Vol 08 Gestão Adm e Financeira

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Copyright 2011 1 Edio Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e a autoria e que no seja para venda ou qualquer fim comercial. A Coleo Para Entender a Gesto do SUS 2011 pode ser acessada, na ntegra, na pgina eletrnica do CONASS, www.conass.org.br. Esta coleo faz parte do Programa de Informao e Apoio Tcnico s Equipes Gestoras Estaduais do SUS. Tiragem: 10.000 Impresso no Brasil
Brasil. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. A Gesto Administrativa e Financeira no SUS / Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Braslia : CONASS, 2011. 132 p. (Coleo Para Entender a Gesto do SUS 2011, 8)
ISBN: 978-85-89545-68-6
9 788589 545686
1. SUS (BR). 2. Gesto Administrativa e Financeira. I Ttulo. NLM WA 525 CDD 20. ed. 362.1068
Diretoria Conass - Gesto 2010/2011 PreSidente
Beatriz dobashi Regio Centro-Oeste irani ribeiro de Moura Regio Nordeste Herbert Motta de almeida Regio Norte osvaldo Leal Regio Sudeste antnio Jorge de Souza Marques Regio Sul roberto eduardo Hess de Souza
coMiSSo FiScaL Vice-PreSidenteS
George antunes de oliveira raimundo Jos arruda Barros Milton Luiz Moreira
Secretrio executiVo
Jurandi Frutuoso
coordenadora de ncLeoS
rita de cssia Berto cataneli

coordenador de deSenVoLViMento inStitucionaL
ricardo F. Scotti
SecretrioS de eStado da Sade AC osvaldo de Souza Leal Junior Suely de Souza Melo da costa AL Herbert Motta de almeida alexandre de Melo toledo AM agnaldo Gomes da costa Wilson alecrim AP eupdio dias de carvalho evandro costa Gama BA Jorge Jos Santos Pereira Solla CE raimundo Jos arruda Bastos DF Fabola de aguiar nunes rafael de aguiar Barbosa ES anselmo tozi Jos tadeu Marino GO irani ribeiro de Moura antonio Faleiros MA Jos Mrcio Soares Leite ricardo Murad MG antnio Jorge de Souza Marques MS Beatriz Figueiredo dobashi MT augusto carlos Patti do amaral Pedro Henry neto PA Maria Silvia Martins comaru Leal cludio nascimento Valle Hlio Franco de Macedo Jnior PB Jos Maria de Frana Mrio toscano de Brito Filho PE Frederico da costa amncio antnio carlos dos Santos Figueira PI telmo Gomes Mesquita Lilian de almeida Veloso nunes Martins PR carlos augusto Moreira Jnior Michele caputo neto RJ Srgio Luiz crtes RN George antunes de oliveira domcio arruda RO Milton Luiz Moreira alexandre carlos Macedo Muller RR rodolfo Pereira Leocdio Vasconcelos Filho RS arita Gilda ciro carlos emerim Simoni SC roberto eduardo Hess de Souza dalmo claro de oliveira SE Mnica Sampaio de carvalho antonio carlos Guimares Souza Pinto SP Luiz roberto Barradas Barata nilson Ferraz Paschoa Giovanni Guido cerri TO Francisco Melquades neto arnaldo alves nunes
coordenao da coLeo Ren Santos reViSo e atuaLizao do LiVro Regina Helena Arroio Nicoletti coLaBoradoreS * Anamim Lopes da Silva, Edileuza Alves da Silva, Lvia Costa da Silveira, Rodrigo Fagundes Souza, Sady Carnot Falco Filho, Viviane Rocha de Luiz reViSo tcnica Ren Santos reViSo ortoGrFica Roberto Arreguy Maia (coord.) edio Tatiana Rosa ProJeto GrFico Fernanda Goulart deSiGner aSSiStente Thales Amorim iLuStraeS Jos Mrcio Lara diaGraMao Ad Hoc Comunicao
* Os crditos referem-se s edies de 2007 e de 2011.
Apresentao 7 Introduo 8
Administrao Pblica 12 1.1 Introduo organizao e papel do Estado 12 1.2 O funcionamento da Administrao Pblica e o SUS 17 1.3 Gesto de materiais 47 1.4 Gesto de compras 51 1.5 Contratos administrativos 68 A gesto financeira e o ciclo oramentrio 76 2.1 Importncia da gesto financeira 76 2.2 Ciclo oramentrio 80 2.3 Execuo oramentria e financeira 93 2.4 Planejamento oramentrio e financeiro sob enfoque no Fundo de sade 98 2.5 Contabilidade pblica 101 Gesto dos Fundos de sade 104 3.1 Legislao sobre os Fundos de sade 104 3.2 Fundo de sade: definio e funo 106 3.3 Fundo Nacional de Sade 107 3.4 Fundo Estadual de Sade 109 3.5 Organizao de Fundo de sade 109 Investimentos no SUS 118 4.1 Captao de recursos 118 4.2 Gesto de convnios: solicitao, celebrao, execuo e prestao de contas 4.3 Aptao de recursos no Ministrio da Sade 126 Referncias Bibliogrficas 129
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CONASS Para entender a gesto do SUS / 2011
ApresentAo
A cada dia, o progresso cientfico e tecnolgico traz inovaes que aperfeioam solues e, ao mesmo tempo, colocam o gestor diante de novos desafios no campo da gesto da sade pblica, tais como adoo de critrios de acompanhamento e avaliao adequados para o aprimoramento destas aes. Se, por um lado, torna-se necessrio adequar os procedimentos incorporao de novos conhecimentos e novas tecnologias, por outro, precisamos adquirir modernas ferramentas gerenciais, administrativas e estruturais, principalmente no campo da tecnologia da informao e comunicao, fazendo-se necessrio avanar na obteno de novos conhecimentos estratgicos na gesto pblica. Com esta publicao, o CONASS visa contribuir para melhorar seu desempenho na garantia do acesso da populao s polticas pblicas de sade, cumprindo todas as exigncias da legislao vigente. Comprar bens e servios, captar, gerir e prestar contas de recursos pblicos em qualquer rgo passa necessariamente por etapas importantes, como a organizao e a eficincia, principalmente nos aspectos operacionais e administrativos. A modernidade exige cada vez mais. O presente livro trata de questes relacionadas gesto administrativa e financeira do SUS, envolvendo toda a sistemtica processual, indo do planejamento aquisio, da elaborao assinatura dos contratos administrativos, abordando inclusive a fiscalizao dos mesmos. As atualizaes introduzidas neste livro trazem aos gestores as legislaes, dados e informaes mais recentes, mantendo ainda assim os temas centrais discutidos na Coleo Para Entender a Gesto do SUS 2007. Boa leitura. Beatriz Figueiredo Dobashi - Presidente do CONASS
A Gesto Administrativa e Financeira no SUS
Introduo
A gesto administrativa e financeira do SUS um dos tpicos de maior relevncia para os gestores da sade pblica em quaisquer esferas de gesto. Dentro desse escopo encontra-se a organizao dos sistemas pblicos de sade, planejamento, oramento, financiamento e recursos humanos, conforme dispositivos contidos na Lei Orgnica de Sade (Lei n. 8.080/1990). Este trabalho tratar um pouco sobre organizao dos Sistemas Pblicos de Sade, com nfase no planejamento, oramento e financiamento, abordando os assuntos que interligam esse trinmio. Matria igualmente pertinente a que trata dos instrumentos de trabalho que, nas mos de agentes pblicos, contribuiro, de forma proveitosa e empreendedora, para que os gestores e equipes de trabalho possam, de fato, adequar ou implementar os servios necessrios ateno sade em seus mbitos de atuao. Nesse sentido, no primeiro captulo, prope-se, a partir de uma discusso sobre Administrao Pblica com enfoque na organizao e papel do Estado, situar a questo dos princpios, tica e funcionamento da Administrao Pblica em conexo com a gesto de materiais e compras indispensvel gesto administrativa e financeira do SUS. Razo por que se enfocam na Lei n. 8.666/1993 os assuntos pertinentes. Neste primeiro captulo tambm se aborda de maneira atual, mas no definitiva, a grande questo colocada para os gestores atuais da sade pblica, que so as alternativas de gerncia das unidades pblicas. O segundo captulo enfoca aspectos ligados gesto financeira e ao ciclo oramentrio, com destaque sobre o que dispe a Lei n. 4.320/1964 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e a Constituio Federal no tocante aos Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), elementos propulsores da execuo oramentria que propicia o atendimento s necessidades da rea de sade. O terceiro captulo trata da gesto dos fundos de sade. A abordagem desse tema feita por meio do exame da legislao acerca dos fundos de sade. H que se ressaltar que mandamento constitucional includo pela Emenda Constitucional n. 29/2000, me-
diante a qual, por meio de seu 3, Art. 7, o Art. 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passou a vigorar acrescido do seguinte dispositivo, que os recursos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios destinados s aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de fundo de sade que ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do disposto no Art. 74 da Constituio Federal. O quarto Captulo trata de investimento em sade no mbito do SUS com enfoque na captao de recursos, inclusive mediante a celebrao de convnios com a precedente preparao de projetos exequveis, atualizado com as portarias mais recentes que regulamentam o financiamento e a transferncia dos recursos federais para as aes e os servios de sade, na forma de blocos de financiamento, criando o bloco de investimento.
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1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
AdmInIstrAo pblIcA
introduo organizao e papel do estado o funcionamento da administrao Pblica e o sUs Gesto de materiais Gesto de compras Contratos administrativos
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1.1
AdmInIstrAo pblIcA
introduo organizao e papel do estado
Para os efeitos deste trabalho pressupem-se duas acepes do termo Estado. A primeira refere-se organizao poltica do pas, abrangendo tanto o todo quanto cada uma de suas partes integrantes, Unio, estados e Distrito Federal e municpios. A segunda, em sentido estrito, refere-se ao designativo de unidade poltica de uma federao que contempla determinada regio dotada de autonomia poltica para desenvolver em seu mbito determinadas polticas pblicas. O termo, em sua primeira acepo, ampla, como se v, abarca a segunda acepo, tanto quanto a Unio e os municpios. Estado, assim visto, ou seja, o Poder Pblico, enquanto estrutura de poder, instituda sobre determinado territrio e/ou populao, possui os seguintes componentes conceituais: poder, territrio e povo. Poder a capacidade de impor sociedade o cumprimento e a aceitao das decises do governo (rgo executivo do Estado). Territrio o espao fsico em que se exerce o poder. Povo (ou nao, no caso da Unio) sobre o qual atua o Estado a comunidade humana que possui elementos culturais, vnculos econmicos, tradies e histrias comuns.
1.1.1
elementos da mquina do estado
A mquina estatal, ou mquina do Poder Pblico, em se tratando da Unio e Estados-Membros, compe-se de trs elementos bsicos de organizao: a Administrao, as Foras Armadas ou Pblicas de Segurana e a Fazenda, Fisco ou Errio. A Administrao a organizao encarregada de elaborar e executar polticas pblicas, alm de tomar decises e fazer com que sejam cumpridas por intermdio de uma srie de funes, rgos ou departamentos (Administrao, Ministrios, Secretarias de Estado, Segurana Pblica, Sade, Previdncia Social, Educao etc.). A funo das Foras Armadas ou Pblicas de Segurana defender o Estado e a populao residente no territrio nele abrangido. A manuteno de todo o aparelho estatal exige a arrecadao de fundos mediante a contribuio dos membros da sociedade, funo que corresponde Fazenda ou Errio. Tanto assim que o Art. 145 da Constituio Federal estabelece que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios podero instituir os seguintes tributos: I impostos; II taxas; III contribuio de melhoria.
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Quadro 1 - reaS de atuao da adMiniStrao PBLica

Execuo de Poltica Pblicas Sade Educao Relaes Internacionais Recursos Humanos Desenvolvimento Econmico Desenvolvimento Social Exerccio do Poder de Polcia Fiscalizao Alvars, Autorizaes etc. Vigilncia em Sade Regulamentao de Atividades
Administrao Pblica
1.1.2
Conceito de administrao ou Gesto Pblica
Administrao Pblica a ordenao (planejamento e organizao), direo e controle dos servios do governo, nas esferas federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. A Administrao pode ser entendida de trs formas: 1) o conjunto de entes ou sujeitos de carter pblico os meios, humanos e materiais, de que dispe o governo para aplicar suas polticas; 2) o conjunto de aes encaminhadas para o cumprimento dos programas e polticas dos governos; e 3) a cincia da Administrao Pblica que se prope a estudar as condies que permitem ao direito, emanado dos poderes do Estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possvel, atravs da atuao dos rgos administrativos. O aparelho administrativo executa diferentes funes: tem ingerncia nas relaes entre particulares, garantindo-lhes maior segurana jurdica, d publicidade aos atos em que so interessados e realiza sua fiscalizao. A ao administrativa ou gesto manifesta-se no condicionamento da liberdade e da propriedade dos particulares, no exerccio do chamado poder de polcia. O objetivo harmonizar o direito do indivduo com o de seus semelhantes. O poder de polcia traduz-se na faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefcio da coletividade e do prprio Estado. A polcia administrativa diz respeito segurana da ordem pblica, proteo da sade, ao resguardo da educao, tutela da economia, defesa da vida social e dos princpios morais. Nesse sentido, insere-se o papel fundamental da Secretaria Estadual de Sade. Refere-se, mais especificamente, s atividades de Vigilncia em Sade, Sanitria e Epide-
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miolgica, destinadas a assegurar o bem de todos a partir da promoo do bem individual ou grupal, sem excees, com base em privilgios ou discriminao de qualquer sorte, e sem prejuzo de um nmero maior de indivduos. Alm dessa ao negativa de condicionamento da liberdade, e eventualmente at da propriedade, as reparties administrativas atuam na realizao de aes e servios pblicos em que se destacam a assistncia mdico-hospitalar; o saneamento bsico; a educao; os servios de transporte e o fornecimento de energia, entre outras. Ressalta-se o papel da Secretaria Estadual de Sade como agente dessa ao positiva com vista promoo de aes e servios preventivos e curativos, ou seja, mantenedores das condies de sade, capazes de desenvolver plenamente o cidado como agente da construo de uma sociedade livre, justa e solidria, objetivo constitucional fundamental (Art. 3, I, Constituio Federal). Nesse sentido, ao conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da administrao direta e indireta, e das funes mantidas pelo Poder Pblico, d-se nome de Sistema nico de Sade (SUS). A iniciativa privada poder participar do SUS, em carter complementar. Isto quer dizer que nenhuma ajuda deve ser dispensada no esforo conjunto de se alcanar as metas de sade do povo brasileiro.
1.1.3
Princpios administrativos constitucionais
A Administrao Pblica norteia-se por princpios bsicos estabelecidos pela Constituio Federal, Art. 37, que so os seguintes: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia. 1.1.3.1
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA
Pelo princpio da legalidade, o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, deles no podendo se afastar, sob pena de praticar ato invlido e de se expor responsabilidade disciplinar, civil e criminal. A moralidade administrativa entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao. O ato administrativo ter que obedecer no somente lei, mas tica da prpria instituio e ao que moral e socialmente aceito. Impe-se ao agente pblico uma conduta interna, coerente com a moralidade, e que as exigncias a finalidade de sua ao seja sempre o bem comum. O princpio da impessoalidade impe ao administrador pblico a prtica de atos para
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o fim legal que a prpria norma de direito indica como objetivo do ato. Dessa forma, fica o administrador proibido de buscar outros objetivos ou de praticar atos visando interesse prprio ou de terceiros. Por meio da publicidade, divulga-se oficialmente o ato administrativo para conhecimento pblico e para indicar seus efeitos externos. A publicidade requisito de eficcia e moralidade do ato administrativo. A eficincia um principio includo por meio da Emenda Constitucional n. 19, publicada em 5 de junho de 1998. Diz respeito ao dever de utilizar os recursos disponveis de modo econmico e de forma que alcance, com os custos previstos, os maiores benefcios possveis, atendendo aos requisitos da especificidade e qualidade.
1.1.4
a tica da administrao Pblica
Dentro do espectro do cumprimento dos princpios bsicos da Administrao Pblica, o imperativo da tica deve ser ressaltado. A palavra tica remete ao verbete grego ethos, que significa originalmente morada, tanto a dos animais quanto a do homem. Lugar onde se sente acolhido e abrigado. O segundo sentido, proveniente deste, o de costume, maneira ou estilo de ser ou viver. A morada vista metaforicamente indica justamente que, a partir do ethos, o mundo torna-se habitvel para o homem. Assim, o espao do ethos como espao humano no dado ao homem, mas por ele construdo ou incessantemente reconstrudo. Max Weber, socilogo e grande estudioso da burocracia, formulou o que passou a ser chamado de dualismo tico, ao distinguir a tica da convico da tica da responsabilidade. O partidrio da tica da convico o individuo que vela pela doutrina pura, o que comum aos religiosos e aderentes de sistemas filosficos e polticos que sustentam teses como se fossem dogmas e assumem posies sem medir consequncias. A tica da responsabilidade, por sua vez, tem como guia as previsveis consequncias dos atos. Responsabilidade vem do latim responsabilitas, de respondere, este ltimo vocbulo significando responder, estar em condies de responder pelos atos praticados, de justificar as razes das prprias aes. De direito, todo o homem responsvel. Toda a sociedade organizada numa hierarquia de autoridade, na qual cada um responsvel perante uma autoridade superior. Quando o homem infringe uma de suas responsabilidades cvicas deve responder pelo seu ato perante a justia. A responsabilidade moral, filosoficamente, a situao de um agente consciente com relao aos atos que pratica voluntariamente e a obrigao de reparar o mal eventualmente ocasionado aos outros.
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Essa viso de tica a que est presente nos cdigos de conduta. Exemplo: o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado no nvel federal pelo Decreto Federal n. 1.171, de 22 de junho de 1994. Esse cdigo serve de modelo para que, no nvel estadual, por meio da Secretaria Estadual de Sade, induza-se criao ou manuteno de algo semelhante para viger no seu mbito de atuao. Em primeiro lugar, o Cdigo estabelece regras deontolgicas. Diz respeito s razes pelas quais se devem estabelecer deveres pessoa como servidora pblica detentora de prerrogativas institucionais. Em 13 pontos abrange comportamento, atitudes, valores, discernimentos, noes mnimas de legalidade e moralidade, fidelidade em questes financeiras, dedicao ao trabalho e ao pblico a quem deve servir com respeito, dignidade, cortesia. Tais pontos esto consoantes tradio filosfica que norteia a funo pblica, a qual abrange expoentes da cultura ocidental e oriental, alm de incorporar vises compartilhadas pelo senso comum inerentes natureza humana modelada pela vida em sociedade. Em seguida, como consectrios dessas regras, apresentam-se os deveres fundamentais do servidor pblico, entre os quais o de desempenhar, em tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular, pensando mais no interesse comum do que no particular. Nesse sentido, se firma o primado da tica. Aps a explicitao desses deveres seguem as vedaes ao servidor pblico. Na linha das vedaes est a proibio do uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem. Segue-se a tais orientaes a instituio de comisses de tica encarregadas de orientar e aconselhar sobre a tica profissional do servidor, o tratamento para com as pessoas e para com o patrimnio pblico, competindo-lhes conhecer concretamente sobre imputao ou procedimento susceptvel de censura. A Comisso de tica poder instaurar, de ofcio, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passvel de infrao de princpio ou de norma tico-profissional. Sobretudo, deve-se ressaltar que os trabalhadores em sade provenientes de mltiplas categorias profissionais esto abrangidos pelos respectivos cdigos de tica, alm de orientaes emanadas de seus conselhos de classe. O mais importante a mencionar so os cdigos e orientaes estabelecidos pelo Conselho Federal de Medicina, afora os de Enfermagem, Farmcia e outras categorias afins vinculadas rea da sade. Vale lembrar que a Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, estabelece as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato,
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cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica Direta e Indireta ou Fundacional. Esta Lei trata de atos praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a Administrao Direta ou Indireta (fundacional) de quaisquer poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios, de territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio, o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual; tais atos sero punidos na forma dessa mesma Lei.
1.2
o funcionamento da administrao Pblica e o sUs
A Administrao Pblica federal, estadual e municipal compreende: 1) a Administrao Direta, constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa, no caso federal, da presidncia da Repblica e pelos Ministrios; 2) a Administrao Indireta, que compreende as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
Quadro 2
Administrao Direta Administrao Pblica Administrao Indireta Ministrios ou Secretatiras de Governo e suas unidades
Autarquias Fundaes Empresas pblicas Sociedades de economia mista
1.2.1
Viso da administrao Pblica
Administrao Direta: o conjunto de rgos subordinados e integrados na estrutura administrativa da Unio, estado ou municpio. A Secretaria Estadual de Sade, com suas unidades organizacionais, compe a Administrao Direta. Administrao Indireta: o conjunto dos entes personalizados que, vinculados a um Ministrio ou Secretaria, prestam servios pblicos ou de interesse pblico. Integram a Administrao Indireta as autarquias, empresas pblicas, fundaes pblicas e sociedades de economia mista. Autarquia: servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Na esfera da Unio, exemplo de autarquia o Banco Central; na esfera estadual, no mbito da sade, pode-se ter uma autarquia responsvel pelo
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tratamento da gua e esgoto ou do desenvolvimento das aes e servios de sade. No Municpio de So Paulo, hospitais de determinada regio esto vinculados a autarquias municipais de Sade, responsveis por aes e servios de sade. Fundao pblica: entidade que realiza atividades no lucrativas atpicas do Poder Pblico, mas de interesse coletivo, como, por exemplo, nas reas de sade, educao, cultura e pesquisa. So criadas por lei especfica e estruturadas por decreto, independentemente de qualquer registro. Exemplo de fundao dessa natureza a Fundao Hemocentro. Empresa pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivamente pblico, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Suas atividades regem-se pelos preceitos comerciais. Exemplo de empresa pblica na rea da Sade o Grupo Hospitalar Conceio de Porto Alegre. Sociedade de economia mista: pessoa jurdica de direito privado, com participao pblica e privada em seu capital e em sua administrao, para realizao de atividades econmicas ou servio de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado. Revestem-se da forma de empresas particulares, regendo-se pelas normas das sociedades mercantis, com as adaptaes impostas pelas leis que autorizam sua formao. Exemplo de sociedade de economia mista da rea da sade a Hemobras.
1.2.2
administrao Pblica no contexto do sUs
A Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, chamada Lei Orgnica da Sade (LOS), estabelece papis institucionais de cada instncia governamental. Dispe de princpios e diretrizes para as aes e servios de sade, entre os quais universalidade de acesso, integralidade e igualdade ou equidade na prestao de aes e servios de sade. Outro assunto de que trata sobre a descentralizao poltico-administrativa com direo nica em cada esfera do governo, enfatizando a municipalizao da prestao de servios combinada com a regionalizao e a hierarquizao da rede de servios. Como consequncia h de pensar na integrao executiva das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico. Nesse sentido, recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, estados e municpios devem ser mobilizados para a prestao de servios de assistncia sade da populao. Isso ter em vista a melhoria da
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capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de assistncia e mais adequada organizao dos servios pblicos, evitando a duplicidade de meios para fins idnticos. Em relao organizao, direo e gesto do SUS, a Lei estabelece o princpio da direo nica exercida em cada esfera de governo. A LOS define atribuies e competncias Unio, ao Distrito Federal, a estados e a municpios, comuns ou especficas:
Quadro 3
Unio Papel de carter normativo. Estabelecimentos de polticas nacionais de sade pblica. Controle de fiscalizao. Promoo da descentralizao pra Estados e municpios dos servios e aes de sade de abrangncia esadual e municipal estaDos Descentralizao para os municpios dos servios e aes de sade. Prestar apoio tcnico e financeiro aos municipios. Controlar, acompanhar, avaliar e executar aes do meio ambiente, saneamento bsico, ambiente de trabalho, insumos e equipamentos, laboratrios e hemocentros, controle de qualidade para produtos e substncia de consumo humano, vigilncia sanitria de portos, aeroportos e fronteiras em colaborao com a Unio. Avaliar e divulgar os indicadores de morbimortalidade no mbito estadual. MUniCPios Planejar, organizar, executar, controlar e avaliar aes e servios de sade.
A LOS discorre ainda acerca do funcionamento e da participao complementar dos recursos humanos, financiamento e gesto financeira dos servios pblicos e privados de assistncia sade. A Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS, e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade. Em relao aos recursos financeiros, esta lei prope o repasse de forma regular e automtica para municpios, estados e Distrito Federal, referentes cobertura das aes e dos servios de sade para investimentos na rede de servios, cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e demais aes de sade. O claro estmulo que havia para a criao dos conselhos de sade e de outros instrumentos, tais como fundo de sade, plano de sade, relatrios de gesto, contrapartida de recursos para a sade no respectivo oramento e comisso de elaborao do Plano de Carreira, Cargos e Salrios (PCCS), tornou-se pr-requisito para que as esferas de governo possam receber seus recursos (Lei n. 8.142/90).
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1.2.3
1.2.3.1
Gesto, inovao e modernizao da administrao Pblica

FUNES ADMINISTRATIVAS
A gesto ou ao administrativa pressupe o desenvolvimento de um processo que envolve as funes planejamento, organizao, direo e controle. O quadro abaixo apresenta o conceito simplificado de cada funo, enfatizando o seu significado bsico.
Quadro 4 - eLeMento do ProceSSo de GeSto
PLaneJaMento Deciso sobre os objetivos. Definio de planos pra alcan-los. Programao de atividades. orGaniZao Recursos e atividades para atingir os objetivos; rgo e cargos. Atribuio de autoridade e responsabilidade. Direo Preenchimento dos cargos. Comunicao, liderao e motivao do pessoal. Direo para os objetivos. ControLe Definio de padres para medir desempenho, corrigir desvios ou discrepncias e garantir que o planejamento seja realizado.
Para a maior compreenso da gesto faz-se necessrio visualizar os nveis de gesto (planejamento), considerando a responsabilidade de elaborao do planejamento e da execuo das metas e objetivos propostos. Esses nveis so o estratgico, o ttico ou intermedirio e o operacional.
Quadro 5 - nVeiS do ProceSSo de GeSto (PLaneJaMento)
Nvel Estratgico
Genrico, sinttico e abrangente. Longo prazo. Macro-orientado, abordagem integral. Menos genrico e mais detalhado. Mdio prazo. Aborda cada unidade separadamente Detalhado, especfico e analtico. Curto prazo. Orientado para apenas cada tarefa da operao
Nvel Ttico
Nvel Operacional
1.2.3.2
FORMAS DE EXECUO
Outra importante tipologia para a gesto a que indica a distino entre execuo direta e indireta. No se confunda com Administrao Direta ou Indireta. A execuo direta quanto for feita pelo prprio rgo ou entidade responsvel, quando este produz bens ou servios com os recursos que dispe: humanos, materiais e financeiros. A execuo ser indireta quando o rgo ou entidade remeter a responsabilidade da execuo a terceiros, para tanto transferindo recursos principalmente financeiros. Neste caso h
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a compra de bens, produtos ou servios com celebrao de contratos com a precedente licitao. A Lei n. 8.666/93 trata desse assunto. Quando o rgo ou entidade no compra bens ou servios, mas simplesmente coopera para que estes sejam adquiridos e usufrudos por terceiros, por meio de descentralizao de programa de trabalho, mediante a transferncia de recursos, d ensejo celebrao de convnios, que outra forma de execuo indireta de programas e aes oramentrias. O Decreto n. 6.170/07 e alteraes, e a Portaria Interministerial MPOG/CGU/MF n. 127/07 disciplinam matria relativa celebrao de convnios com a Unio.
Quadro 6 - execuo direta e indireta
Produo, oferencimento, distribuio, fruio ou disponibilizao de aes, servios, bens ou produtos aos interessados de forma direta, com recursos prprios ou transferidos. Ex.: prestao de aes e servios de sade por unidades de sade prpria
Execuo Direta Execuo da Ao Administrativa (Gesto) Execuo Indireta
Produo, oferecimento, distribuio, fruio ou disponibilizao de aes, servios, bens ou produtos aos interessados por terceiros contratados ou conveniados mediante pagamento (contraprestao) ou transferncia de recursos
1.2.3.3
INOVAO E MODERNIZAO DA GESTO PBLICA
Experincias na rea de inovao e modernizao apontam para duas categorias de abordagem. Numa categoria encontra-se a modernizao da Gesto Pblica propriamente dita, que envolve temas como: desburocratizao aes de racionalizao dos processos administrativos que busquem maior eficincia e agilidade no servio pblico; eficincia no uso dos recursos pblicos aes que melhorem o uso dos recursos pblicos; atendimento ao cidado aes voltadas qualidade do servio prestado ao cidado; gesto de recursos humanos aes direcionadas valorizao da carreira do servidor pblico. Em outra categoria pode ser colocado o desenvolvimento e uso das tecnologias de informao e comunicao. Envolvem infraestrutura aes para a melhoria e a ampliao dos recursos bsicos de tecnologias da informao e comunicao no Estado; transaes internas aes direcionadas ao desenvolvimento e integrao de processos e sistemas de informao intersetoriais; transaes para a sociedade aes para a expanso da oferta de servios eletrnicos a cidados, servidores, fornecedores e outros nveis de governo; incluso digital aes que tm por objetivo capacitar os cidados do Estado
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para o exerccio efetivo da sua cidadania, por meio do uso de recursos de tecnologias da informao e comunicao aplicadas principalmente sade. 1.2.3.4
A REFORMA ADMINISTRATIVA
Outro aspecto importante, mas discutvel, da inovao e modernizao a Reforma Administrativa. No Brasil, desde 1930 vm-se implementando medidas modernizadoras da Administrao Pblica. Trata-se do movimento chamado Reforma Administrativa ou Reforma do Estado Brasileiro, que a partir de 1967 se consubstanciou no Decreto-Lei n. 200/67. Nos ltimos anos disseminaram-se ideias contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), que, apesar de suscetvel a crticas, sugeriu uma viso mais modernizadora para o Estado brasileiro. O plano partiu da premissa de que, a partir de uma perspectiva histrica, a Administrao Pblica cujos princpios e caractersticas no devem ser confundidos com os da administrao das empresas privadas evoluiu por meio de trs modelos bsicos: a Administrao Pblica Patrimonialista, a Burocrtica e a Gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Administrao Pblica Patrimonialista: no patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas1. A res publica no diferenciada da res principis. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. A partir desse momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel. Administrao Pblica Burocrtica: surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos que visam evitar a corrupo e o nepotismo so sempre aprioriorsticos. Parte-se de uma desconfiana prvia dos administradores pblicos e dos cidados que a eles dirigem demandas.
1_ Prebenda: emprego rendoso, mas pouco trabalhoso.
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Por isso, so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Administrao Pblica Gerencial: emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da Administrao Pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. 1.2.3.5 SETORES ESTATAIS Consoante essa caracterizao da administrao gerencial, o aludido plano distingue quatro setores estatais, em relao aos quais se elaboram diferentes diagnsticos e proposies: Ncleo estratgico: compreende o Poder Legislativo e o Judicirio, o Ministrio Pblico e o Executivo. Trata-se do governo, em sentido amplo. no ncleo estratgico que as leis e as polticas pblicas so definidas e seu cumprimento cobrado. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Atividades exclusivas: setor no qual so prestados servios que s o Estado pode realizar, ou seja, aqueles em que se exerce o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Servios no exclusivos: pertencem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder do Estado, mas este se faz presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida em que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios por meio do mercado. So exemplos desse setor as universidades, hospitais, centros de pesquisa e os museus. Produo de bens e servios para o mercado: corresponde rea de atuao de empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, como, por exemplo, as do setor de infraestrutura.
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No Plano Diretor de Reforma do Estado (1995), destacam-se algumas figuras inovadoras que importa sejam conhecidas pelos gestores da sade e suas equipes no mbito estadual do SUS, para que possa ser refletida a sua aplicabilidade. Essas novas figuras se juntam s outras preexistentes que formam modelos de organizao, principalmente da atividade mdico-hospitalar.
Quadro 7 - quadro conceituraL doS quatroS SetoreS eStataiS
ForMa De ProPrieDaDe eStataL NCLEO ESTRATGICO: Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios, Ministrios Pblico. ATIVIDADES EXCLUSIVAS: Regulamentao Fiscalizao, Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social Bsica. SERVIOS NOEXCLUSIVOS: Universidades, Hospitais, Centros de Pesquisa, Museus. PRODUO PARA O MERCADO: Empresas Estatais x PBLica no eStataL PriVada ForMa De aDMinistrao Burocrtica x GerenciaL x
Publicizao
Privatizao
Fonte: extrado do site http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecAo/plAndI.Htm
1.2.3.6
ALTERNATIVAS DE GERNCIAS DAS UNIDADES PRPRIAS
As alternativas para gerncia dos estabelecimentos pblicos de sade temtica recorrente h algum tempo. E assim se faz com o objetivo de alcanar autonomia, flexibilidade e a eficincia necessrias ao sucesso da administrao hospitalar e a eficcia da sade pblica brasileira, considerados seus mais diversos aspectos e contextos histrico-legais.
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Nas dcadas de 1970 e 1980 foi possvel observar que muitos dos hospitais da Administrao Direta transformaram-se em fundaes pblicas ou estiveram a elas subordinados. E assim sucessivamente vieram leis que trouxeram modelos ainda mais diferenciados: autarquias, fundaes, empresas pblicas, organizaes sociais, organizaes civis pblicas, fundaes de apoio, e hoje se discute a fundao estatal. Ainda que vrias alternativas tenham sido analisadas, estudadas e admitidas nas ltimas duas dcadas pelo setor pblico, isso no as isenta de desvantagens e questionamentos entre os vrios setores envolvidos, especialmente as cortes de contas, exigindo dos gestores, opo fundamentada e que apresente resultados eficazes. Organizaes Sociais OS: As Organizaes Sociais encontram seu nascedouro no processo que se chamou de reforma do Estado, cujo impulso maior se deu a partir da aprovao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), elaborado pelo extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), conforme pretenso do Governo Federal. Um dos pontos estratgicos deste plano foi a aprovao do Programa Nacional de Publicizao, aprovado pela Lei 9.637, de 15 de maio de 1998. Esta lei autoriza o Poder Executivo a transferir a execuo de servios pblicos e a gesto de bens e pessoal pblicos a entidades especialmente qualificadas, quais sejam, as Organizaes Sociais, ressaltando-se que alguns estados tenham legislado conforme sua competncia, dando Lei Estadual as adaptaes cabveis. Segundo o doutrinador Hely Lopes Meireles, o objetivo declarado pelos autores da reforma administrativa, com a criao da figura das Organizaes Sociais, foi encontrar um instrumento que permitisse a transferncia para elas de certas atividades exercidas pelo Poder Pblico e que melhor o seriam pelo setor privado, sem necessidade de concesso ou permisso. Trata-se de uma nova forma de parceria, com a valorizao do chamado terceiro setor, ou seja, servios de interesse pblico, mas que no necessitam ser prestados pelos rgos e entidades governamentais. H que se entender que as Organizaes Sociais so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, voltadas para atividades de relevante valor social, que independem de concesso ou permisso do Poder Pblico, criadas por iniciativa de particulares segundo modelo previsto em lei, reconhecidas, fiscalizadas e fomentadas pelo Estado. De forma mais tecnocrata a legislao pertinente no clara quanto a uma definio para as Organizaes Sociais, todavia indica o Art. 1 da Lei 9.637/98, in verbis:
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
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pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos os requisitos previstos nesta Lei.
As Organizaes Sociais, doravante denominadas OS, foram caracterizadas como de interesse social e de utilidade pblica e deveriam apresentar-se como uma associao civil sem fins lucrativos, com atividades nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, com os objetivos: a. Diminuir o dficit pblico, ampliar a poupana pblica e a capacidade financeira do Estado para concentrar recursos em reas em que indispensvel a sua interveno direta. b. Aumentar a eficincia dos servios sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidado a um custo menor, zelando pela interiorizao na prestao dos servios e ampliao do seu acesso aos mais carentes. c. Ampliar a participao da cidadania na gesto da coisa pblica; estimular a ao social comunitria; desenvolver esforos para a coordenao efetiva das pessoas polticas no implemento de servios sociais de forma associada. d. Possibilitar o aumento da eficcia e da efetividade do ncleo estratgico do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as polticas pblicas; permitir a adequao de procedimentos e controles formais e substitu-los, gradualmente, porm de forma sistemtica, por mecanismos de controle de resultados. Em suma, as Organizaes Sociais representam uma forma de parceria do Estado com as instituies privadas sem fins lucrativos e com fins pblicos, garantindo a participao popular na gesto administrativa. So instituies do Terceiro Setor. O Terceiro Setor deve ser entendido como aquele composto por entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, e de finalidade pblica, uma zona que coexiste com o chamado Primeiro Setor o Estado, e o Segundo Setor, o mercado. Trata-se, em suma, do desempenho de atividades de interesse pblico, embora por iniciativa privada. Da por que, em muitos casos, as entidades integrantes de tal setor recebem subvenes e auxlios por parte do Estado, em decorrncia de sua atividade de fomento. Neste contexto, as duas mais conhecidas qualificaes jurdicas para entidades do Terceiro Setor so as Organizaes Sociais OS e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pbico Oscip. As OS trazem consigo como caractersticas essenciais: a iniciativa privada voluntria na sua criao e na sua constituio; a afetao a uma finalidade de interesse pblico ou socialmente relevante;
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o recebimento de favorecimentos tributrios, subsdios, isenes e contribuies do Estado; a submisso ao regime jurdico das pessoas de direito privado, com derrogaes de direito pblico; a necessidade de reconhecimento formal por parte do Estado, segundo um procedimento especial regulado em lei; a destinao legal do patrimnio social a outra entidade de mesma natureza, em caso de extino da entidade, no sendo permitido que o patrimnio seja repartido entre os membros da instituio; seus estatutos devem prever e adotar determinado modelo de composio para os seus rgos de deliberao superior, inclusive prevendo a participao necessria de representantes do Estado, como requisito para permitir o ato posterior de qualificao pelo Poder Pblico. Assim como a sujeio da entidade publicao anual no Dirio Oficial da Unio do relatrio de execuo do acordo ou contrato de gesto, os estatutos devem prever tambm o requisito de qualificao, de reforma das finalidades sociais, quando couberem, a definio das regras para a remunerao do pessoal da entidade e para o sistema de compras; as entidades podero utilizar bens materiais e recursos humanos de entidades extintas do Estado, desde que a extino tenha sido realizada por lei especfica. Podem ainda absorver atividades e contratos de entidades extintas, tambm quando autorizados por lei, bem como os seus smbolos designativos, desde que estes sejam seguidos obrigatoriamente do smbolo OS; sujeio ao controle do Tribunal de Contas e superviso do Ministrio Pblico. O Estado promove o fomento s atividades publicizadas e exerce sobre elas um controle estratgico: demandando resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das polticas pblicas. O Estado controla a aplicao dos recursos que transfere a essas instituies, mas o faz por meio do controle por resultados, estabelecidos em contrato de gesto. Outra caracterstica importante que os contratos e vinculaes mtuas so mais profundos e permanentes, porque as dotaes destinadas a essas instituies integram o Oramento Pblico, cabendo s mesmas um papel central na implementao das polticas sociais do Estado. Esse instrumento deve ser dinmico e conter requisitos essenciais como os objetivos da poltica pbica a que se refere, objetivos estratgicos e metas institucionais com seus respectivos planos de ao; indicadores de desempenho, definio de meios e condies
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para execuo das metas pactuadas, sistemtica de avaliao, objeto que a pactuao de resultados entre uma parte contratante e outra parte contratada, objetivos, metas, obrigaes do contratante e da contratada, valor, acompanhamento e avaliao de resultados, possibilidades de desqualificao, suspenso, resciso, renovao e vigncia, publicidade e controle social e as penalidades. Por parte do Poder Pblico contratante, o contrato de gesto um instrumento de implementao, superviso e avaliao de polticas pblicas, de forma descentralizada, racionalizada e autonomizada, na medida em que vincula recursos ao atingimento de finalidades pblicas. J no mbito interno das organizaes (estatais ou no estatais) contratadas, o contrato de gesto se coloca como um instrumento de gesto estratgica, na medida em que direciona a ao organizacional, assim como a melhoria da gesto, aos cidados/ clientes beneficirios de determinadas polticas pblicas. As Organizaes devem ser entendidas como instituies pblicas que atuam fora da Administrao Pblica, visando provvel aproximao com suas clientelas, com o objetivo de aprimorar seus servios e utilizando com mais responsabilidade e economicidade os recursos pblicos. O modelo institucional das Organizaes Sociais apresenta do ponto de vista da gesto de recursos, por no estarem sujeitas s normas que regulam a gesto de recursos humanos, oramento e finanas, compras e contratos na Administrao Pblica, a possibilidade de significativo ganho de agilidade e qualidade na seleo, contratao, manuteno e desligamento de funcionrios, que, enquanto celetistas, esto sujeitos a plano de cargos e salrios e regulamento prprio de cada Organizao Social. Todavia, cumpre mencionar que o modelo das OS est sendo alvo de reviso de seu marco legal, com vistas soluo de questes tidas como controversas, tais como: processo discricionrio para qualificao (sem licitao) e cesso de servidores com nus ao Poder Pblico. Ponto a ser considerado que, conforme previsto no Programa Nacional de Publicizao, h a possibilidade de uma Organizao Social absorver um rgo da administrao, aps sua extino. Nesse caso h que se pensar que a Organizao no ser fomentada pelo Poder Pblico e sim executar servio pblico delegado pelo Estado, tudo com dispensa de licitao, cesso de servidores pblicos, com nus para a origem, e a prpria dispensa de licitao nos contratos de prestao de servios celebrados entre a Administrao Pblica e a Organizao Social. o que dispe o Art. 22, I, da Lei 9.637/98. Em 1.08.2007 foi alvo de anlise, pelo STF, pedido liminar interposto na Ao Direta
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de Inconstitucionalidade n. 1.923, que trata sobre a Lei 9.637/98 e a alterao do Inciso XXIV do Artigo 24 da Lei 8.666/93. Questionou a liminar assuntos relativos Lei 9.637/98, especialmente no que dispe sobre a qualificao de entidades como OS, sobre a criao do programa nacional de publicizao, a extino de alguns rgos e entidades e a absoro de suas atividades por OS. Impugnou o Inciso XXIV da Lei 8.666/93, conforme redao dada pela Lei 9.648/98 que permite, sem licitao, contratos de prestao de servio, desde que tratem das atividades previstas no contrato de gesto. A liminar sustentou, em resumo, que os dispositivos legais impugnados visavam transferir atividades desenvolvidas por autarquias e fundaes pblicas para entidades de direito privado, independentemente de processo licitatrio, e que tal transferncia fere a Constituio no que determina a fiscalizao contbil, financeira e oramentria pelo Congresso Nacional. A respectiva deciso foi publicada a 9/08/07 no Dirio do Judicirio Ata n. 20 que assim entendeu:
Deciso: O Tribunal, por maioria de votos, indeferiu a cautelar, vencidos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa, que deferia a cautelar para suspender a eficcia dos Artigos 5, 11 a 15 e 20 da Lei n. 9.637/98, e do Inciso XXIV do Artigo 24 da Lei n. 8.666/93, com a redao dada pelo Artigo 1 da Lei n. 9.648/98; o Senhor Ministro Marco Aurlio, que tambm deferia a cautelar para suspender os efeitos dos Artigos 1, 5, 11 a 15, 17 e 20 da Lei n. 9.637/98, bem como do Inciso XXIV do Artigo 24 da Lei n. 8.666/93, na redao do Artigo 1 da Lei n. 9.648/98; e o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, que deferia a cautelar somente com relao ao Inciso XXIV do Artigo 24 da Lei 8.666/93, na redao do Artigo 1 da Lei n. 9.648/98. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Reformulou o voto proferido anteriormente o Senhor Ministro Eros Grau, que lavrar o acrdo. Com relao ao Artigo 1 da Lei n. 9.637/98, os Senhores Ministros Seplveda Pertence e Nri da Silveira acompanhavam o Relator somente em relao prestao dos servios de sade. Os Senhores Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes no votaram relativamente ao Artigo 1 da Lei n. 9.637/98, por sucederem aos Senhores Ministros Moreira Alves e Nri da Silveira, que j haviam votado quanto a esse Artigo. No participaram do julgamento a Senhora Ministra Carmen Lcia e o Senhor Ministro Carlos Britto, por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim e Ilmar Galvo (Relator). Plenrio, 1.08.2007.
Importante ainda destacar a Ao Direta de Inconstitucionalidade relatada pelo ministro Ilmar Galvo, julgada em 1/08/07 pelo Tribunal Pleno do STF e que teve a seguinte ementa:
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 9.637, DE 15 DE MAIO DE 1.998. QUALIFICAO DE ENTIDADES COMO ORGANIZAES SOCIAIS. INCISO XXIV DO ARTIGO 24 DA LEI N. 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993, COM A REDAO CONFERIDA PELA LEI N. 9.648, DE 27 DE MAIO DE 1.998.
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DISPENSA DE LICITAO. ALEGAO DE AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 5; 22; 23; 37; 40; 49; 70; 71; 74, 1 E 2; 129; 169, 1; 175, CAPUT; 194; 196; 197; 199, 1; 205; 206; 208, 1 E 2; 211, 1; 213; 215, CAPUT; 216; 218, 1, 2, 3 E 5; 225, 1, E 209. INDEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR EM RAZO DE DESCARACTERIZAO DO PERICULUM IN MORA. 1. Organizaes Sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, direcionadas ao exerccio de atividades referentes a ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. 2. Afastamento, no caso, em sede de medida cautelar, do exame das razes atinentes ao fumus boni iuris. O periculum in mora no resulta no caso caracterizado, seja merc do transcurso do tempo os atos normativos impugnados foram publicados em 1998 seja porque no exame do mrito poder-se- modular efeitos do que vier a ser decidido, inclusive com a definio de sentena aditiva. 3. Circunstncias que no justificariam a concesso do pedido liminar. 4. Medida cautelar indeferida.
A tramitao mais recente da Adin n. 1.923/98 o despacho do relator, ministro Ayres Britto. At a presente data a Adin ainda no havia sido julgada pelo STF, sendo admitidos como amicus curae, representantes da sociedade civil. Aguardava-se o julgamento ainda no ano de 2010.
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico Oscip: A Oscip, conforme trata
a Lei no Art. 9 da Lei 9.790/99, tem como instrumento balizador o Termo de Parceria: passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Em suma, trata-se de instrumento cuja celebrao no obrigatria e vem substituir os convnios, que so entendidos como morosos e burocrticos. As Oscips tm objetivos sociais mais amplos podendo atuar em mais reas, vez que nascem da iniciativa da sociedade e tm regras mais genricas. O Colegiado Diretor da Oscip normalmente formado pelos scios, segundo determina o Estatuto, o que revela diferencial importante da OS, cujo Conselho de Administrao deve contar, obrigatoriamente, com representantes do Poder Pblico e da sociedade, em uma proporo bastante elevada em relao ao nmero de scios, que, ao fim, so minoria no processo decisrio da entidade. Por essa razo as Oscips so ONGs, criadas por iniciativa privada, que obtm um certificado emitido pelo Poder Pblico ao comprovar o cumprimento de certos requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de transparncia administrativas. Em contrapartida, podem celebrar com o Poder Pblico os chamados termos de parceria, que so uma alternativa interessante aos convnios, por sua maior agilidade e razoabilidade na prestao de contas.
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Fundaes de apoio: entidades privadas conveniadas, instauradas pelas direes das
entidades pblicas de forma a permitir a agilizao na gesto de receitas complementares dotao pblica; aquisio e alienao de bens e patrimnio; remunerao complementar de funcionrios e profissionais da administrao regidos pelo Regime Jurdico nico; contratao de recursos humanos; introduo de incentivos; implementao de obras e ampliao de infraestrutura etc.
Fundaes de apoio universitrio: convm mencionar a diferena de definio em re-
lao fonte de pesquisa acerca das fundaes de apoio ligadas s funes de sade pblica. A literatura tcnica compreende as fundaes de apoio universitrio como entidades privadas, institudas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, nos termos do Cdigo Civil, com a finalidade de apoiar, mediante colaborao, um ente pblico, no sendo parte integrante da Administrao Pblica Indireta. J o Tribunal de Contas da Unio entende que as Fundaes de Apoio Universitrio so instituies criadas com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino, extenso e desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico de interesse das instituies federais de ensino superior. A partir de tal conceito a contratao das fundaes para fins outros que no os especificados passou a ser interpretado pelas cortes de contas como indcio de irregularidade a ser justificado pelo gestor pblico.
Cooperativas de profissionais de sade: arranjos legalmente institudos e que fre-
quentemente vendem servios rede pblica. Os gestores do SUS (estados e municpios) recorrem a esta modalidade, simples ou combinada, para suprir deficincias em alguns setores, como no caso da compra de servios de anestesistas, de servios de plantonistas mdicos em fins de semana.
Agncias executivas: a denominao agncia executiva uma qualificao a ser con-
cedida, por decreto especfico, a autarquias e fundaes pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado. O Projeto Agncias Executivas, portanto, no institui uma nova figura jurdica na Administrao Pblica, nem promove qualquer alterao nas relaes de trabalho dos servidores das instituies que venham a ser qualificadas. tambm importante ressaltar que a insero de uma instituio no Projeto se d por adeso, ou seja, os rgos e entidades responsveis por atividades exclusivas do Estado candidatam-se qualificao, se assim o desejar a prpria instituio e, obviamente, seu supervisor, Ministrio (no caso da Unio) e Secretaria de Governo (no caso de estado).
Parcerias com Organizaes No Governamentais: a expresso Terceiro Setor foi po-
pularizada para designar o conjunto de entidades da sociedade civil de fins pblicos
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e sem objetivo de lucro. Coexiste com o Primeiro Setor, que o Estado, e com o Segundo Setor, que o mercado. Difere do primeiro porque suas entidades so de natureza privada e do segundo porque no visa lucro nem proveito pessoal para seus atores, dedicando-se consecuo de fins pblicos. Algumas das organizaes que integram o chamado Terceiro Setor no so novas, como as Santas Casas de Misericrdia e as obras sociais, alm das organizaes no governamentais (ONGs), que surgiram na esteira dos movimentos sociais emergidos a partir de 1970.
Autarquias: as autarquias administrativas so aquelas entendidas por servios pbli-
cos descentralizados que se destacaram do conjunto da administrao estatal, para se organizarem de acordo com as necessidades dos servios que visam executar. Importante mencionar que, pelo fato das autarquias terem patrimnio e receita prprios, estes no se confundem, em hiptese alguma, com os bens e receitas da Administrao Direta a que se vinculam, sendo geridos pela prpria autarquia. Por serem as autarquias pessoas de direito pblico, podem ser titulares de interesses pblicos, diferentemente das empresas pblicas e sociedades de economia mista, que so pessoas de direito privado. As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem receber qualificao para exerccio de atividade pblica, mas no podem ser titulares dos interesses pblicos. As autarquias so criadas para o estabelecimento de regimes diferentes, tcnicos, administrativos e jurdicos, adaptados s exigncias de cada rgo, para assim realizarem suas prprias tarefas, as quais diferem dos padres comuns do exerccio da Administrao Pblica. Pela obedincia ao princpio da descentralizao faz-se a criao da autarquia atravs de lei, de forma que a autarquia possa realizar servios de maneira agilizada e descentralizada, buscando minimizar ou eliminar os inconvenientes burocrticos. H o entendimento de que, com a criao de uma autarquia, o Estado passa a ter facilitada a sua tarefa administrativa, conferindo autarquia liberdade administrativa suficiente para a consecuo das finalidades especficas que lhes so atribudas por lei, assim as autarquias no esto sujeitas ao regime jurdico da Administrao Direta. A lei criadora da autarquia tem o poder de lhe conferir regime especial para o desempenho de suas finalidades, desde que observadas as restries constitucionais. O que diferencia a Administrao Indireta (autarquias) da Administrao Direta (centralizada) que a primeira possui controle finalstico, isto , tem administrao prpria e vinculada a um rgo da entidade estatal que a criou, enquanto a Administrao Direta possui uma subordinao hierrquica plena e ilimitada.
Fundao Estatal: desde 2005, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG deu incio a estudos e crticas sobre as atuais formas institucionalizadas para
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a Administrao Pblica. Assim procedeu, considerando os questionamentos acerca de alguns modelos e com a finalidade de propor ajustes e direcionamento aos desafios da gesto da coisa pblica, respeitado o direito pblico. Assim o MPOG, em trabalho conjunto com o Ministrio da Sade, juristas, doutrinadores e rgos de controle interno e externo, entendeu pela definio de nova tecnologia organizacional para o atendimento da ao pblica no campo social. Pretendeu que a concepo de tal modelo se desse a partir do Estado Democrtico de Direito, de forma aberta participao cidad, preservada a estrutura de propriedade pblica, cujo processo fosse pblico. A partir de tais premissas surgiu o modelo da Fundao Estatal, que dotada de autonomia gerencial, oramentria e financeira, regida por regras do direito privado, sem a busca pelo lucro. O modelo foi concebido para a atuao do Estado em reas que no lhe so exclusivas, como a sade, educao, cultura, esporte, turismo, tecnologia, assistncia social, entre outras, conforme exposto na Exposio de Motivos (EM) 111/06/MP e no projeto de lei complementar. A doutrina brasileira a define como pessoa jurdica oriunda do direito privado, que se caracteriza pelo fato de ser atribuda personalidade jurdica a um patrimnio preordenado a certo fim social. Alguns civilistas brasileiros merecem ter seu conceito mencionado, entre eles: Clvis Bevilacqua: uma universalidade de bens personalizados, em ateno ao fim, que lhe d unidade. E Caio Maio da Silva Pereira: atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio, que a vontade humana destina a uma finalidade social, categoria atualmente regulada pelo Cdigo Civil nos Artigos 45, 62 a 69. As fundaes institudas pelo Poder Pblico surgiram no pas, conforme ditames do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, como modalidade institucional configurada como forma de descentralizao da atividade pblica. A legislao mencionada foi sofrendo as alteraes impostas pelo contexto histrico e jurdico, como aquelas advindas do Decreto-Lei n. 900/69, do Decreto-Lei n. 2.299 /86, da Lei n. 7.596/87, at que em 1984 o STF entendeu pela possibilidade de adoo de dois regimes para as fundaes pblicas direito privado ou pblico.
Nem toda fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As fundaes, institudas pelo Poder Pblico, que assumem a gesto de servio estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados membros, por leis estaduais, so fundaes de direito pblico, e, portanto, pessoas jurdicas de direito pblico.
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Tais fundaes so espcie do gnero autarquia, aplicando-se a elas a vedao a que alude o 2 do Art. 99 da Constituio Federal (RE n. 101.126-RJ, Relator o Min. Moreira Alves RTJ 113/314 o dispositivo citado no acrdo refere-se Constituio de 1967, com a EC n. 1/69). Com o advento da Constituio Federal de 1988, veio a consagrao da fundao pblica de direito pblico como forma jurdica de descentralizao da ao do Estado, impondo a essas entidades as mesmas restries administrativas, oramentrias e financeiras do modelo de autarquias. Dez anos depois, a Emenda Constitucional n. 19/98 alterou o Inciso XIX do Art. 37 da Constituio e determinou que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de atuao. Com essa alterao, diversos juristas brasileiros entenderam pela reafirmao da fundao pblica de direito privado como admissvel juridicamente. Todavia, tal admissibilidade no tira da natureza jurdica das fundaes pblicas a sua polmica peculiar, pois lhe falta lei complementar que a defina e delimite. Dada a polmica, h que se compreender duas teses. A primeira admite a possibilidade de coexistncia de dois tipos de fundaes pblicas de personalidade jurdica de direito pblico e de direito privado. A segunda tese defende que as fundaes, ainda que institudas pelo Poder Pblico, tm sempre regime jurdico de direito privado. Ou seja, doutrinadores como Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Celso Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Di Pietro e Miguel Reale Cretella Junior entendem que essas entidades so verdadeiras autarquias razo por que so denominadas algumas vezes de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais. J o doutrinador Hely Lopes Meirelles entende que uma fundao no pode ser espcie de autarquia, sem que se confundam os conceitos doutrinrios de ambas. Como subsdio para a admissibilidade da fundao estatal de direito privado, h que se relembrar de deciso do STF em 1984. Merece destaque ainda que, no ano de 2002, a ministra Ellen Gracie, da mesma corte, reconheceu que a figura jurdico-institucional prpria para a execuo, pelo Poder Pblico, de atividades no exclusivas de Estado a fundao estatal de direito privado. J em 2006 a figura jurdico-institucional das fundaes pblicas foi objeto de debate entre os ministros do Supremo Tribunal Federal, no qual foi reafirmada a possibilidade do Estado instituir fundaes de direito pblico ou privado, por meio de deciso relatada pelo ministro Eros Grau.
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Com fundamento no Inciso XIX do Art. 37 da CF, alterado pela Emenda Constitucional n. 19/1998, as autarquias e as fundaes so reconhecidas como modalidades institucionais distintas e, inclusive, estabelece formas diferenciadas para a instituio de cada uma dela. As primeiras so institudas diretamente pelo Estado, por lei especfica, enquanto as fundaes, mediante autorizao legal, em similaridade de condies s empresas pblicas e sociedades de economia mista. Assim, entendeu o MPOG que a distino do tratamento prova inequvoca do reconhecimento constitucional da existncia de dois modelos jurdico-institucionais diferenciados. As autarquias (e as fundaes autrquicas) so criadas diretamente por lei, enquanto que as fundaes e empresas pblicas, por serem de regime jurdico de direito privado, aps a autorizao legislativa, adquirem personalidade jurdica a partir da inscrio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas e na Junta Comercial, respectivamente. Radicado nesse entendimento, o MPOG elaborou projeto de lei complementar e respectiva exposio de motivos para a definio de reas de atuao da fundao estatal e seu estatuto, em atendimento ao que dispe o Art. 26 da EC 19/98, encaminhados Casa Civil da Presidncia da Repblica em dezembro de 2006.
Art. 26. No prazo de dois anos da promulgao desta Emenda, as entidades da Administrao Indireta tero seus estatutos revistos quanto respectiva natureza jurdica, tendo em conta a finalidade e as competncias efetivamente executadas.
Conforme tal projeto, o Poder Pblico poder instituir fundaes estatais com personalidade jurdica de direito privado para o desenvolvimento de atividades que no tenham fins lucrativos, no sejam exclusivas do Estado e no exijam exerccio do poder de autoridade, em reas como educao, assistncia social, sade, cincia e tecnologia, meio ambiente, cultura, desporto, turismo, comunicao e previdncia complementar do servidor pblico, para os efeitos do Art. 40, 14 e 15 da Constituio. Desta feita, as fundaes estatais devero ser sempre de carter social e suas atividades se caracterizarem como servios pblicos, sendo inadmissvel que o Estado institua fundaes estatais quando pretender intervir no domnio econmico e atuar no mesmo plano em que o fazem os particulares. Para tal dever criar empresas pblicas ou sociedades de economia mista. Inadmissvel tambm o Poder Pblico instituir fundaes estatais quando a atividade pblica a ser exercida de forma descentralizada exigir o uso do poder de autoridade do Estado. Sob esse entendimento a fundao estatal constitui modalidade de descentralizao administrativa, inserida na Administrao Pblica Indireta, ao lado das empresas pbli-
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cas e sociedades de economia mista e sujeita ao controle estatal para que a vontade do ente pblico que a instituiu seja cumprida, ou seja, Administrao Pblica, patrimnio pblico personalizado segundo as regras do direito privado para a prestao de servios pblicos e seus agentes so empregados pblicos, revestidos de responsabilidade pblica. A fundao estatal estar vinculada ao rgo ou entidade em cuja rea de competncia estiver inserida a sua atividade, conforme a lei que autorizar sua criao. E estar sujeita fiscalizao do sistema de controle interno de cada Poder e ao controle externo, e nos casos de vinculao com uma entidade da Administrao Pblica Indireta, h que assinar o contrato de gesto, na qualidade de representante do Poder Pblico, assim como exercer as funes de superviso. A lei autorizativa dever estabelecer o regime administrativo mnimo (normas de carter pblico que devem ser aplicadas entidade, para garantir a observncia do interesse pblico). A fundao estatal, conforme projeto de lei complementar, poder ser extinta ou modificada a qualquer tempo, a partir de alteraes na sua lei instituidora, que dever tambm definir a sua finalidade e os objetivos institucionais; o patrimnio que lhe ser transferido ou doado; suas fontes de receitas; aspectos bsicos sobre sua direo e administrao e sobre o contrato de gesto a ser firmado com o Poder Publico, para pagamento pelas atividades e servios pblicos que forem contratados e autorizar a cesso gratuita de bens pblicos, para o exerccio de sua finalidade, na forma do Art. n. 18 da Lei n. 9.636, de 15.5.1998, e do Decreto-Lei 9.760, de 5.9.1946. Para o Poder Pblico criar uma fundao estatal ser preciso uma prvia autorizao legislativa especfica para o destaque do patrimnio pblico e sua personalizao segundo as regras do direito privado. O patrimnio da fundao estatal formado pelos bens mveis e imveis, valores, direitos e outros bens que lhe forem destinados para a consecuo de sua finalidade ou por aqueles que adquirir com sua receita prpria ou receber de terceiros por doao. Neste ltimo caso, admite-se, apenas, a doao de bens livres e desembaraados. Tais bens podero ser alienados, mediante autorizao especfica estabelecida no contrato de gesto celebrado com o Poder Pblico. Os bens da fundao estatal so passveis de penhora. Entretanto, observam um regime diferenciado, regulado pelas disposies do Art. 678 do Cdigo de Processo Civil. O processo de penhora no realizado diretamente, mas mediante a nomeao de um juiz, na qualidade de depositrio, que poder ser, preferencialmente, um dos seus diretores. Esse depositrio dever apresentar uma programao para o pagamento das dvidas
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ou, em caso da penhora recair sobre todo o patrimnio, recorrer ao Poder Pblico. As receitas da entidade sero compostas pelas rendas que auferir pela prestao de servios e pelo desenvolvimento de suas atividades, bem como por doaes, conforme dispuser a lei autorizativa de sua criao e o respectivo estatuto. Para os casos em que as fundaes estatais sejam institudas para prestar servios de natureza universal (gratuita), como o caso dos servios de sade ou de educao, devero faz-lo exclusivamente ao Poder Pblico. No caso de extino da fundao estatal, os legados e doaes que lhe forem destinados, bem como os demais bens que tiver adquirido ou produzido, devem ser incorporados ao patrimnio da Unio. Pretende-se que a fundao estatal goze de autonomia gerencial, oramentria e financeira, nos limites da legislao, resguardada a observncia dos princpios constitucionais da Administrao Pblica e das disposies do Art. 37 da Constituio Federal, especialmente no que se refere realizao de concurso pblico e de regras de licitao. Todavia a fundao estatal no integrar o Oramento Geral da Unio, pois sua relao com o Poder Pblico dar-se- por contrato de gesto. Da a fundao estatal arcar com o nus de sua prpria folha de pagamento, includas as despesas com remunerao dos eventuais servidores requisitados de outros rgos, que sero cedidos sem nus para a origem. A fundao estatal dever ressarcir os rgos/entidades de origem nos valores correspondentes ao pagamento da remunerao dos servidores, acrescidos dos respectivos encargos sociais definidos em lei. Como forma de garantir o cumprimento do princpio da publicidade nas relaes entre a fundao estatal e o Poder Pblico, a Lei de Diretrizes Oramentrias dispor sobre a forma de apresentao dos contratos de gesto na lei oramentria anual. Dever tambm dispor quanto organizao das informaes relativas a esses contratos assinados com o Poder Pblico, que devero compor as informaes complementares ao projeto de lei oramentria anual. A fundao estatal dispe de sistema contbil pela Lei 6.404/76, at que seja editado regulamento prprio. A fundao estatal dispor de sistemas administrativos prprios de pessoal, de compras, de oramento, de servios gerais, entre outros, e, portanto, no integra os sistemas administrativos da Administrao Pblica ou seja, estaro fora do Siape (Recursos Humanos), Sicaf (cadastro nico de fornecedores), Siasg (servios gerais), Siafi (administrao financeira), entre outros.
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O regime jurdico de pessoal da fundao estatal ser o previsto pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT, todavia observadas as restries impostas aos rgos e entidades pblicos, ainda que de direito privado, pelo Art. 37 da Constituio. Ou seja, o ingresso dos seus empregados se dar por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, nos termos do que preceitua o Inciso II do Art. 37 da Constituio, precedido de edital, publicado no Dirio Oficial da Unio, e observados os princpios da impessoalidade, moralidade e publicidade, tambm para os casos de demisso. Contudo, no h o benefcio da estabilidade, previsto no Artigo 41 da CF. Merece a observao de que, como referir-se- ao regime celetista, haver os benefcios do acordo coletivo de trabalho e FGTS. Pretende-se ainda que cada fundao estatal tenha seu quadro de pessoal, organizado conforme plano de carreira, emprego e salrios, definido na forma do que dispuser o seu estatuto, sendo previsto que a lei que autorizar a instituio da fundao poder fixar um percentual mximo de gasto com pessoal e exigir, ainda, um percentual mnimo de reserva para aplicao em capacitao de pessoal, inovao tecnolgica, investimentos, entre outros. Considerada a pretenso de imunidade tributria, a mesma encontra respaldo na interpretao sistmica do disposto nos Arts. 150, 2 ; 150 VI, c e 195, 7 da Constituio, ratificada pela doutrina e jurisprudncia j firmadas sobre o tema, as fundaes estatais que atuarem nas reas sociais (e o campo das fundaes estatais, diferentemente das empresas pblicas, so servios pblicos de cunho social) gozaro de imunidade tributria sobre o patrimnio, renda ou servios relacionados com suas finalidades essenciais e sero isentas para a contribuio da seguridade social. A imunidade no abrange os rendimentos e ganhos de capital auferidos em aplicaes financeiras de renda fixa ou de renda varivel. Sendo a fundao estatal, ente da Administrao Indireta do Poder Pblico, h que submeter-se superviso do rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta em cuja rea de competncia estiver inserida a sua atividade. Tambm est sujeita fiscalizao de rgo do sistema de controle interno do respectivo Poder e do controle externo do Tribunal ou Conselho de Contas, nos termos dos Arts. 70 e 71 da Constituio. A fiscalizao pelos rgos de controle assegura a existncia de um controle administrativo dos atos das entidades fundacionais e visa, tambm, assegurar a realizao, por parte da fundao, dos objetivos fixados no respectivo ato de constituio. Dever ser considerado ainda o controle do Ministrio Pblico, pois no h incompatibilidade entre os dois controles.
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A proposta do sistema de governana da fundao estatal colegiado e composto dos seguintes rgos de direo superior e administrao: (a) Conselho Curador; (b) Diretoria-Executiva, (c) Conselho Fiscal e (d) Conselho Consultivo Social. Por fim, o estatuto da Fundao estatal dever dispor sobre: a. sua finalidade e objetivos; b. sua natureza, sede e durao (que, na fundao estatal, deve ser indeterminado); c. a estrutura organizacional, com a descrio da competncia de seus rgos e as atribuies dos seus dirigentes; d. disposies sobre os seus rgos de direo e administrao, incluindo a composio, escolha e substituio dos membros dos conselhos e periodicidade das reunies; e. o regime de pessoal, inclusive no que refere ao acordo coletivo e ajustes peridicos; plano de carreira e salrios; benefcios; sistemas de contratao e demisso e outros; f. o patrimnio e a receita; g. o Contrato de Gesto; h. o regime financeiro e sua fiscalizao; i. o sistema de compras de bens, servios e obras; j. outras disposies gerais; e k. ato do Poder Executivo aprovar o estatuto da Fundao. Importante destacar a recente deciso do STF acerca da cautelar interposta na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.135, em face dos seguintes dispositivos da EC 19/98, caput 1 e 7 do Artigo 39; caput e Incisos X e XIII do Artigo 37; 2 do Artigo 41; 7 do Artigo 169; Artigo 135, Inciso V do Artigo 206; bem como o Artigo 26 da EC 19/98:
Deciso: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia do Artigo 39, caput, da Constituio Federal, com a redao da Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, tudo nos termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que a deciso como prprio das medidas cautelares ter efeitos ex nunc, subsistindo a legislao editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie, que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora Ministra Crmen Lcia e o Sr. Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim e Nri da Silveira. Plenrio, 2.8.2007.
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Tal deciso no contemplou julgamento acerca da medida cautelar quanto ao caput do Artigo 39 da CF, que consagra o sistema de regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da Administrao Pblica Direta, das autarquias e das fundaes pblicas, bem como quanto ao 2 do Artigo 41, ao estabelecer que, na hiptese de reintegrao de servidor, o eventual ocupante da vaga onde ocorrer a reintegrao de servidor h de deter a condio de estvel, a fim de ser reconduzido ao cargo de origem, aproveitado em outro cargo ou posto em disposio proporcionalmente ao tempo de servio. A sustentao dos requerentes baseou-se na suposta inconstitucionalidade por estarem os Artigos 39 e 2, do Artigo 41 da CF, eivados de vcio formal, por no terem sido devidamente aprovados em dois turnos na Cmara dos Deputados. A deciso trouxe tona polmica acerca da viabilidade da fundao estatal, pretendida pelo governo, conforme proposta do Ministrio do Planejamento. Em artigo publicado em 12/08/07, no jornal Folha de So Paulo, o Ministro da Sade, Dr. Jos Gomes Temporo, declarou:
Aproveito para destacar que a recente liminar do STF sobre obrigatoriedade do regime jurdico nico no afeta nosso projeto, por se tratar de fundao estatal de direito privado, como atestam juristas da estatura de Carlos Ari Sundfeld, Maria Sylvia di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho, Alexandre Santos de Arago e Gustavo Binenbojm.
Todavia, vez que a viabilidade legal da proposta das fundaes estatais de direito privado no tenha sido alvo de anlise e decisrio pelo STF, h que considerar tambm a continuidade da declarao do ministro da Sade:
...Como toda proposta nova, natural a incerteza, sobretudo para os servidores...
Consrcios pblicos de sade: a Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 241,
com redao alterada pela Emenda Constitucional n. 19, cita que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. A Lei n. 8.080/90 conhecida como Lei Orgnica da Sade dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes. Essa Lei regula em todo o territrio nacional as aes e servios de sade, executados isolada ou conjuntamente, em carter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurdicas de direito pblico ou privado. As aes e servios de sade e os servios privados contratados ou
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conveniados que integram o Sistema nico de Sade (SUS) so desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no Artigo 198 da Constituio Federal, obedecendo aos seguintes princpios: i) universalidade de acesso aos servios de sade; ii) integralidade da assistncia, entendida como um conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema; iii) preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade fsica e moral; iv) igualdade da assistncia sade, sem preconceitos e privilgios de qualquer espcie; v) direito informao, s pessoas assistidas, sobre a sua sade; vi) divulgao de informaes quanto ao potencial dos servios de sade e sua utilizao pelos usurios; vii) utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocao de recursos e a orientao programtica; viii) participao da comunidade; ix) descentralizao poltico-administrativa, com direo nica em cada esfera de governo: nfase na descentralizao dos servios para os municpios/regionalizao e hierarquizao da rede de servios de sade; x) integrao em nvel executivo das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico; xi) conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios na prestao de servios de assistncia sade da populao; xii) capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de assistncia; e xiii) organizao dos servios pblicos a fim de evitar duplicidade de meios para fins idnticos. O Artigo 10 da Lei n. 8.080/90 prev que os municpios podero constituir consrcios para desenvolver em conjunto as aes e os servios de sade que lhes correspondam. A organizao dos consrcios administrativos intermunicipais est tambm citada no Artigo 18, Inciso VII, como competncia da direo municipal do SUS. O consrcio constitui-se em um instrumento para a resoluo de problemas ou para alcanar objetivos comuns. Na rea da sade tm sido utilizados para o enfrentamento de problemas de diferentes naturezas, seja para gerenciar unidades de sade especializadas, aquisio de medicamentos e insumos bsicos mdico-hospitalares, entre outros. O consrcio sem dvida um importante instrumento para a consolidao do SUS, principalmente quando pensamos na hierarquizao e regionalizao da assistncia sade. A ideia de consrcios intermunicipais antiga: o primeiro foi implantado na regio de Bauru, estado de So Paulo, em 1960, e estava voltado para a promoo social. Na rea da sade, os consrcios intermunicipais so mais recentes. Passaram a fazer parte dos esforos dos municpios para resolver problemas que superavam a sua capacidade de respostas individual. O primeiro surgiu em 1986, tambm no estado de So Paulo, na regio de Penpolis. Esse consrcio foi criado na microrregio paulista polarizada por essa cidade, situada no Noroeste do estado e composta por sete municpios.
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Eugnio Vilaa Mendes, em seu livro Os Grandes dilemas do SUS, diz:

Os Consrcios Intermunicipais de Sade foram estimulados pela municipalizao da sade. No por outra razo que os primeiros so contemporneos das Aes Integradas de Sade e que, com a evoluo do processo de descentralizao pela via da devoluo municipalizada, essas experincias foram multiplicando-se. A municipalizao da sade, ao colocar a soluo dos problemas sanitrios sob a responsabilidade municipal, fez com que os municpios buscassem formas de associao que permitissem superar as deficincias organizativas, de escala ou disponibilidade de recursos. Portanto, os Consrcios Intermunicipais de Sade no resultaram de nenhuma poltica nacional deliberada. Ao contrrio, surgiram como respostas demandadas pragmaticamente por Prefeituras Municipais que queriam resolver problemas relativos aos servios de sade (MENDES, 2001).
O Projeto de Lei que institui normas gerais para a constituio de consrcios pblicos
Em 25 de junho de 2004, os ministros da Casa Civil da Presidncia da Repblica, da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, da Sade, da Integrao Regional, das Cidades e da Fazenda apresentaram ao senhor presidente da Repblica o Projeto de Lei que institui normas gerais de contratos para constituio de consrcios pblicos e de contratos de programa para a prestao de servios pblicos por meio de gesto associada. Na exposio de motivos do referido Projeto de Lei, a criao e o funcionamento de consrcios pblicos tm a capacidade de alavancar, por meio da maior racionalidade da execuo cooperada, o impacto de diferentes polticas pblicas sade, saneamento, gerao de renda, infraestrutura, entre outras polticas de responsabilidade partilhada entre os entes federados. Uma preocupao apresentada na exposio de motivos de que preciso disciplinar a possibilidade de constituio de instrumentos de cooperao intermunicipal que lhes permita segurana jurdica e possibilidade de planejamento e atuao de mdio e longo prazo. A principal inovao desse projeto era o entendimento dos consrcios pblicos como instrumento para gesto cooperada entre entes federados, e no s entre municpios, como a viso tradicional. O Projeto de Lei em questo foi enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em 1/7/2004, tomando o nmero 3.884/2004, em Regime de Urgncia. O Projeto encaminhado pelo Poder Executivo trazia avanos na formao dos consrcios, pois ampliava a possibilidade de participao dos diversos entes da Federao (Unio, estados e municpios), no entanto, restringia a configurao dos consrcios p-
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blicos em pessoa jurdica de direito pblico, no reconhecendo a situao atual, em que a grande maioria dos consrcios hoje existentes so pessoas jurdicas de direito privado. Tal polmica, e ainda a preocupao sobre como se daria a participao da Unio nesses consrcios pblicos, levou a um acordo para tramitao de projeto de lei regulamentando a formao dos consrcios pblicos. Como resultado desse acordo o Governo Federal retirou o regime de urgncia do PL n. 3.884/2004 e aceitou a retomada da tramitao do PL 1.071/99, que j estava no Senado e que havia sido modificado para Projeto de Lei da Cmara (PLC) n. 148/2001, aproveitando tambm, aparentemente, aspectos do PL 3.884/2004. O referido substitutivo do Senado foi encaminhado Cmara dos Deputados em 1 de maro de 2005. O substitutivo referia-se a modificaes do PL n. 1.071/99 de autoria do deputado Rafael Guerra, e foi aprovado em turno nico na Cmara dos Deputados no dia 10 de maro de 2005, seguindo para a sano presidencial. Com alguns vetos, foi publicada no Dirio Oficial da Unio a Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005
A Lei n. 11.107 de 6 de abril de 2005 dispe sobre as normas gerais para a Unio, estados, o Distrito Federal e os municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum. O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam os municpios consorciados. Os consrcios pblicos na rea da sade devero obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade. Os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos entes da Federao que se consorciarem, observados os limites constitucionais. Para o cumprimento de seus objetivos o consrcio pblico poder firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos de governo; ser contratado pela Administrao Direta ou Indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao. O consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender de prvia subscrio de protocolo de intenes cujas clusulas devem estabelecer: a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio;
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a identificao dos entes da Federao consorciados; a indicao da rea de atuao do consrcio; a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; os critrios para em assuntos de interesse comum autorizar o consrcio pblico a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo; as normas de convocao e funcionamento da Assembleia Geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico; a previso de que a Assembleia Geral a instncia mxima do consrcio pblico e o nmero de votos para as suas deliberaes; a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico que, obrigatoriamente, dever ser o chefe do Poder Executivo do ente da Federao consorciado (no caso de consrcio entre estados, subtende-se que se refere ao governador do Estado); o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico; as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando, entre outras, as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico; e o direito de qualquer dos contratantes. Considera-se como rea de atuao do consrcio pblico, independentemente de figurar a Unio como consorciada, a que corresponde soma dos territrios: 1. dos municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por municpios ou por um estado e municpios, com territrio nele contidos; 2. dos estados ou dos estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for respectivamente constitudo por mais de um ou por um ou mais estados e Distrito Federal; e 3. dos municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito Federal e os municpios. O protocolo de intenes deve definir o nmero de votos que cada ente da Federao
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consorciado possui na Assembleia Geral, sendo assegurado um voto a cada ente consorciado. Os entes da Federao consorciados podero ceder-lhe servidores na forma e condies da legislao de cada um. O protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial. O contrato de consrcio pblico ser celebrado com a ratificao, mediante lei, do protocolo de intenes. O protocolo de intenes, aps a ratificao, converte-se no contrato de constituio do consrcio pblico. O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes ou de direito privado, mediante ainda o atendimento dos requisitos da legislao civil. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a Administrao Indireta de todos os entes da Federao consorciados. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito privado observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Os estatutos disporo sobre a organizao e o funcionamento de cada um dos rgos constitutivos do consrcio pblico. Os entes consorciados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante contrato de rateio. O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e seu prazo de vigncia no ser superior ao das dotaes que o suportam. Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar n. 101 (LRF), o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas nas contas dos entes consorciados todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos atendidos. Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas por meio do contrato de rateio. A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas. O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente.
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A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos com o objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas. O Poder Executivo da Unio regulamentou o disposto nessa lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pblica que sero observadas pelos consrcios pblicos para que sua gesto financeira e oramentria se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal. A Lei n. 11.107 foi regulamentada pelo Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
Como constituir um consrcio pblico
O protocolo de intenes o documento inicial do consrcio pblico e seu contedo mnimo deve obedecer ao previsto na Lei de Consrcios Pblicos. Ele subscrito pelos chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados, ou seja, pelos prefeitos, caso o consrcio envolva somente municpios, pelo governador, caso haja o consorciamento de estado ou do Distrito Federal, pelo presidente da Repblica, caso a Unio figure tambm como consorciada. O protocolo de intenes dever ser publicado, para conhecimento pblico, especialmente da sociedade civil de cada um dos entes federativos que o subscreve. A ratificao do protocolo de intenes se efetua por meio de lei, na qual cada Legislativo aprova o protocolo de intenes. Caso previsto, o consrcio pblico pode ser constitudo sem que seja necessria a ratificao de todos os que assinaram o protocolo. A ratificao pode ser efetuada com reservas. Caso haja sido publicada lei antes da celebrao do protocolo de intenes, poder ser dispensada a ratificao posterior. O protocolo de intenes, aps a ratificao, converte-se no contrato de constituio do consrcio pblico. Aps essas etapas ser convocada a Assembleia Geral do consrcio pblico, que decidir sobre os seus estatutos que devero obedecer ao estatudo no contrato de constituio do consrcio pblico. No caso de consrcios pblicos de direito privado, a personalidade jurdica do consrcio ser adquirida mediante o registro dos estatutos no registro civil. Os estatutos podero dispor sobre a organizao do consrcio, esclarecendo quais so seus rgos internos, a lotao e demais regras para o pessoal, regras essenciais para as compras etc.
Recursos pblicos no consrcio
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Os consrcios pblicos podero receber recursos pblicos por quatro meios: i) ser contratado pelos consorciados; ii) arrecadar receitas advindas da gesto associada de servios pblicos; iii) receitas de contrato de rateio; e iv) receitas de convnios com entes no consorciados. O consrcio pblico constitui um instrumento para a resoluo de problemas ou para alcanar objetivos comuns. Portanto, para que seja possvel a formao de um consrcio, necessria a percepo de que essa alternativa, ou seja, a sua formao uma resposta efetiva a um problema que seja comum aos seus associados.
1.2.4
o desafio da qualidade da gesto
Um instrumento bsico da modernizao da gesto pblica a implantao de programas de qualidade e participao. Esse programa deve enfatizar os princpios da qualidade e da participao, incorporando as prticas da gesto por excelncia. O que se busca no apenas uma mudana nas formas de gesto, mas tambm da cultura das organizaes, no que diz respeito cooperao entre administradores e administrados. Tem como objetivo a introduo de novos conceitos e tcnicas de gesto pblica, baseados no desempenho, na preveno dos erros e na participao dos funcionrios na definio dos processos de trabalho.
1.3
Gesto de materiais
Segundo Vecina Neto e Reinhardt Filho (2002, p.1), o objetivo bsico da administrao de materiais consiste em colocar os recursos necessrios ao processo produtivo com qualidade, em quantidade adequadas, no tempo correto e com menor custo. A Instruo Normativa n. 205, de 8 de abril de 1988, do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), define material como designao genrica de equipamentos, componentes, sobressalentes, acessrios, veculos em geral, matria-prima e outros itens empregados ou passveis de emprego nas atividades das organizaes pblicas federais, independentemente de qualquer fator, bem como aquele oriundo de demolio ou desmontagem, aparas, acondicionamento, embalagens e resduos economicamente aproveitveis. A gesto de materiais est estreitamente relacionada com a gesto de compras. O levantamento das necessidades de sade equivale ao levantamento dos recursos necessrios ao atendimento delas. Assim como as fbricas necessitam de equipamentos e matrias-primas, a rea de sade necessita de insumos ou materiais bsicos, medicamentos, equipamentos mdicos, materiais logsticos etc., a serem utilizados em aes e servios
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de ateno primria, de mdia e alta complexidade, de urgncia e de emergncia etc. Recursos de informtica, bem como os necessrios distribuio, esto envolvidos tambm. Por isso, no mais se denominam, simplesmente, recursos materiais, mas se refere a uma gama maior: a logstica e, por extenso, recursos logsticos. A matriz a seguir apresenta a viso de que as estimativas das necessidades futuras de material dentro de um sistema de sade dependem da anlise da populao a ser atendida por determinado servio em suas efetivas necessidades combinadas com as metas dos servios e a demanda efetivamente verificada. Essas trs variveis so estudadas luz dos dados epidemiolgicos, sries histricas e projees. um trabalho complexo que demanda a avaliao/anlise de especialistas e orienta a tomada de deciso quanto s compras ou melhoria de condies de armazenagem e/ou distribuio.
Quadro 8
Populao a ser ser atendida pelo servios
Necessidade de sade
Meta dos servios
Demanda de sade
Estudos Epidemiolgicos. Produo a ser coberta Anlise de riscos
Perfil epidemiolgico da demanda. servios a serem cobertos
Servios existentes e dados de consumo real atualizados.
Estimativa populacional. Produo de Sade Parmetros de tratamento.
Estimativas baseadas em servios e programas. Padronizao
Estimativas baseadas em consumo e projees de dados atuais.
Estimativa das necessidades futuras de materiais.
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Todo gestor envolvido com planejamento e execuo das aes, oramento e execuo oramentria e financeira necessita mensurar os estoques de materiais ou recursos logsticos existentes. Com base nas aes mensuradas e no dimensionamento da rede de prestaes de servios, projetar a quantidade ideal de materiais, bens e servios que devem ser adquiridos. Tal tarefa primordial e indicar o norte da gesto administrativa e financeira. Vecina Neto e Reinhardt Filho (2002, p.2) entendem que uma das maiores dificuldades da administrao de materiais reside na distncia entre o processo produtivo e os sistemas de apoio, bem como o aspecto conflitante entre interesses diversos de vrios atores envolvidos nesse processo, entre eles: o usurio, a rea econmico-financeira e os fornecedores. A construo de um catlogo de materiais que envolvem a padronizao, a especificao, a classificao imprescindvel para a gesto de material. Segundo Vecina Neto e Reinhardt Filho (2002, p.7), o catlogo de materiais o elo entre a proposta assistencial e o sistema de apoio, sendo adequada a participao de todos os setores que tomam parte do processo produtivo, tanto na sua construo como na atualizao.
1.3.1
Gesto de estoques
Estoques so todos os bens e materiais mantidos por uma organizao para suprir demandas futuras. Podem ser encontrados na forma de: matria-prima, produto em processo (em elaborao/produo), produto acabado, materiais e embalagens e produtos necessrios para manuteno, reparo e suprimentos de operaes, no necessariamente utilizados no processo de fabricao. O controle ou gesto de estoques compreende todas as atividades, procedimentos e tcnicas que permitem garantir a qualidade correta, no tempo correto, de cada item do estoque ao longo da cadeia produtiva: dentro e fora das organizaes. Em especfico, importante uma rea adequada para o estoque dos produtos, sendo necessrio orden-los segundo suas especificidades, caractersticas e condies de conservao, assim como medidas de segurana devem ser implementadas. Como exemplo podemos citar o caso dos medicamentos para os quais recomenda-se rea apropriada para sua conservao2. A Administrao Pblica no Brasil praticamente retirou-se do setor produtivo, situao que ainda ocorre em alguns setores da economia. Na sua essncia, servio pblico,
2_ Sobre a estocagem de medicamentos ver conaSS, documenta, Livro n. 3, item 7, p.85-93.
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como o prprio nome diz, consiste em prestar servios. Por isso, a funo predominante na gesto de estoques no setor pblico a de alimentar a produo, no sentido de prover os materiais para a prestao dos servios. Enquanto o setor privado tem flexibilidade para escolher e negociar com seus fornecedores conforme o seu desejo, o setor pblico possui um componente adicional e grande delimitador a ser considerado: a legislao, que, na grande maioria dos casos, exige a realizao de procedimentos licitatrios para a seleo e compra (fornecimento) de materiais. Em funo dessa particularidade, os custos dos pedidos so muito significativos, alm de ampliarem significativamente os prazos de reposio dos estoques. Essas concepes aplicam-se com mais relevncia rea da sade pblica, principalmente em se tratando das funes precpuas do nvel de gesto estadual. Algumas recomendaes gerais, se observadas, melhorariam a gesto de estoques no setor pblico: Adoo de ordens de compras que permitam definir quantidades segundo a demanda (necessidade) de produtos e servios. As ordens de compra so feitas aos fornecedores contratados mediante processo licitatrio at limites definidos no contrato. Entregas de pedidos nos locais de consumo ou de instalao. Instalao e configurao de equipamentos e materiais necessrios prestao dos servios pelos prprios fornecedores contratados. Uso de licitaes na modalidade prego e prego eletrnico. Mas, em se tratando de rea de sade, deve-se pensar em primeiro lugar na questo do acesso, principalmente do medicamento. Nesse sentido deve-se pensar na: disponibilidade tipo de produto, quantitativo e tipo de servio vinculado necessrio e ofertado; acessibilidade geogrfica localizao de servio e localizao do usurio; e aceitabilidade expectativa do usurio e caractersticas reais do produto.
1.3.2
Material de consumo e permanente
a designao atribuda, no mbito da classificao das despesas quanto a sua natureza, ao elemento de despesa (de cdigo 3000) adequado para a classificao das despesas com materiais cuja durao limitada a um curto lapso de tempo. Segundo se depreende da Lei n. 4.320/64, em seu Art. 15, 2, por oposio aos materiais permanentes (de cdigo 4000), os materiais de consumo so aqueles que perdem a sua identidade ao serem utilizados ou cuja durao presumida inferior a dois anos. De modo geral podem ser identificados por possurem pelo menos uma das seguintes caractersticas: fragilidade, deteriorabilidade, transformabilidade, incorporabilidade e limitada durabilidade. Segundo estabelece a Lei n. 4.320/64, em seu Art. 15, 2, consideram-se materiais
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permanentes aqueles bens que, em razo de sua natureza e sob condies normais de utilizao, tm durao presumida superior a dois anos. Existem trs fatores que auxiliam na distino entre os materiais permanentes e os materiais de consumo, quais sejam: estabilidade, durabilidade e produtividade. Um bem se caracteriza como material permanente se for estvel ou imutvel por um perodo razovel de utilizao, se tiver durabilidade provvel superior a dois anos e se for produtivo, isto , auxiliar na produo de um bem ou servio dotado de valor econmico (sem a ele se incorporar de modo a perder a individualidade). Do contrrio, este se constitui em material de consumo.
1.3.3
Controle patrimonial
Patrimnio vem do latim patrimonium, literalmente herana paterna, bens de famlia, riqueza e, por fim, bens, materiais ou no, de uma pessoa ou empresa. Diz-se patrimnio o conjunto dos bens, mveis, equipamentos e outros classificados como material permanente. O patrimnio necessita de controle, o que compreende: Incorporao que se d aos bens adquiridos por compra, comodato, doao. Movimentao, que pode ser interna, quando imprescindvel o registro no sistema de patrimnio para garantir o controle fsico, e externa, que se refere a toda e qualquer movimentao externa, para tanto se requer autorizao formal da autoridade competente. Baixa, quando das alienaes por venda, doao ou permuta; sinistros por furto, roubo, incndio etc. O controle feito com base em leis federais, estaduais e normas internas dos rgos ou entidade, alm dos responsveis pelo controle interno e externo. As leis federais so: I Lei n. 8.666/93, Cap. I, Seo VI, Art. 17, Inc. II Das alienaes; Lei n. 4.320/64, Cap. III Da contabilizao patrimonial, Art. 94, 95 e 96; LRF: Lei n. 101/00, Art. 44 e 45.
1.4
Gesto de compras
Para a implementao de polticas pblicas e, consequentemente, o atendimento s necessidades, deflagrada a gesto de compras suplementar de materiais. Para compras at determinado valor, as prprias Secretarias e unidades oramentrias do governo estadual realizam esse processo/procedimento. So chamadas de pequenas aquelas de pequeno vulto que no demandam licitao (compra direta).
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Para realizar compras de valor superior a uma determinada quantia, promovem-se licitaes, que se baseiam na Lei Federal n. 8.666/93. O que h de hoje importante no mbito legislativo acerca deste assunto o Projeto de Lei n. 32, do Senado Federal, de 23/10/2007, cujas principais alteraes referem-se incluso do prego dentro da Lei 8.666/93 (atualmente ele existe por meio da Lei 10.520/02), alterao dos valores das modalidades (acrscimo para Tomada de Preos e Concorrncia) e diminuio dos prazos de publicao das referidas modalidades.
1.4.1
Definies bsicas
Para melhor compreender a terminologia utilizada, elencam-se algumas definies bsicas aplicveis ao processo licitatrio e seus procedimentos: Projeto Bsico: documento obrigatrio, que dever conter o conjunto de especificaes do bem ou servio a ser adquirido ou contratado. Costuma-se dizer que no Projeto Bsico reside o sucesso ou o fracasso da licitao, haja vista que o mesmo, elaborado com riqueza de detalhes e com o mnimo possvel de dificuldade na interpretao, far com que o fornecedor atenda conforme a descrio, no dando margem a interpretaes errneas, o que, em outras palavras, significa dizer fornecimento de bens ou servios de m qualidade. Licitao: conjunto de procedimentos adotados pela Administrao Pblica visando aquisio de bens e servios. Usurio/Cliente: todos os setores da Administrao Pblica que se utilizam do processo licitatrio para a aquisio de bens e/ou servios. Fornecedor/Prestador de servio: aquele que, por meio de proposta escrita e assinada, oferece Administrao o objeto da licitao. Objeto: bem/servio o qual a Administrao pretende adquirir. Processo: conjunto de atos e documentos que compem a rotina legal que objetiva a aquisio de bens e/ou servios. Procedimento: qualquer ato que compe o processo licitatrio. Exemplo: publicao do edital, remessa de avisos eletrnicos (via e-mail), abertura de envelopes de habilitao/propostas. Habilitao: aferio das condies exigidas pela Administrao Pblica aos participantes do certame licitatrio, para que possam oferecer seus bens/servios ao Estado. Proposta: documento por meio do qual o licitante participa do certame oferecendo
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seu bem/servio Administrao Pblica, nas condies solicitadas pelo edital. Edital de licitao: caderno processual que traz todas as condies e exigncias de um determinado bem/servio do qual necessita a administrao estadual. Autoridade instauradora: pessoa responsvel pelo deferimento do processo licitatrio, determinando o incio de seus atos e a homologao de seus procedimentos. Comisso de licitao: o rgo colegiado composto por no mnimo trs servidores estaduais e/ou pessoas indicadas pela autoridade instauradora, para efetivar, controlar e dar seguimento at final adjudicao dos procedimentos licitatrios. Publicao: todos os atos que tm por finalidade divulgar de forma ampla e irrestrita o processo licitatrio. Ex: DOs, jornais, boletins, internet, murais. Julgamento: ato da comisso de licitao que classifica as propostas apresentadas pelos licitantes e, atravs de documento formal ata , indica aquela que atendeu as condies exigidas pelo edital. Ata de Julgamento/Classificao: manifestao expressa da comisso de licitao apontando a proposta que atendeu as condies do edital. Adjudicao: ato privativo da comisso de licitao, que indica autoridade instauradora qual foi, entre as propostas apresentadas pelos fornecedores/prestadores de servio, aquela que apresentou total compatibilidade com a solicitao do edital de licitao. Homologao: ato privativo da autoridade instauradora que confirma a proposta, indicada pela comisso de licitao, como a vencedora do certame.
1.4.2
Modalidades de licitao
A licitao para compra de bens e servios pode revestir-se das seguintes formas: convite, tomada de preos, concorrncia e prego, que so modalidades de licitao. Alm delas, cumpre lembrar que compras diretas pressupem dispensa ou inexigibilidade de licitao. Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas. Pode ser adotada para compras de valores acima de R$ 8 mil at R$ 80 mil.
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Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. Aplica-se para compras de valores acima de R$ 80 mil e at R$ 650 mil. Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para a execuo de seu objeto. Aplica-se a compras de valores acima de R$ 650 mil. Prego presencial/prego eletrnico uma modalidade de licitao realizada mediante a apresentao de propostas e lances em sesso pblica, para a aquisio de bens e fornecimento de servios comuns, qualquer que seja o valor estimado. O prego eletrnico caracteriza-se por ser inteiramente realizado utilizando-se de recursos da informtica. Institudo em nvel federal atravs do Decreto n. 5.450, de 31 de maio de 2005. Dispensa de licitao3 est prevista no Art. 24 da Lei n. 8.666/93, e permitida para compras e servios at R$ 8 mil, e de at R$ 15 mil para obra e servios de engenharia. No caso de dispensa de licitao, esta possvel por haver possibilidade de competio entre os licitantes, mas no obrigatria. A inexigibilidade de licitao, tambm prevista na Lei de Licitaes, em seu Artigo 25, se caracteriza pela ausncia ou inviabilidade de competio ou ainda pela falta de necessidade de licitao, em especial, nos casos de: Contratao de servios tcnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao. Contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica. Aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca. No caso dos medicamentos do componente de assistncia farmacutica especializada, devem ser observados como se enquadram os fabricantes e os representantes, haja vista que no caso de representante o mesmo deve ter a representatividade na regio geogrfica onde est se realizando a aquisio.
3_ o texto do item 1.4.2, referente dispensa de licitao e inexigibilidade, foi baseado no texto de conaSS, documenta, Livro n. 3, de julho de 2004, p.73.
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Concurso e leilo, ainda que ambas no se refiram s compras a licitao na modalidade concurso utilizada para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, enquanto que o leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliao. Nestes casos, observam-se os mesmos princpios legais e constitucionais para as modalidades de licitao para as compras.
1.4.3
tipos de licitao4
Existem trs possibilidades de se realizar uma licitao, variando em razo do critrio de julgamento utilizado pela Administrao para seleo da proposta mais vantajosa; so elas: Menor preo: critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao a de menor preo. utilizado para compras e servios de modo geral e para contratao de bens e servios de informtica, nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. o tipo de licitao utilizada na aquisio dos medicamentos, tendo em vista que na seleo j foram escolhidos os medicamentos necessrios, no havendo a necessidade de utilizao de outro critrio de julgamento. Melhor tcnica: critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base em fatores de ordem tcnica. usado exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos. Tcnica e preo: critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base na maior mdia ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preos e de tcnica. obrigatrio na contratao de bens e servios de informtica, nas modalidades tomada de preos e concorrncia.
1.4.4
o processo licitatrio
Os processos licitatrios, em geral, devero seguir uma sequncia lgica de atos administrativos, que sero ensejados pela demanda de aquisio de bens ou servios. O CONASS Documenta n. 3 Para Entender a Gesto do Programa de Medicamentos
4_ o texto do item 1.4.3 foi extrado da publicao conaSS, documenta, Livro n. 3, de julho de 2004, p.74, e disponvel no site: www.conass.org.br.
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de Dispensao em Carter Excepcional, traz em seu contedo, nas p.74-83, toda a sequncia racional de atos administrativos necessrios para a perfeita conduo do processo licitatrio. Seno vejamos: 1.4.4.1
INSTRUO DO PROCESSO LICITATRIO
1. Fase interna5 ou preparatria ou ainda chamada de instruo do processo licitatrio: aquela em que se coletam todos os elementos, preos, prazos, condies, tipos de contrato, preos mximos, enfim, todas as informaes necessrias para dar incio ao processo licitatrio, mas ainda no dado conhecimento ao pblico. Observar a seguinte sequncia de atos preparatrios: a. solicitao expressa do setor requisitante interessado, com a indicao de sua necessidade; b. aprovao de autoridade competente para incio do processo licitatrio, devidamente motivada e analisada sob a tica da oportunidade, convenincia e relevncia para o interesse pblico; c. autuao do processo correspondente, que dever ser protocolizado e numerado; d. elaborao de especificao do objeto, de forma precisa, clara e sucinta6; e. estimativa de valor da aquisio ou contratao, mediante comprovada pesquisa de mercado; f. indicao dos recursos oramentrios para fazer face despesa; g. verificao da adequao oramentria e financeira, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso; h. elaborao de projeto bsico; i. definio da modalidade e tipo de licitao a serem adotados. 2. Fase externa: est submetida a procedimentos sequenciais, em que a realizao de determinado ato depende da concluso do antecedente. Apresenta-se, a seguir, a sequncia de procedimentos que compem esta fase: a. Elaborao do edital: o ato convocatrio ou edital a lei interna das licitaes e tem
5_ durante a fase interna da licitao, a administrao ter a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. exemplo: inobservncia de dispositivos legais, estabelecimento de condies restritivas, ausncia de informaes necessrias, entre outras faltas ou falhas. 6_ nas licitaes para compras, devero ser observadas ainda: a) a especificao completa do bem (no caso, medicamento) a ser adquirido, sem indicao ou preferncia de marca; b) a definio das unidades e das quantidades a serem adquiridas em funo do consumo e utilizao provveis, cuja estimativa ser obtida, sempre que possvel, mediante adequadas tcnicas quantitativas de estimar.
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por finalidade fixar as condies necessrias participao dos licitantes, ao desenvolvimento da licitao e futura contratao, alm de estabelecer um elo entre a Administrao e os licitantes. Deve ser claro, preciso e fcil de ser consultado. Cabe ao ato convocatrio disciplinar prazo, atos, instrues relativas a recursos e impugnaes, informaes pertinentes ao objeto e aos procedimentos, alm de outras que se faam necessrias realizao da licitao. O prembulo do ato convocatrio deve conter: O nmero do ato convocatrio em srie anual. O nome do rgo ou entidade interessado e de seu setor. A modalidade de licitao (convite, tomada de preos, concorrncia ou prego). O regime de execuo (empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa, ou empreitada integral). Aplicveis no caso de obras e reformas. O tipo de licitao (menor preo, melhor tcnica ou tcnica e preo). A meno de que o ato regido pela Lei n. 8.666/93, e pela Lei n. 10.520/02, quando se referir a prego. O local, dia, hora para o recebimento da documentao e proposta e para o incio da abertura dos envelopes. O Edital7 dever conter, ainda, obrigatoriamente, as seguintes condies, consideradas essenciais: Objeto da licitao, com descrio sucinta, precisa e clara. Prazo e condies para a assinatura do contrato de fornecimento ou retirada de nota de empenho, ou instrumentos equivalentes, para a execuo do contrato e entrega do objeto da licitao. Condies de habilitao e forma de apresentao das propostas. Critrio para julgamento, com disposies claras e parmetros objetivos. Condies equivalentes de pagamento entre empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de licitaes internacionais. Critrio de aceitabilidade de preos unitrio e global, conforme o caso. Critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo.
7_ o original do edital dever ser datado, rubricado em todas as folhas e assinado pela autoridade que o expedir, permanecendo no processo de licitao. dele sero extradas cpias integrais ou resumidas, para divulgao e fornecimento aos interessados.
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Condies de pagamento, prevendo prazo no superior a 30 dias contados da data final do perodo de adimplemento; critrio de atualizao financeira dos valores a serem pagos desde a data final do adimplemento at a data do efetivo pagamento; compensaes financeiras e penalidades por eventuais atrasos e descontos por eventuais antecipaes de pagamento. Alm das condies essenciais e relevantes acima citadas, o edital dever contar ainda com os seguintes anexos, dele fazendo parte integrante: Projeto bsico e/ou executivo, como todas as suas partes, desenhos, especificaes e outros complementos. Oramento estimado em planilhas de quantitativos de preos unitrios. Minuta de contrato a ser firmado entre a administrao e o licitante vencedor (se for o caso). O edital apresenta natureza jurdica e representa o instrumento legalmente ajustado para definir todas as regras, critrios, responsabilidades, competncias e penalidades do certame a se realizar em conformidade com o estabelecido na Lei n. 8.666/93 e deve ser ajustado natureza do procedimento e do objeto a ser adquirido. Ele a regra interna do procedimento, de observncia obrigatria, quer pela administrao, quer pelos licitantes. Nada poder ser exigido alm, aqum ou contrariamente ao que estiver previsto nesse instrumento. b. Publicao do edital: deve-se facilitar ao mximo o acesso de fornecedores s licitaes efetuadas. Para que isso ocorra, imprescindvel a divulgao do edital nos mais variados instrumentos de informaes possveis, iniciando-se pelos Dirios Oficiais, em qualquer das esferas de governo: municipal, estadual ou federal, de acordo com que est realizando a licitao, alm de utilizao dos meios de comunicao, principalmente os jornais de grande circulao, revistas e magazines especializados, e ainda fazendo uso dos meios eletrnicos de divulgao, como, por exemplo, a Internet. c. Recebimento de propostas: aps publicao do edital ou entrega do convite, ser a vez do licitante (fornecedor) apresentar comisso de licitao (licitador), at o dia, horrio e local prefixado, sua documentao de habilitao e sua proposta tcnica e/ou de preo, em envelopes separados, fechados e rubricados no fecho. Os licitantes interessados em participar das modalidades de licitao convite, tomada de preos e concorrncia no necessitam encaminhar seu representante legal para entregar os envelopes com a documentao e as propostas escritas e/ou se fazer presente na reunio de abertura dos envelopes. No caso se aquisio dos medicamentos, os licitantes devem seguir o mesmo ritual, excetuando-se no que se refere proposta de preos, haja vista que no haver proposta tcnica, somente a de preos.
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No caso de licitao na modalidade prego, o licitante interessado em participar da fase de lances verbais, alm de entregar os envelopes com a documentao e as propostas por escrito, deve credenciar seu representante legal com poder para oferecer novos preos, por ocasio de lances verbais. d. Credenciamento e/ou verificao da habilitao ou inabilitao dos licitantes ou dos seus representantes: considera-se representante legal a pessoa formalmente credenciada para isso, de acordo com o estipulado no Estatuto/Contrato Social da empresa, ou mediante instrumento pblico ou particular de procurao outorgada pelo licitante ou documento equivalente. O representante legal do licitante deve credenciar-se no horrio previsto para o evento, munido de documento de identidade oficial que lhe d os poderes necessrios para participar da reunio naquela qualidade. Se isso no ocorrer, ficar impedido de representar o licitante durante a reunio de abertura dos envelopes relativa concorrncia, tomada de preos ou convite. Em caso de prego, o mandato de procurao ou documento equivalente dever dar plenos poderes ao outorgado para apresentar ofertas e lances verbais8, negociar preos, declarar a inteno ou renunciar ao direito de interpor recurso, enfim, para praticar em nome do licitante todos os atos necessrios durante a licitao. Se o representante no se credenciar perante o pregoeiro, ficar impedido de participar da fase de lances verbais e de praticar os atos concernentes ao prego. e. Abertura de envelopes com a classificao ou desclassificao das propostas: depois de examinados e julgados os documentos9 apresentados para efeito de habilitao dos licitantes, mediante confronto com as exigncias e condies do ato convocatrio, sero desqualificados e no aceitos aqueles que no atenderem ao que foi estabelecido. No caso de licitao na modalidade prego, ao contrrio do que ocorre em outras modalidades, a abertura da proposta feita antes da anlise da documentao e a fase recursal nica, sem efeito suspensivo. Depois de efetuada a anlise e julgamento das propostas escritas, so efetuadas a classificao da proposta escrita de menor preo e, ainda, aquelas apresentadas com valores superiores em at 10% em relao ao menor preo. Quando no existirem no mnimo trs propostas com valores superiores em at 10% proposta de menor preo, devem ser selecionadas as melhores at o mximo de trs, quaisquer que sejam os preos ofertados.
8_ no caso de prego eletrnico os lances verbais so substitudos por lances on-line. 9_ os documentos pertinentes e exigidos no ato convocatrio para habilitao devem preferencialmente ser numerados sequencialmente e na ordem indicada, a fim de permitir maior rapidez durante a conferncia e exames correspondentes. Podero ser apresentados, para efeitos de participao nas licitaes pblicas, documentos de habilitao, alternativamente: em original; por cpia autenticada; por cpia conferida com original pelos responsveis pelo processo de licitao; e por publicao comprovada em rgo da imprensa oficial (original e cpia autenticada ou conferida).
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Ainda no caso de prego, as propostas so colocadas em ordem crescente de preo cotado para que os representantes legais dos licitantes participem da etapa competitiva, por meio de lances verbais. O incio da fase de lances se d pelo representante legal do licitante detentor da proposta de maior preo, continuando com as demais, pela ordem decrescente dos preos ofertados. O licitante que no quiser dar lances verbais quando convocado pelo pregoeiro ser excludo da respectiva etapa e ter mantido, para efeito de ordenao das propostas, seu ltimo preo apresentado. f. Anlise e emisso de parecer tcnico: a anlise das propostas e emisso de parecer tcnico uma das etapas mais importantes do julgamento. Na anlise devero ser confrontadas as especificaes tcnicas solicitadas com as especificaes tcnicas dos produtos apresentadas pelos fornecedores. O responsvel pelo parecer dever conhecer todos os aspectos acerca do objeto que est avaliando, assim como as possibilidades e limites de legislao vigente, garantindo o cumprimento dos quesitos tcnicos exigidos sem causar infraes de ordem jurdica e administrativa para a instituio. 1.4.4.2
RECURSO
Cabe recurso dos atos praticados pela comisso de licitao, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata, previstos no Artigo 109, da Lei n. 8.666/93, que devero ser protocolados, nos casos de: Habilitao ou inabilitao do licitante. Julgamento das propostas. Anulao ou revogao da licitao. Indeferimento do pedido de inscrio em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento. Resciso do contrato, quando determinada por ato unilateral da administrao. Aplicao das penas de advertncia, suspenso temporria ou de multa. Os prazos10 de interposio de recursos so os seguintes: Tomada de preos e concorrncia: cinco dias teis. Convite: dois dias teis.
10_ nas modalidades de licitao convite, tomada de preos e concorrncia, o prazo de apresentao de impugnao a recurso inicia-se a partir da data de comunicao da interposio do recurso e demais licitantes. no prego, o prazo corre no trmino do prazo em que o licitante recorrente apresentar as razes de seu recurso. assegurado a todos os licitantes vista imediata dos autos, objetivando fornecer os subsdios necessrios formulao da motivao das razes e das contrarrazes a serem apresentadas. enquanto os autos no estiverem disponveis para a vista e consulta dos licitantes, no se inicia a contagem de prazos.
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Prego: trs dias teis. Os recursos interpostos podem ser impugnados pelos demais licitantes que apresentaro suas contrarrazes, nos seguintes prazos: Tomada de preos e concorrncia: cinco dias teis. Convite: dois dias teis. Prego: trs dias teis. A intimao dos atos referentes habilitao ou inabilitao de licitante, ao julgamento das propostas, anulao ou revogao da licitao, aplicao das penas de advertncia, suspenso temporria ou de multa ser feita mediante publicao na imprensa oficial. Nos casos de habilitao ou inabilitao de licitante ou de julgamento das propostas, se os prepostos dos licitantes estiverem presentes no ato em que for adotada a deciso, a comunicao pode ser feita diretamente a eles, mediante registro e lavratura em ata circunstanciada. O recurso concernente habilitao ou inabilitao de licitante ou ao julgamento das propostas tem efeito suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e havendo razes de interesse pblico, atribuir ao recurso interposto eficcia suspensiva aos demais recursos, exceto na modalidade prego. O acolhimento do recurso em Prego implica to somente a invalidao dos atos que no sejam passveis de aproveitamento. No prego, a falta de manifestao imediata e motivada do licitante para interpor recurso, no momento da elaborao da ata, importa decadncia do seu direito de apresentar recurso, pelo menos na esfera administrativa. Na modalidade prego necessria a presena do representante legal do licitante para declarar, no momento da elaborao da ata, a inteno de interpor recurso11. Caso contrrio decai o seu direito de faz-lo. 1.4.4.3
HOMOLOGAO E ADJUDICAO
Concludo o procedimento licitatrio, a comisso de licitao (licitador) elabora o respectivo relatrio e submete apreciao do ordenador de despesa para fins de homologao e adjudicao. Homologao o ato pelo qual a autoridade competente ratifica todo o procedimento
11_ em caso de ser prego eletrnico, o desejo ou no de interpor recurso questionado on-line, via chat.
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licitatrio e confere aos atos licitatrios aprovao para que produzam os efeitos jurdicos necessrios. Ressalta-se que cabe autoridade competente pela homologao verificar a legalidade dos atos praticados na licitao e a convenincia da contratao do objeto licitado para a Administrao. Adjudicao o ato privativo da comisso de licitao, que indica autoridade instauradora qual foi, entre as propostas apresentadas pelos fornecedores/prestadores de servio, aquela que apresentou total compatibilidade com a solicitao do edital de licitao.
1.4.5
Prego12
No decorrer do texto, por diversas vezes nos deparamos com esta modalidade de licitao que, comparada s modalidades contempladas na Lei n. 8.666/93, recente. Para entender o sentido e a necessidade desta nova forma legal de aquisio, faremos um breve relato histrico. Em 1993, a Lei n. 8.666/93 entrou em vigncia, determinando que todos os rgos pblicos deveriam fazer suas aquisies pelas modalidades disponveis naquele diploma legal, quais sejam, convite, tomada de preo, concorrncia. Pelo fato de essas modalidades de compras terem prazos dilatados, as compras governamentais passaram a ser demoradas e dificultosas, levando-se em mdia de um a trs meses para serem concludas. Com a crescente evoluo do servio pblico, e demandas cada vez mais urgentes, contrastando com a morosidade das modalidades de licitao disponveis na Lei n. 8.666/93, no ano 2000, por intermdio do Decreto n. 3.555/00, criou-se uma nova modalidade de compra, o prego, regulamentada posteriormente em 2002 pela Lei n. 10.520/02. Esta modalidade, em vista das outras, se mostrou extremamente gil, com prazos mais curtos, podendo se conhecer o vencedor do certame no prprio dia da licitao, algo inimaginvel nas modalidades de compra previstas na Lei n. 8.666/93. Entretanto, o prego, em sua forma originria, a presencial, era feito como as licitaes comuns, reunindo-se os interessados e havendo abertura de envelopes, fase de lances etc. O prego realmente foi uma evoluo em termos de agilidade, mas o servio pblico ainda buscava algo mais clere e eficiente. Com o advento da internet, a comunicao passou a ser muito rpida, quase que em tempo real. Neste contexto o Governo Federal desenvolveu uma ferramenta para compras governamentais, o prego na forma eletrnica, via internet. Os licitantes conecta12_ o texto do item 1.4.5 foi baseado no texto de conaSS, documenta, Livro n. 3, de julho de 2004, p.82-83.
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vam-se de seus escritrios, ofereciam suas propostas e lances pela prpria internet, sem a necessidade de uma reunio solene. As reunies para se comprar bens ou servios saram do ambiente fsico dos escritrios, salas de reunies ou auditrios, e foram transferidas para o universo on-line, a internet. O prego eletrnico funcionou em carter experimental de 2003 a 2005, at que, em maio de 2005, por intermdio do Decreto n. 5.450/05, regulamentou-se a utilizao do mesmo, tornando-se modalidade de compra obrigatria no mbito da Administrao Pblica Federal. Com a vigncia deste decreto, as modalidades de compra existentes na Lei n. 8.666/93 s poderiam ser utilizadas mediante justificativa tcnica ou em caso de obras. Com a Lei n. 10.520/2000, o prego passou a vigorar nas trs esferas de poder, federal, estadual e municipal. Quanto Administrao Pblica Federal, esta, por fora do Decreto n. 5.450/2005, se encontra obrigada a realizar o prego, preferencialmente na sua forma eletrnica. Quanto aos estados e municpios, se faz necessria pesquisa mais aprofundada nas legislaes de cada esfera para se aferir a necessidade/obrigatoriedade da utilizao do prego eletrnico. Importante ressaltar o quanto a modalidade prego agilizou as aquisies da Administrao Pblica, em qualquer das esferas, ganhando-se em agilidade e em percentual de economia, em funo da possibilidade da oferta de lances por parte dos licitantes. O prego foi aperfeioado, acompanhou a evoluo tecnolgica e hoje feito eletronicamente. O entendimento majoritrio quanto ao tema de que este um caminho sem volta, sendo tendncia natural a realizao de todas as compras governamentais, sejam elas de bens ou servios, viabilizadas por intermdio do prego eletrnico. O prego realizado na forma eletrnica despido da solenidade que cerca uma sesso pblica envolvendo a Administrao e os fornecedores, evita possveis desgastes entre os mesmos, e agiliza ainda mais sua realizao, afora o percentual de desconto oferecido pelos fornecedores, que apresentou um sensvel aumento.
1.4.6
registro de Preos
O Sistema de Registro de Preos, previsto no Inciso II, do Art. 15, da Lei n. 8.666/93, compe-se de um conjunto de procedimentos para registro formal de preos relativos futura aquisio de bens e a prestao de servios, e est regulamentado pelo Decreto n. 3.931, de 19 de setembro de 2001. O Registro de Preos de bens e servios antecedido dos seguintes procedimentos: a. realizada uma licitao (concorrncia ou prego), da qual resulta um documento
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vinculativo, obrigacional, com caractersticas de compromisso para contratao futura, onde se registram: os preos, os fornecedores, rgos participantes e condies a serem praticadas, conforme disposies contidas no edital e nas propostas apresentadas pelos fornecedores. Este documento leva o nome de ata de registro de preos. b. Havendo a necessidade de se adquirir algum item, basta ao rgo interessado consultar a ata no rgo Gerenciador13 e tomar as medidas necessrias para formalizar a requisio, verificando se o preo registrado continua compatvel com o mercado. c. Estando conforme o preo, emite-se a Nota de Empenho ou contrata-se o fornecedor respectivo, para o fornecimento da quantidade real necessria no momento. Percebe-se que o Sistema de Registro de Preos traz inmeras vantagens para a Administrao, entre as quais se destacam: no haver necessidade de manuteno de estoques elevados. no haver necessidade de grandes almoxarifados, nem de se ocupar espao til na unidade disponvel. poder ser usado por outras unidades. com uma nica licitao poder-se comprar para todo o ano. economizarem-se recursos com publicaes. comprarem-se apenas as quantidades realmente necessrias a nas ocasies apropriadas. Para os fornecedores tambm bastante vantajoso participar do Sistema de Registro de Preos, uma vez que: existe uma previsibilidade do fornecimento futuro, facilitando, sobremaneira, o seu planejamento de vendas. no necessrio participar de vrias licitaes em um mesmo rgo, para o mesmo objeto. existe um prazo de entrega determinando, o que possibilita no haver necessidade de formar grandes estoques. O Sistema de Registro de Preos possui uma caracterstica marcante, que a possibi-
13_ rgo Gerenciador: rgo ou entidade da administrao Pblica responsvel pela conduo do conjunto de procedimentos do certame para registro de preos e gerenciamento da ata de registro de Preos dele decorrente.
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lidade de vrias organizaes poderem utilizar reciprocamente uma licitao executada por outro rgo pblico, desde que isso tenho sido preestabelecido. 1.4.6.1
ADESO S ATAS DE REGISTRO DE PREOS
Por intermdio do Decreto n. 3.931, de 19 de setembro de 2001, criou-se a possibilidade de uma proposta mais vantajosa numa licitao ser aproveitada por outros rgos e entidades. Esse procedimento comumente chamado de carona, que em outras palavras a ideia de se aproveitar o percurso que algum j desenvolveu para concluir o prprio trajeto, sem custos. Na interpretao de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, podemos notar que o Sistema de Registro de Preos constitui-se em uma importante ferramenta de gesto para demandas incertas, frequentes ou de difcil mensurao, seno vejamos: O Sistema de Registro de Preos se constitui em importante instrumento de gesto onde as demandas so incertas, frequentes14 ou de difcil mensurao. Por outro lado, como j decidiu o Tribunal de Contas da Unio tambm pode ser utilizado para objetos que dependem de outras variveis inibidoras do uso da licitao convencional, tal como ocorre com um municpio que aguarda recursos de convnios muitas vezes transferidos em final de exerccio com prazo restrito para a aplicao; liberados os recursos, se o objeto j houver sido licitado pelo Sistema de Registro de Preos, caber apenas expedir a Nota de Empenho para consumar a contratao15. Ainda em relao ao trecho de Jacoby, podemos notar que o referido instrumento se mostra uma opo que conjuga racionalidade e agilidade, alm de gerar sensvel economia de recursos, tendo em vista que os preos conseguidos em licitaes que registram os seus preos so consideravelmente inferiores s demais.
14_ tcu recomenda o uso do Sistema de registro de Preos nesses casos de contrataes frequentes. Fonte: tcu, Plenrio, acrdo n. 1.365/2003. no mesmo sentido, para evitar o fracionamento, o tcu recomenda o uso do Sistema de registro de Preos. Fonte: tcu, Primeira cmara, acrdo n. 3.146/2004. 15_ nesse sentido: Sistema de registro de Preos deve ser regra sempre presente, quando uma das hipteses permissivas processar, preferencialmente, as aquisies de bens por intermdio do Sistema de registro de Preos. Fonte: tcu, Plenrio, Prestao de contas, acrdo n. 56/1999. Sistema de registro de Preos restries oramentrias. o tcu entende que o Sistema de registro de Preos uma ferramenta adequada a enfrentar as restries oramentrias. Fonte: tcu, Primeira cmara, acrdo n. 3.146/2004. destaca-se o seguinte excerto do voto: deste modo, resta cristalino que no h como suscitar situao emergencial; as dificuldades oramentrias eram plenamente previsveis, e o comportamento de fracionar a aquisio mediante dispensa de procedimento licitatrio deu-se por dois anos. Portanto, proporemos a rejeio das razes de justificativas apresentadas pelo sr. Gilvandro. novamente lembramos que o Sistema de registro de Preos, previsto no art. 15 da Lei n. 8.666/1993 e regulamentado pelo decreto n. 2.743, de 21 de agosto de 1998, presta-se bem s dificuldades apresentadas pelo responsvel.
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Para que se possa entender melhor o Sistema de Registro de Preos, faamos a diferenciao entre o participante e carona. Os rgos participantes so aqueles que no momento da convocao do rgo gerenciador comparecem e participam da implantao do registro de preos, informando os objetos pretendidos, qualidade e quantidade, tendo sua atuao prevista no Art. 1, Inc. IV do Decreto n. 3.931/01, enquanto que os rgos , no participantes (carona) so aqueles que, no tendo participado na poca oportuna, informado suas estimativas de consumo, requerem, posteriormente, ao rgo gerenciador, o uso da Ata de Registro de Preos. Os rgos gerenciadores das Atas de Registro de Preos, ou seja, aqueles que as criaram, a partir de um procedimento licitatrio, desfrutam de algumas vantagens com relao aos rgos no participantes (carona), como, por exemplo, ter as suas expectativas de consumo previstas no ato convocatrio, ter do fornecedor o compromisso do fornecimento, entre outros. Para os rgos no participantes (carona) terem condies de ser atendidos por adeso Ata de Registro de Preos, so necessrios alguns requisitos, a saber: consulta prvia e anuncia do rgo gerenciador. indicao pelo rgo gerenciador do fornecedor ou prestador de servio. aceitao pelo fornecedor, da contratao pretendida, condicionada esta a no gerar prejuzo aos compromissos assumidos na Ata de Registro de Preos. embora a norma seja silente a respeito, devero ser mantidas as mesmas condies do Registro, ressalvadas apenas as renegociaes promovidas pelo rgo gerenciador que se fizerem necessrias. Os estados podem aderir s Atas de Registro de Preos na esfera federal? E na esfera municipal? O texto do Decreto n. 3.931/2001 no faz referncia e tampouco define se os rgos participantes e usurios devem necessariamente integrar a mesma esfera de governo. Jacoby, em seu artigo Carona em sistema de registro de preos: uma opo inteligente para reduo de custos e controle, faz a seguinte interpretao:
A primeira interpretao literal poderia levar negativa. Explica-se: o Decreto n. 3.931/2001 empregou o termo rgo ou entidade da Administrao e esse ltimo termo conceituado restritivamente pela Lei n. 8.666/1993, in verbis: Art. 6. Para os fins desta Lei, considera-se: XI Administrao Pblica a Administrao Direta e Indireta da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de direito privado sob controle do Poder Pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas;
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XII Administrao rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente. Numa interpretao sistemtica, contudo, como Administrao rgo da Administrao Pblica, parece possvel a extenso alm da esfera de governo. Assim, um rgo municipal poder, atendidos os demais requisitos, servir-se de Ata de Registro de Preos federal ou vice-versa. Alis, o procedimento j vem sendo utilizado com bastante sucesso pelo Ministrio da Sade para aquisio de medicamentos16 com base em lei especfica - Lei n. 10.191, de 14 de fevereiro de 2001. Desse modo, sintetizando, embora no exista objeo participao de rgos de outras esferas, pode ser sustentada, sob o aspecto jurdico, a necessidade de norma autorizativa especfica. Essa norma poderia ser o prprio decreto distrital, estadual ou municipal , ou ato jurdico que evidencie o interesse da esfera de governo em aderir ao modelo federal para uso de ata de registro de preos na condio de no participante (carona).
As restries ao carona, em sntese, so as seguintes: S pode comprar at o limite de quantidades registradas. Somente pode aderir a Atas que tenham licitado quantidade superior estimativa de sua prpria demanda, ou seja, ele no poder ultrapassar da quantidade que determinar a Ata aderida. Deve obedecer as regras de pagamento que rgo gerenciador colocou no edital. dever comprovar em processo, como em qualquer licitao, que o preo da aquisio compatvel com o de mercado. O Tribunal de Contas da Unio teve a oportunidade de analisar a figura do carona, admitindo sua total regularidade. Importante ressaltar que o papel do TCU, alm de controle das contas pblicas na esfera federal, possui a misso de delinear jurisprudncia sobre a aplicao da Lei de Licitaes e Contratos. O procedimento de Adeso a Atas de Registro de Preos muito vantajoso para a Administrao Pblica em geral, por atender as necessidades urgentes com a velocidade que as mesmas requerem, sendo ainda uma forma lcita de se adquirir determinados bens e servios.
16_Veja no site: <http://www.jacoby.pro.br> o modelo de edital: Licitao & contratos, Sistema de registro de Preos, editais.
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1.4.7
Cotao eletrnica
A cotao eletrnica nada mais do que a dispensa de licitao, prevista no Artigo 24, Incs. I e II da Lei n. 8.666/1993, realizada eletronicamente. permitida a compra de bens e servios com valor limite at R$ 8 mil e servios de engenharia no valor limite de R$ 15 mil. Basicamente funciona da seguinte forma: a Administrao, por meio de sistema que promova licitaes via internet, insere a sua demanda e aguarda por trs dias, prazo este que os fornecedores tero para ofertar sua propostas de preos. Findo o referido prazo, a Administrao verifica as propostas, e a de menor valor, caso esteja dentro das especificaes dadas pela Administrao, ser a vencedora.
1.5
Contratos administrativos
Contrato administrativo o ajuste que a Administrao Pblica, agindo nessa qualidade, faz com o particular ou outra entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas por ela prpria. O contrato administrativo intrinsecamente tem as seguintes caractersticas bsicas: consensual, ou seja, expressa acordo de vontades entre partes; formal, se expressa de forma escrita e contempla requisitos especiais; oneroso, uma vez que deve ser remunerado na forma pactuada; comutativo, porque estabelece vantagens recprocas e equivalentes entre as partes. Alm disso, intuitu personae, devendo ser executado pela prpria pessoa que celebra o contrato com a Administrao. A principal caracterstica extrnseca do contrato administrativo ser precedido de licitao, salvo nas excees de dispensa e inexigibilidade. Alm disso, outra peculiaridade bsica do contrato administrativo a possibilidade da Administrao desestabilizar o vnculo, alterando ou extinguindo unilateralmente, desde que ocorra uma causa superveniente e justificvel. Fica ento estabelecida distino entre o contrato privado e o contrato administrativo exatamente na supremacia originria da Administrao Pblica na relao jurdica para fixar as condies iniciais do ajuste; so as chamadas clusulas exorbitantes. Clusulas exorbitantes so as que ultrapassam as do direito comum para consignar uma vantagem ou restrio Administrao ou ao contratado. Ainda que essa no fosse lcita no contrato privado (vide Cdigo do Consumidor), absolutamente vlida no contrato administrativo, desde que decorrente de leis ou princpios que regem a atividade administrativa, porque visa estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das partes para o perfeito atendimento do interesse pblico, que se sobrepe ao interesse individual.
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Sucintamente, clusulas exorbitantes no contrato administrativo podem dispor sobre: a. alterao e resciso unilaterais, inerentes Administrao; b. equilbrio financeiro, assinalando o direito de ver mantida por parte do contratado a equao financeira originalmente contratada; c. reajustamento de preos e tarifas; d. exceo de contrato no cumprido, de forma a tentar garantir a continuidade da prestao de servio; e. controle do contrato; f. aplicao de penalidades contratuais; e g. interpretao do contrato administrativo, tendo em vista que ele regido por normas do direito pblico, suplementadas pelas do direito privado. Todo contrato administrativo possui clusulas essenciais ou necessrias e clusulas acessrias ou secundrias, alm de pressupor clusulas implcitas, entre as quais podem ser includas as exorbitantes. Segundo o Art. 55, da Lei n. 8.666/1993, so clusulas essenciais ou necessrias em todo contrato as que estabeleam: a. o objeto e seus elementos caractersticos; b. o regime de execuo ou a forma de fornecimento; c. o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento; d. os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o caso; e. o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica; f. as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas; g. os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores das multas; h. os casos de resciso; i. o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa prevista no Artigo 77 desta Lei; j. as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando for o caso;
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k. a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor; l. a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos omissos; m. a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao. Portanto, os contratos administrativos so aqueles em que o Estado sempre parte, seja quando dotado de seu poder de imprio (contratos pblicos da Administrao Pblica), ou sem este poder (contratos privados da Administrao Pblica). So desta espcie a concesso de servio pblico, a empreitada, o emprstimo pblico, bem como a concesso de direito real de uso de bem pblico. Os contratos privados so aqueles que o Poder Pblico celebra com particulares, despojando-se de seu domnio eminente ou poder de imprio, colocando-se, portanto, em situao de rigorosa isonomia contratual, pois tais contratos no tm por objetivo ltimo a realizao dos fins precpuos do Estado. So, portanto, exemplos de tais contratos a locao de imveis para uso de reparties, a compra e venda de materiais. Os contratos privados so, evidentemente, regidos pelas normas de direito civil ou comercial. Segundo a legislao, o contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas legais vigentes, respondendo cada uma pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial.
1.5.1
Fiscalizao dos contratos
Segundo o Art. 67 da Lei n. 8.666/1993, o contrato dever ser acompanhado e fiscalizado por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados. O trabalho desempenhado pelo fiscal de contrato um trabalho fundamental, tendo em vista que ele ser os olhos da Administrao na execuo de cada contrato. Caber ao fiscal o controle dos servios prestados, a interlocuo com a empresa contratada e, em caso de imperfeies contratuais, dever o fiscal viabilizar o envio de ofcios contratada, exigindo melhorias. tarefa do fiscal tambm o atesto das notas fiscais, ratificando que os servios foram
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prestados dentro das regras previamente acordadas. Estas orientaes visam facilitar a atividade de fiscalizao dos contratos firmados entre o rgo e seus diversos contratados, propiciando a uniformizao dos procedimentos e a divulgao de informaes teis, inerentes a esta atividade. Fiscalizar a execuo contratual no apenas uma atividade formal. Implica a garantia de que o servio ser prestado conforme o contratado. Uma boa atuao do fiscal poder maximizar os resultados da prestao do servio, garantindo maior qualidade e menores custos, e principalmente minimizando prejuzos oriundos de uma fiscalizao inadequada. Para uma perfeita fiscalizao do contrato, o fiscal necessariamente dever viabilizar mecanismos de controle, para que, ao receber a Nota Fiscal cobrando o servio prestado, ele saiba se aquele servio foi realizado corretamente, dentro do previsto. Para isto, a forma mais utilizada nas fiscalizaes de contratos so os registros semanais, que nada mais so do que as ocorrncias mais relevantes durante cada semana do ms, que posteriormente subsidiaro o Relatrio Mensal. O Relatrio Mensal a sntese de todas as ocorrncias do ms, sejam elas negativas ou positivas. Se o contrato correr dentro da normalidade durante o ms, o fiscal dever elaborar o Relatrio Mensal relatando que a execuo dos servios contratados fluiu dentro da normalidade acordada entre as partes. Entretanto, se a empresa contratada ferir clusulas contratuais, ela dever ser previamente autuada por um ofcio relatando as imperfeies, solicitando a imediata normalizao; estas ocorrncias devero ser relatadas no Relatrio Mensal e, dependendo da gravidade, podero propiciar descontos na fatura apresentada. O ofcio endereado contratada dever ser sucinto e objetivo, e nele constaro a falha identificada, a clusula contratual infringida, a solicitao de imediata regularizao do equvoco, prazo para que se viabilize tal regularizao e, finalmente, a solicitao de manifestao da empresa quanto aos fatos, garantidos contratada os princpios constitucionais do contraditrio e ampla defesa. Os registros dirios do fiscal que embasaro o Relatrio Mensal e o Atesto da Nota Fiscal; com esta ferramenta, o fiscal efetuar o atesto com maior segurana, pois o Relatrio Mensal conter todos os subsdios que o levaram a crer que o servio prestado atendeu o esperado. Importante ressaltar que o Atesto s dever ser efetivado em caso de perfeita execuo do contrato. No impedimento do responsvel titular por motivo de frias, dispensa mdica ou outros motivos, o fiscal substituto deve acompanhar a execuo do contrato tal qual o fiscal titular, cabendo a ele dar o perfeito andamento da execuo contratual.
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O fiscal do contrato deve ter conscincia das responsabilidades decorrentes da fiscalizao contratual, inclusive das penalidades a que est sujeito pela omisso ou cumprimento incorreto da tarefa para qual foi designado. necessrio que, para todas as irregularidades encontradas, as providncias sejam tomadas e os resultados alcanados sejam anotados em registro prprios (registro semanal), pois a falta das formalidades previstas impede a resciso contratual, mesmo que haja motivo para tal atitude. Vale ressaltar que o fiscal omisso, que no fez os registros necessrios e nem as comunicaes devidas, atrai a responsabilidade para si de qualquer irregularidade existente no contrato. Instrues gerais aos fiscais de contratos: Conhecer o objeto do contrato e verificar se os servios prestados esto dentro das especificaes existentes no texto contratual. Encaminhar relatrios mensais dos servios prestados a rea responsvel pela gesto do contrato. Conhecer o objeto da contratao e o contrato em si. Acompanhar o cumprimento das obrigaes contratuais. Estabelecer com a contratada comunicao formal, na forma escrita, com teor claro e objetivo, principalmente nos casos em que haja descumprimento das clusulas contratuais. Comunicar previamente rea responsvel pela gesto do contrato as ocorrncias no solucionadas com a contratada aps a solicitao formal, e que requerem tomada de providncias. Manter um arquivo prprio com cpia do contrato, com as responsabilidades do fiscal, e com outros documentos complementares ao contrato fiscalizado. A contratada, por motivos diversos, caso deixe de cumprir as clusulas contratuais, acarretar prejuzos para o rgo. Neste caso, poder o rgo rescindir o contrato. A inexecuo ou inadimplncia do contrato significa o descumprimento de suas clusulas, no todo ou em parte, podendo ocorrer por ao ou omisso, culposa ou no, de qualquer das partes, e caracteriza o retardamento ou o descumprimento integral do ajustado. Qualquer dessas situaes pode ensejar responsabilidades para o inadimplente e at mesmo propiciar a resciso do contrato.
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Outro ponto importante a ser levantado sobre os contratos administrativos refere-se aos contratos de servios continuados que envolvam mo de obra terceirizada. Neste tipo de contrato, o fiscal, alm de estar atento aos pontos j abordados no texto, dever solicitar mensalmente da empresa contratada documentao comprobatria do recolhimento de todos os tributos referentes s obrigaes trabalhistas de seus funcionrios. Tal medida imprescindvel, haja vista que em alguns casos as empresas contratadas deixam de recolher tais tributos, o que motivo para os trabalhadores prejudicados ingressarem com ao trabalhista contra a empresa e no decorrer do mesmo a Administrao poder ser chamada ao processo para prestar esclarecimentos, e at mesmo pagar os crditos trabalhistas devidos a estes funcionrios. Para que se possa exigir o cumprimento contratual, necessitamos estar documentalmente amparados. O histrico do contrato importantssimo neste momento, uma vez que sem os registros fica impossvel tomar qualquer atitude com relao s empresas inadimplentes. O sucesso da gesto de contratos depende da capacidade de prever, coordenar, controlar e avaliar as aes e corrigir os desvios encontrados. O controle dos contratos firmados de fundamental importncia para o desenvolvimento das atividades dos fiscais, bem como para evitar prejuzos Administrao em geral.
1.5.2
reajuste, reviso e repactuao dos contratos
No transcorrer da vigncia do contrato, frequentemente, a Administrao se depara com a necessidade de modificar o preo inicialmente pactuado, seja de ofcio ou em razo de solicitao do particular. Para tanto, dever se valer do instrumento apto a implement-la, sendo os mais utilizados o reajuste, a reviso e a repactuao. Vejamos quando cabvel cada um desses instrumentos. O reajuste o meio adequado a atualizar o valor do contrato, levando-se em conta a elevao do custo de produo de seu objeto, diante do curso normal da economia. Segundo o disposto no Inc. XI do Art. 40 da Lei de Licitaes, o reajuste deve retratar a variao efetiva do custo de produo, desde a data da apresentao da proposta at a data do adimplemento de cada parcela. Ocorre com base em ndices previamente fixados no instrumento convocatrio e no contrato (Art. 40, Inc. XI e Art. 55, Inc. III da Lei n. 8.666/1993). Segundo a legislao em vigor (Lei n. 9.069/1995 e Lei n. 10.192/2001), somente poder ser efetivado depois de decorrido um ano, a contar da data da apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. J a reviso o instrumento por meio do qual se restabelece o equilbrio da relao
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firmada entre a Administrao e o contratado (ou seja, entre os encargos do particular e a remunerao devida pela Administrao), prejudicada em virtude da ocorrncia de fato superveniente data da apresentao da proposta. Vem disciplinada no Art. 65, Inc. II, alnea d e 5 e 6 da Lei n. 8.666/1993. A repactuao, por sua vez, o meio criado para recompor o equilbrio da equao econmico-financeira nos contratos de prestao de servios celebrados pela Administrao Pblica Federal. Vem disciplinada no Decreto n. 2.271/1997 e pela IN n. 18/1997, do extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare). Deve estar prevista no edital e somente poder ser promovida aps o intervalo mnimo de um ano, com base na variao verificada nos custos componentes do contrato. Assim, chegado o momento da repactuao, o contratado dever apresentar planilha demonstrativa da variao dos custos no perodo e a Administrao, a partir da averiguao da planilha apresentada e da realidade do mercado, se for o caso, proceder repactuao.
2
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
A gesto FInAnceIrA e o cIclo orAmentrIo
importncia da gesto financeira Ciclo oramentrio execuo oramentria e financeira Planejamento oramentrio e financeiro no Fundo de sade Contabilidade pblica
2
2.1
A gesto FInAnceIrA e o cIclo orAmentrIo
importncia da gesto financeira
A gesto administrativa equipara-se, em grau de importncia, gesto financeira, sendo ambas complementares. O Estado moderno, regido pelas regras do Direito, caracteriza-se pela sua complexidade, bem como por sua interveno, em diferentes graus, nas atividades da sociedade. Para cumprir o seu objetivo primordial o bem comum o Estado desenvolve um sem-nmero de atividades que podem ser divididas, didaticamente, em dois grandes grupos: atividades-fim (educao, sade, segurana etc.) e atividades-meio (tributao, atividades financeiras etc.). Para que o Estado cumpra com a sua finalidade, deve ser possuidor de meios financeiros que possibilitem realizar as suas atividades. Para isso, o Estado exerce sua atividade financeira. Podemos assim conceituar a atividade financeira do Estado como o conjunto de atos que visam a obteno de recursos para propiciar a realizao das atividades essenciais do Estado, bem como a gesto, controle e dispndio de tais recursos. A atividade financeira do Estado se realiza a partir da obteno da receita pblica, dispndio da despesa pblica e gesto do oramento pblico (elaborao, aprovao e controle).
2.1.1
Finanas pblicas
A expresso finanas pblicas designa os mtodos, princpios e processos financeiros por meio dos quais os Governos Federal, Estadual, Distrital e Municipal desempenham suas funes: alocativas, distributivas e estabilizadora. Funo alocativa: processo pelo qual o governo divide os recursos para utilizao no setor pblico e privado, oferecendo bens pblicos, semipblicos ou meritrios, como rodovias, segurana, educao, sade, entre outros, aos cidados. Funo distributiva: distribuio, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma sociedade menos desigual, tal como a destinao de parte dos recursos provenientes de tributao ao servio pblico de sade.
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Funo estabilizadora: aplicao das diversas polticas econmicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade, por parte do mercado, de assegurar o alcance desses objetivos. Instrumento essencial para o funcionamento do Estado, as finanas pblicas no apenas asseguram a manuteno da administrao e dos servios pblicos, como tambm podem ter grande influncia na economia do pas e corrigir seus desequilbrios. As finanas pblicas tm sido definidas de vrias formas. Segundo o economista britnico Arthur Cecil Pigou, so o processamento de receitas e despesas determinadas pela organizao do governo. Para outro britnico, Hugh Dalton, so o processamento de receitas e despesas do governo e adequao entre elas. A Fazenda Nacional, no entanto, no se limita a fazer o papel de caixa das instituies pblicas. Seus problemas fundamentais so dotao de recursos, distribuio da renda, estabilidade dos preos, pleno emprego e desenvolvimento econmico. Dois novos elementos completam a natureza das finanas pblicas: as decises tomadas sobre a administrao de recursos emanam de uma autoridade poltica; e tais decises esto sujeitas a uma fiscalizao rigorosa por parte dessa autoridade. A complexidade dos fenmenos financeiros manifestada quando so levados em conta os diversos aspectos que neles intervm: a. o econmico, j que existe uma administrao de recursos materiais escassos sujeitos a usos alternativos; b. o poltico-sociolgico, visto que a poltica financeira fruto de uma deciso da autoridade que governa a vida de uma sociedade; c. o jurdico, pelo qual as decises se manifestam na forma de atos legais; d. o tico, visto que as receitas e despesas pblicas atendem tambm a critrios de uma distribuio mais justa da riqueza; e e. o contbil, j que as receitas e despesas pblicas devem ser registradas e classificadas para determinar os resultados dos movimentos de valores efetuados no setor pblico.
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2.1.2
estrutura bsica da rea financeira
Quadro 9 - inStituieS de GeSto FinanceiraS
Tesouro rgo Arrecador
Autarquias
rgo de Estado
SES (Sade) Unidade Oramentria
Empresas Estatais
Administrao Indireta
Planejamento Avaliao Controle
Sociedade de Economia Mista
Fundos Pblicos
Fundo de Sade
Organismos Auxiliares
As instituies do setor pblico, considerado sujeito da atividade financeira, e, considerando-se o contexto da rea de sade, so fundamentalmente: Os rgos de Estado, investidos de autoridade, como o Poder Executivo (Administrao Direta), o Poder Judicirio e o Poder Legislativo, responsveis pela arrecadao de receitas, realizao de despesas e exerccio da fiscalizao dos gastos (controle interno), cada qual com sua misso, resguardado o princpio da segregao de funes. Os fundos ou contas independentes (fundos de sade, por exemplo) ou extraoramentrias, cujas receitas e despesas so administradas com certa autonomia. Os organismos auxiliares, constitudos por empresas cujas gestes obedecem autoridade poltica. Esto margem do mercado e sua finalidade consiste em fornecer bens e servios aos organismos estatais. Exemplo disso so as fbricas de medicamentos nos diversos nveis de gesto do SUS. Outras entidades da Administrao Indireta, como autarquias, empresas estatais (Hemobras Empresa Brasileira de Hemoderivados, criada em 2006) e sociedades de economia mista.
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2.1.2.1
TIPOS DE RECEITAS E IMPOSTOS
Em geral, h no mnimo trs classes ou nveis de finanas ou fazendas pblicas: a estatal, gerida pelo Ministrio ou Secretaria de Fazenda em nvel nacional; a departamental, estadual ou autnoma, gerida pelo Departamento de Fazenda do Governo Estadual; e a municipal, gerida pelos municpios. As diferentes fazendas arrecadam e administram, segundo sua responsabilidade, alguns impostos, de acordo com o que tenha sido estabelecido pela Constituio Federal e demais leis tributrias. Em geral, a Unio se reserva determinados impostos e cede os demais aos entes governamentais regionais. Os impostos que constituem a maior parcela de receitas se dividem em diretos (aqueles que se originam no momento em que a renda do sujeito passivo se produz ou distribui) e indiretos (quando se taxa a renda no momento em que seus titulares adquirem algum bem). So exemplos de impostos diretos: o Imposto de Renda (IR) das pessoas fsicas e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). So impostos indiretos: o Imposto de Importao (II), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e o IR das pessoas jurdicas. Em terminologia de Administrao Pblica, consideram-se trs tipos de cobranas, de forma genrica, denominadas tributos: os impostos, ou tributos exigidos sem contraprestao; as taxas, que constituem uma contraprestao pela utilizao de um servio da administrao; e as contribuies especiais, tributos gerados pela obteno de um lucro ou por um aumento de valor dos bens. O imposto a mais tpica das espcies de tributo, uma vez que a sua instituio no reflete uma atuao do Estado em relao ao contribuinte. Os impostos so de competncia federal, estadual (estados e Distrito Federal) e municipal. Os impostos federais incidem sobre: Renda da pessoa fsica e jurdica. Importaes e exportaes. Produtos industrializados. Os impostos estaduais incidem sobre: Propriedade de veculos automotores. Transmisso de bens causa mortis. Doaes. Operaes relativas circulao de mercadorias (ICMS).
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Prestaes de servios de transporte interestadual. Prestaes de servios de transporte intermunicipal. Prestaes de servios de comunicao. Os impostos municipais incidem sobre: Propriedade predial. Propriedade territorial urbana. Servios de qualquer natureza (ISS). Transmisso inter vivos de bens imveis.
2.2
Ciclo oramentrio
Oramento o documento que prev a quantidade de recursos que, num determinado perodo (normalmente um ano), deve entrar e sair dos cofres pblicos (receitas e despesas pblicas), com especificao de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado atravs de lei proposta pelo Poder Executivo e apreciada e ajustada pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituio. Para elaborar a pea oramentria h que levar-se em conta que a mesma composta de trs oramentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da Seguridade Social, e que essa elaborao da lei oramentria subordinada a leis superordenadoras (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Plano Plurianual PPA).
Quadro 10
noMas FsiCas e oraMentrias Constituo Federal ViGnCias Permanente ConteDo BsiCo Prerrogativas de cada poder, definio do sistema de planejamento e oramento, vinculaes, vedaes e princpios. Normas gerais acerca de prazos, vigncias, elaborao e organizao das leis temporrias (PPA/LDO/LOA), gesto financeira e patrimonial e normas de gesto fiscal voltadas responsabilidade fiscal. Diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital decorrentes e despesas correntes continuadas, projetos prioritrios.
Leis Complementares - Lei n. 4.320/64 e LC n. 101/2000-LRF
Permanente
Plano Plurianual
Temporria - 4 anos
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(continuao) norMas FsiCas e oraMentrias Lei de Diretrizes Oramentrias ViGnCias Temporria - 1 ano ConteDo BsiCo Metas e prioridades, orientao para a elaborao e execuo da lei oramentria e previso das alteraes na legislao tributria, contedo determinado pela LRF (Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, definio da reserva de contigncia etc.) Estimativa da receita e fixao da despesa oramentria - autoriza anualmente dotaes oramentrias para cada categoria de programao; projeto de lei de crdito suplementar e especial, alm de medidas provisrias, podem alterar a lei oramentria anual Normas de apreciao da matria oramentria na Comisso Mista de Oramento e no Congresso Nacional Decretos de limitao de empenho e de pagamento, portarias previstas na Lei n. 4.320/64 ou na LDO etc.
Lei Oramentria Anual (oramento fiscal, da seguridade social e de investimentos de empresas estatais)
Temporria - 1 ano
Resolues, Normas e Regulamentos Internos do Poder Legislativo Decretos, Portarias, Instrues Normativas do Poder Executivo
Permanente
Permanente e Temporria
Fonte: greggIAnIn, eugencio, reforma oramentria - efetividade do sistema de planjemento e oramento, 2005, extrado do site <http://www.camara.gov.br>
Ateno deve ser dada ao cumprimento dos prazos para elaborao das peas integrantes do ciclo oramentrio, que devem ser coerentes com os prazos da tramitao legislativa conforme estabelecidos na Constituio Federal.
2.2.1
o planejamento e o ciclo oramentrio
As sete principais funes gerenciais dinmicas desenvolvidas no mbito das organizaes complexas sintetizadas no mnemnico POSDCORB: o Planejamento, Organizao, Staffing (seleo e motivao de pessoal), Direo, Coordenao, Reporting (dar contas aos nveis superiores) e Budgeting (oramentao) formam um conjunto de tarefas que se referem ao controle das atividades da organizao por meio do planejamento fiscal e da contabilidade. Processos de planejamento do setor pblico significam o conjunto de tarefas e procedimentos relacionados elaborao dos oramentos determinao dos meios necessrios e dos seus custos concernentes a cada item do programa de trabalho que um rgo ou entidade pretende cumprir num determinado exerccio. Envolvem o detalhamento dos programas e aes constantes dos planos de governo em programaes setoriais, a individualizao das responsabilidades por unidades administrativas e o detalhamento
81
dos programas de trabalho a cargo de cada uma destas em aes geograficamente localizadas ou orientadas para fins especficos por meio de subprojetos ou subatividades oramentrias.
2.2.2
Partes constitutivas da pea oramentria
A pea oramentria constitui-se de oramento fiscal, de investimentos de empresas estatais e da Seguridade Social. Oramento fiscal: em sentido econmico, designa o plano de atuao fiscal do setor pblico para um determinado exerccio ou perodo, isto , a sistematizao das intervenes pelas quais sero implementadas as polticas fiscais estabelecidas. No sentido dado expresso pela Constituio de 1988, que desdobra a lei oramentria anual em trs oramentos Fiscal, de Investimentos de Empresas Estatais e da Seguridade Social , a expresso significa o detalhamento dos montantes das receitas que devero ser captadas pelo Estado atravs do exerccio do poder fiscal a ele delegado, bem como dos gastos e das programaes que sero financiados por seu intermdio. Esse oramento, referente a todos os poderes da Unio, dos estados e municpios, abrange todas as entidades e rgos vinculados aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Os demonstrativos consolidados relativos a tal oramento so identificados pela expresso Fiscal em seus cabealhos. Oramento de Investimentos das Estatais: tipo de oramento de carter estritamente administrativo (no submetido a apreciao do Poder Legislativo), que sistematiza e consolida os dispndios das empresas estatais vinculadas ao Poder Executivo da Unio, estados e municpios (entendidas como tais no s as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, mas tambm as suas subsidirias, as empresas controladas pela Unio, as autarquias, as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e os rgos autnomos), bem como baseia o controle sobre a sua execuo. Oramento da Seguridade Social: de especial interesse para a rea da sade. Constitui o detalhamento, sob a forma de um oramento bem individualizado, dos montantes das receitas vinculadas aos gastos da Seguridade Social especialmente as contribuies sociais nomeadas no Art. 195 da Constituio que devero ser captadas pelo Poder Pblico, bem como de outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do oramento fiscal, e dos detalhamentos das programaes relativas sade,
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Previdncia e Assistncia Social, que sero financiadas por tais receitas. Esse oramento abrange todas as entidades e rgos vinculados Seguridade Social, da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Os demonstrativos consolidados relativos a tal oramento so identificados pela expresso seguridade em seus cabealhos. Tais demonstrativos consolidam o programa de trabalho de todas as unidades (da Administrao Direta e Indireta) que atuem nos campos da sade, Previdncia e Assistncia Social, bem como os itens da programao dos demais rgos que sejam relacionados a tais fins.
2.2.3
Plano Plurianual (PPa)
Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitao, instituda pela Constituio Federal de 1988 como instrumento normatizador do planejamento de mdio prazo e de definio das macro-orientaes do governo para a sua ao em cada perodo de quatro anos, sendo estas determinantes (mandatrias) para o setor pblico e indicativas para o setor privado (Art. 174 da Constituio). Conforme estabelece o Art. 165, 1 da Constituio, a lei que instituir o PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Isso sugere que devem existir dois documentos: o PPA e a lei que o institui. Note-se que no caso da LDO a Constituio usou linguagem mais direta ao estabelecer: a Lei de Diretrizes Oramentrias compreender... Enquanto no for produzida a lei complementar prevista no Art. 165, 9 da Constituio, a elaborao desta Lei rege-se pelas normas do Art. 35 do Atos das Disposies Contitucionais Transitrias (ADCTs), segundo as quais o projeto de PPA deve ser submetido ao Poder Legislativo at quatro meses antes do encerramento do primeiro ano do mandato presidencial e devolvido para sano at o final da sesso legislativa, cobrindo o perodo que vai do incio do segundo ano do mandato ao final do primeiro ano do mandato seguinte. Esse perodo de cobertura do PPA foi definido com grande sentido prtico, criando uma conveniente faixa de defasagem. Em primeiro lugar, porque a discusso e a aprovao de um plano abrangente como o PPA s tem viabilidade de ocorrer depois da posse de cada novo governo, em segundo, por ser racional que se articulem mecanismos de continuidade administrativa que levem as administraes que se iniciam a dar seguimento s aes deixadas em andamento pelas administraes anteriores.
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A Constituio (Art. 166, 4) atribui ao PPA carter superordenador em relao LDO, ao fixar: As emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o Plano Plurianual. 2.2.3.1
ABRANGNCIA E ESTRUTURA DO PPA
O Plano Plurianual o instrumento pelo qual o Governo do Estado orientar o planejamento e a gesto da Administrao Pblica para os prximos quatro anos. No Plano Plurianual estaro definidas as metas fsicas e financeiras para fins do detalhamento dos oramentos anuais. De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA organizado por programas que devem ser estruturados de acordo com as diretrizes estratgicas de governo e a disponibilidade de recursos. Os programas so executados conforme as aes realizadas, permitindo transparncia na alocao de recursos e avaliao na aferio de resultados.
2.2.4
Lei de Diretrizes oramentrias (LDo)
O projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo (Assembleia Legislativa) at o dia 15 de abril de cada ano. A LDO cumpre as seguintes funes: Estabelecer as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente. Orientar a elaborao do oramento. Dispor sobre alterao na legislao tributria. Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Planejamento ou similar elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os rgos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
2.2.5
Lei oramentria anual (Loa)
Algum j definiu o oramento como o instrumento do qual se serve a Administrao Pblica para expor e submeter considerao e aprovao de uma coletividade seu plano de governo, elaborado com o objetivo de atender as necessidades dessa mesma coletividade.
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Na prtica da Administrao Pblica o que realmente acontece. O Executivo elabora o seu plano e o submete apreciao e aprovao do Poder Legislativo, que composto por membros da coletividade, eleitos por ela, para represent-la. Uma vez aprovado, o plano transformado em lei, a Lei do Oramento. A partir da, caber ao Executivo execut-la. A Lei de Oramento, ou seja, o plano de governo, elaborado de acordo com as normas legais vigentes, obedecidos os princpios de anualidade, unidade e universalidade. Deve ser elaborado para um exerccio equivalente h um ano, o qual passa a chamar-se de exerccio financeiro, e seu incio e trmino coincidem com o ano civil. Deve ser um s e ser utilizado e entendido por toda a administrao. Contempla, obrigatoriamente, todas as despesas e receitas relativas a todos os poderes, rgos e fundos componentes da Administrao Pblica, tanto a Direta quanto a Indireta, e excludas apenas as entidades que no recebem subvenes ou transferncias da conta do oramento. H de observar que, por fora do que dispe o Art. 165, 8 da Constituio Federal, no permitido o oramento conter matria estranha fixao da despesa e previso da receita. Em sntese, a Lei de Oramento compe-se de duas partes bsicas. A primeira constituda da previso das receitas, que devero servir de recurso para o custeio das despesas fixadas, as quais, por sua vez, constituem a segunda parte, que dever especificar a forma como ser executado o plano de governo.
2.2.6
Fases do ciclo oramentrio
Embora a lei oramentria se refira, normalmente, apenas a um ano, o ciclo oramentrio compreende um perodo de vrios anos. No Brasil, esse perodo de no mnimo trs anos, pois comea com a aprovao do Plano Plurianual (PPA) relativo a um perodo, que vai do segundo ano do mandato em curso, aprovao da Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), relativas aos trs anos de mandato, e abrange a entrega do oramento para vigorar no primeiro ano do mandato subsequente.
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Quadro 11 - cicLo oraMentrio coMPLeto de trS anoS
PLANO PLURIANUAL - PPA LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO
LOA
LOA
LOA
LOA
LOA
LOA
Ciclo Oramentrio Completo - Trs Anos
1 Ano de Gesto
2 Ano de Gesto
3 Ano de Gesto
4 Ano de Gesto
1 Ano de Gesto Subsequente
2 Ano de Gesto
O ciclo oramentrio um dos processos nos quais os administradores pblicos despendem maior parte do seu tempo, a fim de assegurar recursos suficientes para levar a cabo os seus planos, seja na continuidade dos programas existentes, seja na introduo de novas programaes, bem como na gerncia da execuo, a fim de que esta ocorra de forma regular e em estrita consonncia com as normas legais e regulamentares que a disciplinam. O ciclo oramentrio tradicional pode ser definido como uma srie de passos (ou processos) articulados entre si, que se repetem em perodos prefixados, por meio dos quais oramentos sucessivos so preparados, votados, executados e avaliados e as contas aprovadas, num processo de continua realimentao.
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Quadro 12 - cicLo oraMentrio reSuMido

Elaborao e Apresentao
Avaliao e Controle
Autorizao Legislativa
Programao e Execuo
Em geral, o ciclo oramentrio abrange quatro fases: a) elaborao e apresentao; b) autorizao legislativa; c) programao e execuo; e d) avaliao e controle. Na elaborao e apresentao, normalmente a cargo do Poder Executivo, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, so realizadas as atividades relativas formulao do programa de trabalho (aes que se pretenda executar atravs de cada rgo); compatibilizao das propostas setoriais luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponveis; e montagem da proposta oramentria a ser submetida apreciao do Poder Legislativo. Na fase da autorizao legislativa, a cargo do Poder Legislativo, as estimativas de receita so revistas, as alternativas de ao so reavaliadas, os programas de trabalho das unidades so ajustados por meio de emendas, as alocaes so regionalizadas e os parmetros de execuo (inclusive os de flexibilidade) so formalmente estabelecidos. Na programao e execuo, a cargo do Executivo, o oramento programado ajustando-se o fluxo de dispndios s sazonalidades da arrecadao , as programaes so executadas, acompanhadas e parcialmente avaliadas pelos mecanismos de controle interno e atravs de inspees dos rgos de controle externo. Na fase da avaliao e controle, parte da qual ocorre concomitantemente com a execuo, so produzidos os balanos, estes so apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e assessorias tcnicas) e as contas julgadas pelo Legislativo.
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O ciclo oramentrio com base na Constituio Federal de 1988 (exige compatibilidade entre a LOA, LDO e PPA) desdobra-se em oito fases bem caracterizadas, quais sejam: 1) formulao do Planejamento Plurianual pelo Executivo; 2) apreciao e adequao do plano pelo Legislativo; 3) proposio das metas e prioridades da Administrao Pblica e da poltica de alocao de recursos pelo Executivo, por meio do projeto de LDO; 4) apreciao e adequao do projeto de LDO pelo Legislativo; 5) elaborao da proposta de oramento pelo Executivo; 6) apreciao, adequao e autorizao legislativa; 7) execuo dos oramentos aprovados; 8) controle, por meio da avaliao da execuo e julgamento das contas da Administrao
Quadro 13 - cicLo oraMentrio reSuMido
8) Controle da Execuo Oramentria 7) Execuo Oramentria 6) Apreciao e Adequao do PLOA 5) Proposta de LOA 4) Apreciao e Adequao do PLDO 3) Proposta da LDO
2) Apreciao e Adequao do PPA pelo Legislativo 1) Formulao do PPA pelo Executivo
Em princpio tais fases so insuscetveis de aglutinao, por possuir, cada uma delas, um rito prprio, uma finalidade distinta e uma periodicidade definida. O Plano Plurianual (PPA), por exemplo, no pode ser aglutinado fase de elaborao do oramento, por constituir o instrumento superordenador daquela. Tampouco possvel aglutinar a
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elaborao do PPA e da LDO, de responsabilidade do Poder Executivo, com a apreciao e aprovao desses instrumentos, a cargo do Legislativo, dadas as singularidades de cada um destes processos e seus diferentes fins e periodicidades.
2.2.7
Lei n. 4.320/1964 normas de direito financeiro
A Constituio Federal de 1988 determina, em seu Art. 165, 9, que cabe a lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramentria Anual e estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da Administrao Direta e Indireta, bem como condies para instituio e funcionamento de fundos. No existe uma lei complementar que trate de todos os temas relacionados, mas a Lei n. 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF regulam diversos dos aspectos relacionados na Carta Magna. A Lei n. 4.320/64, apesar de originalmente ter sido aprovada como lei ordinria, hoje possui status de lei complementar, pois regula matria reservada a este tipo de norma, assim, no se pode esquecer que a Lei n. 4.320/64 tem fora de lei complementar, s podendo ser alterada por norma de mesma categoria.
2.2.8
tpicos em finanas e contabilidade pblica
Da Lei n. 4.320/1964 extraem-se tpicos importantes em finanas ou contabilidade ou ainda, se preferirem, em direito financeiro: a. Fonte de Receita ou de Recursos: a classificao da origem dos recursos; divide-se em recursos do Tesouro (conforme cdigos) e recursos de outras fontes (conforme cdigos). b. Pedido de Empenho: documento que serve para solicitar a autorizao do ordenador de despesa para que seja emitida uma Nota de Empenho. No pedido de empenho deve constar: identificao do processo de aquisio/contratao que originou a despesa, nmero sequencial do pedido de empenho, dados do credor, rgo, unidade, projeto/ atividade, natureza (classificao) da despesa, fonte do recurso, objetos, quantidades e respectivos valores unitrio e total etc. c. Empenho: o Artigo 58 da Lei n. 4.320/64 define empenho da seguinte forma: O empenho da despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Administrativamente pode ser definido tambm como ato emanado de autoridade competente que determina a deduo do valor da despesa a ser executada da dotao consignada no oramento para atender a essa despesa. uma reserva que se faz, ou garantia que se d ao fornecedor ou prestador de servios, com base em autorizao e deduo da dotao respectiva, de que o fornecimento ou o servio contratado ser pago, desde que observadas as clusulas contratuais e editalcias.
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Complemente-se o conceito, seguindo tambm outros dois Artigos da Lei n. 4.320/1964: 1. Art. 59. O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. Equivale dizer que os valores empenhados no podero exceder o valor total da respectiva dotao. 2. Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. d. Nota de Empenho: Nota de Empenho o documento que materializa o empenho, ou seja, empenho o ato, a Nota de Empenho o documento que o materializa. O 1 do Artigo 60 da Lei n. 4.320/1964 menciona que, em casos especiais, previstos em legislao especfica, poder ser dispensada a emisso da Nota de Empenho. e. Liquidao da Despesa: A Lei n. 4.320/1964 trata de liquidao em dois Artigos, a saber: Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps a sua regular liquidao. Significa que a liquidao da despesa permite Administrao reconhecer a dvida como lquida e certa, criando com isso a obrigao de pagamento, desde que as clusulas contratadas tenham sido cumpridas. Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Ou seja, a liquidao a verificao do cumprimento de condio que a Lei menciona em seu Artigo 58, sempre com base em documentos especficos devidamente atestados por quem de direito (basicamente nota fiscal ou fatura). f. Ordenador de Despesa: segundo o 1 do Art. 80 da Lei n. 4.32/640, Ordenador de Despesa toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Administrao.
2.2.9
Lei de responsabilidade Fiscal (LrF)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, destina-se a regulamentar a Constituio Federal, na parte da Tributao e do oramento (ttulo VI). Seu captulo II estabelece as normas gerais de finanas pblicas a serem observadas pelos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Em que pese a Carta Magna no solicitar especificamente projeto versando sobre o tema, possvel admitir que a LRF se adequou aos mandamentos dos Arts. 163 e 165. A LRF no substitui nem revoga a Lei n. 4.320/64, que normatiza as finanas pblicas no pas h mais de 40 anos. Impe-lhe, todavia, vrias alteraes e releituras, embora a Constituio Federal tenha determinado a edio de uma nova lei dispondo sobre esse assunto (em substituio Lei n. 4.320/64).
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A LRF atende tambm o Art. 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da Unio a partir de lei complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n. 96, de 31 de maio de 1999, denominada Lei Camata II (Artigo 75 da LRF). Afirmam alguns doutrinadores e estudiosos das finanas pblicas que a LRF atende a prescrio do Art. 165 da CF, mais precisamente, o Inciso II do 9 do referido dispositivo. De acordo com o citado Artigo, cabe Lei Complementar estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da Administrao Direta e Indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Nesse ponto, ocorreria sobreposio de tema com relao Lei n. 4.320/64. A partir do seu Art. 68, a LRF vem, ainda, atender a prescrio do Artigo 250 da Constituio Federal de 1988, que determina que com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia social, em adio aos recursos de sua arrecadao, a Unio poder constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que dispor sobre a natureza e administrao desse fundo. O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, como determina a boa tcnica legislativa, est presente em seu Art. 1, consistindo em estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. O pargrafo primeiro desse mesmo Artigo, por sua vez, define o que se entende como responsabilidade na gesto fiscal, abrangendo os seguintes postulados: Ao planejada e transparente. Preveno de riscos e correo de desvios que afetem o equilbrio das contas pblicas. Garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Diversos pontos da LRF enfatizam a ao planejada e transparente na Administrao Pblica. Ao planejada nada mais do que aquela baseada em planos previamente traados e, no caso do servio pblico, sujeitos apreciao e aprovao da instncia legislativa. Os trs instrumentos de planejamento de gastos pblicos previstos na Constituio foram revigorados e reestruturados pelas novas leis: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
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A transparncia, por seu turno, ser alcanada por meio do conhecimento e da participao da sociedade, na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados arrecadao de receitas e realizao de despesas pelo Poder Pblico. Para esse desiderato, diversos mecanismos esto institudos pela LRF, entre eles: A participao popular na discusso e elaborao dos planos e oramentos j referidos. A disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerccio, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. A emisso de relatrios peridicos de gesto fiscal e de execuo oramentria, igualmente de acesso pblico e ampla divulgao. A preveno de riscos, assim como a correo de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confivel. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoo de mecanismos para neutralizar o impacto de situaes contingentes, tais como aes judiciais e outros eventos no corriqueiros. Tais eventualidades sero atendidas com os recursos da reserva de contingncia, a ser prevista na LDO. J as correes de desvios se daro pela eliminao dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos prticos, se a despesa de pessoal em determinado perodo exceder os limites previstos na lei, providncias sero tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parmetros, seja pela reduo da jornada de trabalho, extino de gratificaes e cargos comissionados, culminando com a demisso de servidores, sejam eles estveis ou no. Uma vez que a Lei Complementar n. 101/2000 no revoga a Lei n. 4.320/1964, os objetivos das duas legislaes so distintos. Enquanto a Lei n. 4.320/1964 se refere a normas gerais para a elaborao e controle dos oramentos e balanos, a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a gesto fiscal. Por outro lado, a Carta Magna deu Lei n. 4.320/1964 o status de Lei Complementar. No entanto, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurdicas, prevalece a vontade da lei mais recente. Um exemplo concreto verifica-se a partir de algumas alteraes sofridas pela Lei n. 4.320/1964, quais sejam: Conceito de dvida fundada. Conceito de empresa estatal dependente. Algumas classificaes oramentrias. A LRF, por fim, atribui novas funes contabilidade pblica no controle orament-
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rio e financeiro, garantindo-lhe um carter mais gerencial. Com a LRF, as informaes contbeis passaro a interessar no apenas Administrao Pblica e os seus gestores, mas tornar a sociedade participante do processo de acompanhamento e fiscalizao das contas pblicas.
2.3 2.3.1
execuo oramentria e financeira

Padronizao oramentria
A busca de um padro oramentrio que possibilitasse uniformidade nas anlises, bem como consolidao das finanas pblicas, sempre foi uma constante no Brasil. A partir da Lei n. 4.320/1964 chegou-se adoo de uma mesma norma oramentria para todos os integrantes dos diversos nveis de governo. O padro oramentrio vigente no pas classifica a despesa segundo quatro critrios: institucional, econmico, por elementos e funcional-programtico. O oramento da despesa se compe de recursos que se destinam a atender objetivos especficos da Administrao Pblica, ou seja, o desenvolvimento de vrios programas, por meio dos quais aqueles objetivos so alcanados. Os recursos oramentrios so classificados nas categorias econmicas Despesas Correntes e Despesas de Capital e destinam-se execuo de programas de trabalho em reas especficas, que se denominam funes de governo e que se constituem de projetos e atividades, as quais merecem ateno especial da legislao em vigor. Ao todo, de acordo com esta, so em nmero de 16 as funes de governo. Atualmente, toda a estrutura classificatria do oramento/programa est assentada no que se convencionou denominar de funcional-programtica, que enfatiza graficamente as aes governamentais a serem desenvolvidas em um determinado perodo, estabelecidas na fase do planejamento. As aes governamentais so representadas por instrumento de programao oramentria, convencionalmente denominadas Funo Governamental, Programa, Subprograma, Projeto e Atividade, cada um com seu conceito e objetivo prprio e especfico, como se verifica a seguir. Funo: o mais alto nvel de programao oramentria, em que se identificam os objetivos gerais da Administrao Pblica. Programa: instrumento de programao oramentria, de segundo nvel, em que se identificam objetivos concretos a serem alcanados. Diferente da funo, o progra-
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ma suscetvel de ser mensurado fisicamente, alm de s-lo monetariamente. Subprograma: instrumento de programao que visa facilitar a execuo e o controle de programas extensos. o segmento de um programa. Projeto: instrumento de programao oramentria, seguinte ao subprograma, na inexistncia daquele, para alcanar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto final, que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo. Atividade: instrumento de programao oramentria, no mesmo nvel do projeto, para alcanar os objetivos de um programa. Envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, necessrias manuteno da ao do governo.
2.3.2
o que execuo oramentria
Normalmente, h interpretaes equivocadas do que seja execuo oramentria e financeira. Perfeitamente compreensvel esse equvoco, pois ambas ocorrem concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro que no poder ser gasto, caso no haja disponibilidade oramentria. Em consequncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no oramento ou Lei Oramentria Anual (LOA). J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender a realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s unidades oramentrias pelo oramento. Na tcnica oramentria inclusive habitual se fazer a distino entre as palavras crdito e recursos. Reserva-se o termo crdito para designar o lado oramentrio e recursos para o lado financeiro. Crdito e recurso so duas faces de uma mesma moeda. O crdito oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e recurso financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria ou em caixa. Todo o processo oramentrio tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituio Federal, Art. 165, que determina a necessidade do planejamento das aes de governo por meio do Plano Plurianual de Investimentos, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo oramentria e de pro-
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gramao financeira da Unio, estado ou municpio, estabelecidas para o exerccio, e lanadas as informaes oramentrias, fornecidas pelo rgo Planejamento, com utilizao ou no de sistema de administrao financeira, semelhante ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), no nvel federal, por intermdio da gerao automtica do documento Nota de Dotao (ND), cria-se o crdito oramentrio e, a partir da, tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita. Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas e s essas, uma vez que, para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n. 4.320/1964: empenho, liquidao e pagamento. Atualmente, em nvel federal, e seguido por alguns estados e municpios, encontra-se em aplicao a sistemtica do pr-empenho (reserva de recursos) antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio. 2.3.2.1
ESTGIOS DA DESPESA
Como foi visto anteriormente, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. Esse primeiro estgio efetuado contabilmente e registrado no sistema (por exemplo, o Siafi) utilizando-se o documento Nota de Empenho (NE), por meio de transao especfica denominada NE, que se destina a registrar o comprometimento de despesa oramentria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como os casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com Nota de Empenho; esta, na verdade, a materializao daquele, embora no dia a dia haja a juno dos dois procedimentos em um nico. Todavia, ocorre que, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei n. 4.320/1964 determina que o pagamento de qualquer despesa pblica, qualquer que seja o valor da importncia, passe pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condio.
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Assim, o segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja, a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho. Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao, e efetuado via sistema (no Sistema Integrado de Administrao Financeira Siafi do Governo Federal, por exemplo) pelo documento Nota de Lanamento (NL). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da Nota de Empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta. O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, mediante registro no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi, por exemplo) do documento Ordem Bancria (OB), que deve ter como favorecido o credor do empenho. Este pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido, uma vez que a OB especfica o domiclio bancrio do credor a ser creditado pelo agente financeiro. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio, mediante crdito conta bancria da Unidade Gestora (UG) que efetuou o pagamento. Quando a reposio se efetuar em outro exerccio, o seu valor dever ser restitudo por guia prpria ao Tesouro. 2.3.2.2
DESDOBRAMENTOS DA EXECUO FINANCEIRA
At aqui tivemos uma viso bem superficial e resumida da execuo oramentria, que a utilizao dos crditos consignados no oramento. A execuo financeira, ou seja, o fluxo de recursos financeiros necessrios, a realizao efetiva dos gastos dos recursos pblicos para a realizao dos programas de trabalho definidos. O Art. 34 da Lei n. 4.320/1964 determina que o exerccio financeiro coincida com o ano civil, e o Art. 35 dispe que pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, no Brasil, o exerccio financeiro o espao de tempo compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de cada ano, no qual a Administrao promove a execuo oramentria e demais fatos relacionados com as variaes qualitativas e quantitativas que tocam os elementos patrimoniais da entidade ou rgo pblico.
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O dispndio de recursos financeiros oriundos do oramento se faz normalmente com exclusividade por meio de Ordem Bancria (OB) e do mecanismo de Conta nica e se destina ao pagamento de compromissos, bem como a transferncia de recursos entre as Unidades Administrativas, tais como liberao de recursos para fins de adiantamento, suprimento de fundos, cota, repasse, sub-repasse e afins. A Ordem Bancria , portanto, praticamente, o nico documento de transferncia de recursos financeiros. O ingresso de recursos se d quando o contribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de Guia de Recolhimento, junto rede bancria, que deve efetuar o recolhimento dos recursos arrecadados, ao agente financeiro, dentro de determinado prazo. Com os documentos eletrnicos, os usurios do sistema podem efetuar o recolhimento dos tributos diretamente Conta nica, sem trnsito pela rede bancria. Ao mesmo tempo, a Secretaria da Fazenda ou Receita recebe informaes da receita bruta arrecadada, que classificada. Uma vez tendo recursos em caixa, comea a fase de sada desses recursos, para pagamentos diversos. O pagamento entre as unidades ocorre mediante a transferncia de limite de saque, mediante o mecanismo da conta nica. No caso de pagamento de credores no integrantes do Sistema de Informaes Financeiras, a unidade administrativa ou gestora de oramento efetua o registro individualizado no sistema. 2.3.2.3
PROGRAMAO FINANCEIRA
A entrada das receitas arrecadadas dos contribuintes nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades de realizao de despesas pblicas, j que a arrecadao de tributos e outras receitas no se concentra apenas no incio do exerccio financeiro, mas est distribuda ao longo de todo o ano civil. Por essa razo que existe um conjunto de atividades que tm o objetivo de ajustar o ritmo da execuo do oramento ao fluxo provvel de entrada de recursos financeiros que vo assegurar a realizao dos programas anuais de trabalho e, consequentemente, impedir eventuais insuficincias de tesouraria. A esse conjunto de atividades chamamos de Programao Financeira. A elaborao de uma programao financeira requer muita habilidade e conhecimento tcnico de finanas e comportamento da arrecadao dos tributos federais que compem a receita, bem como da estrutura do Estado. A programao financeira estar sempre submetida vontade poltica do governo, uma vez que o oramento uma lei autorizativa (ela no obriga; apenas autoriza a execuo dos programas de trabalho nela contidos). Isso significa que sua execuo deve estar atrelada ao real ingresso de recursos. medida que esses recursos vo ingressando nos cofres do governo, so imediatamente liberados para os rgos setoriais das secretarias, baseado na programao financeira destes,
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para a execuo dos seus programas de trabalho. Dessa maneira, fica a critrio do governo executar este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia oramentria. Como cada secretaria ou rgo tem um prazo determinado para a elaborao de seu prprio cronograma de desembolso (que espelha as sadas de recursos financeiros), a Secretaria de Tesouro, ou correspondente, deve consolidar e aprovar toda a programao financeira de desembolso para o governo no exerccio, procurando ajustar as necessidades da execuo do oramento ao fluxo de caixa do Tesouro (que engloba despesas e receitas), a fim de obter um fluxo de caixa mais consentneo com a poltica fiscal e monetria do governo. Todo esse processo ocorre dentro de sistema informatizado ou ento deve ser devidamente contabilizado. Tarefa de cada Unidade Gestora (UG), assim como a de elaborar sua programao financeira e submet-la ao seu rgo setorial de programao. O rgo, por sua vez, deve consolid-la e submet-la ao rgo central de programao financeira. Assim, o sistema ou a contabilidade permite um acompanhamento preciso do cronograma de desembolso dos recursos financeiros de cada UG e sua execuo.
2.4
Planejamento oramentrio e financeiro sob enfoque no fundo de sade
O financiamento das aes e servios de sade responsabilidade das trs esferas de governo. Os recursos provm da Unio, estados, do Distrito Federal, municpios e de contribuies sociais. As principais fontes so: a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (Fonte 151) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Fonte 153). Nas esferas estadual e municipal, alm dos recursos do prprio Tesouro, h os recursos transferidos da Unio, que devem ser previstos no oramento e identificados nos fundos de sade para execuo de aes previstas nos instrumentos do Sistema de Planejamento do Sistema nico de Sade (SUS) e do Pacto pela Sade: Programao Anual de Sade; Relatrio de Gesto; Termo de Compromisso de Gesto e seus Anexos; e Plano Diretor de Regionalizao, como prev a Portaria GM/MS 2.751/2009, de 11/11/2009. Esta portaria ainda estabeleceu que o prazo de vigncia do Plano de Sade, do Plano Diretor de Regionalizao e do Termo de Compromisso de Gesto e seus Anexos ser de quatro anos e coincidir com o Plano Plurianual (PPA). A seguir a matriz sntese da periodicidade de elaborao e dos prazos dos instrumentos do Sistema de Planejamento do SUS, do Pacto pela Sade e instrumentos de planejamento da Administrao Pblica:
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instrUMento Plano de sade PS e Plano Diretor de Regionalizao PDR
PerioDiCiDaDe
oBserVaes
A cada quatro anos Elaborao durante o exerccio do primeiro ano da gesto em curso. Execuo a partir do segundo ano da gesto em curso at o primeiro ano da gesto subsequente. A cada quatro anos Elaborao durante o exerccio do primeiro ano da gesto em curso, observados os prazos previstos na legislao vigente. Execuo a partir do segundo ano da gesto em curso at o primeiro ano da gesto subsequente. Anual O projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser encaminhado ao Legislativo conforme prazos previstos na legislao vigente. O Projeto de Lei Oramentria Anual ser encaminhado ao Legislativo conforme prazos previstos na legislao vigente. Elaborao durante o ano, para execuo no ano subsequente. Envio da resoluo de aprovao do relatrio de gesto Municipal, relativo ao ano anterior, pelo Conselho municipal de Sade, CIB, at 31 de maio do ano em curso. Envio da resoluo de aprovao do Relatrio de Gesto Estadual, relativo ao ano anterior, pelo Conselho Estadual de Sade, CIT, at 31 de maio do ano em curso. Envio da resoluo de aprovao do Relatrio de Gesto Federal, relativo ao ano anterior, pelo Conselho Nacional de Sade, CIT, at 31 de maio do ano em curso.
Plano Plurianual PPA
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO Lei Oramentria Anual LOA Programao Anual de Sade PAS Relatrio de gesto
Anual Anual Anual
A Emenda Constitucional n. 29/2000 determina que os recursos destinados s aes e servios de sade devem ser aplicados por meio de fundos de sade. Assim, os fundos adquirem a forma de unidades gestoras de oramento, devendo ter oramento consignado para poder aplicar os recursos transferidos. Pela definio da Lei n. 4.320/1964, Unidade Oramentria o rgo, unidade, ou agrupamento de servios com autoridade para movimentar dotaes, ou seja, tem o poder, ainda que derivado do gestor, municipal/estadual, de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios (do estado ou municpio), ou transferidos (da Unio ou estado). O que a Lei pretendeu com isto foi separar os conceitos de Unidade Oramentria e Unidade Administrativa, de modo a permitir um sistema descentralizado da execuo do oramento, atravs das funcionais programticas. Portanto, devem-se definir os recursos do fundo de sade no oramento do municpio ou do estado em consonncia com os respectivos planos de sade, aprovados pelos conselhos de sade. Esses recursos definidos no oramento para os programas devem estar de acordo com as metas que o governo pretende atingir no prximo exerccio. Deve-se, outrossim, alocar os recursos por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual ou por intermdio de crditos suplementares, especiais ou extraordinrios.
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2.4.1
Programao financeira pelo fundo de sade
A Secretaria de Sade dever estimar os recursos necessrios para pagamento das despesas, observadas as fontes oramentrias e as disponibilidades financeiras, bem como controlar o ingresso de recursos no fundo, de acordo com as seguintes regras: As receitas prprias destinadas ao fundo, de acordo com a EC n. 29/2000, devem ser repassadas mediante cronograma especfico acordado entre as Secretarias de Finanas, Fazenda e Sade (fundo), com detalhamento das respectivas fontes para essa finalidade. Os repasses do Fundo Nacional de Sade so efetuados diretamente conta bancria aberta pelo FNS, na titularidade do Fundo Estadual de Sade. Correspondente procedimento poder ser adotado pelo Fundo Estadual de Sade, em relao aos repasses aos fundos municipais de sade, quando houver. aconselhvel dotar as unidades administrativas de condies de assuno tambm da condio de unidades gestoras de oramento e assim se habilitarem a executar de forma descentralizada o oramento da Secretaria de Sade/fundo. Tais operaes devem ser facilitadas com a implementao de sistemas informatizados de administrao oramentria e financeira. 2.4.1.1 EXECUO ORAMENTRIA E FINANCEIRA MEDIANTE FUNDOS DE SADE A execuo oramentria e financeira deve ser realizada em consonncia com a dotao consignada em lei oramentria ou em crditos adicionais (Lei n. 4.320/1964, Art. 72). As despesas devero ser empenhadas conforme a previso oramentria, cabendo, ainda: Vincular as despesas s aes de sade, consoante o plano de sade aprovado pelo Conselho de Sade e as fontes especficas constantes dos instrumentos oramentrios. Emitir ordens bancrias e liquidar os pagamentos, observadas as normas gerais de direito financeiro. Controlar a liquidao dos pagamentos realizados na conta bancria, mantendo registros detalhados no Sistema Integrado de Administrao Financeira dos estados e municpios (Siafem) ou sistema equivalente.
2.5
Contabilidade pblica
A contabilidade a atividade tcnico-legal, de natureza administrativa, por meio da
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qual so realizadas a classificao, o registro e a anlise das transaes de natureza econmico-financeiras efetuadas por uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado , de modo a possibilitar a permanente avaliao de sua situao. Seu objetivo bsico permitir o exerccio do controle administrativo pela direo da prpria entidade, bem como o fornecimento de informaes adequadas (expressivas, confiveis e oportunas) aos investidores e associados, aos credores e ao Poder Pblico. Em geral ela envolve todos os aspectos passveis de quantificao, tais como: o ativo (patrimnio), o passivo (dvidas), as receitas, as despesas, os lucros, as perdas e os direitos dos investidores. A contabilidade pblica, por sua vez, o ramo da contabilidade aplicada que cuida das prticas contbeis aplicveis ao registro das transaes oramentrias, patrimoniais e financeiras de entidades com personalidade jurdica de direito pblico (Unio, estados, Distrito Federal, municpios e autarquias) e de entidades pblicas com personalidade de direito privado que sejam mantidas com recursos do Errio (fundaes e empresas pblicas). Trata-se do processo de escriturao, em forma metdica e precisa, das rendas e gastos pblicos, a fim de propiciar o controle sobre as contas pblicas e a proteo dos bens pblicos contra aes lesivas. A contabilidade pblica vem se tornando o instrumental que permite sistematizar, de modo articulado sobretudo por meio do plano de contas e de demonstrativos padronizados , as informaes contbeis relativas organizao e programao oramentria, execuo financeira dos oramentos, realizao dos registros das variaes patrimoniais, alm de propiciar o registro dos atos e fatos da fazenda pblica e embasar as aes de avaliao. Em relao ao oramento, a contabilidade pblica o meio legal que possibilita o exerccio de controle permanente e sistemtico sobre a sua execuo, de modo a espelhar o andamento de cada empreendimento, a natureza dos gastos nele realizados e o grau de regularidade na realizao das receitas e despesas pblicas. No setor pblico brasileiro, a contabilidade pblica regulada, basicamente, pela Lei n. 4.320, de 17/3/1964; pelo Decreto Legislativo n. 4.536, de 28/1/1922, que institui o Cdigo de Contabilidade Pblica; pela Lei n. 6.404, de 15/12/1976, no que tange s empresas pblicas; e pelos Decretos-Leis n. 200/1967 e 900/1969. Na esfera federal, a matria acha-se regulamentada, a partir dessas normas legais, pelo Decreto n. 93.872, de 23/12/1986.
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3
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
gesto dos Fundos de sAde
Legislao sobre os fundos de sade Fundo de sade: definio e funo Fundo nacional de sade Fundo estadual de sade organizao de fundo de sade
gesto dos Fundos de sAde
A Emenda Constitucional n. 29/2000 define a aplicao de recursos destinados s aes e servios pblicos de sade por meio de fundo de sade, o que implica a institucionalizao e organizao do fundo para administrar esses recursos, dando cumprimento, inclusive, ao imperativo constitucional. A existncia de fundos especiais com a finalidade de gerir os recursos financeiros destinados a aes e servios de sade nas trs esferas de governo determinada pelas leis brasileiras desde 1990.
3.1 3.1.1
Legislao sobre os fundos de sade

Constituio Federal
A Constituio Federal (ADCT, Art. 77, redao dada pela Emenda Constitucional n. 29/2000) assim dispe: Os recursos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios destinados s aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de fundo de sade, que ser acompanhado e fiscalizado por conselho de sade. O fundo uma modalidade de gesto de recursos de natureza financeira e contbil. A Receita Federal do Brasil publicou em 8 de fevereiro de 2010 a instruo normativa 1.005, que dispe sobre os procedimentos relativos ao Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ). A instruo normativa apresenta novas codificaes para os fundos pblicos, e tambm dispe, em seu Artigo 11, Inciso X, que os fundos pblicos de natureza meramente contbil so obrigados a se inscrever no CNPJ. A gesto do fundo de sade se faz sob a superviso do Conselho de Sade. Se os recursos do SUS no estiverem unificados em um s caixa, a sua disperso embaraar a ao fiscalizadora do Conselho de Sade ( 3 do Artigo 77 do ADCT).
3.1.2
Lei n. 4.320/1964
A Lei n. 4.320, de 17/3/1964, em quatro Artigos, trata dos chamados fundos especiais: Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se
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vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. Art. 72. A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais. Art. 73. Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo. Art. 74. A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas do rgo equivalente. A Lei n. 4320/1967, ainda em vigor ( exceo de alguns dispositivos revogados por preceitos da Constituio de 1988, da LRF e pelas Leis de Diretrizes Oramentrias), tem o status de lei complementar prevista no Artigo 165, 9, II, da Constituio Federal. Corresponde lei reguladora dos fundos, tratando das condies para a sua instituio e funcionamento. O diploma legal em questo distingue as receitas e as despesas dos fundos especiais das receitas e despesas de rgos e entidades da Administrao, como as autarquias. Os fundos e as autarquias so tratados em ttulos separados, por serem categorias diferentes.
3.1.3
Decreto-Lei n. 200/1967
O Decreto-Lei n. 200, de 25/2/1967, ao prever a existncia de rgos autnomos (Artigo 172), diz que, nos casos de concesso de autonomia financeira a determinados servios, institutos e estabelecimentos, o Poder Executivo estar autorizado a instituir fundos especiais, de natureza contbil, a cujo crdito se levaro todos os recursos vinculados s atividades do rgo autnomo, oramentrios e extraoramentrios, inclusive a receita prpria.
3.1.4
Lei orgnica da sade Lei n. 8.080/1990 e Lei n. 8.142/1990
A Lei Orgnica da Sade (Lei n. 8.080/1990) e a Lei que disciplinou as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade (Lei n. 8.142/1990) estabelecem que: Os recursos financeiros do Sistema nico de Sade sero depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuao e movimentados sob fiscalizao dos respectivos conselhos de sade (Lei n. 8.080/90 Art. 33).
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A Lei n. 8.142/90 estabelece que compete ao Conselho de Sade o controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (Art. 1, 2). E mais, para receberem os recursos de que trata o Art. 3 desta Lei, os municpios, os estados e o Distrito Federal devero contar com: (...) I fundo de sade (Art. 4).
3.1.5
normativos e regulamentaes
Fortalecendo princpios emanados da legislao, os Arts. 1 e 2 do Decreto n. 1.232/1994 estabelecem que a transferncia de recursos (...) destinados cobertura de servios e aes de sade fica condicionada existncia de fundo de sade e apresentao de plano de sade aprovado pelo respectivo conselho de sade, do qual conste a contrapartida de recursos no oramento do estado, do Distrito Federal ou do municpio. A exigncia de manuteno e operao dos fundos de sade tambm se faz presente nas normas operacionais do SUS. Ao definir a forma de custeio da assistncia hospitalar e ambulatorial, a Norma Operacional Bsica (NOB/SUS n. 1/1996) conceitua a transferncia regular e automtica, fundo a fundo, como a modalidade que consiste na transferncia de valores diretamente do Fundo Nacional de Sade aos fundos estaduais e municipais de sade, independente de convnios ou instrumento congnere, segundo as condies de gesto estabelecidas.... A NOB/SUS n. 1/1996 e a Norma Operacional de Ateno Sade (Noas) n. 1/2002, ao tratarem dos critrios de habilitao de estados e municpios s condies de gesto do SUS, mantm a exigncia de comprovao de operao do fundo municipal ou estadual de sade, por meio da apresentao de instrumentos ao processo.
3.2
Fundo de sade: definio e funo
De acordo com Carvalho e Santos, o Fundo de Sade pode ser definido como: modalidade de gesto de recursos, criado por lei e revestido de certas formalidades, com o fim de ser o receptor nico de todos os recursos destinados sade, em cada esfera de governo: recursos financeiros destinados a custear as aes e os servios pblicos de sade, sejam dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal ou dos municpios, bem como transferncias de uma esfera estatal a outra, e recursos de outras fontes devem ser depositados no fundo de sade.
3.2.1
Para que serve o fundo de sade
Primordialmente o fundo de sade serve para otimizar a utilizao dos recursos destinados s aes e servios pblicos de sade, mediante:
106
O cumprimento do preceito constitucional no que se refere aplicao dos recursos destinados s aes e servios pblicos de sade por intermdio de fundos de sade. A implementao do planejamento oramentrio e financeiro na aplicao dos recursos destinados s aes e servios de sade. O aperfeioamento da gesto oramentria, financeira e contbil realizada pelos gestores estaduais e municipais. A produo, disponibilizao e utilizao de informaes gerenciais sobre a gesto dos recursos do SUS. A melhoria dos indicadores de sade populacional, do sistema e da rede de servios, com a induo de equilbrio inter-regional (consoante abordagem da NOAS n. 1/2002). A avaliao da efetividade da aplicao dos recursos.
3.3
Fundo nacional de sade
o fundo especial organizado de acordo com as diretrizes e objetivos do SUS, cujos recursos esto previstos na Lei Oramentria Anual (LOA), de acordo com o Plano Plurianual dos Projetos e Aes Governamentais e provenientes de fontes nacionais (de receitas do Tesouro Nacional e de arrecadao direta do FNS) e internacionais de acordos firmados pelo governo brasileiro com instituies financeiras internacionais, como o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiamento de projetos na rea de sade. Constituem recursos do FNS: Os consignados a seu favor nos oramentos da Seguridade Social e Fiscal da Unio; os decorrentes de crditos adicionais. Os provenientes de dotaes de organismos internacionais vinculados Organizao das Naes Unidas, de cooperao tcnica, de financiamento e de emprstimo. Os provenientes do Seguro Obrigatrio do DPVAT; os resultantes de aplicaes financeiras; os decorrentes de ressarcimento de recursos por pessoas fsicas e jurdicas originrios de prestao de contas, do acompanhamento ou das aes de auditoria. As receitas provenientes de parcelamentos de dbitos apurados em prestao de contas de convnios ou derivadas do acompanhamento de auditorias e de financiamentos relacionados com as aes e os servios de sade.
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Os crditos provenientes dos agentes ou das entidades integrantes do SUS, bem como aqueles resultantes de transaes financeiras e comerciais; as receitas provenientes do ressarcimento previsto no Artigo 32 da Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998. Os obtidos por intermdio de operaes de crdito; as receitas provenientes da execuo de seus crditos; os saldos positivos apurados em balanos, transferidos para o exerccio seguinte; as rendas e receitas eventuais que lhe venham a ser destinadas; os de outras fontes, de acordo com o Artigo 32 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. A gesto dos recursos exercida pelo diretor-executivo, sob a orientao e superviso do secretrio-executivo do Ministrio da Sade, observando o Plano Nacional de Sade e o Plano Plurianual do Ministrio da Sade, nos termos das normas definidoras dos oramentos anuais, das diretrizes oramentrias e dos planos plurianuais. A execuo dos recursos feita, em nvel central, por meio da Unidade Gestora da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Sade e das unidades gestoras criadas junto s reas tcnicas do Ministrio da Sade. Nas unidades federadas, por meio das unidades gestoras descentralizadas junto s representaes estaduais e unidades assistenciais do SUS, sob a gesto do Ministrio da Sade (MS). Todos os recursos transitam em conta nica do Fundo Nacional de Sade em consonncia com o preceito constitucional de aplicao dos recursos destinados s aes e servios pblicos de sade por meio de fundo de sade. Os recursos financeiros do MS, administrados pelo FNS, destinam-se a prover: Despesas correntes e de capital do MS, seus rgos e suas entidades, da Administrao Direta e Indireta, integrantes do SUS. Transferncias para a cobertura de aes e servios de sade, destinadas a investimentos na rede de servios, cobertura assistencial e hospitalar e s demais aes de sade do SUS a serem executados de forma descentralizada pelos estados, Distrito Federal e municpios. Financiamentos destinados melhoria da capacidade instalada de unidades e servios de sade do SUS; investimentos previstos no Plano Plurianual do Ministrio da Sade e na Lei Oramentria Anual; outras despesas autorizadas pela Lei Oramentria Anual. Como a instituio de fundos de qualquer natureza depende de prvia autorizao legislativa (Item IX, Artigo 167 da Constituio Federal), o Fundo Nacional de Sade,
108
que foi criado pelo Decreto-Lei n. 701, de 24/7/1969, e regulamentado pelo Decreto n. 64.867/1969, j existia e tinha vida prpria. Bastou a edio de decreto, um ou outro ajuste de organizao e funcionamento, para adapt-lo estrutura do Sistema nico de Sade e de normas constitucionais relativas ao oramento (assim como em relao aos fundos estaduais e municipais de sade criados por lei anteriormente a 1988). O Decreto n. 3.964, de 10/10/2001, regulamenta o FNS.
3.4
Fundo estadual de sade
o correspondente ao Fundo Nacional de Sade nos estados. Da mesma forma um instrumento de gesto juntamente com o Conselho de Sade, plano de sade e relatrio de gesto. Sob responsabilidade imediata do secretrio estadual de Sade, poder ser gerido por uma diretoria-executiva, ou similar, que tem por finalidade administrar os recursos alocados no Fundo Estadual de Sade (FES), bem como executar as atividades de administrao financeira e de contabilidade, de planejamento, programao, oramento, acompanhamento e avaliao de estudos e anlises, em estreita articulao com os sistemas financeiros e de contabilidade do estado e estadual de planejamento.
3.4.1
recursos sob gesto estadual
Os recursos da sade sob gesto estadual so considerados receitas do fundo, a saber: As transferncias oriundas do oramento da Seguridade Social, como decorrncia do que dispe a constituio estadual. Os rendimentos e os juros provenientes de aplicaes financeiras. O produto de convnios firmados com outras entidades financiadoras. O produto de arrecadao da taxa de fiscalizao sanitria, multas e juros de mora por infraes ao cdigo sanitrio estadual, bem como parcelas de arrecadao de outras taxas j institudas e daquelas que o Estado vier a criar. As parcelas do produto de arrecadao de outras receitas prprias oriunda das atividades econmicas, de prestao de servios e de outras transferncias que o Estado tenha direito a receber por fora de lei e de convnios no setor. Doaes, em espcie, feitas diretamente para o fundo.
3.5
organizao de fundo de sade
O imperativo de organizao dos fundos de sade deve ser visto pelos aspectos legais,
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organizacionais e de disponibilizao de recursos materiais e outros para a sua operacionalizao.
3.5.1
aspectos legais da organizao dos fundos de sade
A instituio do fundo de sade depende de autorizao legislativa, conforme preceitua a Constituio Federal em seu Artigo 167, Inc. IX. O projeto de Lei que disciplina a constituio do fundo poder ser mais abrangente ou sinttico, conforme as caractersticas do estado. No caso de um projeto de lei sinttico, a regulamentao ser feita mediante instrumentos normativos complementares apropriados. Em qualquer caso, imprescindvel a definio dos aspectos a seguir elencados, em conformidade com a legislao bsica da sade (Lei n. 8.080/1990 e Lei n. 8.142/1990). 3.5.1.1
OBJETIVOS DO FUNDO
A lei ou regulamento que trata do Fundo Estadual de Sade deve estabelecer como seus objetivos, entre outros, o financiamento de aes e servios de: sade bsica de mdia e alta complexidade, integral e universalizada; vigilncia em sade, sanitria, epidemiolgica e ambiental envolvendo aes de sade de interesse individual e coletivo; saneamento bsico; controle e fiscalizao das agresses ao meio ambiente, ao ambiente de trabalho. 3.5.1.2 COMPOSIO DOS RECURSOS FINANCEIROS E DOS ATIVOS DO FUNDO A lei de criao do fundo deve explicitar a origem ou fontes de recursos destinados sade (receitas) e destinao ou campo de aplicao dos recursos (despesas) e contemplar tanto os recursos transferidos pela Unio, quanto os recursos prprios, os de convnios e os provenientes de arrecadao direta. As fontes de financiamento das aes de sade so as previstas no oramento da Seguridade Social, e conforme determina o Art. 198 da Constituio Federal (Art. 195), segundo redao dada pela EC 29/2000. 3.5.1.3
A RESPONSABILIDADE LEGAL PELA ADMINISTRAO DO FUNDO
O projeto de lei que instituir o fundo deve prever a subordinao deste diretamente ao secretrio estadual de Sade, caracterizando a unicidade da direo do SUS em cada esfera de governo, conforme preceitua o Art. 9 da Lei n. 8.080/1990, que estabelece como gestores de sade, na Unio, o ministro da Sade e, nas demais instncias, os secretrios
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de Sade. Convm que a lei contemple a possibilidade de designao por delegao de competncia de gestor financeiro para o fundo de sade, subordinado ao respectivo secretrio de Sade, detalhando as competncias. 3.5.1.4
4 RESPONSABILIDADE PELA FISCALIZAO DO FUNDO
O projeto de lei que trata do Fundo Estadual de Sade deve ressaltar o papel do Conselho de Sade. O Conselho de Sade deve ser formalmente designado como rgo acompanhador e fiscalizador dos recursos do fundo, em atendimento ao disposto no Art. 77 das ADCTs e no Art. 33 da Lei n. 8.080/1990. 3.5.1.5
PRESTAO DE CONTAS
A Lei n. 4.320/1964 faculta aos fundos a adoo de normas peculiares de aplicao e estabelece que a lei que instituir o fundo especial poder determinar normas prprias de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente. O projeto de lei em questo dever prever, tambm, a obrigatoriedade e a periodicidade de prestao de contas, observando as diretrizes do Art. 74 da Lei n. 4.320/1964; do Art. 12 da Lei n. 8.689/1993; e dos Arts. 6 e 9 do Decreto n. 1651/1995, que determinam que a comprovao da aplicao dos recursos deva ser apresentada periodicamente: ao Conselho de Sade; s Assembleias Legislativas; aos Tribunais de Contas Estaduais. 3.5.1.6
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA
O projeto de lei que dispe sobre o fundo de sade deve indicar que este, de acordo com as suas demandas, dada a complexidade do subsistema, seja dotado de autonomia administrativa e financeira, dispondo para tanto de estrutura mnima, como se ver adiante quando se tratar dos aspectos organizacionais da estruturao dos fundos de sade. 3.5.1.7
CONTABILIDADE E ORAMENTO PRPRIOS
A lei dever determinar que o fundo de sade tenha contabilidade e oramento prprios, alm de especificar a destinao do saldo apurado em balano de final de exerccio. 3.5.1.8
FORMA DE FUNCIONAMENTO E ATRIBUIES
A lei, ou o seu decreto regulamentador, dever prever a forma de funcionamento e atribuies do fundo de sade.
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3.5.2
outros aspectos organizacionais dos fundos de sade
A administrao do Fundo Estadual de Sade deve ser definida em razo das atribuies e competncias determinadas na lei de sua criao e no decreto que a regulamente. Em alguns casos a Administrao pressupe atividades mais complexas, em funo, principalmente, do porte do ente governamental, o nvel de complexidade de sua rede e do volume de recursos envolvidos. So situaes em que: H a administrao de acordos internacionais. Vrias funes de execuo oramentrias e financeiras so descentralizadas a unidades administrativas ou gestoras de recursos. As atividades so desenvolvidas com auxlio de sistemas informatizados de controle da execuo oramentria e financeira, a exemplo do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), no nvel federal. No h estrutura nica recomendvel. Entretanto, certos elementos de organizao, conforme se ver a seguir, so aplicveis em todos os casos, no importando a estrutura organizacional adotada. 3.5.2.1
MODALIDADES DE FINANCIAMENTO PELO FUNDO DE SADE
O primeiro elemento de organizao a ser considerado so as modalidades de financiamento. O financiamento das aes e servios de sade se d sob vrias modalidades: a. Transferncias regulares e automticas de recursos (fundo a fundo): modalidade de financiamento da sade pblica que propicia aos gestores do SUS a possibilidade de contar, no devido tempo, com recursos previamente pactuados para o cumprimento de sua programao de aes e servios de sade. O Ministrio da Sade transfere os recursos federais, de forma regular e automtica, diretamente do Fundo Nacional de Sade para os fundos estaduais de sade, observando os compromissos de gesto, a qualificao e a certificao aos programas e incentivos. Tanto o recebimento quanto a aplicao de recursos sob essa modalidade demandam organizao dos respectivos processos de trabalho, que buscam: Aplicao efetiva dos recursos nos programas a que se destinam (preveno de desvio para outras aes que no a prevista). Pontualidade nas transferncias. Confiabilidade das transaes em consonncia com as normas pblicas de direito financeiro.
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O atendimento de requisitos legais de comprovao de contas, quer seja por relatrio de gesto ou por aes dos rgos de controle interno e/ou externo. b. Contratos, convnios e acordos internacionais: modalidade que possibilita aos rgos ou entidades federais, estaduais e do Distrito Federal, prefeituras municipais, entidades filantrpicas, organizaes no governamentais, interessados em financiamento de projetos especficos na rea da sade, a realizao de aes e programas de responsabilidade mtua do rgo concedente (transferidor dos recursos) e do convenente (recebedor dos recursos). A organizao da rea encarregada da celebrao de convnios, ajustes ou similares muito importante para o gestor do fundo de sade, em virtude da necessidade de observncia da regulamentao pertinente (IN-STN n. 1/1997; Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outras). Essa legislao define critrios e aspectos formais para a celebrao dos convnios; requisitos para a execuo do projeto conveniado; e normas para comprovao da aplicao dos recursos. Pela variedade de procedimentos e informaes que esse processo de trabalho envolve, conveniente que sua gesto seja organizada de forma informatizada com vistas sua operacionalizao e respectivos controles. Entre as principais funes a serem organizadas, destacamos: Cadastro de entidades e dirigentes. Cadastro de projetos. Formalizao de convnios. Procedimentos oramentrios e financeiros. Acompanhamento da execuo fsico-financeira. Prestao de contas. c. Descentralizao de crditos e recursos para unidades gestoras prprias: consiste na descentralizao da execuo oramentria e financeira mediante delegao de competncia para que as unidades de sade administrem parcela do oramento do fundo e efetivem os pagamentos respectivos. Este procedimento deve ser previsto na regulamentao do fundo de sade e normalizado em instrumento prprio elaborado pelo Poder Executivo, que: Institucionaliza as unidades gestoras (define quais as unidades de sade que passaro condio de unidades gestoras).
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Define as finalidades do processo de descentralizao e determina a sua abrangncia, se oramentria, financeira ou oramentria e financeira. Estabelece os fundamentos legais, os princpios e procedimentos, indica a legislao que permite essa delegao de poderes, as bases fundamentais e como deve ser processada, estabelecendo as rotinas. Define as competncias privativas e comuns dos envolvidos com a gesto dos recursos e estabelece as atribuies dos gestores das unidades do fundo de acordo com os procedimentos e a abrangncia da descentralizao. 3.5.2.2 MANUTENO ADMINISTRATIVA LOGSTICA E RH Importante elemento de organizao a ser observado quando da (re)estruturao do Fundo Estadual de Sade a manuteno administrativa logstica e recursos humanos da Secretaria Estadual de Sade e seus rgos subordinados e entidades vinculadas. O financiamento dos servios administrativos, tais como infraestrutura, desenvolvimento, implantao e manuteno de sistemas operacionais, recursos humanos e outros necessrios execuo das aes de sade, bem como para implantao e funcionamento dos fundos de sade, amparado pelos recursos financeiros do SUS. Dessa forma, os recursos com essa destinao podem ser utilizados tanto centralizadamente, pela SES, quanto descentralizadamente, pelos rgos encarregados da sua execuo, desde que estes sejam considerados unidades gestoras de oramento, o que exige do Fundo Estadual de Sade a realizao de aes de controle. 3.5.2.3
TECNOLOGIA DA INFORMAO
Outro elemento a ser ponderado na organizao da gesto financeira pelo fundo estadual de sade a tecnologia da informao a ser empregada. A tecnologia da informao auxilia na gesto dos recursos do SUS, uma vez que induz racionalizao de procedimentos e informatizao dos processos operacionais e gerenciais. Isto possibilita: Organizao e mtodos de rotinas e informaes. Interao com o Tesouro Estadual e instituies financeiras. Criao de base de dados de informaes financeiras. Recursos, linguagem e transparncia de informaes. Auxlio a outros sistemas de informao em sade. Oferecimento de um dos mais importantes indicadores de eficincia do sistema.
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3.5.2.4
ACOMPANHAMENTO, CONTROLE E AVALIAO
Elemento de organizao indispensvel do fundo de sade o acompanhamento, controle e avaliao da efetividade das aes e servios em sade em face da aplicao dos recursos do SUS. A utilizao dos recursos pblicos deve, forosamente, ser objeto de comprovao segundo os ditames legais. Assim, a gesto oramentria e financeira dos fundos de sade se sujeita: ao acompanhamento e fiscalizao dos conselhos de sade; s auditorias do Sistema Nacional de Auditoria (SNA); ao controle e fiscalizao dos rgos de controle interno e externo, do estado e da Unio, quando houver recursos repassados pelo componente federal do SUS. Portanto, o fundo de sade, na condio de unidade gestora do oramento desses recursos, deve: Apresentar prestao de contas anual ao Tribunal de Contas Estadual, conforme dispuser a lei de criao do fundo de sade ou legislao especfica. Disponibilizar demonstrativos contbeis e financeiros ao Conselho Estadual de Sade, para cumprimento do preceito constitucional. Subsidiar a Secretaria Estadual de Sade, com documentos e informaes necessrias elaborao do Relatrio de Gesto. 3.5.2.5 CONTROLE SOCIAL A Lei Federal n. 8.142/1990 define o Conselho de Sade como o instrumento de participao dos segmentos da comunidade na gerncia do SUS, atuando na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros e na fiscalizao da movimentao dos recursos repassados s Secretarias Estaduais e Municipais e/ou fundos de sade. A atribuio de fiscalizao da aplicao dos recursos destinados s aes e servios pblicos de sade aos conselhos de sade reafirmada pelo Art. 77 das ADCTs. Dessa forma os fundos de sade devem envidar todos os esforos possveis para facilitar a atuao dos conselhos de sade no cumprimento de sua ao fiscalizadora, fornecendo, periodicamente os documentos de comprovao da aplicao dos recursos do fundo, conforme dispe a legislao vigente.
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3.5.3
infraestrutura para implantao
Certamente que a adequada estruturao de fundo de sade exigir levantamentos de processos de trabalho mediante a realizao de anlise com estudos sobre organizao, sistemas e mtodos (OS&M) pelos gestores estaduais de sade, com a participao de tcnicos da rea de tecnologia da informao. A utilizao da tecnologia da informao pelos fundos de sade na gesto dos recursos do SUS, por intermdio da racionalizao e informatizao dos processos operacionais e gerenciais, possibilita: Integrao das reas. Armazenamento e fornecimento de informaes. Descentralizao de aes. Emisso de relatrios gerenciais. O controle e a execuo oramentria e financeira e as rotinas administrativas alcanaro maior agilidade e confiabilidade nas informaes com a utilizao de bancos de dados que permitam definir rotinas informatizadas e a realizao de interface com sistemas integrados de gesto. Os recursos humanos necessrios realizao de projeto deste porte devem apresentar, alm de capacitao especializada, conhecimentos especficos sobre o Sistema nico de Sade e suas especificidades. O Ministrio da Sade, na condio de gestor federal do SUS a quem compete prestar cooperao tcnica e financeira para o aperfeioamento da ao institucional dos demais gestores , poder contribuir com recursos (prprios ou por intermdio de cooperao tcnica com organismos internacionais) para suprir necessidades inerentes ao apoio para a organizao de fundos estaduais e municipais de sade.
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4
4.1 4.2 4.3
InvestImentos no sus
Captao de recursos Gesto de convnios: solicitao, celebrao, execuo e prestao de contas Possibilidades de captao de recursos no Ministrio da sade
4
4.1
InvestImentos no sus
Captao de recursos
A captao ou mobilizao de recursos um termo utilizado para descrever um leque de atividades de gerao de recursos realizadas por organizaes governamentais e no governamentais (essas sem fins lucrativos) em apoio sua finalidade principal, independentemente da fonte ou do mtodo utilizado para ger-los. Captao de recursos por meio de financiamento de polticas pblicas encontra-se no contexto da consecuo de recursos por meio de cooperao tcnica e financeira. Este termo por vezes tem sido prefervel no mbito do SUS, evitando-se o termo financiamento. Entretanto, preciso ultrapassar o carter ideolgico da discusso do termo em questo (financiamento). Isso porque, segundo alguns, este termo evoca aspectos mercadolgicos. Internacionalmente, porm, o termo financiamento sugere eficincia, eficcia e efetividade nos gastos, bom emprego dos recursos, com possvel retorno na medida em que o objeto proposto atingido. A ideia que no h recurso a fundo perdido. Essa expresso errnea, est em desuso, pois era grandemente empregada quando no havia controle nenhum da execuo do objeto ou das metas pactuadas em face da celebrao de convnios, ou de forma de conseguir recursos.
4.1.1
Fontes de recursos
Entre as trs principais fontes de recursos identificadas, podem ser citadas: Recursos governamentais, prprios ou transferidos. Renda gerada pela venda de servios. Recursos captados atravs de doaes (de indivduos ou instituies). Nos ltimos anos, vem ganhando fora a expresso mobilizao de recursos, que tem um sentido mais amplo do que captao de recursos. Mobilizar recursos no diz respeito apenas a assegurar recursos novos ou adicionais, mas tambm otimizao (como fazer melhor uso) dos recursos existentes (aumento da eficcia e eficincia dos planos); conquista de novas parcerias e obteno de fontes alternativas de recursos financeiros. importante lembrar que o termo recursos no se refere apenas a recursos financeiros ou fundos, mas tambm a pessoas (recursos humanos), materiais e servios.
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4.1.2
investimento na rede de atendimento do sUs
O investimento na rede de atendimento do SUS significa mobilizar recursos da Unio, estados e municpios, de seus oramentos da Seguridade Social, da parte destinada sade. Depois de dimensionados os recursos prprios, parte-se para conseguir recursos principalmente do oramento da Unio. Uma das formas mais eficazes de conseguir recursos adicionais buscar a introduo de emenda parlamentar nominalmente identificada no oramento. Uma providncia indispensvel buscar conhecer os programas contidos no oramento da Unio e com que estes se vinculam. A seguir d-se exemplo de dois programas, aquisio de unidade mvel de sade e implantao, aparelhamento e adequao de unidade de sade.
Quadro 14
Aquisio de Unidade Mvel de Sade Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica de Sade (postos, centros de sade e unidade de sade da famlia). Apoio Estruturao de Unidade de Ateno Especializada em Sade (hospitais, clnicas, centros especializados, Santas Casas).
Implantao, Aparelhamento e Adequao de Unidade de Sade
Apoio Estruturao de Servios de Ateno s Urgncias e Emergncias por Violncias e Causas Externas (prontos-socorros).
4.1.2.1
EMENDAS PARLAMENTARES AO ORAMENTO DA UNIO
A Secretaria Estadual de Sade deve agir juntamente com a bancada parlamentar do Estado na Cmara dos Deputados e Senado Federal para que estes representem os interesses estaduais na consecuo de recursos. A emenda pode ser destinada a implantar (construir), aparelhar (equipar) e/ou adequar (ampliar e/ou reformar) unidades de sade, bem como adquirir unidade mvel de sade. Deve-se enquadrar em um dos destes segmentos: Ateno bsica em sade: refere-se ao conjunto de aes do primeiro nvel de ateno em sade (postos, centros de sade e unidades de sade da famlia). Ateno especializada em sade: diz respeito ao conjunto de aes de maior complexidade e custos na ateno sade (mdia e alta complexidade), executadas por profissionais e estabelecimentos especializados (hospitais, clnicas, centros especializados, santas casas etc.).
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Ateno sade da populao em situaes de violncias e outras causas externas (urgncia e emergncia): refere-se assistncia a pacientes com risco de vida (emergncia) ou sem risco de vida (urgncia), cujos agravos necessitam de atendimento imediato (prontos-socorros).
4.2
Gesto de convnios: solicitao, celebrao, execuo e prestao de contas
A gesto de convnios aqui discutida tem como base o novo Portal dos Convnios e do sistema Siconv, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Governo Federal e a seguinte legislao: o Decreto n. 6.170/07, de 25 de julho de 2007, alterado pelos Decretos n. 6.428/08, 6.497/08 e 6.619/08; a Portaria Interministerial 127/08, de 29 de maio de 2008, alterada pelas Portarias Interministeriais n. 165/08, 342/08, 404/08, 534/09 e 23/10; a Instruo Normativa n. 1, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, alteradas pelas IN n. 1/99, 1/00, 5/01, 6/01, 1/02, 2/02, 4/03, 1/04, 5/04, 2/06, 1/07, 4/07, 7/07, 9/07 e 1/08. A proposta de financiamento o elemento principal na busca pelos recursos tanto junto a fontes nacionais, quanto a agncias internacionais de financiamento. Transparece o alto nvel de organizao a partir do pedido formal de financiamento.
4.2.1
elementos-chave da proposta de financiamento
Fase I Credenciamento/cadastramento do proponente direto no Sistema de Convnios Siconv. Fase II Preenchimento do plano de trabalho o plano de trabalho dever ser elaborado pela rea tcnica do proponente, precedido de um rascunho com uma memria de clculo da execuo fsica de cada meta, etapa/fase do plano e tambm de discusso com a rea financeira e de prestao de contas. Fase III Elaborao do Projeto Bsico/Termo de Referncia. Os elementos de um Projeto Bsico/Termo de Referncia so: Sumrio executivo. Apresentao. Descrio da situao-problema.
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Metas e objetivos do programa. Metodologia/atividades. Avaliao. Continuidade/contrapartida do financiamento. Oramento. Anexos. a. sumrio executivo: seu objetivo fazer um resumo sucinto, porm convincente, da proposta. Deve ser claro e especfico e no deve ultrapassar uma pgina. O contedo deve espelhar o da proposta como um todo e deve ser escrito levando em considerao que as pessoas que tomam as decises podem apenas ler o sumrio e no a proposta inteira. Deve ser redigido aps a concluso da proposta. b. apresentao: nesta parte da proposta, apresenta-se a organizao como candidata a recursos. Aqui deve ser tratada a questo da credibilidade da instncia solicitante. Algumas das questes que podem ser abordadas nesta seo incluem: Como conheceu o programa a ser financiado objetivos e metas aplicveis ao Estado. H quanto tempo existe e como tem sido desenvolvido. Aspectos particulares regio do Estado onde o programa ser desenvolvido. Realizaes significativas do Governo Estadual no que tange a programas semelhantes. Benefcios alcanados pela comunidade. c. descrio da situao-problema: descreve-se o problema que o Estado pretende amenizar por meio do projeto. Por que este projeto tornou-se necessrio? Quem est sendo afetado pelo problema e como? preciso estabelecer a ligao lgica entre o trabalho da Secretaria de Sade e o problema objeto do projeto. Provas estatsticas da gravidade do problema sempre ajudam, assim como avaliaes independentes. d. metas e objetivos do projeto no contexto do programa: as metas so enunciados amplos que proporcionam ao leitor uma compreenso do propsito geral de um programa. Por exemplo: aumentar o grau de resolutividade do sistema estadual de sade na periferia de regies metropolitanas ou criar ambientes favorveis que facilitem o acesso rede de servios.
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Os objetivos definem os resultados especficos e mensurveis do programa, com prazo determinado. Expressam a melhoria esperada em relao situao-problema. Exemplo: ao fim da interveno no ms de novembro, 25 postos de sade sero dotados de equipamentos de pronto atendimento clnico, consistente de determinados equipamentos. Os objetivos devem ser realistas e alcanveis. Eles no devem ser confundidos com as atividades do projeto (a metodologia). O objetivo de um programa no deve ser proporcionar aconselhamento, treinamento ou servios, e sim reduzir ou eliminar o problema. H uma seo especfica da proposta para apresentar a metodologia. e. metodologia/atividades: este componente da proposta deve descrever, com certo grau de detalhe, as atividades que sero realizadas para alcanar os resultados esperados. Tambm deve indicar por que foram selecionadas em preferncia a todas as demais metodologias que poderiam ter sido utilizadas. Falar de metodologias alternativas importante porque demonstra familiaridade com a rea de atuao e indica credibilidade. f. avaliao: a avaliao do programa pode ter dois propsitos. Primeiro para analisar o quo efetivo o programa est sendo no alcance dos objetivos. Isso se chama avaliao de resultados a partir de objetivos claros e mensurveis. Se a organizao tem dificuldade em determinar quais critrios utilizar na avaliao do programa, provvel que os objetivos no estejam especficos o suficiente. A avaliao tambm pode servir para identificar e implantar as mudanas apropriadas ao programa, na medida em que for executado. Isso se chama avaliao de processo. A fim de tornar mais objetivas as avaliaes de programas ou projetos, s vezes prevista a participao de avaliadores externos. Isso tambm pode acrescentar credibilidade. essencial incluir na proposta a maneira como a avaliao se dar e tambm fundamental comear o processo de avaliao desde o incio da implementao do projeto ou programa. No caso de querer avaliar mudana em um determinado perodo de tempo, essencial documentar a situao no incio do projeto para poder comparar eventuais mudanas que possam ocorrer como resultado deste. g. continuidade/contrapartida do financiamento: nenhum organismo financiador deseja simplesmente apadrinhar uma organizao. As fontes de financiamento querem saber como o programa continuar a funcionar depois de terminado seu apoio. Qual a contrapartida do recebedor de recursos. Aqui, o captador deve demonstrar como isso ser possvel. Se, ao elaborar esta seo da proposta, fica claro que o financiamento futuro no garantido, pode-se reavaliar at que ponto prudente ir adiante com o projeto. h. oramento: diferentes fontes de financiamento tm exigncias diversas em relao
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apresentao do oramento. Contudo, de modo geral, o oramento deve estar dividido em trs sees: Despesas com recursos humanos. Despesas com investimentos de capital. Despesas correntes. Certifique-se de que o oramento inclua contrapartida. i. anexos: os documentos a serem anexados variam de acordo com cada proposta. Em geral, alguns dos seguintes documentos so anexados a propostas: Balanos e oramentos conforme solicitados. Documentao que comprove a habilitao do proponente e do responsvel legal. Cartas de apoio ou recomendao. Termos de referncia para os integrantes-chave do projeto. O convnio ser proposto pelo interessado ao titular do Ministrio, rgo ou entidade responsvel pelo programa, mediante a apresentao do plano de trabalho, que conter, no mnimo, as seguintes informaes: I. razes que justifiquem a celebrao do convnio; II. descrio completa do objeto a ser executado; III. descrio das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente; IV etapas ou fases da execuo do objeto, com previso de incio e fim; . V plano de aplicao dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapar. tida financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento; VI. cronograma de desembolso; VII. declarao do convenente de que no est em situao de mora ou de inadimplncia junto a qualquer rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal Direta e Indireta; e VIII. comprovao do exerccio pleno da propriedade do imvel, mediante certido de registro no cartrio de imvel, quando o convnio tiver por objeto a execuo de obras, ou benfeitorias no mesmo. Da anlise destes componentes nota-se a semelhana entre esta concepo de plano de trabalho e a da proposta de financiamento. A referida norma tambm estabelece que integrar o plano de trabalho, a especifi-
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cao completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalaes ou servios, o projeto bsico, entendido como tal o conjunto de elementos necessrios e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalao ou servio objeto do convnio, sua viabilidade tcnica, custo, fases, ou etapas, e prazos de execuo, devendo conter os elementos discriminados no Inciso IX do Art. 6 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. A celebrao do convnio ocorre com sua assinatura e publicao do seu extrato no Dirio Oficial da Unio, sob a responsabilidade do Ministrio da Sade. O objetivo dar eficcia e transparncia ao ato, bem como permitir a transferncia dos recursos financeiros. O Ministrio da Sade far sua divulgao pela internet (<www.fns.saude.gov.br>) para viabilizar acompanhamento dos processos de liberao de recursos. A Assembleia Legislativa e o Conselho Estadual de Sade sero informados do convnio e da efetivao dos respectivos pagamentos. A vigncia o perodo necessrio execuo das metas propostas, fixado de acordo com o tempo programado. A fixao deste prazo deve levar em conta as variveis que possam interferir na execuo do objeto.
4.2.2
Prestao de contas de convnios
Quem quer que receba da Unio ou de entidades a ela vinculadas, direta ou indiretamente, inclusive mediante acordo, ajuste ou convnio, recursos financeiros para realizar pesquisas, desenvolver projetos, estudos, campanhas e obras sociais, ou para qualquer outro fim, dever comprovar o seu bom e regular emprego, bem como os resultados alcanados. O dever de prestar contas, em se tratando de convnios, consiste em apresentar documentao comprobatria da despesa realizada, com recursos financeiros recebidos da Unio, na execuo do objeto pactuado. A gesto caracterizada no somente pela realizao de despesa ou pelos dispndios financeiros, mas por todo complexo de responsabilidade administrativa, inclusive guarda de bens e recursos pblicos, mesmo que por curto espao temporal. A interpretao quanto ausncia de gesto no pode ser invocada para eximir a autoridade de prestar contas.
4.2.3
tipos de prestao de contas
Prestao de contas parcial
a documentao apresentada para comprovar a execuo de uma parcela recebida (em caso de convnios com trs ou mais parcelas) ou sobre a execuo dos recursos re-
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cebidos ao longo do ano (em casos de convnios plurianuais). Conforme a IN/STN n. 1/1997 e alteraes, a prestao de contas parcial deve ser apresentada quando a liberao dos recursos ocorrer em trs ou mais parcelas, ou seja, a prestao de contas referente primeira parcela condio para a liberao da terceira; a prestao referente segunda para a liberao da quarta, e assim sucessivamente.
Prestao de contas final
A prestao de contas final a documentao comprobatria da despesa, apresentada ao final da execuo do objeto do Convnio de Responsabilidade. Nos casos em que houver prestao de contas parciais, a prestao de contas final ser a consolidao das parciais ao final da execuo do objeto conveniado. A prestao de contas final dever ser apresentada at 60 dias aps data final da vigncia do convnio. A prestao de contas final dever ser apresentada Diviso de Convnios e Gesto do Ministrio da Sade, em cada Unidade da Federao ou ao Fundo Nacional de Sade, no caso de entidades convenentes localizadas no Distrito Federal. A documentao que compe a prestao de contas constituda de: Relatrio de cumprimento do objeto (Anexo X). Cpia do plano de trabalho aprovado. Cpia do convnio, portaria ou termo simplificado, com as respectivas datas de publicao. Relatrio de execuo fsico-financeira (Anexo XI), evidenciando os recursos recebidos, a contrapartida e os rendimentos da aplicao financeira. Relao de pagamentos efetuados (Anexo XII). Relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos (Anexo XIII), quando for o caso. Extrato da conta bancria especfica do convnio, abrangendo o perodo do recebimento da primeira parcela at o ltimo pagamento e, quando for o caso, a contrapartida e o ingresso de rendimentos resultantes da aplicao financeira. Conciliao bancria (Anexo XIV), quando for o caso. Cpia do termo de aceitao definitiva da obra, quando for o caso. Comprovante de recolhimento do saldo dos recursos ao Ministrio da Sade.
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Comprovao de averbao por meio de registro no cartrio de registro de imveis, quando se referir construo ou ampliao de imveis. Cpia dos despachos adjudicatrios e homologao das licitaes realizadas ou justificativas para a sua dispensa ou inexigibilidade, com o respectivo embasamento legal.
4.3
Captao de recursos no Ministrio da sade
Os convnios do Ministrio da Sade so, via de regra, celebrados por intermdio do Fundo Nacional de Sade (FNS), exceo daqueles que preveem aes de saneamento, firmados com a Fundao Nacional de Sade (Funasa). A partir de 2004, o Ministrio da Sade adotou mecanismo de encaminhamento de pr-projetos via internet, o Sistema de Gesto Financeira e de Convnio Gescon, que ainda est sendo utilizado para a apresentao de pr-projetos. Aps a aprovao do pr-projeto, o Estado notificado e, s ento, dever encaminhar o plano de trabalho completo, atravs do Siconv. O Fundo Nacional de Sade apresenta, no seu Manual de Cooperao Tcnica e Financeira, a relao de programas e aes do Ministrio da Sade, que podem ser objeto de proposta de convnio: Gesto da Poltica de Sade: promover a equidade na ateno integral sade, aprimorando os mecanismos de financiamento, reduzindo as desigualdades regionais e ampliando o acesso da populao a aes e servios de qualidade, oportunos e humanizados. Preveno e Controle das Doenas Imunoprevenveis: reduzir a morbimortalidade decorrente das doenas e agravos prevalentes, mediante a intensificao de aes de carter preventivo e curativo, levando em conta as diversidades locais e regionais, bem como os grupos ou segmentos populacionais mais expostos. Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade: definir a poltica nacional de cincia, tecnologia e inovao em sade orientada por padres ticos e de equidade regional , contemplando o fomento e a disseminao de conhecimento, a criao de mecanismos de regulao e a capacidade de induo em torno de uma agenda de prioridades em pesquisa. Vigilncia Epidemiolgica e Controle de Doenas Transmissveis: reduzir a morbimortalidade decorrente das doenas e agravos prevalentes, mediante a intensificao de aes de carter preventivo e curativo, levando em conta as diversidades locais e regionais, bem como os grupos ou segmentos populacionais mais expostos.
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Ateno Bsica em Sade: efetivar a ateno bsica como porta de entrada do cidado no SUS com a expanso e aperfeioamento da estratgia de sade da famlia, promovendo a articulao com os demais nveis, de modo a garantir a integralidade do atendimento. Alimentao Saudvel: integrar a rede do SUS ao Fome Zero, utilizando a capilaridade desta rede para apoiar o desenvolvimento das aes e articulando os programas de sade aos do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar. Ateno Especializada em Sade: reorganizar a ateno especializada, visando garantir a integralidade da ateno, com a redefinio do papel dos hospitais na rede assistencial, a inverso da lgica de pagamento por procedimento para a de agravos prioritrios, a estruturao de rede de ateno s urgncias e o incremento do sistema nacional de transplantes. Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade: promover a equidade na ateno integral sade, aprimorando os mecanismos de financiamento, reduzindo as desigualdades regionais e ampliando o acesso da populao a aes e servios de qualidade, oportunos e humanizados. Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue: garantir a devida segurana, eficcia e qualidade dos produtos, insumos, servios e ambientes de interesse para a sade pblica. Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos: promover o acesso assistncia farmacutica e aos insumos estratgicos, nos diversos nveis da assistncia sade, observando as especificidades e as prioridades regionais definidas nas instncias gestoras do SUS e adotando medidas que favoream a reduo dos preos. Investimento para Humanizao e Ampliao do Acesso Ateno Sade: aperfeioar e consolidar a gesto descentralizada do SUS, de modo a efetivar o comando nico do Sistema em cada esfera de governo e aprimorar o processo de descentralizao progressiva de recursos, contribuindo para o atendimento segundo as necessidades e demandas locais de sade. Ateno Sade da Populao em Situaes de Urgncias, Violncias e Outras Causas Externas: reduzir a morbimortalidade decorrente das doenas e agravos prevalentes, mediante a intensificao de aes de carter preventivo e curativo, levando em conta as diversidades locais e regionais, bem como os grupos ou segmentos populacionais mais expostos. Controle da Tuberculose e Eliminao da Hansenase: reduzir a morbimortalidade
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decorrente das doenas e agravos prevalentes, mediante a intensificao de aes de carter preventivo e curativo, levando em conta as diversidades locais e regionais, bem como os grupos ou segmentos populacionais mais expostos. Educao Permanente e Qualificao Profissional no SUS: construir e implementar uma poltica de educao para o SUS, enfocando a mudana na formao superior e tcnica das profisses da sade e sua educao permanente e a insero da temtica da sade na escola bsica, bem como realizando a educao para a gesto das polticas sociais. Ateno Sade das Populaes Estratgicas e em Situaes Especiais de Agravos: promover a ateno sade de grupos populacionais vulnerveis e de portadores de patologias e necessidades especiais, por meio da adoo de medidas que contribuam para a sua qualidade de vida. Participao Popular e Intersetorialidade na Reforma Sanitria e no Sistema nico de Sade: fortalecer a gesto democrtica do SUS, reforando as instncias formais, ampliando a participao e a capacitao dos diversos segmentos da sociedade para o exerccio do controle social e implantando mecanismos de defesa dos direitos dos cidados no Sistema. Vigilncia e Preveno de Doenas e Agravos No Transmissveis: implantar o sistema nacional de vigilncia das doenas e agravos no transmissveis e seus fatores de risco, produzir anlises especficas, divulgar orientaes e informaes tcnicas, induzir, articular, apoiar e avaliar aes de preveno e controle das doenas e agravos no transmissveis no pas. Vigilncia Ambiental em Sade: garantir a devida segurana, eficcia e qualidade dos produtos, insumos, servios e ambientes de interesse para a sade pblica.
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reFerncIAs bIblIogrFIcAs
ANGLICO, J. Contabilidade pblica. Verso atualizada de acordo com a Constituio de 1988. So Paulo: Editora Atlas, 1990. BARSA, Grande Enciclopdia. 3. ed. So Paulo: Barsa Planeta Intencional Ltda., 2004. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Senado Federal; Ttulo VIII. Da Ordem Social. Seo II. Da Sade. Art. 196-200. 2002. ______. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes, Dirio Oficial da Unio, Braslia, v. 78, n. 182, 20 set., Seo 1. 1990. ______. Lei 8.142, de 19 de dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros da rea da sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, v. 78, n. 249, Seco 1, 31 dez. 1990. ______. Tribunal de Contas da Unio, Plenrio, Acrdo n. 1.365/2003. Auditoria Operacional. Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT. Avaliao da atuao da entidade em prol da segurana nas rodovias federais. Estrutura da Gerncia de Operao. Controle do peso de veculos. Eliminao de pontos e seguimentos crticos. Irregularidades na realizao de obras na BR-174 AM. Transferncia dos processos do DNER para o DNIT. Obras de sinalizao rodoviria. Campanhas de educao para o trnsito. Anurio estatstico de acidentes de trnsito. Administrao de recursos destinados eliminao de pontos crticos. Arrecadao de receitas decorrentes de multas de trnsito. Determinao. Remessa de cpia aos rgos competentes. Apensamento s contas anuais. ______. Tribunal de Contas da Unio, Primeira Cmara, Acrdo n. 3.146/2004. Auditoria. Superintendncia da CEF em So Paulo. rea de licitao e contrato. Prorrogao tcita de contratos j vencidos, caracterizando contrato verbal. Ausncia de licitao para contratao de servios de vigilncia. Contas j julgadas irregulares, com aplicao de multa aos responsveis. Recolhimento da dvida. Quitao. ______. Tribunal de Contas da Unio, Plenrio, Prestao de Contas, Acrdo n. 56/1999. Prestao de Contas. Colgio Pedro II. Exerccio de 1995. Licitao. Utilizao de crditos oramentrios
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no autorizados. Celebrao de contratos administrativos utilizando formulrios fornecidos pela contratada. Dispensa de licitao na aquisio de combustvel. Ausncia de indicao do recurso prprio da despesa. No-apresentao da documentao de regularidade com a Seguridade Social e o FGTS. Inobservncia da legislao de licitao nas aquisies de bens por intermdio do Sistema de Registro de Preos. Permisso para a reduo ou aumento de quantidades adquiridas no edital. Inobservncia quanto obrigatoriedade de parecer tcnico ou jurdico acerca da licitao, dispensa ou inexigibilidade. Bens mveis. Fragilidade do controle. Inventrios no atualizados. Contas de um responsvel regulares com ressalva. Contas dos demais responsveis regulares. Quitao. Determinao. ______. Lei n. 8.078, de 11 de setembro 1990. Cdigo de Defesa do Consumidor, Artigos 51, 52 e 53. 1990. ______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 204, de 29 de janeiro de 2007. Dispe sobre a regulamentao do financiamento e a transferncia dos recursos federais para as aes e os servios de sade, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle. Publicada no DOU de 30 de janeiro de 2007. ______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 837, de 23 de abril de 2009. Dispe sobre a alterao e acrescenta dispositivos Portaria GM/MS n. 204 de 29 de janeiro de 2007, para inserir o Bloco de Investimentos na Rede de Servios de Sade na composio dos blocos de financiamento relativos transferncia de recursos federais para as aes e os servios de sade no mbito do Sistema nico de Sade SUS. Publicada no DOU de 24 de abril de 2009. ______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 2.048, de 3 de setembro de 2009. Dispe sobre a aprovao do Regulamento do Sistema nico de Sade (SUS). Publicada no DOU de 4 de setembro de 2009. ______. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS n. 2.751, de 11 de novembro de 2009. Dispe sobre a integrao dos prazos e processos de formulao dos instrumentos do Sistema de Planejamento do Sistema nico de Sade (SUS) e do Pacto pela Sade. Publicada no DOU de 12 de novembro de 2009. ______. Ministrio da Fazenda. Secretaria da Receita Federal, IN RFB n. 1.005, de 8 de fevereiro de 2010. Dispe sobre a obrigatoriedade de inscrio dos Fundos de Sade junto ao Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ). Publicada no DOU de 9 de fevereiro de 2010. ______. CONASS. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Para entender a gesto do programa de medicamentos de dispensao em carter excepcional. Braslia: CONASS, Documenta n. 3, 2004, 100p. ______. CONASS. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Para entender a gesto do SUS. Braslia: Progestores, 2003, 247p.
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______. CONASS. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. SUS. Avanos e desafios, 2006. ______. CONASS. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. SUS 20 ANOS, 2009 ______. CONASS. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Nota Tcnica n. 14/07 Informaes gerais sobre as alternativas de gerncia das unidades pblicas, 2007. BOBBIO, N. Teoria do ordenamento jurdico. Braslia: Editora UnB, 1999. ______. Dicionrio de poltica: bolso. 2 v. Braslia: Editora UnB, 2004. CARVALHO, G. I.; SANTOS, L. Sistema nico de Sade. Comentrios Lei Orgnica da Sade. 3. ed. revista e atualizada. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p.275-277. CASTRO, R. G. Finanas pblicas. Braslia: Editora Vestcon, 1997. CORNLIO, R. R. A formulao da deciso no nvel estratgico de uma organizao pblica: um estudo sobre o processo decisrio na SMS. RJ. Dissertao (mestrado) Fundao Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Sade Pblica, 1999. COSTA, N. R. Reforma do estado e o setor sade: a experincia brasileira da ltima dcada. Conferncia Nacional de Sade (11: 15-19 dez. 2000: Braslia). Caderno da 11 Conferncia Nacional de Sade. Braslia, s.n, 2000, p.3-19, tab, graf. CORREIA, M. V C. Que controle social? Os conselhos de sade como instrumento. Rio de Janeiro: . Fiocruz, 2000. REIS, H. C.; MACHADO JR.; MACHADO, J. T. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 31. ed. Rio de Janeiro: Ibam, 2002/2003. DINIZ, P M. F. Lei n. 4320/64. Atualizada com tratamento didtico. Braslia Editora Braslia Jur. dica, 2000. GREGGIANIN, E. Reforma Oramentria Efetividade do Sistema de Planejamento e Oramento, 2005. Disponvel em: http://www.camara.gov.br. MACHADO, H. B. Curso de direito tributrio. 11. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. 10. ed. So Paulo: Editora Malheiros, 1998. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 15. ed. Revista dos Tribunais. So Paulo, 1990. MOTTA, C. P C. Eficcia nas licitaes e contratos. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora, 1998. .
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Diretoria Conass - Gesto 2010/2011 PreSidente

rita de cssia Berto cataneli

* Os crditos referem-se s edies de 2007 e de 2011.

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introduo organizao e papel do estado

elementos da mquina do estado

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Quadro 1 - reaS de atuao da adMiniStrao PBLica

Conceito de administrao ou Gesto Pblica

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Princpios administrativos constitucionais

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a tica da administrao Pblica

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o funcionamento da administrao Pblica e o sUs

Autarquias Fundaes Empresas pblicas Sociedades de economia mista

Viso da administrao Pblica

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administrao Pblica no contexto do sUs

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Gesto, inovao e modernizao da administrao Pblica

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Execuo Direta Execuo da Ao Administrativa (Gesto) Execuo Indireta

INOVAO E MODERNIZAO DA GESTO PBLICA

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1_ Prebenda: emprego rendoso, mas pouco trabalhoso.

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Fonte: extrado do site http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecAo/plAndI.Htm

ALTERNATIVAS DE GERNCIAS DAS UNIDADES PRPRIAS

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Fundaes de apoio: entidades privadas conveniadas, instauradas pelas direes das

pularizada para designar o conjunto de entidades da sociedade civil de fins pblicos

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Consrcios pblicos de sade: a Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 241,

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Eugnio Vilaa Mendes, em seu livro Os Grandes dilemas do SUS, diz:

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