SOBRE O PODER GLOBAL

Jos Lus Fiori

RESUMO

O artigo discute as possibilidades e limites da idia de uma governana global. O autor retoma a teoria da estabilidade hegemnica e seu desdobramento no debate em torno das noes de hegemonia e governana mundiais. Examina ento a constituio e expanso de economias e poderes hegemnicos desde o sculo XVII, a fim de extrair premissas tericas acerca das condies reais sob as quais pode haver governabilidade global, para alm de um ideal cosmopolita kantiano. PALAVRAS-CHAVE: hegemonia internacional; governana global; sistema mundial.
SUMMARY

The article discusses the possibilities of global governance. Taking the notions of global hegemony and governance as a guideline, the author examines the constitution and expansion of hegemonic powers since the 17th century. Further on, he puts into question the notion of cosmopolitanism proposed by Kant and discusses the actual possibility of a global government. KEYWORDS: international hegemony; global governance; world system.

A mera preservao da existncia social exige,na livre competio,uma expanso constante.Quem no sobe,cai.E a expanso significa o domnio sobre os mais prximos e sua reduo ao estado de dependncia.[...] o que temos um mecanismo social muito simples que,uma vez posto em movimento,funciona com a regularidade de um relgio.
Norbert Elias,O processo civilizador

[1] Este trabalho foi originalmente escrito para o seminrio Innovation systems and development strategies for the Third Millenium, realizado no Rio de Janeiro de 3 a 5 de novembro de 2003.

[2] Kindleberger,Charles.The world in depression, 1929-39. Berkeley: University of California Press,1973,p.304.

Foi no incio da dcada de 1970 que Charles Kindleberger e Robert Gilpin formularam a tese fundamental que mais tarde foi chamada de teoria da estabilidade hegemnica. O mundo enfrentava as primeiras manifestaes da crise internacional que se seguiu ao fim do sistema de Bretton Woods e derrota dos Estados Unidos no Vietn, e os dois autores estavam preocupados com a possibilidade de que se repetissem a crise e a Grande Depresso dos anos 1930,por falta de uma liderana mundial.Foi quando Kindleberger afirmou que o bom funcionamento de uma economia liberal mundial necessita de um estabilizador e de um s pas estabilizador2 um pas que provesse o sistema mundial de alguns bens pblicos indispensveis para o seu funcionamento, como uma moeda internacional e o livre-comrcio, ou da coordenao das polticas econmicas nacionais e da promoo de polticas anticclicas de eficcia global.A tese de Kindleberger tinha uma natureza
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claramente normativa, mas se apoiava numa leitura terica e comparativa da histria do sistema capitalista. Como sintetizou Gilpin: a experincia histrica sugere que, na ausncia de uma potncia liberal dominante, a cooperao econmica internacional mostrou-se extremamente difcil de ser alcanada ou mantida3. Kindleberger falou inicialmente de uma liderana ou primazia, mas depois um nmero cada vez maior de autores passou a utilizar o conceito de hegemonia mundial. s vezes com a conotao pura e simples de um poder acima de todos os demais; outras vezes com uma conotao mais gramsciana,de um poder global legitimado pelos demais Estados,graas eficcia convergente de sua governana mundial. A tese no era completamente nova, pois j havia sido formulada quase que literalmente por Edward Carr em 1939 no seu clssico ensaio A crise dos vinte anos.Carr era um realista e estava discutindo o problema da manuteno da paz entre Estados soberanos no momento em que comeava a II Guerra Mundial , mas sua concluso era muito parecida com a de Kindleberger e Gilpin: a condio da legislao internacional o super-Estado4.Uma traduo para o campo internacional do velho e conhecido argumento hobbesiano: Antes que se designem o justo e o injusto, deve haver alguma fora coercitiva. Alguns anos depois, Raymond Aron praticamente afirmava o mesmo ao dizer que no haveria paz mundial enquanto a humanidade no tivesse se unido num Estado Universal5.Aron privilegiava o imprio da lei,conforme a viso cosmopolita e liberal de Kant,mas reconhecia a importncia da poltica de poder, como o prprio Kant, que tambm dissera no seu devido tempo que o homem um animal que, ao viver entre outros da mesma espcie, tem necessidade de um senhor que o obrigue a obedecer a uma vontade universalmente vlida.Todos falavam em preservao da paz,e no do bom funcionamento da economia internacional, como Kindleberger e Gilpin, mas todos reconheciam, em ltima instncia, a necessidade de algum tipo de poder poltico supranacional como condio de uma ordem mundial estvel, fosse ela econmica ou poltica. Durante a dcada de 1980,a teoria da estabilidade hegemnica foi submetida a uma crtica minuciosa por suas inconsistncias tericas e histricas. Vrios autores questionaram a idia de que Inglaterra houvesse promovido intencionalmente a adeso dos demais pases ao padro-ouro no sculo XIX, e demonstraram historicamente que na maioria dos casos o comportamento dos pases hegemnicos se orientou pelos seus prprios interesses nacionais,por vezes transformandose mais em obstculo do que em condio da estabilidade internacional6. Susan Strange, em particular, mostrou que as crises sistmicas ao longo da histria tm sido causadas muito mais por fatores internos sociedade e economia do pas hegemnico do que pelo comportamento dos pases que usufruem e contestam o sistema7. Nessa mesma linha,Andrew Walter conclui que
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[3] Gilpin, Robert. The political economy of the international relations. Princeton:Princeton University Press, 1987,p.88.

[4] Carr, Edward H. The twenty years crisis, 1919-39. Nova York: Perennial, 2001,p.211.

[5] Aron,Raymond.Paz e guerra entre as naes. Braslia: Editora Universidade de Braslia,1962,p.47.

[6] Cf.McKeown,Timothy J.Hegemonic stability theory and 19th century tariff levels in Europe. International Organization, vol. 37, no 1, 1983; Rogowski, Ronald. Structure, growth and power: three rationalist accounts. International Organization, vol. 37, no 4, 1983; Stein, Arthur. The hegemons dilemma: Great Britain, the United States,and the international economic order. International Organization,vol.38,no 2,1984;Russet, Bruce. The mysterious case of vanishing hegemony or,is Mark Twain really dead?. International Organization, vol. 39, no 2, 1985; Snidal, Duncan. The limits of hegemonic stability theory. International Organization,vol.39,no 4,1985.

[7] Strange, Susan. The persistent myth of lost hegemony.International Organization,vol.41,no 4 1987.

[8] Walter, Andrew. World power and world money.Londres:Harvester Wheatsheaf,1993,p.249.

a funo hegemnica do estabelecimento e da manuteno de regras devia ser vista como de limitado valor descritivo. A distino entre os papis da imposio de regras,do estmulo coordenao poltica entre os Estados e da gesto e de uma cautelosa superviso do sistema monetrio e financeiro internacional nos habilitava a entender melhor as diferentes pretenses hegemonia que haviam se apresentado8. Por outro lado,a histria das ltimas dcadas do sculo XX tambm contradisse a teoria da estabilidade hegemnica. Nestes ltimos trinta anos, em particular aps a segunda metade dos anos 1980, o mundo esteve sob a liderana incontestvel de uma s potncia,orientada por um forte commitment liberal.Como propunha Kindleberger,durante esse perodo os Estados Unidos arbitraram isoladamente o sistema monetrio internacional, promoveram ativamente a abertura e a desregulao das economias nacionais e o livre-comrcio,incentivaram a convergncia das polticas macroeconmicas e atuaram pelo menos em parte como last resort lender em todas as crises financeiras que abalaram o mundo dos negcios, mantendo, ao mesmo tempo, um poder incontrastvel nos planos industrial, tecnolgico, militar, financeiro e cultural. Apesar de tudo isso, o mundo viveu nesse perodo uma conjuntura de grande instabilidade sistmica, tanto no campo financeiro como no das relaes poltico-militares. A despeito das crticas tericas e das inconsistncias histricas, a preocupao inicial de Kindleberger e Gilpin tornou-se o denominador comum de uma extensa literatura sobretudo nos Estados Unidos acerca da crise da hegemonia norte-americana.E sua tese comum a respeito da necessidade mundial de pases estabilizadores ou hegemnicos transformou-se no foco de um longo debate acadmico sobre o conceito e as funes das hegemonias mundiais, que algum tempo depois se prolongou na discusso sobre o que se convencionou chamar de governana global. De um lado se alinharam,desde o incio,os realistas ou neo-realistas de variados matizes,aprofundando a discusso sobre a origem e o poder dos Estados hegemnicos e sobre as formas de sua gesto global, baseadas na sua capacidade material e no seu controle sobre as matrias-primas estratgicas, os capitais de investimento, as tecnologias de ponta,as armas e as informaes.Kindleberger e Gilpin pertenciam a esse grupo, inaugurado por Edward Carr. Mas a tambm se incluam os estruturalistas, como Susan Strange, que criticavam a teoria da estabilidade hegemnica mas reconheciam a existncia de poderes estruturais globais, controlados por sucessivas potncias dominantes e capazes de induzir comportamentos coletivos sem necessidade do uso da fora. Da mesma forma, um grupo de autores marxistas ou neomarxistas, como Immanuel Wallerstein e Giovanni Arrighi, partia do conceito e da histria do modern world system para concluir que ao longo dos ltimos quinhentos anos a competio entre
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os Estados nacionais europeus s no degenerou em caos poltico e econmico graas ao comando de trs grandes potncias hegemnicas capazes de organizar ou governar o funcionamento hierrquico do sistema mundial criado na Europa durante o sculo XVI algo como ciclos hegemnicos comandados sucessivamente pelos Pases Baixos, no sculo XVII, pela Gr-Bretanha, no sculo XIX, e pelos Estados Unidos, no sculo XX9. Mais recentemente, Antonio Negri e Michael Hardt introduziram no campo marxista a tese de que o mundo j estaria sendo governado por uma nova forma de imprio ps-nacional, uma espcie original de supra-estrutura poltica correspondente a uma economia mundial que j teria sido globalizada pela ao desnacionalizante do capital10. Numa posio oposta dos realistas colocaram-se,desde a primeira hora,os liberais ou pluralistas,como Joseph Nye e Robert Keohane, os verdadeiros pais da idia de governana global.Estavam convencidos como Negri e Hardt,muito mais tarde da perda de importncia dos Estados nacionais e da possibilidade de criao de uma nova ordem poltica e econmica mundial,estabilizada e gerida com base em regimes supranacionais legtimos, capazes de funcionar com eficcia mesmo na ausncia de potncias hegemnicas. Segundo Keohane e Nye, verdadeiras tramas de regras, normas e procedimentos que regularizariam comportamentos e controlariam efeitos [...] e que, uma vez estabelecidas, seriam difceis de erradicar ou rearranjar. Mas mesmo eles reconheciam a existncia de situaes em que no h normas e procedimentos consensuais ou em que as excees s regras so mais importantes que os casos de aderncia11. Nessas circunstncias, a hierarquia e o poder dos Estados permaneceriam decisivos para a definio dos regimes e das solues impostas comunidade internacional.Uma qualificao necessria, mas que reabre o problema da coordenao ou governana de um sistema que segue sendo interestatal.Raymond Aron tentou resolver essa dificuldade propondo uma distino entre dois tipos de subsistemas internacionais que coexistiriam lado a lado: um mais homogneo e o outro mais heterogneo, dependendo do grau em que os Estados envolvidos compartilhassem ou no concepes e valores internacionais.Mas Aron no consegue explicar por que as grandes divergncias e guerras quase sempre se deram no mbito dos sistemas homogneos,o que refora a tese realista de que no haveria possibilidade de governana mundial sem uma clara definio da supremacia entre as grandes potncias. Resumindo, no h dvida de que a teoria da estabilidade hegemnica no resiste prova da histria e de que os conceitos de hegemonia e ciclos hegemnicos parecem excessivamente associados a uma viso funcionalista do sistema mundial. Como se o hegemon fosse um ente virtual mais do que real,uma espcie de exigncia funcional do sistema poltico criado pela Paz de Vestflia e do sistema econmico criado pela expanso e globalizao das economias
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[9] Wallerstein, Immanuel. The modern world system. Nova York: Academic Press,1974;Arrighi,Giovanni.A crisis of hegemony.In:Amim,Samir e outros. Dynamics of global crisis. Londres:The MacMillan Press,1982. Ver tambm Arrighi, Giovanni. O longo sculo XX. Rio de Janeiro/So Paulo:Contraponto/Unesp,1994. [10]Hardt,Michael e Negri,Antonio. Imprio.Rio de Janeiro:Record,2001.

[11] Keohane, Robert e Nye, Joseph. Power and Interdependence: world politics in transition.Boston:Little Brown, 1977,pp.19,55 e 20.

nacionais europias: a exigncia funcional de um poder estabilizador da economia e de um poder pacificador das relaes entre os Estados soberanos. Mas quais foram,ao longo da histria,esses poderes ou gestores globais? Como foi que eles definiram as normas e regras prprias dos regimes de governana mundial? Que relao haveria entre esses poderes e o processo de globalizao dos mercados e da economia capitalista? So perguntas que permanecem sem respostas a menos que se faa uma reconstituio analtica cuidadosa do processo de organizao dos primeiros Estados e economias nacionais capazes de se expandir para fora de si mesmos e impor sua liderana ou hegemonia sobre os demais Estados do sistema mundial.
ORIGEM E EXPANSO DO PODER E DA ECONOMIA GLOBAIS

Ao estudar a formao dos primeiros mercados nacionais europeus, no terceiro volume de Civilizao material,economia e capitalismo dos sculos XV-XVIII,Fernand Braudel defende a tese de que a economia nacional um espao poltico que foi transformado pelo Estado, em virtude das necessidades e inovaes da vida material, num espao econmico coerente, unificado, cujas atividades passaram a se desenvolver em conjunto numa mesma direo.
[12] Braudel, Fernand. A dinmica do capitalismo. Rio de Janeiro: Rocco, 1987,pp.85 e 82.

E conclui que s a Inglaterra realizou essa faanha precocemente, mediante a revoluo que criou o mercado nacional ingls12. O essencial nesse ponto que Braudel afirma que os primeiros mercados e economias nacionais, que nasceram na Europa, no foram uma obra espontnea ou expansiva da diviso do trabalho provocada pela tendncia dos indivduos troca de mercadorias: foram uma obra do poder e uma estratgia poltica do Estado, que recortou e extraiu o novo espao econmico de um conjunto mais amplo e preexistente, que Braudel chamou de economia-mundo europia. Karl Marx descreve esse mesmo momento do nascimento da economia nacional inglesa no Captulo XXIV do Capital, em que trata do processo da acumulao originria: As diversas etapas da acumulao originria tiveram seu centro, por ordem cronolgica mais ou menos precisa,na Espanha,Portugal,Holanda,Frana e Inglaterra.Mas foi na Inglaterra,em fins do sculo XVII,que esse processo se resumiu e sintetizou sistematicamente no sistema colonial, no sistema da dvida pblica,no moderno sistema tributrio e no sistema protecionista. Em grande medida,todos esses mtodos se baseiam na mais avassaladora das foras.Todos eles se valem do poder do Estado. Nesse novo contexto econmico nacional,diz Marx,
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a dvida pblica se converte numa das mais poderosas alavancas da acumulao originria.Funciona como uma varinha mgica que infunde virtude procriadora ao dinheiro improdutivo e o converte em capital sem exp-lo aos riscos [...],como se fosse um capital chovido do cu13. A relao entre o Poder e o Dinheiro,ou entre prncipes e banqueiros, muito antiga e remonta s cidades do Norte da Itlia,onde nasce o sistema bancrio moderno,ligado ao comrcio de longa distncia e administrao das dvidas do Vaticano. Da vm os primeiros emprstimos para as guerras travadas pelos donos do poder, como Eduardo II da Inglaterra, que no sculo XIV se endividou com a banca de Siena para financiar a tomada do Pas de Gales. Saiu vitorioso da guerra mas no pagou sua dvida, o que levou o sistema bancrio de Siena falncia e transferiu para Florena a hegemonia financeira da Itlia.Isso se repetiu muitas vezes, como na relao de Carlos V com os banqueiros alemes que financiaram a contnua expanso de suas guerras e territrios,at o momento em que ele decretou a moratria de 1557, responsvel pela falncia da Casa dos Fugger. Mas o que Marx descreve no sculo XVII uma relao absolutamente diferente entre o poder e o dinheiro,que s foi possvel depois da revoluo econmica de que fala Braudel. Uma vez que a Inglaterra virou uma ilha e constituiu sua economia nacional, a relao entre os governantes e os banqueiros mudou de natureza. Nessa nova realidade no mais se tratava de uma relao e de um endividamento pessoais do prncipe com uma casa bancria de qualquer nacionalidade:a relao de endividamento se dava entre o Estado e os bancos de uma mesma unidade territorial ou de uma mesma economia nacional. A dvida pblica tornou-se portanto interna, administrada por algum tipo precursor de Banco Central, e pde se transformar na base do sistema bancrio e de crdito da Inglaterra. Como conseqncia, nasce um interesse nacional ingls que simultaneamente econmico e poltico, e essa unidade se transforma numa fora propulsora gigantesca e sem equivalente na histria passada da acumulao do poder e da riqueza,uma fora que ultrapassar as fronteiras nacionais da Inglaterra. Trata-se de um verdadeiro salto qualitativo na histria do poder, do dinheiro e do sistema mundial. Inicia-se ento a escalada do poder nacional ingls na direo do poder global ou da hegemonia mundial.E essa expanso que criar as bases materiais de uma nova economia mundial, diferente da economia-mundo de que fala Braudel,que ainda era organizada em torno das grandes cidades mercantis da Itlia e do Norte da Europa. Na hora dessa revoluo,no entanto,a Inglaterra no estava s.Pelo contrrio,j existiam um sistema poltico e uma rede de Estados europeus que vinham se consolidando desde o sculo XIV mediante uma sucesso quase infinita de conflitos que culminaram na Guerra dos 30 Anos (1618-48), o verdadeiro bero das soberanias nacionais. Foi a Paz
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[13] Marx, Karl. El Capital. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980, pp.638 e 685.

de Vestflia,assinada em 1648,que consagrou o princpio da soberania nacional e gerou o sistema poltico-estatal europeu. Mas ao consagrar o princpio da soberania criou um sistema de poder anrquico, no qual o exerccio do equilbrio de poder e a guerra se tornaram as duas formas conhecidas e possveis de resoluo dos conflitos entre os Estados soberanos. Configurou-se, assim, uma forma primitiva de governana supranacional. Portanto, o novo sistema estatal nasceu competitivo e movido pela possibilidade permanente da guerra. nesse contexto que se deve compreender a radicalizao do mercantilismo ingls praticado por Cromwell logo depois da revoluo de 1648. Naquele momento, criar uma economia nacional consistiu sobretudo numa estratgia de guerra de um pas inferiorizado frente ao poder econmico holands e ao poder militar de Lus XIV. A partir da, e da exploso do poder ingls, todos os demais Estados europeus tentaram repetir a mesma estratgia,de modo que se multiplicou o nmero das economias nacionais, mas sem o mesmo sucesso dos ingleses. Em sntese,as primeiras economias nacionais nasceram como uma estratgia de guerra defensiva dos primeiros Estados territoriais europeus e depois se transformaram numa imposio do sistema poltico interestatal,cuja regra nmero um era a continuidade e a intensificao permanente da competio poltico-militar entre seus Estados-membros.Como resultado,desde o incio o sistema poltico europeu esteve sob o controle compartido ou competitivo de uns poucos Estados que impuseram aos demais sua liderana poltico-militar e econmica. Foram as grandes potncias, que nunca passaram de seis ou sete,que desde o incio se transformaram no ncleo dominante de todo o sistema. Na entrada do sculo XVIII, depois da decadncia de Portugal,Espanha,Sucia e Polnia,esse pequeno clube ficou restrito a Frana,Holanda,Inglaterra,Rssia,ustria e Prssia, delimitados em conjunto por suas fronteiras militarizadas com o Imprio Otomano.Mas mesmo entre esses pases j existia uma hierarquia,na qual a Frana de Lus XIV se destacava ao lado da Holanda e da Inglaterra. Em 1748 Frederico II da Prssia dizia, sem nenhum tipo de dvida, que a Inglaterra e a Frana eram os poderes que determinavam o que acontecia na Europa.Por outro lado,a mobilidade dentro desse sistema sempre foi muito lenta e as barreiras entrada de novos scios criadas pelas potncias ganhadoras sempre muito altas. Nesse ponto da histria pe-se uma questo terica decisiva para a discusso do problema da governabilidade mundial: por que surge e se mantm, ao longo da histria desse tipo de sistema poltico, a vontade imperial de expanso dos Estados e economias nacionais que est na origem de todas as guerras? O socilogo norte-americano Charles Tilly, um dos maiores pesquisadores da origem do sistema estatal,responde: Os europeus seguiram uma lgica padronizada de provocao da guerra:todo aquele que controlava meios substanciais de coero tentava garantir uma
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rea segura dentro da qual poderia desfrutar dos lucros da coero e mais uma zona-tampo fortificada, para proteger a rea segura. Quando as potncias adjacentes estavam perseguindo a mesma lgica,o resultado era a guerra14. Mas Tilly no explica por que os prncipes e Estados sentem a necessidade inicial de criao de suas primeiras zonas de segurana. Ele afirma que a guerra uma conseqncia inevitvel do processo de expanso territorial dos Estados, mas tampouco explica a razo da prpria expanso. Apesar disso, no difcil entender que a criao das zonastampo responde a uma necessidade e a um sentimento defensivo e que a guerra no uma conseqncia da expanso territorial dos Estados, como pensa Tilly,mas a sua principal causa.A guerra no est no fim do processo de expanso territorial: est na sua prpria origem e acaba se transformando na sua primeira causa ou primeiro motor. Norbert Elias expe essa tese de forma extremamente clara no seu Processo civilizador,como vimos na epgrafe deste texto.Em sntese,toda grande potncia estar sempre obrigada a seguir expandindo o seu poder,mesmo em perodos de paz.Em primeiro lugar porque a guerra uma possibilidade constante e inevitvel das relaes entre as grandes potncias;em segundo lugar porque ela s pode ser protelada pela conquista ou acumulao de mais poder; e em terceiro lugar porque nesse sistema,como sentenciou Elias,quem no sobe,cai15. Resumindo nosso ponto de vista, o sistema poltico e econmico mundial no foi produto de uma simples e progressiva somatria de territrios, mercados, pases e regies. Historicamente, foi uma criao do poder:do poder expansivo e conquistador de alguns Estados/economias nacionais europeus que durante o sculo XVII se transformaram no pequeno grupo das grandes potncias. At o sculo XIX o sistema mundial se restringia quase que exclusivamente aos Estados europeus, aos quais se agregaram,no sculo XIX,os novos Estados independentes americanos.Mas foi s na primeira metade do sculo XX que o sistema incorporou no seu ncleo central duas potncias expansivas extra-europias,os Estados Unidos e o Japo,um pouco antes que o Estado nacional se generalizasse,j na segunda metade do sculo XX,como a forma dominante de organizao do poder poltico territorial atravs do mundo. Alm disso,do nosso ponto de vista,o sistema mundial no existiria na sua forma atual caso no tivesse ocorrido na Europa um casamento entre os Estados e as economias nacionais. E a partir desse momento o que muitas vezes se chama de globalizao o processo e o resultado de uma competio secular entre esses Estados/economias nacionais.A hierarquia, a competio e a guerra dentro do ncleo central do sistema mundial marcaram o ritmo e a tendncia do conjunto na direo de um imprio ou Estado universal e de uma economia global.Mas esse movimento no tem nada a ver com o avano de uma espcie de razo hegeliana de natureza global e convergente. Ao contrrio, um movimento que avana sempre liderado por algum Estado/economia nacional em
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[14] Tilly, Charles. Coero, capital e Estados europeus. So Paulo: Unesp, 1993,p.127.

[15] Elias,Norbert.O processo civilizador. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor,1976,vol.2.

particular. Por isso mesmo nunca se completa, j que sempre acaba se deparando com a resistncia das demais vocaes imperiais do sistema. Os ganhadores transitrios dessa competio sempre foram os que conseguiram chegar mais longe e garantir de forma mais permanente o controle de territrios polticos e econmicos supranacionais, mantidos na forma de colnias,domnios ou periferias independentes, mas pouco soberanas.Contudo,s duas das grandes potncias lograram impor o seu poder e expandir as fronteiras de suas economias nacionais at quase o limite da constituio de um imprio mundial:a Inglaterra e os Estados Unidos.Esse processo deu um passo enorme depois da generalizao do padro-ouro e da desregulao financeira promovida pela Inglaterra na dcada de 1870. E deu outro passo gigantesco depois da generalizao do padro dlar flexvel e da desregulao financeira promovida pelos Estados Unidos a partir da dcada de 1970.
POSSIBILIDADES E LIMITES DE UMA GOVERNANA MUNDIAL

[16] Kissinger,2001,p.84.

Para discutir as possibilidades reais de governana desse sistema mundial que estamos examinando, necessrio partir das premissas tericas acima apresentadas para poder analisar melhor a experincia histrica conhecida. Como vimos, trata-se de um sistema movido por duas foras poltico-econmicas contraditrias.Por um lado atua a tendncia na direo de um imprio ou Estado universal,que no tem nada a ver com o sonho federativo e cosmopolita de Kant: seria sempre um imprio imposto por um Estado aos demais Estados nacionais.E nesse caso o projeto da governana coletiva teria de enfrentar o problema de que os imprios no tm interesse em operar dentro de um sistema internacional;eles aspiram a ser o prprio sistema internacional16.Por outro lado, porm, o sistema mundial sempre contou com uma contratendncia aos projetos imperiais que aponta na direo da anarquia criada pela Paz de Vestflia e de sua recusa a qualquer tipo de poder superior s soberanias nacionais. Mas a experincia histrica ensina que se no houve imprio mundial tampouco houve caos,porque o sistema se hierarquizou e criou,na prtica,vrias formas individuais ou coletivas de gesto supranacional da paz,da guerra e da economia.Formas de gesto imperfeitas e transitrias, quase sempre atropeladas e destrudas por novos impulsos da tendncia imperial. no mbito dessa dinmica contraditria do sistema mundial que se deve pensar o que foi, ou possa ser, uma situao de hegemonia e de governabilidade globais.Um hegemon no pode ser nem nunca ser apenas um gerente funcional,nem tampouco uma forma ou funo institucional que possa ser ocupada por qualquer tipo de governante coletivo. Ao contrrio, a hegemonia mundial foi e sempre ser uma posio de poder disputada e transitria, e nunca ser o resultado de um consenso ou de uma eleio democrtica. A posio hegemnica, portanto uma conquista, uma vitria do Estado mais poderoso num determinado
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momento, e nesse sentido ao mesmo tempo um ponto na curva ascendente desse Estado rumo ao imprio mundial. um tpico ponto de passagem, um momento de negociao ou um movimento ttico imposto pela estratgia ascensional dos candidatos ao imprio global. Mas foi quando ocuparam essa posio transitria que os pases hegemnicos puderam exercer as funes de um governo global, mais ou menos favorveis ao desenvolvimento econmico e poltico dos demais membros do sistema. Por outro lado,na histria do sistema mundial s houve hegemonia de fato quando ocorreu coincidncia ou convergncia dos interesses e valores da potncia ascendente com os das demais grandes potncias transitoriamente derrotadas ou superadas pela escalada imperial dos dois nicos grandes vitoriosos dessa histria: a Inglaterra e os Estados Unidos.S nos momentos excepcionais em que se deu essa convergncia que se pode ao mesmo tempo falar de hegemonia e pensar na possibilidade da existncia eficaz de regimes internacionais capazes de sustentar ou regular algum tipo de governana mundial. Assim, s se pode falar de uma verdadeira hegemonia mundial em dois momentos da histria do sistema moderno:entre 1870 e 1900 e entre 1945 e 1973.E foi s nesses momentos de convergncia e harmonia de interesses que eventualmente existiram regimes internacionais e instituies multilaterais eficazes. Fora dessas circunstncias na ausncia de harmonia e convergncia de interesses entre as grandes potncias ,a governana mundial suporia a existncia de um nico sistema poltico, em que as divergncias pudessem ser resolvidas democraticamente. Mas no sistema mundial em que vivemos a nica possibilidade de existncia de uma jurisdio poltica unificada seria sob a gide de um imprio global, que ,por definio,o oposto de um sistema internacional. Mesmo assim, a cooperao mantida entre as grandes potncias nesses dois nicos perodos hegemnicos da histria baseou-se em situaes objetivas,regras e instituies completamente diferentes.No caso da hegemonia inglesa no existiram regimes nem instituies multilaterais ou supranacionais,e a cooperao resultou das prprias caractersticas da Inglaterra,que tinha uma economia extremamente aberta e dependente do seu comrcio externo. E a prpria estabilidade da libra sempre dependeu dos supervits obtidos pela economia colonial da ndia e da cooperao dos bancos centrais da Frana e Alemanha.O sistema monetrio internacional baseado na moeda inglesa no foi objeto de nenhum tipo de acordo ou regime monetrio pactuado entre as grandes potncias. Ao contrrio, foi um sistema que nasceu da adeso progressiva dos demais Estados/economias europeus, obrigados a utilizar a libra nas suas novas investidas comerciais e imperiais sobre um mundo que j era territrio econmico ingls.Foi um perodo em que a coordenao mundial da Inglaterra foi feita sem regimes ou instituies multilaterais, apenas com o uso dos poderes estruturais de que dispunha a Inglaterra e de que fala Susan Strange17.
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[17] Strange,op.cit.

Em toda a histria do sistema mundial moderno, o nico perodo em que foi tentado o exerccio de uma governana global,com base num sistema de regimes e instituies supranacionais, foi entre 1945 e 1973, durante a hegemonia dos Estados Unidos,conquistada com a vitria na II Guerra Mundial.Mas ainda assim preciso lembrar que vrios desses regimes e instituies concebidos na primeira hora da vitria militar jamais se concretizaram, como no caso da Organizao Mundial do Comrcio e da prpria implementao de alguns dos acordos de Bretton Woods.Na verdade,a economia norte-americana sempre foi fechada,ao contrrio da inglesa; s na segunda metade do sculo XX que ela acelerou seu processo de globalizao,na hora em que os Estados Unidos exerceram seu poder poltico para organizar uma ordem mundial,na qual a cooperao e a convergncia entre os principais pases capitalistas se deveram muito mais ameaa da Guerra Fria e ao medo da mobilizao das grandes massas insatisfeitas,dentro e fora da Europa,do que opo por um regime democrtico de governana internacional. A partir dos anos 1980 os Estados Unidos abandonaram o sistema monetrio internacional pactuado em Bretton Woods, e o fim desse regime monetrio no levou o sistema a nenhuma crise terminal.Pelo contrrio, destravou a vocao imperial dos Estados Unidos, que desde ento acumulam contnuos ganhos de poder com o novo sistema monetrio dlar flexvel. E com o desaparecimento do regime geopoltico bipolar em 1991 desapareceu tambm a base tico-ideolgica em que se fundara a cooperao entre as grandes potncias capitalistas. A dcada de 1990 talvez tenha sido o momento da histria em que o sistema mundial chegou mais perto do seu limite imperial, dos pontos de vista poltico, econmico e ideolgico. Mas desde 2000 estamos assistindo rapidssima reverso desse processo e volta da outra tendncia do sistema:a tendncia anarquia.O que parecia ter sido a vitria final do liberalismo anglo-saxo foi cedendo lugar,uma vez mais, defesa dos interesses nacionais e das zonas de influncia de cada uma das grandes potncias. O que parecia ter sido uma vitria quase religiosa do liberalismo foi, de fato, o fim de uma era quase religiosa e a volta ao mundo nu e cru das soberanias e dos interesses nacionais.Por outro lado,desde a dcada de 1980, mas em particular nos anos de 1990, desapareceu completamente a convergncia de interesses econmicos entre as grandes potncias. Nesse perodo a economia norte-americana cresceu de forma quase contnua, enquanto as economias das demais potncias estagnaram e a possibilidade de mobilidade da periferia dentro do sistema ficou praticamente reduzida aos casos da ndia e da China,dois pases que questionam potencialmente a liderana norte-americana. Sob todos os pontos de vista, o mundo nunca esteve to longe de qualquer coisa que se possa chamar de hegemonia ou ordem mundial.A potncia imperial do momento defende h duas dcadas a desregulao de todos os mercados e sistemas de comunicao,energia e transportes. E vem abandonando sucessivamente todos os acordos,compromissos e
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regimes internacionais que afetem sua capacidade de ao unilateral. Sua moeda agora rigorosamente universal e no obedece a nenhum regime, apenas s decises soberanas do FED. Sua economia nacional conquistou espaos fundamentais na direo da globalizao da sua moeda,dvida e sistema de tributao.Mas ao mesmo tempo estilhaouse o apoio sua liderana moral-internacional, e cada uma das grandes potncias se dedica hoje a recolher os cacos e a redefinir seus interesses e espaos de influncia,de costas para os Estados Unidos. Nesse cenrio internacional, a idia ou projeto de uma governana mundial mantm a beleza tica kantiana e segue sendo uma bandeira ou utopia poltica vlida, mas no uma realidade provvel. Sua existncia, quase impossvel neste momento,no pode servir de base para nenhum tipo de clculo estratgico durante a prxima dcada talvez durante as prximas.A menos que seja o caso da governabilidade mundial preconizada pelos conservadores, como Nial Ferguson, professor de Harvard e um dos mais festejados historiadores britnicos contemporneos: Em vez de se retrair como um caramujo dentro de uma concha eletrnica, os Estados Unidos deveriam se devotar a uma participao mais ampla. Assim como o livre-comrcio,isso no ocorre naturalmente,mas requer slidos alicerces institucionais de lei e ordem.O papel que cabe aos Estados Unidos como um imprio estabelecer essas instituies onde elas no existam,se necessrio como na Alemanha e no Japo em 1945 com uso de fora militar 18. A mesma utopia e o mesmo projeto liberal dos fisiocratas franceses do sculo XVII, que tambm achavam que o bom funcionamento de uma economia de mercado requereria uma governana tirnica que eliminasse os conflitos da vida poltica. Mas de preferncia um tirano que fosse economista,liberal e fisiocrata.
Jos Lus Fiori cientista poltico e professor titular do Instituto de Economia da UFRJ.

[18] Ferguson, Nial. The cash nexus. Londres:Penguin Books,2001,p.416.

Recebido para publicao em 2 de setembro de 2005.

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CEBRAP

73,novembro 2005 pp. 61-72

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