o dimensionamento de capital humano e a conduta das pessoas. A avaliao global de um sistema de GRH deve ser referida, portanto, medida que essa incidncia for de sinal positivo, nos dois campos, e se traduza em resultados efetivos.

As polticas e prticas de gesto de recursos humanos

Essa incidncia da GRH nos dois campos mencionados ocorre mediante a definio e implementao de polticas e prticas de gesto do emprego e dos recursos humanos (crculo central da figura 1, p. 78). Vale a pena deter-nos um momento para precisar de que estamos falando. Quando falamos de uma poltica (do ingls policy) em determinada rea da gesto, referimo-nos a um propsito organizacional consciente e razovel de proceder de uma determinada maneira e de faz-lo de forma constante, enquanto no haja motivos para reconsider-lo, naquela rea. As polticas de GRH podem ser entendidas, portanto, como o conjunto de critrios gerais e maneiras de fazer que, em um contexto organizacional determinado, orientam as decises que afetam a gesto do emprego e das pessoas. Por prticas de GRH entendemos as decises e atividades de fato adotadas e desenvolvidas nesse campo e que exigiro com freqncia a aplicao de polticas de GRH previamente definidas, ou pelo menos interiorizadas pela organizao, embora nem sempre ocorra assim. Em determinadas ocasies, as prticas de pessoal manifestam-se em decises de carter reativo ou errtico, que no respondem a padres estveis de conduta, isto , no podem ser identificadas com polticas de GRH. Fala-se, freqentemente, de poltica de recursos humanos no singular, e se discute, por exemplo, se determinada organizao dispe dela, ou no. Freqentemente, no mbito pblico, atribui-se uma srie de incoerncias ou problemas de pessoal carncia de uma poltica de recursos humanos. Como

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se encaixa esta noo com o conceito de polticas que acabamos de definir? Poderamos dizer que uma organizao dispe de uma poltica de recursos humanos quando em sua atividade podemos reconhecer um conjunto de polticas de GRH (no sentido como as definimos) coerentes entre si. Pelo contrrio, careceria de uma poltica de recursos humanos a organizao em que esses padres estveis de comportamento no fossem identificveis (comportamento errtico) ou ento, fossem contraditrios entre si (comportamento incoerente). As polticas de GRH podem ser explcitas e estar formalizadas, o que sem dvida favorece o fato de que sejam reconhecidas por quem observa e analisa o funcionamento da GRH em dada organizao. Entretanto, deve ser levada em conta a possibilidade de que existam incoerncias entre a poltica adotada e proclamada formalmente e as prticas de pessoal efetivamente constatadas em determinada organizao. Tambm pode acontecer, e isso bastante freqente na prtica organizacional, que as polticas de pessoal no estejam formalizadas e nem mesmo explicitadas. Reconhece-se a existncia de uma poltica de GRH quando pode ser inferida da reiterao de uma determinada prtica, em determinado contexto, durante um perodo longo de tempo a existncia de um critrio estvel de atuao e um propsito de aplic-lo. No se deve confundir a anlise acerca da existncia ou inexistncia de uma poltica de GRH com a avaliao que ela possa merecer. Pensemos, por exemplo, em uma organizao que destine ano aps ano determinados fundos oramentrios formao de seu pessoal, administrando-os estritamente por demanda, isto , financiando, dentro da margem disponvel, aquelas atividades formativas externas solicitadas por seus empregados, sem que existam critrios nem prioridades estabelecidos que realizem as preferncias organizacionais a respeito. Provavelmente, esse tipo de prtica poderia ser criticada, com fundamento, a partir de diferentes pontos de vista, mas no impediria a verificao de que existe, nessa organizao, uma poltica, boa ou m, de formao de pessoal.

A coerncia estratgica e o dilema da estratgia

O exemplo que acabamos de utilizar serve para abordar a questo seguinte. Parece lgico pensar que a poltica de formao de pessoal de uma organizao deve estar articulada com um conjunto de orientaes resultantes de suas prioridades e finalidades principais. Imaginemos que de tais finalidades

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pudssemos concluir que a melhor maneira de gerir a formao fosse descentraliz-la completamente, transferindo as decises sobre capacitao para os indivduos que iro receb-la, sem comear a avaliar outras questes. Um excessivo esforo de imaginao? Talvez bastasse pensar, por exemplo, em uma empresa em fase de liquidao, que tivesse como uma de suas prioridades a recolocao de seu pessoal. Nesse caso, a poltica de formao enunciada como exemplo poderia ter um fundamento estratgico. Se esse no fosse o caso, o exemplo mostraria, pelo contrrio, uma gesto claramente ineficiente quanto formao, cujo defeito fundamental seria a falta de conexo com a estratgia da organizao. Ou seja, a gesto das pessoas no conseguir realizar uma contribuio significativa para a obteno de resultados valiosos para a organizao se o contedo das polticas de GRH no estiver devidamente alinhado e articulado com a estratgia organizacional. A coerncia estratgica um trao fundamental do modelo que propomos. Isso significa que a qualidade da GRH, tanto a de cada uma de suas polticas ou prticas como a do sistema de gesto em sua totalidade, no pode ser julgada margem de sua conexo com a estratgia da organizao. O que entendemos por estratgia? Depreende-se do que foi dito at aqui que estamos aplicando ao conceito de estratgia o mais amplo de quantos significados lhe so comumente atribudos na teoria da gesto, identificando-a com o conjunto de finalidades bsicas ou prioritrias da organizao. Fazem parte desta noo ampla de estratgia: a) a misso, ou razo de ser da organizao; b) suas linhas de ao ou orientaes prioritrias, e c) seus objetivos operacionais. Utilizamos o termo estratgia para referir-nos tanto aos pronunciamentos explcitos da organizao, seja qual for o grau de formalizao que se lhes tenha atribudo, quanto o que muito freqente nos contextos pblicos para referir-nos a preferncias implcitas dos dirigentes que fazem parte da cpula estratgica da organizao, sempre que possamos deduzi-las razoavelmente das decises adotadas. Desta afirmao cabe inferir uma premissa importante. Embora seja freqente que as prioridades das organizaes no se definam mediante procedimentos formalizados (e nem indispensvel que assim seja) podemos dizer que, quanto maior o grau de clareza e de explicitao do mandato estratgico, mais fcil ser a articulao entre as prioridades organizacionais e a gesto de recursos humanos. Neste ponto tropeamos com uma das maiores dificuldades que a gesto das pessoas nos contextos pblicos enfrenta; uma dificuldade a que podemos nos referir como o dilema da estratgia. Trata-se, na realidade, de um dile-

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ma fundamental da gesto pblica, que poderamos reconhecer em diferentes reas ou parcelas do mbito pblico. Mantendo-nos no campo especfico da gesto do emprego e das pessoas, podemos formul-lo da seguinte maneira: de um lado, exigimos da GRH sua coerncia estratgica, isto , seu alinhamento estratgia da organizao. No poderamos agir de outro modo: a qualidade das polticas e prticas de pessoal depende disso. De outro lado, no entanto, essa estratgia freqentemente no existe, ou pelo menos, relativizando, so considerveis as dificuldades que os gestores de pessoas muitas vezes encontram para detectar, nas organizaes pblicas, estratgias consistentes e reconhecveis como tal. Indicamos esquematicamente alguns dos problemas mais freqentes. Muitas vezes competem numa mesma organizao perspectivas diferentes e at contraditrias, sem que fique clara a opo da direo por uma delas e a excluso da outra. H vezes em que a ambigidade deliberada. No fundo, j foi dito, esclarecer objetivos adequado do ponto de vista gerencial, mas politicamente irracional (Behn, 2001, p. 107). Os polticos aprenderam que, com freqncia, d mais votos ser ambguo em matria de prioridades do que pecar por excesso de preciso. Essa ambigidade traduz-se, s vezes, em decises pouco coerentes quanto distribuio de recursos: por exemplo, nas contradies entre as declaraes (retricas?) dos programas de governo e as dotaes oramentrias, ou na garantia de crditos de oramento para finalidades conflitantes. Por sua vez, a turbulncia do ambiente, a brevidade dos ciclos poltico-eleitorais e a freqente volatilidade das preferncias polticas conferem estratgia, quando esta pode ser constatada, uma extrema instabilidade. O que hoje uma prioridade, em pouco tempo deixa de s-lo. A freqente debilidade dos sistemas de planejamento retroalimenta essa natureza pouco ntida e voltil da estratgia, favorecendo a formao reativa das agncias pblicas, s vezes a reboque daquelas reivindicaes da demanda social que adquirem em determinado momento maior notoriedade, em especial por seu acesso mais fcil aos meios de comunicao. No existe uma receita para resolver o dilema da estratgia. No h atalhos que permitam avaliar positivamente a gesto das pessoas quando no existe uma vinculao de suas polticas com a estratgia organizacional. Como dissemos, tal dilema no seno uma manifestao da complexidade que caracteriza a gesto pblica. No captulo 6 veremos como os dirigentes pblicos so chamados a enfrentar permanentemente essa complexidade, agindo como gestores estratgicos, isto , assumindo uma atitude proativa diante do dilema da estratgia e dando consistncia a seu referencial estratgico mediante a gesto das relaes com seu contexto poltico.

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A GESTO DE RECURSOS HUMANOS INCIDE SOBRE AS VARIVEIS DECISIVAS DO COMPORTAMENTO HUMANO NO TRABALHO
Influir sobre as condutas das pessoas para adequ-las, tanto quanto possvel, estratgia da organizao , como vimos anteriormente, uma das duas finalidades principais da gesto de recursos humanos. Esta afirmao baseia-se nos dois pressupostos bsicos seguintes. O comportamento humano uma varivel essencial dos resultados da or ganizao. Ser assim em qualquer circunstncia e contexto organizacional? Certamente, como vamos h pouco, o grau de vinculao causal entre as condutas dos empregados e os resultados pode variar em funo da ocorrncia de certos fatores, como o tipo de produto ou servio, a tecnologia utilizada, o grau de qualificao do trabalho, a autonomia de sua execuo ou a proximidade entre produtor e destinatrio. No entanto, a influncia relevante do comportamento das pessoas sobre os resultados da organizao dificilmente pode ser negada. O comportamento humano pode ser gerido, isto , a organizao pode pro duzir deliberadamente um conjunto de polticas e de prticas de GRH destinadas a estimular determinados comportamentos (aplicao, aprendizado, colaborao etc.) e evitar outros (absentesmo, rotatividade, conflito etc.). Se partirmos, com o modelo proposto, destas duas convices, o passo seguinte ser encontrar aqueles fatores em que coincidam as duas caractersticas seguintes: a) que constituam variveis relevantes de que dependam as condutas seguidas pelas pessoas no trabalho, e b) que sejam sensveis definio e ativao de polticas e prticas de recursos humanos. A aplicao destes dois critrios leva-nos a identificar dois grandes fatores que constituem, ao mesmo tempo, como indica a figura 2, variveis fundamentais do comportamento humano no trabalho e, por isso, nas reas principais de interveno para a gesto de recursos humanos: falamos das competncias e da vontade das pessoas.

As competncias
As competncias so, como vimos no captulo 1, aquelas qualidades humanas das quais deriva a idoneidade para desempenhar determinada tarefa.

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Recuperando a definio de Boyatzis (1982) que mencionamos, podemos considerar a competncia como uma caracterstica subjacente em uma pessoa, e que est causalmente relacionada com o xito de sua atuao em determinado posto de trabalho.
Figura 2

GRH

competncias

vontade

DIMENSIONAMENTO DE RH

CONDUTA DAS PESSOAS

RESULTADOS

Hoje, notvel o grau de concordncia, entre os especialistas em GRH, quanto ao carter limitado, como precursor de xito no trabalho, que tem o mero conhecimento tcnico especializado. A aproximao baseada nas competncias pressupe, como j dissemos no captulo 1, um enfoque mais amplo e integrador no qual, para identificar a idoneidade profissional e possibilitar sua gesto eficaz, so consideradas, alm do contedo de conhecimentos tcnicos, outras caractersticas das pessoas:

as habilidades interpessoais, as capacidades cognitivas e de conduta, o conceito ou percepo de si prprio, traduzido em atitudes e valores, os motivos ou estmulos que selecionam e orientam a conduta, e os traos de personalidade ou carter.

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A gesto das competncias uma parte fundamental da GRH. Enquanto as competncias constituem uma varivel essencial do comportamento das pessoas no trabalho, a gesto de recursos humanos deve lev-las em conta e propor-se a influir nelas, a fim de adequ-las s necessidades organizacionais. As pessoas adquirem e desenvolvem suas competncias fora da organizao e dentro dela. Quando a qualificao das pessoas no trabalho dependia quase exclusivamente de seus conhecimentos ou recursos tcnicos e a vida til destes era muito dilatada no tempo, o peso da competncia adquirida externamente era incomparavelmente maior: boa parte do xito baseava-se em encontrar a pessoa adequada para a tarefa. Hoje, levamos em conta competncias de difcil aquisio externa; por outro lado, as tarefas mudam constantemente. As pessoas vem-se obrigadas a desenvolver e atualizar sua competncia permanentemente, para estar altura das demandas do trabalho. Tudo isso aumentou notavelmente a importncia daquelas competncias que so adquiridas e desenvolvidas depois da incorporao da pessoa organizao. Os dois tipos de competncias so de extraordinria importncia para a gesto de recursos humanos. As competncias adquiridas fora da organizao so levadas em considerao pelos subsistemas de planejamento e organizao do trabalho; elas constituem o eixo dos processos de incorporao e mantm de fato sua relevncia ao longo de todo o ciclo de gesto do emprego, como veremos no captulo seguinte. Por seu lado, a evoluo interna das competncias concentra os processos e atividades prprias do subsistema de gesto do desenvolvimento. A figura 3 mostra-nos as dimenses do desenvolvimento de competncia no trabalho (Ledford, 1989). O desenvolvimento em profundidade implica a aquisio de um grau de domnio ou destreza superior sobre uma mesma rea de conhecimentos ou destrezas. O desenvolvimento horizontal, ou em amplitude, supe a incorporao de competncias que permitem ampliar o leque de tarefas, qualificando a pessoa para trabalhar de forma valiosa em diversas reas. O desenvolvimento na vertical implica na aquisio de competncias que permitem influir no comportamento no trabalho de outras pessoas. Essa terceira dimenso no se esgota com a posse de competncias relacionadas ao comando, mas inclui qualidades e aptides no hierrquicas como as de formador de outros empregados, ou as de facilitador de equipes multifuncionais. No difcil depreender do que foi dito duas conseqncias importantes para a gesto das pessoas: a primeira a extraordinria importncia que o desenvolvimento das competncias dos empregados pode ter para a organizao. Basta pensar em campos tais como a otimizao de recursos humanos, a flexibilidade para adaptar-se aos fluxos de demanda ou a mudanas no contexto, a inovao de produtos, tecnologia ou processos de trabalho e o

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Figura 3. Dimenses do desenvolvimento de competncias

Na vertical

Em profundidade Em amplitude

Fonte: Ledford (1989).

desenvolvimento de capacidades internas de direo. A segunda que, para estimular o desenvolvimento de competncias nas linhas de maior interesse estratgico para a organizao, ser necessrio que entrem em jogo praticamente todos os subsistemas da GRH que descreveremos no captulo seguinte. nesse sentido que hoje se fala, como dizamos no primeiro captulo, de gesto por competncia.

A vontade
A vontade o segundo fator bsico de influncia sobre a conduta humana no trabalho, fator que a GRH deve estimular mediante polticas e prticas adequadas a cada situao. A competncia no esgota as variveis que influem na conduta humana. Pessoas dotadas de competncias similares podem desenvolver comportamentos diferentes e at antagnicos, como conseqncia da adoo de padres volitivos diferentes. Uma mesma pessoa, sem evidenciar mudanas apreciveis em sua competncia, pode manifestar ao longo de um perodo de tempo essas diferenas de comportamento por causa de oscilaes na vontade de esforo ou dedicao tarefa. A abundante produo terica sobre a motivao oferece as referncias bsicas para entender essas condutas e tentar, a partir da gesto das pessoas, mover-se com razovel acerto no complexo mundo das motivaes humanas no trabalho.

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A motivao o nvel de esforo que as pessoas esto dispostas a dedicar a seu trabalho (De Quijano e Navarro, 1998, p. 195). Todos somos freqentes testemunhas de como certas pessoas, em determinados momentos, decidem realizar o esforo necessrio para fazer seu trabalho da melhor maneira possvel e conseguir um alto desempenho. Diversas teorias tentaram explicar os mecanismos que fundamentam tais comportamentos e assim ajudar a definir polticas de GRH capazes de estimul-los. O dinheiro (Taylor), a satisfao de certas necessidades (Maslow, Alderfer, McClelland), as relaes sociais no trabalho (Mayo), o sentimento de eqidade (Adams), as metas ou os objetivos (Locke), as expectativas de recompensa (Vroom), a gratificao resultante do trabalho em si mesmo (Hertzberg) e a percepo de ser capaz de fazer bem as coisas (Bandura) so alguns dos fatores identificados pelos especialistas como agentes da motivao. As escolas tericas enfatizaram tanto o contedo da motivao quanto o processo que a provoca e explica, ressaltando s vezes os agentes motivadores intrnsecos da tarefa e em outras vezes as causas extrnsecas. Este no o momento de nos determos em analisar pormenorizadamente tudo isso. Todas as teorias contribuem com elementos valiosos. Mais do que competir entre si, buscam explicar diferentes coisas em diferentes nveis de anlise (Schein, 1982, p. 70). Em todo caso, mais do que tentar explicar os mecanismos da motivao, interessa-nos analisar pela tica da GRH a interface entre comportamentos e organizao (Pallez, 2003, p. 141) ou, em outras palavras, explorar as condies e prticas organizacionais que tornam possvel a motivao. Como acontecia com as competncias, as polticas de gesto de recursos humanos que podem ser enquadradas em cada um dos subsistemas que percorreremos no captulo seguinte dispem de um potencial estimulador da motivao, que pode ou no pode ser levado em conta, que suscetvel de aproveitamento ou de desperdcio e que pode at ser aplicado em sentido negativo, provocando descontentamento, apatia ou desmotivao. No difcil perceber como a estrutura dos postos de trabalho pode incorporar, em determinados casos, orientaes de enriquecimento de tarefas ou empowerment, maximizando os fatores motivacionais intrnsecos. A gesto do desempenho ir se apoiar nos fatores mais relacionados com a motivao pelos resultados (goal setting). O quadro de estruturas salariais buscar, como veremos, a eqidade interna e externa. Ser fcil relacionar as polticas de compensao varivel ou de promoo com os pressupostos conceituais e os requisitos da teoria das expectativas. As diferentes aproximaes tericas sero teis para iluminar o quadro e a implementao de polticas de GRH moduladas para maximizar seu potencial motivador. Em suma, a motivao, a ativao conti-

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nuada da vontade de esforo das pessoas um dos principais objetivos da GRH e deve inspirar suas diferentes prticas e iniciativas. Uma observao final, antes de concluir esta epgrafe. Se existe uma constante na imagem proposta do funcionrio pblico, h mais de um sculo, em todo o mundo, ela a de sua desmotivao (Duvillier e outros, 2003, p. 35). O imaginrio coletivo de todos os pases est repleto de imagens do funcionrio ablico e pouco predisposto ao esforo de trabalho. Algumas aproximaes recentes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) ressaltam o peso dos fatores de reconhecimento social sobre a motivao, ou melhor, sobre a desmotivao das pessoas que trabalham no setor pblico. Um efeito de profecia auto-cumprida ocorreria neste sentido: a deteriorao de sua imagem pblica desmotivaria os funcionrios, cujo comportamento corroboraria aquela imagem negativa que, por sua vez, incrementaria a desmotivao etc. Certamente, parece provado que o grau de prestgio social de qualquer funo, ao influir sobre a percepo do significado (Hackman, 1977) do trabalho que se realiza, tem um impacto, maior ou menor, dependendo dos casos, sobre a motivao. O que nos parece menos plausvel relacionar, como fazem alguns autores (Chanlat, 2003, p. 51 e seguintes), o dficit de reconhecimento social com as reformas gerencialistas da administrao, culpando a penetrao do management na gesto pblica por uma suposta crise de desmotivao dos funcionrios, para concluir que o estmulo motivao destes, mais do que a exigncia de tcnicas gerenciais, aconselha a recuperao de algo que vem a ser definido, no sem ambigidade, como o impulso tico do servio pblico, e que estaria sendo deteriorado pelas reformas inspiradas na nova gesto pblica. No nosso entender, sem negar experincias concretas em que as reformas gerencialistas produziram tais efeitos por exemplo, aguando a crise de certas profisses pblicas, como se constatou no setor da sade (Mendoza, 1999) o dficit de reconhecimento social , como j dissemos e parece evidente, muito anterior. A imagem de perda de uma administrao povoada de diligentes funcionrios, imbudos de um grande impulso tico e socialmente gratificados com a considerao pblica reservada s elites, parece-nos um produto da imaginao. Tem, portanto, pouco fundamentado o desejo de recuperar algo que provavelmente nunca existiu ou, se existiu, no teve um impacto claro, evidente e positivo na motivao dos servidores pblicos, ou na percepo que deles prevalecia na sociedade. Nossas sociedades tm necessidade de desenvolver e reforar os valores ticos do servio pblico, construindo o novo profissionalismo pblico que constitui um dos desafios atuais da gesto pblica (OCDE, 2001b), como ser abordado no captulo 7. No entanto, a questo da motivao dos funcionrios

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est basicamente situada em outra esfera: a das polticas e prticas de gesto das pessoas, isto , justamente, a do management. Desta perspectiva, no existem, a nosso ver, diferenas substanciais entre os funcionrios e os demais trabalhadores. No se motiva uns de uma forma e outros, de outra. Os elementos de contexto (o grau de estabilidade da organizao, do contexto e do emprego, as caractersticas do trabalho, os modelos culturais, a disponibilidade de incentivos de um tipo ou de outro etc.) suscitaro diferenas, como lgico, no momento de escolher os instrumentos mais adequados para buscar estimular a motivao, mas no mudam a natureza dos mecanismos complexos e freqentemente ambguos , que ativam ou desativam a vontade de esforo das pessoas. As organizaes do setor pblico compartilham com as empresas, neste campo, desafios que no diferem no essencial.

FATORES SITUACIONAIS DE INFLUNCIA A CONSIDERAR

O conjunto de polticas e prticas de pessoal a que chamamos de GRH no constitui a nica fonte de influncias sobre as duas variveis expostas (dimensionamento e conduta). Alm disso, preciso levar em conta o peso de outros fatores situacionais influentes, que tanto podem ser identificados no interior como fora da organizao. Tais fatores situacionais influem sobre os recursos humanos, seja direta ou indiretamente. A influncia direta quando afeta de maneira imediata o comportamento das pessoas no trabalho: vale lembrar, por exemplo, uma pauta de conduta culturalmente interiorizada. A influncia indireta quando exercida condicionando as polticas e prticas de GRH (como uma mudana legal), ou mesmo a prpria estratgia da organizao (por exemplo, uma conjuntura oramentria crtica).

Fatores internos
No contexto organizacional interno, numerosos elementos podem ser considerados fatores influentes, nos dois sentidos mencionados. Entre eles podemos mencionar a situao poltica interna, o contexto oramentrio, a tecnologia utilizada, os sistemas de trabalho, a estrutura sociolgica dos quadros de pessoal, os estilos de direo etc. Em cada situao podero ser identificados uns ou outros como determinantes de influncias relevantes. De qualquer modo, h dois fatores que em todo tipo de contexto devem ser obrigatoriamen-

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te considerados, por incidirem significativamente, direta e indiretamente, no comportamento humano: a estrutura e a cultura organizacionais. A estrutura da organizao um deles. Entendemos, como Mintzberg (1984, p. 26), que a estrutura de uma organizao o conjunto das formas em que dividimos o trabalho nas diferentes tarefas, para poder, depois, coordenlas. Diviso e coordenao do trabalho, ou, nos termos de Lawrence e Lorsch (1973), diferenciao e integrao, so os plos entre os quais se realizam as opes de projeto estrutural. Sistematizamos os parmetros de projeto de estruturas organizacionais distinguindo, como o autor canadense, quatro blocos seqencialmente ordenados: a) o projeto da estrutura dos postos, que implica dot-los de determinado grau de especializao e de formalizao do comportamento, assim como definir os requisitos de preparao e de socializao requeridos de seus ocupantes; b) o projeto da superestrutura, que fixa os critrios de agrupamento dos postos em unidades dotadas de um nico comando hierrquico e define o tamanho da unidade ou span de controle de seu diretor; c) o projeto dos vnculos laterais, que define a tipologia dos sistemas de planejamento e controle, assim como os dispositivos de contato, necessrios para abrigar as interdependncias laterais ou transversais; d) o projeto do sistema de deciso, que estabelece o grau em que as diversas decises permanecem centralizadas ou se descentralizam, vertical ou horizontalmente. O conjunto de decises que decorrem do projeto de estruturas constitui um fator situacional da maior relevncia para a GRH; suas conseqncias estendem-se praticamente a todos os subsistemas. O grau de homogeneizao do comportamento mediante normas ou descrio de tarefas, o tamanho da pirmide hierrquica, o funcionamento dos sistemas de planejamento, os tipos de controle e o grau de centralizao/descentralizao na tomada de decises, so, entre outros, dados estruturais relevantes para a gesto das pessoas. A cultura organizacional tambm um fator situacional de extraordinria importncia. Adotamos o enfoque de Schein (1999, p. 29), que define a cultura como o conjunto de assunes assumidas, compartilhadas, subentendidas, que um grupo humano interiorizou, num processo de aprendizagem, ao longo de sua histria. Com freqncia, os modelos mentais e valores interiorizados no contexto organizacional constituem uma chave para explicar o comportamento das pessoas, assim como das prprias polticas e prticas de GRH desenvolvidas dentro de uma organizao.

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Distinguiremos, segundo o mesmo autor, trs nveis de tratamento da cultura organizacional: 1. o nvel dos artefatos, ou estruturas e processos organizacionais visveis (cdigos de apresentao ou relao ou de soluo de conflitos, horrios, reunies, comunicaes, ritos, eventos sociais etc.); 2. o nvel dos valores adotados (filosofias, metas, orientaes explcitas etc.); 3. o nvel das presunes assumidas tacitamente e compartilhadas (valores praticados, modelos mentais, convices implcitas). S chegando ao terceiro dos nveis citados possvel captar, em toda sua dimenso, a cultura organizacional, j que s nele encontramos elementos culturais (intangveis) que atuam como verdadeiros motores do comportamento humano na organizao. Com freqncia, aparecem tambm, entre os nveis 2 e 3, abundantes incoerncias que refletem o distanciamento entre as percepes e declaraes explcitas e as pautas informais e os valores efetivamente interiorizados. Quando isso ocorre, encontramo-nos normalmente diante de um desafio de mudana cultural. Em nossos dias, muito freqente vermos a GRH abordando objetivos de mudana cultural, especialmente quando falamos do setor pblico. Trata-se, sem dvida, de um dos desafios mais difceis, j que a cultura organizacional , como dissemos, um repositsito de convices lentamente interiorizadas e aprendidas. Mudar obriga a desaprender, o que priva as pessoas de elementos que lhes conferiram identidade e certeza durante anos e mesmo dcadas, e isso ocorre antes que possam substitu-los por novas convices e certezas. A mudana cultural produz nas pessoas um sofrimento que precisa ser mitigado e gerenciado. Deve ser visto como um processo gradual e longo que se nutre, entre outras coisas, de polticas de recursos humanos (emprego, desenvolvimento, compensao, relaes humanas etc.) adequadas ao objetivo e dotadas de estmulo e perspectiva de longo prazo.

Fatores externos
Fora da organizao so igualmente numerosos os fatores situacionais influentes. Entre outros, a situao sociopoltica, a economia, a evoluo tecnolgica, as expectativas dos usurios dos servios pblicos, os formadores de opinio, a mdia etc. Tambm neste campo dois fatores relativos ao contexto devem ser considerados, por sua importncia para a gesto das pessoas: as normas jurdicas aplicveis e o mercado de trabalho.

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O marco jurdico um poderoso elemento do contexto; sua influncia, normalmente introduzindo limitaes ao funcionamento dos sistemas de GRH, inquestionvel. No mbito pblico, a extenso e a intensidade das regulamentaes aumentam sua importncia. Do marco legal derivam algumas das principais singularidades e restries que a GRH deve assumir nos sistemas pblicos. A localizao do marco jurdico nesta posio do modelo que propomos deve ser destacada, j que se trata de uma opo no isenta, no mbito pblico, de uma certa carga de contracultura. Afirmar que a lei um elemento do contexto contradiz aproximaes burocrtico-jurdicas gesto pblica dos recursos humanos, mais ou menos presentes em uma parte dos sistemas de funo pblica analisados no captulo anterior. Para esses enfoques, a norma, mais do que um marco limitador externo, uma diretriz. A funo do gestor de recursos humanos , sobretudo, cumpri-la, isto , tomar decises mais prximas do possvel de uma correta interpretao da legalidade. Como sabido, para a burocracia weberiana, a aplicao impessoal da legalidade (Echebarria, 1993) transforma-se no eixo condutor de uma boa administrao. Na realidade, com esse paradigma, o marco jurdico ocuparia o lugar que no diagrama da figura 1 (p. 78) atribumos estratgia da organizao. Vista desse modo, a realidade da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos tende a confundir-se com o marco jurdico que a regulamenta. Em conseqncia lgica, qualquer melhora de gesto tende a encontrar na mudana normativa o veculo obrigatrio. A reforma legal aparece como o eixo de toda mudana significativa, embora qualquer exame, ainda que superficial, o desminta. Identificar a mudana de norma com a da realidade constitui apenas um passo a mais, plenamente coerente, na mesma direo. A funo pblica e o emprego pblico convertem-se em algo parecido com as realidades virtuais, para cuja anlise conta a forma e no o contedo ou o fundo material das coisas. Diante de tudo isso, o modelo que propomos considera a legalidade justamente como um marco, em cujo interior devem ser produzidas e postas em prtica as polticas e decises relativas ao pessoal, nas organizaes dos estados de direito. Essa aspirao no pode desconhecer nem as chaves metajurdicas de muitos elementos da gesto das pessoas, nem as margens que freqentemente as normas outorgam adoo de decises de gesto. Dentro da legalidade, o norte das polticas e prticas de GRH a estratgia organizacional. O marco jurdico um poderoso fator do contexto, que pode condicionar em muitos casos a gesto das pessoas, mas que, em nenhum caso, a dirige e muito menos a suplanta.

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O mercado de trabalho constitui tambm um referencial da maior importncia para o traado e o funcionamento de polticas e prticas de gesto de recursos humanos. Como se ver mais adiante, o mercado de trabalho um fator situacional de indubitvel transcendncia em campos como o provimento de recursos humanos, o controle da rotatividade ou as polticas de compensao, entre outros. Trata-se de um campo em que, como vimos no captulo 1, nossas sociedades viveram mudanas notveis. Para o gestor pblico de recursos humanos, o conhecimento e acompanhamento de sua evoluo e de suas flutuaes constitui cada vez mais um recurso imprescindvel.

UTILIZAO DO MODELO PARA FINS DE DIAGNSTICO

A viso global e panormica do modelo proposto, apresentada at aqui, j fornece alguns elementos teis para o diagnstico de sistemas de gesto do emprego e dos recursos humanos. Na verdade, pode ser utilizada como um mapa, capaz de proporcionar indicaes quanto ao local de origem ou a raiz dos problemas e disfunes que forem sendo detectados no funcionamento de um determinado sistema de GRH. Assim, uma disfuno detectada (por exemplo, uma escassa adequao entre pessoa e cargo, excesso de rigidez na mobilidade ou promoo, ou a iniqidade da retribuio) pode ser simplesmente devida ao inadequado projeto de uma poltica de pessoal ou a prticas de GRH contra-indicadas, como tambm falta de uma estratgia de recursos humanos minimamente precisa e coerente; a desajustes do projeto estrutural; a restries jurdicas; a contrataes no mercado de trabalho; a modelos mentais ou pautas culturais dominantes, ou a quaisquer outros fatores situacionais internos ou do contexto. Detectar a rea-raiz do problema (ou as reas, j que com freqncia estaremos frente a mais de uma) imprescindvel para o que poderamos chamar acertar no alvo, ou seja, para que o diagnstico aponte as solues corretas. Para dar um nico exemplo do contrrio: se para resolver um problema de origem predominantemente cultural, o que se preconiza uma reforma legal, provavelmente a disfuno tender a perpetuar-se.

4. OS GRANDES SUBSISTEMAS
Neste captulo trataremos de desenvolver o modelo integrado de gesto apresentado no captulo precedente. O modelo aparece aqui desdobrado nas principais polticas e prticas de gesto das pessoas, que aparecem, por sua vez, agrupadas em subsistemas, tal como apresenta a figura 4. Foram includas, neste captulo, notas que esclarecem alguns dos conceitos que mencionamos antes.

A GRH DESDOBRA-SE EM DIVERSOS SUBSISTEMAS

Se, voltando ao captulo anterior, imaginarmos que um mecanismo fotogrfico de zoom nos aproxima ao crculo central do diagrama da figura 1 (p. 78), onde havamos situado a GRH, de tal maneira que pudssemos observar detalhadamente seu interior, o que encontraramos o contedo da figura 4. Esta apresenta-nos a GRH como um sistema integrado de gesto que se desdobra em diversos componentes, os quais operam como subsistemas daquele, e aparecem ligados e inter-relacionados na forma indicada pelas flechas. A parte superior da figura 4 mostra-nos de novo o marco estratgico. No diagrama da figura 1 abordamos a estratgia organizacional, enquanto aqui apontamos para uma derivao ou subproduto daquela: uma estratgia de recursos humanos. Podemos defini-la como um conjunto de prioridades ou objetivos bsicos que orientam as polticas e prticas de GRH, para coloc-las a servio da estratgia organizacional. A existncia, mais ou menos explcita e formalizada, de uma estratgia de recursos humanos imprescindvel para: a) atingir o que antes chamvamos de coerncia ou sintonia estratgica do sistema de GRH, ou seja, o alinhamento entre as polticas e prticas de pessoal e as prioridades da organizao; b) dotar de sentido e de valor as polticas e prticas de GRH, que do contrrio tendero mera administrao de pessoal, uma atividade rotineira e inercial, apenas de manuteno daquilo que j existe, privada de impulso prprio; c) tornar possvel a inovao nas polticas e prticas de GRH, bem como a adaptao desta s exigncias decorrentes das mudanas no ambiente das organizaes pblicas.

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Figura 4. Subsistemas da gesto de recursos humanos

ESTRATGIA

Planejamento
Gesto da compensao Organizao do trabalho Gesto do emprego Gesto do desempenho

Retribuio monetria e no monetria

Projeto de postos Denio de pers

Incorporao Mobilidade Desvinculao

Planejamento Avaliao

Gesto do desenvolvimento

Promoo e carreira Aprendizado individual e coletivo

Gesto das relaes humanas e sociais

Clima laboral Relaes laborais Polticas sociais

Fonte: elaborao prpria, adaptado de um esquema de Serlavs (2000).

A figura 4 nos apresenta a GRH integrada por sete subsistemas interligados, colocados verticalmente em trs nveis. No nvel superior, o planejamento de recursos humanos, que constitui a porta de entrada em qualquer sistema integrado de GRH e permite antecipar a definio de polticas coerentes nos subsistemas restantes, com os quais est conectado. No nvel intermedirio esto cinco subsistemas, ordenados horizontalmente em quatro blocos, obedecendo a uma seqncia lgica: no primeiro, a organizao do trabalho, que prev e concretiza os contedos das tarefas e as caractersticas das pessoas chamadas a desempenh-las; no segundo, a gesto do emprego, que compreende os fluxos de movimento, a entrada e sada das pessoas; no terceiro, a gesto do desempenho, que planeja, estimula e avalia a contribuio das pessoas; no quarto, por um lado, a gesto da compensao, que retribui a contribuio e, por outro, a gesto do desenvolvimento, que cuida do crescimento individual e coletivo das pessoas na organizao.

OS GRANDES SUBSISTEMAS

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Por ltimo, no nvel inferior encontra-se a gesto das relaes humanas e sociais, que integra a dimenso coletiva da GRH e se relaciona, por sua vez, com todos os subsistemas mencionados anteriormente. So trs os requisitos imprescindveis para que um conjunto de polticas e prticas de GRH funcione, em uma organizao determinada, como um sistema integrado, capaz de acrescentar valor e contribuir para alcanar os objetivos organizacionais. 1. Em primeiro lugar, preciso que todos os subsistemas enunciados estejam operativos, ou seja, que haja um conjunto mnimo de polticas e prticas de pessoal coerentes, permitindo inferir racionalmente a existncia e operacionalidade de cada subsistema. Se no for assim, ou seja, no caso de que haja vazios ou lacunas no campo ocupado por alguns subsistemas, toda a integrao sistmica da GRH ficaria enfraquecida. Assim, por exemplo, se no houver uma avaliao do desempenho minimamente formalizada, os processos de promoo e carreira ficaro privados de insumos bsicos para desenvolver-se adequadamente. A tendncia ser realizar promoes arbitrrias, ou ento baseadas na antiguidade ou no merecimento puramente formais. 2. Os subsistemas da GRH devero, alm disso, funcionar interligados, na forma indicada pelas flechas da figura 2 (p. 86), como explicaremos adiante, mais detalhadamente. Assim, para dar tambm um exemplo, se no existe interligao operativa entre o projeto dos postos e perfis e os processos de incorporao de pessoal (ou seja, se cada subsistema opera isolado) dificilmente se conseguir idoneidade nas atribuies das pessoas s tarefas. 3. Por ltimo, todos os subsistemas devem ser vistos como aplicaes de uma estratgia de recursos humanos, derivada da estratgia organizacional, e atravs dela mantidos coesos. Uma poltica ou prtica de pessoal no pode ser julgada, como j dissemos, margem desta coerncia bsica. Por exemplo, se uma poltica de retribuio varivel ligada ao desempenho remunera objetivos que no coincidem com claras prioridades organizacionais, mesmo que aja de forma tecnicamente irrepreensvel, estar contribuindo para desviar indevidamente a conduta dos empregados e causando, na realidade, um prejuzo organizao.

DESCRIO DOS SUBSISTEMAS

A seguir, vamos abordar a descrio dos subsistemas apresentada pela figura 4, que acabamos de enunciar. O objetivo deste tpico no fazer uma anlise aprofundada das polticas e prticas de GRH em cada um dos mbitos em

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que so definidas e aplicadas. Nosso objetivo mais no sentido de facilitar uma viso da extenso de cada um dos subsistemas, que permita compreender: o papel de cada um deles num sistema integrado de GRH; a contribuio de cada um para obter uma GRH adequada; o conjunto de elementos bsicos que tornariam possvel uma avaliao das polticas e prticas de GRH em cada campo. De acordo com esta finalidade, incluiremos na descrio de cada subsistema os seguintes contedos: a) o objetivo ou finalidade bsica, isto , a razo de ser ou contribuio principal do subsistema em questo s finalidades genricas da gesto do emprego e os recursos humanos; b) a identificao de outros subsistemas com os quais se relaciona e o sentido e significado dessa relao; c) os processos e prticas de GRH em que se desdobra para atingir seus objetivos; d) os pontos crticos que devem ser levados em considerao por todos que pretendam aplicar o modelo anlise de realidades concretas de gesto do emprego e das pessoas. Sero formuladas como propostas de boa prtica que, adotados conjuntamente, caracterizariam uma GRH correta em cada um dos campos que vo sendo descritos; e) algumas consideraes especficas, teis para uma melhor compreenso do subsistema em questo, assim como para a utilizao do modelo como padro analtico no exame de realidades organizacionais concretas. Aps a descrio dos sete subsistemas, acrescentaremos uma meno ao projeto da organizao da funo de recursos humanos, necessria para completar a viso geral do funcionamento da GHR em qualquer organizao.

Subsistema 1: planejamento de recursos humanos

a) Objetivo Mediante o planejamento de recursos humanos (PRH), uma organizao realiza a anlise de suas necessidades quantitativas e qualitativas de recursos humanos a curto, mdio e longo prazo, compara as necessidades detectadas com suas capacidades internas e identifica as aes que devem ser empreendidas para cobrir as diferenas entre umas e outras. O objetivo da PRH facilitar a disponibilidade das pessoas que a organizao necessita, no momento adequado e ao menor custo. Trata-se do subsiste-

OS GRANDES SUBSISTEMAS

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ma que facilita a coerncia estratgica das diversas polticas e prticas de GRH, conectando-as s prioridades da organizao. Podemos dizer, por isto, que se trata da porta de entrada em um sistema integrado de GRH. b) Relao com outros sistemas Como conseqncia do que dissemos acima, o PRH chamada a relacionar-se, tal como indicam as flechas da figura 4 (p. 98), com a totalidade dos subsistemas da GRH. A existncia desta relao ser o elemento determinante para que as polticas e prticas de pessoal respondam a prioridades e objetivos previamente definidos, e no a comportamentos meramente inerciais ou reativos. Para quem pretenda comparar a dimenso estratgica de um sistema de GRH, a comprovao das interligaes se dar preferencialmente quando examinamos cada um dos diversos subsistemas, sendo formulada, na anlise de cada um deles, a seguinte pergunta: At que ponto as polticas, as decises e as prticas de GRH, neste campo concreto, obedecem a intenes premeditadas conscientemente em um processo de PRH? c) Processos Em um subsistema de PRH podemos distinguir, como mostra a figura 5, os processos enumerados a seguir. 1. A anlise das necessidades brutas de recursos humanos, consistente na previso das necessidades quantitativas (quantas pessoas, quanto tempo) e qualitativas (quais competncias) fornecer dados especficos, para fazer o qu e em que momento. 2. A anlise das disponibilidades, atuais e futuras, destinada a identificar a situao que se produziria de forma previsvel no campo objeto de anlise, caso no se agisse de forma a corrigir a evoluo vegetativa dos recursos existentes. Para a eficcia desta anlise, ser preciso dispor de um grau adequado de desenvolvimento dos sistemas de informao de pessoal. 3. A anlise das necessidades lquidas de recursos humanos, resultado da comparao entre os dois tpicos anteriores, ir fornecer, em geral, nos diversos mbitos em que se d o planejamento, diferenas por deficincia (dficit de carter quantitativo ou qualitativo) ou por excesso (empregos ou aptides desnecessrias). 4. A programao de medidas de cobertura, mediante a qual buscamos identificar e prever as aes que devem ser realizadas para satisfazer as necessidades lquidas detectadas e que podem afetar a qualquer dos subsistemas da GRH, j que podem ser medidas de organizao do trabalho, de gesto do emprego, da compensao etc.

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Figura 5. Esquema do processo de planejamento de recursos humanos

PROJETOS EMPRESARIAIS ANLISES DE CONTEXTO PREVISES DE QUADRO DE PESSOAL

Necessidades de pessoal ANLISE DA DIFERENA

Disponibilidades de pessoal

Necessidades lquidas

MEDIDAS DE COBERTURA

d) Pontos crticos Existncia e integridade do sistema Pode ser verificado um desenvolvimento adequado de todos os processos que fazem parte de um sistema de planejamento de recursos humanos (PRH).

Coerncia estratgica As previses do planejamento de pessoal originam-se, de modo geral, em prioridades e orientaes estratgicas da organizao. O grau de adequao entre umas e outras normalmente alto. Os mecanismos de PRH tornam possvel uma adaptao flexvel das prti cas de pessoal s mudanas estratgicas da organizao. Informao de base Os sistemas de informao sobre o pessoal permitem um conhecimento razovel das disponibilidades quantitativas e qualitativas de recursos humanos existentes e previsveis no futuro, nos diversos mbitos organizacionais e unidades. Eficcia As polticas e instrumentos de PRH utilizados permitem, em geral, a otimizao dos efetivos, a correta distribuio dos recursos e uma repartio adequada da carga de trabalho entre as unidades.

OS GRANDES SUBSISTEMAS

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No existem, em geral, excedentes ou dficit de pessoal significativos nas diversas unidades ou partes da organizao. O custo global do quadro de pessoal situa-se dentro de parmetros razoveis e compatveis com a economia da organizao. As operaes de redistribuio de efetivos so realizadas com eficcia sempre que necessrio. A tecnificao das dotaes adequada a um ambiente de sociedade do conhecimento. H um peso significativo do trabalho qualificado na composio do quadro de pessoal.

Administrao As previses do PRH so objeto de acompanhamento e atualizao para que, caso necessrio, possam ser ajustadas s mudanas de estratgia do ambiente. As direes de linha conhecem as previses do PRH e participam em sua elaborao e acompanhamento.
e) Consideraes especficas sobre o subsistema de planejamento Na anlise do PRH, podem distinguir-se conceitualmente dois momentos ou nveis: o do exame dos instrumentos, mecanismos e decises prprias do planejamento de pessoal, e o de avaliao da operacionalidade destes, constatando seu grau de influncia nas diversas polticas, prticas e decises de GRH. Deve ser levado em considerao, portanto, que s se obter uma viso completa do PRH quando se houver analisado o conjunto dos subsistemas que integram o modelo em uma realidade organizacional determinada. No mbito pblico, no raro encontrar reas orgnicas ou funcionais em que as decises so em geral inerciais ou reativas, junto a outras em que, normalmente por terem sido impostas prioridades estratgicas contundentes, foi desenvolvido um instrumental planejador aprecivel. Algum que pretenda avaliar o funcionamento desse subsistema numa determinada organizao dever ter isto presente para evitar que uma parcela venha a ser tomada como sendo a totalidade. Como foi dito antes, a brecha ou gap em que se baseia a identificao de necessidades lquidas pode acontecer por deficincia (constata-se um dficit de pessoas ou de capacidades) ou por excesso (existe um excedente quantitativo ou qualitativo). No mbito pblico, necessrio um posicionamento firme em relao a esta segunda possibilidade, para evitar as dinmicas incrementalistas que no questionam a necessidade daquilo que j existe.

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Estas dinmicas so seguidamente facilitadas, como veremos no prximo captulo, pelas dificuldades existentes em muitos espaos pblicos para administrar de forma flexvel os excedentes de pessoal. Normalmente, o desenvolvimento do PRH est relacionado, ainda que de forma causal, com o dos sistemas de informao sobre o pessoal. A qualidade de tais sistemas costuma ser um pr-requisito de eficcia do PRH. Na ausncia de instrumentos mais elaborados e especficos, os oramentos contm elementos de planejamento de pessoal que devem ser considerados. Em qualquer caso, um sistema de PRH precisa, para estar completo, refletirse nas decises de determinao de recursos, bem como de mecanismos e decises de execuo e de controle oramentrio. Nos dias de hoje, o carter dinmico do contexto tende a encurtar a validade temporal das previses oriundas de qualquer processo de planejamento. No mbito pblico, o PRH tambm afetado por este fato, o que leva a criar e manter especialmente ativos os mecanismos de acompanhamento e atualizao.

Subsistema 2: organizao do trabalho

a) Objetivo O subsistema de organizao do trabalho integra o conjunto de polticas e prticas de GRH destinadas a definir as caractersticas e condies de exerccio das tarefas, bem como os requisitos de idoneidade das pessoas chamadas a desempenh-las. b) Relao com outros subsistemas Em um sistema integrado de GRH, a organizao do trabalho aparece ligada ao planejamento, do qual recebe os subsdios necessrios (pelo menos, o que acontece quando o PRH de mdio/longo prazo; entretanto, quando se planeja a curto prazo, a organizao do trabalho existente tende, com freqncia, a operar como varivel independente, dificilmente altervel pelo processo planificador). As interligaes mais transcendentes acontecem com o subsistema de gesto do emprego. O projeto adequado dos postos e dos perfis funciona como um pr-requisito para uma correta gesto dos processos de incorporao das pessoas, possibilitando a qualidade do ajuste entre as necessidades da organizao e o mercado de trabalho (quer seja o mercado laboral geral ou o mercado interno).

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c) Processos Em um subsistema de organizao do trabalho, so dois os processos diferenciados que devem ser contemplados: 1. O projeto dos postos de trabalho, que implica na descrio das atividades, funes, responsabilidades e objetivos que a direo atribui ao posto e que, conjuntamente, representam o padro em que o ocupante deste posto dever desenvolver sua contribuio e obter os resultados esperados. Uma boa descrio do posto deveria conter a meno precisa de: a) a misso ou razo de ser do posto; b) sua situao especfica na cadeia de autoridade formal da organizao; c) suas dimenses ou magnitude bsica dos recursos que administra; d) suas funes e tarefas principais; e) o alcance da responsabilidade que corresponde s decises do titular, e f) as finalidades do posto ou rea nas quais devem ser obtidos os principais resultados. O projeto dos postos supe realizar opes importantes sobre: o grau de especializao.15 o grau de formalizao do comportamento (padronizao da conduta do ocupante) que se estabelece.

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Especializao: os postos podem especializar-se (Mintzberg, 1984, p. 99 e seguintes) em duas dimenses. Em primeiro lugar, a de seu mbito ou amplitude (quantas tarefas diversas contm cada posto e que amplitude ou limitao tm tais tarefas). Em um extremo, o empregado um curinga polivalente; no outro, repete sempre uma mesma tarefa. A segunda dimenso se relaciona profundidade ou controle exercido sobre o prprio trabalho. Em um extremo, o empregado limita-se a obedecer instrues ou normas precisas; no oposto, controla cada aspecto de sua atividade, alm de realiz-la. A primeira dimenso aponta para a especializao horizontal do posto. A segunda, para a especializao vertical. Seus contrrios seriam a ampliao horizontal e vertical deste. A favor da especializao (a horizontal, do trabalhador especializado em um mbito reduzido, ou a vertical, de quem realiza um trabalho muito controlado externamente) operam razes de melhoria da produtividade e a coordenao empiricamente demonstradas em muitos casos; contra, razes de desmotivao devido rotina, rigidez diante das exigncias de mudana e perda de qualidade do trabalho, sobretudo em ambientes de alta qualificao. As tcnicas de enriquecimento de tarefas (job enrichment) nasceram precisamente para fazer frente a estes excessos de especializao e se baseiam na ampliao horizontal e/ ou vertical do posto. Na mesma linha fala-se, mais recentemente, de empowerment, aludindo basicamente a processos de ampliao do posto, em sua dimenso vertical. O estudioso de postos deve conjugar em cada caso o binmio especializao/ampliao, produzindo um equilbrio adequado aos fatores de contingncia que se apresentem, entre os quais, a tecnologia utilizada e as caractersticas do contexto do posto, so determinantes.

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2. A definio dos perfis16 dos ocupantes dos postos, consistentes na identificao das capacidades bsicas que estes devem reunir. d) Pontos crticos Existncia e integridade do subsistema Pode ser constatado um desenvolvimento adequado dos processos que fazem parte de um sistema de organizao do trabalho, tal como foram descritos. Qualidade tcnica e flexibilidade do projeto dos postos O projeto dos postos obedece a critrios de gesto, mais que a considera es legais ou acordos coletivos. O padro legal e os acordos trabalhistas limitam-se a estabelecer um padro amplo, dentro do qual o trabalho se organiza em relao s necessidades organizacionais. A descrio dos postos realizada com preciso, de tal forma que a estrutu ra de responsabilidades fique clara. Cada empregado sabe ao qu responde e porqu sua contribuio ser valorizada. A preciso na descrio das tarefas no to exaustiva que venha a dificultar a adaptao s circunstncias mutantes ou no previstas, ou legitime comportamentos defensivos do ocupante diante das exigncias de mudana. O projeto de postos tende a enriquecer ou a ampli-los, horizontal ou verti calmente, naquilo que seja possvel, para produzir ganhos de qualidade do trabalho e motivao das pessoas, sem perdas graves de produtividade ou coordenao. A classificao e hierarquizao dos postos respondem a critrios racionais e adaptados a cada meio organizacional.

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Perfis de capacidades: um perfil de capacidades uma seleo das aptides bsicas para garantir a idoneidade do titular de um posto de trabalho. Poderamos dizer que um retrato modelo do ocupante ideal. Dispor de um bom perfil do ocupante do cargo imprescindvel para assegurar uma gesto correta dos processos de incorporao das pessoas, mas tambm para o funcionamento de outras reas da GRH, como as polticas de avaliao e desenvolvimento, na medida em que as orientam para a melhoria das capacidades mais relevantes das pessoas. Um bom perfil, especialmente em seu papel orientador do recrutamento e da seleo, deve estar formado por poucas qualidades, e todas elas consideradas chave para um desempenho bem-sucedido. A conjuno dos dois requisitos permite aceder ao mercado de trabalho com garantias razoveis de xito, planejar processos de incorporaes eficazes a custos razoveis e dispor de um conjunto de requisitos com alta probabilidade de aproximar-se da idoneidade desejada.

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Qualidade da definio dos perfis Os perfis de idoneidade dos ocupantes dos postos vo alm dos requisitos de titulao ou especializao tcnica e dos de mritos formais, e identificam outras qualidades baseadas em habilidades, atitudes, capacidades cognitivas, motivaes e traos de personalidade. Os perfis de aptides so definidos aps estudos tcnicos a cargo de especialistas. Os perfis incluem a seleo das capacidades que sejam consideradas funda mentais para o xito no desempenho do titular do cargo. Existe, em geral, uma coerncia razovel entre as exigncias das tarefas e os elementos que constituem o perfil dos cargos. Administrao O projeto dos postos e a definio dos perfis so periodicamente revistos para adaptao evoluo das tarefas e suas novas exigncias. Os diretores de linha tm participao destacada no projeto dos cargos e perfis, na parte que lhes afeta. e) Consideraes especficas sobre o subsistema de organizao do trabalho Um elevado nmero de organizaes pblicas dispe de descries dos car gos. No entanto, a existncia de descries no garante que estas estejam efetivamente em uso. Com alguma freqncia, a descrio no se relaciona com as prticas correspondentes a outros subsistemas da GRH, como as de recrutamento, atribuio, mobilidade ou formao. Uma boa organizao do trabalho deve combinar a preciso, necessria para esclarecer as responsabilidades e valorizar a contribuio, com a flexibilidade que permita adaptar a tarefa s mudanas no contexto do cargo. Um adequado equilbrio entre ambas caractersticas ser um dos elementos determinantes da qualidade do subsistema. No que diz respeito aos perfis de capacidades, uma avaliao completa de sua utilizao efetiva exigiria explorar o funcionamento do subsistema de gesto do emprego. A avaliao dos resultados das prticas de recrutamento e seleo (quantidade e qualidade das candidaturas, idoneidade dos selecionados) fornecer informaes valiosas sobre o uso e a eficcia real destas. Na hora de valorizar a eficcia deste subsistema em uma realidade organi zacional concreta, nenhum material documental substitui as informaes fundamentadas dos diretores de linha, protagonistas principais do uso efetivo dos instrumentos de organizao do trabalho.

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Subsistema 3: gesto do emprego

a) Objetivo Este subsistema da GRH incorpora o conjunto de polticas e prticas de pessoal destinadas a gerir os fluxos atravs dos quais as pessoas entram, se movimentam e saem da organizao. um subsistema complexo, dentro do qual h espao para algumas das reas mais relevantes da GRH. b) Relaes com outros subsistemas A gesto do emprego se ocupa em pr as pessoas em contato, ao longo de sua trajetria laboral, com as tarefas que, em cada momento, lhes so atribudas. Por isso, suas conexes principais so as estabelecidas com o subsistema de organizao do trabalho. O planejamento de cargos e perfis constitui a base para um correto funcionamento deste subsistema da GRH. Por sua vez, a gesto do desempenho ser uma fonte de informaes relevantes para um conjunto de decises que afetam a mobilidade das pessoas no interior da organizao ou, eventualmente, a sua sada desta. c) Processos Neste subsistema preciso distinguir trs reas principais de gesto: 1. A gesto da incorporao, que compreende as polticas e prticas referentes ao acesso das pessoas ao posto de trabalho (o que pode tambm implicar seu acesso organizao). Nesse campo, cabe distinguir trs tipos de processos: O recrutamento, que compreende as polticas e prticas de GRH visan do procurar e atrair candidatos aos postos de trabalho que devem ser preenchidos. A seleo, que compreende a escolha e aplicao de instrumentos preci sos para escolher corretamente, e as decises para atribuio das pessoas aos cargos. A recepo, socializao ou induo, que compreende as polticas e prti cas destinadas a receber as pessoas adequadamente e acompanh-las em seus primeiros passos no posto e em seu contexto. 2. A gesto de mobilidade, que afeta os movimentos das pessoas entre os postos de trabalho da organizao, e na qual preciso distinguir entre: Mobilidade funcional, que implica apenas mudana de tarefas, e Mobilidade geogrfica, que implica tambm transferncia do local de tra balho, com mudana de endereo.

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3. A gesto da desvinculao, que integra as poltica e prticas de GRH relacionadas extino da relao de emprego, quer seja por razes disciplinares, por inadequao ou baixo desempenho, ou por razes econmicas, organizacionais ou tecnolgicas. Cabe incluir aqui as polticas e prticas de correo disciplinar, mesmo que as sanes sejam de carter menos grave e no cheguem a se traduzir em demisso. d) Pontos crticos Preparao Antes de decidir o preenchimento de uma vaga, analisa-se o cargo e se con sideram as possibilidades alternativas existentes: amortiz-lo, fundi-lo com outro, redistribuir tarefas, contratar temporariamente, terceirizar a atividade etc. Uma vez tomada a deciso, avalia-se se o recrutamento deve ser realizado interna ou externamente. No primeiro caso, so levadas em considerao razes de ampliao do universo de escolha ou a convenincia de incorporar perfis diversos; o segundo tipo de deciso adotado quando prevalecem consideraes de custo, segurana na escolha, integrao cultural da pessoa ou de estmulo promoo interna. Igualdade e merecimento no acesso O recrutamento para preenchimento dos postos de trabalho aberto, de fato e de direito, a todos os candidatos que renam os requisitos exigidos, estabelecidos por razes de idoneidade, avaliados de forma tcnica, no arbitrariamente. Existem procedimentos e mecanismos de garantia necessrios para evitar a arbitrariedade, a politicagem e as prticas de apadrinhamento ou de clientelismo ao longo de todo o processo de incorporao. H um nmero limitado e razovel de cargos cobertos por pessoal designa do segundo critrios e mecanismos de tipo poltico. Existem e se aplicam mecanismos para garantir a efetiva igualdade e a no discriminao, orientados superao das diferenas de sexo, etnia, cultura ou origem, nos procedimentos de acesso e de progresso no emprego pblico. Qualidade do recrutamento Os meios utilizados para a procura, comunicao e atrao de candidatos produzem em geral um nmero adequado de candidaturas vlidas aos cargos que devem ser preenchidos.

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Qualidade da seleo A seleo baseia-se na definio prvia de perfis de capacidades (vide nota 16, p. 106) dos ocupantes dos cargos que devem ser preenchidos. Os instrumentos de seleo utilizados so, em geral, adequados aos perfis previamente definidos e seu planejamento responde a critrios, tecnicamente comprovados, de eficcia na identificao da idoneidade profissional. Os rgos de seleo esto projetados com critrios de profissionalismo e experincia tcnica, e so formados por pessoas dotadas das capacidades necessrias, que atuam com independncia no exerccio de suas funes. As decises de incorporao so adotadas obedecendo a critrios de merecimento e capacidade profissional tecnicamente comprovados. Qualidade da recepo Existem, e so aplicados, procedimentos adequados para receber os emprega dos, facilitar-lhes a entrada na organizao, se for o caso, e seus primeiros passos no cargo e seu contexto, bem como para transmitir-lhes princpios e normas bsicas de conduta que devem conhecer no momento de se integrarem. Existem, e so aplicados, procedimentos adequados (perodos probatrios ou similares) para assegurar o acerto na incorporao e permitir a adoo de medidas corretivas, caso necessrio. Mobilidade Os mecanismos de mobilidade, funcional e geogrfica, permitem responder com flexibilidade s necessidades de redistribuio de pessoal.

Absentesmo Os ndices de absentesmo so, em geral, satisfatrios, comparados com os de uso geral no setor de atividade em questo. Disciplina Os procedimentos disciplinares efetivamente aplicados permitem corrigir com eficcia, agilidade e exemplarmente as condutas inadequadas dos empregados.

Desvinculao No existem dispensas ou rescises de emprego que, afetando postos de tra balho de carter profissional, se devam a meras razes de mudana da cor poltica dos governos. Existe a possibilidade de dispensa por incapacidade manifesta ou baixo de sempenho, objetivamente comprovados.

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Existe a possibilidade de rescindir a relao de emprego por razes tcnicas, econmicas ou organizacionais comprovadas objetivamente, que levem extino de postos de trabalho. No existem segmentos ou setores de postos nos quais se detecte uma excessiva rotao, de acordo com os padres geralmente admitidos em seu setor de atividade e contexto.

e) Consideraes especficas sobre o subsistema de gesto do emprego Em matria de gesto do emprego, imprescindvel, mais que em qualquer outra rea da GRH, diferenciar entre o marco normativo e o funcionamento real das coisas. Freqentemente, sero encontrados regulamentos que projetam uma realidade desmentida pelas polticas e prticas efetivas. Como foi dito antes, a anlise da eficcia real do subsistema deve centrar-se basicamente nestas ltimas. A freqncia com que, na esfera pblica, comearam a ser usados os meca nismos de flexibilidade contratual, aos quais logo iremos nos referir, compele-nos a considerar que o funcionamento efetivo deste subsistema se estende, a rigor, a diversas modalidades formais de emprego, que podem incluir contratos temporrios de servios profissionais, autnomos, pessoal cedido por empresas de trabalho temporrio etc. No emprego pblico, a mobilidade das pessoas , como veremos no captu lo seguinte, uma das reas preferenciais de reforma. Em geral, procura-se estimul-la eliminando as barreiras que possam existir e conseguir que, ao mesmo tempo, a mobilidade voluntria se equilibre com a existncia de mecanismos de transferncia obrigatrios que facilitem a adaptao das atribuies de tarefas s mudanas. A estabilidade que caracteriza, em geral, o emprego pblico, tende a limi tar o alcance dos processos de desvinculao. Tambm aqui encontraremos orientaes relevantes de reforma, cujo objetivo tornar possvel, alm da dispensa disciplinar reconhecida de forma geral em todas as latitudes, a resciso da relao de emprego por motivos tcnicos, econmicos ou organizacionais. A qualidade do subsistema de gesto do emprego v-se afetada, como se percebe na relao anterior de pontos crticos, pelas taxas de rotatividade e absentesmo registradas. A taxa de rotatividade de pessoal mede a quantidade dos abandonos voluntrios do emprego ao longo de um perodo anual, expressa em porcentagem sobre o emprego total. Uma cifra alta de rotatividade (turnover) sintoma de falhas na gesto de pessoal e reflete especialmente uma baixa competitividade de salrios e condies de trabalho. Uma

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cifra extremamente baixa poderia ser interpretada negativamente, como falta de uma renovao mnima. A taxa de absentesmo mede a quantidade de baixas laborais temporrias e outras ausncias do trabalho, referenciadas em modelos internacionalmente estabelecidos. A existncia de cifras elevadas denota uma gesto ineficiente dos recursos humanos, que pode ter origem em uma multiplicidade de motivos.

Subsistema 4: gesto do desempenho

a) Objetivo A gesto do desempenho o subsistema da GRH que tem por propsito influenciar no desempenho das pessoas no trabalho, para alinh-lo s prioridades da organizao e mant-lo no nvel mais elevado possvel, propiciando uma melhora sustentada da contribuio dos empregados para alcanar os objetivos organizacionais, bem como para obter informaes valiosas para a tomada de decises de GRH em diversos campos. b) Relao com outros subsistemas A gesto do desempenho ocupa uma posio central num sistema integrado de GRH, como pode ser visto na figura 6 (p. 113). Por sua influncia no funcionamento do sistema em seu conjunto, podemos destacar sobretudo suas conexes com os subsistemas de compensao e desenvolvimento. Sua relao com o primeiro se produz quando o sistema de compensao incorpora o pagamento de retribuies variveis vinculadas ao desempenho, o que constitui, apesar das crticas freqentes a seu funcionamento real, uma tendncia significativa dos sistemas de GRH, privados e pblicos, em quase todo o mundo. A conexo com a gesto do desenvolvimento se d em dois sentidos: Mediante o fornecimento de insumos imprescindveis aos processos de pro moo e carreira, sem os quais estes tendero a se basear na antiguidade e em merecimentos formais, com a conseqente perda de qualidade. Mediante a deteco, nas pessoas, das necessidades de desenvolver competn cias, o que bsico para o planejamento de polticas eficazes de formao. c) Processos A gesto do desempenho pode ser vista como um ciclo que inclui: 1. O planejamento do desempenho, que se traduz na definio de pautas ou padres de desempenho em sintonia com a estratgia e objetivos da orga-

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nizao (vide figura 6), a comunicao eficaz de tais expectativas aos empregados e a obteno de aceitao e compromisso por parte destes para adaptar seus desempenhos s expectativas. 2. O acompanhamento ativo do desempenho, ao longo do ciclo de gesto, observando e apoiando o desempenho das pessoas. 3. A avaliao do desempenho, comparando os modelos e objetivos do desempenho com os resultados. Pode estar vinculada, como indicado antes, a outras polticas ou prticas de GRH. 4. A retroalimentao ou feedback ao empregado, e a elaborao de planos de melhora do desempenho, que se ligariam ao ciclo seguinte, em sua etapa de planejamento.
Figura 6. Esquema de gesto do desempenho Estratgia Objetivos da organizao Objetivos da unidade/direo Gesto do desempenho Resultados do desempenho individual Resultados da unidade Resultados da organizao

d) Pontos crticos Planejamento e acompanhamento Normalmente, a direo define as pautas ou padres do desempenho espe rado das pessoas, de acordo com as prioridades e estratgias da organizao. Em conseqncia, os empregados conhecem os aspectos de sua contribuio pelos quais sero especificamente avaliados em um determinado perodo de tempo. Os objetivos do desempenho so fixados no quadro dos planos de melhora resultante da avaliao do desempenho do ciclo de gesto anterior.

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Os objetivos de desempenho so comunicados aos empregados como forma de facilitar a obteno de sua aplicao e comprometimento. Ao longo do ciclo de gesto, a direo acompanha, observa e apia ativamente as melhorias do desempenho das pessoas, fornecendo recursos e eliminando obstculos quando necessrio.

Avaliao O desempenho das pessoas avaliado pela organizao mediante compara o com os padres de desempenho esperado. Os critrios de avaliao e as prticas de aplicao destes permitem distin guir eficazmente as diferenas de desempenho entre as pessoas. Os critrios de avaliao do desempenho so percebidos como confiveis e objetivos pelas pessoas que participam de sua aplicao. A retroalimentao (ou feedback) do desempenho d-se de forma constru tiva, orientada melhora, num contexto de relao aberta e franca entre avaliador e avaliado. Administrao Os diretores de linha, responsveis pelas unidades de trabalho nos diversos nveis hierrquicos, assumem papel protagonista na gesto do desempenho dos empregados a seu cargo. Os diretores recebem treinamento adequado nas habilidades profissionais e sociais necessrias para gestionar adequadamente o desempenho de seus colaboradores. e) Consideraes especficas sobre o subsistema de gesto do desempenho Ao analisar os sistemas pblicos de GRH, o observador deveria levar em conta algumas consideraes relacionadas gesto do desempenho. Por exemplo, estas. Em todas as organizaes existem elementos de gesto do desempenho, mesmo que sejam prticas informais baseadas em apreciaes intuitivas. Um grau mnimo de formalizao , no entanto, imprescindvel para que o subsistema possa ser considerado operativo. Para os diretores e responsveis de recursos humanos das organizaes pbli cas, dispor de um sistema formal de avaliao do desempenho converte-se, s vezes, numa marca emblemtica de inovao e modernidade do sistema de GRH, o que, algumas vezes, leva a subestimar as condies organizacionais (finalidades claras, clima propcio, sistemas de planejamento eficazes, diretores preparados e dispostos etc.) necessrias para que o sistema tenha xito.

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A mera existncia de um sistema formalizado (como, por exemplo, um procedimento obrigatrio de definio de objetivos, entrevistas e avaliao do desempenho, acompanhado de questionrios e outros documentos impressos) no significa, por si s, que a prtica real inclua os elementos prprios de uma GRH adequada neste campo (provavelmente, o mais difcil), e no raro que o sistema acabe por converter-se em simples trmite burocrtico. Alguns pontos frgeis aparecem nos sistemas de gesto do desempenho com freqncia. Eles so: a ausncia de compromisso dos dirigentes chamados a ter um papel protagonista na administrao do sistema, assim como a falta de tempo e o dficit de capacitao no uso eficaz do instrumental de gesto (estas esto geralmente entre as principais causas); uma utilizao colocada a servio de concepes autoritrias de chefia; a tendncia de avaliar de forma homognea os colaboradores a fim de escapar do conflito interpessoal; a falta de confiabilidade tcnica e de objetividade dos instrumentos de medio.

Subsistema 5: gesto da compensao

a) Objetivo Este subsistema da GRH inclui a gesto do conjunto de compensaes retribuitivas (salariais e extra-salariais) e no retribuitivas que a organizao presta a seus empregados, como contrapartida contribuio destes aos objetivos da organizao, expressa atravs de seu trabalho. b) Relao com outros subsistemas As conexes mais relevantes so as que se estabelecem com dois subsistemas da GRH, j descritos: A organizao do trabalho e, mais especificamente, o projeto dos postos de trabalho constitui, como diremos em seguida, a base para o planejamento de estruturas salariais. A gesto do desempenho e, concretamente, a avaliao do mesmo, fornece informaes imprescindveis para a aplicao de: retribuies variveis ligadas ao desempenho, se for o caso; mecanismos de reconhecimento monetrio.

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c) Processos 1. Projeto de estruturas salariais: o projeto da estrutura de retribuio fixa ou bsica (vide figura 7, p. 117) parte, na maioria das organizaes, do projeto de postos de trabalho. Alcanar a eqidade salarial17, interna e externa, leva a desenvolver os seguintes processos: A valorizao dos cargos, atribuindo a cada um uma compensao de acordo com sua contribuio relativa aos resultados organizacionais e coerente com os referenciais salariais de mercado que lhe forem aplicveis. A classificao dos cargos, por nveis ou grupos salariais, coerentes com a citada valorizao e capazes de permitir uma progresso salarial adequada e uma gesto racional das retribuies. O projeto de retribuies variveis, quando estas so estabelecidas, implica escolher o conceito a ser retribudo (vinculado ao desempenho, participao em lucros ou conexo com resultados globais etc.), o destinatrio (indivduo ou grupo) e a dimenso da faixa de retribuio. 2. Benefcios extra-salariais: a aplicao de compensaes no monetrias (seguros de vida ou de acidentes, ajudas e emprstimos, complementos de penso etc.) exige definio de polticas vinculadas a uma estratgia de retribuio global.

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Eqidade salarial: entendemos por tal a qualidade de uma estrutura de retribuio, consistente na existncia de um duplo ajuste ou equilbrio. a) Por um lado, equilbrio entre o que cada empregado aporta e recebe da organizao, levando em considerao, ao mesmo tempo, como operar tal balano contribuio/ compensao para os diversos empregados e grupos de empregados. b) Por outro lado, entre as retribuies satisfeitas pela organizao e as de seus mercados de referncia. No primeiro caso indicado, falaremos da eqidade interna da estrutura salarial. O objetivo de uma GRH adequada traduzir-se numa percepo de eqidade interiorizada pelos empregados. No segundo caso, falaremos da eqidade externa. A eqidade externa de um sistema retribuitivo inclui as notas de competitividade e eficincia retribuitiva. Um sistema salarial competitivo quando permite organizao atrair e manter os empregados de que necessita. Os ndices de atrao e rotatividade so a medida da competitividade salarial. Um sistema salarial eficiente quando a competitividade alcanada a um custo no superior ao dos mercados de referncia. A tenso entre a eqidade interna e externa um problema clssico da GRH. Acontece, sobretudo, quando a elevao no valor de mercado de certas especializaes, profisses ou perfis de competncias, quaisquer que sejam suas causas, obriga a organizao para no perder competitividade salarial a elevar a remunerao de alguns empregados acima das que so fruto da valorizao de cargos, aplicando critrios meramente internos. Em geral, essa tenso produz tendncias opacidade dos sistemas de administrao de salrios.

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3. Projeto de mecanismos de evoluo: pressupem o estabelecimento de polticas de compensao em dois campos: o da evoluo global, que implica realizar opes e tambm vincul-las inflao prevista ou sobrevinda, aos resultados etc. o da evoluo individual, onde se opta por vincul-la antiguidade, ao desempenho etc. Em ambos os casos, a correo das opes adotadas ser determinada por seu grau de adequao estratgia organizacional. 4. Administrao de salrios: implica definir polticas que afetam basicamente o grau de centralizao ou descentralizao das decises sobre retribuies e o grau de transparncia ou opacidade dos salrios. 5. Reconhecimento no monetrio: inclui as polticas e os instrumentos definidos e aplicados pela organizao, conforme o caso, para reconhecer os benefcios que no tm efeitos salariais.
Figura 7. A projeo das estruturas de compensao

Classicao dos postos

EQIDADE EXTERNA

EQIDADE INTERNA

Contraste com o mercado

Valorizao dos postos

Projeto dos postos de trabalho

Estrutura de retribuies bsicas

Retribuio varivel

Retribuio monetria total

Benefcios extra-salariais

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d) Pontos crticos Existncia de uma estratgia de compensao A estrutura salarial e as polticas de retribuio respondem a um conjunto de prioridades e objetivos vinculados estratgia organizacional e no a simples prticas inerciais ou de resposta reativa a reivindicaes e conflitos trabalhistas. Eqidade interna As pessoas, em geral, tm a percepo de receberem da organizao compensaes de todo o tipo, de acordo com sua contribuio. As pessoas percebem que as compensaes que recebem os demais empregados so eqitativas, comparadas com as que eles prprios recebem. A classificao dos cargos por nveis de retribuio facilita uma progresso flexvel e vinculada ao desempenho e ao aprendizado. O leque salarial tem uma amplitude razovel. As diferenas verticais de retribuio so adequadas natureza dos cargos. H um equilbrio adequado entre as retribuies aplicadas a nveis similares de cargos nos diversos setores e mbitos do servio.

Eqidade externa A estrutura de retribuies adequada para atrair, motivar e manter pessoas dotadas das capacidades necessrias, nos diversos tipos de cargos que a organizao necessita. Os custos salariais no so excessivos, em relao aos de mercado, em ne nhum setor ou nvel de cargos.

Eficcia das polticas de compensao Os mecanismos de retribuio utilizados estimulam nas pessoas o esforo, o desempenho individual ou de grupo e o aprendizado e desenvolvimento das competncias.

Administrao As decises relacionadas administrao de salrios so adotadas de acordo com critrios preestabelecidos e de forma coerente com os parmetros de projeo estrutural da organizao. No so detectveis, nas decises salariais, prticas de arbitrariedade, busca de desempenhos ou clientelismo poltico. Os sistemas de informao sobre o pessoal contm toda informao atualizada acerca das retribuies necessrias para a correta gesto do sistema salarial.

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Outras compensaes

Os benefcios extra-salariais aplicados so eficazes, avaliados em termos de custo/benefcio. O regime de penses dos empregados adequado para seus fins de previso social, goza de solidez financeira, no cria privilgios exorbitantes em relao a outros grupos sociais e no supe uma carga excessiva sobre a economia da organizao. Na organizao existem polticas e instrumentos teis de reconhecimento no monetrio das conquistas das pessoas.

e) Consideraes especficas sobre o subsistema de gesto da compensao

Como na anlise de outros subsistemas, importante distinguir aqui a realidade de seu aspecto formal. As retribuies so aquelas definidas, independentemente de qual seja a regulamentao existente sobre a matria. Com alguma freqncia, na realidade concreta da organizao existem estruturas salariais informais ou atpicas. Quando isto ocorre, devem ser evidenciadas, analisadas e avaliadas. A existncia de uma valorizao dos postos de trabalho, feita atravs da aplicao de um instrumental confivel e vlido, constitui elemento determinante para a anlise de sistemas de compensao. Sem uma valorizao corretamente atualizada, muito provvel que venham a existir desajustes na eqidade interna e externa. A compresso vertical dos salrios um dos indicadores quantitativos utilizados pelo Banco Mundial para a avaliao dos sistemas de emprego pblico. Consiste na medida da diferena entre a retribuio total recebida pelos empregados de nvel salarial superior e a dos de nvel inferior da escala de retribuio. Para express-la, costuma-se usar o salrio inferior como base 1. A existncia de uma compresso muito forte (problema freqente na Espanha) reduz os incentivos de carreira e o desempenho dos empregados. Uma excessiva descompresso sintoma de que o sistema est cativo de algumas elites e reflete um grau mais ou menos elevado de iniqidade interna da estrutura de compensao. A compresso horizontal dos salrios mede o grau em que se produzem decises discricionrias em questo salarial, acima ou abaixo do salriobase fixado em carter geral para um determinado nvel. Quando excede a relao 1:1.2 implica, de acordo com o Banco Mundial, riscos de corrupo ou busca de alternativas.

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Subsistema 6: gesto do desenvolvimento

a) Objetivo O objetivo das polticas e prticas de gesto do desenvolvimento estimular o crescimento profissional das pessoas, de acordo com seu potencial, fomentando o aprendizado necessrio e definindo itinerrios de carreira que conjuguem as necessidades organizacionais com os diversos perfis, expectativas e preferncias individuais. b) Relao com outros subsistemas A gesto do desenvolvimento se relaciona preferencialmente com outros trs subsistemas da GRH. Interage com a gesto do emprego, definindo de forma articulada o fluxo de movimento das pessoas na organizao. Mantm uma ligao prxima com a gesto do desempenho, da qual recebe informaes imprescindveis para definir tanto as necessidades de aprendizado como as oportunidades de promoo. Deve coordenar-se com as polticas de compensao, especialmente no que diz respeito aos mecanismos de progresso salarial, ligados s diversas projees de carreira. c) Processos A gesto do desenvolvimento engloba duas reas bsicas de polticas de GRH: 1. As polticas de promoo e de carreira, que articulam os processos por meio dos quais as pessoas progridem, tanto em sua contribuio (isto , o tamanho de sua contribuio em prol das finalidades da organizao), como no reconhecimento dessa contribuio pela organizao (constitudo por tudo aquilo que a organizao oferece em troca). 2. As polticas de formao, destinadas a garantir o aprendizado individual e coletivo necessrio s finalidades da organizao, desenvolvendo a capacidade dos empregados e estimulando sua progresso profissional. d) Pontos crticos Eficcia das polticas de promoo As pessoas, em geral, so satisfeitas em suas expectativas razoveis de pro moo na organizao. Existem planos de carreira e sucesso que harmonizam as expectativas indi viduais com as necessidades previsveis da organizao.

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Qualidade da projeo de carreiras Os critrios e mecanismos de promoo vinculam-na ao desempenho, ao potencial e ao desenvolvimento de capacidades, e no ao mero transcurso do tempo. A organizao administra flexivelmente o progresso das pessoas, sem um excesso de barreiras ou limitaes formais. H frmulas alternativas s carreiras estritamente hierrquicas, como as carreiras horizontais ou no cargo, baseadas no reconhecimento da excelncia profissional, sem necessidade de aumentar a autoridade formal dos afetados. Qualidade da formao As pessoas recebem da organizao a capacitao adequada para com plementar sua formao inicial ou de acesso, adaptar-se evoluo das tarefas, enfrentar o dficit de desempenho e apoiar o prprio crescimento profissional. A formao apia o desenvolvimento do aprendizado coletivo, que consoli da avanos na capacidade organizacional para enfrentar problemas e oferecer respostas eficazes. A formao apia de maneira efetiva os processos de inovao e mudana cultural. Gesto da formao A formao baseia-se em diagnsticos confiveis de necessidades. O investimento em formao se d mediante planejamento baseado no diagnstico de necessidades e concebido para apoiar prioridades claras da organizao. A formao objeto de avaliao, que se estende satisfao proporcionada aos participantes, relao entre resultados e custos e ao impacto produzido sobre o desempenho das pessoas no posto de trabalho. e) Consideraes especficas sobre o subsistema de gesto do desenvolvimento As polticas de promoo e carreira constituem, junto com as de recruta mento e seleo, as reas mais sensveis vulnerabilidade do princpio de mrito. A ascenso em funo do desempenho e da capacidade, e no das proximidades polticas ou pessoais, ou da mera arbitrariedade, requisito bsico que qualquer sistema de gesto pblica das pessoas deve atender antes de qualquer outro.

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freqente, principalmente no mbito pblico, que as organizaes identifiquem a carreira com a ascenso hierrquica. Quando acontece assim, a necessidade de satisfazer expectativas e demandas de promoo leva ao inchao artificial de estruturas, perniciosa sob muitos pontos de vista. O planejamento de carreiras horizontais, no hierrquicas, tem por objetivo solucionar este problema. Convm ressaltar que a carreira uma das reas em que, com maior intensidade, os reformadores dos sistemas de gesto pblica de recursos humanos tentaram incorporar elementos de flexibilidade, como ficar claro no prximo captulo. Existe a mais ampla concordncia entre os especialistas acerca do valor crucial da formao na moderna GRH. Para que um sistema satisfaa estas expectativas, convm lembrar que imprescindvel que a atividade de formao esteja a servio da estratgia organizacional e no constitua um mero catlogo de ofertas de capacitao, administrado pelos prprios empregados em funo apenas de suas preferncias e interesses pessoais. Com alguma freqncia, uma vez que no costuma gerar resistncias, a formao converte-se em poltica utilizada para enfrentar qualquer problema de pessoal, inclusive aqueles para os quais ela no o instrumento mais adequado. preciso levar em considerao, no entanto, que a formao no soluciona por si s as carncias em reas mais duras da GRH, como podem ser a gesto do desempenho ou das retribuies. Para evitar tais desvios, necessrio superar as dificuldades intrnsecas e criar um instrumental de avaliao do investimento em formao. Esse instrumental deve ir da mera verificao de atividade e custo e chegar, na medida do possvel, a avaliar o impacto sobre o desempenho das pessoas no trabalho.

Subsistema 7: gesto das relaes humanas e sociais

a) Objetivo Este subsistema da GRH se dedica gesto das relaes estabelecidas entre a organizao e seus empregados em torno das polticas e prticas de pessoal quando, por razes vrias, estas adquirem, em um determinado contexto, dimenso coletiva. Essa dimenso alcanada quando o interlocutor da direo no o empregado individual, nem uma unidade organizacional ou grupo de trabalho especfico, como acontece nas relaes comuns de trabalho, e sim a totalidade

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do pessoal, ou ento um ou vrios grupos de empregados vinculados entre si por identidades laborais ou profissionais mais ou menos genricas, mas que transcendem normalmente um mbito funcional especfico de trabalho. b) Relao com outros subsistemas Como indica sua localizao no diagrama, a gesto das relaes humanas e sociais se relaciona com a totalidade dos subsistemas da GRH. De fato, as relaes coletivas que constituem seu objetivo podem se desenvolver no marco de qualquer outra rea da gesto das pessoas, desde o planejamento at a carreira, passando pela compensao e pela gesto do desempenho.
Figura 8. Esquema de funcionamento das relaes laborais
ATORES Direo DRH Supervisores Mediador Empregador Sindicatos rgos de representao

ENTRADAS

PROCESSO
Negociao coletiva Acordos Comits e comisses Reclamaes e queixas Participao Relaes de trabalho Mediao-arbitragem Relaes informais Conito trabalhista

SADAS

Objetivos Valores Poder

Retribuio direta Retribuio indireta Condies de trabalho Condies de emprego Polticas de GRH Normas Clima de trabalho

CONTEXTO
Econmico Tecnolgico Legal Poltico Social

Precisamente, se o contedo temtico das relaes coletivas, num determinado sistema de gesto pblica dos recursos humanos, afetar mais a algumas questes de pessoal do que a outras (as retribuies, por exemplo, em relao s polticas de quadro de pessoal) esse fato ir constituir um elemento qualificador do modelo de relaes coletivas existente.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

c) Processos Dentre as diversas opes de sistematizao possveis num campo particularmente amplo, adotamos uma classificao em trs blocos ou reas de gesto: 1. A gesto do clima organizacional18, na qual cabe localizar, em destaque, as polticas e prticas de comunicao, em sentido tanto ascendente quanto descendente, bem como um amplo elenco de polticas de pessoal destinadas a manter e melhorar a percepo da satisfao coletiva dos empregados. 2. A gesto das relaes trabalhistas (vide figura 8), que inclui a negociao coletiva dos salrios e as condies de trabalho, no espao em que ela integra as prticas de pessoal estabelecidas, bem como todo o conjunto de relaes entre a direo da organizao e os interlocutores sociais (sindicatos, grmios, associaes etc.) que representam os empregados ou grupos destes. As relaes trabalhistas se estendero aos rgos representativos da base eletiva, nos contextos institucionais em que estes existam. As relaes trabalhistas reproduzem os objetivos, os valores e as aspiraes de poder das partes, desenvolvem-se mediante processos de acordo, negociao ou conflito de diversas naturezas e provocam impacto sobre diversas reas da GRH.

18

Clima organizacional: em uma obra clssica, Litwin e Stringer (1968, p. 66) definem o clima como a soma das percepes dos indivduos que trabalham em uma organizao. Esse estado de nimo coletivo ou percepo global compartilhada tem repercusses na conduta dos empregados e, portanto, interessa GRH. O clima organizacional normalmente medido atravs de questionrios que avaliam as percepes dos empregados, tomando por base um conjunto de dimenses. A medio do clima serve para melhorar as polticas e prticas de GRH relacionadas s reas que estejam deficitrias. Weinert (1985, p. 176) reconhece no clima organizacional cinco componentes ou dimenses principais, que constituem o denominador comum dos diversos instrumentos de medio propostos: a) a autonomia individual, ou liberdade dos indivduos para decidir por si mesmos sobre o trabalho; b) o grau em que foram elaborados e fixados com clareza os mtodos e objetivos e no qual o superior os d a conhecer; c) o sistema de recompensa e retribuio e o grau em que apresenta uma relao clara com o desempenho produzido e recebido; d) a ateno, o apoio, o interesse e o calor que mostram os superiores em relao aos subordinadose, e e) a cooperao e capacidade para resolver conflitos. Como pode ser observado, trata-se de elementos que, em boa medida, afetam as relaes verticais (superiores/subordinados) e por isso so especialmente suscetveis de serem contemplados e incorporados pelas polticas e prticas organizacionais de gesto das pessoas.

OS GRANDES SUBSISTEMAS

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3. A gesto das polticas sociais, entre as quais as de sade laboral, ocupam um espao proeminente e se estendem ao conjunto de polticas e prticas cujo objetivo facilitar benefcios coletivos e auxlio a indivduos ou grupos especialmente necessitados, dentro do coletivo de empregados. d) Pontos crticos Gesto do clima A organizao trata de conhecer o clima laboral, avaliando-o periodicamen te atravs do uso de instrumentos confiveis. As avaliaes do clima so levadas em considerao para a reviso e melho ra das polticas e prticas de GRH. Eficcia da comunicao A organizao dispe de mecanismos, e verifica-se que os usa com freqn cia, para conhecer as iniciativas, reivindicaes, sugestes, informaes e opinies procedentes dos empregados. Em geral, as decises da direo, em seus diversos nveis, bem como as infor maes relevantes de todos os tipos, geradas em instncias superiores, circulam pela organizao com fluidez e chegam com preciso a todos os afetados. A organizao dispe de instrumentos especficos de comunicao desti nados a reforar a percepo de pertencimento e o comprometimento dos empregados no projeto organizacional global. Equilbrio e qualidade das relaes trabalhistas Nas relaes trabalhistas, cada parte representa, sem exceder seus limites, o papel que lhe devido e cujo exerccio reciprocamente reconhecido e aceito. Existe, em geral, um equilbrio razovel entre as posies de poder da dire o e os empregados. As negociaes entre as partes normalmente refletem tal equilbrio. As relaes trabalhistas se orientam, em geral e preferencialmente, nego ciao e ao acordo, e no ao confronto ou desqualificao do adversrio. As relaes trabalhistas intermediadas (as que so protagonizadas por ins tncias de carter representativo) no excluem as relaes diretas ou personalizadas da direo com os empregados, quando conveniente mant-las. Gesto do conflito trabalhista O grau de enfrentamento trabalhista no excessivo, seja pelo nmero de conflitos, por seus efeitos ou pela contundncia dos meios utilizados. Existem mecanismos eficazes para a gesto e soluo pactuada dos conflitos.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

Gesto das polticas sociais As prticas de sade laboral so satisfatrias. Os cuidados e benefcios sociais para os empregados so adequados; no excedem queles que so prprios ao contexto em que opera a organizao e so apreciados por seus destinatrios. e) Consideraes especficas sobre o subsistema de gesto das relaes humanas e sociais Na explorao desta rea da GRH seria conveniente levar em considerao o seguinte. A percepo de dficit em questo de comunicao interna comum maior parte das organizaes e s situaes por elas vividas. As pessoas podem descrever com palavras similares situaes muito diversas. imprescindvel, portanto, quando se analisa este campo, tentar contrapor as opinies com o maior nmero possvel de dados objetivos. Na esfera pblica, as relaes trabalhistas sofrem freqentemente de uma considervel reatividade: pensa-se nelas somente quando surgem as reivindicaes ou conflitos, ficando geralmente a iniciativa com os interlocutores representativos. Essa ausncia de estratgia trabalhista torna, em geral, a direo das organizaes pblicas particularmente vulnervel ao conflito e propensa a respostas a curto prazo e, alm disso, tende a enfraquecer seu poder de negociao. O fato anterior se acentua em contextos em que o papel dominante da re presentao e das decises, dentro do bloco patronal, assumido pela direo poltica das organizaes, o que caracteriza os modelos politizados de relaes trabalhistas, nos quais, freqentemente, se d uma interpenetrao partidos/sindicatos. Alguns pases, como veremos no prximo captulo, tendem exatamente para o sentido contrrio, defendendo uma crescente profissionalizao dessa parcela. interessante descobrir em que medida j existem ou possvel acionar fr mulas de mediao ou arbitragem para a soluo dos conflitos trabalhistas. No que se refere determinao das condies de trabalho dos empregados pblicos, foram detectadas em alguns pases (o caso espanhol seria um deles), zonas importantes de ambigidade nas regulamentaes. A crescente presena e a importncia do acordo coletivo no eliminam, mas se sobrepem fixao unilateral das condies de trabalho atravs de normas ou decises da autoridade pblica, criando, em algumas ocasies, prticas contraditrias e uma considervel confuso. O grau de clareza normativa , nesse ponto, uma varivel relevante para o bom funcionamento do subsistema.

OS GRANDES SUBSISTEMAS

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O planejamento de polticas de benefcios e atenes sociais no mbito pblico deve, em princpio, evitar que estes possam entrar em contradio com consideraes de poltica fiscal ou financeira, ou constituir privilgios dos empregados pblicos em relao a outros trabalhadores ou usurios dos servios pblicos.

Organizao da funo de recursos humanos

Esta panormica dos subsistemas que integram a GRH deve ser completada com a descrio dos mecanismos de administrao do sistema e, concretamente, com o da distribuio das decises sobre o pessoal por parte dos diversos atores responsveis.

Alcance da anlise da organizao da funo de recursos humanos

Qualquer valorizao da organizao da funo de recursos humanos no contexto de um sistema pblico de gesto das pessoas deve analisar duas dimenses fundamentais do planejamento organizacional deste, que so: a) o grau de unificao/fragmentao das responsabilidades em matria de GRH, e b) o grau de centralizao/descentralizao da tomada de decises que afetam o pessoal.

Pontos crticos na organizao da funo de recursos humanos

Os seguintes extremos podem ser considerados, nesta matria, como pontos crticos: se os dirigentes dispem, em geral (e se assim no for, em que casos) da margem de autonomia necessria para desempenhar adequadamente o papel de gestores dos recursos humanos atribudos a suas unidades; se os dirigentes recebem a capacitao necessria para o desempenho de tais funes; at que ponto os dirigentes interiorizaram e exercem adequadamente suas responsabilidades como gestores de pessoas, e em que medida os servios centrais responsveis pelo sistema de SC so per cebidos pelo restante da organizao como uma instncia que agrega valor consecuo dos objetivos comuns.

5. AS TENDNCIAS DE REFORMA DA GESTO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANADAS

Como evolui a gesto dos recursos humanos nas organizaes e sistemas multiorganizacionais do setor pblico? Qual o grau de coincidncia de tal evoluo com as tendncias de fundo que descrevemos no captulo 1? At que ponto e em que reas elas refletem singularidades derivadas do padro institucional especfico que definimos no captulo 2? Quais elementos do modelo esboado no captulo 3 so especialmente afetados? Quais so, dentre os descritos no captulo 4, os subsistemas nos quais se concentram as mudanas e em que sentido elas esto acontecendo? At que ponto h coincidncia na evoluo registrada em uns e outros pases? Quais so, conforme o caso, os fatores que explicam as diferenas no contedo ou no processo das reformas? Estas so as principais perguntas que nos propomos a responder neste captulo, em que nos dedicaremos a apresentar um panorama das tendncias percebidas no campo da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos, tomando como referncia os dados e projetos relacionados a um grupo de pases do mundo desenvolvido19. Nossa pesquisa se estende s duas ltimas dcadas, nas quais se concentraram processos de mudana de amplo alcance em alguns desses pases. Em todos eles, sem exceo, os sistemas de funo pblica ou servio civil e sua reforma estiveram em debate pblico, produzindo, em muitos casos, transformaes de escala e intensidade muito variadas, mas de interesse para nosso propsito. Em todos os casos, centraremos ateno especialmente nas mudanas que ocorreram do incio da dcada de 1990 at hoje.

AS NECESSIDADES DE MUDANA
Antes de tratarmos do contedo das mudanas, que constituem o tema central deste captulo, preciso que nos detenhamos por um momento no

19

Foram utilizados, fundamentalmente, dados e anlises relacionados ao seguinte grupo de pases: Alemanha, Blgica, Canad, Espanha, Estados Unidos, Frana, Holanda, Itlia, Japo, Reino Unido e Sucia. Haver menes a outras experincias nacionais, sobre as quais encontramos referncia na bibliografia utilizada, e que nos pareceram relevantes. Nesse sentido, devem ser destacados os casos da Austrlia e Nova Zelndia, pases que, como se sabe, experimentaram reformas profundas em seus sistemas poltico-administrativos.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

diagnstico que converteu as mudanas em necessidade e que, de alguma forma, as tornou possveis. Para identificar os aspectos dos sistemas de funo pblica considerados em determinado momento como disfuncionais, preciso localizar esse diagnstico no amplo movimento de reforma dos sistemas pblicos que caracterizou a maior parte dos pases do mbito analisado durante as duas ltimas dcadas do sculo passado.

As transformaes da gesto pblica

As reformas da funo pblica no surgiram isoladamente mas, pelo contrrio, num contexto de aberto questionamento dos paradigmas aos quais os sistemas poltico-administrativos do mundo desenvolvido vinham ajustando seu funcionamento. A crise fiscal, combinada com a expanso qualitativa e quantitativa da demanda de servios pblicos, introduziu presses nesses sistemas, freqentemente de sinal contraditrio, que desencadearam movimentos de mudana (Barzelay, 1998; Clarke e Newman, 1997; Dunleavy e Hood, 1994; Metcalfe, 1993b; OCDE, 2000a; Pollitt, 1993 e Bouckaert, 2000), subvertendo boa parte dos padres estabelecidos. Duas orientaes ou megatendncias (Longo, 1999a, p. 214) orientam esses movimentos. Por um lado, uma orientao eficientista, amplamente dominante, direcionada luta contra o dficit e pela reduo dos gastos, e muito influenciada pelas teorias econmicas do public choice (Schwartz, 1994) e pelas convices polticas da nova direita (apesar de que, na prtica, a transversalidade poltica das iniciativas e discursos de reforma acabar por ser notvel). Por outro lado, uma orientao de servio pblico, caracterizada pela nfase na qualidade do servio, a viso do cidado como cliente e a consecuo da receptividade da administrao (OCDE, 1988, p. 37). Que eixos ou elementos centrais deram contedo a essas reformas? Alguns falaram (Barzelay, 1998, p. 173 e seguintes) num novo paradigma ps-burocrtico, chamado a mudar o foco das convices e comportamentos dos atores pblicos, deslocando-os da obedincia s regras criao de valor; de um genrico interesse pblico produo de resultados tangveis; da administrao produo; da responsabilidade imposta prestao de contas; e do controle ao apego a normas compartilhadas. Para Horton (2000, p. 212), o novo paradigma prefere a descentralizao centralizao, a diversidade uniformidade, o desempenho rotina administrativa e a vontade empreendedora consistncia. Clarke e Newman (1997, p. 29) destacam a disperso como estratgia poltica para a reforma do Estado, na qual incluem diversos tipos de sistemas e

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mecanismos: a introduo de foras de mercado, a expanso de outros setores no-estatais e o desenvolvimento de processos de centralizao/descentralizao, bem como a externalizao e privatizao de servios pblicos. O gerencialismo seria a ideologia que d sentido a um planejamento to fragmentado do poder, em que a discricionariedade gerencial (o invocado direito a gestionar) aparece como uma questo central. Todo esse conjunto de orientaes pode se inscrever num contexto de irrupo do management na administrao pblica (Echebarria, 1993). Entre um amplo setor de estudiosos de tal fenmeno consolidou-se, para nos referirmos a ele, a expresso nova gesto pblica. Barzelay (2001, p. 11) atribui sua apario ao efeito combinado de mudanas nos mbitos da imagem (aceitao da idia de que as organizaes governamentais so ineficientes), do domnio (o da gesto pblica public management policy domain , que se unifica mediante regras institucionais que afetam os recursos, as pessoas e os procedimentos, integrando-os) e da jurisdio (a das agncias centrais responsveis pelo oramento, que se amplia e inclui a responsabilidade sobre as polticas globais de gesto pblica). Dunleavy e Hood (1994, p. 9) descreveram da seguinte forma os principais traos de contedo da Nova Gesto Pblica: a) transformao dos oramentos para torn-los transparentes do ponto de vista contbil, atribuindo os custos no aos inputs, mas sim aos outputs, e mensurando estes atravs de indicadores de resultado; b) viso das organizaes como uma cadeia de relaes principal/agente de baixo custo, em conjuntos de contratos que vinculam os incentivos ao desempenho; c) desagregao de funes que podem ser separadas em formas quase contratuais ou de quase-mercado, especialmente atravs da introduo de distines fornecedor/cliente, e substituindo as estruturas de planejamento e proviso de recursos, antes unificadas; d) abertura das funes de proviso concorrncia entre agncias ou entre agncias pblicas, empresas e organizaes no lucrativas; e) desconcentrao dos papis de provedor em agncias do tamanho mnimo vivel, permitindo aos usurios mais opes de sada, de um provedor para outro, e confiando mais nestas opes que nas de voz20, para garantir a influncia daqueles nas formas de proviso dos servios.

20

Segundo a conhecida terminologia de Albert Hirschmann, 1970.

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Todos os autores citados destacam a ampliao da discricionariedade dos dirigentes que tais mudanas provocam. Uma das questes discutidas , precisamente, se essas reformas significaram verdadeiramente um deslocamento dos limites entre poltica e gesto e, se foi assim, em que sentido. Para alguns (Clarke e Newman, 1997), o management invadiu a poltica e ocupou espaos do territrio poltico. Para outros (Richards, 1994; Halligan, 1997), pelo contrrio, a reforma gerencial foi o veculo atravs do qual os polticos do governo obtiveram maior controle sobre seus funcionrios. Provavelmente, ambas anlises esto corretas. Como sublinharam Pollitt e Bouckaert (2000, p. 146), os gestores obtiveram nova autoridade de vrias maneiras e, ao mesmo tempo, o controle poltico sobre a gesto pblica fortaleceu-se na maioria dos casos. No existe contradio, acreditamos, entre as duas coisas, uma vez que os governos, buscando exatamente esse maior controle sobre os aparelhos administrativos, precisaram recorrer a planejamentos descentralizados que, ao mesmo tempo, aumentaram a discricionariedade gerencial. Como tentaremos exemplificar mais adiante, esse conjunto de orientaes de mudana tinha por objetivo exercer uma forte influncia na transformao dos sistemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos em todo o mbito contemplado, apesar de tal influncia dar lugar a reformas de ambio e contedo bastante desiguais. A OCDE (2001a, p. 5 e seguintes) explica as diferenas devido influncia de seis variveis principais: a) a situao da economia; b) o padro de relaes trabalhistas no setor pblico; c) a percepo pblica sobre o papel do governo e da administrao; d) as culturas administrativas; e) as prioridades nacionais, e f) os acordos constitucionais existentes.

O diagnstico gerencial das disfunes da funo pblica

Apesar da diversidade de modelos de funo pblica e das especificidades nacionais, a anlise da literatura especializada (Ziller, 1993, p. 419; U.S. National Performance Review, 1993; Longo, 1995, p. 10; Rouban, 1997; Ridley, 2000, p. 30-31; Horton 2000, p. 210 e seguintes; Ruffini, 2000, p. 137; Hondeghem e Steen 2000, p. 64 e seguintes) revela um alto grau de concentrao e coincidncia no momento de identificar, a partir da perspectiva da reforma gerencial da administrao, as principais disfunes dos sistemas de gesto pblica dos recursos humanos. Passamos a resumi-las de forma bem sucinta. Um excesso de uniformidade nos padres reguladores do emprego pblico reduz a capacidade de adaptao a ambientes plurais e dinmicos e de reao diante das mudanas.

AS TENDNCIAS DE REFORMA DA GESTO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANADAS

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H regulamentos em demasia, o que provoca um alto e excessivo grau de padronizao das prticas de pessoal. A gesto est excessivamente centralizada. Os dirigentes dispem de pouca autonomia para o exerccio de suas responsabilidades na gesto de seus recursos humanos. A organizao do trabalho (estruturas e postos) est engessada e fragmentada. Com freqncia, deriva da lei ou de acordos coletivos centralizados e no de decises adotadas em funo de gesto. H excesso de especificao das tarefas, introduzindo rigidez na atribuio do trabalho. A mobilidade baixa, tanto em sua dimenso interna como externa. A mobilidade interna fica dificultada pelo excesso de regulamentao de tarefas, j mencionado, e s vezes pela existncia de barreiras horizontais e verticais. Os sistemas de recrutamento e seleo so longos, complexos e excessivamente formalizados. Neles, atribudo peso excessivo aos conhecimentos e mritos formais. Constatamos um excesso de segurana (percepo de estabilidade garantida) no trabalho. A ascenso dificultada pela existncia de barreiras de graduao que dificultam as promoes. Com freqncia, atribudo peso excessivo antiguidade. A retribuio se d freqentemente pela graduao ou categoria e no pelo cargo, no vinculando o salrio responsabilidade assumida e s cargas de trabalho reais. As graduaes podem converter-se, alm disso, em barreiras para a progresso salarial. Existe separao quase absoluta entre o desempenho no cargo e o funcionamento dos sistemas de promoo e retribuio. As experincias de retribuio ao desempenho chocam-se com a inexistncia de mecanismos eficazes de avaliao. Os sistemas se ressentem da baixa capacidade de produo de competncias e de perfis diretivos. Os estilos dirigentes tendem ao paternalismo. Freqentemente adotam condutas mais de apoio ao pessoal do que de exigncia. Impera o coletivismo nas relaes laborais, entrando em coliso com as necessidades crescentes de segmentao e personalizao das prticas de pessoal. s vezes, detecta-se uma tendncia a um alto grau de conflito.

Como lgico, apesar da coincidncia apontada, o peso de cada uma dessas disfunes distinto nas diversas realidades nacionais contempladas, em cada uma das quais encontraramos, alm disso, matizes no incorporados a uma relao to esquemtica como a anterior. Em conjunto, o diagnstico

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nos apresenta uma situao caracterizada pela abundncia de elementos de rigidez. Seria preciso acrescentar que esses elementos agem de forma diferente, de acordo com o modelo de funo pblica que se observe. Se recorrermos aos modelos descritos no captulo 2, podemos afirmar que a rigidez do sistema vivida com maior preocupao nos modelos de carreira do que nos de emprego, se bem que estes tampouco esto isentos de crticas semelhantes s que acabamos de resumir.

O SENTIDO DAS REFORMAS

Neste tpico, vamos abordar, primeiro, as orientaes de mudana mais globais ou genricas que se verificam nos sistemas de funo pblica ou servio civil do mbito contemplado. Aludiremos, depois, a alguns fatores que explicam as diferenas observadas na amplitude ou intensidade de tais reformas.

Principais objetivos e tendncias de mudana

Antes de mais nada, as reformas da funo pblica significaram uma revalorizao da gesto dos recursos humanos, que passou a ser reconhecida (Horton, 2000, p. 212) como a funo principal da direo nas organizaes de servios pblicos. A influncia, neste sentido, de tendncias semelhantes no setor privado, que descrevemos no captulo 1, parece inquestionvel. Uma parte dessa reconsiderao teve origem na orientao eficientista, j mencionada, das reformas do setor pblico, fortemente inclinadas ao ajuste e economia de recursos. A enorme proporo que o gasto de pessoal assume no gasto total das organizaes do setor pblico reforou a importncia de uma gesto eficiente desse ativo fundamental. A reduo do gasto com pessoal converteu-se em objetivo fundamental para os governos (OCDE, 1999a, p. 25). Mas, a relevncia alcanada pela GRH no foi apenas conseqncia da necessidade de reduo de custos. Tambm teve relao com uma reconsiderao da prpria funo diretiva ou gerencial e com o reconhecimento de seu papel no sistema pblico. Essa irrupo do management, e a lgica descentralizada que carrega consigo, produziu uma tendncia generalizadora de transferncia de autonomia e ampliao da discricionariedade dos gestores em matria de GRH (OCDE, 1999a, p. 20; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 72 e seguintes; Ruffini, 2000, p. 138-9; Horton, 2000, p. 212 e seguintes; Thomp-

AS TENDNCIAS DE REFORMA DA GESTO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANADAS

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son e Cachares, 2000, p. 239), a qual constitui uma das orientaes globais mais intensas e compartilhadas das reformas. Por sua vez, fez do fortalecimento da funo gerencial e do desenvolvimento diretivo uma prioridade que se traduziu com freqncia (Butler, 1993; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 74) na definio de estruturas e polticas de pessoal especficas para o segmento diretivo da funo pblica, como descreveremos mais detidamente no prximo captulo. Nos pases que analisamos, a funo pblica evoluiu, em geral, de um sistema uniforme para outro mais pluralista (Ridley, 2000, p. 32), no qual, frente ao tradicional engessamento e padronizao da relao entre empregadores e empregados, foram surgindo diversas formas de emprego e padres diversificados de trabalho (Horton, 2000, p. 213) que se traduziram em diversas modalidades contratuais e de organizao do tempo de trabalho. A influncia exercida pelas mudanas sociais apontadas no captulo 1 inquestionvel. Em geral, a permeabilidade s influncias do setor privado constitui outro trao comum nos processos de mudana. Bach (1999, p. 177), ironicamente, salientou que no Reino Unido (mas, com certeza, poderamos estender este dado a muitos outros lugares) nenhum relatrio anual ou plano de negcio de qualquer rgo ou agncia estar completo se no incluir o mantra: as pessoas so nosso principal ativo. Como no setor privado, houve nfase semelhante no desenvolvimento de um enfoque estratgico da gesto das pessoas, transferindo a responsabilidade s direes de linha e demonstrando que os especialistas em pessoal agregam valor a suas organizaes. A utilizao do emprego privado como referncia trouxe consigo a tendncia de questionar o excesso de estabilidade e proteo do emprego pblico (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 73; Thompson e Cachares, 2000, p. 240). Na Itlia, a orientao privatizante protagonizou, em 1993, uma reforma global que pretendeu enfrentar as disfunes da funo pblica por meio de mudana de seu regime jurdico (Martnez Bargueo, 1995, p. 32; Ruffini, 2000, p. 138). Essa reforma reconduziu o emprego pblico ao direito civil e trabalhista comum, estabelecendo que as relaes e condies de trabalho passassem a ser regulamentadas atravs de contratos individuais e acordos coletivos, tuteladas pelos tribunais trabalhistas comuns. A transcendncia desse tipo de reformas foi questionada pelos que viam a mudana numa dimenso meramente formal. Entre eles, Ridley (2000, p. 28) advertiu que o emprego contratual pode ou no oferecer maior flexibilidade que o estatutrio, j que ambos podem vir a gozar da mesma estabilidade e proteo e das mesmas condies salariais e de trabalho. A experincia da Espanha, em cujas administraes existe um amplo uso contratual sujeito ao direito

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trabalhista comum (Longo, 1995), permitiria confirmar essa advertncia. Na verdade, as prticas de gesto das pessoas sujeitas a um ou outro tipo de regulamentao tende, na maioria das vezes, a coincidir. Com isso, as modalidades contratuais de emprego pblico, com o tempo, acabam por adquirir a rigidez e a proteo que caracterizam as de natureza pblica ou estatutria. A laboralizao, que na dcada de 1980 se tornou um lema para os reformistas na Espanha, h muito deixou de ser vista como uma reforma capaz de solucionar, por si mesma, os problemas mais importantes da gesto pblica dos recursos humanos. O aumento da mobilidade das pessoas outro dos objetivos comuns (OCDE, 1999a, p. 19-20). A mobilidade interna, tanto funcional quanto geogrfica, um requisito, necessrio, por um lado, para obter o mximo de aproveitamento do quadro de pessoal, o que a faz imprescindvel em situaes de ajuste. Por outro lado, permite adaptar os recursos s mudanas de contexto ou de demanda, cada vez mais freqentes nas situaes atuais. O estmulo mobilidade, tanto horizontal quanto vertical, leva eliminao das barreiras, caracterstica, como vimos, de muitos sistemas de funo pblica. Por sua vez, a mobilidade externa, isto , a que se produz alm das fronteiras da organizao, uma caracterstica especfica de orientaes que, como as que estamos analisando, do destaque a uma maior abertura e permeabilidade entre os setores pblico e privado. Estimular a mobilidade em todos esses sentidos e direes demanda superar vises que a consideram como um mecanismo estritamente voluntrio, baseado no direito subjetivo do trabalhador pblico (Longo, 1995, p. 8), porm virtualmente impossvel compelir a sua realizao por necessidades organizacionais. nesse sentido que se encaminham algumas das reformas da funo pblica. Entretanto, esse objetivo pede, ademais, vrias polticas de recursos humanos, de orientao mais flexvel que as tradicionais. Sero abordadas mais adiante, especificamente, as reas da GRH em que essas novas polticas se concretizam. Por ltimo, outro dos grandes mbitos sobre o qual incidem as reformas da funo pblica o dos modelos de relaes trabalhistas. Os empregadores pblicos (Horton, 2000, p. 213) tiveram de aprender a combinar, por um lado, os canais da negociao coletiva, tentando fazer prevalecer os comportamentos de acordo em lugar dos de enfrentamento, com encaminhamentos menos formais e intermediados das relaes coletivas, por outro lado. Nestas, a comunicao direta com as pessoas ou com grupos concretos de empregados vista como uma pauta normal, num marco de crescente personalizao das diversas polticas e prticas de GRH.

AS TENDNCIAS DE REFORMA DA GESTO DAS PESSOAS NAS DEMOCRACIAS AVANADAS

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Diferenas em amplitude e intensidade

Sem prejuzo da coincidncia genrica nos contedos, as reformas da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos apresentam entre si diferenas significativas em relao ao alcance das mudanas nos vrios pases que estamos analisando. So dois os plos extremos, neste sentido: por um lado, o Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia, pases que podem ser considerados como cenrio tpico da Nova Gesto Pblica, viveram na realidade transformaes de intensidade singular, em todos os sentidos apontados no tpico anterior. No outro extremo, a Alemanha , provavelmente, o pas onde as tradies da funo pblica se mantm mais inalteradas e onde as reformas se orientaram bem mais para a racionalizao e para a economia do que para o questionamento das estruturas polticas de GRH. No meio, o restante das realidades nacionais que observamos se aproximam mais a um ou outro destes plos, mas sem chegar aos extremos de cada um deles. So vrios os fatores que podem explicar as diferenas. Citaremos, entre eles, os seguintes (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 39 e seguintes; Ridley, 2000, p. 24; Horton e Farnham, 2000, p. 322 e seguintes). As diversas percepes sobre o papel e significado dos servidores pblicos, assentadas nas vises do Estado a que nos referimos no captulo 2. A natureza das constituies e dos sistemas polticos, que favorecem em al guns casos (Estados unitrios, sistemas majoritrios) as mudanas em grande escala e de alto a baixo e, em outros casos (Estados federais ou compostos, poderes fragmentados) promovem aproximaes mais parciais e baseadas no consenso. As diferenas entre as reformas britnica e estadunidense seriam explicveis, em boa parte, por esses diversos contextos institucionais. A cultura poltica. Na Frana e na Alemanha, o peso dos valores de conti nuidade, regularidade e neutralidade prevalece sobre os de receptividade s demandas de polticos e cidados, que tendem a ser, em troca, prevalecentes no contexto anglo-saxo. Os sistemas legais, que implicam restries de maior ou menor relevncia, cuja mudana implica esforos de significado tambm diferente. Os equilbrios de poder existentes no campo das relaes trabalhistas no setor pblico. O peso dos sindicatos na Frana consideravelmente maior, por exemplo, do que no Reino Unido (Rouban, 1997). O mesmo acontece com as questes culturais que predominam em tal padro de relaes. Na Itlia e na Espanha o sindicalismo de confronto , no setor pblico, bem mais habitual do que na Sucia, onde os sindicatos assumiram, em geral, posio de apoio s reformas.

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ESTRUTURAS E POLTICAS QUE FORAM OBJETO DAS REFORMAS

Tentaremos definir neste tpico o contedo das reformas dos sistemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos, sistematizando-as em trs grandes reas. A primeira, mostra o planejamento organizacional da funo dos recursos humanos nos sistemas pblicos, e se traduz basicamente numa opo por projetos descentralizados, baseados na transferncia de responsabilidades linha executiva. A segunda, inclui as reformas destinadas a introduzir maior flexibilidade nas vrias prticas de gesto das pessoas. A terceira referese s mudanas ocorridas no campo das relaes laborais. Deixaremos para o prximo captulo a descrio e anlise das mudanas importantes que afetam a configurao e o desenvolvimento da funo diretiva pblica.

A organizao da funo de recursos humanos. O impulso para a descentralizao

Neste ponto, a tendncia fundamental foi, como mencionamos antes, a descentralizao dos sistemas de funo pblica. A convenincia de transferir responsabilidades da GRH dos departamentos centrais para as organizaes individuais, e das instncias tcnicas especializadas para a linha executiva, converteu-se num desses consensos que ningum discute ao se falar de reforma administrativa. Nesta questo, pode ser apreciada uma clara influncia de tendncias atuais da GRH no setor empresarial privado, tal como salientvamos no captulo 1. Entretanto, ao se comparar esse discurso realidade, o alcance efetivo dos processos descentralizadores mostra diferenas notveis entre os pases. Assim, por um lado encontramos um grupo de pases que desenvolveram ambiciosos processos descentralizadores. Como vimos, talvez a Sucia seja o caso mais contundente. No modelo sueco (Premfors, 1998; Murray, 2000), o diretor executivo dispe de autoridade para organizar sua agncia do modo que lhe parea mais eficiente. Essa autoridade inclui autonomia para escolher seu pessoal, o que implica contratao, pagamento e demisso (Gustaffson, 1995a). Como dissemos, um elaborado sistema de incentivos (prmio/sano), cuja base a responsabilidade pelos resultados, fundamenta o sistema sueco de garantias frente arbitrariedade e outros eventuais desvios. Entre os pases deste primeiro grupo, ainda que em nvel ligeiramente inferior de ambio descentralizadora, devemos incluir tambm o Reino Unido. Os diretores das agncias executivas britnicas dispem de autonomia para recrutar todo seu pessoal, mas somente abaixo das categorias que correspondam

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ao servio civil superior. Podem promover, formar e desenvolver os empregados, determinar a classificao de cargos e salrios, e gerir a dispensa e a disciplina. Na realidade, somente as agncias maiores dispem deste elenco total de possibilidades, enquanto que as de tamanho menor adotam, em geral, as polticas de pessoal de seus ministrios (Horton, 2000, p. 217). No mesmo grupo de pases com sistemas fortemente descentralizados de funo pblica esto (OCDE, 1999a, p. 21 e seguintes) a Austrlia, Nova Zelndia e Finlndia. No outro extremo, ou seja, nos pases em que a descentralizao da funo pblica foi bem mais uma questo de discurso que de realizao efetiva, encontraramos a Frana, onde a lgica descentralizadora dos Centres de Responsabilit teve, em matria de GRH, fora muito inferior a dos pases antes citados e onde, alm disso, afetou de forma bastante desigual os diversos ministrios (Trosa, 1994). Tambm formariam parte deste grupo (OCDE, 1999a, p. 21; Horton e Farnham, 2000, p. 320; Kim, 1996) pases como a Alemanha, Blgica, Espanha, Canad e Japo. Em posio intermediria estaria a Holanda, onde as reformas descentralizadoras se relacionam sobretudo com a apario de um certo tipo de organismos semi-autnomos (os ZBOs), cujo grau de generalizao e consolidao foi muito inferior ao dos modelos de agncias britnicas ou suecas. Algo parecido poderia ser dito dos APEs belgas. Quanto aos Estados Unidos, a descentralizao do servio civil aconteceu de forma desigual e heterognea (Thompson e Cachares, 2000, p. 239 e seguintes), j que, no governo federal, se baseou nos poderes conquistados por algumas agncias, como a Federal Aviation Administration ou o Internal Revenue Service, atravs de negociaes bilaterais com os respectivos comits de superviso do Congresso, mas sem que tenha existido um processo generalizado para o conjunto de agncias governamentais. No mbito dos Estados norte-americanos, a desagregao tambm foi regra e podemos encontrar experincias bem diferenciadas, desde modelos de GRH muito centralizados, at casos como o da lei de 1966, da Gergia, que descentralizou e desregulamentou o recrutamento at o limite que poderia questionar a prpria sobrevivncia do sistema de merecimento. A descentralizao da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos implicou, onde foi efetiva, uma importante mudana de papel dos servios centrais de pessoal (Longo, 1995; Thompson e Cachares, 2000), passando de uma funo de controle para a de consultor; scio ou, quando menos, fornecedor interno de servios, na linha das tendncias de carter geral que descrevemos no captulo 1. Em boa medida, seu maior desafio foi exatamente o de articular em cada contexto organizacional um novo conjunto de valores e de prticas de GRH capazes de interiorizar e reforar as novas realidades impostas pelas orientaes de reforma

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da gesto pblica (Bach, 1999, p. 182). A aceitao desse novo papel por parte das tecno-estruturas especializadas em recursos humanos ou, pelo contrrio, sua resistncia em assumi-lo, constituram variveis relevantes de influncia sobre a rapidez das reformas e, especialmente, sobre a consolidao destas.

A introduo de exibilidade nas polticas e prticas de gesto das pessoas

As conotaes de rigidez que, como j dissemos, caracterizam o diagnstico global do emprego pblico na quase totalidade dos pases, dotou as orientaes de mudana de uma consistente orientao para a flexibilidade. Na verdade, a palavra flexibilidade foi o lema cunhado pela OCDE (OCDE, 1995) e reiterado em todas suas publicaes e foros nesse campo, para sintetizar orientaes inovadoras na gesto pblica do emprego e dos recursos humanos dos pases membros. Trata-se, como vimos, de uma orientao tambm dominante entre as grandes tendncias de fundo, do perodo, no mbito da gesto das pessoas. No contexto institucional que caracteriza a funo pblica, a intensidade das normas jurdicas tende a conferir conotaes especficas s reformas orientadas para a flexibilidade. A nfase desordenadora muito maior, j que com freqncia preciso revisar e modificar padres normativos para alcanar os resultados almejados. Convm no esquecer, no entanto, que a mudana normativa por si s pode no ter impacto flexibilizador. Pelo contrrio (Ridley, 2000, p. 34), s vezes a flexibilidade das regulamentaes de pessoal pode ser facilitada por mudanas prvias nos processos de trabalho, por meio dos quais a desburocratizao do trabalho preceda a desburocratizao das pessoas. Classificando as prticas flexveis da GRH em cinco grandes reas, apresentamos a seguir as principais tendncias de mudana que esta orientao genrica flexibilidade produziu na gesto pblica do emprego e dos recursos humanos. Como veremos, falamos de mudanas que afetam praticamente a totalidade dos subsistemas da GRH que sistematizamos e descrevemos no captulo anterior.

1. A exibilidade numrica: a dimenso quantitativa do emprego pblico

Praticamente todos os pases da OCDE (OCDE, 1999a, p. 24, OCDE, 1999b) tentaram reduzir o volume do emprego pblico, ou ao menos controlar e conter seu crescimento, por volta do final da dcada de 1980 e durante a de

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1990. A magnitude e intensidade deste esforo foram, no entanto, bem diferentes nos diversos pases, como mostram os seguintes exemplos: O Reino Unido foi um dos casos mais impressionantes de downsizing. Entre 1979 e 1998 (Horton, 2000, p. 214 e seguintes), o total do Civil Service baixou de 732 mil empregos para 480 mil, o que representou uma perda de quase 35% do emprego. No governo local britnico, os empregos passaram, no mesmo perodo, de 3 milhes de pessoas para 2,1 milhes (30% a menos). Na Austrlia e Nova Zelndia (Schwartz, 1994, p. 70-71) foram registradas, nos ltimos anos da dcada de 1980, fortes redues. O governo federal australiano reduziu 10% de seu pessoal entre 1985 e 1990. Na Nova Zelndia, que provavelmente a experincia mais radical de reduo de efetivos, a reduo afetou nesse perodo 80 mil empregos e representou 29% de reduo no ncleo central do servio pblico. Se estendermos o perodo analisado at 1997, a soma da reduo fica prxima de 50% do pessoal permanente. Se incluirmos o pessoal temporrio, a porcentagem de reduo se aproxima de 67% (Gregory, citado por Ingraham e outros, 2000, p. 394). Os pases ocenicos fizeram, em boa medida, a reestruturao de seu setor pblico nesses anos, sendo que a partir de ento o nmero de seus efetivos se mantm constante (OCDE, 1999a). Nos Estados Unidos, as polticas de reduo de emprego tambm se desenvolveram com vigor aprecivel, sobretudo concentradas na dcada de 1990. Entre 1994 e 1999, o nmero de empregos na administrao federal caiu 13% (Thompson e Cachares, 2000, p. 246), se bem que no conjunto do setor pblico norte-americano, a taxa anual de reduo tenha sido inferior: no chegou a 1% no perodo 1990-1997 (OCDE, 1999a). Uma das caractersticas neste caso foi o carter seletivo dos ajustes, de acordo com as prioridades da National Performance Review, que converteu os postos de controle (no finalsticos) no objetivo principal das redues, recomendando um corte de 50% nestes. De acordo com tal recomendao, e talvez para servir de exemplo, a US Office of Personnel Management passou, entre 1993 e 1998, de 6.900 para 3.600 empregados, realizando uma reduo de 48%. Mas, pelo contrrio, no outro extremo, o Japo limitou-se conteno do crescimento de sua folha de pessoal pblico, sem envolver-se em polticas significativas de reduo. Entre 1990 e 1995, sua mdia de variao anual era (OCDE, 1999a) de 0,16%, equivalente manuteno de efetivos. Na Itlia, a evoluo foi semelhante (Ruffini, 2000, p. 141), onde, inclusive no mbito local, foi detectado um pequeno crescimento. Semelhante tambm o caso da Espanha (Parrado-Dez, 2000, p. 155), onde o Fundo Monetrio Internacional detectava, em um Relatrio de 1996, a duplicao de servios nos nveis administrativos por falta de transferncia de pessoal da administrao central para

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as comunidades autnomas. Frana, Canad e Holanda apresentam cifras de reduo superiores, porm modestas, com taxas anuais de variao negativas, inferiores a 1% para perodos similares, entre 1990 e 1997 (OCDE, 1999a). Algo superiores so as cifras de corte na Finlndia e Noruega, no mesmo perodo. Na Sucia (Elliot, 1998), a reduo entre 1985 e 1995 chegou a 9,9%. Na Alemanha encontramos uma experincia interessante, que no chega ao nvel de contundncia das redues efetuadas nos pases indicados no incio, mas reflete a prioridade que, como dissemos antes, foi dada naquele pas poltica de racionalizao e economia, no campo das reformas da funo pblica. Entre 1991 e 1997 (Rber e Lffler, 2000, p. 126), o conjunto das administraes alems reduziu 11% de seus cargos. O esforo foi desigualmente repartido: enquanto os Lnder reduziram 5% de seus efetivos, os governos locais cortaram 15% e o governo federal 19%, o que representa uma reduo de fato significativa. Se nos referirmos ao grau de planejamento desenvolvido para pr em prtica essas polticas, tambm encontraremos diferenas notveis entre os pases (OCDE, 1999a). Em alguns casos, a reduo de empregos foi enquadrada em planos especficos, incentivados pelos governos. o que aconteceu nos Estados Unidos onde, como vimos, a National Performance Review contemplava especificamente objetivos quantificados de corte e no Canad. Esses planos determinavam as metas ou objetivos especficos de reduo em determinados segmentos da estrutura de pessoal, acusando tambm sensveis diferenas de enfoque entre os pases. Assim, no Canad, o principal atingido foi o alto escalo do servio civil. Em compensao, nos Estados Unidos o foco dos programas de reduo, ainda que com xito algo duvidoso, foi colocado nas posies hierrquicas intermedirias, enquanto que nas reformas alems o pessoal administrativo de apoio foi o objetivo preferencial. Na maior parte dos pases, no entanto, as redues de pessoal no configuraram um propsito planejado de forma consistente. Como destacam Ingraham e outros (2000, p. 394), o planejamento estratgico, princpio bsico da nova GRH, introduzido pelas reformas, freqentemente subordinado a outras necessidades. As redues surgem, ento, como conseqncia de um esforo coletivo e generalizado, baseado numa mudana de valores e incentivos, cujo eixo a melhora da eficincia do sistema mediante a reduo de custos. Como veremos no prximo tpico, a introduo de novas modalidades contratuais responder, em boa medida, a essa lgica. Se nos referirmos aos instrumentos utilizados, no Reino Unido (Horton, 2000, p. 214), os cortes foram realizados atravs da combinao de transferncia de funes e pessoal ao setor privado, redundncia de vagas,

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aposentadoria antecipada e demisso. Na maior parte dos pases, foram utilizados mtodos indiretos, tais como restries nas dotaes oramentrias (Austrlia, Alemanha), planos de aposentadoria antecipada (Espanha) e medidas de no-reposio, como na Itlia. Tambm na Espanha (Palomar, 1997, p. 48) foi adotado a partir de 1997, com o carter de norma bsica, isto , de obrigatrio cumprimento para todas as administraes pblicas, um limite de reposio dos postos vagos, fixado anualmente pela Lei do Oramento do Estado. Fixado em 25%, o limite significa que apenas uma em quatro vagas podia ser preenchida.

2. A exibilidade contratual: modulaes na estabilidade e proteo do emprego pblico

O objetivo das reformas neste campo foi reduzir, na medida do possvel e sem afetar as garantias prprias dos sistemas de funo pblica ou servio civil j definidos antes, a hiperproteo do emprego pblico e a conseqente garantia de estabilidade (tenure), considerada um elemento de rigidez que dificulta o funcionamento eficaz das administraes. As mudanas tomaram dois rumos. Por um lado, em alguns casos, foram redefinidos os estatutos de emprego dos servidores pblicos, incorporando a possibilidade de aplicar rescises da relao de emprego em determinadas situaes. Por outro, foram introduzidas ou ampliadas modalidades contratuais mais flexveis. Dissemos no captulo 2 que em todos os modelos e sistemas nacionais de funo pblica existe a possibilidade de dispensa por razes disciplinares. claro que essa possibilidade no suficiente para responder s necessidades de supresso de postos de trabalho por razes organizacionais, tcnicas ou econmicas. O carter dinmico dos contextos atuais de muitos servios pblicos torna cada vez mais freqentes as necessidades desse tipo. Por isso em alguns pases as reformas da funo pblica visam regulamentar essas possibilidades. Em alguns casos, como o da Sucia, j examinado, essa linha de reforma era desnecessria, uma vez que seu modelo de emprego pblico contemplava a possibilidade desde o ano de 1965. Em outros, formou parte do pacote de mudanas introduzido. Tambm nesse campo, Austrlia e Nova Zelndia (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997) marcaram a linha mais contundente, com reformas que aproximaram substancialmente a relao de emprego pblico ao setor privado, destinadas a outorgar aos dirigentes a faculdade de contratar e demitir. No caso oposto, estariam, entre outros, Frana e Japo (OCDE, 1999a, p. 22), onde continua no existindo a possibilidade do empregador pr fim

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relao de emprego por motivos que no sejam disciplinares. Na Espanha, a situao semelhante. Uma lei de 1993 abriu caminho possibilidade de suprimir cargos por motivos organizacionais, mediante um procedimento complicado que a re-designao de efetivos resultante de um plano de emprego; ele conferia legitimidade administrao para iniciar um processo de recolocao, mas sua complexidade o mantm praticamente indito. Pelo contrrio, em alguns pases, como os Estados Unidos, Canad ou Holanda, a demisso por razes desse tipo possvel. Na Itlia tambm, pelo menos teoricamente, (Martnez Bargueo, 1995, p. 39). Nesse pas, a reforma de 1993, na falta de um dispositivo expresso nesse sentido e considerando a legislao trabalhista, abre caminho para a demisso empregando as mesmas regras aplicadas no setor privado. No Brasil, uma emenda constitucional de 1998 tornou possvel a demisso de funcionrios pblicos por insuficincia de desempenho ou excesso de despesa com pessoal (Pacheco, 2003, p. 69). Toda a literatura especializada concorda em que a estabilidade do emprego pblico continua sendo, na grande maioria dos pases, muito superior a do emprego privado. Duas ordens de razes contribuem para isso. Por um lado, fatores de natureza cultural: as tradies do setor pblico continuam tendo um peso importante. Por outro, em muitos pases, a fora dos sindicatos, que desempenharam um importante papel, impedindo na prtica o questionamento real de tais tradies. No mbito municipal alemo (Rber e Lffler, 2000, p. 125), onde a estabilidade legal continua considervel, apesar de muitos governos locais sofrerem severas presses financeiras, o sindicato de empregados pblicos (OTV) impe s autoridades a assinatura de acordos de proteo aos trabalhadores, tendo em vista os possveis efeitos negativos das reformas. Na Sucia, onde as demisses de empregados pblicos so relativamente freqentes, o Estado e os sindicatos criaram (Gustaffson, 1995b, p. 59) uma agncia para administrar em conjunto a recolocao. A outra grande linha de flexibilizao nesse campo vem sendo, como indicvamos, a utilizao de modalidades contratuais que no implicam em estabilidade no emprego. Na Blgica, por exemplo, onde a nomeao estatutria norma firmemente assentada, 21% dos empregados dos ministrios mantm relao contratual com o governo (Hondeghem e Steen, 2000, p. 68). Em alguns pases, como o Reino Unido, a adoo de contratos de durao temporria acompanhou as reformas do servio civil superior, abrindo caminho a frmulas de contrato de durao limitada para empregos diretivos, no marco dos estatutos singulares para o pessoal que desempenha funes gerenciais superiores que, como veremos no prximo captulo, foram criados num bom nmero de sistemas poltico-administrativos contemporneos.

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prtica generalizada, em todos os pases examinados, o uso macio da contratao temporria. Geralmente pensada como recurso para enfrentar picos de excesso de trabalho, sobrecargas sazonais, necessidades incidentais de trabalho especializado ou avaliao independente, campanhas ou projetos de durao limitada ou incidncias semelhantes, a contratao temporria tende a converter-se (OCDE, 1999b; Horton, 2000, Parrado-Dez, 2000) em recurso para solucionar necessidades permanentes, eludindo em alguns casos a rigidez dos sistemas de funo pblica e, em outros, as prprias limitaes oramentrias ou as restries derivadas dos programas de reduo de quadros de pessoal. A Holanda foi um dos pases em que o uso de modalidades contratuais flexveis aconteceu com mais destaque (Van der Krogt e outros, 2000, p. 193), abarcando frmulas de contratao laboral ou mercantil, de durao predeterminada ou no, bem como o recurso generalizado a empresas de trabalho temporrio. Uma experincia original desse pas foi a dos pools internos de trabalho temporrio, organizados para enfrentar sobrecargas temporrias de trabalho, e associados, algumas vezes, a polticas destinadas a facilitar emprego a determinadas categorias de demandantes (jovens, imigrantes ou pessoas desempregadas h muito tempo). Existem vrios pools interministeriais, destinados a facilitar a colaborao flexvel entre departamentos; um deles pratica a colaborao entre unidades de auditoria interna de cinco ministrios diferentes. No Reino Unido, notria a generalizao dos contratos de durao determinada, que chegou a ser considerada (Hegewish, 1999, p. 117) como um fenmeno tpico do setor pblico, empregando 27% da populao ativa britnica, mas incorporando 53% da totalidade desse tipo de contratos. A frmula extrema utilizada para enfrentar os problemas da rigidez contratual dos sistemas de funo pblica foi a subcontratao ou externalizao de servios (outsourcing), mediante a qual uma atividade, conservando seu financiamento pblico, passa a ser realizada, mediante contrato com a administrao titular, por entidades ou empresas do setor privado, com emprego de seu prprio pessoal. Tais processos de externalizao se generalizaram em todos os pases, sob a influncia das novas concepes de gesto pblica que faziam eco ao conhecido lema de Osborne e Gaebler (1994): uma administrao que maneje o leme; no os remos. Ainda que a justificativa explcita mais freqente dos processos de externalizao no tenha sido esta, os especialistas coincidem em diagnosticar a busca de frmulas mais flexveis de emprego e GRH como o motivo predominante de muitas experincias. Entre os pases analisados, a Sucia, Holanda e Reino Unido so (Horton e Farnham, 2000, p. 317) os que fizeram maior uso da subcontratao.

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3. A exibilidade funcional: novos instrumentos de organizao do trabalho e gesto do emprego

A flexibilidade funcional no setor pblico foi definida como a capacidade dos empregados, obtida atravs de seus conhecimentos, habilidades e acordos trabalhistas, para responder rpida e flexivelmente aos novos desafios apresentados por seu meio (Hegewish, 1999, p. 128). Abordamos aqui as mudanas relacionadas com as tentativas de eliminar ou reduzir a rigidez dos mecanismos de recrutamento, seleo, planejamento de cargos e funes, avaliao, promoo e mobilidade que caracterizam, como j indicamos, os sistemas burocrticos de funo pblica. No recrutamento e na seleo, o objetivo das reformas est centrado em superar os mecanismos baseados estritamente em conhecimentos tcnicos especializados ou em mritos simplesmente formais, caractersticos dos processos tradicionais da funo pblica. Falamos aqui tanto dos sistemas de acesso condio de funcionrio pblico, prprios dos sistemas de carreira, quanto dos que se aplicam ao acesso ao posto de trabalho; seja atuando nos mercados de trabalho exteriores administrao, seja mediante a promoo interna. Em ambos os casos, as tendncias dominantes de mudana apontam para a introduo de modelos baseados em competncia. Esta orientao, qual j nos referimos amplamente, exige o desenvolvimento de um instrumental tcnico inovador, desconhecido pela administrao tradicional dos recursos humanos. A incluso da gesto por competncia nos sistemas de funo pblica reflete a influncia das orientaes que atualmente prevalecem na gesto das pessoas, desenvolvidas no setor privado (Dalziel, 1996) e por ns referidas no captulo 1, e tambm as outras presses sofridas pelos gestores pblicos. Entre estas, podemos citar a dificuldade em obter e reter pessoal num contexto mutante, e a procura de competncia para assumir novos papis, como os de regulador ou facilitador, mais necessrios do que o de provedor direto de servios, conseqncia das novas orientaes da gesto pblica (Hondeghem, 2002, p. 173). A gesto por competncia foi aplicada especialmente no Reino Unido, onde 95% das organizaes dependentes do governo central utilizam modelos de competncias (Farnham e Horton, 2002). Isto levou o conjunto do servio civil britnico a comear a ser visto (Horton, 2000, p. 216) como uma organizao capaz de identificar as qualidades-chave necessrias em cada nvel e em cada setor do servio. As competncias convertem-se na base para recrutamento, desenvolvimento e avaliao (Cabinet Office, 2002). Inicialmente desenvolvido pelo Civil Service College como apoio formao do servio civil

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superior, esse enfoque estendeu-se rapidamente ao conjunto dos nveis do servio civil no Reino Unido. Em rpida expanso nos pases de influncia anglo-saxnica, a gesto por competncia est em alta em pases como a Blgica, Holanda e Finlndia, e, em bem menor medida, em outros ambientes institucionais, como a Alemanha e Frana, onde as tradies administrativas dificultam sua introduo. Precisamente na Frana, o apego aos instrumentos tradicionais de gesto de pessoal, como o concours, mencionado no captulo 2, introduz uma tenso especial entre os velhos e os novos enfoques (Jeannot e Lichtenberger, 2002). Na Espanha, os enfoques de administrao de pessoas baseados em competncia foram recentemente adotados e existem de forma ainda muito incipiente, embora algumas experincias recentes de mbito local (Longo, 2002) se destaquem. Um dos principais desafios neste campo, como mostra, entre outras, a experincia holandesa, conseguir que as chefias de linha entendam a gesto por competncia como um enfoque que, de fato, agrega valor organizao e no significa apenas mais uma tramitao burocrtica (Van Vulpen e Moesker, 2002). No que se refere ao recrutamento e seleo, a introduo desses enfoques exige inovaes significativas nas seguintes esferas: a) na definio dos perfis dos titulares dos postos, que devem se basear, como dissemos, no somatrio de qualidades pessoais, muitas delas no consideradas pelos sistemas habituais; b) nos instrumentos de seleo, que devem ser ampliados, adaptados aos vrios perfis a serem explorados, e incorporando o conjunto de tcnicas j utilizadas pelas empresas, e c) nos rgos de seleo, que devem ser tcnicos e especializados, planejados de forma a incorporar especialistas na administrao desses instrumentos (Ingraham e outros, 2002). Com alguma freqncia, essas novas orientaes aparecem combinadas com tendncias a uma gesto mais descentralizada das funes de recrutamento e seleo. A alterao em diversos Estados norte-americanos (Thompson e Cachares, 2000, p. 248) da tradicional regra de trs (a escolha se d mediante entrevista dos trs candidatos que obtiveram a melhor pontuao nas provas oficiais de conhecimentos), ampliada a dez ou vinte candidatos, mostra a mudana. O planejamento de postos de trabalho a segunda grande rea de modificao nesse campo. A orientao aqui vai no sentido da ampliao da descrio dos cargos nos dois sentidos: a) horizontal, aumentando o nmero de funes atribuveis ao titular do posto, caso a organizao venha a necessit-las, ou ento reduzindo a especializao e padronizao a um mnimo compatvel com a eficincia e qualidade do trabalho; b) vertical, o que significa ampliar o leque de nveis ou faixas em que se classificam as funes que possam vir a ser exigi-

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das do ocupante do cargo. Com freqncia, esta segunda ampliao traz consigo mudanas na previso das estruturas salariais, s quais aludiremos adiante. Geralmente implica tambm um nivelamento das estruturas organizacionais que leva reduo de nveis hierrquicos. O objetivo dessas transformaes parece claro: aumentar a versatilidade dos postos e, conseqentemente, a flexibilidade com que a organizao pode dispor de seus recursos humanos em contextos de mudana, permitindo um melhor aproveitamento dos mesmos. Exemplo dessas orientaes so as estratgias de mixed skilling, no Servio Nacional de Sade britnico, que se propem cruzar transversalmente, em alguns casos, as fronteiras entre os campos mdico, paramdico e de enfermaria, em matrias como a pequena cirurgia, o emprego de certas tecnologias de diagnstico etc. (Horton, 2000, p. 221). Na Holanda, um nmero cada vez maior de governos locais vem utilizando a designao de pessoal em servio geral, caracterizada por uma flexibilidade funcional mais ampla que a ordinria (Van der Krogt e outros, 2000, p. 205). A ampliao de faixas permitiu a reduo e simplificao dos sistemas de classificao de postos, caractersticos de muitas burocracias pblicas, e baseados na definio exaustiva das funes, freqentemente usados (Longo, 2001, p. 202) para preservar redutos funcionais baseados na rotina e protegidos de qualquer demanda mnima de versatilidade. S o servio civil da Califrnia inclui 4.500 classificaes de postos, das quais 1.600 se referem a cinco empregados ou menos (Thompson e Cachares, 2000, p. 247). No Estado de Washington, um novo sistema de classificao consolidou 750 classificaes em apenas quatro faixas amplas. No servio civil britnico, o mbito dos novos sistemas de classificao oscila entre as quatro bandas largas de alguns departamentos e agncias at os quarenta nveis da Casa Real (Institute of Professionals, Managers and Specialists, 1997). Todas essas orientaes em direo multifuncionalidade so portadoras de novas necessidades em outros campos da GRH. Por um lado, incorporam uma grande necessidade de investimento em formao, configurando-a como uma atividade planejada e essencial para as organizaes (Cabinet Office, 1996). Por outro, tendem a aplicar sistemas de avaliao do desempenho menos formais, mais personalizados e cada vez mais dirigidos ao apoio do desenvolvimento de recursos humanos e identificao das necessidades de capacitao. Em matria de promoo e carreira, a nfase das reformas (OCDE, 1999a) foi colocada na reduo do peso da antiguidade e na vinculao das promoes ao desenvolvimento de capacidades e ao alto desempenho no cargo (World

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Bank, 2000). Como lgico, essa preocupao praticamente exclusiva dos pases com sistemas de funo pblica ou servio civil de carreira, onde os procedimentos tradicionais de promoo se revelam pouco funcionais, e chegou at ao Japo (Ingraham e outros, 2002), onde a antiguidade vinha sendo, como vimos no captulo 2, o critrio prevalecente. Apesar de tudo, a antiguidade continua a ter muito peso no desenvolvimento das carreiras profissionais nesses modelos. Por outro lado, a carncia de instrumentos de avaliao, tanto da capacidade como do desempenho, dificulta sensivelmente, de forma geral, a introduo de novas orientaes. Outra linha de reforma foi, em alguns casos, a introduo de formas de promoo horizontais ou no posto, que supem o reconhecimento (atravs de diversas frmulas, inclusive a retribuitiva) da excelncia profissional de um empregado, sem necessidade de que este assuma o comando hierrquico de uma unidade organizacional. Como mencionamos antes, essas formas de carreiras so mais coerentes com os processos de nivelamento das estruturas organizacionais, que inevitavelmente reduzem as possibilidades de ascenso hierrquica. Assim, por exemplo, as carreiras financeiras introduzidas na Blgica em todos os mbitos administrativos (nacional, estatal e local), foram criadas para compensar as perdas de categoria e graduao provocadas pela simplificao das estruturas e escalas de cargos (Hondeghem e Steen, 2000, p. 72). Uma preocupao absolutamente generalizada nos pases analisados a mobilidade. Trata-se de uma questo em que as dimenses individual e organizacional da flexibilidade, das quais falamos no captulo 1, se destacam claramente. Um planejamento correto da mobilidade (Longo, 1995, p. 8) aquele que busca compatibilizar as necessidades e estratgias da organizao, levando a um timo aproveitamento de seu capital humano, com as aspiraes e os interesses do pessoal orientados para a realizao do trabalho nas condies mais satisfatrias e gratificantes do ponto de vista individual. Ambas perspectivas esto presentes, como veremos, nas experincias examinadas. A articulao de polticas de estmulo da mobilidade exige, antes de tudo, a eliminao ou superao das barreiras que, como vimos, caracterizam certos sistemas de funo pblica de carreira. No de estranhar que na Frana se desenvolvam, desde 1990 (de acordo com Durafour), tentativas de reduzir o nmero de rgos (Burnham, 2000, p. 108), quer seja fundindo os existentes (o nico exemplo de esforo sustentado em tal sentido foi o do Ministrio da Agricultura) ou criando (Ministrios de Educao e de Juventude e Esportes) grupos profissionais intercorporativos mais amplos, nos quais a mobilidade possvel.

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Uma parte dos esforos dos governos nesse campo foi dirigida criao de mecanismos capazes de impor a mobilidade forada por razes organizacionais. Na Alemanha (Rber e Lffler, 2000, p. 127) foram definidas transferncias obrigatrias por estas causas, com um limite de cinco anos caso no contassem com o consentimento do interessado. Com alcance semelhante operam os dtachements, na Frana (MAP, 1997). Na Espanha (Palomar, 1997), os planos de emprego de 1993, j mencionados, foram criados para possibilitar, entre outras coisas, a mobilidade forada, tanto funcional como geogrfica, dos funcionrios. Um mecanismo similar (Martnez Bargueo, 1995, p. 37) foi criado na Itlia na mesma poca. Outros instrumentos acionados para permitir a mobilidade forada so, no setor local holands, os bureaux de mobilidade (Van der Krogt e outros, 2000). Eles assumem a re-designao de empregados que, no caso de organizaes pequenas, agem coletivamente facilitando transferncias entre diversos governos locais, no que contam s vezes com o apoio de agncias privadas de emprego. As experincias analisadas permitem afirmar que nem sempre dispor do mecanismo significa articular na prtica processos verdadeiros de mobilidade obrigatria. Na realidade, o peso das tradies pode se impor e a aplicao do mecanismo se torna mais exceo do que prtica habitual. O caso espanhol pode ser usado como exemplo dessa inrcia. Uma segunda linha de trabalho foi a utilizao de instrumentos destinados a estimular a mobilidade voluntria, entendendo que tambm por esta via se facilita a flexibilidade e, ao mesmo tempo, se incentivam outros avanos em capacitao, polivalncia, viso global etc. Neste sentido, foi implantada na Sucia (Murray, 2000, p. 179) uma poltica cujo objetivo aumentar a mobilidade no governo central e tambm entre o governo central, os governos locais e as empresas privadas. At agora, as iniciativas obtiveram pouco sucesso. Na Alemanha (Rber e Lffler, 2000), alguns Lnder estabeleceram a rotatividade entre os postos como requisito para as ascenses hierrquicas. O governo central holands criou (Van der Krogt e outros, 2000, p. 296) um banco de mobilidade que concentra todas as vagas, acessveis a todos os empregados e no apenas aos que possam ter sido declarados excedentes. Os processos de formao necessrios para facilitar a reciclagem dos empregados que desejam mudar, ou que so obrigados a isso, so financiados por um Fundo de Educao e Emprego. Tambm existe um programa de intercmbio entre os Ministrios de Agricultura, Territrio e gua, que facilita atribuies temporrias a postos de mesmo nvel em outro ministrio, com a finalidade de melhorar relaes, intercmbio de informao, aprendizado e melhoria da empregabilidade do pessoal.

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4. A exibilidade salarial: mudana nos sistemas de compensao e incentivo

Mesmo que em certas ocasies as reformas em matria de retribuio tenham sido vinculadas reduo de custos de pessoal, inclusive atribuindo reforma salarial, quanto a isto, um efeito algo superior prpria reduo de quadros de pessoal (OCDE, 1997), as evidncias nesse sentido no chegam a ser conclusivas. Parece-nos que as melhorias de custo, quando avaliveis, so acima de tudo conseqncia indireta da introduo de frmulas de flexibilidade salarial, que modificam algumas pautas de administrao retribuitiva prprias das tradies das burocracias pblicas, e dessa forma tornam a gesto dos salrios mais eficiente e adaptada s prioridades organizacionais. No nosso entendimento, as tendncias adotadas pelas tentativas de reforma da GRH nas organizaes do setor pblico podem ser agrupadas em trs grandes orientaes. A primeira delas consiste em reduzir a uniformidade com que as polticas salariais tendem a ser aplicadas nos sistemas pblicos, sobretudo nos modelos de funo pblica ou servio civil de carreira, como conseqncia da centralizao das decises, especialmente da negociao dos salrios com as organizaes sindicais em escala nacional. Essa uniformidade converte-se em um importante fator de rigidez na hora de enfrentar situaes que podem ser bastante heterogneas em cada organizao individual. Iniciativas na Frana e Alemanha no sentido de reduzir a escala das negociaes foram testadas, mas no tiveram sucesso em conseqncia, em boa parte, das resistncias sindicais (Burnham, 2000, p. 109 e seguintes; Rber e Lffler, 2000, p. 128-130). Um segundo tipo de esforos reformadores se orientou no sentido de modificar os mecanismos de progresso salarial dos empregados pblicos. Nos sistemas tradicionais de funo pblica, estes mecanismos se baseiam, fundamentalmente, na antiguidade. No mximo, alguns mritos formais ou uma verso rotineira e burocratizada da avaliao do desempenho (a notation francesa) convivem com ela. Embora as novas orientaes retribuitivas tendam a dar mais destaque pessoa do que ao cargo (White, 1998), em algumas ocasies a preparao foi necessria. Assim, na Itlia, o primeiro objetivo foi passar, a partir de 1993, do salrio por graduao ou categoria retribuio por cargo, aps a implantao de um sistema de valorizao de postos, aplicado inicialmente aos cargos diretivos (Ruffini, 2000, p. 144). Na Espanha procedeu-se do mesmo modo, abrangendo a totalidade dos cargos das administraes pblicas nos anos seguintes reforma legal de 1984.

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Os critrios que os reformadores pretendiam vincular progresso salarial, substituindo a antiguidade e os critrios tradicionais so, por um lado, o desenvolvimento de competncia e, por outro, o alto desempenho. Os dois critrios implicam mudanas considerveis na estratgia de compensao, descritas como a substituio de sistemas de retribuio baseados no cargo, com descries detalhadas destinadas a assegurar um tratamento eqitativo dos empregados, por sistemas bem mais flexveis, baseados na pessoa, nos quais os empregados so avaliados por sua competncia e agrupados em famlias de postos, que representam escalas ou categorias ampliadas (broadly banded grades) (White, 1998, p. 84). Assim, o desempenho e o aprendizado possibilitam avanar atravs de faixas salariais que, em alguns casos, como no SCS britnico (Horton, 2000, p. 17), proporcionam flexibilidade ainda maior. Na Itlia (Ruffini, 2000, p. 146) foram criadas quatro faixas amplas, que substituem as graduaes anteriores, cada uma delas integrando entre quatro e seis escales. Em algumas agncias norte-americanas (Thompson e Cachares, 2000, p. 242) a criao de escales em cada uma das faixas foi evitada, para que o itinerrio de progresso no ficasse preestabelecido, permitindo dessa forma maior flexibilidade. Entretanto, a aplicao de sistemas de pagamento por competncia, no sentido estrito (Ledford, 1989) no chegou s organizaes pblicas nesse formato. Apesar de sua aplicabilidade ter sido destacada em alguns servios pblicos, como na administrao escolar ou policial (Sharref, 1994, p. 68 e seguintes), seu uso nos sistemas pblicos, inclusive no Reino Unido, que , como vimos, o pas mais adiantado no uso do enfoque da competncia, permanece bem longe das experincias de aplicao no setor privado (Hondeghem, 2002, p. 176). A terceira grande linha em matria salarial consiste na introduo de frmulas de retribuio varivel associada ao desempenho (performance related pay). A experincia absolutamente generalizada, tanto no que se refere extenso das tentativas de implantar essas prticas salariais, como na valorizao pouco otimista ou, pelo menos, muito matizada, de seus resultados efetivos (White, 1998; World Bank, 2000; Horton e Farnham, 2000). Assim, na Frana, Alemanha, Espanha e Itlia, a percepo generalizada de que sua capacidade para distinguir os nveis de desempenho foi extremamente limitada (Ruffini, 2000, p. 145). No Reino Unido (Horton, 2000, p. 218), onde o pagamento por desempenho muito se difundiu, assim como nos Estados Unidos, ele fortemente criticado pelos empregados pblicos, embora continue sendo apoiado por um nmero no desprezvel de dirigentes. Contudo, alguns estudos destacam diferenas de percepo quanto ao sucesso desses esquemas de retribuio e mostram que no setor pblico se acredita menos

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na possibilidade de que gerem resultados benficos do que no setor privado (Institute of Personnel and Development, 1998). A maior parte das experincias de retribuio por desempenho de carter individual. Bastante menor foi a penetrao, no setor pblico, dos incentivos por equipe ou as bonificaes por resultados organizacionais globais. Na Gr-Bretanha, apenas uma dzia de agncias executivas implantou, at fins do sculo, esse tipo de frmulas de compensao (White, 1998, p. 88). O Banco Mundial (World Bank, 2000) destacou, como principais problemas sofridos por essas tentativas, a escassez de valores, o longo intervalo entre apreciao e pagamento, a tendncia a eludir o conflito que resulta da distino entre empregados, e as carncias em outras reas da GRH, como o planejamento dos postos ou a capacitao para avaliao do desempenho. Em sentido anlogo, Pollitt e Bouckaert (2000, p. 119) apontam os riscos de diviso interna e manipulao, bem como a escassa motivao quando os valores so excessivamente baixos. A experincia na Espanha mostra, tambm, que os incentivos salariais ao desempenho costumam fracassar nas organizaes do setor pblico se no vierem precedidos pelo desenvolvimento de capacidades internas e de culturas organizacionais que permitam avaliar as pessoas de forma adequada. Como j mencionamos ao falar da experincia brasileira, a avaliao do desempenho um campo no qual a legislao avanou muitas vezes mais depressa do que a cultura do setor pblico (Pacheco, 2003, p. 57).

5. A exibilidade no tempo de trabalho: novos esquemas de jornada

Como vimos no captulo 1, numerosas mudanas sociais favorecem uma reconsiderao dos esquemas tradicionais de jornada e tempo de trabalho e esto ligadas tanto possibilidade de melhorar a produtividade, como com as aspiraes das pessoas de conciliar a vida pessoal e familiar com o trabalho. Essa reconsiderao chegou claramente, ainda que de forma desigual, aos sistemas de funo pblica dos pases aos quais nos referimos. Um dos pases em que as questes relacionadas ao tempo de trabalho tiveram o maior destaque foi a Holanda (Van der Krogt e outros, 2000, p. 94 e seguintes). Nesse pas, a reduo legal da jornada laboral para 36 horas semanais na totalidade do emprego no pas foi abordada, no mbito da funo pblica, como o cenrio idneo para lograr o ajuste entre as necessidades da gesto e as preferncias pessoais dos empregados. As 36 horas de trabalho semanal foram adotadas como uma mdia aritmtica que, em cada organizao

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e unidade organizacional, devia abrir um processo negociado que conduzisse fixao de horrios por dias, semanas ou perodos mais amplos, de acordo com as caractersticas especficas do trabalho e levando em considerao as preferncias e interesses apresentados. Parece que a reduo da jornada no produziu um aumento no nmero de empregos, um dos resultados pretendidos pelos sindicatos. Uma das tendncias mais consistentes nesse campo o aumento do trabalho em tempo parcial. Fora o caso da Holanda ( especial, porque se trata do pas no mundo em que esta modalidade laboral constitui, destacadamente, a maior porcentagem no conjunto de emprego), em quase todos os pases observados foi detectado algum aumento dessas formas de trabalho. Certamente, em casos como Itlia e Espanha (Horton e Farnham, 2000, p. 318), sua presena na funo pblica praticamente imperceptvel. Em outros, como Reino Unido (Horton, 2000), seu crescimento foi bem mais notrio, tanto no Civil Service como no Servio Nacional de Sade, mas, sobretudo, nos governos locais, onde, em 1998, o nmero de empregados em tempo parcial era 48% da totalidade do emprego pblico. Se a cifra , em si, espetacular, talvez mais ainda seja o fato de 13% dos dirigentes locais trabalharem em tempo parcial; o que leva a supor o dobro da proporo no mbito nacional. Uma variante britnica, que afeta 25% dos empregados em tempo parcial, a modalidade chamada short hours, que significa trabalhar menos de 10 horas por semana. Ela reservada ao mais jovens e aos mais velhos, para que possam combinar trabalho e estudo ou suplementar a penso. Tambm notria, no Reino Unido, a ampliao das frmulas de trabalho compartilhado (job sharing), onde se d a relao mais clara entre emprego em tempo parcial e as polticas de igualdade de oportunidades (Hegewish, 1999, p. 123-124). O uso dessas modalidades contratuais na administrao britnica duplica as cifras registradas no setor privado. Na Frana, onde o trabalho em tempo parcial tambm se ampliou no setor pblico de forma significativa (Burnham, 2000, p. 103), uma das modalidades estabelecidas permite a reduo de horas de trabalho metade quando o empregado se aproxima da idade da aposentadoria, sendo que um tero dos possveis afetados tem feito uso desta opo. Geralmente, o trabalho em tempo parcial pode ser recusado pelo chefe da unidade sob alegao de necessidades de servio, o que, de algum modo, tem contido o avano da medida. Um problema apresentado na administrao francesa foi o acmulo de pedidos de uma modalidade concreta de trabalho (80% e no trabalhar s quartas-feiras) desde que foi adotado o fechamento das escolas nas tardes das quartas-feiras.

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Outras formas de flexibilizao merecem ser mencionadas. O horrio flexvel ou flexitime, mediante o qual os empregados podem variar os horrios de entrada e sada sem prejuzo de um perodo nuclear de presena obrigatria para todos, a mais difundida das frmulas de flexibilizao do tempo de trabalho tambm no setor pblico (Brewster e outros, 1997, p. 167-168; Horton e Farnham, 2000). O trabalho a distncia, em suas diversas formas, est avanando neste momento com muito mais rapidez na administrao norte-americana do que nos pases europeus, nos quais continua sendo, em geral, uma frmula pouco utilizada (Hegewish, 1999, p. 127).

O redirecionamento das relaes laborais

Uma das caractersticas generalizveis do perodo analisado foi a expanso e intensificao da participao sindical e a utilizao de negociao coletiva para determinar as condies de trabalho. Certamente, h diferenas notveis entre o caso, muito incipiente do ponto de vista da capacidade contratual das partes, do Japo, onde os representantes sindicais do setor pblico podem negociar mas no concluir acordos, e o direito de greve est proscrito; e os casos da Austrlia e Nova Zelndia, onde a legislao estimula a plena liberdade de associao e representao, e onde a administrao est habilitada a concluir acordos mltiplos: com o trabalhador individual, com um sindicato ou com um grupo destes (OCDE, 1999a, p. 23-24). A tendncia ampliao assinalada , no entanto, bastante consistente e geral. De fato, essa mudana na fixao das condies de trabalho do mbito legal para o convencional foi o caminho seguido, em alguns casos, para uma aproximao entre a gesto pblica e a privada. J nos referimos ao caso da Itlia, pas onde essa orientao deu lugar grande reforma do governo Amato, em 1993 (Rebora, 1994; Snchez Morn, 1996; Ruffini, 2000). A Ordem 29/93 determinou a privatizao do emprego pblico, que passou a ser regido pela lei civil comum. Apenas alguns elementos, como o recrutamento, permaneceram submetidos ao direito administrativo, e apenas alguns empregados ficaram excludos do novo padro, em particular os juzes, diplomatas e as foras armadas. As relaes de emprego, inclusive os contratos individuais, so agora definidas atravs de negociao coletiva. Na Sucia, um processo similar teve origem no ano de 1965, quando, como comentamos no captulo 2, os empregados pblicos, incluindo a polcia e os militares, conquistaram o direito de greve, o que foi demarcado num amplo debate pblico que provocou a redefinio global do modelo

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(Murray, 2000, p. 173). Os empregados pblicos suecos, em troca do poder contratual que compreendia a negociao coletiva recm-conquistada, perderam antigos privilgios e garantias prprias do estatuto pblico. O direito de greve ficou compensado, como habitual no setor privado, com o do lock-out patronal, e tudo isto sups a substituio total de um modelo de emprego por outro. Fora o caso sueco, a laboralizao dos sistemas de funo pblica que assinalamos no incio deste tpico no teve, em geral, nem mesmo no caso italiano, o efeito de substituio de um modelo ou regime de emprego por outro. Na verdade, as novas pautas de funcionamento contratual vieram se somar aos procedimentos e garantias do direito pblico, o que deu lugar a modelos variegados e com tendncia ambigidade, nos quais os atores sociais dispem de uma margem ampliada de busca da via ou norma que lhes seja mais benfica. Na Espanha, uma sentena judicial que, invocando um acordo coletivo prvio com os sindicatos, condenou o governo a anular o congelamento salarial imposto por lei em 1997, deixou clara essa situao ambgua em que faculdades do poder legislativo chegam a colidir com acordos entre o governo e os representantes dos servidores pblicos. O aumento da contratualidade nas relaes laborais e a extenso da fixao negociada das condies de trabalho dos empregados pblicos poderiam dar a entender que o peso das organizaes sindicais representativas do pessoal pblico passou a ser maior. No entanto, existem a este respeito diferenas bastante significativas entre uns pases e outros. Nas economias do mundo desenvolvido, em termos de cifras de filiao, o setor pblico continua sendo, em geral, o setor mais sindicalizado. Entretanto, em alguns pases, especialmente naqueles que constituem o arqutipo da Nova Gesto Pblica (Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia), produziu-se abertamente uma reconsiderao por parte dos governos sobre seu prprio papel como empregadores modelo, que implicava uma importante presena sindical na tomada de decises sobre o pessoal. Fruto de uma evoluo do padro de relaes laborais, pode-se dizer que as reformas trouxeram consigo, em todos esses pases, uma significativa perda de peso e de poder dos sindicatos de empregados pblicos. Algumas orientaes das reformas, j mencionadas, favoreceram essa perda de peso das organizaes de representao de interesses coletivos. Assim, a tendncia personalizao da GRH, patente em polticas como as de gesto do desempenho ou o pagamento por desempenho, tende a enfraquecer a dimenso coletiva da representao sindical (e explica, diga-se de passagem, a radical e generalizada oposio sindical a essas prticas em

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todos os pases). Por outro lado, a descentralizao da gesto do emprego pblico, especialmente onde se consolidou o modelo de agncias, alterou o padro tradicional das relaes laborais, eliminando a figura do governo como empregador e interlocutor nico (Ingraham e outros, 2000, p. 408 e seguintes), o que enfraquece o poder negociador das grandes centrais sindicais do setor pblico. No entanto, em outros pases, como no Canad (como mostrava o programa La Rlve) e na Dinamarca, os reformadores vincularam as organizaes sindicais aos projetos de mudana. E, em pases como a Frana, Espanha e Itlia, que neste campo se situam no extremo oposto dos trs exemplos j mencionados, o peso e o poder dos sindicatos de empregados pblico continua sendo considervel, e se viu inclusive fortalecido por um maior poder contratual na determinao das condies de trabalho. De fato, em alguns destes pases, os conflitos trabalhistas mais significativos dos ltimos anos foram conduzidos pelos sindicatos do setor pblico, em claro contraste com a queda generalizada dos conflitos trabalhistas no setor privado da economia. Nesse contexto de fortalecimento dos elementos de contratualidade e negociao, os governos seguiram a tendncia de reforar sua capacidade como empregadores. Uma das frmulas, utilizada nos casos italiano e sueco, foi a criao de uma agncia pblica para representar o governo na negociao coletiva. Na Itlia (Rebora, 1994; Ruffini, 2000), a agncia assume a representao do governo central, das autoridades locais e dos outros rgos pblicos, e concentra todo o poder de negociao que deriva do uso de fundos centralizados pelo Tesouro. Na Sucia (Murray, 2000, p. 172), a Arbetsgivarverket, AgV, foi criada com o objetivo de que o governo, como tal, pudesse se eximir totalmente das negociaes salariais, deixando-as sob responsabilidade exclusiva das agncias. A AgV propriedade das demais agncias, que a financiam, elegem seu conselho diretivo e o diretor geral, e a encarregam da negociao com os sindicatos. Esse desenho, em lugar de aumentar e concentrar o poder contratual dos empregadores pblicos, pode provocar um excesso de centralizao das relaes laborais. Por isso, os objetivos atuais (alcanados mais na Sucia do que na Itlia) procuram fazer com que a negociao coletiva no mbito central seja apenas um marco, cujo desenvolvimento efetivo corresponda aos acordos locais no mbito das organizaes individuais. Na Holanda (Van der Krogt e outros, 2000, p. 200), onde a negociao se desenvolve em trs mbitos, nacional, setorial (oito setores funcionais ou territoriais) e local, o processo foi transferindo pautas de negociao para mbitos mais prximos, apesar de a negociao setorial continuar desempenhando o papel determinante.

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OS PROCESSOS DE REFORMA

Vamos nos referir de forma breve, no ltimo tpico, a algumas questes relacionadas aos processos de implementao das reformas da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos, no mbito que vnhamos analisando. Digamos, para comear, que se no existe, nas realidades nacionais examinadas, um padro nico de reforma quanto aos contedos, ele tampouco existe do ponto de vista dos procedimentos para sua implantao e consolidao. Algumas reformas caracterizaram-se por dispor de estratgias deliberadas, apoiadas em diagnsticos globais dos problemas que devem enfrentar, e em vises transformadoras consistentes. O caso mais representativo, e provavelmente o mais conhecido, o do Reino Unido (Pollitt, 1993; Metcalfe e Richards, 1989), caracterizado tambm por uma liderana poltica fortemente centralizada e ideologizada (Metcalfe, 1993b) que manteve continuidade persistente ao longo de mais de uma dcada de governo. Talvez um dos traos mais marcantes da experincia britnica seja o alto grau alcanado na institucionalizao das mudanas, evidenciado especialmente nos ltimos anos, uma vez realizada a alternncia poltica que levou o partido trabalhista ao governo, que s questionou abertamente aspectos perifricos do modelo de reforma (Cabinet Office, 1998). Algumas anlises deram nfase, nesse sentido, s linhas de continuidade verificveis na manuteno das instituies de relaes trabalhistas, as polticas salariais, o recurso ao provimento privado de servios pblicos e o controle das profisses pblicas (Corby e White, 1999, p. 20 e seguintes). As reformas nos pases ocenicos coincidem em muitos dos traos do processo registrados no Reino Unido, ainda que com duas caractersticas prprias. Uma delas sua extraordinria concentrao no tempo: as mudanas se acumulam na segunda metade da dcada de 1980. A outra, como destacaram muitos observadores (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997; Halligan, 1997), foi o peso extraordinrio do papel desempenhado, nesses casos, pelo servio civil superior, especialmente pela burocracia fiscal, comprometida com a necessidade de mudanas no sentido da eficincia, centrada na reduo do dficit pblico. Os casos apontados constituem, como dissemos antes, situaes-modelo das reformas, inspiradas no que foi chamado de a Nova Gesto Pblica. Neles, coincidem a profundidade do contedo das mudanas, o enfoque deliberado e global e uma estratgia de cima para baixo (top down) de implantao, baseada numa liderana forte e protagonizada pelo governo central. A anlise recente dos processos de reforma do servio civil atribui essas caractersticas ao excep-

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cional vigor da liderana poltica que se deu nas experincias britnica, australiana e neozelandesa, e, depois de constatar os inmeros fracassos colhidos por orientaes semelhantes em outros pases, defende justamente um enfoque contrrio, baseado na reduo da escala das reformas, sua implantao gradual e uma filosofia centralizada que procura converter os dirigentes de linha em proprietrios das inovaes (Polidano, 2001). Esta foi tambm a orientao, batizada como incrementalismo estratgico, adotada pelo Banco Mundial para as reformas nas situaes em que as capacidades iniciais so baixas, como o caso de muitos pases do terceiro mundo (World Bank, 2003, p. 180). Nos Estados Unidos, o planejamento aparente do processo de reforma no perodo examinado no se afastaria em muitos pontos daquilo que caracteriza os trs pases citados. No mbito federal (U. S. National Performance Review, 1993), como tambm no estatal e local (National Commission on the State and Local Public Service, 1993), desenvolveram-se vises sistmicas das reformas e, no mbito federal, a visualizao de uma liderana poltica presidencial manifestou-se de forma clara, com o vice-presidente Al Gore assumindo nesse sentido um papel especfico. Em 1995 (Thompson e Cachares, 2000, p. 240), um projeto legislativo estava pronto para implantar as principais recomendaes da NPR quanto reforma do servio civil, incorporando faixas amplas para substituir as velhas graduaes, eliminando requisitos de antiguidade e facilitando a remoo de empregados de baixo desempenho, junto com outras medidas de mudana. A oposio do Congresso impediu sua aprovao, fazendo que o enfoque global e de alto a baixo tivesse que dar lugar a outros procedimentos (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 82), menos contundentes. Como dissemos, a reforma nos Estados Unidos adotou uma trajetria desagregada (Kamarck e outros, 2003). As agncias que puderam ou souberam fazer uso de seu poder negociador com o respectivo comit do Congresso foram autorizadas a realizar reformas significativas, s quais j nos referimos. Da mesma forma, ainda que com mais lgica, por causa de sua autonomia, os Estados e os governos locais protagonizaram mudanas de alcance bastante desigual e fragmentado. A Sucia pas onde, como vimos, tambm se desenvolveram mudanas significativas fugiu, em geral, dos estilos ruidosos de implementao das reformas (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 265), sendo esta uma das caractersticas genericamente atribudas aos pases nrdicos europeus. Nesses pases, pelo contrrio, se impuseram procedimentos, habituais nesses contextos culturais, nos quais se incentiva o dilogo com os setores e corporaes interessadas nas diversas matrias, e se usam intensivamente as estratgias de acerto/erro e dos planos-piloto para testar as mudanas antes de implant-las em carter geral.

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Fez parte desta orientao para o consenso um grande esforo para minimizar as demisses obrigatrias de funcionrios pblicos. O mesmo tipo de processo, predominantemente gradual e seletivo, caracterizou (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 248) as reformas na Holanda. Uma caracterstica das reformas na Alemanha, que foram mais difceis do que em outros pases devido s restries do seu marco constitucional e legal (Siedentopf, 1990), foi uma orientao de baixo para cima (bottom-up), no que se referia ao papel desempenhado pelas diversas instncias da administrao. Para Klages e Lffler (1996, p. 134), faltaram virtualmente ao governo federal as iniciativas reformadoras, tanto que alguns Lnder se mostraram incentivadores de reformas, mas seus verdadeiros empreendedores foram os governos locais. Algumas experincias na Espanha apontariam na mesma direo. O problema dos enfoques fragmentados, de baixo para cima, que eles prejudicam as solues das dificuldades de macro-reformas, imprescindveis quando existem regras de jogo globais que devem ser revistas ou substitudas. Isto no deve ser entendido como sobrevalorizao da dimenso jurdica das reformas. Talvez o caso mais adequado para se refletir sobre esse extremo seja a Itlia. Como indicamos antes, a Ordem 29/93 incorporou uma reforma global, profunda, da funo pblica italiana, sob as premissas da privatizao ou laboralizao, que se situa no campo daquilo que Snchez Morn (1994) chamou de uma revoluo constitucional. At que ponto a nova legislao modificou as coisas, transformando, de fato e produndamente, o statu quo? Para Ruffini (2000, p. 139), os novos regulamentos no foram plenamente aceitos e postos em prtica. Para desenvolver uma nova e mais efetiva gesto das pessoas preciso, primeiro, desenvolver as competncias dos dirigentes e mudar o ethos da gesto, no interior da administrao pblica. Esta reflexo nos parece valiosa e plenamente aplicvel, em especial as culturas poltico-administrativas que, como as europias do sul, tendem a pensar nas leis sobretudo na hora de mudar as coisas, de forma que convivem com graus de no-cumprimento muitas vezes notveis.

BALANO E PERSPECTIVAS
Anotaremos, para concluir este captulo, algumas reflexes sugeridas por esta explorao de tendncias de mudana. A primeira delas que as reformas da gesto de recursos humanos no setor pblico, das quais falamos, eram e so necessrias, isto , respondem a necessidades e demandas sociais efetivas. Os sistemas burocrticos tradicio-

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nais de funo pblica apresentavam, nos pases examinados, uma srie de dissonncias que comprometiam o bom funcionamento dos sistemas pblicos. Trata-se de uma generalizada reao frente s disfunes acumuladas por modelos de funcionamento carentes de mudanas profundas, margem das influncias, quase sempre presentes, da ideologia e da moda. mais que isso, como apontam Ingraham, Peters e Moynihan (2000, p. 417): as reformas que afetam a gesto dos recursos humanos emergem como a chave do sucesso a longo prazo da reforma do setor pblico. A segunda reflexo que tais reformas foram postas em prtica, pelo menos em alguns casos, em um grau de profundidade bastante significativo. Em alguns dos pases analisados, os sistemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos so hoje muito diferentes, e em aspectos muito importantes, daqueles que existiam h apenas duas dcadas. Certamente (e esta outra concluso que no deixa dvidas), em outros contextos nacionais analisados as mudanas permaneceram bem mais no terreno do discurso ou da retrica, sem se aproximar de forma significativa da realidade. O diagnstico que formulamos, pginas atrs, a respeito das disfunes dos modelos burocrticos tradicionais de funo pblica, segue gozando, nesses casos, de uma vigncia quase total.

O claro/escuro das reformas

Embora a avaliao, como tal, dos resultados das mudanas no seja aqui o nosso propsito principal, parece necessrio introduzir algum elemento de valorizao das reformas a que nos referimos. Pollitt e Bouckaert (2000, p. 97 e seguintes) destacaram as dificuldades de empenho e os escassos dados confiveis em boa parte dos casos. Com referncia aos pases em que as inovaes foram mais significativas, comum que as anlises ressaltem a apario de ganhos de produtividade, resultantes da melhora na relao resultados/despesa com pessoal. Da mesma forma, foi salientada a incorporao significativa de pautas culturais relacionadas com a orientao aos resultados, o cuidado com a satisfao do cliente e, em alguns casos, a concorrncia entre provedores de servios pblicos. A melhora dos resultados dos processos de recrutamento e seleo, como conseqncia da introduo da gesto por competncia, bem como o aumento da capacidade gerencial resultante dos novos modelos de funo diretiva, fazem parte, tambm, das mudanas que recebem, em geral, valorizaes de cunho positivo. Do ponto de vista dos problemas ou das incertezas, devemos nos referir a pelo menos duas ordens de dificuldades que comeam a aparecer na gesto

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pblica do emprego e das pessoas e se refletem na literatura especializada. A primeira resulta da contradio representada, em muitas das experincias, pela necessidade de combinar a reduo de efetivos com polticas orientadas qualificao, ao compromisso e mudana cultural das pessoas (Korsten e Van der Krogt, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 162. Ingraham e outros, 2000; Belout e outros, 2002). De fato, essa contradio uma fonte de dificuldades na atual gesto das pessoas, claramente presente tambm no mundo empresarial (Pfeffer, 1998b), e que apresenta aos gestores problemas de envergadura considervel. Nesse primeiro bloco de problemas, seria preciso incluir aqueles que derivam da flexibilidade contratual que obriga a administrar um emprego pblico diferente, em muitos aspectos, do tradicional, o que exige capacidades cuja existncia no evidente em todos os casos. Se o futuro das organizaes est menos em recrutar seu prprio pessoal e mais em contratar fora e usar empregados temporrios e em tempo parcial (Ingraham e outros, 2000, p. 390), a pergunta : os governos esto preparados para administrar uma fora de trabalho dessa natureza? A resposta a estas perguntas est, em nossa opinio, no desenvolvimento das capacidades de direo nas organizaes do setor pblico. Aproveitar a necessidade de maior eficincia como uma oportunidade para melhorar as polticas qualitativas de gesto das pessoas, investindo adequadamente em competncia e motivao dos empregados esse o desafio que as novas situaes colocam aos dirigentes pblicos. Trata-se, em nossa opinio, de um desafio cuja superao s est ao alcance dos governantes e gestores que combinem a sensibilidade para a eficincia e a sustentabilidade oramentria com uma slida f no papel imprescindvel dos sistemas pblicos, bem como em sua capacidade de reformar-se e adaptar-se s novas situaes.

Os problemas derivados do excesso de fragmentao

A segunda ordem de problemas tem a ver com o carter descentralizado dos projetos subjacentes s reformas, como vimos, e os possveis riscos de falta de coeso que possam acarretar. O problema foi diagnosticado sobretudo nos pases em que essa tendncia se plasmou de forma mais firme. Assim, na Sucia, a Comisso para a Poltica Administrativa (SOU) expressava, em 1997, sua preocupao com o excesso de fragmentao do governo em vrias culturas diferentes e, inclusive, em alguns casos, contraditrias (Murray, 2000, p.187). Em sentido anlogo, um projeto governamental neozelands mais recente (Mi-

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nisterial Advisory Group, 2001) defende depois de sustentar a validade global do modelo de agncias uma evoluo dos mecanismos estruturais e culturais de reforo da coeso e medidas para o planejamento e gesto de redes interorganizacionais, que permitam satisfazer as necessidades de colaborao entre organismos diferentes. A diferenciao do universo administrativo um sinal de identidade da reforma gerencial, conseqncia da lgica descentralizada que a caracteriza, mas as tendncias fragmentadoras lhe so, na realidade, muito anteriores. A heterogeneidade e diversificao dos sistemas pblicos so caractersticas das sociedades contemporneas, conseqncia do papel assumido pelo Estado e da pluralidade das reas em que se desdobra a interveno pblica. A administrao pblica h muito deixou de ser um universo amplo, porm abrangvel, submetido a padres estveis e regras comuns que o tornam facilmente compreensvel e regido por sistemas centralizados de direo que asseguram a coeso, pelo menos formal, do conjunto. No universo administrativo de nossos dias, convive um nmero cada vez maior de entidades auto-dirigidas e dotadas de configuraes ad hoc, muitas das quais so agora chamadas a concorrer entre si ou com terceiros, o que acentua inevitavelmente a tendncia diferenciao. Esse panorama contrasta abertamente com as caractersticas da demanda contempornea de polticas e servios pblicos, cada vez mais visvel. Os problemas mais importantes e difceis (wicked problems, como foram chamados no Reino Unido) que a gesto pblica enfrenta em nossos dias (desde a poluio ambiental, a repetncia escolar e a segurana do trfego, at a sade mental, a violncia domstica contra as mulheres e a gravidez precoce) exigem, cada vez mais, solues transversais, isto , respostas cuja implantao ultrapassa as fronteiras traadas pelas estruturas organizacionais e pedem a colaborao de atores situados em diversas dependncias hierrquicas (Longo, 2003b). A tendncia descrita pode ser verificada tanto dentro das organizaes como fora delas. No primeiro caso, leva a estimular os mecanismos de conexo e coordenao lateral entre unidades; no segundo, fora a articulao de vrias modalidades de colaborao entre organizaes. Nunca como hoje foi to correta a afirmao de Les Metcalfe (1993a) de que o trao diferenciador da gesto pblica precisamente o fato de que ela aufere resultados atravs de outras organizaes. Uma parte significativa dos estudos tericos atuais no campo do management pblico dedica-se (Clarke e Stewart, 1997; Bardach, 1998; Perri 6 e outros, 2002) a explorar os caminhos para tornar esta colaborao efetiva. A conscincia do problema est levando definio de programas governamentais de interveno nas estruturas e no funcionamento dos sistemas poltico-administrativos, com a finalidade de fortalecer sua capacidade para a

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colaborao interorganizacional (lemas como joined up government ou holistic government nasceram para expressar este propsito). Tais orientaes propem o desafio fundamental da coordenao sem hierarquia e, sem desconhecer a importncia dos mecanismos estruturais, do ateno especial aos elementos relacionais. Para Subirats (2003, p. 11), entraram em crise dois elementos fundamentais da forma como at hoje se governou: a especializao e a autoridade. A crise da primeira se expressa na inexistncia de atribuies, para os diversos atores institucionais, de capacidades precisas e blindadas. Isso, por sua vez, leva ao emprego de mecanismos mais sutis, mais baseados na capacidade de negociar do que de recorrer hierarquia. Como diz Borins (1995, p. 125), nas reas em que se precisa coordenao, est ficando cada vez mais evidente que a coordenao informal e os acordos voluntrios so uma alternativa melhor do que a coordenao central. A distino entre autoridade formal e autoridade moral ou capacidade para influenciar assume mais sentido do que nunca nesses contextos. Precisamente por isso, essas situaes colocam novos e importantes desafios gesto pblica das pessoas. Quando o objetivo fundamental passa a ser, na expresso de Bardach (1998, p. 20), a construo da capacidade de colaborao interorganizacional, o comportamento humano se converte na varivel chave para o sucesso. Na maior parte das vezes, esses objetivos iro reforar as tendncias ao empowerment, exigindo a transferncia da capacidade de ao e, inclusive, do poder negociador aos profissionais situados na base operativa das organizaes, chamados a formar equipes multifuncionais autogestionadas com profissionais de outras organizaes, cujos aglutinadores fundamentais (Bardach, 1998, p. 130) tero de ser a mtua inteligibilidade e a confiana. Administrar essas novas formas de fazer, imprescindveis para enfrentar a complexidade dos problemas sociais emergentes que sobrecarregam as agendas dos governos, implica o desenvolvimento e fortalecimento significativo da funo de dirigir pessoas. A superao dos modelos burocrtico-hierrquicos de chefia, de avaliao do desempenho ou de chamamento de responsabilidades (Longo, 2003b) aponta para um padro mais sofisticado e sutil do exerccio da administrao pblica. Nele a liderana pessoal e a posse de um amplo elenco de habilidades sociais so componentes bsicos. Insistiremos neste ponto no prximo capitulo.

6. DIRIGENTES PBLICOS PROFISSIONAIS: POR QUE, PARA QUE E COMO

O desenvolvimento da funo de dirigir, sem dvida, um dos sinais de identidade das reformas e das orientaes para a mudana da gesto pblica abordadas no captulo precedente. Por sua transcendncia, nos pareceu necessrio trat-la separadamente e incorporar algumas referncias conceituais que ajudem a entender melhor o significado desse fenmeno, que consideramos essencial na evoluo contempornea dos sistemas pblicos. Assim sendo, este captulo pretende desenvolver uma reflexo a respeito da direo pblica profissional e sua evoluo ao longo das ltimas dcadas, nas administraes pblicas do mundo desenvolvido. O eixo condutor da mesma ser a institucionalizao da funo diretiva nos sistemas poltico-administrativos contemporneos. A estrutura do captulo a seguinte: comearemos enquadrando a expanso e o desenvolvimento da gerncia nos sistemas pblicos e descrevendo brevemente, de forma comparada, sua evoluo mais recente em um conjunto de pases do mbito da OCDE, coincidente com o que serviu de base reflexo do captulo anterior. Em seguida, apontaremos os traos bsicos de um modelo de prtica de gesto pblica. A partir da abordaremos o tema central referido. Para isso, tentaremos em primeiro lugar definir os elementos configuradores de um marco institucional de direo pblica. Em seguida, exploraremos a possibilidade de definir critrios que orientem o desenho dos postos de trabalho de natureza diretiva, de forma que se consiga distingui-los dos cargos de natureza poltica. Por ltimo, abordaremos o contedo, o alcance e o mbito das reformas necessrias para construir cenrios institucionais que permitam o enraizamento e o desenvolvimento da administrao pblica.

A ECLOSO DA ADMINISTRAO PBLICA

Naqueles sistemas pblicos em que encontramos, como ocorre nas democracias avanadas, os elementos bsicos constitutivos de uma administrao profissional, a funo pblica tem estado repartida durante sculos, de acordo com o conhecido modelo weberiano, entre dois grandes protagonistas: uma classe poltica, investida de autoridade atravs dos mecanismos da democracia representativa, e um servio pblico profissional, regido pelo sistema de mrito.

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A apario dos administradores pressupe a ruptura desse dualismo, profundamente interiorizado durante um longo tempo, no apenas no funcionamento das administraes, mas tambm na prpria conscincia social. Quais so as causas da crise do modelo? A que se deve a ecloso gerencial? A nosso ver, as bases profundas da crise do paradigma weberiano se estabeleceram h muitas dcadas, to logo comeou a irrefrevel evoluo dos Estados modernos no sentido do que hoje chamamos de Estado provedor, social ou de bem-estar. Considerada no contexto do Estado liberal, como garantia de uma aplicao imparcial e impessoal da norma, a burocracia weberiana manifesta precocemente, pelo menos no nvel da anlise, sua inadaptao a essa evoluo. Os governos vm assumindo crescentemente a prestao de servios em sua maior parte sob a forma de prestao direta , o que vai aumentando gradualmente a dimenso empresarial de uma boa parte de sua atuao. A legitimidade governamental que deriva da submisso ao direito deve ser cada vez mais complementada pela legitimidade que deriva da eficcia. A enorme expanso da atividade de prestao de servios por parte dos poderes pblicos d lugar a uma crescente complexidade e diversificao dos processos de produo dos servios (Echebarria, 1993, p. 93 e seguintes). A necessidade de atores capazes de se colocarem frente daqueles processos, garantindo sua eficcia, no atendida adequadamente por nenhum dos dois atores bsicos do sistema. O cenrio adequado para a ruptura do dualismo parece montado e, no entanto, no o ser at pocas muito mais recentes, quando o fenmeno do gerenciamento acabe por se impor na prtica, em muitos caso, ou, ao menos, acabe por ser assumido como tendncia desejvel, em muitos outros (Cabrerro, 1991). A explicao mais coerente e difundida entre os que analisaram o processo no deixa de ser paradoxal. Embora o nascimento e o desenvolvimento do estado de bem-estar incorporassem as necessidades apontadas, ser precisamente a sua crise que far que as respostas aflorem e se generalizem. A crise fiscal e a crescente restrio de recursos disposio dos governos atuaro como o estopim capaz de questionar o status quo e implantar um modelo alternativo. Para Sue Richards (1994, p. 5-9), que analisa o fenmeno a partir da experincia britnica, mas em escalas aplicveis a condies que nos so mais prximas, a fase de expanso do estado de bem-estar foi protagonizada por dois atores principais: os polticos e os profissionais (tcnicos e especialistas incorporados administrao para a prestao de um volume crescente de servios). Ambos os protagonistas atuavam como foras de expanso das respostas pblicas. Os primeiros, pressionados por uma demanda social crescente, cuja

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satisfao era a chave para competir com xito no mercado eleitoral. Os segundos, impulsionados pelas mesmas necessidades, vividas em suas relaes com os usurios reais ou potenciais dos servios, assim como por seu interesse em consolidar seu peso e seu protagonismo no sistema. No meio, uma burocracia dbil, administrando e dando forma s intervenes e transaes dos dois atores principais. A autora britnica acredita que o modelo pode subsistir, embora seja possvel alimentar suas tendncias expansivas intrnsecas atravs do crescimento incremental sustentado dos oramentos pblicos. Quando a magnitude alcanada pelo gasto pblico e a necessidade de polticas oramentrias restritivas questionam a viabilidade econmica daquele, os polticos comeam a perceber a necessidade de introduzir disciplina no sistema. A incorporao dos managers, portadores dos valores e dos saberes prprios da racionalidade econmica, lhes permitir orientar a administrao na produo de melhoras de eficincia. Cabe reter, desta anlise, duas notas significativas. A primeira que a gerencializao aparece vinculada a uma reao das classes polticas dirigentes, destinada a tomar o controle do sistema, impondo seu poder sobre o que Clarke e Newman (1997, p. 13) chamam de coalizo buro-profissional e utilizando para isso um novo ator, os dirigentes, que assumiro um protagonismo destacado. A segunda, que a funo diretiva, embora necessria muito antes, em nossa anlise, como conseqncia da lgica evolutiva do Estado moderno, no se generaliza a no ser sob o impulso da crise de recursos e da restrio dos gastos pblicos. Esta segunda nota explicar o contundente vis eficientista, fortemente orientado para a reduo de gastos, que a irrupo dos managers adotou em muitos casos, e que deu lugar a algumas das conseqncias mais discutveis desses processos. No contexto pblico espanhol, o fenmeno da gerencializao , sem dvida, muito mais incipiente que no Reino Unido ou em outros pases, como Austrlia, Nova Zelndia, Sucia e Dinamarca (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997), que passaram por processos de ampla transformao de seus sistemas pblicos, alm de muitos outros (Estados Unidos, Canad, Holanda), em cujas tradies administrativas a funo diretiva alcanou um notvel grau de desenvolvimento. Pases mais prximos da nossa cultura administrativa, como a Itlia, tm estimulado reformas destinadas a consolidar a dirigenza pubblica como um estrato dotado de lgica e caractersticas prprias e diferenciado da funo pblica ordinria. No entanto, se sustentarmos e creio que devemos faz-lo que a anlise anterior decorre basicamente de aplicao nossa administrao pblica

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e que tambm entre ns o formato dual (polticos/funcionrios) um modelo insuficiente e ameaado, o que encontraremos, na maioria dos casos, um espao por preencher: o espao que corresponderia ao exerccio de uma funo diretiva pblica. A partir do ponto de vista da anlise organizacional, a existncia de um espao vazio ou semi-vazio uma situao mais terica do que real. Como que atormentadas por um horror vacui, as organizaes costumam produzir tendncias internas para o preenchimento de qualquer fresta que aparea em suas estruturas, sob o duplo impulso de atender a necessidades criadas e de satisfazer expectativas de poder dos atores que nelas atuam. O espao da administrao pblica disputado com resultados variveis, que diferem nas diversas instituies pelos dois atores tradicionais: a classe poltica e a funo pblica profissional. Em outro lugar (Longo, 1999b) demonstramos por que, em nossa opinio, nenhum deles pode responder adequadamente aos desafios apontados. Mais adiante, resumiremos nosso ponto de vista sobre o assunto.

O DESENVOLVIMENTO DA FUNO DIRETIVA

No h management sem managers. As reformas que, sob diferentes lemas e denominaes, com claras diferenas de objetivo e de profundidade, mas com uma grande noo de contedos (Barzelay, 1998 e 2001; Clarke e Newman, 1997; Dunleavy e Hood, 1994; Metcalfe, 1993b; Pollitt, 1993; Pollitt e Bouckaert, 2000; OCDE, 2000a), vm se desenvolvendo nos sistemas poltico-administrativos de uma boa parte do mundo, exigem dirigentes. Sem eles, a mais impactante das orientaes em prol da eficincia e da racionalidade econmica, os melhores instrumentos e tcnicas de gesto estariam fadados ao fracasso (Dalziel, 1996, p. 31). O problema que os sistemas tradicionais do servio pblico ou servio civil carecem, em geral, da capacidade de produzir dirigentes na proporo exigida pelas reformas. Tambm no dispem de mecanismos aptos para estimular devidamente a prtica gerencial. Por isso, a profissionalizao dos dirigentes se tornou uma prioridade para os reformadores (Murray, 2000, p. 180) e obrigou a concentrao de polticas especficas de gesto dos recursos humanos na faixa superior dos sistemas do servio pblico ou servio civil (Losada, 1999). Com alguma freqncia, como veremos a seguir, esse objetivo exigiu que se diferenciasse aquela faixa diretiva do resto da funo pblica, e que fosse ela dotada de um estatuto especfico, mais flexvel do que aquele que se aplica aos

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demais servidores pblicos. Certamente, h pases, como a Frana, a Alemanha, a Blgica e a Espanha, que no se incluem nessa tendncia o que no impediu um uso crescente da formao de dirigentes em todos eles, embora o desenvolvimento da administrao pblica ainda apresente significativos dficits de institucionalizao (Jimnez Asensio, 1995). A diferenciao a que fizemos referncia no deve ser confundida com a total discricionariedade na nomeao de dirigentes por razes polticas (Longo, 1999b). Os governos necessitam de um certo nmero de nomeaes polticas, que costumam fixar atravs de diversas tcnicas. Assim, na Frana as limitaes ao pessoal de nomeao direta pelos ministros so basicamente oramentrias. Atualmente, uns 450 cargos so assim preenchidos (Burnham, 2000, p. 101). Nos Estados Unidos, cerca de 10% dos cargos superiores, mais alguns cargos especficos no nvel de executive schedule, totalizam uns 1.350 cargos da rea executiva federal. Na Sucia, o nmero desses cargos estabelecido por acordo entre os partidos. Na Alemanha e na Blgica vigoram sistemas hbridos de nomeao para esses cargos e utilizado um sistema de pool, em que, para se fazer parte dele, so considerados alguns requisitos, como um grau universitrio e s vezes um exame, e cujos integrantes podem ser objeto de uma nomeao poltica discricionria (World Bank, 2000). A orientao diferenciadora a que fazamos referncia se fundamenta, ao contrrio, em modelos de separao entre os padres de responsabilidade prprios da poltica e da gesto (Jimnez Asensio, 1998), que partem do reconhecimento de uma esfera gerencial que deve ser coberta por dirigentes pblicos profissionais, sujeitos ao mandato poltico, mas aos quais se reconhece uma esfera prpria de deciso, que exercida conforme padres estabelecidos em contratos (Laegreid, 2000) baseados no princpio de responsabilidade por resultados. Algumas das reformas que afetaram os postos superiores dos sistemas do servio pblico seguiram essa orientao. Assim, no Reino Unido (OCDE, 1999c, p. 8), criava-se, em 1996, o Senior Civil Service (SCS), que englobava e ampliava a Open Structure anterior do CS e que incorpora os trs mil cargos superiores da administrao britnica. O SCS inclui todos os diretores executivos das agncias, alguns dos quais so trazidos de fora do CS mediante contratos por prazo limitado e renovvel. A maioria, no entanto, tem contratos por prazo indeterminado. Os cargos do SCS so avaliados atravs de um novo sistema (JESP, Job Evaluation for Senior Posts), e a todos so aplicadas formas de retribuio varivel por desempenho. A poltica salarial gerida por um rgo que responde diretamente ao Primeiro Ministro. Sistemas avanados de gesto do desempenho, inclusive avaliaes de 360 graus e outras tcnicas, tm sido implantados no SCS pelo Cabinet Office.

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Nos Estados Unidos (OCDE, 1999, p. 21), o Senior Executive Service (SES) foi criado em 1978 pela Lei de Reforma do Servio Civil. Engloba cerca de sete mil cargos (so demasiados, para alguns especialistas, para que possam ser qualificados como uma elite), entre os quais se encontram os 10% que, como dissemos antes, podem se destinar a nomeaes polticas, se bem que, na prtica, jamais foram excedidos os 9% (Ingraham, e outros, 1995). Certamente, as anlises das diferenas de comportamento dos dirigentes de uma e outra procedncia no apresentam variaes muito significativas (Dolan, 2000). Os efeitos combinados dos cortes oramentrios, do downsizing e das reformas dos ltimos anos afetaram o SES de diversas formas. As reformas mais recentes, com a criao das Performance Based Organisations (PBOs), se inspiram nas agncias britnicas e introduzem novos padres de desempenho para os dirigentes. Na Austrlia, o SES foi criado pela Lei de Reforma do Setor Pblico, de 1984, num contexto de reformas que tinha como prioridades (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 202) reduzir a permanncia dos servidores pblicos, diversificar as fontes de assessoramento poltico aos ministros e aumentar tanto a capacidade gerencial quanto a receptividade dos funcionrios pblicos face s prioridades polticas do governo. Na Itlia, a criao da Dirigenza Pubblica, pela reforma de 1993, (Snchez Mron, 1994; Martinez Bargueo, 1995, p. 34) teve como fundamento a obteno de uma ntida distino entre os planos de direo poltica e administrativa, com o objetivo de fortalecer a autonomia dos dirigentes pblicos profissionais em relao ao poder poltico, e garantir a eles um mbito prprio de atuao, livre de interferncias, mesmo que condicionados pelos objetivos polticos. Uma das caractersticas da reforma italiana a sua disposio de estender o modelo ao conjunto das administraes pblicas. Em funo da posio hierrquica e da maior ou menor flexibilidade do sistema de nomeaes, o sistema italiano distingue entre os nveis de dirigente general (nomeao dependente de verificao de requisitos) e dirigente (nomeao dependente de aprovao em exame ou em curso de capacitao). Na Holanda, depois de muitos anos de debates (Van der Krogt e outros, 2000, p. 197), uma reforma de 1995 criou o ABD (Alto Servio Civil), que engloba os trezentos cargos de nvel superior do governo central, estando prevista a ampliao daquele nmero. Os objetivos da criao do ABD foram: o desenvolvimento das capacidades diretivas, a promoo da mobilidade e da experincia internacional, e o desenvolvimento de um esprit de corps. Existem estmulos para a rotatividade e restries para a permanncia num mesmo posto por mais de sete anos. Um departamento especial para o ABD, no Ministrio

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do Interior, recruta e seleciona o pessoal e desenvolve um cuidadoso programa de formao e avaliao. No caso canadense (OCDE, 1999c), o alto funcionalismo civil tem sido constitudo, tradicionalmente, por um grupo de elite que se caracteriza por ser recrutado em universidades prestigiosas, assim como por um centralizado sistema de pessoal e por empregos vitalcios. A situao (modelo Westminster) semelhante do Reino Unido no incio das reformas da dcada de 1980. As indubitveis mudanas do contexto no provocaram no Canad uma reforma em profundidade, j que os governos parecem ter estado mais interessados em polticas de economia e de reduo de pessoal do que em transformaes gerais. Mais recentemente, e no marco de um acordo interpartidrio sobre modernizao do Estado, o Chile aprovou em 2003 uma lei que reforma seu sistema de servio civil e cria, depois de um amplo processo de deliberao (Egaa, 2003, p. 143), uma Alta Direo Pblica, provida de mecanismos que garantem seu carter profissional. Uma das caractersticas gerais dos novos modelos de funo diretiva profissional (Ridley, 2000, p. 35) a abertura de novos postos, em muitos casos fora da administrao, combinando o acesso de executivos procedentes do setor privado com o recrutamento, majoritrio, de pessoas procedentes do servio civil.

UM MODELO DE EXERCCIO DA FUNO DIRETIVA

A procura de um modelo que seja bem aceito, e no qual se embase uma noo que sirva de referncia para a prtica da direo, sempre uma tarefa difcil, mas a nosso ver essa dificuldade aumenta quando falamos de direo pblica. Todavia, existe pouco embasamento da funo diretiva no repertrio de modelos e convices interiorizados pelas organizaes e sistemas pblicos, o que enfumaa os contornos da prpria noo de gerncia pblica e a torna suscetvel de enfoques e formulaes diversos. Justamente esse carter ainda pouco ntido da figura que est tornando a funo diretiva vulnervel a perigos de desvios que s vezes a afastam de sua razo de ser. Em particular, so evidentes os perigos de apropriao da funo de dirigir pelos atores antes mencionados (Longo, 1999b). Acontece isso quando a figura se politiza, assumindo um vis clientelista em que o espao diretivo colonizado pelas classes polticas e os interesses partidrios. Esse tambm o caso quando a direo se burocratiza, convertendo-se em mera executora de normas ou aplicadora de procedimentos e pautas definidos por inrcia e afas-

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tando-se da responsabilidade pelos resultados, como ocorre quando a funo pblica comum a incorpora e dela se apropria, desnaturando-a. Diga-se logo que no defendemos a existncia de um modelo nico e excludente de referncia para o exerccio da direo pblica. Sem prejuzo disso, parece-nos que goza de ampla divulgao e extensa aceitao a proposta da Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, exposta entre outros por Mark Moore (1995), que considera o dirigente um criador de valor pblico. Para o autor norte-americano, essa criao de valor implica a atuao em trs esferas interrelacionadas, como mostra a figura 9. A primeira, a gesto estratgica, supe que o dirigente pense estrategicamente, produza idias para que a organizao sob sua responsabilidade qualquer que seja seu tamanho possa criar o mximo valor; pretende-se, se for o caso, transformar as premissas segundo as quais vinha atuando, reformular a misso e inovar, quando as circunstncias o indicarem.
Figura 9. Um modelo integral de direo pblica (KSG)

GESTO DO ESPAO POLTICO GESTO ESTRATGICA

GESTO OPERACIONAL

Fonte: adaptao de Moore (1995).

Para desenvolver essa estratgia, o dirigente precisa operar em uma segunda esfera Moore a chama de political management, que traduziremos, com algumas reservas, como gesto do ambiente poltico com o objetivo de obter a legitimao, o apoio, a colaborao e os recursos necessrios, adminis-

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trando para isso as relaes com um grupo de atores, internos e externos, que constituem seu contexto autorizador. Esse contexto inclui, antes de tudo, seus superiores polticos, mas tambm todos aqueles atores sobre os quais o dirigente no goza de autoridade formal: outros dirigentes, de sua prpria ou de outras organizaes, grupos de interesse, cidados, meios de comunicao etc. Por ltimo, trabalhando na terceira esfera, a gesto operacional, o dirigente deve conseguir que a organizao a seu cargo, composta pelo conjunto de meios e recursos situados sob sua autoridade formal, atue eficaz e eficientemente para alcanar os objetivos perseguidos, assumindo, alm disso, a responsabilidade pelos resultados alcanados. Este ltimo seria o terreno mais conhecido e convencionalmente aceito do exerccio da direo, mas, se nos limitarmos a ele, a funo de dirigir fica empobrecida, como sublinha Moore, ignorando as esferas do management estratgico e poltico. Seria como pedir a um dirigente pblico menos do que nossas sociedades esto acostumadas a exigir de um dirigente privado ou de um executivo de empresa. Mais do que isso, provavelmente a complexidade dos problemas enfrentados pelo setor pblico e a complexidade de seu contexto autorizador fazem essas esferas da gesto mais exigentes no mbito pblico do que no privado. Bourgault e Savoie (2000, p. 376), em um trabalho recente sobre o servio civil superior canadense, ressaltam essa dimenso da funo gerencial pblica de forma coincidente com o modelo descrito. A adoo do modelo da KSG como indicativo compatvel com uma viso contingente do trabalho diretivo. O xito ou fracasso deste implica solicitaes que operam de maneira diversa em contextos diferentes, como bem demonstra a tipologia de perfis diretivos de Strand (1987), til como referncia analtica para reconhecer diversos graus e formas de manifestaes da liderana na gerncia pblica. Apresentando-se com duas dimenses o grau de estabilidade/mudana, por um lado, e a orientao que prefere estabilidade/resultados, por outro surge uma tipologia de dirigentes pblicos formada por quatro arqutipos: o administrador, o produtor, o empreendedor e o integrador, cada um dos quais poderia ser visto como uma concretizao diferente do dirigente genrico de Moore, em circunstncias especficas e diversas. Essa aproximao bsica funo diretiva pblica, sem dvida exigente, mostra-se coerente com a que resulta dos trabalhos mais recentes do Comit de Gesto do Servio Civil do Reino Unido (Civil Service Management Board, CSMB), que tem por objetivo a produo de um modelo de competncias de direo para o servio civil superior. Os valores e temas que configuram o modelo bsico de direo pblica para o CSMB incluem elementos como

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inovao, criatividade, aprendizagem, viso aberta ao exterior, trabalho em parcerias ou redes, e mais outros prprios da gesto operacional.

UM MARCO INSTITUCIONAL DA FUNO DIRETIVA PBLICA

Quais arranjos institucionais possibilitam a existncia da direo pblica, entendida com o alcance das reflexes anteriores? Quais so os principais elementos configuradores de um ecossistema institucional capaz de tornar vivel o pleno desenvolvimento e a consolidao da gerncia profissional nos governos e nas organizaes do setor pblico? Fizemos uma tentativa de dar respostas a essas questes, com o objetivo de adiantar idias e fornecer elementos para o debate e a reflexo, mais do que com a pretenso de chegar a concluses definitivas sobre os mesmos. Dentro desse limite, parece-nos que as regras formais e informais do jogo necessrias para que a gerncia profissional frutifique nos sistemas pblicos devem garantir, antes de tudo, a existncia de um marco de responsabilidade diretiva, integrado (vide figura 10) por quatro elementos bsicos, que citamos a seguir21.
Figura 10. Um marco de responsabilidade gerencial

Um espao de discricionariedade

Um conjunto de valores de referncia

Um sistema de controle e prestao de contas

Fonte: adaptao de Echebarria.

Um regime de prmios e sanes

21

Para a redao dessa parte, o autor se baseia em lies e conversas de trabalho com seu colega do IDGP da Esade, atualmente no Banco Interamericano de Desenvolvimento, professor Koldo Echebarria, cujas idias adapta e desenvolve, sendo porm o texto de exclusiva responsabilidade do autor.

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Um espao de discricionariedade
No existe exerccio de direo sem a capacidade de fazer opes e de tomar decises. No h gerncia em que a atividade seja, no fundamental, de mera aplicao de normas ou execuo de instrues emanadas de outros. Quando o que se espera do funcionrio pblico, como sucede no modelo burocrtico de administrao (pelo menos na sua formulao mais arquetpica), a aplicao impessoal de regras e a observao fiel de procedimentos preestabelecidos, a atribuio de autoridade hierrquica no equivale habilitao real para o exerccio de uma funo diretiva, entendida como normal, por exemplo, no mundo da empresa. Por isso, os reformadores britnicos da dcada de 1980 cunharam a expresso right to manage para se referir ao necessrio alargamento da discricionariedade diretiva exigida por seu objetivo de gerenciar os servios pblicos. A prpria pretenso de tornar os executivos pblicos responsveis perante o poder pblico, trazia consigo a necessidade de ampliar o grau de autonomia para decidir. Somente assim caberia introduzir mecanismos de prestao de contas sobre os resultados da gesto, indo alm dos controles de procedimentos tpicos das burocracias, incapazes de assegurar a eficcia e a eficincia dos processos de produo dos servios. A reforma gerencial prope um aumento da discricionariedade do gestor pblico. Esse trao comum s diferentes vises e orientaes daquela reforma. Kettl (1997, p. 448) o observou tanto nas aproximaes mais baseadas nos desenhos contratuais e nos sistemas de incentivos, quanto naquelas que se baseiam na confiana, no empowerment e nas recompensas intrnsecas do servio pblico. A mesma coincidncia se verifica entre modelos de reforma que acentuam o protagonismo do dirigente e daqueles que transferem faculdades de deciso para os escales inferiores da pirmide hierrquica (Peters, 1996, p. 19). Este ltimo ponto levanta uma questo importante: a relao entre discricionariedade gerencial e empowerment. Cada vez mais, as organizaes pblicas precisam transferir capacidade de deciso a pessoas situadas em escales inferiores da hierarquia ou em sua prpria base operacional. A atuao baseada em opinies profissionais especializadas formuladas livremente necessria especialmente quando se enfrentam problemas complexos; e, sobretudo, quando preciso articular frmulas de colaborao interorganizacional (Bardach, 1998, p. 117 e seguintes). Pois bem, somente o dirigente pblico dotado de uma margem de discricionariedade significativa assumir os riscos que decorrem de delegar toda essa capacidade decisria. O administrador burocrtico,

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pelo contrrio, constrangido pelos controles formais e temeroso do erro ou da dissonncia, agir no sentido contrrio, centralizando a deciso e enchendo a organizao de controles internos (Longo, 2003b). Os custos desse tipo de funcionamento na gesto pblica so cada vez mais altos. Para a construo desse mbito de discricionariedade diretiva imprescindvel transformar, no que diz respeito quelas que caracterizam as burocracias tradicionais, as relaes dos dirigentes com duas diferentes instncias de poder dentro das organizaes pblicas: os polticos do governo, de uma parte, e as tecnoestruturas, de outra. No que diz respeito aos primeiros, o alargamento da autonomia diretiva se produz na forma de uma delegao formalizada, institucionalizada, e no episdica ou meramente voluntria. Podemos tornar compreensvel o alcance dessa delegao se a caracterizamos como uma renncia estvel interferncia poltica na esfera das decises prprias da gesto. A deciso poltica fica reservada, preferencialmente, para a formulao de prioridades e de linhas de atuao estratgica e para a alocao dos recursos, enquanto que a gerncia assume a responsabilidade de dirigir os processos mediante os quais se implementam as polticas e se produzem e se prestam os servios pblicos. Nem preciso dizer que a distino entre os dois campos nebulosa e que a dificuldade para delimit-los oscila, dependendo das diversas variveis que concorrem, por sua vez, de modos diferentes nas diversas reas da ao pblica. Os projetos institucionais em que se desenvolveu especialmente a gerncia pblica dotaram esse novo marco de relaes entre polticos e dirigentes de uma base contratual (o formato principal-agente) que, mais ou menos formalizado, tem tentado explicitar, tanto quanto possvel, as novas regras do jogo. Os contratos ou acordos de gesto, ou public service bargains (Hood, 2000), tm caracterizado boa parte das reformas em diferentes pases. A segunda instncia afetada por essa ampliao da margem de atuao do dirigente a que se constitui das tecnoestruturas, isto (Mintzberg, 1984, p. 56), os rgos que assumem, dentro das organizaes, as responsabilidades de normatizar, planificar e controlar a atuao das instncias de linha ou diretamente produtivas. Incluem-se aqui os interventores, auditores, diretores de oramento, de pessoal, controllers, gestores ou supervisores de provisionamento, setores de organizao e mtodos etc. A capacidade para dirigir inseparvel da possibilidade de tomar certas decises sobre reas como os recursos financeiros ou humanos, o que entra em coliso com as prticas, geralmente centralizadas, das burocracias pblicas. A transformao do marco relacional acontece aqui, por conseguinte, na forma de transferncia aos

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gestores de faculdades anteriormente detidas por rgos da tecnoestrutura. Estes, por sua vez, vem mudar substancialmente seu papel nas organizaes, como conseqncia das mudanas dos sistemas de controle, das quais falaremos a seguir. A abertura do espao que torna possvel a margem de discricionariedade prpria da gerncia exige um desenho institucional descentralizado (Pollitt, Birchall e Putman, 1998). Onde no h esse tipo de desenho, ou onde a descentralizao insuficiente, ambgua, oscilante ou simplesmente retrica, estar irremediavelmente comprometido um elemento fundamental do marco de responsabilidade prprio da direo pblica.

Um sistema de controle e prestao de contas

Falar de um marco de responsabilidade gerencial implica a existncia de mecanismos formais de responsabilizao (accountability) ou, o que o mesmo, de cobrana e prestao de contas da atuao do dirigente. Tais mecanismos podem ser vistos como o contraponto necessrio para a existncia de um espao descentralizado, em que o dirigente opera com uma margem significativa de deciso, como j dissemos. Esse contraponto constitui a base do contrato ou acordo de gesto, mais ou menos formalizado, a que antes nos referamos. Os controles prprios da direo, aqueles que se mostram coerentes com a existncia do espao de discricionariedade a que temos nos referido, so, preferentemente, os que atuam sobre o desempenho (performance) da atuao gerencial. Como descreve a teoria da organizao, os sistemas de planejamento e controle do desempenho (diferentemente dos que normatizam e controlam aes ou procedimentos) se fazem presentes basicamente no princpio e no final do ciclo de gesto, isto , nos momentos em que se definem metas e se alocam recursos, e naqueles em que se avaliam os resultados (Longo, 1999a, p. 220). Nos estgios intermedirios do ciclo, os controles so hands off, que tomam a forma de um acompanhamento sem inteno de intervir salvo as excees, que ficam reservadas para suspeitas de desvio muito significativo dos padres de resultados ou de procedimentos estabelecidos. S assim os controles so compatveis com a prestao de contas e com a exigncia de responsabilidade pelos resultados. O controle do desempenho faz parte dos must da gesto pblica contempornea. Porm s vezes mais fcil encontr-lo nos textos do que na prtica das organizaes. Outras dificuldades conspiram contra sua incorporao s

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formas estveis de atuao das administraes. Resumimos algumas das dificuldades caractersticas do controle de desempenho nestas quatro perguntas: como definir o desempenho? Quem o define e quem se responsabiliza por ele? Quem o avalia? Como ele avaliado? (Longo, 2003b). Os especialistas tm destacado (Mendoza, 1993, p. 44 e seguintes) como sua implantao, alm dos obstculos tcnicos, enfrenta as resistncias prprias de uma mudana cultural transcendente, que deve ser adequadamente gerida. Essas dificuldades se acentuam quando, como se exige de forma cada vez mais freqente da gesto pblica, necessrio atuar atravs de frmulas de colaborao interorganizacional. Em primeiro lugar, a implementao de polticas pblicas mediante mecanismos de colaborao interorganizacionais aumenta a probabilidade de que apaream prioridades polticas diferentes, ou pelo menos matizes diferentes em relao aos resultados desejveis, sem que exista um critrio apenas tcnico para resolver o problema (Conselho Cientfico do CLAD, 2000, p. 59). Tudo isso aumenta a dificuldade para definir metas de desempenho. Em segundo lugar, e principalmente, a responsabilizao pelo desempenho enfrenta uma especial dificuldade para identificar quem responsvel por um resultado, quando falamos dos que no Reino Unido se chamaram wicked problems, que so precisamente aqueles problemas que cruzam transversalmente as fronteiras dos departamentos e das organizaes e resistem a serem resolvidos atravs das solues disponveis no repertrio de atuao de uma nica organizao (Clarke e Stewart, 1997). Em definitivo, nos espaos de colaborao se coloca o problema crucial de como responsabilizar por resultados quando nenhum ministrio, departamento, comit ou agncia dispe do espao de controle necessrio para influir suficientemente sobre aquele (Perri 6 e outros, 2002, p. 176). A nosso ver, o que esses cenrios evidenciam , sobretudo, que a responsabilizao dos dirigentes pblicos pelo desempenho deve se afastar dos padres neo-tayloristas, que buscam sempre a simplicidade da comparao de uma meta ou padro com um indicador de resultado, de preferncia quantitativo. A direo pblica se exerce freqentemente em situaes que exigem um manejo melhor da complexidade. A medio e avaliao dos resultados, por si mesmas, no so a soluo para todos os problemas de responsabilizao pelo desempenho na gesto pblica (Bardach, 1998, p. 148). Pelo contrrio, a medio das realizaes deve ser pensada no tanto como uma finalidade em si mesma, mas como um instrumento muito importante, capaz de ajudar a manter um dilogo continuado sobre o desempenho (Diiulio, 1994) entre o rgo de controle e a organizao responsabilizada. Freqentemente, para ser frutfero, esse dilogo dever combinar informao sobre o resultado e apreciao

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do desempenho da organizao, incorporando elementos de valorizao dos comportamentos, ponderao das dificuldades, anlise da multifatoralidade e outros dados que ajudem a enriquecer a compreenso do contexto em que se deu o desempenho. A eficcia de um sistema de controle do desempenho da prtica diretiva, como o que aqui se indica, obriga o desenvolvimento, nas tecnoestruturas das organizaes, de novas capacidades de controle. Deixar de centrar os controles na regularidade dos procedimentos e passar a avaliar o desempenho, e faz-lo de forma que supere os padres hierrquico-burocrticos, importa, nas organizaes, em processos de transformao e aprendizagem que no costumam se mostrar fceis. Na responsabilizao pelo desempenho, o nvel de percepo dos rgos de controle uma varivel crucial para o xito (Longo, 2003b). A existncia de tecnoestruturas de novos tipos, tecnicamente qualificadas e adaptadas nova filosofia de controles e que os exeram com plena eficcia, faz parte do panorama institucional em que a nova gerncia pblica frutifica. Ao contrrio, a ausncia ou a debilidade do controle de desempenho prejudica seriamente o espao institucional que favorece a existncia e o enraizamento da direo pblica, tal como, a nosso ver, ela deve ser entendida e defendida. Quando esse dficit de responsabilizao se d em reas descentralizadas, leva formao de feudos tecnocrticos e evolui para a fragmentao patolgica dos sistemas pblicos, que tendem a ficar privados de elementos de coeso global imprescindveis. Uma parte no pequena dos processos de criao de rgos e empresas pblicas, nas administraes pblicas de muitos pases do mundo padecem, provavelmente, dessas deficincias. Nessas situaes, as regras e incentivos que estimulam um exerccio eficaz e responsvel da gerncia tendem a brilhar por sua ausncia. Para o dirigente pblico, esse um desafio fundamental. Por um lado, para conseguir uma gesto eficaz. Como indica Behn (2001, p. 121), os gestores pblicos podem exercer uma influncia sobre a natureza e os procedimentos da responsabilizao pelo desempenho, assumindo a iniciativa de projetar e propor sistemas efetivos e adaptados rea especfica de gesto em que devem ser aplicados. Isso exige que se convertam em estimuladores da exigncia de prestao de contas, em vez de tentar evit-la. Por outro lado, assumir o desafio da responsabilizao importante para a consolidao institucional de direo pblica. A responsabilizao a fonte de legitimao da gesto pblica [...]. O poder sem legitimidade vulnervel e inseguro. A responsabilizao pblica institucionaliza o direito de gerir dos dirigentes pblicos (Metcalfe, 1998, p.18).

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Um regime de prmios e sanes

O concurso dos dois elementos que acabamos de mencionar e descrever (discricionariedade e responsabilizao) configura por si mesmo um marco que incentiva o exerccio de uma funo diretiva responsvel. No entanto, o repertrio de incentivos ficaria incompleto se no se acrescentarem os mecanismos de reao que, sendo coerentes com o controle dos resultados, vo alm da sua mera apreciao. Concretamente, nos parece imprescindvel a existncia de um regime de prmios e sanes associados avaliao do desempenho diretivo. Sem ele, qualquer sistema de controle certamente ficaria privado de eficcia a longo prazo. Fica claro que falamos de reaes positivas e negativas. Como destacou Behn (2001, p. 211), se continuamos usando, como acontece com a responsabilizao tradicional pela regularidade, os castigos pelas falhas como a nica conseqncia da responsabilizao, estaremos transferindo implicitamente aos gestores a mensagem de que dediquem sua ateno e seus esforos a no cometer erros. A responsabilizao pelo desempenho se coaduna com uma rea de gestores pblicos empreendedores, comprometidos com a melhoria de seus resultados. Isso exige que se estimule mais a inovao do que o medo de errar. Conseguir um equilbrio diferente entre prmios e sanes inerente a esse novo enfoque. Se bem que, em matria de controle de desempenho, as especificidades da gesto pblica introduziriam notveis modulaes e matizes em relao prtica no setor privado (a prpria noo de resultados, sem falar na de desempenho, seria suscetvel a isso), parece-nos que em matria de prmios e sanes a proximidade entre ambos os mundos pode ser maior, ao menos no que diz respeito ao contedo de uns e outras. De fato, assim como ocorre no mundo da empresa, os principais estmulos de sinal positivo se relacionam com as polticas e prticas de carreira e de compensao, sem excluir outros, certamente. Quanto aos estmulos de sinal contrrio, a vinculao da permanncia no cargo a um desempenho positivo, ou ao menos aceitvel, seria o mais importante, sem dvida. As diferenas mais significativas, nesse campo, entre as reas pblica e privada deveriam ser buscadas nos mecanismos de administrao do sistema de incentivos. Nesse ponto, a necessidade de preservar o carter profissional da direo pblica num universo organizacional dirigido pela poltica obriga a introduzir alguns mecanismos de garantia mais consistentes que no mundo empresarial, destinados a evitar que o manejo da gerncia pblica descambe em prticas arbitrrias ou clientelistas, ou simplesmente que as lealdades polticas ou pessoais se imponham sobre as consideraes de competncia profissional e o desempenho (Longo, 1999b).

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O que se disse no significa que tais garantias devam dar lugar a um universo comum de normas que integre a direo pblica profissional na funo pblica ordinria. Pelo contrrio, a implementao de um regime de incentivos capaz de estimular adequadamente o aparecimento e a atrao de vocaes diretivas e o prprio exerccio da direo pblica exige pautas especficas de flexibilidade, semelhantes s que existem nas empresas para a configurao das condies de trabalho de seus dirigentes. No se pode normatizar a funo diretiva com a rigidez que encontramos normalmente nos regulamentos gerais do emprego pblico. A vinculao clara da continuidade no cargo, a carreira e a retribuio conforme os resultados, fariam parte de regras do jogo capazes de tornar possvel esse marco, rigoroso porm mais flexvel, de prmios e sanes. Essa convico parece ter aberto passagem entre os reformadores que, como antes mencionamos, estimularam mudanas nesse campo, no mbito das democracias avanadas. A criao de estatutos especficos para o pessoal diretivo, que destacamos como orientao freqente, atende a essa necessidade de combinar os mecanismos de garantia do profissionalismo gerencial com a possibilidade de aplicar regras de gesto de recursos humanos adaptadas aos postos de direo.

Um conjunto de valores de referncia

O quarto e ltimo elemento configurador do marco de responsabilidade diretiva que estamos tentando descrever aponta para a direo menos tangvel deste. Referimo-nos ao ethos, o conjunto de valores que rege o exerccio da funo diretiva pblica, capazes de dot-la de uma identidade axiolgica prpria, diferente da que caracterizaria os demais atores presentes nos sistemas poltico-administrativos. Dessa identidade derivariam orientaes, pautas de ao e limites ou restries, configurando um padro de conduta ou conjunto de percepes acerca do que apropriado e do que no , no desempenho da gerncia pblica. A nosso ver, o ethos especfico da direo pblica tem como eixo os valores da racionalidade econmica. Entendemos essa racionalidade, utilizando para isso o lxico popularizado por Moore (1995) antes mencionado, como criao do mximo valor pblico possvel, mediante a utilizao eficiente dos recursos alocados. O dirigente opera no contexto de um mandato implcito de carter otimizador do conjunto de meios postos sua disposio. Falar de racionalidade econmica, portanto, no deve ser confundido com orientaes

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economicistas, centradas na mera reduo de custos, ou com a aplicao de critrios de responsabilidade que ignorem, na ao pblica, as dimenses menos suscetveis de medidas quantitativas ou as externalidades positivas concorrentes. Significa, pelo contrrio, um propsito maximizador do impacto permanentemente consciente de utilizar recursos escassos, avaliando e tornando transparente, de maneira sustentvel, os custos de cada interveno e de cada servio, includos os de oportunidade; e por isso se faz responsvel pelo funcionamento racional do sistema, na parte que tenha ficado submetida sua autoridade formal. O value for money popularizado pelos reformadores britnicos expressava de forma eloqente esse ethos gerencial. Embora a racionalidade econmica no seja, certamente, patrimnio exclusivo da gerncia e incorpore valores que podem ser compartilhados com um alcance mais geral, nenhum dos dois outros grandes atores institucionais os polticos e os profissionais a servio da administrao a incorporam como eixo constitutivo de seu ethos especfico. Digamos, sem intuito de aprofundar isso agora, que os valores dominantes se situariam, no primeiro caso, em torno da noo de representatividade e, no segundo, incorporariam os modelos deontolgicos prprios de cada profisso pblica. Os managers so os atores que trazem para os sistemas poltico-administrativos essa orientao valorativa especfica; e por isso a incorporao da eficincia aos modos de pensar e fazer as coisas nas administraes inseparvel do desenvolvimento da direo pblica, da qual efeito e causa, ao mesmo tempo. O fato de que isso seja assim, precisamente, que justifica a atribuio aos dirigentes do direito de gerir. o fato de protagonizar com exclusividade essa orientao dominante de base, entre os atores institucionais dos sistemas pblicos, que fundamenta a incorporao, pelo desenho institucional, de um espao gerencial razoavelmente protegido da intromisso poltica e da interferncia burocrtica. E, por sua vez, somente a manuteno da dita identidade axiolgica, e sua traduo em resultados de gesto coerentes, legitima a manuteno de tal margem de discricionariedade. Essas consideraes viriam a sustentar a argumentao de Richards (1994) que antes mencionamos, a respeito da irrupo da direo pblica, vinculando-a crise fiscal do estado do bem-estar e necessidade de estimular melhorias de eficincia. Em qualquer caso, parece indubitvel que as situaes de dificuldade financeira tm favorecido em certos casos as reformas administrativas de signo gerencial, sem que isso signifique atribuir a umas e outras uma relao de causalidade que ficaria desmentida pela anlise de outras experincias.

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A conjugao dos quatro elementos que desenvolvemos nessa parte configura o marco de responsabilidade prprio da direo pblica profissional. Pois bem, ser a gerncia pblica uma profisso? A resposta depende de qual seja o conceito de profisso que se adote. Alguns estudos tm demonstrado reservas em lhe atribuir tal carter, aduzindo: a) a ausncia de um critrio atualizado de racionalidade tcnica que possa ser invocado pelos dirigentes e possa ser atribudo a um processo especfico de educao formal; b) uma responsabilizao bem mais hierrquica do que baseada em padres profissionais, e c) um grau de complexidade das decises operativas insuficiente para defender a autonomia da opinio profissional especializada, frente intromisso hierrquica (Matheson, 1998). Em todo o caso, o importante no se a gerncia pblica se encaixa, em maior ou menor medida, em um determinado conceito de profisso. O prprio trabalho citado, depois de concluir que a alta direo pblica no poder alcanar nunca uma forma de organizao profissional to forte quanto a advocacia ou a medicina, acrescenta que ela adquirir uma dimenso mais profissional quando possuir um maior grau de estabilidade no emprego, de definio funcional e de organizao horizontal. Em definitivo, isso o mais importante: o fato de que os sistemas pblicos contemporneos precisam, por razes que j foram expostas, definir e organizar um espao diretivo profissional, diferente dos que correspondem poltica e s outras profisses pblicas, e subordin-lo a pessoas dotadas do elenco de competncias necessrias e imbudas do ethos gerencial que indicamos.

A CONFIGURAO DO ESPAO DIRETIVO: POSTOS POLTICOS E PROFISSIONAIS NA DIREO PBLICA

Chegados a este ponto, uma questo nada fcil, por certo pede passagem abertamente: como delimitar, nas instituies, os postos e as funes de natureza diretiva e com que critrios daqueles cuja legitimidade de exerccio de carter poltico. Dizendo de outro modo: que critrios situam uma responsabilidade ou cargo pblico no que chamamos de espao diretivo e exigem portanto que ele seja tratado com critrios de responsabilidade gerencial, e no com critrios prprios da poltica. A questo obriga a abordar a diferena, especialmente elusiva e resistente aproximao doutrinal, entre poltica e administrao (Ammons e Newell, 1989, p. 41), cujas fronteiras se perfilam, nos termos de alguns estudos recentes (Svara, 1999), com contornos cada vez menos ntidos. No nossa pretenso, nem de longe, deixar aqui resolvida a

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questo, nem tampouco apresentar receitas ou listas de aplicao direta. Ns nos limitaremos a explorar possveis critrios de anlise, tentando um esclarecimento mais metodolgico que propriamente conceitual.

Uma difcil delimitao

Alguns enfoques se revelam de imediato claramente insatisfatrios. Assim acontece com as tentativas de explorar a delimitao utilizando o critrio dos papis de direo desempenhados por uns e outros. Entre ns, Losada (1995, p. 407 e seguintes) dedicou parte de um fundamentado trabalho a explorar, aplicando o conhecido modelo de papis diretivos de Mintzberg, s diferenas entre dirigentes privados e pblicos, sem distinguir, para estes ltimos, os espaos poltico e profissional de direo. Ele afirma: [...] tanto a evidncia emprica como a opinio dos especialistas nos levam a concluir que, em termos de pautas de trabalho e de papis ou funes diretivas genricas (a essncia do trabalho diretivo), no se apresentam diferenas substanciais entre o dirigente pblico e o privado, mas sim uma identidade no essencial. Com mais razo, portanto, dada a sistemtica do trabalho que comentamos, seria necessrio acentuar a falta de diferenas significativas que a aplicao desse enfoque oferece no momento de esclarecer a delimitao entre o espao poltico e o gerencial ou profissional no mbito da direo pblica. Dizendo de outro modo, no existe uma listagem genrica, ou conjunto de papis diretivos prprios da gerncia pblica, claramente diferenvel do que caracteriza o exerccio da funo poltica de dirigir. Numa investigao mais recente, o mesmo autor (Losada, 1999) chega a concluses que se limitam a enfatizar o peso de certos papis diretivos em um ou outro campo, sem que disso se possa tirar um critrio delimitador substantivo. Mais adiante aludiremos ao critrio do papel desempenhado como parte da aproximao contingente que propomos para enfrentar a questo. Tampouco em torno da noo de liderana adotando a conhecida distino (Zaleznik, 1977) leadership versus management, utilizada, entre outros, por Elcock (1994, p. 317) parece que poderemos concluir com xito nosso empenho delimitador. A liderana no exclusiva dos polticos, tanto se a considerarmos como uma competncia ou conjunto de qualidades diferenciadoras de que certas pessoas so dotadas (McClelland, 1979; Spencer e Spencer, 1993), quanto se seguindo a sugestiva aproximao normativa de Heifetz (1997) a virmos como uma atividade portadora de determinados valores e chamada a enfrentar certas situaes e problemas. Os analistas da direo pblica (Am-

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mons e Newell, 1989; Moore, 1995) tm demonstrado como o exerccio da liderana da mesma natureza do desempenho correto da tarefa diretiva, e so abundantes os estudos em que o referido exerccio se mostra como a varivel crucial para o xito ou o fracasso da prtica diretiva em situaes concretas. Sem dvida, tais requisitos operam de maneira diferente em diferentes contextos, como demonstra a tipologia de perfis diretivos de Strand, anteriormente mencionada. relativamente crescente a tentativa de situar a delimitao na natureza da funo desempenhada por uns e outros. Segundo esses enfoques, pertenceriam poltica a rea de definio da estratgia, as prioridades e os objetivos das instituies, e seria funo do dirigente a gesto dos recursos, processos e atividades que visam a sua atuao. A distino, assim formulada, nos parece discutvel. Na realidade, omite uma parte daquilo que, com freqncia, ocupa na prtica os dirigentes pblicos, ou seja, produzir idias prprias sobre o que se deveria fazer e tentar que se faa, e denota, ao mesmo tempo, uma viso um tanto estreita do processo de elaborao das estratgias. Se analisssemos quantas polticas pblicas postas em prtica em qualquer instituio de certo tamanho se devem a iniciativas nascidas da poltica e transferidas para a organizao de cima para baixo, atravs de circuitos que respondem citada hierarquizao (congressos dos partidos; programas eleitorais; programas e decises de governo; atos da administrao), e quantas, pelo contrrio, se devem a iniciativas surgidas na prpria instituio, que sobem buscando apoio, autorizao, recursos, para que possam ser executadas, provavelmente concluiramos que h pelo menos tantas das segundas quanto das primeiras. A distino entre os que elaboram estratgias e os que as executam revela uma viso empobrecida do trabalho diretivo e, em conseqncia, dos perfis necessrios para desenvolv-lo. Parece-nos mais conseqente e realista o enfoque de Mark Moore (1995), que considera os dirigentes (como vimos anteriormente) , sem distinguir entre polticos e profissionais, como criadores de valor pblico, o que obriga a considerar tanto a estratgia quanto a gesto do ambiente autorizante como partes essenciais da tarefa de dirigir. Outra coisa quando o projeto institucional prope, como tambm indicamos anteriormente, a delimitao de marcos de responsabilidade poltica e gerencial nos ncleos de direo das organizaes e sistemas multiorganizacionais pblicos. Entretanto, mesmo quando os ditos marcos so reconhecidos na realidade, fica por responder a pergunta acerca de que cargos e com que critrios preciso situar de um e de outro lado da relao principal-agente que caracteriza tais desenhos.

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Um enfoque contingente
Ento, onde comeam e onde terminam, nas organizaes pblicas, as responsabilidades polticas e gerenciais? Quando, por estarmos no interior do espao diretivo, deve a poltica autolimitar-se e prescindir de suas tendncias expansivas, de carter usurpador ou colonizador? Em que tipo de situaes ou postos devem prevalecer critrios profissionais na busca e captura dos perfis de competncias necessrios? Talvez o problema esteja em buscar uma resposta normativa para essa srie de perguntas, tentando fundament-las em uma delimitao conceitual vlida genericamente para toda classe de postos e circunstncias (qual seria a singularidade essencial do dirigente em contraste com o poltico). Provavelmente no existe tal resposta. Poltica e gerncia pblica so esferas chamadas a coexistir na direo das organizaes pblicas, que parece configurar-se para tanto como um todo, no qual, embora seja claro que a segunda est subordinada primeira, fica particularmente difcil delimitar seus contornos e precisar em conseqncia o alcance da dita subordinao e os mecanismos atravs dos quais se d a relao entre ambas. Em conseqncia, talvez fosse mais til aplicar nossa explorao um enfoque contingente, pensando que os espaos polticos e diretivos se articulam mais ou menos harmoniosamente em uma dada situao, em funo de que o desenho dos postos responda de maneira mais ou menos adequada a uma srie de circunstncias concorrentes, que operariam como fatores de contingncia. A partir de um ponto de vista descritivo, esse enfoque nos indicaria as variveis que, na organizao ou em seu cenrio, favorecem a apario de postos de um tipo ou de outro. E a partir de um ponto de vista prescritivo ou normativo, ele nos informaria acerca da desejabilidade de uma configurao diretiva (poltica) ou outra (profissional) para a direo de organizaes concretas, ou departamentos ou reas das mesmas. Essa orientao nos levaria tambm a sustentar que as respostas dadas questo, em um determinado contexto institucional, poderiam no ser as adequadas para um contexto diferente, em que tais fatores operassem de maneira distinta. Sendo assim (e o que aventamos no passa de uma hiptese que acreditamos seja digna de ser explorada), a reflexo deveria levar busca desses fatores, identificao das variveis que estimulam e aconselham ao mesmo tempo a concepo de um cargo como poltico ou diretivo, oferecendo ento chaves para uma configurao institucional harmnica daquilo que estamos chamando de espao diretivo. Com tal carter de explorao inicial, apresentamos, na

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Figura 11. O espao diretivo prossional no mbito pblico; variveis de contingncia

Direo prossional

Direo poltica

Matria Papel Produto

Politicamente neutra Despolitizado Estvel Padronizvel

Politicamente diferenciadora Politizado Instvel No padronizvel Simples

Sistema de gesto

Sosticado

figura 11, quatro variveis que, a nosso ver, poderiam operar como fatores de contingncia da dita configurao. a) A matria: entendemos por tal o contedo ou universo temtico em que se desdobra a funo atribuda ao cargo. A dimenso relevante nessa varivel sua politizao, isto , o grau de proximidade do contedo temtico em torno do qual gravita a funo de direo, assim como das decises que se devem adotar no exerccio da mesma, dos elementos nucleares de diferenciao entre foras ou empreendimentos polticos. Em outras palavras, falaramos de uma matria politicamente neutra, quando se depreendesse de seu contedo um baixo grau de exigibilidade de lealdades especficas, na direo de um projeto ou de um fato poltico claramente diferenciado. Pelo contrrio, a matria seria politicamente diferenciadora quando a dita exigibilidade fosse de alto grau. Mais do que matrias genericamente qualificveis como de um tipo ou de outro, existiro contextos, histrias e circunstncias em que a dimenso de politizao concorrer em grau diferente. b) O papel: o segundo fator de contingncia se relaciona com as caractersticas do papel que o titular do cargo se v obrigado a desempenhar. Tambm aqui, a politizao a dimenso que deve ser considerada. Entenderemos por politizao do papel o grau de sua proximidade com as relaes e transaes caractersticas do mercado poltico (solicitaes de tarefas, atividades predominantes, estilo de comportamento) exigido pela funo de direo que o cargo leva consigo. Esse fator se manifestar freqentemente de modo ostensivo na magnitude ordinria do componente externo (parlamentar-in-

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terpartidrio-cvico-miditico) exigido pelo desempenho do dito papel. O papel ser despolitizado quando o grau daquela proximidade for baixo, e politizado no caso contrrio. c) O produto: o que o cargo produz, levando em conta sua misso ou razo de ser, outro fator relevante de contingncia para os objetivos de caracterizao que buscamos. Entendemos por produto (output) a rea especfica de criao de valor pblico no qual o posto exterioriza resultados determinados. So duas as dimenses que devem ser levadas em conta do ponto de vista do produto. A primeira a sua estabilidade. Identificamos como tal o grau de consolidao e persistncia no tempo que cabe atribuir tanto ao output produzido pela organizao ou pela rea que dirige como sua prpria configurao estrutural. Em todas as organizaes e sistemas multiorganizacionais do setor pblico h funes e atividades fortemente estveis e resistentes aos ciclos polticos e, outras, cuja durao tende a coincidir com estes ou pelo menos se vem diretamente influenciadas por eles. Falaremos de um produto estvel, no primeiro caso, e instvel, no segundo. A segunda dimenso a suscetibilidade de padronizao do produto. A previsibilidade do output, por uma parte, e a existncia de um instrumental disponvel de medio dos resultados, por outra parte, facilitam a padronizao e a normatizao do resultado. Dentro dessas hipteses, abre-se a possibilidade de estabelecer marcos de responsabilidade diferenciados para a gerncia pblica profissional, configurados de acordo com o modelo principal-agente e baseados na existncia de sistemas de planejamento e controle de resultados, tal como apontamos na parte anterior deste captulo. Nesses casos, portanto, o produto ser padronizvel. s vezes, pelo contrrio, o produto dificilmente previsvel e mensurvel, como acontece especialmente quando o ambiente do posto fluido e dinmico. Em tais casos, essa dimenso concorrer em grau baixo. d) O sistema de gesto: essa ltima varivel de contingncia indica as caractersticas das polticas, prticas e procedimentos de gesto requeridos para que o titular do cargo alcance os objetivos derivados da misso, responsabilidades e funes prprias do dito cargo. Aqui, a dimenso a sofisticao inerente ao dito sistema de gesto. Mais concretamente, falaremos de um sistema de gesto sofisticado quando houver um alto grau de empresarialidade, plasmado na necessidade de um management operativo significativamente desenvolvido, como requisito para desempenhar com xito a funo de direo de que se trate. Normalmente, embora nem sempre, essa necessidade poder ser associada de enfrentar problemas significativos quantitativos, qualita-

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tivos ou de ambos os tipos no que respeita gesto de recursos. O sistema de gesto ser simples quando tal dimenso concorrer em um grau baixo. Acreditamos que do prprio enunciado dessas variveis se deduz sua possvel incidncia sobre a delimitao que buscamos. Assim, quanto maior for o grau de politizao da matria e do papel desempenhado, quanto menos estvel e suscetvel de padronizao for o produto e mais simples o sistema de gesto associado ao cargo, mais consistente ser a tendncia e a razoabilidade para definir um posto de direo como poltico. Pelo contrrio, o arqutipo de um cargo prprio de um dirigente pblico profissional seria aquele que apresentasse exigncias derivadas de um sistema de gesto sofisticado e um produto preferencialmente estvel e padronizado, assim como um baixo grau de politizao da matria e do papel. Parece bvio que a aplicao desses critrios anlise de situaes concretas daria lugar a identificaes relativamente claras e a muitas outras de perfis consideravelmente menos ntidos. Por outro lado, nenhuma das variveis de contingncia que propusemos, isoladamente considerada, ofereceria base suficiente para a anlise. Pensemos, por exemplo, na direo do projeto de implantao de uma grande infra-estrutura fsica governamental de grande transcendncia poltica. A mera instabilidade e a temporalidade do output, assim como a estrutura organizacional criada para isso, no seriam suficientes para configurar o posto como poltico, quando no acompanhadas de outras circunstncias que assim o aconselhassem. Nesse caso, as caractersticas de sofisticao do sistema de gesto, que derivam da empresarialidade da tarefa, com suas conseqentes exigncias de preparao gerencial, e talvez tambm da possibilidade de padronizao do produto, poderiam se manifestar num grau que tornaria aconselhvel definir a funo como prpria para uma direo profissional. Nossa proposta acentua o enfoque metodolgico, e no tanto nas quatro variveis de contingncia e suas dimenses, que foram expostas com uma pretenso fundamentalmente exploratria. Em nossa opinio, a utilizao desse mtodo de anlise para a configurao do espao diretivo profissional no setor pblico resultaria, no caso das administraes pblicas espanholas, numa ampliao significativa do mesmo, reduzindo, em alguns casos, de forma impactante, a esfera dos que hoje so considerados, de iure ou de facto, como cargos polticos. Naturalmente, seria necessrio dar aqui por reproduzidas as consideraes que fazamos na parte anterior deste captulo acerca dos cenrios do desenho institucional que favoreceriam essa institucionalizao da gerncia pblica.

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REAS DE INTERVENO PARA A INSTITUCIONALIZAO DA DIREO PBLICA

Que reformas ou, simplesmente, que linhas de interveno sobre a realidade seriam necessrias para alcanar um grau de desenvolvimento da direo pblica que permitisse falar de sua institucionalizao, isto , de uma incorporao ao sistema pblico do marco de responsabilidade que acabamos de descrever, assim como de um estgio de consolidao que a dote de uma razovel estabilidade? Tentaremos agora dar respostas a essas perguntas, passando em revista as diferentes reas em que, a nosso ver, seria necessrio intervir.

A estrutura organizacional
A estrutura, ou conjunto das formas que a organizao adota para dividir e coordenar o trabalho (Mintzberg, 1984), uma das primeiras reas afetadas. So duas as principais variveis do desenho estrutural em que um propsito institucionalizador da direo pblica exige reformas significativas. a) A primeira se relaciona com a localizao do poder de deciso e do jogo centralizao/descentralizao. O habitat estrutural que favorece o enraizamento e o desenvolvimento da gerncia pblica exige, como vimos antes, desenhos descentralizados, se os comparamos com os padres estruturais prprios das burocracias pblicas tradicionais. Falamos de uma descentralizao vertical limitada, em que uma parte do poder de deciso flui e se desloca a partir do vrtice estratgico (direo poltica) e da tecnoestrutura, e fortalece a capacidade decisria da parte superior da linha mdia (dirigentes de linha). Como vimos antes, a configurao de um espao de discricionariedade diretiva exige tanto a delegao estvel de poder decisrio quanto a transferncia de faculdades de gesto sobre os recursos. b) A segunda aponta para a construo de sistemas de planejamento e controle baseados em resultados, capazes de fundamentar um controle adequado do desempenho diretivo, o que implica igualmente uma mudana significativa, a que j fizemos referncia, da tipologia de controles e de sua administrao. A interveno na estrutura condio no suficiente, mas necessria, para a institucionalizao da direo pblica. O novo marco de responsabilidade se apia em um desenho estrutural que as burocracias pblicas, tanto as de lgica espontnea (reas tradicionais) como as de lgica profissional (servios para as pessoas) no assumem como prprio. Quando os dirigentes pblicos, como

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muito freqente, se vem obrigados a desempenhar sua tarefa nesses marcos estruturais, o normal que se produzam todos os tipos de rudos organizacionais, consumidores de ingentes energias e limitadores tanto do resultado da gesto quanto da consolidao a longo prazo da gerncia pblica.

As regras formais da gesto de recursos humanos

O marco jurdico regulador das polticas e prticas de gesto dos recursos humanos , sem dvida, outra das reas de interveno necessrias. Como se deduz das consideraes anteriores, essa interveno deveria ter duas finalidades principais. a) Dispor de um sistema formal de gesto do pessoal que exera funes diretivas e que assuma o profissionalismo como princpio orientador, o que implica a existncia de garantias jurdicas capazes de proteger da politizao e da arbitrariedade o exerccio da gerncia pblica. b) Incorporar regulamentaes que atinjam o objetivo anterior mediante mecanismos adequados gesto de pessoal diretivo; o que implica regulamentaes especficas em matria de recrutamento, nomeao, carreira, remunerao e demisso mais flexveis que as da funo pblica comum. A interveno nesse campo dever enfrentar, por um lado, a tendncia freqente de as nomeaes de carter poltico ocuparem uma faixa excessivamente ampla das funes de direo desvio que, em outra ocasio (Longo, 1999b, p. 34 e seguintes) chamamos de colonizao do espao diretivo e, por outro lado, a pretenso de burocratizar a direo pblica impondo um padro homogeneizador de regulamentaes que a aproxime da funo pblica tradicional, concebendo-a como um escalo superior do quadro funcional. Como vimos antes, uma das formas mediante a qual se pretende alcanar essas finalidades, em diversos pases, tem sido a elaborao e aprovao de estatutos especficos para o pessoal que exerce funes diretivas, o que no significa que no possam existir outras linhas de reforma capazes de produzir resultados semelhantes. O importante ser conseguir que as regras formais que enquadram a gesto das pessoas que exercem funes diretivas facilitem, com a flexibilidade e as adaptaes necessrias, a identificao de competncias diretivas, sua localizao nos postos mais adequados, seu estmulo e motivao permanentes e sua mobilidade e substituio em caso de necessidade; em suma, o conjunto de polticas e prticas de pessoal exigidas por uma gesto moderna e eficaz dos recursos diretivos.

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Em todo caso, o desenvolvimento da funo diretiva no precisa esperar pelas reformas jurdicas. Em primeiro lugar, porque as necessidades das organizaes pblicas precedem estas ltimas. Em segundo lugar, porque as melhores reformas legais so, freqentemente, aquelas que consolidam e institucionalizam mudanas efetivamente ocorridas, mais do que as que definem a priori o contedo das mesmas. Por ltimo, porque o principal agente impulsionador do desenvolvimento da funo diretiva pblica no est fadado a ser o legislador, e sim o governo. As novas regras somente servem realmente para mudar as coisas quando acompanham claras estratgias governamentais de mudana.

As competncias gerenciais
O que foi exposto de pouco serviria, na prtica, sem a existncia de dirigentes capacitados para desempenhar o papel que lhe reservamos. A institucionalizao da direo pblica requer diramos no lxico atual da gesto de recursos humanos dirigentes dotados das exatas competncias. Temos aqui em mente tudo o que foi dito no captulo 1 sobre a gesto por competncias e sobre a presena desse enfoque de gesto de recursos humanos nas reformas do emprego pblico, descritas no captulo anterior. Em outro lugar (Longo, 2002), tentamos nos aprofundar na aplicabilidade da noo de competncias no desenvolvimento de dirigentes pblicos. Aqui, nos limitaremos a recordar que essa noo transcende amplamente a de conhecimentos tcnicos. A qualificao diretiva depende de uma srie de atributos entre os quais se devem incluir as motivaes, os traos de carter, os conceitos de si mesmo, atitudes ou valores, destrezas e capacidades cognitivas e de conduta. A combinao dessas qualidades em perfis de competncias diretivas capazes de prefigurar um desempenho de xito leva a processos de definio que possuem uma forte carga situacional. Por isso, a anlise do contexto uma parte muito importante deles. A definio de perfis de competncia adaptados realidade um primeiro passo imprescindvel para empreender prticas de gesto destinadas a fortalecer a capacidade diretiva das organizaes pblicas. A obteno de uma massa crtica de dirigentes competentes exigir, a partir de agora, a adoo de vigorosos programas de desenvolvimento diretivo, combinando para isso diferentes tipos de polticas de recursos humanos: do recrutamento remunerao, carreira, avaliao ou formao. Sem dvida, tudo isso ser mais ou menos facilitado ou dificultado pelos xitos alcanados nas reformas a que se referem as duas partes anteriores.

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A formao de dirigentes pblicos conheceu, em todo o mundo, uma enorme expanso nas ltimas dcadas. A presena nas organizaes pblicas de um nmero crescente de dirigentes conscientes de seu papel e dotados da competncia para exerc-lo constitui, por si mesma, um fator dinamizador das mudanas a que nos estamos referindo. Sua natural propenso para exigir um espao prprio e a incorporao a suas organizaes de valores e modelos mentais diferentes, que contrastam com a tradio burocrtica, so elementos que possuem um indiscutvel potencial transformador. O investimento em capacitao tem sido, em muitos casos nossa volta, um comeo de mudanas importantes nas estruturas e nas maneiras de agir das organizaes pblicas. Seria um erro pensar que a formao por sua natureza branda, por assim dizer, geralmente mais exeqvel e mais fcil de administrar do que, por exemplo, as reformas estruturais e legais seja por si mesma a soluo para institucionalizar a direo pblica. Quando a formao adquire esse carter totmico, ela pode, de uma parte, obscurecer o panorama e produzir uma imagem parcial e por isso enganosa do panorama de reformas necessrias; e, de outra parte, pode frustrar muitas pessoas: aquelas que, depois de serem capacitadas como managers e depois de tentarem sem xito encontrar o espao e o apoio para se comportarem como tal, acabam por descobrir que por trs do investimento em formao no havia um propsito deliberado de reformar a administrao em profundidade e de consolidar a gerncia pblica. Nem preciso dizer que esses desenlaces queimam as reformas e produzem experincias organizacionais de sinal contrrio s que estamos propondo.

A cultura poltica e as culturas organizacionais

Sem dvida, a institucionalizao da direo pblica nos sistemas pblicos tem importantes conotaes de mudana cultural. A cultura ainda dominante naqueles sistemas entendidos como o conjunto de regras informais, os modelos mentais, a percepo do que apropriado em cada caso e as pautas de conduta resultantes est longe de haver interiorizado o management, a gerncia pblica. Esta se configura melhor como uma nova ordem cultural, quase uma contracultura, em relao tradio burocrtica, ainda hegemnica na maior parte do complexo organizacional pblico. Essa carga contracultural transforma a figura do manager em algo emergente, pouco consolidado, dotado de contornos ambguos e, com certa freqncia, algo que encontra resistncia de alguns atores institucionais, que vem seu aparecimento com temor ou preocupao.

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A nosso ver, a mudana cultural necessria para o enraizamento e o desenvolvimento da direo pblica deve se dar principalmente em duas frentes, de escalas diferentes: a da cultura poltica global da sociedade e a da cultura interna das diferentes organizaes pblicas. A primeira dessas frentes implica uma atualizao de nossa cultura poltica, em particular no que respeita s relaes entre poltica e administrao. A superao do que em outro lugar (Longo, 1999b, p. 36) chamamos de metafsica da confiana, legitimadora de vises colonizadoras da gerncia pblica pelas classes polticas, resulta imprescindvel. Na base dessa nova cultura de autolimitao da poltica h, por uma parte, uma nova maneira de conceber a forma de dirigir as instituies e, de outra parte, a convico de que a existncia de uma administrao profissional, da qual a direo pblica uma parte inseparvel, constitui um sinal de identidade das democracias avanadas. J so muitas as evidncias de que esses modelos autolimitadores, respeitosos com o espao prprio da gerncia pblica, no despolitizam as administraes, mas, pelo contrrio, provocam normalmente um maior controle das organizaes pblicas pela poltica. A segunda frente aponta para o repertrio de premissas tcitas compartilhadas, que configurariam (Schein, 1999) o substrato cultural profundo das organizaes pblicas. O que encontramos aqui, na maioria dos casos, so ambientes culturais que representam, simbolizam e legitimam diferentes modalidades de coexistncia e interao entre os dois atores da tradio weberiana: polticos e funcionrios, ou, o que o mesmo, diversas manifestaes concretas do paradigma burocrtico de administrao pblica, do qual, como vimos, a figura e o papel do manager pblico ficam distantes. A direo pblica profissional necessariamente assentar sua consolidao em uma superao desses elementos culturais, o que supem falar de processos necessariamente amplos e graduais, que estimularo e sero ao mesmo tempo estimulados pelos avanos nas outras reas de interveno que mencionamos. A institucionalizao da gerncia pblica profissional exigir que se avance no desenvolvimento de uma identidade coletiva reconhecvel. Para isso, parece-nos necessria a existncia de uma massa crtica suficiente de pessoas que reconheam a si mesmas como dirigentes pblicos, construindo essa percepo sobre um modelo genrico de funo diretiva comum e de acordo com os traos bsicos que descrevemos, e sobre um conjunto de competncias profissionais diferenciadas, coerentes. A criao e o desenvolvimento de vnculos de diversos tipos, a freqncia dos intercmbios, a participao conjunta em programas de capacitao gerencial, a integrao em redes de gerentes pblicos de diferentes tipos e reas, assim como a implantao de iniciativas associati-

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vas, de mecanismos especficos de apoio profissional e de foros de debate so iniciativas que contribuiriam para o desenvolvimento e reconhecimento dessa identidade coletiva. Cremos que tanto as administraes pblicas como as instituies acadmicas mais vinculadas formao em gerncia pblica devero desempenhar um papel fundamental em tudo isso. O debate da gerncia pblica no est margem dos grandes debates contemporneos. Na verdade, se relaciona diretamente com a qualidade das respostas pblicas aos grandes temas de nosso tempo. A direo pblica, tal como temos tentado descrever, no oferece um repertrio tecnocrtico de solues para os problemas sociais. Pelo contrrio, inscreve-se na complexa situao em que os governos e as organizaes pblicas tentam concretizar uma liderana social capaz de enfrentar a mudana de adaptao (Heifetz, 1997). um cenrio em que as incertezas predominam sobre as certezas, os conflitos de interesses e valores sobre os consensos, e a necessidade de aprendizagem social sobre a legitimidade das solues tcnicas, pretensamente neutras. A adoo da gerncia pblica no consiste em uma tentativa de simplificar essa complexidade com umas tantas receitas instrumentais, mas em melhorar a capacidade institucional do governo para enfrent-la. A institucionalizao da direo pblica no uma opo despolitizadora. Longe de substituir a poltica, ela a facilita, a valoriza e potencializa seu papel condutor das intervenes pblicas para alm da mera atribuio formal. Levar essas idias ao debate poltico e social ser imprescindvel para conseguir o enraizamento e a consolidao da direo pblica. Por custoso que seja conseguir que os problemas da administrao cheguem opinio pblica, os temas de que falamos no afetam simplesmente a funcionrios que so diretamente interessados ou a acadmicos que deles fizeram um campo de especializao. A institucionalizao da gerncia pblica um tema central para a governabilidade das sociedades democrticas contemporneas, e uma incumbncia, portanto, da sociedade em seu conjunto.

7. OS DESAFIOS DO FUTURO
Este ltimo captulo se destina a explorar os principais desafios que a gesto das pessoas enfrenta, na atualidade, nas organizaes do setor pblico. Como vimos, os sistemas poltico-administrativos de muitos pases vivem, h mais de duas dcadas, processos de mudana que afetam diretamente a gesto do emprego pblico e das pessoas que o integram. Tambm no setor pblico as pessoas so valiosas. Governar as sociedades contemporneas tarefa difcil e as pessoas chamadas a enfrentar essa dificuldade recorrem cada vez mais gesto de seus recursos humanos. Em parte, esse aumento da preocupao pela GRH conseqncia da nova preeminncia que, como j vimos, as pessoas ganharam em nossas sociedades. Nossos modelos mentais foram interiorizando a transcendncia do patrimnio humano para o xito de quase todo projeto coletivo de envergadura, e essas percepes se transferiram, ao menos em parte, para o interior dos sistemas pblicos. Alm disso, as caractersticas prprias do setor pblico contribuem para que se enrazem e se difundam em suas organizaes as convices seguintes. A dimenso preponderante, dentro do conjunto de atividades pblicas, da produo e prestao de servios, outorga ao fator humano o papel preeminente que o caracteriza, em geral, nas organizaes do terceiro setor, tanto pela magnitude do investimento intensidade da mo de obra como pela transcendncia do papel das pessoas para a materializao e a eficcia do objetivo estratgico. A maior parte dessa atividade produtora e prestadora recai sobre pessoal de alta qualificao (somente a sade e a educao absorvem, nas sociedades desenvolvidas, mais de 80% do emprego pblico), o que insere plenamente o setor pblico nos cenrios da sociedade do conhecimento, reforando a importncia do capital humano e introduzindo desafios especiais no momento de administr-lo. Uma parte considervel dos problemas que as sociedades contemporneas transferem para os governos apresenta caractersticas de alta complexidade, e so, em boa medida, necessidades emergentes para as quais no existem procedimentos conhecidos e testados de interveno. Isso faz com que as respostas eficazes devam se basear mais do que na aplicao direta das tecnologias ou no projeto e implementao de processos padronizados na capacidade de gerar idias inteligentes, o que requer, fundamentalmente, pessoas capazes de faz-lo e dispostas a isso.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

Essa convico da importncia do fator humano, crescente nos servios pblicos, afasta cada vez mais os governos e as organizaes do setor pblico do tradicional conceito condescendente, s vezes crtico, mas em geral tolerante e conformado, que as sociedades formaram dos empregados pblicos. O emprego pblico e sua gesto tendem a deixar de ser coisa de funcionrios, questo de ordem menor, quando comeam a comprometer gravemente a ao do governo. Por uma parte, consomem ingentes recursos que geram importantes custos de oportunidade, especialmente em contextos de restrio oramentria, como os atuais. Por outra parte, so vistos cada vez mais como uma varivel fundamental para o xito ou o fracasso das iniciativas governamentais. No so alheias a essas preocupaes dos que governam as dificuldades e restries que o marco institucional do emprego pblico ope s tentativas de modernizar a gesto das pessoas. As tradies da funo pblica, quer se achem normatizadas em regulamentos ou pertenam ao reino intangvel dos modelos culturais, exercem uma resistncia notvel s tentativas de pr em marcha polticas de pessoal capazes de se adaptar s mudanas e de contribuir para a melhora da gesto nas organizaes pblicas. Tudo isso no faz seno aumentar a necessidade de pensar nos muitos problemas de recursos humanos, e tentar buscar, contando com as pessoas, as solues mais eficazes.

MELHORAR A GESTO OU PRIVATIZ-LA?

A dificuldade de conseguir empenho, assim como a frustrao com algumas tentativas de mudana ou a mera tendncia de evitar conflitos, induz alguns dirigentes a buscar um atalho e at a acreditar t-lo encontrado. Para eles, o melhor que se pode fazer com o emprego pblico reduzi-lo mnima expresso, privatizando at o limite do possvel a gesto dos servios pblicos. A transferncia para o setor privado se apresenta como a nica opo razovel. Essas idias que, com formulaes diferentes, vm encontrando um indubitvel eco junto opinio pblica e alguns setores das foras polticas, tendem a minimizar a transcendncia e a oportunidade de investir na modernizao das polticas e prticas de GRH. Considerando que no futuro os empregados pblicos seriam muito reduzidos e se ocupariam de um conjunto de funes residuais de escasso contedo empresarial, no valeria a pena desperdiar agora energias e tempo em custosas reformas destinadas a fazer frente a resistncias muito poderosas. Algumas vezes, esse discurso se nutre de uma carga ideolgica to impactante em suas manifestaes quanto leviana em seu aparato argumentativo

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(Metcalfe, 1993b), cujo eixo a superioridade ontolgica da gesto privada sobre a pblica. Para os partidrios do estado mnimo, no h reformas que possam acabar com a ineficincia ancestral da gesto pblica, cujas causas so estruturais. Os fatos esto longe de apresentar evidncias que apiem os argumentos dos privatistas extremados. Embora seja indiscutvel que a introduo de foras de mercado no fornecimento dos servios pblicos uma das orientaes que acompanha os processos e discursos contemporneos de reforma do setor pblico, praticamente sem exceo, suas conseqncias esto muito longe de fazer pensar em uma substituio gradual da gesto pblica pela gesto privada de servios pblicos. Pelo contrrio, comea a haver evidncias de que a natureza de muitos problemas sociais emergentes e a prpria incerteza das situaes atuais fazem com que as sociedades voltem seu olhar para a gesto pblica. Assim, nos Estados Unidos, o panorama de crise criado pelo 11 de setembro tem feito muitos cidados se darem conta de que a gesto pblica importante e necessria, e essa virada da opinio pblica imps em alguns casos bem significativos, como o da nova agncia para a segurana em aeroportos, a substituio de trabalhadores do setor privado por empregados pblicos (Kamarck e outros, 2003). Sem chegar ao radicalismo das proposies ultra-privatizantes, a extenso das frmulas de terceirizao, gesto via outsourcing ou terceirizao de servios pblicos, na linha do o que importa no quem rema, mas quem segura o leme, de Osborne e Gaebler (1994), vem sendo utilizada freqentemente, como vimos no captulo 5, como soluo para aliviar a presso criada sobre os gestores pblicos pela contradio entre a fluidez e dinamismo do contexto e a rigidez dos mecanismos de GRH disponveis. Sem dvida, a terceirizao da gesto de servios pblicos uma opo recomendvel para melhorar a gesto em no poucos casos, mas a extenso de seu uso por essas razes delineia alguns problemas importantes. Por um lado, s vezes a obsesso de fugir da rigidez do emprego pblico pode levar terceirizao de atividades de forma inconveniente: por exemplo, quando no existem mercados competitivos para prov-las ou quando a complexidade dos mecanismos necessrios para selecionar o provedor ou para garantir o cumprimento de suas obrigaes eleva os custos de transao at um ponto que supera os benefcios obtidos com a subcontratao, ou quando a organizao pblica titular carece das capacidades internas indispensveis para assegurar a todo momento o controle da atividade terceirizada. Por outro lado, o recurso terceirizao pode se converter, em certos casos, em uma espcie de artimanha escapista, que poupa as organizaes p-

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blicas do preo de enfrentar mudanas imprescindveis em suas polticas e prticas de gesto das pessoas. O problema que fugir desses custos se converte quase sempre, em curto prazo, num agravamento estrutural do problema, ao qual se ter que retornar, antes ou depois. Em definitivo, o nmero e a dimenso dos servios a cargo das organizaes pblicas e produzidos por empregados pblicos continuam sendo enormes e no h base para crer que no futuro v deixar de ser assim. Os custos de manter ineficincias significativas na gesto desses servios continuaro sendo altos. O abandono das reformas no emprego pblico, em nome de um pretenso futuro presidido pela gesto empresarial privada, uma simplificao que serve de pretexto para um discurso basicamente abstencionista, acomodador e conservador do status quo.

O EIXO DE MODERNIZAO DA GESTO PBLICA DAS PESSOAS

No nosso entender, orientar a gesto pblica dos recursos humanos num sentido que facilite as respostas adequadas s demandas do contexto implica enfrentar alguns desafios transcendentes que afetam o planejamento e a organizao do trabalho, a gesto do emprego, a gesto do desempenho, do desenvolvimento e da aprendizagem; a gesto das relaes de trabalho e a da prpria organizao da funo de recursos humanos. Em todas essas esferas, a gesto das pessoas est exigindo um considervel esforo de inovao, cujos eixos prioritrios indicamos a seguir.

O planejamento e a organizao do trabalho

O primeiro dos grandes objetivos nesse campo no outro seno a melhora do aproveitamento dos recursos humanos. Aqui, a primeira das grandes rea de melhoria a dos prprios sistemas de planejamento, muitos praticamente inexistentes. Nem a limitao imposta pelos ciclos polticos, nem a dificuldade que a produo ou a explicitao de estratgias encontra no contexto pblico deveriam impedir o desenvolvimento de alguns instrumentos bsicos de planificao provisional de recursos humanos. Ser puramente reativo nesse campo tem altssimos custos de todos os tipos. A debilidade do instrumental de planejamento alimenta as carncias do sistema quando se trata de dimensionar impostos e dotaes, alocar efetivos ou redistribu-los. Com freqncia, h simplesmente carncia de informao

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comprovada que permita a tomada eficiente de decises. Nas palavras de Palomar (1997, p. XV), embora o emprego pblico seja essencialmente estvel (e cremos que deve continuar sendo) a recolocao, a re-designao e a ponderao de necessidades so elementos a servio de uma gesto pblica dos recursos humanos [prprias de um marco] em que a eficcia e a eficincia deixem de ser um tpico. Como apontamos no captulo 1 e como tem sido amplamente discutido na Europa nos ltimos anos dentro do marco dos debates sobre a reduo de jornada e a distribuio de emprego a introduo de polticas mais flexveis de organizao do tempo de trabalho abre amplas possibilidades de melhora da produtividade (Brewster e outros, 1997). Nas organizaes pblicas, essas polticas flexibilizadoras tm um amplo campo pela frente. Desde a simples diversificao dos horrios de trabalho para adequ-los a diferentes contextos, at os horrios flexveis, as diferentes modalidades de anualizao da jornada, os horrios sazonais, a compensao de horas extras com tempo livre e mesmo o trabalho a distncia so, entre outras, modalidades que podem permitir, tambm na esfera pblica, uma melhor adaptao demanda de servios e um uso mais eficiente do equipamento e da tecnologia. A segunda das grandes reas de melhora nesse campo a consecuo de uma organizao do trabalho adaptvel s mudanas. Em geral, as organizaes pblicas no operam em cenrios to dinmicos quanto certas empresas, mas sem dvida aumentaram suas necessidades de adaptao, o que obriga a reconsiderar certos elementos de rigidez que muitas vezes oferecem uma grande resistncia mudana. O projeto dos postos de trabalho deve conseguir o equilbrio adequado entre as tendncias atuais de sinais contrrios: a especializao, exigida pelas exigncias de tecnificao e qualificao das tarefas, e a polivalncia, exigida pela necessidade de adaptao s mudanas. A definio dos postos com a maior polivalncia que seja possvel, sem que se perca eficcia ou qualidade do produto, parece o critrio correto. Em qualquer caso, ser necessrio combater as tendncias burocrticas para uma definio exaustiva das tarefas, utilizada freqentemente para garantir redutos funcionais ancorados na rotina e protegidos contra qualquer solicitao mnima de versatilidade. A adaptabilidade das organizaes tambm obriga a flexibilizar a mobilidade das pessoas. Um projeto correto de adaptabilidade aquele que compatibiliza as estratgias e necessidades mutveis da organizao com as aspiraes e interesses do pessoal estes ltimos voltados para a realizao das tarefas no cargo e nas condies mais satisfatrias do ponto de vista individual. Alguns anos atrs escrevamos (Longo, 1995, p. 8-9) que na Espanha o ponto de

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equilbrio se acha claramente deslocado para o segundo dos plos descritos. A mobilidade funcional e geogrfica se configura, nos regulamentos e na prpria cultura administrativa, como algo prximo a um direito subjetivo individual do funcionrio. Flexibilizar a atribuio das tarefas nos parece, portanto, uma prioridade relevante.

A gesto do emprego
A incorporao de pessoas idneas para as finalidades que devem ser alcanadas a primeira das exigncias, cuja importncia aumenta, nos servios pblicos da sociedade do conhecimento, caracterizados pela tecnificao crescente das tarefas, a reduo do peso do trabalho pouco qualificado ou rotineiro e o aumento das exigncias de qualificao de toda espcie. Para isso, as polticas de recursos humanos devero centrar-se em uns tantos eixos fundamentais. a) Os perfis: a elaborao de perfis de xito uma tarefa bsica. Podemos encontrar um objeto valioso por mera casualidade, mas seguramente a probabilidade aumenta se sabemos o que procuramos. Com freqncia, um axioma to simples parece esquecido pelas organizaes pblicas. Saber o que procuramos quer dizer, nesse caso, ter selecionado umas quantas competnciaschave, que, consideradas em seu conjunto, formam o perfil de idoneidade do titular da tarefa. A utilizao de modelos de competncia (Spencer e Spencer, 1993) ser uma ajuda valiosa e nos permitir estender a idoneidade a reas que vo alm da posse de conhecimentos tcnicos. b) Os instrumentos: cada tipo de competncia exige instrumentos de seleo adequados. Sem dvida, uma pura escolha aleatria, seja por afinidade poltica ou pessoal, no garante a competncia; mas uma prova de conhecimentos especializados e memorizados tampouco servir para grande coisa, quando so outros tipos de qualidade as que fundamentam majoritariamente o perfil. A escolha dos instrumentos uma deciso tcnica de grande transcendncia. A entrevista de seleo, as provas de aptido e personalidade, as simulaes, os centros de avaliao etc., deveriam fazer parte, nas organizaes pblicas, do repertrio habitual de instrumentos (Bethell-Fox, 1992) cujo uso dever ser decidido em funo das competncias que devam ser exploradas. c) Os rgos: a existncia de rgos profissionais de seleo, legitimados pelo conhecimento especializado e capazes de atuar com independncia, a nosso juzo, a melhor garantia de um sistema de mrito que pretenda ser eficaz.

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Na tradio espanhola de funo pblica, um rgido sistema de garantias formais construdo sobre os instrumentos, que os limita basicamente s provas de conhecimentos e acreditao documental de mritos, habitualmente administrado por rgos formados por leigos em seleo de pessoal, freqentemente presidido por um poltico e com a participao de sindicatos. Esse amadorismo no s prejudica a eficcia dos processos, como tambm converte o sistema de garantias em algo claramente vulnervel. A profissionalizao desses rgos e um projeto que garanta a independncia de seus critrios oferecem amplas possibilidades de introduzir, por um lado, flexibilidade (ao permitir diversificar o uso dos diferentes instrumentos) e reforar, por outro lado, as garantias de objetividade, tornando-as substantivas (ao situ-las sobre o fundo, e no meramente sobre a forma, dos processos de seleo). d) Os recursos: os investimentos em capital humano habitualmente so os mais pesados nas organizaes pblicas. No entanto, os recursos utilizados para prepar-los e execut-los costumam ser ridculos, comparados com os que se aplicam em outros investimentos muito menores como, por exemplo, os tecnolgicos. Poucas vezes o lema investir para poupar se aplica to bem. No cenrio espanhol, essa necessidade de investir se faz patente sobretudo na utilizao de especialistas em seleo. Nas grandes organizaes o caminho seguramente a criao de equipes internas de pessoal, dotadas de conhecimentos tcnicos que as capacite para conceber e administrar adequadamente esses processos, sem excluir o recurso ao assessoramento externo, caso necessrio.

A gesto do desempenho
Se perguntssemos a um grupo de dirigentes pblicos interessados na gesto dos recursos humanos qual a capacidade que desejariam possuir nesse terreno, antes de qualquer outra, a maior parte deles citaria, provavelmente, a de motivar as pessoas. O empenho de entender aquilo que faz com que as pessoas se esforcem por trabalhar bem vem ocupando, h dcadas, a psicologia das organizaes e, em geral, a teoria da gesto. No mbito que nos interessa, a preocupao se refora porque a esfera pblica percebida como um contexto de especiais dificuldades para conseguir e manter a motivao no trabalho. Destaca-se, nesse sentido (Villoria e Del Pino, 1997, p. 119), a especial dificuldade para implantar, nessa rea, recompensas extrnsecas (dinheiro, fama, crescimento competitivo). Apesar de tudo, como dissemos no captulo 3, os

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problemas da motivao, sem prejuzo das especificidades do contexto pblico, apresentam aos gestores desafios muito parecidos com aqueles que seus homlogos do setor privado enfrentam. A nosso ver, o ponto de partida adequado para enfrent-los no outro seno entender o desempenho humano no trabalho como um assunto que deve ser administrado, isto , que deve ocupar a organizao e seus dirigentes como parte das responsabilidades comuns de gesto. A partir dessa interiorizao (que na maior parte das organizaes pblicas compreende no poucos elementos de mudana cultural) quatro grandes eixos de interveno nos parecem essenciais. a) Orientar a relao com os colaboradores no sentido da melhoria do desempenho: parece-nos a hiptese fundamental nesse terreno. Presume que se assuma uma funo de orientao: definir objetivos ou pautas do desempenho esperado; que se estabeleam e apliquem formas adequadas de comunicao, adaptadas ao contexto e s pessoas; que se interiorize uma atitude receptiva de escutar o que as pessoas pensam, querem, esperam e temem (isso importante e assim deve ser considerado) e que se oferea todo o apoio possvel: formao, recursos, procedimentos etc., para remover os obstculos que s vezes impedem que se trabalhe bem. evidente que esse conjunto de comportamentos implica e exige um claro fortalecimento da funo diretiva nas organizaes. Mais adiante voltaremos a esse ponto. b) Dar responsabilidade: no uma panacia, mas numerosos estudos empricos tm evidenciado a relao entre a amplitude da esfera de responsabilidade assumida e a melhora do desempenho. O empowerment deve ser visto como algo mais do que uma moda. uma orientao que importa em transferir o mais alto grau possvel de responsabilidade, sem perda de eficcia ou de qualidade. Seja pela delegao de atribuies, do enriquecimento de tarefas ou qualquer outra via, o nivelamento de estruturas e a substituio da superviso direta pela verificao dos resultados ligam-se com elementos fundamentais da motivao e do desempenho, alm de se sintonizar com as tendncias das organizaes contemporneas. c) Vincular a promoo ao desempenho: uma necessidade em dois sentidos. Em primeiro lugar, a promoo com freqncia o melhor incentivo para estimular as melhoras no desempenho. Em segundo lugar, a avaliao do desempenho est fadada a oferecer a informao mais relevante para articular coerentemente as polticas de promoo. Em nosso espao pblico temos abundantes exemplos de que, quando essa vinculao no existe, os mritos formais antiguidade, classe, diplomas etc. ocupam, nos processos de promoo, o espao que deveria estar reservado para a avaliao de competn-

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cia, para a qual o desempenho anterior deveria ser uma das principais fontes de informao. d) Reconhecer o desempenho: a utilizao de todas as formas de reconhecimento no monetrio disponveis uma recomendao generalizvel. Contra o que s vezes se cita com menosprezo, a palmadinha nas costas - em qualquer de suas formas possveis , nem uma frmula gasta (de fato, nas organizaes pblicas, a julgar por nossa experincia, bastante infreqente) nem se mostra, sem dvida, irrelevante. As possibilidades nesse campo so amplas e, em geral, pouco exploradas. O reconhecimento monetrio na forma de incentivos variveis (quintessncia da flexibilidade das polticas de recompensa, para alguns) oferece sem dvida importantes possibilidades de estmulo ao desempenho, sempre que no seja considerado como uma receita de validade universal e se ponderem adequadamente seus custos e benefcios. Sem querer aprofundar agora o tema, esquematizamos a seguir algumas consideraes. Deve-se superar a noo pavloviana de uma relao direta e automtica entre o incentivo econmico e o esforo. A bem conhecida teoria das expectativas de Vroom (1964) continua oferecendo um adequado marco analtico para entender os requisitos necessrios para que a dita vinculao se produza. De nada serve um incentivo varivel sem um sistema formal de avalia o da contribuio que satisfaa todos os requisitos antes mencionados. Construir tal sistema exige que se alcance um alto grau de capacidade e maturidade organizacional, cuja existncia deve ser previamente analisada. Os incentivos variveis podem funcionar bem em certos ambientes orga nizacionais e no em outros. Em algumas ocasies sero recomendveis incentivos individuais e, em outras, grupais. A incentivao dos dirigentes pode requerer instrumentos de recompensa diferentes dos utilizados com profissionais ou outros grupos do pessoal. As solues-padro no resolvem grande coisa nesse campo e podem, alm disso, ocasionar custos e prejuzos importantes.

A gesto do desenvolvimento
Como vimos, as administraes pblicas tambm operam na sociedade do conhecimento. Tambm gravitam sobre ela os grandes desafios que esse contexto social projeta sobre as organizaes. Nessa ordem de coisas, a aquisi-

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o e o desenvolvimento de capital intelectual colocam inmeros e importantes desafios boa parte dos quais tem a ver com a gesto das pessoas, como vimos anteriormente. Os eixos prioritrios de interveno nos parecem ser dois. a) Usar a formao como ferramenta estratgica: j temos aludido ao amplo consenso, existente entre os que se ocupam da gesto das pessoas, acerca da importncia estratgica da formao. No deveramos destacar essa questo como prioritria, se os fatos, nas organizaes pblicas, costumassem acompanhar as palavras. No entanto, a realidade desmente muitas vezes certas afirmaes. Capacitar estrategicamente as pessoas no preparar uma oferta de cursos mais ou menos vistosa qual as pessoas aderem em funo de seus interesses individuais e cuja realizao logo alimenta os relatrios de atividades com abundantes dados supostamente expressivos do compromisso da organizao com o desenvolvimento de seus empregados. Para que a formao desempenhe o dito papel imprescindvel que se enquadre em uma GRH posta a servio da estratgia organizacional; que seja planejada, gerenciada e avaliada em funo e a servio das prioridades e dos objetivos da organizao; que o investimento em capacitao importante se desejamos que a formao seja de qualidade tenha um retorno previsto e avaliado. Geralmente, o caminho a percorrer em todos esses campos ainda longo. b) Desenhar carreiras no hierrquicas: os servios pblicos prestados por profissionais de qualificao alta ou mdia/alta (sade, educao e outros servios pessoais) constituem, quantitativamente, as reas amplamente majoritrias em recursos humanos nas administraes pblicas contemporneas. As reas burocrticas tradicionais tm ficado, de fato, reduzidas a uma poro minoritria do emprego pblico. No entanto, uma poderosa inrcia tem ignorado aquelas situaes polticas e prticas de pessoal nascidas e pensadas sobretudo para as ltimas. Assim tem acontecido com o projeto das carreiras. As organizaes pblicas precisam estimular, como dizamos antes, a aprendizagem, o desenvolvimento de conhecimentos e habilidades e a excelncia profissional. Contudo, para estimular as carreiras, o nico instrumento que elas tm sido capazes de produzir a ascenso hierrquica, a escada de cargos dotados de autoridade formal. A utilizao dessas frmulas de carreira em cenrios profissionais produz efeitos muito perniciosos: por um lado, muitas vezes no adequada nem para as preferncias nem para as habilidades dos profissionais (a sndrome do bom tcnico/mau dirigente); por outro lado, transmite a estes uma mensagem desprofissionalizante (se quiseres progredir, no importa o quanto sejas bom no que fazes, pe-te a gerenciar); por ltimo, tende a inflar as estruturas, sobrecar-

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regando-as de postos de mando desnecessrios, que so criados como a nica via exeqvel para reconhecer a excelncia profissional. Por tudo isso, o projeto e a implantao das novas frmulas de carreira baseadas na aprendizagem e no desenvolvimento da competncia a carreira horizontal ou lateral, a carreira no posto ou a carreira por aumento de competncia (Evans, 1992, p. 183) adquirem uma importncia significativa entre os desafios enfrentados por uma GRH mais flexvel.

As relaes trabalhistas
As relaes trabalhistas constituem, no nosso entender, uma das frentes em que se joga a viabilidade das mudanas que vimos propugnando. De fato, alguns dos principais elementos de rigidez do sistema pblico de gesto do emprego e dos recursos humanos derivam de modelos de relao entre os interlocutores sociais que dificultam seriamente a eficcia e a eficincia da gesto. Um primeiro objetivo deveria ser o de superar as vises de confrontao entre a direo das organizaes e os atores que exercem uma funo representativa das organizaes de empregados (sindicatos e rgos de representao). Embora as orientaes mais tendentes ao conflito e ao acordo possam ser encontradas de ambos os lados (sobram experincias nos dois sentidos), no cenrio espanhol mais freqente encontr-las em determinados setores da parte sindical. De fato, o sindicalismo que utiliza de um modo mais ou menos habitual o conflito trabalhista desapareceu praticamente na Espanha do mbito privado e est confinado ao setor pblico (administraes e empresas pblicas). A natureza das mudanas que a orientao e a flexibilidade implicam para a gesto pblica dos recursos humanos requer um dilogo social fluido e orientado para o pacto. Para consegui-lo crucial, em nossa opinio, considerar a gesto comum das relaes trabalhistas como um exerccio pedaggico, em que a metodologia e as solues aplicadas a cada caso concreto produzem determinadas aprendizagens organizacionais e prolongam por isso seus efeitos para muito alm, facilitando no futuro o predomnio das vises de transao e de acordo, ou ento de seus contrrios. Por sua vez, parece imprescindvel que os marcos globais e as regras do jogo que determinam a relao entre os atores se construam e isso se faz no dia a dia a partir de perspectivas de equilbrio em que cada um cumpra o papel que lhe corresponde. Assim, e para esclarecer o alcance do argumento, marginalizar um sindicato de uma deciso que se deve acordar previamente (uma mudana na jornada de trabalho, por exemplo) to inadequado quanto

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lhe dar entrada, voz e at voto em decises que so responsabilidade da direo (como um processo de seleo de pessoal). Nesse sentido, deve-se ter em conta que a divisa entre a participao e o patrocnio sindical de cargos s vezes tnue, e que isso obriga a uma clara delimitao de papis. Orientar assim as relaes trabalhistas no setor pblico exige, no caso da Espanha e tambm em outros pases, o esclarecimento de um debate no de todo resolvido. Deve-se organizar o servio pblico fundamentalmente mediante normas jurdicas, como prprio de um modelo estatutrio de direito pblico, ou devem prevalecer os pactos e acordos entre atores sociais que caracterizam o direito trabalhista? A questo no delineia apenas um debate acadmico para juristas. Certamente, a aproximao entre as instituies do direito administrativo e do direito trabalhista tem sido constatada e analisada, com alcance geral, como vimos no captulo 2, pelos especialistas, que tm falado da paulatina extenso ao mbito pblico de um modelo de relaes que tem sua origem na empresa privada (Snchez Morn, 1996, p. 225). Entretanto, no cenrio espanhol, a dita aproximao chegou a se traduzir em uma considervel confuso. Sobre um marco regulador do primeiro tipo, orientado, como dissemos em outro lugar (Longo, 1995, p. 6), para a formalizao de garantias sem alterar suas bases e sem vontade aparente de trazer luz um modelo coerente e integrado, foram superpostos direitos e mecanismos de origem convencional (a greve, a negociao coletiva etc.) nascidos em outro universo jurdico. O resultado tem sido um variado conjunto de prticas contraditrias, de vacilaes jurisdicionais e de obscuridade dos critrios seguidos pelos diferentes atores que tornam imprescindvel, a nosso ver, uma clarificao do modelo. Se a tudo o que j foi dito acrescentamos a injustificada persistncia de um modelo dual ou misto de emprego pblico, a que nos referiremos em seguida, a urgncia dessa clarificao se torna ainda maior.

A organizao da funo de recursos humanos

Como vimos no captulo 1, amplamente dominante, entre os especialistas contemporneos em GRH, uma viso descentralizada que transforma em principal protagonista o dirigente de linha, chamado a receber da organizao atribuies e responsabilidades que os modelos anteriores atribuam aos especialistas em pessoal. Em outras palavras, a funo de recursos humanos passa a ser uma parte da funo de dirigir. uma viso que se mostra, segundo nosso critrio, de plena aplicao s organizaes pblicas e constitui um dos eixos fundamentais de modernizao da gesto pblica das pessoas.

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Quando antes ns nos referimos gesto do desempenho, o fizemos de forma a implicar esse papel protagonista do dirigente, entendendo aqui, por tal, qualquer pessoa que, na organizao, desempenha tarefas que supem uma autoridade formal sobre outros empregados. As grandes batalhas da gesto das pessoas acontecem em muitas frentes aludiremos a isso na prxima parte , mas se ganham ou se perdem na unidade de trabalho. A gesto de curta distncia ganha uma importncia crucial, especialmente quando falamos da motivao das pessoas no trabalho. Para isso, o exerccio da funo diretiva a varivel fundamental. Como sublinha Dalziel (1996, p. 31), criar novas formas de estabelecer e medir objetivos no suficiente se no ajuda a atrair e desenvolver dirigentes com uma clara orientao para resultados. Responder aos grandes desafios nesse campo implica algumas linhas de atuao fundamentais. Entre as linhas, a principal a promoo e a consolidao da direo pblica, questo a que dedicamos o captulo anterior. Somente dirigentes dignos de tal nome esto em condies de receber da organizao o depsito de confiana que pressupe esse protagonismo na gesto das pessoas. Ser dirigente exige conhecimentos tcnicos e habilidades especficas; porm, a nosso juzo, antes de tudo uma questo de atitude. freqente que a cadeia de autoridade formal seja integrada, nas organizaes pblicas, inclusive em nveis altos, por pessoas que no se consideram dirigentes. Esse gritante paradoxo pode ter muitas causas: a cultura burocrtica, a inadequao dos mecanismos de acesso, as falhas antes mencionadas no projeto de carreiras, a usurpao ou colonizao dos nveis de direo pela poltica (Longo, 1999b, p. 30 e seguintes). Nesses casos, o primeiro objetivo ser contar com pessoas que se percebam profissionalmente como dirigentes e que assumam o quadro de responsabilidade derivado do exerccio da direo. Procurar essas pessoas e desenvolv-las, aumentando seu acervo de competncias diretivas, nos parece, entre os grandes desafios, talvez o mais importante. Consideramos aqui reiterados todos os nossos argumentos de pginas atrs. Tudo o que j vimos obriga a redesenhar em profundidade a funo tradicional dos departamentos de recursos humanos. Qual o alcance concreto dessa reinveno? Nesse marco em que o protagonismo se afasta dos dirigentes, o que os especialistas em pessoal ainda podem fazer? No existem aqui caractersticas significativas do setor pblico que invalidem a reflexo que fazamos a esse respeito no captulo 1, referindo-nos gesto empresarial. Tambm nas organizaes do setor pblico, os rgos especializados em recursos humanos devem assumir principalmente as funes de apoio estratgico direo que caracterizam os novos enfoques. Como dissemos no captulo 5, a interiorizao desse novo papel por parte dos departamentos de pessoal ser uma varivel crucial para o xito das reformas.

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MUDAR AS REGRAS FORMAIS E INFORMAIS

Atuar em todos os campos indicados na parte anterior, e faz-lo no sentido que apontamos, exige reformas vigorosas que afetam o conjunto de marcos normativos que regem a relao de emprego no setor pblico, tanto os de carter formal quanto os de natureza cultural

O marco jurdico
A reflexo sobre o marco jurdico precisa ser necessariamente contextualizada, j que os referencias legais dos diversos pases so diferentes. Por isso, convm precisar que tudo o que dizemos nesta parte se baseia no caso espanhol. As peculiaridades do regime legal do emprego pblico so, para muitos dos que entre ns opinam sobre esses temas, a principal fonte de rigidez e, portanto deveriam ser o alvo principal de inovao da GRH. A reforma jurdica se tornaria, assim, a pea-chave dos processos de mudana. A tradio poltica e administrativa espanhola, que tende a medir a ao reformadora dos governos pelo nmero de leis que originam, geralmente sem avaliar o impacto que produzem, estaria em sintonia com esses enfoques. De fato, a mudana de estatuto da funo pblica entre ns um autntico totem de utilizao recorrente pelos diversos atores envolvidos (Longo, 1995). O regime legal de emprego pblico na Espanha , sem dvida, manifestamente melhorvel se esquecermos as implicaes jurdicas dos grandes desafios que preconizamos para a gesto pblica das pessoas. Sem pretenso alguma de sermos exaustivos, e para esclarecer a que aspectos do marco legal do emprego pblico estamos nos referindo, indicaremos alguns dos eixos gerais das reformas necessrias. A nosso ver, imprescindvel: a) romper a uniformidade com que se regulam, sempre da mesma forma, realidades que correspondem a territrios, nveis administrativos, setores, servios, ambientes, dimenses, tecnologias, organizaes, profisses e mercados to diversos e heterogneos como so os do Estado contemporneo; b) superar um modelo que, pretendendo defender o profissionalismo e a independncia da administrao e tornar efetivos os valores constitucionais de igualdade, mrito e capacidade, o faz mediante um repertrio de garantias formais que introduzem uma enorme rigidez nos processos de pessoal e favorecem o questionamento jurdico dos conflitos, sem que deixem de ser quase sempre vulnerveis aos riscos de politizao e arbitrariedade;

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c) construir um sistema de garantias substantivas que atenda mais essncia do que forma dos processos e que melhore ao mesmo tempo a eficcia e a flexibilidade. Tudo o que dissemos ao falar de instrumentos e rgos de seleo de pessoal tem aplicao aqui; d) unificar o marco genrico aplicado ao conjunto do emprego pblico, superando a atual dualidade de regimes jurdicos (estatuto do funcionrio e legislao trabalhista), cujos benefcios para as organizaes pblicas e seus empregados esto para ser descobertos, e que, nas palavras de Snchez Morn (1996, p. 51), uma fonte de problemas de gesto e de agravos comparativos. Por tudo isso, o marco normativo um dos campos de batalha. Cremos, no entanto, que nem a mudana jurdica garante por si mesma a mudana real (sobram os exemplos, nesse mesmo campo, de normas supostamente inovadoras que no mudaram muita coisa) nem que seja tampouco, em termos de agenda cronolgica da mudana, a primeira das reformas necessrias. Como dissemos no captulo anterior, cremos que em geral as regulamentaes devem acompanhar as transformaes reais, com um papel que se centra mais na sua consolidao e institucionalizao do que em seu estmulo. Por outro lado, a margem para a inovao das polticas e prticas de GRH nas organizaes pblicas, sem necessidade de modificar o marco poltico, costuma ser ampla. Na Espanha certamente assim em muitos campos. Considere-se, por exemplo, a macia utilizao de vetustos instrumentos burocrticos de recrutamento e seleo de pessoal, carregados de formalismo e ineficcia e sustentados muito mais pela inrcia do que pela fidelidade ao mandato legal. Com freqncia, para que as transformaes se produzam, a primeira coisa que se faz necessria abandonar as vises totmicas da reforma legal e deixar de utilizar a suposta restrio poltica como limitao para justificar a falta de vontade inovadora.

A mudana cultural. O mito da cultura dos funcionrios

Uma parte significativa do xito das estratgias de modernizao da GRH no setor pblico se d menos no universo das regulamentaes formais do que no das normas no escritas. Alguns modelos mentais arraigados no inconsciente coletivo das organizaes pblicas constituem o principal obstculo para as mudanas que temos indicado. Dois deles nos parecem particularmente, sem qualquer inteno de sermos exaustivos, uma expresso daquilo que podemos definir como cultura dos funcionrios no cenrio pblico espanhol.

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a) O mito do dano comparativo um modelo mental que tende a perceber como discriminao cada poltica ou prtica de GRH que implique um tratamento diferencial e plural das questes referentes ao pessoal, por diferenciado e heterogneo que seja o contexto organizacional em que o fato acontece. O mito exerce, portanto, uma poderosa presso para a uniformidade e a centralizao, em mbitos os dos servios pblicos dos nossos dias que, como vimos anteriormente, reclamam precisamente o contrrio. Para dar um exemplo, h poucas coisas mais difceis para um gestor pblico do que aplicar, em diferentes unidades ou grupos, regras diferentes de jornada e horrio, ou de controle de presena para adaptar-se diversidade de situaes ou contextos. No preciso dizer que, quando as reformas da gesto pblica se fundamentam, como vimos, na flexibilidade e na adaptao s mudanas, e exigem estruturas descentralizadas, elas encontram nessas pautas culturais poderosos elementos de resistncia. b) O mito do direito adquirido outro modelo mental que tende a considerar qualquer situao de fato cargo, remunerao, condies de trabalho, status etc. uma condio de trabalho consolidada, isto , um direito subjetivo s exproprivel mediante acordo do interessado; considera-se normal que os direitos deste prevaleam sobre as eventuais necessidades da organizao de mudar o estado de coisas. Como bvio, o mito introduz, de forma intangvel, uma considervel esclerose, que afetar especialmente a mobilidade das pessoas. Recorde-se que j sublinhamos a necessidade de flexibilizar essa mobilidade como um dos grandes desafios enfrentados pela modernizao da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos. Os padres culturais interagem com as normas escritas. Produzem, inspiram ou filtram as regras formais e so, por sua vez, influenciados por elas, consolidando-as nos comportamentos e inclusive levando seus efeitos, com o tempo, para alm do que se depreenderia da sua prpria literalidade. Na perspectiva de March e Olsen (1989, p. 21 e seguintes), convertem-se em rotinas institucionais que configuram uma lgica especfica do que apropriado e do que no . O mundo do emprego pblico um bom lugar para observar esses processos. A garantia formal endmica do marco jurdico contribuiu para alimentar a cultura das organizaes pblicas com uma srie de valores e normas informais que tem levado a extremos os traos originais do modelo, inoculando nelas um potente antdoto contra as mudanas. Freqentemente, outros traos culturais enraizados em certas profisses pblicas (docentes, mdicos etc.) reforam essas resistncias (Vignolo, 1998). Isso explica que tantas tentativas de modificar o status quo atravs de reformas legais no tenham tido xito.

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Por tudo isso, o campo das batalhas decisivas, a nosso ver, o da mudana cultural. Por definio, como apontamos antes, no so batalhas curtas. Pelo contrrio, exigem continuidade e tenacidade. Mas imprescindvel, se queremos que as mudanas se enrazem e se consolidem, que a atuao nas demais frentes v acompanhada de um empenho na promoo de novos valores nas organizaes pblicas: os da inovao, da eficincia e da flexibilidade, que caracterizam as reformas do setor pblico ali onde tenham alcanado um impacto significativo. No campo que nos ocupa, esse propsito exigir uma maior abertura da administrao pblica para a sociedade, que v enfraquecendo a tendncia do emprego pblico de se configurar como um universo cultural impenetrvel e opaco, regido por valores prprios e diferentes dos que so peculiares das relaes de trabalho nas sociedades de nossos dias.

OS DESAFIOS DO FUTURO
Quais situaes e tendncias podemos antecipar para os prximos anos no campo do emprego pblico? Quais so, para a gesto das pessoas nas organizaes do setor pblico, os desafios que o futuro delineia? Centraremos essa reflexo final, em primeiro lugar, na explorao daquelas competncias que se tornaro necessrias para garantir que as organizaes do setor pblico possam enfrentar com xito os novos desafios. Em segundo lugar, apontaremos algumas das prioridades bsicas que os sistemas pblicos esto fadados a assumir, no mbito do emprego e dos recursos humanos.

As competncias exigidas pelas novas situaes

As dinmicas que afloram no entorno das administraes pblicas contemporneas implicam mudanas significativas que afetam a estrutura das tarefas e, por conseguinte, as necessidades de preparao das pessoas. Quais so as competncias que mais diretamente se relacionam com as situaes do futuro? Veremos algumas tendncias que podem ser identificadas nesse sentido. a) Do ponto de vista quantitativo, as competncias relacionadas com a prestao de servios a pessoas tm, e continuaro tendo, um peso muito maior: a educao e a sade so, com diferena, os setores que ocupam um nmero maior de empregados pblicos, e mais ainda se somamos a eles os servios sociais e outras reas de ateno direta aos cidados. Em termos dinmicos, isto , se analisamos a evoluo dos quadros de pessoal, seu peso relativo tende a

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ir crescendo ainda mais. Isso faz com que os setores burocrticos tradicionais da administrao j representem, falando quantitativamente, uma parte muito minoritria dos servios pblicos. Uma das disfunes globais do nosso modelo de gesto pblica das pessoas , precisamente, a desproporo entre esse peso minoritrio da burocracia tradicional no conjunto geral e sua influncia ainda enorme na configurao das prticas de pessoal. Um dos desafios do futuro ser precisamente a correo desses desequilbrios. Tudo que temos dito neste captulo acerca da substituio das carreiras hierrquicas por carreiras horizontais baseadas no crescimento de competncias vale como exemplo de mudana nessa direo. b) O peso proporcional do trabalho altamente qualificado nos quadros de funcionrios pblicos tender a crescer nos prximos anos: os servios pblicos da sociedade do conhecimento acentuam as necessidades de qualificao de seus prestadores. Uma poro cada vez maior do trabalho que preciso realizar requer a posse de conhecimentos e habilidades que se situam no segmento superior da escala de acreditao acadmica. Um estudo da Universidade Autnoma de Barcelona sobre a convergncia da Espanha com a Unio Europia em questes de trabalho deixa claro que, entre 1986 e 2000, o mercado de trabalho de licenciados e doutores quase triplicou na Espanha, passando de 514.259 para 1.487.012 empregados. reas de atividade para as quais era suficiente uma capacitao genrica de nvel mdio ou secundrio requerem hoje o domnio de especializaes tcnicas de nvel mais alto. Por sua vez, a evoluo tecnolgica sofisticou os saberes tcnicos necessrios para o exerccio de certos trabalhos e elevou, conseqentemente, o grau de preparao requerido (Garca Montalvo e Mora, 2000). Por outro lado, o peso do trabalho de baixa qualificao tende a se reduzir por diferentes vias. Uma delas, provavelmente a mais citada, a do desenvolvimento tecnolgico, que produziu a mecanizao de uma parte do trabalho que antes as pessoas realizavam. Em mbitos de trabalho tipicamente administrativos, como a edio e reproduo de documentos, o arquivo, a manuteno de estatsticas, padres e outras bases de dados etc., esse efeito j no nenhuma novidade. Uma segunda via a das mudanas organizacionais e culturais. Assim, por exemplo, uma parte do trabalho tradicionalmente realizado por pessoal subalterno progressivamente assumido, sem custos adicionais, por empregados de nvel superior ou, simplesmente, desaparece por desnecessrio. Uma terceira via a retirada de uma parte desses trabalhos dos quadros pblicos mediante processos de terceirizao da gesto. c) Fortes exigncias de especializao tcnica coexistiro com exigncias significativas de versatilidade e multidisciplinaridade: vivemos fortes tendncias

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para a especializao do trabalho. O desenvolvimento cientfico e tecnolgico expande o conhecimento humano a um ritmo que determina progressivos processos de fragmentao em unidades de saber ou reas de domnio tcnico cada vez mais concentradas. Em muitos campos se detecta a apario quase constante de super-especialidades que dividem mbitos de conhecimento e habilidade formados, por sua vez, por processos anteriores de especializao. Como influem essas tendncias nas administraes pblicas? Sem nenhuma dvida, no conglomerado heterogneo dos servios pblicos do Estado contemporneo, existem parcelas cuja necessidade de sofisticao tcnica so equiparveis s dos setores tecnologicamente mais avanados do mundo da empresa. Isso no quer dizer necessariamente que essas necessidades obriguem sempre a criar, nos quadros de funcionrios pblicos, postos de trabalho de alta especializao. Provavelmente, em muitos casos, as necessidades de contar com saberes tcnicos muito especializados podero ser satisfeitas mediante tcnicas contratuais, que dizer, por meio do mercado. Outras vezes, no entanto, as caractersticas dessas necessidades obrigaro, como j ocorre com freqncia, a internalizar a relao de proviso, afetando por isso o emprego pblico. Os instrumentos de ordenao do emprego pblico (quadros, relaes de postos, planos de emprego) devero, portanto, ir se adaptando a esses requisitos, flexibilizando para esse fim a estrutura de quadros, escalas, classes etc., e introduzindo frmulas que facilitem a incorporao dos especialistas mais qualificados naqueles campos em que sejam necessrios. No entanto, o futuro no todo dos especialistas. As demandas de alta qualificao tcnica coexistem no mundo do trabalho com as de flexibilidade. O carter dinmico dos contextos em que muitas organizaes se movem acentua as necessidades de adaptao mudana, e um excesso de especializao poderia jogar contra. Dispor de ativos humanos adaptveis , cada vez mais, uma fonte de vantagem competitiva no mundo empresarial. Nas administraes pblicas, as crescentes necessidades de eficincia e otimizao de recursos escassos vo na mesma direo. Essas tendncias contrapostas at tero, previsivelmente, maior peso do que as antes citadas, simplesmente porque ser muito mais difcil recorrer ao mercado para conseguir temporariamente contingentes de generalistas capacitados para aportar valor no mbito do servio pblico. Esses postos, geralmente, devero estar integrados verticalmente nas organizaes pblicas. Por isso, as polticas de aquisio e desenvolvimento de recursos humanos no mbito pblico devero interiorizar com freqncia objetivos de multidisciplinaridade e versatilidade coerentes com essas necessidades.

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d) As profisses emergentes tendero a se desenvolver tambm no setor pblico, mas com um peso relativo muito diferente: diversos estudos vm se dedicando nos ltimos tempos a identificar fontes de emprego, isto , ocupaes com alto potencial de crescimento. Para que se possa falar propriamente de profisses emergentes necessrio que tais ocupaes, como s vezes acontece, coincidam com a apario de mudanas profundas e duradouras no contexto organizacional, nas regulamentaes e nas tecnologias, capazes de produzir transformaes significativas nas estruturas ocupacionais e at nos requisitos de acesso e promoo de diferentes categorias de emprego. Na Europa, o setor pblico tem sido durante as ltimas dcadas o espao em que tm germinado algumas das novas profisses, hoje habituais no panorama do servio pblico. A expanso do estado do bem-estar tem sido o fator principal para a converter em verdadeiras profisses certas ocupaes como as de assistente social, bibliotecrio, restaurador de museus ou planejador urbano, entre outras. Pensando em termos de futuro, cremos que uma parte das profisses emergentes se desenvolver de maneira exclusiva ou de preferncia no setor privado, enquanto que outras encontraro um habitat favorvel nas administraes pblicas. Se utilizarmos a relao de empregos em expanso elaborada pelo BLS norte-americano (Bureau of Labour Statistics, 2000), ocupaes como preparadores fsicos, designers de interiores ou instaladores e reparadores de telefonia e TV a cabo pertencero s primeiras. Dos engenheiros de informtica aos administradores de base de dados ou os especialistas em formao de adultos e muitos outros encontraro tambm seu lugar nos quadros pblicos. Em certos casos, o enraizamento de certos empregos na administrao, como os recepcionistas/atendentes ou os especialistas em comunicao e relaes pblicas, exigir modulaes especficas, que diferenciaro em alguma medida seu exerccio pblico do da esfera privada. Algumas dessas profisses emergentes tendero at a se desenvolver preferentemente no mbito pblico. Assim acontecer, ainda de acordo com os estudos do Bureau of Labour Statistics, com postos como os de engenheiros especialistas na gesto do meio ambiente, os coordenadores e diretores de pessoal voluntrio em programas sociais ou especialistas em gesto de subvenes e avaliao de projetos realizados por entidades no lucrativas. e) A terceirizao dos servios pblicos leva consigo tendncias de mudana nas tipologias dos perfis de qualificao necessrios: como vimos anteriormente, um nmero significativo de atividades e servios das administraes pblicas tem sido, nos ltimos tempos, objeto de terceirizao. Tudo faz pensar que nos prximos anos se manter a tendncia dos governos de contratar externamente

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aquelas atividades que o mercado seja capaz de prover eficientemente e cuja dimenso de servio pblico possa ser mantida mediante um controle que no gere excessivos custos de transao. A repercusso desses processos sobre o emprego pblico comeou a ser significativa e a originar novos setores, distintos dos que j vinham sendo objeto das concepes administrativas do servio pblico, o que mais ou menos tpico. No futuro deve-se prever que essas tendncias aumentaro, quantitativa e qualitativamente. Qual ser o impacto de tudo isso sobre o emprego pblico? A nosso ver, se combinamos a observao das tendncias recentes nas administraes com as dinmicas similares que se produzem no mundo empresarial, so trs as predies que poderamos fazer com uma margem aceitvel de certeza. A primeira que numerosos servios de apoio (no atividades-fim) tais como centros de processamento de dados, servios de edio e impresso, frotas de veculos, atividades de manuteno e vigilncia etc., continuaro a ser objeto de vigorosos processos de terceirizao, ao mesmo tempo em que outras funes determinadas (por exemplo, de administrao de pessoal ou econmica) comearo a s-lo. A segunda que em setores inteiros de atividade-fim (educao, cincia e tecnologia, sade, servios sociais, scio-sanitrios, culturais, recreativos) haver um forte aumento da presena, j constatvel hoje de maneira mais ou menos incipiente, de organizaes, lucrativas ou no, publicamente financiadas para a prestao de servios pblicos. A terceira que essas situaes reforaro, nas administraes pblicas, a necessidade de contar com perfis profissionais centrados mais na concepo, planificao, programao, regulamentao, avaliao, inspeo e controle das polticas pblicas e menos na sua execuo. Mais ainda, em alguns casos o papel de operador pblico provavelmente se assemelhar, como tem comeado a acontecer na esfera local, ao de um empreendedor social (Vernis, 2000, p. 239-254), que incentiva o desenvolvimento de mercados capazes de assegurar a proviso eficiente de servios em certos campos. f) A captura, desenvolvimento e estmulo de competncias diretivas ser uma importante prioridade: a escassez de competncias diretivas ou gerenciais um dos dficits constatados de forma mais generalizada nas organizaes do setor pblico. Os mecanismos prprios da funo pblica vm se mostrando razoavelmente capazes de proporcionar, a nossas organizaes pblicas, profissionais capacitados nas diversas reas de qualificao tcnica; mas no esto preparados para a captura, alocao e estmulo de capacidades diretivas.

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De sua parte, as administraes pblicas de nossos dias, como vimos, so tenazes demandantes desse tipo de competncia. A orientao dos servios pblicos para a melhora da eficcia e da eficincia, estimulados por contextos de austeridade oramentria e luta contra o dficit pblico, tm induzido necessidades crescentes de empresarialidade na gesto. Essas necessidades obrigam a contar com gestores capazes de se porem frente das diferentes parcelas de ao pblica e de se fazerem responsveis pelos resultados obtidos. Previsivelmente, a captura e o desenvolvimento de competncias diretivas sero parte destacada das agendas pblicas, por pouco que essas se decidam pela introduo de reformas na estrutura e no funcionamento de nossas administraes. A intensidade dos esforos nesse sentido dever adaptar-se, nas diversas reas do servio pblico, aos diferentes estgios prvios de desenvolvimento das capacidades diretivas. Assim, por exemplo, na Espanha, referindo-nos ao setor de sade, a gerncia pblica se enraizou de maneira significativa nos ltimos anos no mbito hospitalar, mas a debilidade ainda constatvel na ateno primria faz prever uma concentrao de esforos nesse mbito. Cabe apontar para algo parecido, mas de conseqncias ainda maiores no plano quantitativo, no setor do ensino, cujas carncias de capacidade diretiva comprometem o xito, no apenas da reforma educativa em curso, mas de qualquer poltica pblica que pretenda impulsion-la. g) O trabalho em rede, facilitado e exigido pelo desenvolvimento tecnolgico, aumentar as solicitaes de competncias de carter relacional: uma caracterstica de nosso tempo, e dos tempos que esto vindo, como insistimos anteriormente, o crescente nmero de problemas e demandas sociais que no encontram resposta em um nico operador pblico, mas requerem a relao confluente, mais ou menos complexa, de diferentes atores. Estes podem estar integrados numa mesma organizao pblica, ou em mais de uma, ou pertencer a organizaes diferentes, nacionais, subnacionais ou supranacionais, e at incorporados a organizaes do setor privado. A transversalidade das respostas necessrias exige que os atores pblicos trabalhem cada vez mais em redes de geometria varivel, nas quais o papel que se deve desempenhar em cada caso pode variar, segundo a posio nodal que se ocupe. As noes tradicionais de competncia e de hierarquia tendem a ser substitudas, nesse marco, pelas de colaborao, transao e consenso. O desenvolvimento das TIC (tecnologia da informao e das comunicaes) facilita esses processos, por um lado, oferecendo plataformas, marcos e instrumentos de interao desconhecidos anteriormente. Por outro lado, os estimula quando, como ocorre com a administrao eletrnica, capaz de pr ao alcance imediato do cidado, em qualquer lugar ou momento em que ele se

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encontre, respostas e servios que s podem se realizar mediante complexas solues coletivas, produzidas anteriormente, em que as barreiras interdivisionais, interadministrativas, internacionais ou pblico-privadas tenham sido eliminadas ou contornadas, prvia e deliberadamente. Essas situaes suscitam, antes de tudo, para nossas organizaes pblicas, desafios impactantes de mudana cultural e, em particular, de superao de arraigados modelos de pensamento burocrtico. Alm disso, diga-se de passagem, os protagonismos de competncia, que caracterizam freqentemente a nossa cultura poltica, constituiro delongas que ser preciso superar. Por outro lado, e indo mais ao tema que nos ocupa, as tendncias assinaladas apontam para formas diferentes de fazer as coisas e, por isso, para novas demandas de capacidade nas pessoas. Parece bvio que algumas dessas novas demandas se relacionaro com o domnio dos novos recursos tecnolgicos. As outras competncias necessrias (justamente as mais importantes) dependero menos de especializaes tcnicas e mais de qualidades como a liderana no hierrquica, a capacidade de produzir impacto e de exercer influncia e as habilidades polticas e de relacionamento. Um estudo italiano recente acrescenta a essas competncias o pensamento sistmico, o trabalho em equipe, a negociao e a capacidade para gerir a incerteza (Dipartimento della Funzione Pubblica, 2002, p. 106). Um universo, o das competncias relacionais e da eficcia pessoal, que as administraes pblicas, muito mais acostumadas com o manejo do cognitivo, esto chamadas a explorar e incorporar sem demora a seus sistemas de gesto das pessoas.

A agenda dos prximos anos

Recentemente, a OCDE (2000b, p. 3 e seguintes) tentava concretizar um marco de prioridades em matria de gesto pblica dos recursos humanos capaz de aprofundar e consolidar as reformas que descrevemos no captulo 5. A tentativa girava em torno de cinco grandes temas. O tempo transcorrido parece confirmar a relevncia de todos eles, que resumimos a seguir. Melhorar a competitividade no mercado de trabalho, o que implica o desen volvimento de frmulas novas que aumentem o posicionamento competitivo das organizaes pblicas em relao s organizaes do setor privado e sua capacidade de atrao de profissionais qualificados. Embora se trate de uma capacidade muito influenciada pela conjuntura econmica, parece evidenciar-se, tambm na Espanha (Jimnez e outros, 2002), a tendncia para

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um mercado de trabalho no qual, como demonstra um documento sobre a situao j perceptvel na Holanda (OCDE, 2000c), se somaro ao mesmo tempo o valor estratgico e a escassez de certas competncias-chave. Desafios semelhantes se detectam nos Estados Unidos, onde a fuga de crebros chegou a ser, nos ltimos anos, um problema srio na administrao federal (Kamarck e outros, 2003). Um documento de poltica mais recente (OCDE, 2002) j diagnostica dificuldades atuais de recrutamento e reteno de empregados pblicos em certos pases como Canad, Dinamarca, Finlndia e Sucia, e prognostica problemas semelhantes para os demais pases em poucos anos. O texto identifica razes demogrficas, salariais, de imagem e sobretudo de polticas de recursos humanos como as causas dessa situao, e prope, como linhas de atuao para aprofund-la: a) a melhoria da imagem de quem pretende trabalhar no setor pblico; b) polticas de remunerao mais atraentes e conformes com a perda de estabilidade do cargo, onde isso tenha acontecido; c) ambientes de trabalho estimulantes, com flexibilidade de horrios, hierarquias planas e equipamentos tecnolgicos de vanguarda; d) forte investimento em formao e desenvolvimento; e, especialmente, e) uma mudana nas polticas de GRH que faa prevalecer a competncia e o desempenho sobre a antiguidade e os mritos formais. Como se v, trata-se de um repertrio de medidas semelhante ao que descrevemos no captulo 1, ao nos referirmos s empresas empenhadas em construir uma boa imagem de empregador. Promover a liderana, o que aponta para o eixo crucial do desenvolvimento da capacidade diretiva no setor pblico. Outro documento da OCDE (2001b) identifica a promoo da liderana com a busca daqueles indivduos que vo promover as adaptaes institucionais necessrias ao interesse pblico, ressaltando assim uma viso da direo pblica no neutra, mas comprometida e imbuda de valores. As estratgias para fortalecer a liderana no setor pblico passam pela identificao do potencial das pessoas, o desenvolvimento da formao e o mentoring, o envolvimento dos gerentes em tarefas de desenvolvimento de pessoas e na construo de novos sistemas de incentivo. O Comit de Gesto do Servio Civil do Reino Unido (Civil Service Management Board, CSMB)22 tornou pblico h pouco tempo um modelo atualizado de competncias diretivas que veio a constituir o eixo de todo

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Ver www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/competences.htm

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esse conjunto de polticas. Previsivelmente, a profissionalizao da direo pblica e seu inquestionvel valor estratgico para as instituies continuaro estimulando, no futuro imediato, o tratamento diferenciado das polticas de dirigentes dentro do conjunto das estratgias e prticas de recursos humanos do setor pblico, estendendo e aprofundando os modelos de estatuto especfico da funo diretiva, aos quais fizemos antes uma ampla referncia. Conseguir uma adequada relao poltica/administrao, o que nos situa num ncleo misto dos problemas de governabilidade dos sistemas polticos contemporneos, em particular no que respeita consolidao da esfera de direo pblica profissional qual temos nos referido extensamente. Sem dvida, a dita consolidao no se produzir sem uma evoluo significativa da cultura poltico-administrativa (Longo, 1999b e 2003a), capaz de superar tanto as concepes burocrticas da gerncia pblica quanto as verses politizadas ou clientelistas, que privilegiam as lealdades polticas ou pessoais sobre os requisitos de profissionalismo. A construo de uma gerncia pblica profissional no implica a defesa de modelos tecnocrticos de direo baseados na pretenso de substituir a poltica em nome de uma racionalidade tcnica abstrata. Tampouco implica uma tentativa de delimitar rigidamente as esferas de atuao, traando uma fronteira ntida onde s pode haver comunicao, dilogo e intercmbio. No captulo 6, argumentamos a favor de um modelo de direo pblica que no debilita, mas que, ao contrrio, refora a poltica em seu papel de regente dos governos e das organizaes do setor pblico. Potencializar a gesto do conhecimento, o que implica fazer com que organizaes pblicas aprendam com a experincia e estendam esse aprendizado ao conjunto do setor pblico. Tem-se chamado ateno (March e Olsen, 1995, p. 210 e seguintes) para o fato de que as caractersticas do ciclo poltico e a sua lgica de curto prazo inerente dificultam o aprendizado organizacional do setor pblico. Ainda assim, a complexidade crescente dos problemas sociais que os governos enfrentam, a freqente inexistncia de respostas tcnicas previamente disponveis para resolver muitos deles, assim como a lgica da tentativa/erro necessariamente adquirida em conseqncia da interveno pblica, so fatores que aumentam a necessidade de produzir aprendizagem organizacional e operacional (Heifetz, 1997) que autorizam a abordagem de turbulentos entornos de mudana. Tudo isso exige polticas que aumentem o capital social interno dos sistemas pblicos (Nahapiet e Ghoshal, 1998), superando a coordenao exclusivamente hierrquica, estimulando a formao de redes e intercmbios baseados na confiana e na

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reciprocidade e aproveitando o potencial das tecnologias da informao e das comunicaes. Fortalecer o profissionalismo pblico, o que exige a promoo de comportamentos ticos, o combate continuado contra a corrupo e a consolidao dos valores prprios do servio pblico em novos tipos de organizao. A construo de uma infra-estrutura tica (Villoria, 2000) implica a ao combinada em diversas frentes: o desenvolvimento legislativo, a transparncia e o impulso de uma sociedade civil ativa e vigilante, os sistemas de controle interno e externo, os cdigos de conduta e o ensino da tica administrativa. A nosso ver, esse fortalecimento dever se fundamentar numa constante renovao. Uma nova forma de entender a relao entre o pblico e a sociedade faz parte dos valores que devem caracterizar o profissionalismo pblico de nossos dias. A nova imagem que as profisses pblicas devem apresentar sociedade deve se sustentar mais na proximidade do que na diferena, mais na intercomunicao e na modstia do que na exclusividade e na prepotncia. A colaborao crescente com as organizaes da sociedade civil leva adoo de pautas transversais de comportamento profissional, padres compartilhados e valores conjuntamente interiorizados. O futuro aponta para uma maior permeabilidade entre os mundos do emprego pblico e do trabalho privado assalariado, do trabalho em organizaes no-lucrativas, do auto-emprego individual ou cooperativado e do trabalho altrusta ou voluntrio. O compromisso cvico com o interesse geral deve deixar de ser visto como uma prerrogativa exclusiva dos empregados pblicos, sobre o qual cabe construir um profissionalismo distante. Pelo contrrio, os novos problemas sociais exigem que esse compromisso se transforme, cada vez mais, em um elo entre profissionais de diferentes posies e setores, que devem se relacionar e colaborar freqentemente, a partir de posies diferentes e mutveis, em tarefas dominadas por um propsito de interesse pblico.

EPLOGO: MRITO E FLEXIBILIDADE

A gesto do emprego e das pessoas no setor pblico enfrenta profundas mudanas, necessrias para que suas organizaes possam fazer frente com xito a um ambiente social fortemente demandante. Boa parte dessas mudanas reflete vibraes e tendncias que se observam tambm nas empresas privadas e nas organizaes da sociedade civil, e obedecem a correntes sociais de fundo, que transformaram nos ltimos anos os mbitos em que se define, se organiza, se prepara, se formaliza, se dirige, se produz e se extingue o trabalho humano. As mudanas na gesto pblica dos recursos humanos adquirem assim conotaes de aproximao entre as formas de gerenciar o emprego e as pessoas nas organizaes que pertencem ao setor pblico e as que atuam fora dele. Nos sistemas poltico-administrativos do mundo desenvolvido, as reformas da funo pblica empreendidas ao longo das ltimas dcadas podem ser englobadas, como vimos, dentro de uma consistente orientao para a flexibilidade. Os anos tm depositado nas juntas e articulaes dos velhos sistemas de mrito numerosos elementos disfuncionais de rigidez, que, por um lado, os convertem em aparelhos de reao lenta, mais inclinados a se guiar pela rotina do que a atender s necessidades e urgncias dos polticos ou dos cidados, e que os tornam, por outro lado, vulnerveis captura pelos interesses corporativos dos funcionrios. Ser essa uma tendncia extensvel a outras realidades, ou reflete melhor um enfoque eurocntrico ou centrado somente no chamado primeiro mundo? Caberia determinar at que ponto a orientao para a flexibilidade sintetiza na realidade orientaes plausveis de melhora da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos em quaisquer pases ou contextos. Em princpio, poderamos pensar que a expresso seria subretudo aplicvel a contextos em que as prticas de pessoal padeceriam de uma palpvel rigidez normativa e comportamental. Esse seria o caso de boa parte dos modelos profissionalizados, baseados em sistemas de mrito. Pelo contrrio, se falssemos de modelos que seguem a lgica do butim poltico (spoils system), como o caso, por exemplo, de boa parte dos pases latino-americanos, seria duvidoso que as prioridades inclussem a flexibilizao. Parece, pelo menos primeira vista, que seria urgente nos casos em que a norma a politizao e a utilizao clientelista do emprego pblico introduzir neles pelo menos alguns elementos de rigidez, semelhantes aos dos sistemas weberianos de emprego pblico.

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Tal parece ser a opo adotada pelo Banco Mundial, quando distingue por um lado as reformas de primeira fase, destinadas a alcanar ou a fortalecer a disciplina, a formalidade e o cumprimento das normas, e por outro lado as reformas de segunda fase, destinadas a promover a flexibilidade, a discricionariedade e a orientao para resultados, que deveriam ser acionadas somente quando fossem alcanados os objetivos da primeira fase (World Bank, 2003, p. 195). Acreditamos que a questo se mostra menos simples, pelo menos pelas razes que expomos esquematicamente a seguir. 1. Os esquemas de butim poltico no excluem a existncia de elementos de rigidez. Assim, a livre subordinao a lealdades polticas e as demais prticas prprias de uma concepo clientelista do emprego pblico coexistem freqentemente, em alguns pases latino-americanos, com a vigncia de mecanismos esclerticos no perfilamento de postos, na alocao de tarefas, no progresso profissional ou na exigncia de responsabilidades disciplinares. Diversos tipos de conjuno de interesses so capazes de conjugar incentivos de apadrinhamento e aspiraes corporativas para tornar possvel esse aparente paradoxo. 2. Tambm nos modelos dotados dos elementos prprios de um sistema de mrito, como no caso espanhol, necessrio desenvolver e aperfeioar os sistemas de garantias para assim evitar riscos de politizao ou arbitrariedade. Em particular, como se disse antes, conveniente construir garantias materiais ou substantivas em reas da gesto das pessoas onde a proteo do mrito se fia exclusivamente em requisitos e mecanismos de carter formal. 3. pouco provvel, do ponto de vista da economia poltica das reformas, que se possam introduzir e consolidar mudanas que visem dotar de rigor e profissionalizao os sistemas pblicos acostumados politizao e clientelismo, sem abordar, em paralelo, inovaes que visem estimular a receptividade da administrao para as prioridades polticas das equipes governantes e a responsabilizao dos empregados pblicos pelos resultados, garantindo assim o controle, pelos governos, dos aparelhos administrativos. 4. A migrao dos modelos do primeiro tipo para os do segundo no tem porque ser feita ao preo de copiar elementos disfuncionais existentes nestes ltimos. Pelo contrrio, h uma srie de patologias devidas rigidez burocrtica que, no processo de construo dos sistemas de mrito com suas correspondentes garantias, podem e devem ser evitadas, escarmentando assim, se nos permitida a expresso, cabea alheia. Por tudo isso, cremos que a orientao para a flexibilidade das reformas da GRH no setor pblico pode ser freqentemente extrapolada para contextos

EPLOGO

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em que o modelo de emprego pblico apresenta dficits importantes de profissionalizao. Isso no pressupe que se desconheam as previsveis diferenas que tal diversidade de circunstncias tendam a introduzir nas agendas das reformas. Sem dvida, a nfase nos elementos de consistncia estrutural ou nos de flexibilidade funcional dos sistemas ser diferente, para dar um exemplo, nas reformas que possam ser razoavelmente empreendidas na gesto pblica do Canad ou na Bolvia. Entretanto, temos dvida de que seja certo lutar por uma seqncia que parecesse obrigar certos pases a inspirar suas reformas exclusivamente em doutrinas e critrios de princpios do sculo XX para alcanar determinados padres de pureza burocrtica, ao mesmo tempo em que outros se dedicam a reinventar o governo. Em todo caso, atuar com vontade reformadora sobre os sistemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos exige que se tenha conscincia de que um delicado jogo de equilbrios deve ser respeitado. West e Durant (2000, p. 119), num estudo sobre uma dcada de funcionamento do Comit Americano de Proteo do Sistema de Mrito, acabam defendendo a plena vigncia desses tipos de mecanismos de garantia do equilbrio entre a flexibilidade exigida pela consecuo dos objetivos organizacionais e o tratamento limpo e eqitativo das questes de pessoal. Compartilhamos plenamente dessas concluses e cremos que se trata de frmulas que, com as necessrias adaptaes, deveriam ser estendidas aos diferentes sistemas de funo pblica. Definitivamente, a necessria flexibilizao das polticas e prticas de GRH no setor pblico deve escapar do controle da potencializao, tambm imprescindvel, das regras formais e informais dos mecanismos e dos incentivos necessrios para fortalecer as garantias do mrito e do profissionalismo do emprego pblico. A flexibilidade sem mrito , na realidade, a flexibilidade a servio de uns poucos: aqueles que, alm de aceder ao poder, se permitem patrimonializar a administrao em favor de seus prprios projetos, por mais legtimos que sejam. Equivale arbitrariedade e ao nepotismo, no submetidos s garantias do estado de direito. Torna o emprego pblico vulnervel politizao partidria e captura pelos interesses particulares, e faz perigar, como dissemos, a prpria existncia de uma administrao profissional, com as nefastas conseqncias que isso tem sobre a integridade das instituies, o funcionamento dos mercados e o progresso econmico das sociedades. Ademais, tudo isso alimenta o conhecido crculo vicioso burocrtico: como assinalaram Hondeghem e Steen (2000, p. 66), o clientelismo e o nepotismo, ao gerar desconfiana no sistema, so os principais indutores de reaes que reduzem a discricionariedade dos gerentes, produzindo rigidez no sistema, o que por sua vez cria situaes favorveis a tentativas de eludir as regras, num ciclo de deteriorao contnua.

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MRITO E FLEXIBILIDADE

O mrito sem flexibilidade tende a se transformar em pura antiguidade ou mero cumprimento de requisitos formais, sobrecarregando com rotinas e ineficcias as polticas e prticas de gesto das pessoas. Produz organizaes pblicas raquticas, esclerticas, sem capacidade de adaptao a ambientes cada vez mais fluidos e dinmicos. Preserva comportamentos que comprometem o xito das polticas pblicas. Transforma a proteo da independncia e do profissionalismo da administrao em privilgios corporativos dos funcionrios. Amplia a brecha entre o setor pblico e o mundo do trabalho que se desenvolve alm dos muros de suas organizaes. Estimula as tendncias da gesto pblica de escapar para a privatizao, como se essa fosse a nica sada possvel para melhor-la; s vezes, isto at utilizado como argumento legitimador de comportamentos polticos de natureza clientelista, supostamente mais capazes de tornar possvel a receptividade da administrao s prioridades do governo e sua orientao para a obteno de resultados. Mrito e flexibilidade, portanto, so componentes essenciais do emprego pblico de nossa poca. Trata-se de elementos que nem se contrapem nem disputam um territrio previamente delimitado, como se se tratasse de um jogo de soma zero, em que necessrio que uma parte perca para que a outra ganhe. Pelo contrrio, os novos projetos de gesto das pessoas no setor pblico devem perseguir o desenvolvimento de ambas as dimenses, fortalecendo-se reciprocamente, num circuito contnuo de importncia crucial para a governabilidade dos sistemas poltico-administrativos contemporneos.

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