Presidente da Repblica Federativa do Brasil Luiz Incio Lula da Silva Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome Mrcia Helena

a Carvalho Lopes Secretrio-Executivo Rmulo Paes de Sousa Chefe de Gabinete da Ministra Valdomiro Luis de Sousa Secretria de Avaliao e Gesto da Informao Luziele Tapajs Secretria Nacional de Assistncia Social Maria Luiza Amaral Rizzotti Secretria Nacional de Renda de Cidadania Lcia Modesto Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Crispim Moreira Secretrio de Articulao para Incluso Produtiva Ronaldo Garcia Coutinho

 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) 2010 Todos os direitos reservados. Publicado pelo Setor de Cincias Humanas e Sociais da Representao da UNESCO no Brasil e pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS Coordenador Editorial: Marcelo Rocha Traduo dos artigos em ingls: Patrcia Ozrio de Almeida e Jorgiana A. N. de Azevedo Traduo dos artigos em espanhol: Antnio Ribeiro de Azevedo Santos Traduo do artigo em francs: Jorgiana A. N. de Azevedo Reviso: Lasa Tossin e Pedro Henrique Souza Diagramao: Eduardo Meneses Capa: Edson Fogaa

Polticas sociais para o desenvolvimento: superar a pobreza e promover a incluso. Organizadoras: Maria Francisca Pinheiro Coelho, Luziele Maria de Souza Tapajs e Monica Rodrigues. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, UNESCO, 2010. 360p. ISBN: 978-85-60700-37-0

1. Poltica social 2. Poltica governamental 3. Assistncia social 3. Servios sociais 4. Desenvolvimento social e econmico 6. Reduo da pobreza 7. Integrao social. 8. Brasil I. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome II. UNESCO

Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites.

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Representao no Brasil SAUS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6 Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar 70070-912 - Braslia - DF - Brasil Tel.: (55 61) 2106-3500 Fax: (55 61) 2106-3697 E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br Site: www.unesco.org/brasilia

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Esplanada dos Ministrios, Bloco A, Sala 409 70054-906 | Braslia DF | Brasil Tel.: (55 61) 3433-1501 Fax: (55 61) 3433-1598 E-mail: sagi.dfd@mds.gov.br Site: www.mds.gov.br

SUMRIO
Apresentao............................................................................................ 9 Prefcio.................................................................................................. 13 Prefcio.................................................................................................. 15 Introduo............................................................................................. 17 DESENVOLVIMENTO E SUPERAO DA POBREZA: DESAFIOS DA CRISE INTERNACIONAL Desenvolvimento, crescimento e superao da pobreza: desafios impostos pela crise internacional Rebeca Grynspan..................................................................................... 27 POBREZA, DESIGUALDADE E VULNERABILIDADE SOCIAL DIANTE DA CRISE Respondendo crise da transformao global: porque uma renda bsica necessria Guy Standing.......................................................................................... 51 Atlas do bolso dos brasileiros Marcelo Cortes Neri Lusa Carvalhaes Samanta Monte....................................................................................... 73 DESENVOLVIMENTO SOCIAL NO CONTEXTO DA CRISE: DESAFIOS PARA O ESTADO E POLTICAS PBLICAS Quais polticas pblicas para qual crise? Transformao social e interveno do Estado Joan Subirats......................................................................................... 103

Pobreza, desemprego e desigualdade: anotaes importantes sobre o cenrio recente no Brasil metropolitano Mrcio Pochmann................................................................................. 127 POBREZA E DESIGUALDADE EM REAS METROPOLITANAS: DIMENSES E PERSPECTIVAS PARA A INCLUSO SOCIAL Pobreza e desigualdade: avanos e desafios Francisco Menezes................................................................................. 155 Capital Social como uma alavanca para acelerar o crescimento econmico durante o colapso econmico Harjit Singh Annand............................................................................. 171 PROTEO E PROMOO SOCIAL NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO: TENDNCIAS E NOVAS PERSPECTIVAS Sobre a evoluo recente da pobreza e da desigualdade Ricardo Paes de Barros Mirela de Carvalho Samuel Franco Andrezza Rosalm................................................................................. 195 Aprendendo com os contrastes: proteo social na sia e na Amrica Latina em tempos de crise econmica Santosh Mehrotra.................................................................................. 215 EXPERINCIAS DA PROTEO E PROMOO SOCIAL NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO Sobrevivendo crise: como a Indonsia protege os pobres Pungky Sumadi..................................................................................... 231 As polticas de desenvolvimento social no Brasil Arlete Sampaio...................................................................................... 257

PERSPECTIVAS NO MUNDO PS-CRISE PARA A PROTEO E A PROMOO SOCIAL A assistncia social no mundo ps-crise Armando Barrientos.............................................................................. 279 Com esta crise, os pobres se tornaram menos vulnerveis? Pierre Salama........................................................................................ 295 O LUGAR DO ESTADO E DAS POLTICAS SOCIAIS NO DESENVOLVIMENTO Sobre o dever de mudar a realidade: o papel do Estado na promoo de polticas sociais em um modelo de desenvolvimento integral Patrus Ananias...................................................................................... 315 Reflexes sobre o lugar do Estado e das polticas sociais para o desenvolvimento Las Abramo.......................................................................................... 333 Sobre os autores.................................................................................... 353

APRESENTAO

A construo de um novo paradigma de poltica social tem sido a misso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde a sua fundao, em 2004. Criado para integrar polticas e programas de combate s desigualdades sociais no Brasil com base na Estratgia Fome Zero considerada prioridade do governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva , o MDS tem atuado de forma integrada em prol da edificao de uma sociedade mais justa e solidria. Foi com a inteno de debater a experincia brasileira e conhecer as polticas sociais aplicadas em contextos internacionais que o MDS promoveu o Simpsio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento Superar a Pobreza e Promover a Incluso. Queramos dialogar com representantes de outros pases, com os quais mantemos cooperao internacional, e que compartilham problemas semelhantes aos nossos. Queramos aprender com outras realidades, visando aprimorar saberes e prticas. Durante os trs dias do evento de 05 a 07 de agosto de 2009 , a poltica social foi discutida sob diferentes ngulos e perspectivas. As experincias abordadas foram diversas e enriquecedoras. Em relao aos programas de transferncia de renda, h diferentes enfoques e compreenses. Uma das clivagens apresentada nos debates a questo das condicionalidades conexas a esses programas. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia, o carro-chefe dos programas sociais, tem condicionalidades, consideradas como compromissos bsicos de direitos sociais, nas reas de sade, educao e assistncia social. Atualmente o maior programa de transferncia de renda do mundo e tem implementado uma prtica interministerial muito salutar no acompanhamento das condicionalidades. Mesmo considerando as diversas abordagens e especificidades, possvel perceber e extrair princpios e estratgias comuns como: articular as polticas de crescimento econmico com desenvolvimento social; desenvolver polticas especficas para os setores de educao e sade; ampliar a educao bsica como condio para o acesso aos outros nveis de ensino; enfrentar,
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com incentivos prprios, as desigualdades regionais; criar uma poltica de trabalho para incluir os setores antes beneficiados pelos programas de transferncia de renda; possibilitar a insero de beneficirios do sistema de proteo social ao mercado de trabalho formal ou informal; erradicar o trabalho infantil e estabelecer compromissos (condicionalidades) para a transferncia. Com uma populao de 190,7 milhes de habitantes, 63 milhes de pessoas no Brasil tm acesso s polticas sociais do Governo Federal s no que se refere s polticas do MDS, ou seja, quase um tero da populao. De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) 2009, 20,4% deixaram a pobreza desde 2003. A pesquisa revela tambm que a renda per capita aumentou em 2,4%, de 2008 para 2009, o que ajudou no combate desigualdade social e na reduo da distncia entre ricos e pobres. Dentre os fatores que contriburam para a queda da desigualdade, esto os reajustes do salrio-mnimo, a cobertura do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada e o aquecimento da economia com a ampliao do mercado de trabalho. No Brasil de hoje, as polticas sociais esto mudando a vida dos pobres e dos historicamente excludos. Deve-se considerar tambm que as polticas de transferncia de renda so instituies recentes na histria do pas. Como mostram os analistas, um dos equvocos mais recorrentes, em relao compreenso dos benefcios de transferncia de renda no contexto da poltica de Assistncia Social, a tendncia de apresent-las como um problema para o mercado formal de trabalho. Os resultados dessas polticas no Brasil, em conjunto com outras medidas na rea social, contrariam essas crticas. Nenhum dos resultados permite estabelecer uma relao entre poltica social e enfraquecimento do mercado de trabalho. Pelo contrrio, a proteo de famlias mais pobres e historicamente excludas tem ajudado a democratizar o acesso s novas oportunidades que esto sendo criadas com a proporo de 77% das famlias trabalhando, por exemplo. O Programa Bolsa Famlia e outros programas de transferncia de renda tm a funo de complementar, e no de substituir, a renda. Cumprem um papel importante na ampliao do oramento familiar dos mais pobres. Dados do Perfil das Famlias Beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia demonstram que o benefcio representa um impacto mdio de 48% na renda das 12,7 milhes de famlias atendidas. Esse incremento chega a 62% na regio Nordeste, que abriga metade da populao beneficiria. Os
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valores elevam a mdia da renda familiar mensal per capita de R$ 48,69 para R$ 72,42. O dinheiro recebido geralmente utilizado para compra de alimento, material escolar e roupas para crianas. As pesquisas tm indicado ainda que o dinheiro investido principalmente nas crianas. O Brasil cresceu, mudou sua insero no cenrio internacional, acelerou a incluso das pessoas em estratos superiores de renda e est ampliando direitos. As polticas sociais garantem direitos e guardam relao estreita com o processo de desenvolvimento e crescimento verificado no pas. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome aprendeu muito com o Simpsio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento Superar a Pobreza e Promover a Incluso e lana o presente livro com a inestimvel contribuio de conferencistas participantes do evento. Estamos cientes dos desafios e de que muitas questes ainda permanecero em debate, mas temos a convico da qualidade deste registro que ora disponibilizamos ao pblico em geral. Mrcia Lopes Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome

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PREFCIO

com satisfao que a UNESCO lana, em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), mais esta publicao, visando ampliar e aprofundar o debate sobre as importantes questes que tratam da promoo da incluso social e superao da pobreza. De forma geral, todas essas reflexes, e outras tantas produzidas por especialistas no pas e no exterior, chegam a concluses semelhantes, ainda que por diferentes caminhos de anlise: o Brasil mudou. E mudou para melhor, a despeito de todos os desafios que ainda temos que enfrentar nos prximos anos. O fio que conduz a essas concluses o mesmo: a opo feita pelo atual governo em favor do desenvolvimento social, sem perder de vista o necessrio crescimento econmico, que, pensados de forma integrada, esto permitindo reduzir a desigualdade social no Brasil. Em 2009, o Ipea divulgou que, apesar da crise econmica mundial, a desigualdade no pas havia recuado, reduzindo a diferena entre os mais ricos e os mais pobres. Tudo isso se deve a um conjunto de fatores. Entre eles, merecem destaque a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e o Programa Bolsa Famlia, o principal instrumento de poltica redistributiva deste governo. So mais de doze milhes de famlias atendidas, beneficiando cerca de 25% da populao brasileira, numa estratgia que produz resultados no somente em termos de melhoria do poder aquisitivo e de consumo das famlias-alvo do Programa, mas, sobretudo, vem produzindo resultados significativos na qualidade do aprendizado e nas condies de sade de milhares de crianas, adolescentes e jovens brasileiros. Essa parte da revoluo que est acontecendo na ltima dcada no padro de proteo social no Brasil. Um sistema que se destina prioritariamente aos mais vulnerveis, no na perspectiva da benesse ou do assistencialismo, tpicos de longos perodos da poltica social brasileira. O que se constata um redirecionamento irreversvel da poltica social para a prtica dos direitos materializados na Constituio Federal e regulamentados por
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diferentes leis, como o caso da Lei Orgnica da Assistncia Social, a Loas, uma das maiores conquistas da sociedade brasileira. Esta publicao, em parceria com a UNESCO e fruto de qualificadas reflexes realizadas no Simpsio Internacional sobre Desenvolvimento Social, no ano de 2009, em Braslia, numa parceria do MDS com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), mais uma demonstrao do empenho das Naes Unidas em colaborar com o desenvolvimento sustentvel dos pases, em que os mais pobres e vulnerveis possam reunir condies de emancipao econmica a partir da garantia dos direitos assegurados pelo Estado com polticas pblicas orientadas para a cidadania e o respeito aos direitos humanos. Assim como tantos outros importantes eventos desenvolvidos em cooperao tcnica com outras agncias do Sistema ONU, esta publicao ser mais um importante instrumento de constatao dessa transformao social, em que se confirmam, mais uma vez, a priorizao dos direitos coletivos e a opo clara pela promoo da igualdade na sociedade brasileira. A UNESCO sente-se privilegiada em acompanhar e participar desta mudana histrica, trabalhando desde 2003 em cooperao tcnica com o MDS, e tambm em contribuir para disseminar a experincia brasileira para outros pases, de forma a mostrar que quando se associa vontade poltica, qualificao tcnica e responsabilidade social, possvel transformar positivamente a vida de um povo e de uma nao. Vincent Defourny Representante da UNESCO no Brasil

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PREFCIO

A incluso social e a erradicao da pobreza e da fome foram vistas, durante muito tempo, como ideias utpicas e distantes da realidade brasileira. Mas ao comemorar os dez anos da assinatura da Declarao do Milnio da ONU, o Brasil d provas de que possvel, sim, quebrar estes paradigmas seculares que marcaram de forma negativa a histria do pas. Esta Declarao engaja o Brasil e outras 190 naes a realizarem esforos para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs): oito metas voltadas para a diminuio da pobreza e da fome, da mortalidade materna e infantil, das doenas como aids, malria e tuberculose, das condies inadequadas de habitao, da desigualdade de gneros e da degradao ambiental. O pas no s abraou esta causa, devendo atingir todos os ODMs at 2015, como tambm se colocou no seleto grupo de naes que decidiram ir alm das metas acordadas em vrias reas. A erradicao da pobreza extrema e da fome foi uma delas. O Relatrio Nacional de Acompanhamento dos ODMs, lanado em maro de 2010, ilustra bem estas conquistas: de 1990 at 2008, a porcentagem da populao sobrevivendo abaixo da linha de pobreza pelo critrio internacional caiu de 25,6% para 4,8% no pas. O processo de incluso social pelo qual tem passado o Brasil nesta ltima dcada mostra que governo, comunidade internacional, sociedade civil e cidados esto imbudos da viso e do comprometimento com o conceito de desenvolvimento humano, no qual a anlise do desenvolvimento no mais centrada exclusivamente em dados econmicos, mas nos seres humanos. Desenvolver significa remover o que impede as pessoas de realizarem seus potenciais, devido educao incompleta, sade combalida, falta de acesso a recursos materiais, vulnerabilidade da integridade fsica e psquica, ausncia de gozo das liberdades democrticas, ou o desrespeito aos direitos humanos. Desde a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em 2004, o Programa das Naes Unidas para o Desen15

volvimento (PNUD) e as demais agncias do Sistema das Naes Unidas presentes no pas participam, de forma coordenada, dos principais programas sociais executados pelo Ministrio. Compartilhamos e disseminamos internacionalmente os esforos e as aspiraes locais que contribuem para a evoluo das polticas pblicas de combate pobreza e incluso social, promovendo o desenvolvimento humano e o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. O PNUD orgulha-se de figurar entre os parceiros responsveis pelo Simpsio Internacional de Desenvolvimento Social, iniciativa que resultou na presente publicao sobre Polticas Sociais para o Desenvolvimento: Superar a Pobreza e Promover a Incluso. um exemplo concreto que nos motiva na certeza de que podemos alcanar novas conquistas para o Brasil e para o mundo. Que a troca de experincias e conhecimentos apresentados nesta publicao possa inspirar outros parceiros ao redor do mundo dentro do esprito de cooperao e de incorporao da dimenso humana ao planejamento do desenvolvimento. Jorge Chediek Representante Residente do PNUD Brasil Coordenador Residente do Sistema ONU no Brasil

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INTRODUO

O livro Polticas Sociais para o Desenvolvimento Superar a Pobreza e Promover a Incluso um desdobramento do Simpsio Internacional, promovido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em agosto de 2009. O evento discutiu a poltica de desenvolvimento social aplicada em diferentes pases, com nfase no exame do papel do Estado no combate s desigualdades sociais. Entre os desafios esto o de favorecer o dilogo entre as esferas econmica e social e fortalecer as polticas pblicas. Sero abordadas as distintas dimenses da pobreza e da desigualdade social e as possibilidades de construo de redes de proteo e promoo social, particularmente em pases emergentes, marcados por altos graus de desigualdades sociais e regionais, de pobreza e pela existncia de sistemas de seguridade social segmentados. Para subsidiar a superao desses problemas, a reflexo aqui proporcionada sugere a necessidade de articulao entre polticas econmicas e sociais que promovam a incluso e o desenvolvimento sustentvel. A publicao est organizada em oito grandes eixos, de acordo com os temas e preocupaes do Simpsio Internacional. O eixo Desenvolvimento e Superao da Pobreza: Desafios da Crise Internacional enfoca a questo da pobreza e os desafios diante da crise que repercute nos modelos de desenvolvimento social. Situa o bem-estar humano como objetivo e centro da poltica pblica no marco de um projeto compartilhado de sociedade. Busca apresentar caminhos para uma poltica de incluso, centrada no cidado, que possibilite uma forte associao entre o setor pblico e privado e focada na equidade como melhor medida para gerar crescimento de uma nao. A poltica, a cincia e a tecnologia devem estar a servio dos objetivos sociais observados na democracia. A coeso social, a governabilidade e a equidade so elementos centrais de um Estado democrtico. O eixo Pobreza, Desigualdade e Vulnerabilidade Social diante da Crise examina como as anlises da pobreza e da desigualdade social costumam
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recair, respectivamente, sobre a insuficincia de renda e sua m distribuio. Apesar de o fator renda ser til para anlises comparadas, tomada isoladamente a renda no se constitui em um indicador adequado para estabelecer um diagnstico, avaliar os determinantes e orientar a elaborao de alternativas de superao da desigualdade. A anlise centrada exclusivamente na renda tende a desconsiderar dimenses fundamentais para a compreenso dos mecanismos de reproduo da pobreza e da desigualdade e para definir os estados desejveis de bem-estar a serem buscados. Particularmente em relao pobreza, diversas abordagens visam a superar essa limitao a partir de uma anlise multidimensional: necessidades bsicas insatisfeitas, privao de capacidades bsicas, violao de direitos humanos, entre outras. No possvel enfocar os temas da pobreza e da desigualdade social sem considerar a cultura poltica de cada pas. Torna-se necessrio considerar questes substantivas sobre justia social: o que/quanto distribuir, a quem, segundo quais critrios, com qual justificativa. Tais questionamentos assumem relevo especial em pases onde persistem significativos contingentes populacionais em situao de misria, apesar do grau de desenvolvimento econmico atingido garantir recursos para erradic-la e colocar o tema da pobreza relativa na agenda poltica. No contexto da atual crise econmica internacional, uma abordagem mais ampla da pobreza fundamental para orientar a formulao de polticas pblicas, evitando assim que os efeitos da crise econmica se desdobrem dramaticamente no futuro. Se o nvel de renda pode ser recuperado de forma relativamente rpida aps a superao da crise, a ampliao de vulnerabilidades e a reduo de capacidades associadas ao declnio de indicadores nutricionais, educacionais e de sade podem ter consequncias ao longo do ciclo de vida dos indivduos, alm de impactos intergeracionais negativos para uma incluso social digna e significativa. O eixo Desenvolvimento Social no Contexto da Crise: Desafios para o Estado e as Polticas Pblicas trata dos mecanismos mais eficazes de proteo e promoo social. Existe um debate recorrente na prtica das polticas pblicas e na literatura acadmica sobre qual o melhor caminho para se obter esses resultados. Num extremo esto aqueles que advogam que o crescimento econmico o melhor instrumento para a reduo da pobreza, ao defenderem que a renda dos mais pobres cresce medida que a riqueza agregada dos pases aumenta. No extremo oposto esto os que defendem
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que o melhor meio de combate pobreza a implementao de polticas especificamente dirigidas para atender s necessidades dos mais pobres. Uma soluo de compromisso para essa discusso inverte a lgica da argumentao, ao propor que as polticas sociais so capazes de fornecer meios de proteo aos mais pobres ao mesmo tempo em que estimulam o crescimento econmico. Portanto, em vez de colocar crescimento econmico e proteo social em campos antagnicos, essa abordagem pretende associar os dois elementos ao argumentar que as polticas sociais estimulam a demanda interna, com efeitos multiplicadores. Como efeito adicional, um conjunto abrangente de polticas sociais seria capaz de produzir resultados positivos sobre a coeso social, diminuindo o nvel de conflitos entre diferentes camadas da sociedade, o que elevaria a probabilidade do direcionamento de recursos para a ampliao do bem-estar social. Tal proposio, no entanto, pressupe a existncia da capacidade de interveno estatal adequada para o desenho e a implementao de polticas sociais eficazes, o que pe em debate os requisitos para a atuao eficaz do Estado. A busca do maior impacto das polticas sociais traz ainda questes importantes a respeito da definio do conjunto de servios e benefcios que deve ser oferecido, bem como do pblico que deve ser atendido, para maximizao dos resultados positivos sobre a vida dos cidados. Finalmente, a coordenao de polticas e aes entre diversos setores estatais e sociedade civil levanta importantes questes a respeito de regimes de bem-estar social, que superam o conceito de Estado de Bem-Estar Social. O eixo Pobreza e Desigualdade em reas Metropolitanas: Dimenses e Perspectivas para a Incluso social destaca o componente urbano da pobreza e da desigualdade, bem como suas implicaes para a agenda do Estado e para a poltica social nos prximos anos. crescente no mundo atual a urbanizao da pobreza e da desigualdade social nas cidades e territrios. A desigualdade social urbana no s est aumentando como est se tornando mais arraigada. A superao da pobreza continua a ser desafio premente para a maioria dos nossos pases a partir da segunda dcada do Sculo XXI. As desigualdades so profundas e persistentes na educao, na sade, no estado de nutrio, na renda e no acesso a servios e direitos bsicos (gua, infraestrutura sanitria, habitao e transportes). Polticas de educao e de incluso socioprodutiva sobretudo as polticas definidas em carter de alta prioridade para melhorar o acesso, a cobertura e a qualidade do ensino pblico , com
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destaque para a rea de capacitao e qualificao profissional, so chaves para a reduo da pobreza, promoo da igualdade e edificao de sociedades includentes. Todavia, encontram limites quando no incorporam e integram em sua abrangncia o dilogo com o enfrentamento do problema da excluso e das desigualdades socioterritoriais na articulao e sinergia entre polticas sociais e econmicas. Por outro lado, a urbanizao da pobreza e da desigualdade social conforma, nos assentamentos precrios e nas periferias metropolitanas, a violao em grande escala de direitos individuais e coletivos, bem como reproduz de forma ampliada a violncia ao recolocar dilemas governana urbana no que diz respeito incluso social, especialmente nos grandes centros urbanos e metropolitanos que experimentam agora, junto com o passivo socioambiental, o quadro da crise internacional. O eixo Proteo e Promoo Social nos Pases em Desenvolvimento: Tendncias e Novas Perspectivas discute o comprometimento com a proteo e a promoo social como condio necessria, mas no suficiente, para a garantia da eficcia das polticas de combate pobreza. No conjunto de pases em desenvolvimento, surgem diversas alternativas de polticas pblicas como propostas para o desenvolvimento social. Diferentes modelos contemplam estratgias como a transferncia de renda (associada ou no a condicionalidades), a promoo da cidadania baseada na segurana alimentar e nutricional, a assistncia social como fundamento da garantia de direitos sociais, mecanismos de integrao entre servios e benefcios de proteo social, as polticas de fortalecimento da agricultura familiar, entre outros enfoques. Qualquer uma dessas estratgias enfrenta, no entanto, questes referentes sua sustentabilidade e permanncia no longo prazo. A institucionalidade das polticas defendida como um dos possveis mecanismos para sua continuidade, por meio da criao de dispositivos legais e agncias governamentais estruturadas com esse fim. No entanto, apenas a institucionalizao no oferece garantias intrnsecas da permanncia nem da eficcia de longo prazo das polticas sociais. A competio global em relao atividade econmica torna a partilha dos recursos pblicos uma disputa ainda mais acirrada. No contexto da crise econmica, as polticas de proteo e promoo social devem ser priorizadas para evitar que pessoas e famlias retornem condio de pobreza, o que reduziria, ou at mesmo eliminaria, os ganhos observados em diversas
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partes do mundo nos ltimos anos. Portanto, a questo de como detectar os potenciais problemas sociais decorrentes de situaes de crise e como agir tempestivamente em resposta a esses adquire importncia central. O conjunto de respostas globais diante da crise enfrenta ainda o desafio de atuar de forma a no simplesmente reproduzir situaes anteriores crise ou mesmo de acentuar desigualdades que caracterizam uma considervel parcela dos pases em desenvolvimento. Alm disso, so colocadas questes sobre como as polticas sociais podem ampliar capacidades e gerar oportunidades em um contexto de crise, produzindo novas perspectivas para a poltica social. O eixo Experincias da Proteo e Promoo Social em Pases em Desenvolvimento apresenta experincias de estruturao das redes de proteo e promoo social na Indonsia e no Brasil, suas principais estratgias e desafios. Os pases capitalistas centrais estruturaram seus estados de bem-estar social ao longo do Sculo XX. Embora diferissem entre si como diversas tipologias procuraram classificar , em sua essncia convergiram para a garantia de direitos sociais, como sade, educao, renda, moradia, que deveriam ser efetivados por polticas pblicas. Mesmo durante a predominncia das ideias neoliberais durante as dcadas de 1980 e 1990, os Estados de Bem-Estar permaneceram atuantes, com ajustes e reestruturaes mais ou menos significativos em cada caso concreto. Em ritmos diferentes, os pases em desenvolvimento vm progressivamente ampliando suas redes e elevando os padres de proteo e promoo social, buscando superar a pobreza, a desigualdade e promover a incluso social. Esses pases tornam-se protagonistas tardios do sistema internacional. Apesar das condies sociais, polticas, econmicas e culturais variarem de pas para pas, algumas linhas convergentes podem ser identificadas. Em grande parte, so pases que apresentam deficincias sociais significativas e que perceberam a promoo do desenvolvimento social como parte integrante do desenvolvimento nacional amplo. Haveria, portanto, certa tendncia a uma identidade entre as aes que apontam no sentido da instituio de Estados de Bem-Estar nas naes em desenvolvimento. Programas de transferncias condicionadas de renda, articulados a polticas assistenciais, educacionais e de sade, que visam simultaneamente o alvio imediato da pobreza e o investimento em capital humano, ganham proeminncia. Benefcios financeiros voltados proteo de pessoas idosas
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e com deficincia tambm apresentam lugar de destaque nos sistemas de proteo e promoo social emergentes. Alguns desafios comuns so postos, como a expanso e integrao dos servios ofertados; o acompanhamento das famlias em situao de vulnerabilidade social; o respeito s especificidades de grupos populacionais; a articulao entre a proteo social contributiva e a no contributiva; as polticas de gerao de trabalho e renda; a articulao entre polticas sociais e econmicas. Por esses motivos, pode-se questionar se esses pases apresentam modelos de Estados de Bem-Estar distintos dos modelos tradicionais dos pases desenvolvidos. Em caso positivo, seria esta uma contribuio das naes referidas geopoliticamente como Sul questo do desenvolvimento na arena global? Em caso negativo, quais semelhanas poderiam ser apontadas entre os exemplos histricos e os emergentes atuais? O eixo Perspectivas no Mundo Ps-Crise para a Proteo e Promoo Social examina as diversas vises da poltica de desenvolvimento social em uma conjuntura ps-crise, explorando as possibilidades da configurao de novos arranjos polticos, econmicos e institucionais que viabilizem a construo de patamares generalizados de bem-estar-social e de sociedades mais solidrias, mais justas e menos desiguais Nas sociedades de mercado, a conformao de sistemas de proteo e de promoo social est relacionada a trs ordens de fatores: (1) como os pases historicamente enfrentaram e enfrentam o processo da acumulao/distribuio da riqueza material e da renda para a populao ter acesso a bens, em geral, monetariamente precificados; (2) como grupos especficos foram ou so bem ou mal sucedidos para transformar suas demandas por garantias sociais em objeto da ateno do Estado traduzida em polticas pblicas; (3) quais foram ou so os parmetros societariamente aceitos na construo e no financiamento de polticas pblicas orientadas para o enfrentamento da pobreza e da fragilizao das redes de proteo contra o infortnio e/ou o desamparo. Como constata a literatura, no h somente uma nica trajetria possvel uma vez que os padres de desenvolvimento, assim como os de proteo, so moldados por respostas historicamente dadas aos desafios econmicos, institucionais e polticos. Os sistemas de proteo e promoo social manifestam vises diferentes sobre a pobreza e suas causas, assim como sobre o papel do Estado e da sociedade na produo e distribuio de bens pblicos e, ao mesmo
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tempo, expressam o jogo de foras sociais e polticas. Parte dos retrocessos na proteo social nos pases capitalistas desenvolvidos, nas ltimas duas dcadas, est associada s mudanas no mundo do trabalho em que transformaes tecnolgicas e organizacionais resultaram na reduo relativa dos postos de trabalho. queles segmentos pobres ou excludos para os quais se orientavam a proteo social no contributiva agrega-se um novo contingente, o dos que perderam seu acesso aos empregos formais. Paralelamente, ampliam-se as dificuldades de financiamento da expanso das coberturas ante os temores do possvel aprofundamento da crise fiscal. As mudanas na estrutura demogrfica, o reconhecimento de direitos de proteo s novas geraes, s mulheres e s populaes especficas, a mobilizao internacional dos movimentos de defesa de direitos possibilitam a emergncia de novos titulares de novos direitos. A proteo e a promoo social cada vez mais ultrapassam o requisito da garantia de rendimentos mnimos ou do pagamento de seguros-desemprego e requerem polticas sociais que articulem benefcios e servios. Tal cenrio, j prenunciado na dcada 1990, agrava-se com a crise atual a partir do surgimento de um novo conjunto de desafios s polticas sociais para associar os benefcios destinados ao alvio imediato da pobreza ou do desemprego a servios de recomposio das redes de proteo e de garantia de direitos, por um lado, e da gerao de oportunidades e ampliao de capacidades, por outro. Finalmente, o eixo O Lugar do Estado e das Polticas Sociais no Desenvolvimento analisa o papel do Estado para assegurar a aplicao de uma poltica de incluso social. No cenrio internacional, o Brasil foi um dos pases menos afetados pela crise econmica mundial, tendo conseguido amenizar com eficcia os efeitos em seu territrio. Uma das causas dessa resistncia que merece ateno a introduo de uma concepo mais ampla e vigorosa de polticas sociais, articulada dentro de um projeto nacional pautado pelo conceito de desenvolvimento integral e integrado. Dentre os vrios aspectos ressaltados sobre o papel do Estado e das polticas pblicas para o desenvolvimento social, foram destacados a necessidade de um dilogo amplo e aberto com os gestores da poltica e as entidades da sociedade civil; o foco em uma poltica de proteo e promoo social visando incluso social; e a interlocuo do Estado com o mercado com o objetivo de conceder incentivos a determinados setores possibilitando acesso a bens para grupos sociais de baixa renda.
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O livro interessa a um pblico composto por gestores e tcnicos das trs esferas de governo, de organismos internacionais, representantes da sociedade civil, pesquisadores, e profissionais que operam a poltica social. O MDS pretende contribuir para o debate de diferentes abordagens, modelos e prticas de polticas de desenvolvimento social possibilitando uma viso comparativa entre experincias de diversos pases. Desse modo, amplia o debate, a reflexo e os estudos no Brasil acerca de seu prprio modelo de desenvolvimento social. Participam do livro conferencistas do Simpsio Internacional, especialistas de reconhecimento internacional e nacional na rea de desenvolvimento social e de polticas pblicas, bem como executores dessa poltica no Brasil. O Simpsio Internacional foi fruto de um esforo coletivo e contou com o envolvimento de todas as secretarias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Um grupo de trabalho sob a coordenao da Secretaria-Executiva foi responsvel pelo seu planejamento e organizao. Dando seguimento ao objetivo do Simpsio, o registro e a disseminao do debate podem contribuir para a reflexo sobre um retrato das polticas de desenvolvimento social em vrios contextos internacionais e como estes dialogam com a busca de superao de desafios no desenho e implementao de programas sociais. O papel do Brasil como uma economia emergente de um protagonista importante em prticas de enfrentamento da superao da pobreza. O pas tem colocado novos paradigmas civilizatrios de desenvolvimento humano, social e econmico. Luziele Tapajs Secretria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS

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DESENVOLVIMENTO E SUPERAO DA POBREZA: DESAFIOS DA CRISE INTERNACIONAL

DESENVOLVIMENTO, CRESCIMENTO E SUPERAO DA POBREZA: DESAFIOS IMPOSTOS PELA CRISE INTERNACIONAL

Rebeca Grynspan

1 INTRODUO Apesar de, na mdia, os pases da Amrica Latina e do Caribe se encontrarem numa posio macroeconmica mais slida em relao crise atual do que no passado a necessidade de uma resposta urgente s demandas sociais se mantm1. A estabilidade macroeconmica alcanada no protege a regio da ameaa de uma reverso dos xitos nos indicadores sociais e a conjuntura poderia ter um impacto social considervel se a ao pblica no for rpida e eficaz. Aqueles pases que protegeram as reas reguladoras, redistributivas e promotoras do Estado democrtico esto mais preparados para enfrentar a crise e as suas sequelas. O Brasil um exemplo neste sentido. Contudo, apesar das atinadas respostas implementadas pelos governos da regio, a situao de vrios pases individualmente precria e as suas perspectivas delicadas. Este artigo busca apresentar propostas para uma poltica de desenvolvimento inclusivo, centrada no desenvolvimento humano, com um papel decidido do Estado e uma associao forte entre os setores pblico e privado, focado na equidade como a melhor medida para gerar crescimento e enfrentar a crise.

1 As projees econmicas deste artigo correspondem s citadas na conferncia do Simpsio Internacional, agosto de 2009.

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Situar o desenvolvimento humano como objetivo e centro da poltica pblica no marco de um projeto compartilhado da sociedade, no s aponta o caminho correto em termos de desenvolvimento social como tambm para o desenvolvimento econmico, ainda que nem sempre parea bvio, especialmente a partir de uma perspectiva econmica de curto prazo. Por exemplo, o caso da Costa Rica mostra que o desenvolvimento humano possvel num pas com grandes restries de recursos, sendo o investimento nas pessoas o melhor caminho para se alcanar tanto o desenvolvimento econmico como o social. Quando a Costa Rica proclamou a educao gratuita e obrigatria em 1870, era um pas cafeicultor, constituindo-se como a economia mais pobre da Amrica Central. Outros investimentos que no a educao poderiam ter parecido mais prioritrios naquele momento e dificilmente esta seria a rea mais rentvel para o desenvolvimento da atividade cafeicultora. Posteriormente, em 1948, foi abolido o exrcito e foram investidos os seus recursos pblicos em educao e sade. Na dcada de 1970, o pas protegeu ambientalmente 25% do seu territrio, dcadas antes do desenvolvimento sustentvel entrar em voga. Estas trs decises de polticas pblicas, tomadas com base na realidade e em momentos individuais do pas, fizeram da Costa Rica um pas de alto desenvolvimento humano, capaz de competir no mercado internacional e na indstria turstica graas qualidade dos seus recursos humanos, da sua estabilidade democrtica e da sua conscincia ambiental. O exemplo do Brasil, atualmente, constitui outra amostra de que possvel conseguir simultaneamente o desenvolvimento econmico e o social, e que a pobreza e a desigualdade no so um destino inevitvel para a regio, mesmo diante da crise. Entre maio e junho de 2009, o desemprego neste pas foi reduzido de 8,8% para 8,1%, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2009). Adicionalmente, a incidncia da pobreza financeira, segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), reduzira-se 1,7%, entre outubro de 2008 e maro de 2009, nas maiores cidades do pas (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Salvador) (Ipea, 2009). Tanto o Brasil como o Chile apresentam os resultados mais robustos na diminuio da desigualdade e da pobreza de acordo com um estudo promovido pelo Escritrio Regional do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para a Amrica Latina sobre a evoluo da
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desigualdade na regio (LOPEZ-CALVA; LUSTIG, 2009). Esta pesquisa mostra que os pases onde a reduo na desigualdade maior e menos vulnervel ao ciclo econmico so precisamente aqueles nos quais existiram intervenes deliberadas e bem projetadas da ao pblica em matria de poltica social, trabalhista e educacional e de acesso aos mercados. Assim, no Brasil e no Chile, bem como no Mxico, em menor medida, a reduo da desigualdade est associada consistente ao redistributiva do Estado. Estes resultados e as suas implicaes so importantes, especialmente devido conjuntura que atravessa a regio. No marco da crise atual, o presente artigo levanta a necessidade da busca por uma proposta de desenvolvimento inclusivo. Esta proposta considera que, apesar dos xitos macroeconmicos, a populao da regio, em grande medida, continua vulnervel diante de choques sistmicos. Portanto, exploram os instrumentos do Estado com o intuito de criar condies de maior equidade no desenvolvimento humano como o melhor caminho para um crescimento sustentvel. 2 POLTICA DE DESENVOLVIMENTO INCLUSIVO As melhores medidas contra as crises so aquelas que no somente respondem para restituir a solvncia do setor financeiro, mas que tambm agem para restabelecer a capacidade de crescimento do setor produtivo e do emprego, protegem o investimento social e fortalecem as suas redes de proteo. Assim, os pases que protegeram as reas reguladoras, redistributivas e promotoras do Estado democrtico so os que esto mais bem preparados para enfrentar a crise e as suas sequelas. O Brasil, por exemplo, apresenta um modelo que supera as falsas dicotomias da dcada de 1980 que buscavam um Estado em contraposio ao mercado, o pblico contraposto ao privado, e o interesse individual como negao da solidariedade social. Incluir para crescer , ao contrrio, a orientao da poltica brasileira. Dentro desta viso alternativa possvel buscar propostas para uma poltica de desenvolvimento inclusivo. Os princpios dos quais partem a proposta so: 1. Embora as economias atualmente estejam mais bem preparadas para enfrentar a crise atual, a populao, necessariamente, no est, tornando indispensvel a ao decidida do Estado para no perder o sucesso j alcanado.
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2. O crescimento sustentvel, com equidade e incluso social, requer o fortalecimento do Estado e dos instrumentos de que este dispe, alm de uma adequada associao entre os setores pblico e privado. 3. A criao de condies de maior equidade no desenvolvimento humano consubstancial ao fortalecimento democrtico e a coeso social que, por sua vez, necessria para um crescimento dinmico.
2.1 ECONOMIAS MELHOR PREPARADAS DIANTE DA CRISE DO QUE A POPULAO

continuao, se faz um relato da situao econmica global e regional, para posteriormente delinear as suas implicaes para a populao da regio. indiscutvel que, em anos recentes, a Amrica Latina e o Caribe vivenciaram um perodo de crescimento indito desde a crise da dvida da dcada de 1980. Tal crescimento foi acompanhado por condies macroeconmicas e polticas positivas: dficit fiscal baixo, diminuio significativa do endividamento externo e um avano importante no apoio democracia. Como amostra desta ltima, destacam-se as mensuraes feitas pela Latinobarmetro, em que o percentual de pessoas que declaram preferir a democracia a qualquer outra forma de governo alcanou, em 2008, o nvel mais alto dos ltimos anos (LATINOBAROMETRO, 2009). Todavia, a crise atual teve impacto dramtico no desenvolvimento alcanado. A crise financeira nos Estados Unidos evolui rapidamente transformando-se numa crise econmica generalizada de grande profundidade. O mapa da recesso global (ver mapa 1) mostra um mundo em contrao econmica, com excees muito escassas. Esta conjuntura ameaa converter-se tambm numa crise social sem precedentes se a ao pblica no for rpida e eficaz.

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Mapa 1: Estado da recesso mundial

Fonte: Moodys Economy.com, 2009

Apesar de certos indicadores terem, recentemente, apresentado mudanas positivas, o contexto econmico mundial atual pouco favorvel. A economia mundial se contrair em torno de 3% e prev-se que o comrcio mundial se reduza em torno de 10% durante 2009 (WORLD BANK, 2009). A crise financeira reduziu a disponibilidade de financiamento comercial ainda que a interveno dos governos tenha contribudo para aliviar esta dificuldade, todavia se observa uma escassez importante de recursos. O protecionismo crescente em algumas economias contribui para exacerbar a situao. Nos prximos anos, o comrcio mundial se recuperar muito lentamente; as perspectivas para 2010 apontam para um crescimento de apenas 2% (CONSENSUS ECONOMICS; BM, 2009). Para o incio de 2010, espera-se uma recuperao econmica mundial. Contudo, o crescimento econmico mundial durante anos ser mais lento do que a mdia da ltima dcada devido menor expanso do crdito, s taxas de juros reais mais elevadas e ao menor crescimento do investimento (MACHINEA, 2009).
2.1.1 QUAL O SIGNIFICADO DA CRISE PARA A AMRICA LATINA?

Depois de seis anos de crescimento, a renda na Amrica Latina e no Caribe diminuir em 2009 em quase todos os pases, com poucas excees.
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Os prognsticos para a regio, como um todo, vo de uma reduo de -3,3%, em 2009 (BARCLAYS CAPITAL) a -1,9% (CEPAL); JP Morgan estima -1,3%, enquanto Consensus Economics prev -2,4%. Esta uma reduo significativa se comparada s taxas de crescimento de 5,8%, em 2006 e 2007, e 4,2%, em 2008 (ver quadro 1).
Quadro 1: Projees de crescimento na Amrica Latina, 2009 Mudana percentual anual
Projees de crescimento do PIB na Amrica Latina Consenso Econmico Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela Amrica -1,8 -0,9 -0,9 -0,7 -5,9 2,2 -1.4 -2,4 J. P. Morgan -3,0 -1,0 -1,5 -0,5 -5,5 2,4 -2,5 -1,3 Barclays Capital -2,6 -1,4 -0,9 -1,0 -7,7 0,4 -2,9 -3,3 CEPAL 1,5 -0,8 -1,0 0,6 -7,0 2,0 0,3 -1,9

Fonte: CONSENSUS ECONOMICS, jun. 2009; MORGAN, J. P., jun. 2009; BARCLAYS CAPITAL, jun. 2009; CEPAL, jul. 2009a.

A economia que mais se ressentir com a crise ser a mexicana, com uma contrao do Produto Interno Bruto (PIB) prxima a -8%, embora numa medida menor, a economia do Brasil tambm tenha sido golpeada pelo choque econmico internacional (ver grfico 1). A CEPAL estima uma contrao prxima de -1% do PIB no Brasil para 2009 e uma recuperao em 2010, com uma taxa positiva de 2,7%. Contudo, embora o desemprego no Brasil tenha alcanado um mximo de 8,8% em maio de 2009, este se reduziu a 8,1% em junho de 2009, evidenciando a capacidade de resposta deste pas para minorar o efeito da crise (IBGE, 2009). O governo brasileiro implementou um pacote de estmulo superior a 3% do PIB, com componentes de cobertura social, visando evitar os efeitos de longo prazo da crise sobre os indicadores sociais. Os resultados destas polticas j so visveis, como indica a diminuio na incidncia da pobreza financeira mencionada.
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O pacote amplo de resposta crise, implementado pelo governo brasileiro, foi um dos mais ambiciosos da regio. Incluiu medidas financeiras, como as modificaes nas reservas bancrias obrigatrias e a proviso de liquidez por meio de instrumentos especficos com uma expanso sem precedentes, na disponibilidade de crdito para empresas por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) um instrumento ativo e eficaz do Estado brasileiro. Adicionalmente, realizou obras de infraestrutura importantes, subsdios fiscais e adiantamentos do oramento pblico para setores distintos. Entre os instrumentos ativados, como medidas de emergncia, ampliou o seguro desemprego e manteve o ajuste do salrio-mnimo que beneficia tambm aposentados e pensionistas. Ampliou, tambm, a cobertura do Bolsa Famlia e incrementou a transferncia mdia. Abandonando a realidade do Brasil e fazendo uma abstrao da diversidade regional, as perspectivas na Amrica Latina e no Caribe surgem delicadas e complexas. A recesso de 2009 parece mais sria do que as de 1990 e de 2002, com a perspectiva de que o PIB per capita no se recupere at 2012 (OCAMPO, 2009). Esta recuperao ser lenta, particularmente em termos de emprego2. O impacto sobre o emprego contundente, ainda que em termos estritamente financeiros, esta foi para a Amrica Latina uma crise menos severa que a da dvida da dcada de 1980 e as crises financeiras das economias emergentes, como recentemente indicou Jos Antonio Ocampo. O fato se explica porque esta crise se originou no mundo industrializado e gerou uma resposta ativa das autoridades econmicas, mesmo que existam tambm fatores internos, associados maior solidez macroeconmica das economias latino-americanas. As economias da Amrica Latina se encontram mais preparadas do que em crises passadas: utilizando tipos de cmbio flexveis para amortizar os choques externos; respondendo com polticas ativas; dispondo de mais espaos de endividamento e de reservas; e, em alguns casos, contando com excedentes fiscais disponveis para respostas anticclicas. As condies iniciais nas quais a crise encontra a regio so melhores do que no passado, mostrando nveis menores de inflao e de dvida com exceo do Caribe , dficit fiscal baixo (a mdia para a regio, em 1981, era de 8% do PIB, enquanto, em 2007, houve uma melhora de 3,7% PNUD, 2009) e polticas sociais melhores.
2 De acordo com alguns analistas, o Chile e o Brasil sero os primeiros a se recuperarem.

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2.1.2 VULNERABILIDADE DA POPULAO

A solidez macroeconmica atual significa que a populao tambm est mais bem preparada e mais protegida do que no passado para enfrentar a crise? Com poucas excees, a resposta negativa. A estabilidade macroeconmica alcanada na atualidade incapaz de proteger a regio da ameaa de uma reverso dos xitos nos indicadores sociais. De acordo com estimativas preliminares, a regio poderia experimentar um retrocesso de at trs anos nos indicadores sociais bsicos. Para alcanar um impacto positivo sobre a pobreza e o emprego, o PIB da regio deve crescer a uma taxa superior a 3% ao ano devido baixa elasticidade do produto da desigualdade, do crescimento demogrfico e do aumento da produtividade, de acordo com estimativas de RBLAC-UNDP com base nos indicadores oficiais. As projees mencionadas anteriormente sugerem que a regio dificilmente crescer acima de 3%, em mdia, nos prximos dois anos e que o PIB per capita perdido no ser recuperado at 2012. Isto significa que a regio poderia potencialmente experimentar meia dcada de pobreza e nveis de desemprego superiores aos de 2007. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) estimam que o desemprego regional poderia chegar a uma taxa de 9%, em 2009, com um aumento, em 2009, de trs milhes de desempregados (CEPAL; OIT, 2009). Neste sentido, cabe mencionar que Brasil mostra a primeira reduo nas taxas de desemprego entre todas as economias da regio. As fortalezas macroeconmicas no eliminaram a vulnerabilidade de grandes grupos da populao. Mesmo que os indicadores macroeconmicos e de desenvolvimento da regio tenham apresentado melhoras na primeira dcada deste sculo, o desempenho positivo nos indicadores sociais muito recente e mostra ainda nveis muito altos de pobreza e desigualdade. Em termos de poltica social, vrios pases implementaram programas bem-sucedidos, principalmente com os esquemas de transferncias condicionadas em dinheiro, por meio dos quais 97 milhes de latino-americanos atualmente recebem assistncia. O Brasil tem sido lder neste tpico (ver quadro 2). Infelizmente, os sistemas de proteo social continuam fragmentados, com insuficincia nas prestaes e com cobertura relativamente deficiente. Apesar do incremento significativo de acesso aos servios bsicos para os mais vulnerveis especialmente educao e sade , a qualida34

de dos servios continua sendo baixa. Assim, a melhoria nos indicadores sociais da regio no s recente, mas tambm frgil.
Quadro 2: Programas de transferncias condicionadas na Amrica Latina Nmero de beneficirios
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Chile Colmbia Colmbia Repblica Dominicana Equador El Salvador1 Guatemala1 Honduras Jamaica Mxico Nicargua Nicargua Paraguai Peru Total2 Programas Programa Famlias Juancito Pinto Bolsa Famlia Chile Solidrio Subsdio Unitrio Familiar Famlias em Ao Assistncia Escolar Bogot Solidariedade Bnus de Desenvolvimento Humano Rede Solidria Minha Famlia Progride Alocao Familiar Adv. Health and Education (Sade e Educao) Oportunidades Ateno Crise Rede de Proteo Social Tekopor / PROPAIS II Juntos Beneficirios 2.271.528 1.200.000 46.000.000 1.024.000 1.200.000 6.800.000 10.000 2.076.507 5.000.000 800.000 1.425.000 1.224.000 300.000 25.000.000 18.000 216.096 600.000 2.087.586 97.252.717 Ano 2007 2007 2008 2006 2006 2007 2007 2008 2006 2008 2008 2006 2007 2006 2005 2005 2009 2008

Fonte: FISZBEIN; SCHADY, 2009; CEPAL, 2009b Notas: 1 Objetivo ao fim de 2009. 2 O nmero de beneficirios resulta da multiplicao do total de lares cobertos pelo tamanho mdio dos domiclios nos quintil I e II (o tamanho do domiclio se obtm da base de dados do SEDLAC).

No somente os pobres so vulnerveis; a chamada nova classe mdia aqueles que conseguiram escapar da pobreza em anos recentes segue perigosamente prxima da linha de pobreza. O perodo de tempo de
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melhora estvel e contnua na regio no tem sido suficiente para consolidar o distanciamento definitivo deste grupo da linha de pobreza, cuja vulnerabilidade aumenta com a volatilidade do crescimento e os perodos de crise. Baseado num estudo realizado recentemente pelo Escritrio Regional do PNUD para Amrica Latina, a nova classe mdia tem, todavia, uma probabilidade muito alta de voltar a cair na condio mencionada antes. Os resultados sugerem que cerca de 26% desta populao no Mxico, 20% no Brasil e 13% no Chile apresentam uma probabilidade acima de 50% de retroceder na sua condio de bem-estar e voltar a ser pobres (CRUCES et al., 2010). Adicionalmente, est em jogo o progresso realizado para se alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs). Nesse sentido, a crise poderia reverter os indicadores de mortalidade e desnutrio aos nveis comparveis aos de 2006. Por exemplo, a mortalidade infantil poderia subir de 22 mortes, em 2007, para 24 mortes, em 2009, um nvel semelhante ao apresentado em 2005/2006. A Organizao para a Agricultura e a Alimentao (FAO) sublinhou que a fome no mundo atingiria um mximo histrico, em 2009, com mais de um bilho de pessoas que padeceriam de fome todos os dias. A projeo para Amrica Latina e Caribe que a fome afetaria 53 milhes de pessoas, cifra equivalente a 10% da populao da regio (ver grfico 1). Outro indicador que poderia ser afetado pela crise o do abandono escolar, com efeitos permanentes para o bem-estar dos lares.
Grfico 1: Distribuio da fome no mundo
Milhes de pessoas
15 42 53

265

sia Pacfico frica Subsaariana Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio e Norte da frica Pases desenvolvidos

642

Fonte: FAO, 2009

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A incidncia de pobreza monetria anterior crise se viu beneficiada pela situao econmica favorvel pela qual atravessava a regio nos ltimos anos. Como resultado da tendncia positiva de crescimento e da existncia de uma poltica social ativa, o percentual mdio da populao em condies de pobreza na regio passou de 43,8%, em 2000 tendo alcanado 48,3%, em 1990 - para 36,3%, em 2006 e para 34,1%, em 2007. Em termos absolutos, a pobreza diminuiu em cerca de 39 milhes de pessoas (ver grfico 2) (CEPAL, 2009c).
Grfico 2: Evoluo da pobreza e da indigncia na Amrica Latina, 1980-20081
Percentual e milhes de pessoas
80 70 60 40.5 50 40 30 20 18.6 10 0
80 90 97 99 02 05 06 07 19 19 19 19 20 20 20 20 20 08 b/

48.3 43.5 43.8 44 39.8 36.3 34.1 33.2

22.5

19

18.5

19.4 15.4 13.4 12.6 12.9

Indigentes

Pobres no indigentes

Fonte: CEPAL, 2009c, sobre a base de tabulaes especiais das pesquisas de domiclios nos respectivos pases Notas: 1 Estimativas correspondentes a 18 pases da Amrica Latina mais o Haiti. Os nmeros colocados nas sees superiores das barras representam o percentual e o nmero total de pessoas pobres (indigentes mais pobres no indigentes). 2 Projees.

Contudo, de acordo com os dados da CEPAL, a regio, em 2005, mostrava praticamente a mesma incidncia de pobreza que em 1980; e somente em 2006 que se consegue uma reduo maior. Isto reflete, por um lado, as consequncias a longo prazo da falta de proteo em tempos de crise para os grupos mais vulnerveis, transformando-se assim pobreza conjuntural em pobreza estrutural, como sucedeu com a crise da dcada de 1980. Por outro lado, reflete apesar dos xitos na poltica econmica
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e de a poltica social ter melhorado em quantidade e qualidade que se enfrentam desafios de grande magnitude tanto na articulao da poltica econmica e social como nos sistemas de proteo social (CEPAL, 2009c). A regio continua sendo a mais desigual do mundo. A desigualdade de renda desproporcionalmente elevada, mesmo em pases com nveis de desenvolvimento humano alto. Incluindo nos pases mais equitativos da regio, como a Costa Rica e o Uruguai, os nveis da desigualdade esto acima das mdias mundiais para pases com o mesmo nvel de desenvolvimento. Esta desigualdade excessiva , por sua vez, causa e resultado de um processo de crescimento acidentado, voltil e descontnuo. tambm a origem do que se passou a chamar de excesso de pobreza por excesso de desigualdade (BIRDSALL; LONDOO, 1997).
2.2 O CRESCIMENTO INCLUSIVO REQUER O FORTALECIMENTO DO ESTADO

Do caso do Brasil se derivam concluses relevantes para outros pases. Tendo conseguido importantes xitos nos ltimos anos, de acordo com estimativas recentes, o Brasil avanou muito na meta de reduo da pobreza estabelecida nos ODMs apenas nos ltimos cinco anos, a incidncia da pobreza financeira reduziu de 34% para 23% e se encontra muito prximo do acesso universal na educao bsica. A desigualdade na renda nesse pas mostra tambm uma tendncia de baixa na ltima dcada, alcanando, em 2007, o seu nvel mais baixo em 25 anos. A desigualdade, medida pelo coeficiente de Gini apresentou uma diminuio de 0,59, em 2001, para 0,53, em 2007, diminuio explicada, segundo estudos recentes, por um crescimento sustentado na renda dos primeiros seis decis da distribuio da renda. Dada a alta desigualdade inicial, este grupo populacional constitudo pelos 60% mais pobres representa s 18% do total da renda no pas. Contudo, este grupo absorveu cerca de 40% do crescimento da renda total nos ltimos sete anos. Este avano importante resulta, em boa medida, das polticas sociais bem projetadas e com clara incidncia redistributiva, destacando particularmente as melhorias na cobertura em educao, a poltica ativa de salrio-mnimo e implementao de transferncias diretas em dinheiros com esquemas de corresponsabilidade (CCT, sigla em ingls) (HAILU; SUAREZ, 2009). Outra rea exemplar o sistema de aposentadorias, no qual se efetuaram reformas importantes, sendo a mais recente entre 2003 e 2005. Entre os seus elementos, vale mencionar, por exemplo, o Benefcio de Prestao
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Continuada, uma transferncia de renda para a populao da terceira idade que se encontra em condies de pobreza - embora no seja formalmente uma aposentadoria; assim como a aposentadoria por idade para a populao que tenha trabalhado no setor rural. Ambos os instrumentos alcanaram um efeito importante sobre a reduo da vulnerabilidade de tais populaes. Mesmo assim, o resultado da poltica ativa de salrio-mnimo beneficia os aposentados, o que tambm explica, de acordo com vrios estudos, a reduo da desigualdade. As lies derivadas dos casos de avano social na regio mostram uma ao decidida por parte do Estado por meio de polticas especficas em campos distintos. A partir da dcada de 1990, a populao do Brasil vivenciou uma igualdade maior no acesso educao pblica - devido universalizao da educao bsica e comearam a ser observadas taxas de repetio menores. Calculou-se que o impacto da poltica educacional sobre a desigualdade explica uma reduo de 0,02 por ano no coeficiente de Gini, a partir de 1995. Um ganho semelhante (0,02 por ano) foi imputado s transferncias diretas em dinheiro e s polticas de salrio-mnimo, destacando-se o Programa Bolsa Famlia por sua eficcia na implementao e na cobertura. Estas polticas explicam, ento, dois teros da reduo observada na desigualdade. Alm disso, o desemprego foi reduzido em 22% entre 2004 e 2007. Isso permitiu, por sua vez, um aumento nas rendas e um poder aquisitivo maior das famlias com rendas menores. De acordo com um estudo recente do PNUD, OIT e CEPAL, a raiz da recuperao do crescimento econmico nos ltimos anos o Brasil registrou melhorias significativas em vrios indicadores no mercado de trabalho. A ocupao em empregos formais aumentou e a tendncia negativa das rendas do trabalho foi revertida. A produtividade tambm cresceu, numa taxa mdia de cerca de 4% nos anos recentes ( PNUD; OIT; CEPAL, 2008). No estudo do Escritrio Regional do PNUD sobre a evoluo da desigualdade mencionado anteriormente, foram analisadas detalhadamente as mudanas observadas na desigualdade nos pases da regio a partir de 2000. O estudo mostra uma reduo na desigualdade em 12 dos 17 pases analisados, num ritmo de 1,1% ao ano (reduo medida como na mudana no coeficiente de Gini). Esta reduo na desigualdade em nvel regional no foi suficiente, todavia, para que a Amrica Latina abandone o posto de regio mais desigual do mundo. A Amrica Latina continua sendo quase
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20% mais desigual do que a frica subsaariana, 37% mais desigual do que o leste asitico e 65% mais desigual do que o conjunto dos pases desenvolvidos (ver grfico 3).
Grfico 3: Distribuio da renda per capita dos domiclios
Coeficiente de Gini
0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

Renda Alta

Europa e sia Central

Sul da sia

Norte da frica e Oriente Mdio

Leste Asitico e o Pacfico

frica Subsaariana

Amrica Latina e Caribe

Fonte: PNUD, 2009

Reconhecendo a queda na desigualdade na regio como tal, observa-se um padro heterogneo em nvel de pas. Influenciam os fatores demogrficos, os fatores relacionados com o ciclo econmico, a composio setorial da produo e os preos internacionais das commodities, bem como os elementos relacionados maior cobertura dos programas sociais com incidncia distributiva melhor. A concluso do trabalho, contudo, mostra que os pases onde a reduo na desigualdade maior e poderia ser menos vulnervel ao ciclo econmico so precisamente aqueles onde existiram intervenes deliberadas e bem projetadas da ao pblica em matria de poltica social, trabalhista e educacional, assim como de acesso aos mercados. No Brasil e no Chile, assim como no Mxico, em medida menor, a reduo da desigualdade est associada a uma ao redistributiva consistente do Estado (ver grfico 4).

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Grfico 4: Mudana na desigualdade

Mudana percentual anual no coeficiente de Gini
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -3,1
Rep. Dominicana Guatelama Total 12 pases Total 17 pases Paraguai Brasil Chile Argentina Panam Venezuela Uruguai El Salvador Nicargua Equador Mxico Peru Costa Rica Honduras Bolvia

2,2

0,9 0,1 -0,2 -0,7 -1,1 -1,4 -1,0 -1,0 -1,0 -0,9 -0,9 -0,9 -0,6

1,0

1,0

-0,5 -1,1

Fonte: PNUD, 2009

Cabe levar em conta que se, na mdia, observa-se esta tendncia positiva, as mdias na Amrica Latina frequentemente escondem mais do que mostram. Com frequncia, estas mensuraes encobrem a realidade de grupos especficos que no ostentam os mesmos avanos que o resto da populao, mantendo o seu nvel de retardamento e a discriminao social, cuja posio no se v refletida nas estatsticas nacionais. Na regio da Amrica Latina e do Caribe, infelizmente, os altos nveis de desigualdade e a sua persistncia refletem estas diferentes faces, algumas delas menos exploradas e com respostas mais fracas de poltica pblica. Como exemplo, a desigualdade territorial, a desigualdade intergrupal, por gnero, etnia e raa, a desigualdade de acesso aos ativos e aos mercados, a desigualdade na qualidade e na cobertura dos servios pblicos. Tambm existe desigualdade em dimenses menos tangveis, como a capacidade do sistema pblico em responder s demandas diferenciadas de grupos especficos. Todas estas dimenses so relevantes em seu mbito e requerem respostas explcitas de poltica. O desafio continua sendo de grande magnitude. Milhes de pessoas vivem ainda em condies de pobreza extrema; e os riscos de reverso dos nveis j alcanados devido crise so reais. Os pases da regio mantm um mercado de trabalho segmentado e heterogneo que exclui social e economicamente uma proporo significativa dos trabalhadores. Continua-se a
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observar taxas elevadas, no somente de desemprego, mas de informalidade, proporo alta de mo de obra com baixos nveis de renda e desigualdade marcante entre grupos diferentes, o que afeta especialmente as mulheres e a populao de afrodescendentes e de indgenas. Esta desigualdade relacionada com a dimenso racial, de etnia e de gnero no mercado de trabalho continua sendo um dos principais eixos da desigualdade social na regio. Por exemplo, no Brasil, em 2006, a proporo de mulheres economicamente ativas que estavam ocupadas era 24 pontos percentuais inferior a dos homens; a mdia da renda das mulheres era menor do que a dos homens com caractersticas semelhantes em cerca de 30% e a dos afrodescendentes, 47% menor do que a dos brancos. De acordo com o estudo do PNUD; OIT; CEPAL (2008) citado anteriormente, 25% das mulheres empregadas trabalham mais do que o estabelecido na legislao, sem contar o nmero de horas dedicadas aos cuidados do lar. importante sinalizar neste ponto que a crise pode ter efeitos diferenciados entre homens e mulheres e a poltica pblica pode reproduzir estas desigualdades. Por exemplo, os programas de estmulo, em geral, tm um vis em relao ao emprego masculino, como o caso dos programas de grande infraestrutura, mais intensivos em mo de obra masculina. Neste sentido, necessrio criar opes de emprego diante da crise que ofeream oportunidades para o emprego feminino, por exemplo, nos servios de ateno e de extenso da rede social alm de obras pequenas de infraestrutura social local. As dimenses referentes ao territrio, origem tnica, gnero e raa devem ser recuperadas de maneira explcita no desenho de polticas pela igualdade. Praticamente em todos os pases, o desenho de intervenes e a sua avaliao so elaborados com base nas mdias territoriais tipicamente por unidades polticas o que pode levar a grandes erros na alocao de recursos. Isto se reflete, inclusive, na definio de metas e indicadores dos ODMs, que ao considerar as mdias dos pases, omitem que a desigualdade, tanto no interior de tais territrios como entre grupos, pode ser muito ampla. No extremo, pode-se criar um incentivo que focalize os recursos naqueles grupos, estados, provncias ou municpios que se encontram mais prximo dos tetos estabelecidos, com o intuito de alcanar a meta de poltica ao menor custo fiscal possvel, reforando, assim, a desigualdade. O argumento anterior exorta a uma reflexo sobre o caminho exigido, em termos de poltica social, para superar os problemas que persistem, con42

seguindo que a poltica pblica combata e no aprofunde a segmentao e fragmentao social. Um tema central sobre o que se deve alimentar num processo de discusso crtica a viso dos que ficam para trs nas perspectivas de futuro e refere-se aos programas de transferncias em dinheiro com esquemas CCT, embora no se deva limitar a poltica social a estas. Assim mesmo, necessrio rever o tpico da qualidade dos servios, da necessidade de explorar intervenes e aes setoriais mais enrgicas, com mais nfase nos sistemas de gesto; bem como enfrentar o desafio de gerar oportunidades econmicas que possam aproveitar as capacidades criadas por meio destes programas.
2.3 A EQUIDADE CONSUBSTANCIAL DEMOCRACIA DA CIDADANIA

Os pases da Amrica Latina e do Caribe encontram-se num perodo de intenso ciclo eleitoral que comeou em 2008 e terminar em 2010. Em 2009, foram realizadas eleies em 14 pases da regio, sete das quais foram eleies presidenciais (em El Salvador, Equador, Panam, Honduras, Uruguai, Bolvia, e Chile). Em 2010, sero realizadas 12 eleies, entre elas trs presidenciais (Costa Rica, Colmbia e Brasil). Desta forma, entre 2009 e 2010, a Amrica Latina ter passado por 26 eleies, incluindo dez presidenciais. Em anos recentes, observou-se uma tendncia de maior polarizao entre as foras polticas em disputa nos vrios pases da regio, assim como um aumento dos conflitos entre pases vizinhos. A probabilidade de que a crise econmica e o intenso ciclo eleitoral intensifiquem estas tenses seja alta precisamente nos momentos que requerem mais consenso e pragmatismo, constitui-se num desafio para a democracia da regio. O desafio centra-se em encontrar a maneira de estender pontes entre os campos em conflito, sem que implique a perda de identidades, mas permitindo o tratamento institucionalizado das diferenas. As democracias latino-americanas requerem tanto do pluralismo e de identidades polticas slidas como da mediao dos interesses em conflito e a fortaleza das instituies encarregadas desta mediao. Mesmo assim, os sistemas polticos devem ser capazes de processar a demanda cidad por uma participao maior, evitando cair na dicotomia entre participao e representao, e entre sociedade civil e governo. Adicionalmente ao exposto anteriormente, existe o risco de novos conflitos redistributivos. A democracia realiza a ideia de igualdade no plano
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poltico ao incluir extensivamente a cidadania na institucionalizao eleitoral. A democracia politicamente inclusiva. Contudo, como em outros planos de institucionalizao pblica da economia e da prpria sociedade, existem mecanismos excludentes que entram em conflito com esta incluso poltica. A crise, sem dvida, exacerba estes conflitos, presentes por si, e os une percepo de que o Estado no fornece os servios que a cidadania demanda, no somente com relao educao, sade e s possibilidades de gerao de renda, mas tambm aos servios e aos bens pblicos bsicos, tais como justia e seguridade cidad. No existem elementos na experincia histrica da regio que permitam justificar a esperana de um evolucionismo democrtico; ingnuo supor que onde no regem extensivamente os direitos da cidadania exista uma sorte de vazio regulatrio que a democracia ir preenchendo naturalmente a partir dos direitos e das obrigaes tpicas do seu sistema legal. ODonnell foi um dos que primeiro e mais extensamente adverte sobre o no fundamento desta suposio. Ali, onde a cidadania democrtica tnue, existe outro tipo de legalidade particular, clientelista, patrimonial, sempre informal, que constitui uma institucionalizao vigorosa e no necessariamente democrtica. A frgil efetividade da lei na Amrica Latina, sua intermitncia e descontinuidade territorial, assim como a discricionariedade em sua aplicao, esto fortemente mediadas pela desigualdade econmica e pela pobreza material, que tm o seu correlato na desigualdade e na pobreza legal. Embora haja uma nova oportunidade para o Estado na Amrica Latina e no Caribe, a cidadania no requer um Estado ineficiente, tendencioso e corruptvel. Exige um novo modelo de Estado, democrtico, inter-relacionado, capaz de exercer decididamente o seu papel regulador no mercado e de enfrentar a captura dos benefcios do crescimento por alguns poucos. O Estado exigido um que se concentre em reas estratgicas, mas que esteja desconcentrado em relao s regies e aos municpios; que conte com uma gerncia pblica profissionalizada, e um servio civil slido, transparente e que preste contas sociedade; um Estado com capacidade de tomar a responsabilidade da coeso social e de considerar o longo prazo. Isso supe antes de qualquer coisa deciso poltica. Sem uma compreenso da poltica como a fora que d vida ao desenvolvimento e democracia, impossvel o xito das metas propostas. Portanto, fundamental reavaliar a poltica como criadora de uma nova ordem social mais justa.
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3 PRINCPIOS BSICOS PARA UMA POLTICA DE PROTEO SOCIAL SUSTENTVEL Nesta seo se consideram alguns princpios bsicos que podem reger uma poltica de proteo social sustentvel, encaminhada para fortalecer a expanso das oportunidades com equidade, coeso social e governabilidade democrtica. Estas linhas especficas contribuiriam para construir um desenvolvimento desejvel, redefinindo a agenda que dominou o debate da poltica social nas ltimas duas dcadas, sendo: i) transcender o combate pobreza colocando o combate iniquidade no centro da agenda, gerando setores mdios slidos e menos vulnerveis; integrando a poltica econmica e a poltica social; fortalecendo os marcos democrticos e de representao para permitir a passagem de sociedades divididas pela pobreza e a iniquidade para sociedades integradas pelas oportunidades; ii) estabelecer uma poltica social alm do debate entre focalizao e universalidade. O objetivo deve ser criar sistemas de proteo social que eliminem a fragmentao social existente que hoje , de fato, reforada pela poltica pblica; iii) enfatizar a proviso dos servios pblicos, particularmente a educao e a sade, com uma viso de equidade na cobertura e na qualidade; mas incluindo tambm o tpico da justia e da seguridade cidad que aparece j como a primeira preocupao dos latino-americanos, ressurgindo novamente a importncia do papel do Estado na proviso de bens pblicos bsicos; iv) recuperar a poltica pblica na rea trabalhista, fortalecendo a agenda da OIT pelo trabalho decente. Dentro deste marco, a relao trabalhofamlia, e o efeito da cadeia de ateno s mulheres deve ser um elemento central; v) resgatar a importncia da educao como um continuum, recuperando a educao de terceiro grau, tcnica e universitria, como mecanismos de integrao e mobilidade social. As anlises estticas da incidncia do gasto tm sugerido uma viso errnea ao no se incorporar os efeitos da educao de terceiro grau sobre a equidade a mdio prazo. No caso do Chile, por exemplo, mais da metade da reduo na desigualdade salarial observada nos ltimos anos se deve expanso da matrcula no ensino superior, tcnico e universitrio, a partir do regresso da
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democracia em 1990 (EBERHARD; ENGEL, 2009). Entre 1992 e 2006, houve um aumento de aproximadamente 12% nos indivduos considerados classe mdia que contam com algum grau de educao de terceiro grau no Chile; vi) resgatar a institucionalizao da poltica pblica e o seu carter ao constituir um mecanismo de fortalecimento democrtico. O fortalecimento do Estado requer solidificar os seus instrumentos institucionais e a sua capacidade de propor e implementar uma viso de longo prazo. Assim como, em dcadas passadas, investiu-se no fortalecimento da institucionalizao econmica, hoje se deve investir na construo das instituies que permitam o avano na agenda proposta aqui; vii) incorporar o meio ambiente em suas diferentes dimenses como elemento consubstancial mudana no paradigma de desenvolvimento. Estes componentes de uma nova viso da poltica pblica democrtica de longo prazo poderiam contribuir para estabelecer as bases de um crescimento econmico mais estvel e de uma equidade sustentvel, com as implicaes positivas que traz para a governabilidade democrtica. A poltica e a tcnica devem ser o instrumento para o avano dos objetivos sociais observados na democracia. Toda ao poltica envolve uma tica (SEN, 1987). Portanto, importante observar que a coeso social, a governabilidade e a equidade, como elementos centrais do desenvolvimento que a regio aspira , requerem uma renovao e um fortalecimento do Estado democrtico e uma ao pblica decidida e eficaz. Disso, a Amrica Latina tem muito a aprender com o Brasil. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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POBREZA, DESIGUALDADE E VULNERABILIDADE SOCIAL DIANTE DA CRISE

RESPONDENDO CRISE DA TRANSFORMAO GLOBAL: PORQUE UMA RENDA BSICA NECESSRIA

Guy Standing As certezas de uma era so os problemas da prxima. R. H. Tawney 1 INTRODUO Este trabalho foi o primeiro apresentado em um importante e oportuno Simpsio sobre Desenvolvimento Social. Por ser o primeiro, pareceu conveniente estabelecer o contexto global em que reformas de polticas sociais devem ser avaliadas e estabelecer os princpios pelos quais todas as alternativas devem ser julgadas. Globalmente, este um daqueles momentos histricos em que o que pareciam ser as certezas de ontem esto sendo vistos como os problemas de hoje e como obstculos ao desenvolvimento. Polticas que durante muitas dcadas foram consideradas como indicadores essenciais do desenvolvimento agora so vistas apenas como apropriadas para a economia industrializada do sculo XX, e no para as sociedades emergentes do sculo XXI. H uma crescente conscincia de que temos que buscar alternativas. Acima de tudo, entre aqueles que se veem como progressistas e igualitaristas, em certo sentido, h a necessidade premente de uma nova viso, ou o que poderia ser chamado de nova poltica do paraso. O modelo trabalhista de democracia social em que os direitos sociais estavam de alguma forma vinculados ao desempenho do trabalho completou seu curso e quanto mais cedo aceitarmos essa realidade, mais cedo surgir uma coalizo de igualitaristas para construir um modelo melhor. A crise financeira de 2008 no foi um acidente, no foi um mero reflexo da ganncia dos banqueiros e das polticas equivocadas dos ban51

cos centrais. No foi uma surpresa para alguns crticos, muitos sinais de alerta foram emitidos. A crise marcou o fim da globalizao. Isso no significa que deve haver ou que haver uma desglobalizao. A globalizao foi um perodo em que a construo de uma economia de mercado global envolveu o desmonte de antigos sistemas nacionais de regulao, redistribuio e proteo social. Foi anloga fase de desenraizamento do que Karl Polanyi chamou de grande transformao do sculo XIX e s dcadas iniciais do sculo XX, quando polticas pr-mercado tambm foram fortemente enfatizadas. A crise financeira de 2008 foi o resultado das polticas e das reformas estabelecidas nas trs dcadas anteriores, que produziram um aumento da volatilidade econmica, crescente insegurana econmica e avano das desigualdades de renda e riqueza em todo o mundo. A crise de 2008/2009 foi semelhante que atingiu os pases industrializados em 1929-1932. Mas enquanto a crise na grande transformao estava relacionada formao de mercados nacionais em sociedades industriais, que exigem seguridade social baseada no trabalho, legislao de proteo ao trabalho e tributao de renda progressiva para reintegrar a economia na sociedade, e assim manter a insegurana e a desigualdade em nveis tolerveis, hoje chegamos ao pice da crise da transformao global, em que diferentes polticas sociais e instituies so necessrias para reenraizar a economia global na sociedade. O desafio que enfrentamos a formao e regulao de mercados internacionais, e como garantir a segurana e a igualdade nesse contexto. Esse o contexto histrico. O que significa que, na esfera da poltica social, as polticas e reformas institucionais necessrias devem ser baseadas na compreenso da natureza da insegurana econmica que est sendo gerada pela transformao global e as causas das crescentes desigualdades to ameaadoras e to terrveis. Este trabalho descrever a natureza dos padres atuais de insegurana e desigualdade para, depois, estabelecer princpios pelos quais as reformas de polticas sociais devem ser julgadas. O documento concluir com a sugesto de que os governos, no Brasil ou em outras partes do mundo, devem avanar no sentido de garantir uma renda bsica como um direito universal, como a base do seu sistema de poltica social. Antecipando a crtica, deve ser enfatizado que a renda bsica no uma panaceia. Ela deve ser vista
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como o componente necessrio de um conjunto de polticas progressivas que levaro fase de reenraizamento da transformao global1. 2 O HORROR DA INSEGURANA Esta a era da insegurana global, da ansiedade generalizada, que atinge milhes e milhes de pessoas em todos os tipos de economia e de quase todas as classes. A insegurana global no algo que aconteceu repentinamente com a crise financeira de 2008/2009. Quando a insegurana se alastrou nas sociedades industrializadas na dcada de 1930, as reaes iniciais foram politicamente reacionrias, levando Segunda Guerra Mundial. A fase de reenraizamento da grande transformao, que acabou ocorrendo no final dos anos 1940/50 foi possibilitada por meio da combinao de polticas macroeconmicas keynesianas concebidas para criar algo como o Pleno Emprego (uma expresso inadequada, porque as mulheres eram tratadas como mo de obra de reserva) e as polticas de previdncia social baseadas no trabalho, destinadas a lidar principalmente com os riscos de contingncia, que afetavam indivduos e que podiam ser mitigados por meio do seguro social contributivo. Esse modelo s poderia funcionar para sociedades industriais essencialmente fechadas, nas quais a maioria das pessoas no mercado de trabalho tivesse empregos de longo prazo e em tempo integral. Hoje, essa combinao de polticas no poderia funcionar em uma economia de mercado global constituda por economias abertas nas quais atividades informais e tercirias (servios), envolvendo relaes de trabalho cada vez mais flexveis e precrias, crescem visivelmente. O seguro social no funciona de forma equitativa nem alcana a maioria das pessoas expostas vulnerabilidade econmica. Mas o que deve tambm ser entendido pelos responsveis por repensar a poltica social na esteira do colapso da globalizao que a natureza da insegurana econmica mudou radicalmente desde quando os estados de bem-estar estavam em construo. Em geral, a insegurana econmica decorre de riscos, perigos, choques e incertezas. Na era da globalizao, aproximadamente entre 1980 e 2008, houve um crescimento da incidncia e da gravidade dos choques even1 Para um aprofundamento do que se entende por transformao global e vrios outros conceitos utilizados neste trabalho, incluindo o precariado discutidos na seo 3, ver G. STANDING, G. Work after Globalisation: Building Occupational Citizenship (CHELTENHAM; ELGAR, 2009).

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tos sociais, econmicos e ecolgicos que lanam comunidades, naes ou regies na insegurana sistmica, dificultando o funcionamento das reciprocidades tradicionais informais e mecanismos de solidariedade social, e minando a capacidade das instituies de proteo social. Tambm houve um crescimento da volatilidade econmica, particularmente para as economias pequenas e mdias. Os choques implicam mais riscos no segurveis. Para piorar a situao, tem crescido a incerteza econmica, na qual indivduos enfrentam incgnitas desconhecidas quando no possvel saber a probabilidade de um evento adverso ocorrer. Diante da incerteza crnica, injusto privatizar ou individualizar a proteo social, porque essencialmente a sorte ou o azar que determina quem ser afetado por eventos adversos. O cidado no consegue fazer escolhas racionais sem ficar exposto a riscos srios. Isso impe uma responsabilidade ao Estado de proporcionar segurana, se ele for movido pelo respeito equidade social. Se os governos no formularem polticas adequadas, estaro efetivamente tolerando injustias que no tm relao com qualquer noo legtima de justia social. Alm de choques no segurveis e incerteza crnica, a insegurana econmica associada globalizao envolve mais agravos, eventos previsveis do ciclo de vida que implicam altos custos para indivduos e suas famlias. Devido comercializao e ao enfraquecimento dos sistemas informais de solidariedade social e reciprocidade, os agravos representam uma ameaa maior do que no passado. Mais eventos comuns tornam-se agravos, e quando ocorrem, envolvem um custo mais alto e mais difcil recuperar-se deles. Por exemplo, morte ou doena na famlia so agravos potenciais. Se tais acontecimentos se tornam mais dispendiosos, o estresse financeiro se soma ao estresse social. Agravos incluem nascimentos, cerimnias de casamento, doenas, mortes e outros eventos culturais. Em um sistema de mercado, aqueles que no podem arcar com os custos a eles associados encontram-se sob ameaa de insegurana. Muitas vezes no h como escapar. H uma presso social sobre as pessoas de baixa renda para que paguem tais custos. Isso quase inevitvel se a pessoa quiser continuar a ser um membro respeitvel da comunidade. Mas, por esta e outras razes, famlias de baixa renda podem acabar permanentemente endividadas. Em resumo, dada a comercializao dos servios sociais e o aumento do custo de contrat-los, a ameaa econmica associada a agravos do ciclo de vida torna-se sistematicamente maior.
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A insegurana econmica crescente e generalizada est associada a outro aspecto que define o contexto da reforma da poltica de desenvolvimento social. A insegurana socioeconmica tem trs dimenses a probabilidade de um evento adverso ocorrer, a probabilidade de ser capaz de suportar (ou sobreviver) s consequncias de um evento adverso, e a probabilidade de se recuperar do evento. fcil ignorar a segunda e a terceira dimenses. H evidncias de que mais pessoas esto tendo dificuldades em ambos os aspectos. Assim, uma razo para o declnio da mobilidade social em pases desenvolvidos na era da globalizao pode ser o fato de que tem sido cada vez mais difcil lidar com reveses e se recuperar de oportunidades perdidas. Por exemplo, se juventude e sucesso profissional forem utilizados como critrios para a contratao de pessoas em bons empregos, ento aqueles que falharam no passado tero dificuldade de voltar ao mercado de trabalho, mesmo que a falha no tenha sido por sua culpa. Empregadores e empresas de seguros vo preferir outros que no tenham falhas em seu histrico. Numa economia de mercado global, cada vez mais regida por prticas de seguros, monitoramento eletrnico e compartilhamento de informaes, o sucesso do passado levar a custos mais baixos de proteo para aqueles que buscam aplices de seguro, ao passo que falhas passadas aumentaro os custos. O sistema de mercado est produzindo situaes em que os vencedores ganham tudo e os perdedores perdem tudo. A poltica social tem que corrigir essa tendncia fundamentalmente injusta e estressante. Embora tenhamos apenas esboado a natureza da crise de insegurana, essa anlise deve ser suficiente para que se tirem vrias concluses. Na era da sociedade industrial, foi possvel contar com um sistema de proteo social baseado na substituio de renda, no qual havia uma compensao ex post para os chamados riscos de contingncia. Por trs disso, podia-se acessar uma forma residual de assistncia social na forma de subsdios bsicos para os excludos. Hoje, esse modelo claramente insatisfatrio. necessrio um sistema que garanta a segurana ex ante, uma vez que existem mais riscos no segurveis e, para um nmero maior de pessoas, o custo de se tentar obter uma proteo do tipo seguro est aumentando, muitas vezes chega a ser exorbitante. Esta no uma questo marginal. De muitas maneiras, a insegurana uma ameaa ao desenvolvimento. uma ameaa para a identidade das pessoas; provoca estresse psicolgico e anomia; corri o esprito de soli55

dariedade social e as reciprocidades por meio das quais as comunidades se reproduzem; corri o senso de altrusmo e a tolerncia com aqueles que so diferentes; induz a medos e fobias, levando a comportamentos antissociais; e incentiva atitudes que so, em ltima anlise, uma ameaa prpria sociedade. 3 A FRAGMENTAO DE CLASSE E O PRECARIADO As classes no desapareceram. A posio de uma pessoa em termos de classe em grande parte determina seus direitos e suas fontes de proteo social. Esta no a ocasio para discutir como as estruturas de classe esto evoluindo na transformao global. Porm, h um ponto que deve ser mantido em mente para aqueles que pretendem restruturar as polticas de desenvolvimento social numa direo progressista. A globalizao envolveu o crescimento de um precariado global. Milhes e milhes de pessoas em todo o mundo esto aderindo a um estilo de vida de propores nmades, sem assegurar suas identidades ou seus estilos de vida, e sem um sentimento de desenvolvimento pessoal que se d por meio de uma carreira ou uma ampliao constante de suas capacidades. Os integrantes do precariado tm a perspectiva de uma vida de empregos instveis, rendimentos instveis, pouco ou nenhum direito ao tipo de benefcio que as grandes empresas pagam aos seus funcionrios, e apenas um tnue direito a benefcios do Estado. Muitos fatores tiveram um papel na expanso do precariado. A busca da competitividade e da flexibilidade do mercado de trabalho, a mudana para uma estrutura de emprego tercirio e a informalizao do trabalho contriburam para esse crescimento, assim como a volatilidade econmica, que tem sido uma caracterstica da globalizao. O precariado a nova classe perigosa. Os que esto inseridos nele e os que temem estar beira de nele serem includos sofrem de uma insegurana existencial que pode comprometer sua humanidade. Com facilidade, veem os outros sua volta principalmente como concorrentes, como ameaas s suas perspectivas e at mesmo sua liberdade. Vivendo no limite, o precariado facilmente seduzido pelo populismo poltico, slogans simples que enfatizam medos e fobias e prometem exorcizar a ameaa removendo aqueles que parecem ser adversrios. O racismo, a intolerncia religiosa, a xenofobia e a discriminao sexual podem ento surgir. O precariado uma classe perigosa porque, a menos que suas necessidades e inseguranas sejam
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contempladas em polticas sociais, seus integrantes podem facilmente apoiar polticos e movimentos extremistas. Isso j est acontecendo na Europa. Muitos integrantes do precariado esto no limiar da pobreza, muitas vezes um pouco acima da linha oficial de pobreza e, portanto, excludos das polticas de Estado voltadas para os pobres. Ocupando uma posio insegura e alienada, eles podem ser tentados a iniciar um estilo de vida de oportunismo e pequenos furtos, que apenas um pequeno passo para crimes mais graves e um ciclo de doenas sociais. A lio que as polticas voltadas para os pobres de hoje ou os pobres identificados em um passado recente podem levar a tenses sociais e ressentimento entre os vulnerveis integrantes do precariado2. O crescimento do precariado tambm um reflexo do crescimento da desigualdade de renda no sistema de mercado global e da mudana em sua natureza de classes. No h espao aqui para aprofundamento deste tema. No entanto, h quatro aspectos que so particularmente relevantes para a reconsiderao da poltica social. Primeiro, as diferenas de renda esto crescendo nos mercados de trabalho, em parte devido ao aumento dos rendimentos de trabalhadores de colarinho branco, cada vez mais envolvidos em um mercado global de trabalho e, em parte, porque os salrios dos trabalhadores de colarinho azul esto estagnados, por estarem expostos s presses competitivas do mercado global de trabalho. Segundo, a distribuio funcional da renda entre capital e trabalho cada vez mais desigual, em grande parte devido entrada da China e da ndia na economia de mercado aberta global, que mais do que duplicou a oferta de trabalho de baixo custo para a economia aberta, o que reduz o poder de barganha dos trabalhadores, especialmente no segmento inferior do mercado de trabalho, e refora o poder de barganha do capital. Isso tende a reduzir o salrio real mdio dos assalariados e est abaixando os rendimentos nas esferas ocupadas pelo precariado. Mecanismos tradicionais de redistribuio no oferecem perspectivas realistas de garantir algo prximo segurana de renda para essas pessoas.
2 Por exemplo, se os benefcios e servios sociais so direcionados aos mais pobres, estes podem ser recm-chegados comunidade, e direcionar a maior parte dos benefcios a eles pode causar ressentimento entre os que esto na comunidade h mais tempo, que podem se sentir vtimas de discriminao.

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Em terceiro lugar, por razes semelhantes, a desigualdade de renda social est crescendo mais do que a desigualdade de renda monetria padro. Os benefcios oferecidos por empresas esto indo principalmente para os integrantes do salariado, isto , pessoas com emprego estvel em tempo integral, ao passo que esto sumindo para os trabalhadores manuais e no esto disponveis para o precariado. Benefcios estatais tambm no esto disponveis para este grupo. E benefcios da comunidade, provenientes de redes estendidas de famlias e entidades da sociedade civil, tm sido pressionados pela comercializao de muitos aspectos da vida cotidiana. Em quarto lugar, a globalizao levou ao que deveria ser chamado de estado de subsdio. Governos em todos os lugares esto sendo persuadidos a fornecer subsdios ao capital, em parte para recompensar o apoio da elite, e, em parte, para tentar tornar seus produtos e servios mais competitivos em relao aos de outros pases. Estes subsdios incluem frias tributrias e incentivos a empresas ricas, bem como subsdios trabalhistas ostensivamente projetados para aumentar ou proteger empregos. A lista de subsdios astutos longa, representam mais de 5% do PIB de muitos pases, ocupam o lugar de outras despesas sociais e certamente no so igualitrios. Finalmente, h um ponto pouco lembrado sobre a insegurana e a desigualdade. Elas matam, assim como a desnutrio e a falta de acesso a servios bsicos matam. No so apenas os pobres de renda que sofrem com isso. A ameaa da morbidade e mortalidade tende a cruzar os limites de renda. Um estudo recente importante indicou que altos nveis de desigualdade tm efeitos adversos para as pessoas em todos os estratos da sociedade3. A desigualdade simplesmente no saudvel para a sociedade ou para aqueles que tentam viver nela. A ttulo de concluso desta seo, tentarei resumir a avaliao contextual. At cerca de 30 anos atrs, havia a certeza de que o Estado deveria proporcionar s pessoas proteo social e segurana por meio da seguridade social, ou seja, o pagamento de compensaes ex post para aqueles que caram vtimas de desemprego, doenas, acidentes e assim por diante. A ideia nunca foi satisfatria, mas foi a forma dominante de seguridade social, que dependia do pagamento de contribuies em nome dos empregados, para que recebessem os benefcios conforme e quando necessrio. Tinha um vis
3 WILKINSON R.; PICKETT, K. The Spirit Level: why more equal societies almost always do better. Londres: Allen Lane, 2009.

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machista, pois favorecia os homens em empregos regulares, assalariados e em tempo integral. Tinha outras falhas tambm. Mas, em todo caso, hoje esse modelo est decadente. Isso nos traz ao ponto contextual principal. O sistema de proteo social que um pas como o Brasil deve buscar desenvolver deve ser baseado em uma compreenso do seu sistema econmico, e no em um sistema de proteo social que parece ter funcionado em outro lugar. Isto pode parecer bvio, mas a sabedoria decorre da simplicidade. O Brasil, assim como a maioria dos outros pases, nunca ser uma sociedade industrial, no sentido de ter a maioria dos adultos ocupando empregos industriais em tempo integral. Se aceitarmos isso, ento um pouco de reflexo deve levar concluso de que um sistema contributivo de seguridade social seria insensato. Uma lio da globalizao que a natureza da insegurana mudou radicalmente. Sofremos de incerteza crnica, de incgnitas desconhecidas, da exposio a condies econmicas volteis, riscos sistmicos de choques econmicos e ecolgicos, tudo levando a riscos no segurveis e inseguranas. Nestas circunstncias, surgem duas dedues. A insegurana crnica induz ao medo, raiva e ao ressentimento, porque as pessoas comuns na rua no conseguem se proteger de forma adequada. Em segundo lugar, o Estado no consegue oferecer um sistema sensato de seguridade ex post, portanto, deve buscar formas de garantir a segurana ex ante. Esta uma lio difcil para os polticos e formuladores de polticas digerirem. 4 PRINCPIOS DA JUSTIA SOCIAL Se a reforma institucional e da poltica social deve basear-se em novas premissas contextuais, o prximo desafio ter clareza sobre os critrios morais ou filosficos para julgar qualquer proposta de poltica. H muita conversa sobre avaliao de polticas, mas muitas vezes os analistas e formuladores de poltica deixam os princpios ticos e morais to vagos que justificativas instrumentais tomam o lugar de valores. Devemos estar atentos a este truque, pois a avaliao raramente ideologicamente neutra. Nesse contexto, gostaria de propor cinco princpios ticos para a avaliao de qualquer poltica, e em seguida, adicionar seis testes de estresse que os formuladores de polticas devem pedir que seus assessores respondam satisfatoriamente. Antes disso, vale pena fazer algumas observaes sobre direitos. Comentaristas usam o termo de vrias maneiras. Aqui, o termo direitos
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significa que cada pessoa homem, mulher, criana deve ter um direito inalienvel, sujeito ao Estado de Direito. O princpio do universalismo que todos tm o direito em questo, qualquer que seja. Isso no implica necessariamente que os meios para a concretizao do direito devam ser iguais. Significa que todos ns temos o mesmo direito. Uma pessoa com uma deficincia, por exemplo, tem o mesmo direito segurana bsica que outra pessoa, mas pode precisar de mais assistncia para a realizao desse direito. Um segundo ponto que o direito precede as obrigaes sociais. Isto significa que um direito no condicional. Pode-se abrir mo de um direito, mas apenas por um ato de vontade, bem como por meio do devido processo legal. Em terceiro lugar, por direito social ou econmico devemos entender um direito-reivindicao, ou um direito republicano, que significa que as polticas devem avanar progressivamente no sentido da concretizao do direito em questo. Em outras palavras, se uma determinada poltica no move a sociedade no sentido da melhoria, ela no deve ser aceitvel. Para o desenvolvimento humano, um progressista certamente iria querer formular uma estratgia poltica construda em torno de direitos emancipatrios, isto , um conjunto de direitos que permitem s pessoas ganharem mais liberdade para agir em seu prprio interesse, percebido como o interesse de suas famlias e o interesse das vrias comunidades s quais escolhem pertencer. Esse ltimo ponto deve ser enfatizado, j que o desenvolvimento deve garantir que todos possam desenvolver e sustentar sua identidade desejada, que pode assumir diversas formas, e que no apenas relacionada etnia, religio, nacionalidade ou a qualquer outra distino cultural ou de casta. A ideia de direitos emancipatrios que as pessoas devem ter a liberdade de assumir uma identidade de sua escolha, sujeitas regra kantiana de no fazer mal aos outros, liberdade e capacidade de mudar sua identidade, se assim o desejarem. Muitas vezes o discurso sobre a identidade presume que ela seja fixa e imutvel. O desenvolvimento deve proporcionar a aquisio de uma identidade e a possibilidade de alter-la ao longo da vida. Deixando de lado as questes de cultura religiosa, racial e nacional, essa perspectiva emancipatria leva ao que se pode chamar de cidadania ocupacional, um sistema de direitos que poderia garantir que os povos de todos os tipos buscassem trabalho e meios de subsistncia de forma digna. No vou entrar em todos os aspectos dessa questo, que ser abordada no livro mencionado anteriormente. No entanto, podemos resumir os cinco
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princpios ticos que devem ser considerados na formulao da proteo social. Estes foram aprofundados e justificados em outros lugares, ento sero simplesmente mencionados para facilitar a referncia. Declar-los no significa que todos os princpios so relevantes para todas as reformas polticas e institucionais. No entanto, na maioria dos casos eles so aplicveis e, em alguns casos, uma poltica ir atender um princpio e levantar questes sobre outros. Tudo o que estamos afirmando que os formuladores e os avaliadores de polticas devem saber se uma determinada poltica atende o princpio ou vai contra ele. A primeira regra da avaliao liberal, formulada por John Rawls, e pode ser chamada de Princpio da diferena de segurana. Uma poltica ou mudana institucional s socialmente justa se reduzir a insegurana dos grupos mais inseguros na sociedade. Isso pode ser considerado um preceito moral, que muitas vezes silenciosamente ignorado. Muitas vezes, alguns dos grupos menos seguros no atraem a simpatia popular, ao passo que grupos logo acima deles em termos de renda ou segurana atraem. A segunda regra o Princpio do teste do paternalismo. Qualquer controle imposto a alguns grupos na sociedade que no seja imposto ao grupo mais livre socialmente injusto. injusto que um governo imponha obrigaes a alguns cidados que no so impostas a outros. Esse princpio tem sido intencionalmente violado na era da globalizao. A terceira regra o Princpio de direitos-no-caridade. Isso indica que uma poltica de governo ou uma mudana institucional socialmente justa se refora os direitos dos beneficirios e limita o poder discricionrio dos provedores e administradores. Claramente, muitas polticas no observam esse princpio, ao aumentar o poder do Estado e corroer em vez de fortalecer os mecanismos de solidariedade social. A quarta regra de avaliao o Princpio da restrio ecolgica. Esse um princpio crucial para o sculo XXI. Uma maneira simples de express-lo que a poltica ou a mudana institucional s socialmente justa se no implicar um custo ecolgico para a comunidade ou para aqueles envolvidos diretamente no benefcio ou servio. Uma poltica ecologicamente respeitvel seria uma que fortalecesse os mecanismos e valores da reproduo e preservao social, e no da utilizao e esgotamento de recursos. A quinta regra de avaliao o Princpio do trabalho digno. A poltica ou a mudana institucional socialmente justa se no impedir as pessoas de exercerem uma atividade de trabalho de forma digna e se no prejudicar os
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mais inseguros nesse sentido. fundamental ter em mente que o trabalho abrange atividades que vo muito alm do emprego, sendo este o que feito para obter salrios e lucros. Uma pessoa, geralmente uma mulher, que cuida de familiares ou membros da comunidade merece dignidade e proteo tanto quanto algum que trabalha por um salrio em um escritrio, fbrica ou propriedade rural. Estes cinco princpios ticos so diretrizes para a avaliao de propostas de polticas. No entanto, as polticas tambm devem ser submetidas a uma bateria de testes que poderamos chamar de testes de estresse, anlogos queles elaborados pelos assessores de Barack Obama para a tomada de decises relativas ao resgate bancrio. Para as polticas sociais, embora alguns possam no ser relevantes para todas as polticas, parece haver seis testes de estresse para os quais os formuladores de polticas devem ter respostas razoveis. 1. A poltica promoveria ou prejudicaria o crescimento econmico sustentvel? 2. A poltica seria ecologicamente benfica ou teria um efeito ecolgico adverso? 3. A poltica tenderia a aumentar ou diminuir a produtividade? 4. A poltica aumentaria ou reduziria a desigualdade de renda? 5. A poltica aumentaria ou reduziria as tenses sociais? 6. A poltica seria eficaz, no sentido de ter baixos custos administrativos e baixos custos de transao para os beneficirios, relativamente aos benefcios oferecidos? Finalmente, os formuladores de polticas deveriam ser encorajados a fazer a principal pergunta igualitria: O que deve ser igualado como base de uma boa sociedade? a velha questo. Na opinio deste autor, uma boa sociedade seria aquela em que todos os seus membros tm a mesma segurana bsica. Em termos de segurana econmica, isso exigiria ter segurana de renda adequada, necessria para permitir que as pessoas faam escolhas de forma racional, e tambm segurana de voz, estar livre do controle por outros e dispor de solidariedade suficiente para ser capaz de resistir queles que querem aproveitar-se de nossa vulnerabilidade. H basicamente trs vias para tentar garantir segurana econmica bsica para a populao, considerando que o antigo modelo de segurana social baseado em regimes de seguridade social ex post inadequado hoje. Vamos
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descrever brevemente as duas primeiras, j que o objetivo principal deste trabalho enfocar os aspectos da terceira via. A primeira via o que se pode chamar de linha dos bens, isto , oferecer s pessoas: alimentao, vesturio, habitao ou outros bens subsidiados. A linha dos bens pode ser necessria em certas circunstncias de emergncia, depois de um terremoto ou algum outro desastre natural. Mas ela no observa a maioria dos princpios de formulao de polticas enunciados anteriormente, sendo intrinsecamente paternalista, reforando a caridade em vez de direitos como foco da poltica estatal, e muitas vezes no atingindo os mais necessitados, sendo injusta, porque, pelo menos alguns dos mais inseguros na sociedade no estaro carentes do item especfico a ser subsidiado, e uma poltica cara de se administrar. A segunda via a linha do trabalho. Nesta, as pessoas s recebem algum grau de segurana se realizarem algum trabalho. Isso geralmente justificado como sendo um uso produtivo dos recursos, resultando na construo de infraestrutura, e tende a ser autosseletivo, uma vez que s os pobres se candidatam para esse tipo de trabalho pesado4. Essa linha do trabalho fracassa totalmente no teste dos princpios ticos. Ela impe condies onerosas para as pessoas que j esto marginalizadas e inseguras. Muitas vezes fracassa na observncia do princpio da diferena de segurana, ignorando os idosos, os deficientes, os pobres que vivem longe dos locais de trabalho, as mulheres com filhos, e assim por diante. Normalmente tem um grande peso morto e efeitos de substituio, gerando agravos morais e imorais e, muitas vezes, viola o Princpio da Restrio Ecolgica, j que o objetivo maior no preservar os recursos, mas gerar empregos. A terceira via para a segurana econmica bsica a linha de caixa. Esta a abordagem que este autor vem defendendo h muitos anos, e que a base da rede internacional BIEN, que realizou o seu XIII Congresso em So Paulo, de 1 a 3 de julho de 2010. Nos ltimos anos, essa linha tornou-se subitamente popular entre a comunidade internacional, aps um longo perodo de hostilidade por parte das agncias financeiras internacionais e outros. Existem muitos tipos de programas de transferncia de renda. Em vez de discuti-los, o que j foi feito em outros lugares, o restante deste
4 Os que defendem a autofocalizao deveriam ter vergonha de si mesmos. como dizer que as pessoas sabem que receber benefcios do Estado constrangedor e humilhante, e isso vai desencorajar as pessoas de se inscreverem. Isso equivale a deliberadamente acrescentar humilhao ao sofrimento que elas j esto passando.

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artigo ir tratar das principais linhas de batalha (ou questes) que esto influenciando o debate internacional sobre a transferncia de renda como principal via para a reduo da pobreza, a segurana bsica e o desenvolvimento humano. 5 QUESTO-CHAVE 1: SELETIVIDADE E FOCALIZAO VERSUS UNIVERSALISMO E DIREITOS HUMANOS Terminologia, assim como tamanho, importa. Em nossas discusses, devemos fazer uma distino clara e coerente entre focalizao, seletividade e universalismo. Focalizao significa direcionar benefcios para aqueles que forem considerados pelas autoridades como financeiramente necessitados e merecedores de assistncia. Seletividade significa direcionar benefcios para um grupo especfico, cujos membros, espera-se, sejam necessitados e merecedores: como mes com filhos pequenos ou idosos. Universalismo significa toda a populao ou todos os cidados ou todos os moradores; esta a essncia dos direitos. A focalizao geralmente entendida como o direcionamento de benefcios ou servios apenas para os pobres. Isso geralmente feito por meio da aplicao de testes de elegibilidade, que procuram de alguma forma mensurar se uma pessoa ou domiclio tem uma renda acima ou abaixo da linha de pobreza pr-definida, ou s vezes uma medida de riqueza acima ou abaixo de um nmero de bens. Muito tem sido escrito e dito sobre este assunto. Portanto, basta observar as principais crticas. A mensurao da renda notoriamente difcil, sobretudo os componentes no monetrios. E a realidade que uma grande proporo da populao na maioria dos pases em desenvolvimento tem renda que oscila, s vezes abaixo, s vezes acima, de uma linha de pobreza. Muitas vezes a renda mensurada muito antes de qualquer benefcio ser pago. Esta realidade d ampla margem para uma identificao equivocada dos pobres. Todas as formas de focalizao sofrem do erro grave tipo 1 tendem a excluir muitos daqueles para os quais o benefcio se destina e do erro grave tipo 2 tendem a incluir alguns daqueles para quem o benefcio no se destina. Uma das principais causas do erro tipo 1 o estigma e o medo, que desestimulam as pessoas de solicitarem o benefcio em questo. Outro fator relacionado, que no tem sido suficientemente enfatizado pelos comentaristas, que os programas focalizados quase sempre envolvem altos custos de transao para os candidatos em potencial, pois estes tm que usar
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seus recursos limitados para se deslocarem aos rgos pblicos, preencher formulrios, submeter-se a entrevistas, lidar com a possibilidade de visitas de fiscais, e assim por diante. No fcil aguentar todas essas exigncias, que s vezes so muito visveis e humilhantes. A focalizao por meio da elegibilidade por teto de renda tambm cria notrias armadilhas de pobreza. Se uma pessoa tem direito a um benefcio apenas se sua renda for inferior a um determinado montante, ela tem um forte incentivo para ganhar pouco, j que pode enfrentar o que efetivamente equivale a um imposto de 100% a partir de certo limite. Isso gera agravos morais as pessoas sero desincentivadas a trabalhar para ganhar mais dinheiro e agravos imorais sero incentivadas a no declarar seus rendimentos. Ironicamente, por causa da armadilha da pobreza, a focalizao cria um clima de dependncia, levando a classe mdia a criticar os benefcios. Devido s frequentes falhas dos testes de elegibilidade, muitos governos, a comear com o Chile em 1980, se voltaram para os chamados testes de elegibilidade multidimensional. Em outras palavras, eles recorreram ao uso de indicadores visveis de necessidade e de bem-estar financeiro, como a qualidade da habitao ou a posse de certos bens de consumo durveis. Estes indicadores so muito rudimentares, envolvendo os erros graves tipo 1 e tipo 2. Dependendo das pesquisas e exerccios de monitoramento, eles envolvem altos custos administrativos, e verificou-se que mesmo modelos sofisticados com vrios indicadores s identificam com preciso cerca de 50% dos pobres de renda. Em suma, a focalizao, seja por meio de testes de elegibilidade por teto de renda ou testes de elegibilidade multidimensional, tem sido a regra de ouro do Consenso de Washington que apoiou a era da globalizao. No papel, de acordo com uma determinada escola de economistas, pode parecer uma ideia razovel. Na realidade, cruel, ineficaz e injusta. H muitos anos, um dos arquitetos intelectuais do estado de bem-estar europeu, Richard Titmuss, observou que as polticas implementadas apenas para os pobres eram invariavelmente polticas pobres. Muitos anos depois, Amarta Sen reiterou esse ponto, afirmando que benefcios destinados exclusivamente aos pobres muitas vezes acabam sendo benefcios pobres5. Esta uma realidade da focalizao.
5 SEN, A. The political economy of targeting. In: WALLE, D. van de; NEAD, K. (Eds.). Public Spending and the Poor: theory and evidence. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995. Perversamente, Sen apoiou a autofocalizao em obras pblicas.

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Qual a alternativa focalizao? A base da resposta o universalismo. Os crticos rejeitam a ideia como excessivamente cara, geralmente acrescentando que isso cria dependncia e retarda o crescimento econmico. Estas reaes so mal informadas. No entanto, uma maneira de promover o universalismo seria pens-lo como uma focalizao ex post (i.e., tirando dos ricos por meio dos impostos), em vez da focalizao ex ante que o sistema entupido de hoje representa, em detrimento das necessidades dos mais desfavorecidos na sociedade. 6 QUESTO-CHAVE 2: CONDICIONALIDADE VERSUS INCONDICIONALIDADE A segunda questo tendenciosa a condicionalidade. Decorrente do sucesso percebido do Progresa mexicano (agora Oportunidades) e do Bolsa Famlia brasileiro, programas de transferncia condicional de renda tornaram-se imensamente populares, at mesmo a ponto de serem apoiados pelo Banco Mundial e serem exportados para os EUA, notadamente com o programa Opportunity New York, que muito mais complexo do que as verses brasileira e mexicana. Os resultados do Bolsa Famlia so impressionantes. Com mais de 46 milhes de pessoas recebendo transferncias de renda regulares, desde meados de 2009, certamente o programa est fazendo muito para aliviar a pobreza, e h boas razes para concluir que ele est tendo um efeito positivo sobre a nutrio infantil, a frequncia e o desempenho escolar, a situao econmica das mulheres e a recuperao macroeconmica da crise financeira. Neste artigo, no cobrirei esses aspectos conhecidos, mas enfocarei algumas questes difceis geradas pela condicionalidade. A justificativa para os programas de transferncia condicionada de renda ou CCT (conditional cash transfers) como esto sendo chamados em todo o mundo a seguinte. A premissa que a pobreza um reflexo de uma reproduo intergeracional da pobreza, e preciso quebrar este ciclo intergeracional de privao, mas os defensores da CCT acreditam que ela desejvel, e mesmo necessria, para convencer as pessoas a se comportar de forma responsvel, particularmente em relao a seus filhos. Obrigar as famlias a enviar seus filhos aos postos de sade e escola regularmente implica que os defensores da CCT acreditam que se no forem pressionadas, as pessoas escolheriam se comportar de forma irresponsvel. E por trs da condicionalidade encontra-se a simples crena dos formuladores de polticas, de que o
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governo e o Estado sabem o que bom para o pblico-alvo da transferncia de renda. Os formuladores de polticas tambm tendem a acreditar que o comportamento irresponsvel que se pretende corrigir por meio das condicionalidades resulta de uma deficincia de carter, de ignorncia ou preguia, principalmente por parte dos pais, e que suas aes no resultam de constrangimentos estruturais que os impedem de fazer o que gostariam. Implicitamente, os defensores da CCT presumem que existem servios e instalaes disposio dos que precisam se comportar de determinadas maneiras e que os custos de usar tais servios e instalaes so baixos. Caso contrrio, seria moralmente errado impor a condicionalidade. Todas as premissas dos defensores da CCT acima podem ser questionadas. Quase todas as formas de condicionalidade que se pode imaginar ofendem os cinco princpios de polticas estabelecidos anteriormente, principalmente o Princpio do teste de paternalismo. Por exemplo, se as famlias de baixa renda so obrigadas a comprovar que seus filhos esto mantendo uma frequncia escolar de 85%, por que a classe mdia e os ricos no so obrigados a comprovar o mesmo? Sejamos justos. A maioria das famlias de classe mdia e rica veria isso como uma interferncia estatal em seus assuntos privados, se no uma impertinncia. A lgica , supostamente, garantir que as crianas sejam beneficiadas. Se o motivo de uma frequncia inferior a 85% fosse o custo, certamente seria injusto obrigar os pobres de renda a pagar por algo que est alm de seus limitados recursos financeiros. Em geral, se a alegao que a condicionalidade uma exigncia que beneficia a pessoa e sua famlia, ento por que necessrio suborn-la para cumprir a exigncia? Dever-se-ia buscar as razes pelas quais as pessoas no fazem algo que supostamente to bom para eles. Assim, se as pessoas no esto realizando essa ao, ento os formuladores de polticas devem procurar os motivos e tentar superar essas razes, que podem incluir ignorncia, custo ou falta de disponibilidade de algum servio ou instalao. Porm, forar as pessoas a fazer algo que bom para elas presumir que elas so irracionais ou incapazes de serem informadas. Quaisquer que sejam as condicionalidades, elas certamente no devem violar os princpios ticos, e no devem ter externalidades negativas, impondo desvantagens ou custos sobre outros que no so alvo da poltica. Aqui cabe uma sria crtica a programas de trabalho social, ou seja, a transferncia condicional de renda a pessoas que realizam algum trabalho. Se uma
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pessoa obrigada a aceitar um emprego com baixo salrio a fim de receber um benefcio do Estado, particularmente se o emprego reservado para essa pessoa, ento h um efeito negativo sobre as outras pessoas, cujas oportunidades de emprego, salrios e condies de trabalho podem ser nivelados por baixo, como resultado. Tambm h o teste final. Se o beneficirio de uma transferncia condicional de renda no satisfaz as condies, que sanes seriam aplicadas? Afinal, uma condio que no tem uma penalidade previamente especificada para seu descumprimento no uma condio. normal suspeitar que a condio seja um truque, ou seja, o governo no tem a inteno de punir, mas apenas de pressionar os pobres. Mas esta a receita do artifcio. Mais relevante, a ameaa de sanes moralmente duvidosa. Por exemplo, se a me de duas crianas pequenas desnutridas no obrigou seu filho de 11 anos a frequentar a escola todos os dias, um burocrata tiraria o benefcio, correndo o risco de tornar as crianas ainda mais carentes e miserveis, e provavelmente menos saudveis? Considere o estresse e o medo. em parte por esse tipo de motivo que os polticos passaram a falar de corresponsabilidade. No entanto, para que as condies sejam significativas, deve haver sanes. Se burocratas bem-intencionados comearem a selecionar a quem punir, a poltica se torna objeto de discricionariedade e julgamentos arbitrrios. Um problema relacionado CCT, mas no suficientemente discutido, que ela tem pouco ou nenhum efeito de agncia. No h um fortalecimento da solidariedade social. Sem dvida, seria prefervel oferecer incentivos e persuaso moral, aliada presso comunitria informal, em vez de condicionalidades legalistas que, como em Nova Iorque, esto perigosamente prximas de exerccios de engenharia social. Isso nos traz para onde o debate pode estar nos levando. 7 POR QUE UMA RENDA BSICA ESSENCIAL? Gostaria de concluir sugerindo que o melhor caminho oferecer a cada cidado uma renda bsica modesta, na forma de uma transferncia de renda mensal, como um direito e como parte de uma estratgia redistributiva e emancipatria. Ela deve ser complementada por medidas para promover associaes profissionais, mecanismos de voz para manter a segurana de renda e assegurar os meios coletivos para impedir que indivduos e grupos fortes tomem a renda das pessoas vulnerveis, ou seja, mecanismos para fortalecer a solidariedade social e o sentimento de
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fraternidade. Embora no entraremos na questo aqui, nenhum esquema de segurana de renda bsica seria bem-sucedido a menos que instituies de voz de algum tipo fossem criadas ao mesmo tempo, como explicado no livro citado anteriormente. Uma renda bsica pode ser entendida como a proviso de alguma segurana econmica ex ante e como uma focalizao ex post de grupos de baixa renda, j que um montante modesto poderia ser recuperado dos grupos mais ricos, por meio de impostos diretos ou indiretos. H muitas vantagens nas transferncias de renda incondicionais comparadas com as transferncias de renda condicionais, e comparadas com qualquer esquema de focalizao baseado em elegibilidade por teto de renda ou comportamento. Para comear, a justificativa filosfica mais slida. Embora algum grau de desigualdade na sociedade se deva competncia e ao trabalho duro daqueles que se tornaram mais ricos, a desigualdade brutal to caracterstica da sociedade na era da globalizao certamente no se deve ao valor superior dos ricos, mas , em grande parte, um reflexo da sorte, do local de nascimento e da posio social. Isso leva justificativa inicialmente enunciada em 1795 por Tom Paine, o criador dos direitos humanos. Ele ressaltou que a sociedade hoje se beneficia de todas as contribuies feitas por nossos antepassados, e o conforto dos ricos resulta do trabalho dos antepassados dos pobres de hoje, bem como dos ricos. Na verdade, a riqueza , em grande parte, a propriedade coletiva da sociedade. Assim, ele concluiu que um modesto benefcio pago a cada pessoa seria efetivamente um dividendo social dessa riqueza. Este princpio pode ser usado para justificar a criao de fundos soberanos, talvez ao longo das linhas do Fundo Permanente do Alasca, como meio de distribuir a todos os cidados uma transferncia de renda regular. O Brasil tem agora a oportunidade de fazer isso, bem como de substituir a transferncia de renda condicional e os subsdios generosos. Existem certas vantagens das transferncias de renda incondicionais fceis de entender, bem como crticas-padro. As vantagens incluem a velocidade com que o dinheiro pode ser distribudo para reduzir a pobreza, os baixos custos administrativos em comparao com outras polticas, a transparncia de tal poltica e a relativa facilidade de se evitar a corrupo burocrtica. Elas tambm aumentariam a liberdade, ao permitir que os cidados faam suas prprias escolhas, minimizando intervenes paternalistas, ao contrrio da CCT. Elas envolvem baixos custos de transao para os bene69

ficirios, novamente ao contrrio da CCT ou qualquer outro programa que exige inscries e monitoramento. E sendo baseadas em direitos, elas ajudam a criar uma base para uma solidariedade social maior. As crticas-padro so as seguintes. Primeiro, afirma-se que um programa de transferncia de renda universal seria exorbitante. H muitas respostas a isso. Mais fundamentalmente, tal programa custaria menos do que o custo dos subsdios existentes, que so direcionados principalmente ao capital e s empresas. Em segundo lugar, alega-se que isso seria dar alguma coisa em troca de nada. A resposta de Tom Paine vem mente. Terceiro, alegase que uma renda bsica incondicional reduziria a oferta de trabalho, mas no h qualquer evidncia de que um grande nmero de pessoas desejaria viver apenas com uma renda bsica. Alm disso, uma transferncia de renda incondicional paga independentemente de outros rendimentos eliminaria a armadilha da pobreza que um dos principais problemas dos programas baseados em elegibilidade por teto de renda. Em quarto lugar, alega-se que o incentivo para poupar seria reduzido. Isso no claro. Ao garantir uma segurana mnima, e removendo a elegibilidade por teto de renda, os que poupam no teriam medo de ser penalizados. Em quinto lugar, afirma-se que um regime universal seria um desperdcio, j que daria dinheiro aos ricos, bem como aos pobres. Mas, na verdade seria mais barato do que a de um regime focalizado, pois o dinheiro pago aos grupos de renda mais alta seria recuperado por meio de impostos. Em sexto lugar, afirma-se que um regime universal seria inflacionrio. Isso improvvel, j que o aumento da renda dos grupos de baixa renda seria gasto em bens e servios bsicos, e a elasticidade da oferta de bens e servios desse tipo provavelmente seria bastante alta. Em stimo lugar, s vezes, alega-se que o dinheiro seria desperdiado pelos beneficirios em bens e servios no essenciais e no sociais. Bem, isso uma questo de opinio, uma questo de liberdade e uma questo de educao. No deve ser uma questo a ser decidida pela direo da poltica social. A despeito das crticas, uma renda bsica deve ser vista como um direito-reivindicao, a ser buscado como parte da transformao global. Seria uma resposta justa aos choques econmicos, ecolgicos e de reestruturao. E ofereceria a segurana bsica necessria para o precariado, permitindo a adoo de uma perspectiva de longo prazo em suas vidas e correr riscos no desenvolvimento de suas competncias e perfil profissional. Ajudaria a faz-los sentir que tm uma participao
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na sociedade, tornando-os menos propensos a aderir a gangues antissociais e apoiar movimentos neofascistas e outras formas de populismo que promovem a violncia e aes contra imigrantes, minorias tnicas, mulheres, deficientes ou idosos. Finalmente, h uma vantagem que ainda no recebeu a ateno que merece. Em sociedades onde o setor de servios responde por uma parcela cada vez maior da atividade econmica e do emprego, percebemos que h uma crescente quantidade de trabalho no remunerado. Isso inclui os cuidados com a famlia, trabalho comunitrio, capacitao, e uma grande parte do que se pode chamar de trabalho para o emprego. Uma transferncia de renda modesta poderia ajudar a incentivar as pessoas a se dedicarem mais a estas formas de trabalho, e no apenas ao trabalho incessante e em condies de ansiedade. Ajudaria na luta necessria para obter o controle sobre um dos principais bens da sociedade terciria moderno, o tempo. 8 REFLEXES FINAIS um perodo estimulante para se pensar e implementar polticas de proteo social. A crise do mercado financeiro e suas consequncias colocaram as vises neoliberais na defensiva aps seu triunfo na fase de globalizao da transformao global. Poucos questionam que o Estado, por meio do governo, tem um papel a desempenhar. Mas o velho estilo de democracia social trabalhista no apresentou respostas adequadas para as falhas da globalizao. O apoio entusistico atualmente dado focalizao, seletividade e condicionalidade deve ser visto como preocupante para quem se v como liberal ou como igualitrio. O foco dos formuladores de polticas tem sido de utilizar a poltica social como algo prximo engenharia social, direcionando as pessoas a se comportam da forma como o Estado quer e penalizando-as por se comportarem de modo antissocial ou de formas consideradas inadequadas. Por nossa liberdade e pela liberdade de nossos filhos, temos que interromper essa tendncia. Espero que o Congresso BIEN a ser realizada em So Paulo, nos dias 1-3 de julho de 2010, seja um evento que ajude a fazer exatamente isso. E a notcia de que um programa piloto de renda bsica ser lanado em uma rea urbana do Brasil muito interessante, e deve ser monitorado e avaliado com muito cuidado e objetividade. de se esperar que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) ajude nesse esforo. Estes so, de fato, tempos interessantes.
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ATLAS DO BOLSO DOS BRASILEIROS

Marcelo Cortes Neri Lusa Carvalhaes Samanta Monte

1 INTRODUO As anlises macroeconmicas so agregadas, na prpria definio do campo de estudo da disciplina fundada por Keynes em meio grande depresso dos anos 1930. Isto , olha-se para o conjunto de pessoas numa dada sociedade, no importando a respectiva regio de moradia, estrato econmico, composio de fontes de renda, ou outros atributos individuais (sexo, idade etc.). Tudo se passa como se tratssemos de um agente representativo hermafrodita (meio homem, meio mulher), de meia idade, de classe mdia possivelmente de Minas Gerais (como dizem os cientistas polticos, uma boa mdia da diversidade populacional brasileira) etc. Em vrias situaes, a fico macroeconmica se mostra adequada para no nos perdemos nos detalhes desnecessrios, mas em outras situaes o diabo mora justamente nos detalhes omitidos. Em particular, num pas de dimenses continentais, desigualdade amaznica e que se torna internacionalmente conhecido pela proliferao de novas e velhas polticas de rendas como o Brasil, a anlise agregada esconde mais do que revela. Tanto no perodo de expanso do bolso dos brasileiros em vigor at setembro de 2008, como no perodo posterior h falta de viso clara sobre pelo menos trs pontos: 1. Quem mudou? Nas mudanas no interior da economia quem perde e quem ganha em termos de estrato de renda. A nova classe mdia brasileira se tornou um ativo macroeconmico crucial para compensar a queda na exportao de nossos produtos como fruto
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da retrao global. A injeo de demanda o ponto-chave hoje, mas estamos olhando a economia de maneira muito agregada. Na medida em que cada parcela tem propenses diferenciadas ao gasto, h implicaes macroeconmicas dependendo do quem quem nos avanos e retrocessos de cada grupo. Sem enxergar os detalhes dos grupos que emergem e dos que afundam, seja na descoberta de nichos de mercado, seja na ampliao de redes sociais aos perdedores. 2. O que mudou? Qual a parcela de renda cresceu mais ou menos, antes ou fruto da crise e das aes contra ela: trabalho, bolsa famlia, aposentadoria ou nenhuma das alternativas acima. Esta anlise dos determinantes prximos das rendas vo nos ajudar a descobrir os porqus das mudanas. No se trata s de saber o que gera nova demanda, mas onde a oferta encontra (ou desencontra) esta nova (ou velha) demanda, o que nos leva nossa ltima e talvez mais importante dimenso deste estudo. 3. Onde mudou? Em que regies, sejam macrorregies, estados, capitais, tipos de cidades, a economia domstica avanou e onde regrediu? Endereamos estes trs tipos de questes, usando a ltima questo espacial como eixo de forma a orientar a sociedade luz dos microdados da PNAD e da PME recm-divulgados, geografia das mudanas de renda recentes. Cerca de 32 milhes de pessoas, ou meia Frana, ascenderam s classes ABC entre 2003 e 2008, sendo 6,7 milhes s no ano passado. Onde cresceu mais a renda do brasileiro? Eis a questo. Foi no serto do Nordeste ou na periferia da Grande So Paulo? E a nova classe mdia da pequena Campo Grande, j mostrou o seu valor? O que explica as mudanas de classe em cada lugar, crescimento ou redistribuio da renda? Por que a desigualdade pouco caiu em alguns estados brasileiros? Impactos do salriomnimo ou boom trabalhista? E a geografia da pobreza mudou? Mudou por qu? Qual a capital do Bolsa Famlia? E a dos aposentados? Quem o campeo de gerao de trabalho e renda? Exploramos o onde o que do nvel e das mudanas dos indicadores sociais baseados em renda domiciliar per capita. A abertura das capitais dos 27 estados e da periferia das maiores metrpoles uma inovao. Ela permitir avaliar a desempenho dos prefeitos at o seu ltimo ano de mandato,
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assim como mudanas at o meio do mandato do governador de cada estado tal qual fizemos no ano que passou. Alm de traar o mapa dos nveis e das variaes de renda de indicadores sociais baseados em renda at o final de 2008 com base na PNAD, localizamos a evoluo entre o pr e o ps-crise do bolso das diferentes classes de trabalhadores brasileiros nas maiores metrpoles brasileiras, abrindo as suas respectivas capitais e periferias (leia-se conjunto de municpios que no so o municpio da capital). Descobrimos que as periferias brasileiras semelhana de alguns pases perifricos esto, como se diz na gria, bombando apesar da crise. Mapeamos ao longo do territrio brasileiro a evoluo dos indicadores sociais baseados em renda domiciliar per capita tradicionalmente gerados pelo CPS, como pobreza e desigualdade sintetizando o que aconteceu com as famlias de diferentes estratos econmicos em localidades diversas. Analisamos os impactos de diferentes fontes de renda. Por exemplo, qual foi a importncia relativa dos proventos do trabalho, dos benefcios da previdncia ou do Bolsa Famlia para explicar as origens das alteraes em cada regio, estado, metrpole e capital? Este trabalho est organizado nesta introduo e mais seis sees. Na seo dois, fazemos um sumrio das principais mudanas apresentadas nos indicadores sociais baseados em renda. Nas trs sees seguintes, respondemos respectivamente s perguntas supracitadas, quem mudou, o que mudou e onde mudou a renda do brasileiro. Na sexta e ltima seo, apresentamos as principais concluses. 2 RESUMO DA PERA
2.1 OBJETIVO

O objetivo aqui traar um retrato resumido das diversas rendas auferidas pelos brasileiros, buscando sintetizar os diferentes aspectos da realidade da populao. O captulo dos indicadores baseados em renda da literatura de bem-estar social traduz os dados de salrio, jornada, ocupao, desemprego, recebimento de penses e aposentadorias, acesso a programas sociais etc., em poucos nmeros, cada um com capacidade de retratar um aspecto peculiar da vida em sociedade, como nvel de bem-estar, desigualdade, taxa de pobreza. Um primeiro esforo o de condensar informaes para transform-las em conhecimento prtico, do tipo quanto cresceu, ou diminuiu, ao fim e ao cabo o bolso dos brasileiros em diferentes lugares. O segundo
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esforo , uma vez que a mtrica do todo seja definida, no primeiro passo percorrer o caminho reverso abrindo a renda per capita nos grandes tipos de renda para entender os determinantes prximos da pobreza. Em todos os casos, o centro est na abertura espacial das informaes de renda.
2.2 A GEOGRAFIA DA POBREZA

Entre 2003 e 2008, houve uma reduo de 43,03% da pobreza o que corresponde sada de 19,3 milhes de pessoas da misria com uma renda abaixo de R$ 137,00 em termos domiciliares per capita. A ttulo de ilustrao inicial vamos trabalhar com a nossa abertura mais local. Entre as 27 capitais das unidades de Federao brasileiras e as periferias das seis maiores metrpoles, o destaque da reduo no perodo 2003 a 2008 foi o municpio de Palmas (-80,9%) e nas menores redues temos o municpio do Rio de Janeiro (-34,8%) e a periferia de Recife (-36,4%). J em termos dos nveis das sries, em 2008, as menores taxas de pobreza so os municpios de Florianpolis (2,36% da populao) e de Curitiba (3,92%) e as maiores esto em Macei (25,6%) e mais uma vez na periferia de Recife (26,4%). Apresentamos no quadro 1 a seguir os cinco mais e os cinco menos da misria no ano 2008, assim como as posies dessas mesmas localidades em anos anteriores e o ranking da variao.

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Quadro 1: Variao da misria nas seis maiores metrpoles 2003-2008

% Pobres ranking 2008
Periferia ing de Recife - PE Macei 2 AL Periferia 3 de Salvador - BA Periferia 4 de Fortaleza - CE

% 2008
26,38 25,60 25,22 24,63

ranking
2 7 5 1 3

% rank% rank- Var. (%) rank- Var. (%) 2007 ing 2003 ing 2007/2008 ing 2007/2008
26,75 21,46 22,01 27,07 22,60 5 4 1 2 6 41,47 41,70 47,69 46,69 35,85 10 5 6 17 15 -1,38% 19,29% 14,58% -9,01% -8,19% 2 6 12 13 7 -36,39% -38,61% -47,12% -47,25% -42,12%

5 Recife - PE 20,75 Flori1 anpolis - SC Curitiba 2 - PR Goinia 3 GO Vitria 4 - ES Palmas 5 TO

2,36 3,92 4,50 5,45 5,68

36 34 32 35 21

1,68 3,20 6,19 2,77 13,51

36 35 32 33 17

6,49 10,50 13,49 11,99 29,78

3 4 28 1 36

40,48% 22,50% -27,30% 96,75% -57,96%

33 31 34 25 36

-63,64% -62,67% -66,64% -54,55% -80,93%

As capitais possuam 11,28% da populao na pobreza em 2008 contra 12,37% na periferia, estas que estavam, em 2003, logo depois da chamada crise metropolitana, muito prximas umas das outras com taxas de pobreza ligeiramente maiores para as capitais de 22,47% contra 22,06% das periferias.
Quadro 2: Variao da misria nas capitais e periferias 2003-2008
% Pobres % 2008 Total Capital Periferia das metrpoles (no capital) rea urbana no metropolitana rea rural 16,02 11,28 12,37 14,02 34,82 % 2007 18,26 13,77 13,87 16,09 37,30 % 2003 28,12 22,47 22,06 25,45 51,45 Var. (%) 2007/2008 -12,27% -18,08% -10,81% -12,87% -6,65% Var. (%) 2003-2008 -43,03% -49,80% -43,93% -44,91% -32,32%

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

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Em seguida, quando abrimos por unidades da Federao, a mais pobre Alagoas (38,76%), seguida pelo Maranho (33,75%). Assim como no ranking das capitais, os estados do Sul so os que apresentam as menores taxa de misria, sendo Santa Catarina, com a menor delas 4,53%, seguida pelo Paran.
Quadro 3: Variao da pobreza nos estados 2003-2008
% Pobres rank- % rank- Var. (%) rank- Var. (%) rank% % ranking 2008 2008 ing 2007 ing 2003 ing 2007/2008 ing 2003-2008 1 Alagoas 2 Maranho 3 Piau 4 Paraba 5 Sergipe Santa Catarina 38,76 33,75 32,38 29,20 26,56 2 1 3 4 6 37,93 38,30 37,05 33,19 28,59 1 2 3 4 6 57,66 55,68 52,01 47,28 41,58 3 14 16 15 8 2,19% -11,88% -12,60% -12,02% -7,10% 1 8 5 6 2 -32,78% -39,39% -37,74% -38,24% -36,12%

4,53 6,13 8,79 9,01 9,27

27 26 22 23 25

3,67 4,50 10,86 10,03 9,76

27 26 23 25 22

8,29 14,08 17,65 14,24 17,67

2 1 23 12 6

23,43% 36,22% -19,06% -10,17% -5,02%

13 25 18 4 16

-45,36% -56,46% -50,20% -36,73% -47,54%

2 Paran 3 So Paulo Rio 4 Grande do Sul Minas 5 Gerais

Complementando a anlise de misria, analisamos agora o que ocorreu com as cinco macrorregies brasileiras (excluindo a rea rural da regio Norte). Encontramos as maiores taxas de misria na regio Nordeste, 30,69%, em 2008. Mesmo no apresentando as maiores quedas na taxa, importante olhar para os nveis absolutos para captar o tamanho da reduo, j que a mesma tinha, em 2003, 49,81% da populao na misria.

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Quadro 4: Variao da pobreza nas macrorregies 2003-2008

% Pobres % 2008 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 19,07 30,69 9,68 7,29 10,49 % 2007 22,37 34,20 11,60 8,03 11,78 % 2003 35,92 49,81 18,40 13,77 23,22 Var. (%) 2007/2008 -14,75% -10,26% -16,55% -9,22% -10,95% Var. (%) 2003-2008 -46,91% -38,39% -47,39% -47,06% -54,82%

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

Na passagem do ano I d.c. (um ano depois da crise), no dia 15 de setembro, quando a crise irrompeu as bolsas de valores l fora, o que podemos dizer dos seus efeitos no bolso do brasileiro pobre? (no confundir com pobre brasileiro). Damos sequncia aqui, com dados at julho de 2009, ao monitoramento da evoluo da composio da populao em seus diversos estratos econmicos. A PME permite um olhar deste tipos de reas no perodo ps-crise (leia-se na PME como renda do trabalho no mbito das seis maiores metrpoles apenas). No perodo de julho de 2008, comparado a julho de 2009, a pobreza trabalhista caiu mais no subrbio de Belo Horizonte (-26,13%) e subiu mais na periferia de Salvador (13,5%). No conjunto periferia x capital, s as primeiras apresentaram queda (-6,8% x 0,42%). E na comparao Nordeste x Sul/Sudeste (-5,1% x -3,6%). Apresentamos a seguir a variao da misria neste ltimo perodo.

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Grfico 1: Variao da misria metropolitana (ps-crise) julho 2008 a julho 2009

15 10 5 0 -5 -7,2 -10 -15 -17,0 -20 -25 -30 -26,1 -7,7 -9,8 13,5 11,1 10,7 12,4

0,6 -0,6 -2,8

Periferia Salvador

Capital So Paulo

Capital Recife

Capital Salvador

Capital Belo Horizonte

Periferia Porto Alegre

Capital porto Alegre

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PME/IBGE

2.3 AS REAIS QUEDAS DE POBREZA

A equipe do CPS tem sido a primeira a apontar, isto , antes de qualquer outra instituio resultados dos mais diversos. O grupo que deu origem ao CPS foi o primeiro a mostrar, em fevereiro de 1996, a melhora dos indicadores sociais depois do Plano Real. Em 1999, o grupo mostrou a pobreza aumentando face s crises externas. Em 2004, o CPS mostrou no s a deteriorao social ocorrida no primeiro ano da gesto Lula (2003), como a queda da misria ocorrida em 2002, ao apagar das luzes do governo Fernando Henrique. Nenhuma outra instituio teve a ousadia de lanar pesquisa sobre o tema. Acesse o site ou o link6 sobre a trajetria do CPS no estudo da pobreza. Olhando os grandes traos das sries de pobreza desde 1992, quando o novo questionrio da PNAD foi estabelecido, temos duas marcadas mudanas de patamar. Em primeiro lugar, no binio 1993/1995, a proporo de pessoas abaixo da linha da misria passa de 35,3% para 28,8% da populao brasileira. Em 2003, a misria ainda atingia 28,2% da populao tendo subido no primeiro ano do governo Lula, conforme anunciamos em primeira mo em 2004. Em 2003, se inicia um novo perodo de queda, chegando a 22,7%, em 2005. Isto compe uma queda acumulada de 19,18%,
6 Link: <www.fgv.br/cps/pesquisas/miseria_queda_grafico_clicavel>.

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Periferia Belo Horizonte

Periferia So Paulo

Capital Rio de Janeiro

Periferia Rio de Janeiro

Periferia Recife

entre 2003 e 2005, magnitude comparvel a queda de 18,47% do perodo de 1993 a 1995. O paralelo existente na reduo de misria entre os dois episdios ocorridos dez anos a parte, pode ser percebido no grfico 2.
Grfico 2: Proporo de populao pobre (%)
40 34,96 35 35,03

30 28,65 25

28,82 26,88 28,37

28,71 28,12 26,66 27,54 25,4 22,80

20 19,32 15

18,26 16,02

1992

1993

*1994

1995

1996

1997

1998

1999

*2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

Em 2006, inspirado neste padro de mudana da pobreza aos saltos lanamos a pesquisa com o ttulo provocativo de o Segundo Real. De l para c, a misria continua sua trajetria descendente caindo quase 30% acumulados desde 2005. Seguindo a mtrica ditada pelos efeitos imediatos do Plano Real na pobreza que tivemos o prazer de detectar em primeira mo nas sries, h 13 anos, teramos hoje, j trs reais de reduo de pobreza, tomando o perodo de 2003 a 2008 isoladamente, a pobreza caiu 43%. A reduo de pobreza entre as regies Sudeste e Nordeste est colocada no grfico 3.

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2008

Grfico 3: Taxa de pobreza (%) regional

Nordeste e Sudeste
80 70 59,6 60 50 40 36,5 30 20 10 0 1992 1993 *1994 1995 1996 1997 1998 1999 *2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 22,4 17,0 16,7 16,5 16,4 17,3 17,7 16,7 18,4 16,7 23,5 14,2 12,0 11,6

60,5 51,7 52,7 52,6 48,8 51,9 49,0 48,1 49,8 46,3 42,5 34,2 30,7

9,7

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

2.4 CONTRIBUIO DAS LOCALIDADES NA REDUO DA POBREZA

A fim de complementar a anlise das mudanas relativas anuais, medimos as contribuies de cada localidade para a reduo da pobreza nos perodos de 2007 a 2009 e de 2003 a 2008. Em ambos os perodos, o Nordeste se destaca com 44,28% e 44,70% da reduo de pobreza observada nos respectivos intervalos de tempo. No perodo de 2003 a 2008, 8 milhes de pessoas cruzaram a linha de pobreza no Nordeste.

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Quadro 5: Contribuio de unidades espaciais para a reduo de pobreza 2007/2008 e 2003-2008 Em nmero de pessoas e proporo do total da queda de pobreza Contribuio Populao
Populao Categoria Total Categoria Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Categoria Capital Periferia das metrpoles (no capital) rea urbana no metropolitana rea rural Categoria Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo 2007/2008 3.800.837 Populao 2007/2008 330.147 1.683.090 1.445.943 184.478 151.100 Populao 2007/2008 1.055.055 338.641 1.582.543 823.512 Populao 2007/2008 20.751 13.366 84.760 3.347 76.648 51.267 80.932 263.454 134.136 389.980 127.081 139.379 170.441 -39.036 34.211 466.707 333.060 48.847 542.839 523.260 2003-2008 19.454.189 2003-2008 1.441.725 8.696.888 6.233.898 1.606.360 1.476.818 2003-2008 4.504.513 2.041.645 8.547.525 4.372.630 2003-2008 91.142 46.853 299.776 28.700 636.971 108.341 230.188 1.178.375 531.964 1.324.724 512.316 598.443 1.346.262 492.719 249.570 2.466.365 2.175.137 456.818 876.573 2.723.409 Contribuio % 2007/2008 100,00% 2003-2008 100,00%

Contribuio % 2007/2008 2003-2008 7,41% 8,69% 44,28% 44,70% 38,04% 32,04% 4,85% 8,26% 3,98% 7,59% Contribuio 2007/2008 2003-2008 27,76% 23,15% 8,91% 41,64% 21,67% 10,49% 43,94% 22,48%

Contribuio % 2007/2008 2003-2008 0,55% 0,47% 0,35% 0,24% 2,23% 1,54% 0,09% 0,15% 2,02% 3,27% 1,35% 0,56% 2,13% 1,18% 6,93% 6,6% 3,53% 2,73% 10,26% 6,81% 3,34% 2,63% 3,67% 3,08% 4,48% 6,92% -1,03% 2,53% 0,90% 1,28% 12,28% 12,68% 8,76% 11,18% 1,29% 2,35% 14,28% 4,51% 13,77% 14,00%

83

Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal

55.320 -55.370 184.219 2.571 58.607 83.564 7.088

782.092 195.439 630.806 214.971 386.690 653.518 222.025

1,46% -1,46% 4,85% 0,07% 1,54% 2,20% 0,19%

4,02% 1,00% 3,24% 1,11% 1,99% 3,36% 1.14%

Populao Categoria 2007/2008 2003-2008 33.981 RO Capital 15.334 AC Capital 6.288 24.646 AM Capital 142.513 268.852 RR Capital -1.071 19.494 PA Capital 9.089 215.985 PA Periferia 22.591 82.464 AP Capital 36.105 60.286 35.241 14.103 TO Capital MA Capital 19.158 230.825 PI Capital 27.579 151.733 CE Capital 30.969 305.433 CE Periferia 29.453 186.656 RN Capital 41.617 128.217 PB Capital -1.497 101.129 PE Capital 24.086 193.137 PE Periferia 1.576 287.817 AL Capital -40.099 146.914 SE Capital 14.146 66.478 BA Capital 174.468 423.684 BA Periferia -28.139 139.357 MG Capital 16.850 159.592 MG Periferia 1.297 195.800 ES Capital -6.206 20.455 RJ Capital 383.180 326.372 RJ Periferia 72.638 304.940 SP Capital 106.645 970.601 SP Periferia 277.450 607.870 PR Capital -14.834 102.116 PR Periferia -39.454 115.266 SC Capital -3.164 15.901 RS Capital 36.887 65.207 RS Periferia 1.687 121.773 MS Capital -1.159 69.715 MT Capital -1.320 41.990 GO Capital 18.948 103.044 DF Capital 7.088 222.025 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD/IBGE

Contribuio 2007/2008 2003-2008 0,17% 0,40% 0,17% 0,13% 3,75% 1,38% -0,03% 0,10% 0,24% 1,11% 0,59% 0,42% 0,95% 0,31% 0,37% 0,18% 0,50% 1,19% 0,73% 0,78% 0,81% 1,57% 0,77% 0,96% 1,09% 0,66% -0,04% 0,52% 0,63% 0,99% 0,04% 1,48% -1,05% 0,76% 0,37% 0,34% 4,59% 2,18% -0,74% 0,72% 0,44% 0,82% 0,03% 1,01% -0,16% 0,11% 10,08% 1,68% 1,91% 1,57% 2,81% 4,99% 7,30% 3,12% -0,39% 0,52% -1,04% 0,59% -0,08% 0,08% 0,97% 0,34% 0,04% 0,63% -0,03% 0,36% -0,03% 0,22% 0,50% 0,53% 0,19% 1,14%

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3 A DCADA DA REDUO DA DESIGUALDADE Se um historiador do futuro fosse nomear as principais mudanas ocorridas na sociedade brasileira na primeira dcada do terceiro milnio, poderia cham-la de dcada da reduo da desigualdade de renda, ou da equalizao de resultados. Da mesma forma que a dcada de 1990 foi a da conquista da estabilidade, a de 1980 a da redemocratizao, e a de 1970 foi a do crescimento7. No h na Histria brasileira, estatisticamente documentada (desde 1960), nada similar reduo da desigualdade observada desde 2001: crescemos um tero do crescimento dos anos 1970, mas reduzimos mais a pobreza na dcada atual. A queda acumulada de desigualdade comparvel, em magnitude, ao famoso aumento da desigualdade dos anos 60 que colocou o Brasil no imaginrio internacional como a terra da iniquidade inercial. Segundo dados do Banco Mundial, os indicadores de 2005 j colocavam o Brasil como o 10 pas em desigualdade do mundo antes ramos 3. Ou seja, a m notcia que ainda somos muito desiguais, a boa que h muita desigualdade a ser reduzida e consequentemente muito crescimento de renda a ser gerado na base da pirmide de renda. Mal comparando, como se o Brasil tivesse descoberto apenas neste sculo estas reservas de crescimento pr-pobre. Por exemplo, a ndia, um pas igualitariamente pobre com um ndice de desigualdade que metade do nosso, tem como alternativa bsica para combater a pobreza apenas o crescimento da renda da sociedade. Similarmente, a Blgica, um pas igualitariamente rico, no tem em termos substantivos, alternativa adicional para melhorar o bem-estar da populao alm do crescer. J na chamada Belndia brasileira, alm do crescimento que uma fonte sem limites de melhora de bem-estar, temos a opo de reduzir a desigualdade como forma de atenuar a pobreza e o bem-estar. Obviamente, a equidade tem um piso inferior, finita como, por exemplo, as reservas de petrleo tambm o so, mas estamos muito distantes deste limite da exausto. Nenhum pas do mundo pode reduzir a pobreza por meio de redistribuio em alta escala como no Brasil.

Outra caracterstica desta dcada a gerao de emprego formal, a anterior alm da estabilizao foi de aumento da escolaridade. Em uma perspectiva otimista, a prxima dcada seria a da revoluo da qualidade da educao, pois temos metas internacionais, metas da sociedade civil, o movimento Todos pela Educao e metas do Governo Federal, o IDEB, j fixadas e apontando para o mesmo norte.

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 preciso, alm de se preservar os incentivos para o crescimento da renda de todos, chegar s causas mais fundamentais da desigualdade, abordando as diferenas intergeracionais de oportunidades. Estamos nos ltimos anos apenas comeando a explorar a superfcie da desigualdade de resultados. O estudo da desigualdade mede a distncia transversal entre pessoas, projetando para cima e para o alto numa ao similar medio da distncia entre as estrelas. Se o estudo da desigualdade brasileira fosse como a anlise do movimento de corpos celestes, a PNAD seria o anteparo recebendo e difundindo a luz vinda dos cus brasileiros um ano aps. A PNAD permite aos caadores de estrelas mirarem em atmosfera razoavelmente lmpida e observar os principais movimentos relativos dentro da sociedade brasileira do ano que passou. Olhamos aqui como se estivssemos usando o foco de uma luneta, os deslocamentos relativos ocorridos na renda das diferentes classes de brasileiros. De todas as mudanas observadas a partir do recente lanamento da PNAD 2008 do IBGE, a que mais chama a ateno a reduo da desigualdade de renda. O ano de 2008 d sequncia tendncia de desconcentrao iniciada na virada deste sculo. A desigualdade de renda brasileira, que ficou estagnada entre 1970 e 2000, sofre sucessivas quedas, ano aps ano, desde 2001, comparada, em magnitude, ao aumento observado nos anos 1960. A desigualdade de renda domiciliar per capita medida pelo Gini caiu, em 2007, cerca de 0,0074 pontos o que 10% superior ao ritmo de queda assumido de 2001 a 2006 (0,0067). Mantendo, entre 2007 e 2008, o ritmo de reduo prximo ao apresentado na dcada. Por isso, a presente dcada a da reduo da desigualdade de renda, que sucede da estabilizao (1990) e a da redemocratizao (1980). Olhando para frente, a prxima dcada ser a da revoluo da qualidade da educao, pois temos metas internacionais, metas da sociedade civil, o movimento Todos pela Educao, e metas do Governo Federal j fixadas e apontando para o mesmo norte. Apresentamos abaixo, o mapa estadual das redues acumuladas de desigualdade dentro dos estados na dcada atual; e o do crescimento da renda mdia que corresponde ao componente, entre estados, da desigualdade brasileira. interessante notar tal como Ataliba et all. (2008) demonstram que, apesar de a renda mdia entre estados do Nordeste aumentar a taxas mais altas que os demais, a queda de desigualdade dentro de cada estado nordestino no cai. A exceo seria o Cear que o nico a figurar na faixa mais escura.
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Mapa 1: Reduo acumulada do ndice de Gini 2001 a 2008

Legenda:
Reduo no Gini: Menos de 2,5% de 2,5% a 5% de 5% a 7,5% de 7,5% a 10% Mais de 10%

Mapa 2: Aumento da renda mdia per capita familar (todas as fontes) 2001 a 2008

Legenda:
Aumento na Renda: Menos de 10% de 10% a 20% de 20% a 30% de 30% a 40% Mais de 40%

4 FONTES DE RENDAS E MUDANAS Se algo mudou, ento o segundo esforo saber: por que mudou? mudou em qu? Estas ltimas perguntas sugerem as duas linhas complementares de resposta aqui exploradas, a saber: a primeira olha para os determinantes prximos da distribuio de renda e a outra para os componentes primrios da renda das pessoas, o papel de penses e aposentadorias, programas sociais e trabalho.
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4.1 DECOMPOSIO DE DESIGUALDADE

Como reduzir a desigualdade? Mais uma vez a presente dcada pode nos mostrar os caminhos aplicando-se ao perodo de 2001 a 2008 a metodologia de decomposio das variaes do Gini8. Conforme demonstra a ltima coluna do quadro 6, a renda do trabalho explica 66,86% da reduo da desigualdade esperada entre 2001 e 2008, a seguir vm os programas sociais, com destaque ao Bolsa Famlia e seu antecessor Bolsa Escola que explicam 17% da reduo da desigualdade, enquanto os benefcios previdencirios explicam 15,72% da desconcentrao de renda, ficando as demais rendas com um resduo inferior a 1%. As demais colunas do quadro comparam 2008 com os demais anos. Enquanto os quadros posteriores decompem a natureza dos efeitos por tipo de renda separando os efeitos da contribuio de cada fonte na renda total pela mudana da massa relativa de benefcios e os efeitos da desigualdade de cada fonte avaliada a partir do Gini da renda total.
Quadro 6: Efeito percentual de cada parcela do rendimento na mudana do ndice de Gini da distribuio do rendimento domiciliar per capita no Brasil
Efeito percentual Parcela Renda do trabalho Renda previdncia Bolsa Famlia e Outras Transferncias privadas Abono Total Delta GINI Efeito composio Parcela Renda do trabalho Renda previdncia Bolsa Famlia e Outras Transferncias privadas Abono Total 2007 a 2008 0,41 -0,20 26,45 -4,10 0,10 22,65 2006 a 2008 -0,06 -0,06 -0,72 3,05 -0,10 2,11 2005 a 2008 0,00 0,18 6,62 2,58 -0,09 9,29 2004 a 2008 0,00 0,07 9,44 1,95 -0,05 11,42 2003 a 2008 0,00 0,10 9,29 1,16 0,06 10,61 2002 a 2008 -0,02 -0,18 4,71 1,75 -0,06 6,21 2001 a 2008 -0,04 -0,21 5,28 1,32 0,01 6,36 2007 a 2006 a 2005 a 2004 a 2003 a 2002 a 2001 a 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 116,15 89,30 64,07 65,84 66,39 66,86 66,86 -1,06 21,67 25,49 27,68 17,56 13,80 15,72 -1,03 -10,01 11,43 6,99 16,83 18,47 17,00 -14,21 -0,82 -0,92 -0,40 -0,71 0,93 0,50 0,23 -0,11 -0,04 -0,08 -0,07 -0,04 -0,05 100,07 100,03 100,03 100,04 100,00 100,02 100,02 -0,0064 -0,0137 -0,0196 -0,0225 -0,0344 -0,0400 -0,0471

8 Hoffman (2006) e Soares (2006) aplicam esta metodologia a dados brasileiros do comeo da dcada. Kakwani, Neri e Son (2005) e Barros et al. (2006) aplicam outras metodologias aos mesmos dados.

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Delta GINI Efeito concentrao Parcela Renda do trabalho Renda previdncia Bolsa Famlia e Outras Transferncias privadas Abono Total Delta GINI

2007 a 2008 115,74 -0,85 -27,48 -10,12 0,13 77,42

2006 a 2008 89,36 21,73 -9,30 -3,87 0,00 97,92

2005 a 2008 64,07 25,31 4,81 -3,50 0,05 90,74

2004 a 2008 65,84 27,61 -2,45 -2,35 -0,03 88,62

2003 a 2008 66,39 17,46 7,54 -1,87 -0,13 89,39

2002 a 2008 66,88 13,98 13,75 -0,82 0,01 93,81

2001 a 2008 66,90 15,93 11,72 -0,82 -0,07 93,66

interessante que a anlise leve em conta no s os impactos de diferentes fontes de renda, em particular as transferidas pelo Estado brasileiro, no deslocamento da desigualdade como tambm os seus custos ao errio pblico.
4.2 DECOMPOSIO DA MDIA DE RENDA EM DIFERENTES FONTES

Entre 2003 e 2008, a renda per capita mdia do brasileiro cresceu 5,26% em termos reais (isto , j descontada a inflao e o crescimento populacional) passando de R$ 458,00 para R$ 592,00 por ms. A fonte de renda que mais cresceu foi a de programas sociais (20,99%) influenciada pela expanso do Bolsa Famlia criado em 2003. A seguir veio a parcela da renda da previdncia vinculada ao salrio-mnimo (6,64%). Os efeitos dos reajustes do salrio-mnimo que cresceu mais de 45% neste perodo pressionaram o valor da base de benefcios e do aumento da parcela de nmero de idosos, fruto do processo de envelhecimento da populao. A renda de previdncia acima do piso cresce abaixo do crescimento da renda geral. Cabe notar que a renda do trabalho teve um incremento mdio de 5,13% ao ano o que confere uma base de sustentabilidade das condies de vida para alm das transferncias de renda oficiais. Correspondendo a 76% da renda mdia percebida pelo brasileiro, a renda do trabalho foi responsvel por 75% do ganho de renda observado.

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Quadro 7: Decomposio da renda em diferentes fontes PNAD

Ano 2008 R$ 2008 % Composio Crescimento mdio Anual 2003-2008 Crescimento 2007/2008 Renda todas as fontes 592,12 100% 5,26% 5,49% Renda todos os trabalhos 450,29 76,05% 5,13% 4,5% Outras rendas privadas 12,86 2,17% 2,62% 15,13% Transferncias pblicas - BF* 12,73 2,15% 20,99% 30,83% PrevidnPiso Precia vidncia Ps-piso > - SM* SM* 28,05 4,74% 6,64% 1,63% 88,2 14,90% 4,44% 7,68%

Fonte: CPS/FGV baseado nos microdados da PNAD/IBGE

No ltimo ano, o crescimento de renda per capita do trabalho e de aposentadorias vinculadas ao mnimo um pouco menor, o de programas sociais atinge 30,8%. De toda forma, em ambos os perodos, embora tenha havido aumento forte da renda derivada de programas sociais e aposentadorias ligadas ao mnimo, a parcela devida ao trabalho fica prxima ao expressivo crescimento de renda desta fase de boom. No perodo de 2003 at 2008, notamos que duplicou a parcela da renda associada a programas sociais, tais como o Bolsa Famlia e outros programas sociais captados nas outras rendas da PNAD. Entre os pobres note-se que, aps os reajustes anunciados recentemente e o novo critrio de entrada no Bolsa Famlia - a parcela destes programas nas respectivas rendas aumentou de 4,9% para 16,3%. A anlise da participao de diferentes tipos de renda dos pobres pode ser til para aferir os impactos prospectivos de diferentes instrumentos de poltica pblica sobre a pobreza, tais como, por exemplo, as medidas adotadas no bojo da crise externa iniciada em setembro de 2008. 5 AS CAPITAIS DAS RENDAS Mais do que cruzar faixa e tipos de renda queremos aqui cruzar as informaes espaciais com o tipo de renda. O Rio de Janeiro ficou como a capital dos aposentados, cujas rendas correspondem a 28,8% do bolso do carioca, a mais alta proporo de todas 27 capitais. A capital do Bolsa Famlia Macap com 3,15% de suas rendas vindas desse programa. J a capital do trabalho Palmas com 88,3% da renda vindo da labuta diria.
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Quadros 8 a 12: Participao das diferentes fontes de renda no total (%) 2008 Capitais e periferias metropolitanas
R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Palmas - TO Macap - AP Boa Vista - RR Periferia de Curitiba - PR Manaus - AM Rio de Janeiro - RJ Vitria - ES Recife - PE Teresina - PI Porto Alegre - RS 2008 88,31 86,74 86,11 85,16 84,80 67,98 69,97 71,53 71,67 72,26 R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Periferia de Fortaleza - CE Periferia de Belm - PA Macap - AP Boa Vista - RR Recife - PE Vitria - ES Periferia do Rio de Janeiro - RJ Cuiab - MT Aracaju - SE Rio de Janeiro - RJ 2008 3,85 3,34 3,15 3,11 2,90 0,46 0,66 0,72 0,75 0,86 R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Rio de Janeiro - RJ Vitria - ES Porto Alegre - RS Periferia do Rio de Janeiro - RJ Recife - PE Palmas - TO Boa Vista - RR Macap - AP Periferia de Fortaleza - CE Periferia de Curitiba - PR 2008 27,22 25,35 22,39 21,78 19,52 5,68 6,06 6,80 8,50 8,76 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 rank Periferia de Fortaleza - CE Periferia de Recife - PE Periferia de Belo Horizonte - MG Periferia de Salvador - BA Periferia do Rio de Janeiro - RJ Braslia - DF Palmas - TO Florianpolis - SC Curitiba - PR So Paulo - SP 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 rank Teresina - PI Rio Branco - AC Palmas - TO Campo Grande - MS Goinia - GO Periferia do Rio de Janeiro - RJ So Lus - MA Macap - AP Periferia de Curitiba - PR Aracaju - SE R$ 2008 4,54 3,60 3,35 3,16 3,10 0,77 0,87 1,02 1,13 1,18 R$ 2008 10,53 7,07 4,82 4,31 4,28 0,85 1,39 1,41 1,54 1,56

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

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Comparando a participao dos diferentes tipos de renda em cada tipo de cidade, percebemos nitidamente a existncia de algumas particularidades: renda do trabalho relativamente mais importante na periferia, enquanto a previdncia at 1 salrio-mnimo extremamente importante na rea rural (16,84% das fontes de renda), seguido por outras transferncias pblicas, os programas sociais (5,21%). J ao analisarmos as previdncias mais altas, elas representam 17,15% da renda das capitais.
Quadro 13: Participao das diferentes fontes de renda no total (%) 2008 Tipos de cidade
Renda todas as fontes Renda todos os trabalhos Outras rendas privadas PrevidnTransPiso Precia ferncias vidncia Pblicas Ps-piso - SM* - BF* > SM* 1,68 2,00 17,15 1,58 2,23 5,21 3,87 5,33 16,84 14,89 13,97 9,49

Capital 100 76,80 2,37 Periferia das metrpoles (no 100 78,28 1,37 capital) rea urbana no 100 76,09 2,38 metropolitana rea rural 100 67,24 1,22 Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

Quando analisamos os 27 estados da Federao, percebemos que no Amap, onde a renda do trabalho mais importante (88,16%). Em termos de transferncias pblicas, Alagoas o que possui maior parte da renda proveniente de programas sociais (4,43%) e no Rio de Janeiro, 27,9% da renda das famlias originam-se das aposentadorias.

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Quadro 14 a 18: Participao das diferentes fontes de renda no total (%) 2008 Estados
R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Amap Roraima Mato Grosso Amazonas Rondnia Piau Paraba Rio de Janeiro Pernambuco Cear 2008 88,16 86,26 85,69 83,94 83,00 64,65 68,57 69,54 70,11 70,91 R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Alagoas Pernambuco Maranho Paraba Cear Rio de Janeiro Esprito Santo Mato Grosso Santa Catarina Distrito Federal 2008 4,43 4,35 4,17 4,13 3,97 0,79 1,25 1,28 1,34 1,48 R$ rank 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Rio de Janeiro Rio Grande do Sul Piau Distrito Federal Esprito Santo Amap Tocantins Roraima Mato Grosso Maranho 2008 25,35 18,74 17,57 16,43 16,25 5,39 5,53 5,55 6,65 7,68 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 rank Cear Alagoas Piau Maranho Paraba Distrito Federal So Paulo Amap Rio de Janeiro Amazonas 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 rank Tocantins Piau Acre Santa Catarina Mato Grosso do Sul Roraima Amap Sergipe Amazonas Maranho R$ 2008 3,51 3,33 3,19 3,14 3,06 1,08 1,17 1,21 1,26 1,30 R$ 2008 10,83 10,77 10,63 10,45 10,36 0,85 1,96 2,22 2,52 3,15

Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

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Em seguida, desagregamos a participao das fontes de renda entre as cinco regies brasileiras. Encontramos a seguinte geografia: alta importncia do trabalho nas regies Centro-Oeste (82%) e no Norte urbano (81,43%). As transferncias pblicas como os programas sociais (3,83%) e aposentadorias mais baixas (9,52%) esto mais presentes no Nordeste. J no quesito previdncia acima de um salrio-mnimo encontramos as regies Sudeste (16,70%) e o Sul (15,31%).
Quadro 19: Participao das diferentes fontes de renda no total (%) 2008 Macrorregies
Renda todas as fontes Renda todos os trabalhos 82,00 71,85 75,99 76,01 Outras rendas privadas Transferncias Pblicas - BF* 2,72 3,83 1,72 1,79 1,75 Piso Previdncia - SM* 4,62 9,52 3,52 4,35 3,27 Previdncia Ps-piso > SM* 8,61 12,82 16,70 15,31 11,12

Norte 100 2,04 Nordeste 100 1,99 Sudeste 100 2,07 Sul 100 2,54 Centro101 81,43 2,43 Oeste Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados da PNAD

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Mapa 3: Participao percentual da renda de todos os trabalhos na renda total

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Mapa 4: Participao percentual da renda do Bolsa Famlia e outros na renda

6 CONCLUSO O desenho de redes de proteo social aos pobres e/ou aos perdedores de uma dada conjuntura exige enxergar os detalhes dos grupos que emergem e dos que afundam. Uma anlise simples, do tipo Lego, ou seja, de remontar os pedaos das rendas dos diversos tipos brasileiros pode ajudar a descobrir os porqus das mudanas. Em particular, exploramos luz da PNAD, no perodo de expanso do bolso dos brasileiros em vigor at setembro de 2008, trs pontos: i) Quem mudou?; ii) O que mudou?; iii) Onde mudou?, vamos ao quebra-cabeas. i) Quem mudou? - As mudanas no interior da economia. Quem perde e quem ganha em termos de estrato de renda (E, D, C e A B)? A nova classe
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mdia brasileira se tornou um ativo macroeconmico crucial para compensar a queda na exportao de nossos produtos como fruto da retrao global. Entre 2003 e 2008, 32 milhes de pessoas, ou meia Frana, ascenderam s classes ABC, sendo 6,7 milhes s no ano passado. Tambm no perodo 2003 a 2008, houve uma reduo de 43,03% da pobreza o que corresponde sada de 19,3 milhes de pessoas da misria. Neste perodo, a taxa de crescimento de renda decrescente medida que caminhamos ao topo da distribuio, indo dos 58,8% real per capita dos 10% mais pobres aos 21,11% dos 10% mais ricos. No perodo de 2001 a 2008, este placar era ainda mais dilatado: 72% x 11,1%, respectivamente. ii) O que mudou? Qual a parcela de renda cresceu mais? Antes, ou depois, fruto da crise e das aes contra ela? Trabalho, Bolsa Famlia, aposentadoria ou nenhuma das alternativas acima? Neste perodo de boom, a renda mdia de todas as fontes cresceu 5,26% ao ano contra 5,13% da renda do trabalho. Os resultados apontam que, embora tenha havido aumento forte da renda derivada de programas sociais e aposentadorias ligadas ao mnimo, a parcela devida ao trabalho fica prxima ao expressivo crescimento de renda desta fase de boom. Complementarmente, traduzimos a riqueza de dados pnadianos sobre estoques de ativos, agrupados sob estas duas perspectivas, a do consumidor e a do produtor, o que nos termos da fbula de La Fontaine permitiria separar os lados cigarras e formigas dos filhos deste solo. A pesquisa <www.fgv.br/cps/fc> cria dois ndices sintticos. O primeiro de potencial de consumo baseado em acesso a bens durveis, a servios pblicos e moradia e o segundo sobre o lado do produtor no qual identificamos o potencial de gerao de renda familiar de forma a captar a sustentabilidade das rendas percebidas por meio de insero produtiva e nvel educacional de diferentes membros do domiclio, como investimentos em capital fsico (previdncia pblica e privada; uso de tecnologia de informao e comunicao), capital social (sindicatos; estrutura familiar) e capital humano (frequncia dos filhos em escolas pblicas e privadas) etc. A nossa surpresa que para o ndice do consumidor aumentou 14,98% entre 2003 e 2008 contra 28,62% do ndice do produtor. Ou seja, o brasileiro pode ser, na foto, ainda mais cigarra que formiga, mas estamos sofrendo gradual metamorfose em direo s formigas. Este ponto pode variar muito de lugar para lugar, dos aparentes formigueiros paulistas at as esperadas cigarras do serto nordestino. O que nos leva nossa ltima e talvez mais importante dimenso de anlise.
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iii) Onde mudou? Em que regies, sejam macrorregies, estados, capitais, tipos de cidades, a economia domstica avanou e onde regrediu? E a geografia da pobreza, mudou? Mudou por qu? Se olharmos para o Nordeste o ganho de renda do trabalho per capita real mdio do perodo de 2003 a 2008 foi de 7,3% ao ano, o que contraria a ideia de que o aumento de renda do brasileiro, em geral, e do nordestino, em particular, deve-se apenas ao assistencialismo oficial. Talvez haja mais sustentabilidade na expanso nordestina do que nas ideias daqueles que a imaginam como a de uma nova economia sem produo. Finalmente, qual a capital do Bolsa Famlia e demais programas? Macap onde 3,25% da renda do municpio advm destes programas. Quem o campeo de gerao de trabalho e renda? Palmas, no Tocantins, com 88,3% da renda vindo da labuta diria. E a capital dos aposentados? Rio de Janeiro com cujas rendas correspondem a 28,8% do bolso do carioca, a mais alta proporo de todas 27 capitais. O Rio de Janeiro, agora olmpico, curiosamente ocupa a lanterna das capitais tanto no quesito renda do trabalho como na do Bolsa Famlia. Sei que estou sendo bairrista, pois sou carioca, mas o site da pesquisa www.fgv.br/cps/atlas permite a cada um, por meio de bancos de dados interativos, realizar o cruzamento para responder suas perguntas-chave segundo seus interesses particulares. O convite est feito! REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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DESENVOLVIMENTO SOCIAL NO CONTEXTO DA CRISE: DESAFIOS PARA O ESTADO E POLTICAS PBLICAS

QUAIS POLTICAS PBLICAS PARA QUAL CRISE? TRANSFORMAO SOCIAL E INTERVENO DO ESTADO
Joan Subirats

1 INTRODUO Parece ser bastante clara a mudana que est acontecendo em muitos dos parmetros socioeconmicos e culturais que, h anos, embasam a compreenso dos acontecimentos de nossas sociedades. Somos testemunhas de uma poca de transformaes estruturais em alta velocidade: os vetores de mudana, em qualquer que seja a dimenso da realidade, prevalecem sobre os fatores de estabilidade. Os instrumentos de anlise e reflexo que apoiaram nossa interpretao do welfare state fordista keynesiano esto cada vez mais obsoletos. E se na Europa isso totalmente verdadeiro diante da crescente precarizao social e do trabalho (concomitante a um patente dficit de segurana em relao a perodos anteriores), tambm o na Amrica Latina, aps duros anos de ajuste econmico e de readaptao s novas coordenadas globais (FLEURY; BRANCO; SUBIRATS, 2008). Esse conjunto de mudanas e de profundas transformaes nas esferas produtiva, social e familiar no encontrou os poderes pblicos em seu melhor momento. Os desafios so novos e difceis de serem abordados, e as administraes pblicas no tm a agilidade necessria para reagir de maneira adequada. Poderamos dizer que o mercado se globalizou, ao passo que o poder poltico segue em boa parte atrelado ao territrio e a suas velhas polticas. Mas tambm verdade que, aps a exploso da crise econmica e financeira mais recente, a viso do Estado e dos poderes pblicos mudou. Antes vistos como parte do problema, Estado e poderes pblicos
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hoje entram em cena como fatores-chave para sairmos da crise e para encontrarmos novos cenrios de progresso e convivncia. Nesse cenrio institucional, as polticas pblicas que deram forma filosofia do Estado do bem-estar foram ficando pouco operacionais e pouco capazes de incorporar as novas demandas, as novas sensibilidades, os novos problemas. As polticas de bem-estar social foram construdas a partir de lgicas de resposta s demandas que se acreditava serem homogneas e universais, e foram geridas de maneira rgida e burocrtica (SUBIRATS; KNOEPFEL; LARRUE; VARONE, 2008). Hoje, por outro lado, temos um cenrio em que as demandas so cada vez mais heterogneas e fragmentadas, portanto, s podem ser abordadas por meio de formas de gesto que respondam de maneira flexvel e diversificada problemtica heterognea em questo. Esse cenrio complexo e cheio de perguntas sem resposta o novo marco em que se insere o conceito de excluso social (SUBIRATS, 2004b; BARNES, 2002; KARSZ, 2004). Esse conceito, sem ser novo, pretende englobar a pobreza, mas indo para alm dela, e poderia ser definido como a impossibilidade ou dificuldade intensa de ter acesso aos mecanismos de desenvolvimento pessoal e insero sociocomunitria, e aos sistemas preestabelecidos de proteo. Na verdade, no incio da dcada de 1980, Amartya Sen (1983) apontou a existncia de um ncleo irredutvel na ideia de pobreza, baseado na fome e na inanio, problema que deveria ser enfrentado no tanto do ponto de vista da lgica de redistribuio de bens, mas sim da melhoria das capacidades individuais para suprir suas necessidades bsicas, necessidades que variam enormemente conforme a fase da vida e as diferentes condies sociais e comunitrias existentes em uma sociedade. Nessa perspectiva, ativos, renda e bens de consumo so meios para atingir certas capacidades, enquanto as caractersticas pessoais e o contexto social so responsveis por definir a forma de transformar tais elementos em capacidades especficas. Nesse conceito de excluso social, confluem diferentes componentes-chave: 1. A excluso , antes de tudo, um fenmeno estrutural. No podemos consider-la como sendo algo fundamentalmente novo. Pode ser inscrita na trajetria histrica das desigualdades sociais. Como j foi dito (ZICCARDI, 2001, 2003), o conceito de excluso social passou a ser empregado na Europa quando os impactos da ps-industrializao comearam a gerar dficits significativos nas polticas de bem-estar
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construdas aps a Segunda Grande Guerra; na Amrica Latina, o conceito no vem de hoje e, em todo caso, pode ter se amplificado a partir das polticas de ajuste de cunho neoliberal impostas anos atrs. A excluso social exprime, assim, a nova configurao das desigualdades no contexto atual de transio para novas configuraes sociais em que o conhecimento ter um papel mais destacado. A questo social transforma-se e adquire uma nova natureza nas emergentes sociedades tecnolgicas avanadas e manifesta-se de maneira diferenciada tambm nos pases emergentes. A excluso, em um contexto de crescente heterogeneidade, no implica somente a reproduo mais ou menos aprofundada das desigualdades verticais do modelo industrial: implica rupturas no tecido social e a violao de certas coordenadas bsicas de integrao. Em consequncia, deparamo-nos com uma nova diviso social em termos de dentro/fora, geradora, portanto, de um sociograma de coletivos excludos com maiores doses de heterogeneidade. 2. A excluso , ao mesmo tempo, um fenmeno dinmico. muito mais um processo ou um conjunto de processos que uma situao estvel. E tais processos apresentam uma geometria varivel, ou seja, no atingem apenas grupos pr-determinados; muito pelo contrrio, afetam de maneira varivel indivduos e coletivos, de acordo com as mudanas a que esteja sujeita a funo de vulnerabilidade destes s dinmicas de excluso (TEZANOS, 1999). A distribuio de riscos sociais em um contexto marcado pela eroso progressiva dos alicerces da modernidade industrial torna-se muito mais complexa e generalizada. O risco de ruptura da famlia em um contexto de mudanas nas relaes de gnero, o risco de que os recursos cognitivos e profissionais possam ficar obsoletos rapidamente em um contexto de mudanas tecnolgicas aceleradas, o risco de empregos cada vez mais precrios e mal remunerados em um contexto de mudanas na natureza das relaes de trabalho. Tudo isso e muitos outros exemplos podem levar pessoas e coletivos variados das zonas de vulnerabilidade excluso, em momentos diversos de seu ciclo de vida (GALLIE; PAGAM, 2000). As fronteiras da excluso so mveis e fluidas; os ndices de risco apresentam extenses sociais e intensidades pessoais altamente variveis (ATKINSON, et al. 2002). 3. A excluso , ainda, um fenmeno multifatorial e multidimensional. importante destacar que a excluso social no pode ser explicada
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a partir de uma s causa. Suas desvantagens tambm no vm desacompanhadas: apresenta-se, pelo contrrio, como um fenmeno polidrico, formado pela articulao de um acmulo de circunstncias desfavorveis, com frequncia fortemente inter-relacionadas. Na prxima seo, consideraremos os vrios fatores que se encontram nas razes da excluso. Cabe destacar por ora seu carter complexo, formado por mltiplas vertentes. A excluso dificilmente admite definies segmentadas. Um simples levantamento de dados estatsticos mostra-nos as altssimas correlaes entre, por exemplo, fracasso na escola, precariedade do emprego, desamparo social, famlias monoparentais e gnero; ou, at mesmo, entre bairros marginalizados, habitao precria, segregao tnica, pobreza e alta incidncia de doenas. Tudo isso contribui para a impossibilidade de um tratamento unidimensional e setorial da excluso social. A excluso, como temtica de agenda pblica, requer abordagens integrais para ser definida, e horizontais ou transversais em seus processos de gesto (PERCY; SMITH, 2000). Por ltimo, excluso e poltica no podem ser separadas. A excluso social no est fatalmente inscrita no destino de nenhuma sociedade, assim como tambm no esto nenhum tipo de desigualdade ou excluso. Ao contrrio, a excluso passvel de ser abordada a partir dos valores, da ao coletiva, da prtica institucional e das polticas pblicas. E vai alm, em cada sociedade, as mediaes polticas e coletivas da excluso transformam-se em um dos fatores-chave que explicam a questo. Por que consideramos importante frisar tudo isso? Em outros momentos da histria, nos perodos centrais da sociedade industrial, por exemplo, o coletivo submetido a relaes de desigualdade e subordinao adquiriu uma subjetividade prpria e, portanto, uma capacidade de auto-organizao social e poltica. Transformou-se em agente portador de um modelo alternativo, com potencial para superar as relaes de desigualdade vigentes. O mesmo no acontece com a excluso. Os coletivos marginalizados no formam nenhum sujeito homogneo e articulado de mudana histrica, visvel e capaz de superar a excluso (PIERSON, 2002). Em funo disso, torna-se muito mais complicado gerar processos de mobilizao e definir uma prxis para superar a excluso. Logo, a possibilidade de mediaes polticas
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emancipatrias no que tange excluso frequentemente questionada. E, em troca disso, certa perspectiva cultural se impe com facilidade, levando-nos a considerar a excluso como algo inerente s sociedades avanadas do sculo XXI, o que claramente inaceitvel visto de uma perspectiva ideolgica que incorpore a igualdade como um de seus componentes bsicos. Partindo disso, o prximo passo deveria ser a identificao dos grandes fatores geradores de excluso, entre os quais as ondas migratrias, a alterao das pirmides etrias ou a crescente pluralidade de formas de convivncia em famlia. Tudo isso se enquadra e est enraizado em uma transformao muito significativa das trajetrias do mundo do trabalho e da cultura do trabalho nos novos processos produtivos, acompanhada de uma destruio de empregos em massa e da crescente desregulamentao e informalidade do trabalho. Diante disso, evidenciam-se os dficits de incluso das tradicionais polticas de bem-estar na Europa e as insuficincias causadas pela tradicional fragilidade dos sistemas de proteo social nas grandes cidades latino-americanas. 2 A ESTRUTURA DE COLETIVOS VULNERVEIS A PROCESSOS DE EXCLUSO SOCIAL Muito alm dos nmeros relativos pobreza e desigualdade e de sua interligao com as esferas do trabalho e da habitao (EUROSTAT, 1994; KLEINMAN, 1998), deveramos ser capazes de explorar os elementos que poderiam constituir matriz de coletivos altamente vulnerveis a processos de excluso social (ver quadro 1). Essa matriz surgiria do cruzamento de um conjunto de fatores de excluso que operam em vrias esferas ou mbitos (trabalho, formao, social, sade, poltico etc. com outro conjunto de elementos estruturais que operam como circunstncias intensificadoras do risco de excluso, que, no nosso ponto de vista, so claramente o sexo, a idade, a etnia ou a origem e, ainda hoje, a classe social. Para ilustrar, alguns exemplos do que pode operar como potente fonte geradora de excluso: precariedade do trabalho, analfabetismo digital, incapacidade mental, habitao precria, desestruturao familiar, proteo social insuficiente ou antecedentes criminais. Essas fontes incidiro com mais fora nos grupos de alta vulnerabilidade estrutural: mulheres, jovens, idosos, imigrantes ou classes de baixa renda (circunstncias intensificadoras).
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Quadro 1: mbitos, circunstncias e coletivos vulnerveis excluso social

Exemplos de mbitos onde os fatores de excluso podem operar CIE1 Excluso no trabalho Excluso na educao Excluso social e sade Excluso . Excluso . Excluso . Excluso ..

Sexo Idade Etnia (origem) Classe Social Fonte: SUBIRATS; IGOP, 2004b Nota:1 Circunstncias intensificadoras da excluso social. COLETIVOS DA POPULAO ALTAMENTE VULNERVEIS A PROCESSOS DE EXCLUSO SOCIAL

A matriz proposta baseia-se na convico de que a excluso um fenmeno dinmico. Trata-se de um processo e, logo, no podemos falar de excluso em termos binrios (ou se ou no se excludo), mas sim em termos de trajetria social e pessoal pela qual os indivduos se deslocam no eixo incluso-excluso, em ambos os sentidos. A excluso , ainda, um processo multidimensional, polidrico, que se gera a partir de diferentes parmetros e se concretiza em diferentes mbitos ou esferas da vida, interligados entre si. Assim, se quisermos aplicar nas sociedades e metrpoles europeias e latino-americanas a lgica derivada dessa matriz, deveremos reforar sua capacidade de anlise, incorporando uma dimenso mais estritamente espacial, que recolha especificamente a problemtica urbana decorrente desse foco (MINGIONE, 1996; SUBIRATS, 2005; BODEMER; CORAGGIO; ZICCARDI, 1999). Assim, incorporamos o mbito espacial na seguinte matriz e completamos a proposta com uma bateria de fatores que exemplificam nossa aproximao e que permitem desdobramentos posteriores em termos de indicadores e monitoramento de polticas.

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Quadro 2: Matriz IGOP de excluso

mbito Economia Renda Espao Fator Pobreza econmica Dificuldades financeiras do lar Dependncia da proteo social Sem proteo social Desemprego Subemprego Impossibilidade de acesso Precariedade, informalidade Desescolarizao Falta de acesso educao obrigatria Analfabetismo Baixa escolaridade Fracasso escolar Abandono do sistema educacional Barreira lingustica Servios no disponveis Doenas que levam excluso social Doenas que atingem os coletivos excludos No tem acesso habitao Precariedade da moradia, flavelizao Ms condies de moradia Deteriorao das redes familiares e/ou parentais Falta ou fragilidade das redes familiares e/ou parentais Falta ou fragilidade das redes sociais de proximidade Sem acesso cidadania Acesso restrito cidadania Poltica Cidadania Privao de direitos por processo penal Privao anterior de direitos por processo penal Sem participao poltica e social Deteriorao de edifcios, moradia e servios Deteriorao do espao pblico Transporte deficiente Estigmatizao do territrio Sociocultural Insegurana social (In)coeso social Ausncia de equipamentos e recursos Marginalizao econmica

Trabalho

Acesso ao mercado de trabalho Condies de trabalho Acesso ao sistema de educao

Formao Capital de formao

Acesso aos servios Social e sade Morbidade Acessibilidade Habitao Condies da habitao

Redes familiares Relaes Redes sociais

Participao Fsico Contexto espacial

Economia Fonte: SUBIRATS; IGOP, 2004b

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Entendemos que para cada um dos fatores de excluso identificados deveriam ser estabelecidos objetivos estratgicos visando tanto enfraquecer os fatores geradores de excluso como prestar atendimento aos coletivos em situao de excluso. Estas so duas perspectivas complementares e necessrias abordagem das polticas para a incluso social, que exigem formas de articulao e de abordagem integral, dada a constante interao entre os fatores de risco e a vulnerabilidade e as resultantes finais de excluso. 3 EM DIREO A UMA AGENDA DE POLTICAS DE COMBATE EXCLUSO SOCIAL Baseando-nos no que j foi mencionado at aqui, poderamos tentar construir uma agenda de polticas pblicas contra a excluso social, dando particular ateno aos aspectos que afetam especialmente os mbitos urbanos de alta densidade, como o desemprego, a degradao urbana e espacial e as questes de segurana. Essa agenda deveria caracterizar-se por um enfoque multidisciplinar e multifatorial, uma vez que deve abordar a questo da excluso social a partir de todas as dimenses setoriais e temticas envolvidas. E no s isso. Na luta contra a excluso, o que se faz importante, tanto quanto o como se faz, ou seja, as formas de se trabalhar e abordar as dinmicas e situaes de excluso. Nesse sentido, formulamos em primeiro lugar a lista de polticas que entendemos como fundamentais, para, logo aps, debruar-nos sobre os critrios, entendidos como os parmetros instrumentais ou metodolgicos que deveriam ser incorporados nas aes e prticas voltadas para a incluso social. Seguindo os critrios propostos na matriz referida anteriormente, poderamos identificar polticas que fossem estruturando e articulando as atuaes transversais contra a excluso social: 1. Polticas de universalizao dos servios sociais e da renda mnima; 2. Polticas contra a excluso no trabalho e pela qualidade do emprego; 3. Polticas de habitao social e recuperao integral de bairros; 4. Polticas sociais e de sade; 5. Polticas educacionais comunitrias e integrais; 6. Polticas contra o abismo cognitivo e digital; 7. Polticas de cidadania e interculturalidade; 8. Polticas pela plena igualdade de gnero; 9. Polticas integrais para todas as fases vida: infncia, adolescncia e idosos vulnerveis; 10. Polticas que estimulem as interaes sociais e a criao de capital social.
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Por outro lado, preciso levar em considerao que nem todas as polticas integrantes dessa possvel agenda tm o mesmo peso. Poderamos falar de diferentes nveis de centralidade e, desse modo, referir-nos a um ncleo duro da agenda, a uma segunda camada de polticas e a uma terceira camada de polticas voltadas para aspectos mais transversais e relacionais. A existncia de um ncleo duro na agenda pretende dar resposta a uma constante que surge ao se caracterizar uma parcela importante da populao socialmente excluda, e que ainda mais relevante quando nos referimos ao fenmeno metropolitano na Amrica Latina. Referimo-nos inter-relao da excluso com a precariedade no mbito do trabalho e residencial (territrio e habitao), e com a impossibilidade prtica de acesso aos mecanismos pblicos de proteo e insero social. O ncleo da agenda contra a excluso poderia, assim, configurar-se sobre trs eixos. Em primeiro lugar, o fortalecimento do sistema de servios sociais e de renda mnima, que pode se limitar a duas direes: a universalizao dos servios e o avano rumo a um modelo de renda bsica garantida (NOGUERA, 2000; RAVENTOS, 2001). Em segundo lugar, a potencializao das polticas ativas contra a excluso no trabalho e pela qualidade do emprego, da formao e da intermediao ativa at novas jazidas de trabalho e a distribuio deste, passando por aes que visem reduzir a forte influncia dos salrios baixos (GOUL; GENSEN, 2002). Em terceiro lugar, uma ao pblica a favor da habitao social, da promoo pblica de aluguel, da reabilitao e da recuperao integral dos bairros degradados das grandes cidades (GEDDENS; BENINGTON, 2002; GALLEGO; GOM; SUBIRATS, 2002; CORAGGIO, 2003). 4 RUMO A NOVAS CONCEPES NAS POLTICAS CONTRA A EXCLUSO Gostaramos, por um lado, de destacar a importncia do papel desempenhado pelo setor pblico e pela sociedade na luta pela incluso social. Acreditamos que, em sociedades complexas como as nossas, as engrenagenschave de luta contra a excluso devem estar localizadas na esfera pblica. As polticas sociais e os programas e servios conduzidos pelas mltiplas esferas territoriais do governo transformam-se nas peas fundamentais de um projeto de sociedade coesa. Contudo, as polticas sociais contra a excluso devem abrir mo de qualquer pretenso monopolista, de rgida especializao profissional ou de clara execuo centralizada. Seu papel como alavanca
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para o desenvolvimento social inclusivo ser diretamente proporcional sua capacidade de tecer slidas redes de interao com toda classe de agentes comunitrios e associativos, no mbito de slidos processos de deliberao sobre modelos sociais, intimamente ligados ao territrio (LEVITAS, 1998; BALDWIN, 1993). A partir destas colocaes, vamos destacar nos prximos pargrafos o especial significado da combinao dos papis protagonistas nas polticas de incluso social. As aes pblicas contra a excluso foram surgindo no mbito dos novos componentes, que acompanham a reestruturao dos tradicionais modelos de bem-estar. Como j sabemos, o Estado de bem-estar um espao no qual, por meio de um leque de polticas sociais, se busca dirimir conflitos de interesse e resolver necessidades coletivas. Cabe destacar que as polticas sociais no se esgotam na interao entre Estado e mercado, nem seu impacto se reduz mera correo de desigualdades materiais. 1. Em primeiro lugar, o mercado no o nico espao gerador de desigualdades, assim como tambm no a nica esfera social possvel alm do estrito campo dos poderes pblicos. O Estado de bemestar desempenha na verdade mltiplos papis no espao formado pelas esferas pblica, comercial, familiar e associativa. As polticas sociais podem desmercantilizar determinados processos, assim como deslocar para o mbito do Estado atividades previamente realizadas pelas famlias ou pelo tecido associativo. Em sentido oposto, o Estado de bem-estar pode operar como fator de remercantilizao, ou tambm de privatizao familiar ou comunitria das funes de bem-estar anteriormente absorvidas pela esfera pblica.

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Figura 1: As mltiplas possibilidades das polticas perante a excluso

Mercados

Mercantilizar Desmercantilizar

Poderes Pblicos

Estatizar Desestatizar

Polticas Sociais

Familiarizar Desfamiliarizar

Famlias

Comunitarizar Descomunitarizar

Associaes
Fonte: Elaborao prpria a partir de ADELANTADO, 2000

2. Em segundo lugar, o tipo de impacto que as polticas sociais tero no algo definido. Os Estados que buscam agir pelo bem-estar de seus cidados por meio de sua oferta de normas e programas, atuam como potentes alavancas de estruturao social: articulam e desarticulam, alteram, intensificam, erodem, constroem ou erradicam conflitos ou fraturas e desigualdades econmicas, geracionais, tnicas ou de gnero. Em outras palavras, seu impacto muito mais complexo e multidirecional do que pode parecer simples vista. A complexidade de fatores e de dinmicas cruzadas que, como vimos, esto envolvidas na excluso social, eleva sobremaneira o patamar a ser alcanado para combater esse fenmeno que ameaa a coeso social presente e futura de nossas sociedades. Ao que tudo indica no podemos aplicar as polticas pblicas tradicionais (que surgiram e que so coerentes com as situaes de desigualdade estvel e concentrada da sociedade industrial) a contextos muito diferentes. Alm disso, no acreditamos que seja possvel continuar considerando a excluso social como uma situao pessoal,
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pouco ou nada enraizada em fatores mais estruturais. Desse ponto de vista, se no soubermos combinar o tratamento especfico com as dinmicas de universalizao e de direitos, o que pode acontecer so respostas de corte paternalista, fundamentadas no imaginrio tradicional. Com isso, a reao pobreza se daria com medidas assistenciais e paliativas. E isso seria a partir de uma viso clssica de assistncia social. Essa maneira de abordar a excluso, se no for combinada com medidas mais transversais e integrais, pode acabar levando estigmatizao e cronicidade da mesma. Como dissemos antes, quando falamos de excluso social no incio do sculo XXI, estamos falando de outra coisa. Isso requer uma mudana substancial tanto das concepes empregadas na anlise do fenmeno como das polticas que visam dar-lhe uma resposta. Requer buscar as respostas em dinmicas mais civis, menos dependentes da coisa pblica ou de organismos com fins estritamente beneficentes. Requer criar mecanismos de resposta de carter comunitrio, que construam autonomia, reconstruam relaes, e recriem pessoas. Acreditamos que o fator essencial da luta contra a excluso passa, hoje, pela reconquista dos prprios destinos de vida pelas pessoas ou pelos coletivos afetados por essas dinmicas ou processos de excluso social. Para isso preciso criar um processo coletivo que faculte o acesso para que todos se tornem parte do tecido social, portanto, no se trata apenas de um caminhar solitrio rumo a uma incluso hipottica. No se trata apenas de estar com os outros, trata-se de estar entre os outros. Devolver a cada um o controle de sua prpria vida significa devolver suas responsabilidades. E como entendemos as relaes de vida como sendo relaes sociais, de cooperao e de conflito, assumir essas responsabilidades no implica apenas sentir-se responsvel por si prprio, mas sentir-se responsvel pelos e entre os demais. Queremos propor algumas formulaes que, do nosso ponto de vista, podem permitir avanar, nessas perspectivas, em novas frmulas de luta contra a excluso (JANOSKY, 1998). Se a excluso tem um carter estrutural, as aes pblicas, a partir de lgicas polticas prprias e explcitas, devem buscar ser estratgicas e objetivar enfraquecer os fatores que geram precariedade e marginalizao. Uma das formas habituais de se encarar o fenmeno da excluso focalizar as possveis sadas quando se est procurando um emprego. A insero por meio do emprego tornou-se um elemento-chave e, poderamos dizer inevitvel na luta contra a excluso. Mas, sem negar que esse e continuar sendo um fator muito importante no caminho para reconstruir o status de
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cidado completo, preciso lembrar que se a excluso tem, como dizamos, uma dimenso multifatorial e multidimensional, as formas de insero devero ser plurais. Dizemos isso porque muitas vezes a insero socioprofissional tida como a forma mais completa ou definitiva de insero, e a comparamos com formas sociais de insero, que seriam menos satisfatrias ou mais prprias daqueles com os quais j no se sabe o que fazer. Na realidade, h situaes em que, apesar de se ter um emprego, no se pode falar de insero social, e, de igual forma, h muitssimos casos em que uma plena insero social no vem acompanhada de emprego remunerado algum, sem que isso signifique que essa, ou essas pessoas, no faam seu trabalho. Poderamos dizer que da nfase no emprego surgiram modalidades de jazidas de emprego ou novas ocupaes que, em algumas ocasies, no so mais do que faixas de empregos mal remunerados e precrios. Por outro lado, essa mesma tenso em relao ao emprego costuma referir-se empregabilidade das pessoas em processo de excluso, como se isso fosse uma espcie de condio pessoal objetiva e no se tratasse de algo que deve ser produzido conjuntamente entre empregadores, potenciais empregados e organismos que fazem o acompanhamento da incluso. A empregabilidade muito mais negociao do que condio objetiva. de suma importncia recordar o carter estrutural da excluso e a necessidade de se refletir estrategicamente a seu respeito para no cair na armadilha da unidimensionalidade na hora da reformulao geral do que hoje significa trabalho ou incluso social. Alm disso, no se pode esquecer que ainda preciso discutir o que trabalho comercialmente til e o que trabalho socialmente til, termos que, evidentemente, no so sinnimos atualmente. Se a excluso apresenta uma configurao complexa, a formulao das polticas que buscam dar uma resposta questo deve buscar uma viso integral, e sua implementao deve ser tratada com uma abordagem transversal, com formas de coordenao flexveis e a maior proximidade territorial possvel. A insero social no pode ser entendida como o acesso de pessoas ou coletivos a uma oferta preestabelecida de benefcios, empregos ou recursos. Na concepo que defendemos, a incluso se apresenta como uma dinmica que se apoia nas competncias das pessoas. E que ocorre em um contexto social e territorial determinado. A insero nutre-se da ativao das relaes sociais dos afetados e daqueles ao seu redor, e ganha sentido no apenas quando consegue proporcionar uma sada a um ou
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a outro indivduo, mas ao atingir seu objetivo de melhorar o bem-estar social do coletivo em geral. As diferentes polticas existentes no territrio (sade, educao, desenvolvimento econmico, assistncia social, transporte, cultura etc.) apresentam uma lgica de interveno excessivamente setorial, quando na verdade precisamente a interao entre essas polticas e seus efeitos o que constri as dinmicas sociais e econmicas em cujo seio se do os processos de excluso e insero, afetando indivduos e coletivos. Nesse sentido, poderamos dizer que a chamada poltica social, qual se costuma confiar as respostas excluso, tem algo de fico terica, por tratar-se do conjunto de diferentes aspectos da vida que contribui ou no para criar e nutrir as relaes sociais que se encontram na base das alternativas de incluso. precisamente por tudo isso que difcil imaginar que seja possvel dar respostas reais no sentido que aqui defendemos , em mbitos territoriais muito amplos, nos quais se perde o sentido de comunidade e de responsabilidade coletiva. Se falarmos de flexibilidade, de integralidade, de envolvimento coletivo, de comunidade e de inteligncia emocional, devemos recorrer ao mbito local como grau de proximidade necessrio para que tudo isso seja possvel. E precisamente no mbito local que h maior possibilidade de introduo de dinmicas de colaborao pblico-sociedade civil, que permitem aproveitar os diferentes recursos de uns e outros e gerar ou potencializar os laos comunitrios, o chamado capital social, to decisivo quando se trata de assegurar dinmicas de incluso sustentveis no tempo e com garantia de gerar autonomia, e no dependncia, embora isso no tenha porque levar a indefinio das responsabilidades dos poderes pblicos. Se a excluso traz consigo um forte dinamismo, com entradas mltiplas e sbitas, que so as aes de resposta, as aes pblicas devem tender a processos de preveno, insero e promoo, fortalecendo e restabelecendo vnculos de trabalho, sociais, familiares e comunitrios . A luta pela incluso tem muito a ver com a criao de laos sociais. O trabalho dos profissionais dedicados questo, dos poderes pblicos e das entidades ou associaes que atuam na incluso deve buscar, em nossa opinio, estabelecer uma relao com a pessoa ou o coletivo, ajud-los a serem reconhecidos, a reconciliarem-se com sua imagem, a trabalhar as relaes indivduo-entorno, partindo das esferas mais privadas (crianas, famlias etc.) at chegar aos espaos pblicos (vizinhana, comunidade, bairro,
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cidade) e s instituies e entidades (escolas, empresas, associaes, poderes pblicos etc.). Assim, a incluso implica reconstruir sua condio de ator social. Tudo isso requer que os recursos do meio sejam conhecidos, para poder mobiliz-los e aproveit-los. Dessa forma, no apenas se conseguir que o processo de incluso seja um processo de reconstruo de laos e de relaes, mas tambm um processo compartilhado, no estritamente profissionalizado, que permita, ainda, que o ambiente social, a comunidade, reconhea os problemas que geram excluso, transformando o problema de poucos em um debate pblico do interesse de todos. Por isso falamos de uma coproduo dos processos de incluso, em que alguns assumem o risco de recriar laos e recuperar vnculos, no sendo possvel, em uma dinmica como a referida anteriormente, antecipar demais os planos de ao e fixar resultados de antemo, j que, assim como a excluso decorreu de uma multiplicidade de fatos e situaes, a incluso tambm dever ser objeto de uma busca na ao. Se a luta contra a excluso deve ser abordada por meio de formas de se fazer que habilitem e capacitem as pessoas, as polticas pblicas devem buscar incorporar processos e instrumentos de participao, de ativao de papis pessoais e comunitrios e de fortalecimento do capital humano e social. A incluso no pode ser concebida como uma aventura pessoal em que o combatente vai superando obstculos at chegar a um ponto predeterminado pelos especialistas. Incluso e excluso so termos variveis que vo sendo construdos e reconstrudos socialmente. Portanto, entendemos a incluso como um processo de construo coletiva no isento de riscos. Nesse processo, os poderes pblicos atuam mais como garantidores do que como gerentes, almejando a autonomia, no a dependncia. Deseja-se construir um regime de incluso, o que significa entender a incluso como um processo coletivo, em que um grupo de gente informal e formalmente relacionada, tanto no mbito pblico como no no pblico, tenta concretizar um ambiente de coeso social para sua comunidade. Isso requer o acionamento da colaborao, a gerao de incentivos e a construo de um consenso. Requer, ainda, a aceitao dos riscos. Para tudo isso, as pessoas e os coletivos devero ter a oportunidade de participar desde o comeo no desenho e na implementao das medidas de incluso que lhes dizem respeito. Se no lhes restar alternativa (se no puderem sair), devero poder participar (serem escutados). Todo processo de incluso um pro117

jeto pessoal e coletivo, no qual os envolvidos, os profissionais responsveis pelo acompanhamento, as instituies pertinentes e a comunidade em que tudo isso est inserido participam, assumem riscos e responsabilidades e entendem a questo como um compromisso coletivo em que todos podem ganhar ou todos podem perder. Nesse sentido, a chave manter a tenso e a colaborao entre as trs esferas bsicas de integrao social (Figura 2): o mbito produtivo e, muito especialmente, as transformaes no mercado de trabalho; o mbito institucional, especificamente o grau de alcance dos direitos de cidadania no novo contexto social; e o mbito da reciprocidade, no que tange s transformaes nas estruturas familiares e nas redes sociais e comunitrias. Em suma, a excluso social est ligada falta de integrao no mercado de trabalho, s mudanas ou ao dficit de polticas de bem-estar, fragilidade dos laos sociais e crise dos vnculos familiares.
Figura 2: Esferas de integrao social
Utilidade social, trabalho (mercado)

Incluso social

Direitos dos cidados (poderes pblicos)

Reciprocidade (famlia, redes sociais e comunitrias)

5 UMA INCIDNCIA ESPECIAL NAS POLTICAS VOLTADAS PARA OS NCLEOS FAMILIARES Para os indivduos, as fontes de socializao e de segurana assim consideradas habitualmente foram e continuam sendo a famlia, a comunidade ou o ambiente social onde se vive, a escola, o trabalho e os vnculos nele estabelecidos, e a capacidade de proteo social mais ou menos significativa
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que cada Estado foi desenvolvendo ao longo do tempo. J mencionamos os fatores de mudana que, nos ltimos tempos, influenciaram cada um desses espaos ou zonas de socializao e de segurana, como as mudanas nas estruturas e nos papis familiares, a crescente complexidade e heterogeneidade dos entornos sociais ou a vertiginosa e contnua precarizao do mundo do trabalho. As instituies pblicas percebem que sua agenda de interveno cresce, por isso aumentaram e diversificaram o alcance e o nmero de instrumentos de suas polticas pblicas, mas, mesmo assim, a grande mudana de cenrio levantou dvidas em torno das formas tradicionais, homogeneizadoras e segmentadas, de operao dessas polticas. Nesse conjunto de mudanas, nem tudo negativo ou contraproducente. evidente que, em muitos casos, as mudanas foram positivas, no sentido de favorecer espaos com uma maior autonomia e com mais oportunidades para as pessoas, promovendo, dessa forma, notveis avanos no reconhecimento da diversidade em um contexto de aumento da autonomia e da capacidade de escolha sobre a prpria vida. O certo que abordar esses novos espaos de liberdade e essas novas estruturas de oportunidade de um determinado nvel de recursos econmicos e cognitivos, ou de um determinado lugar onde se vive, no o mesmo que partir de mbitos e espaos de socializao caracterizados por toda sorte de escassez de recursos, que implicam maior insegurana e vulnerabilidade. Entre os efeitos considerados mais negativos desse conjunto de mudanas encontramos tanto a crescente individualizao e a falta de solidariedade entre as pessoas, como os maiores impactos na capacidade de superao dos indivduos e de coletivos que contam com menos recursos e/ou vivem em entornos particularmente frgeis ou inseguros. A combinao desse conjunto de mudanas e fatores tornou a colocar em destaque a importncia de se atuar simultaneamente em todos os aspectos que possam favorecer trajetrias de vida que melhor aproveitem as novas oportunidades e a autonomia conquistada, e que, ao mesmo tempo, levem em considerao as desigualdades de origem e de possibilidades de um indivduo frente aos outros. Assim, encontramos polticas que buscam uma maior incluso trabalhista, favorecendo itinerrios de insero no trabalho diversificados e flexveis, com reciclagem e processos de formao ao longo da vida, e tambm estratgias de interveno e projetos de alcance territorial concreto, que busquem melhorar as condies de vida e os espaos de conexo social. No mbito familiar, predominam at hoje as polticas que pretendiam,
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em alguns casos, ajudar e proteger a reproduo, por exemplo, com transferncia de renda em funo de filhos, combinadas com assistncia para a educao fundamental ou com um conjunto de benefcios (contributivos ou no) relacionados aposentadoria e aos ltimos anos de vida. Ao longo de muitos anos, o debate ideolgico tradicional entre direita e esquerda sobre as questes ligadas famlia discorria, resumidamente, em termos de uma direita familiarista e uma esquerda mais voltada para a autonomia e a liberdade individual. A direita era partidria de polticas de natureza natalcia, baseadas em modelos familiares tradicionais caracterizados pela reproduo dos esquemas homem bread winner e mulher cuidadora-reprodutora, enquanto a esquerda buscava reconhecer a diversidade de modelos familiares e evitava as intervenes centradas nas unidades familiares como tais. Apesar da evidente esquematizao dessa descrio, a verdade que ultimamente todo mundo est ciente da necessidade de polticas e projetos que favoream e assistam as unidades familiares (qualquer que seja sua estrutura e composio) em todas as etapas da vida. Na verdade, entende-se que esses espaos de socializao, de vnculos e relacionamentos dificilmente sero substitudos por outros tipos de interveno, que costumam ter muito mais dificuldade para naturalizar e manter ao longo das diferentes fases da vida as potencialidades e os recursos proporcionados pelos espaos familiares, contanto que os elementos de autonomia pessoal estejam preservados (SAINSBURY, 1999; LEWIS, 1998). 6 CICLO DE VIDA E POLTICAS SOCIAIS PARA AS FAMLIAS Em um cenrio de crescente individualizao (BECK, 2002), em que os espaos e as esferas de socializao so mais frgeis e descontnuos, as polticas tradicionais tm enfrentado maior dificuldade para serem eficazes; no passado, sua especializao e segmentao (em polticas setoriais como sade, educao, habitao, trabalho, servios sociais etc.) era compensada pela capacidade de articulao oferecida pelo trabalho, pelo entorno social ou pela famlia. Alm disso, as trajetrias de vida de cada um se diversificaram bastante. Os acontecimentos que tradicionalmente marcavam a vida separavam nitidamente as fases da infncia e da juventude, ligadas formao, a fase adulta, relacionada ao trabalho (geralmente um mesmo tipo de trabalho ao longo da vida, que frequentemente se resumia a um nico emprego a vida inteira), e a fase da velhice, curta e ligada deteriorao fsica e morte prxima. Por outro lado, o sexo das pessoas marcava claramente uma diviso
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do trabalho dentro e fora do mbito familiar. Hoje em dia, a diversificao e a combinao de situaes predominam sobre as antigas certezas. O trabalho se sobrepe ao estudo, os papis familiares vo se misturando (apesar de persistirem nos lares de antigas inrcias), a fase da velhice perde seus contornos e se torna muito mais longa etc. Nos ltimos anos, a Unio Europeia, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), a OIT e outros organismos internacionais discutem e desenvolvem estratgias que objetivam colocar as polticas sociais em melhor posio de maneira a ajudar e acompanhar as pessoas em suas trajetrias de vida to diferentes e nas hipotticas disrupes ou rupturas que possam ocorrer. Em muitos casos, pressupe-se que no podemos mais simplificar a complexidade atual da vida, imaginando processos padronizados e homogneos, tal como costumavam ser assumidos pelas polticas sociais que at hoje imaginamos e implementamos (SARACENO, 2002). As trajetrias de vida daqueles que tm mais autonomia individual so mais imprevisveis, tanto no sentido de poder aproveitar melhor as oportunidades que surgem, como tambm (e do ponto de vista das polticas sociais este o aspecto mais significativo) em relao maior assuno de riscos. Os problemas ou conflitos que possam surgir ao longo da vida deparam-se com pessoas menos acompanhadas do que antes, de tal maneira que essas disrupes podem facilmente causar situaes de grande vulnerabilidade e, inclusive, acarretar em risco de excluso. Principalmente quando acrescentamos aos velhos riscos (desemprego, doena, velhice) os novos, ou nem to novos, riscos decorrentes da precariedade do trabalho, da fragilidade familiar, das dificuldades de se combinar trabalho e cura ou de se estabilizar no mercado de trabalho, ou das incertezas quanto ao final da vida profissional e ao tempo que resta de vida etc. Nesse contexto, as polticas pblicas deveriam assumir algumas caractersticas essenciais para ter incidncia. Por exemplo, saber distinguir situaes crnicas de risco de situaes espordicas decorrentes de conjunturas e transies especficas e concretas na vida. No o mesmo tentar ajudar uma famlia que vive na pobreza h muito tempo, em condies de moradia precrias, em um bairro degradado e com dificuldades para manter um nvel de renda constante, que atuar no caso de uma famlia em que um de seus membros tenha sido vtima de uma doena repentina que causou incapacidade, em consequncia da qual passe a precisar de ateno e acompanha121

mento dos parentes mais prximos, com as respectivas implicaes sob os afazeres e projetos de vida dessas pessoas. Assim, o atendimento de grupos, pessoas e espaos em situao de pobreza e excluso permanente dever ser combinado; ao mesmo tempo, as situaes conjunturais de pessoas e coletivos (procura do primeiro trabalho, transies entre empregos, desajustes familiares, deficientes, efeitos da aposentadoria, antecipada ou no etc.) devero ser enfocadas e monitoradas, distinguindo-se, dessa maneira, vida de risco de riscos de vida (SUBIRATS, 2006). Tudo indica que ser preciso saber reagir de maneira diversificada e personalizada a situaes que quase sempre resistem a uma abordagem baseada em lgicas de padronizao (que so as mais habituais nas administraes pblicas). Desta maneira, convm adaptar os dispositivos de interveno a ttulo de acompanhamento da vida, em lugar de concentrar esforos na multiplicao e diversificao de benefcios ou de assistncia pontual ou contnua. Uma lgica como essa nos faz repensar as polticas de assistncia s famlias de maneira que combinem recursos diversificados (dinheiro, tempo, apoio pessoal etc.), para o qual seria preciso superar as perspectivas conservadoras e a rigidez organizacional geradas pela atual estruturao administrativa (KICKERT, 1997; SARACENO, 2002). Evidente que, ao se trabalhar segundo uma lgica de ciclo de vida e de apoio integral s famlias, ser necessrio aperfeioar a organizao das polticas a partir de uma perspectiva intersetorial, para evitar que um dos setores envolvidos (sade, servios sociais etc.) acabe coordenando os demais, e para gerar um espao intersetorial que esteja o mais prximo possvel das pessoas e dos coletivos afetados. A esfera local parece ser, nesse sentido, a mais adequada para facilitar o atendimento personalizado e gerar uma melhor eficcia (BRANCO; GOM, 2002; GEDDENS; BENINGTON, 2002). A perspectiva de ciclo de vida implica, ainda, pensar uma lgica temporal mais de acompanhamento do que de interveno pontual, motivo pelo qual ser preciso estabelecer mecanismos que atuem em uma fase determinada e possam ter um carter cumulativo em fases posteriores da vida, favorecendo a combinao de recursos e de apoio seguindo uma lgica que favorea a autonomia e a segurana. Em sntese, preciso considerar que, junto com os elementos que tradicionalmente preocuparam e continuam preocupando as pessoas, tais como questes de sade, o risco de no ser capaz de cuidar de si, do desemprego ou da velhice, os novos tempos incorporam novas vulnerabilidades e riscos,
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que se somam s dificuldades de combinar processos de cuidado, atendimento e formao direcionados s famlias com os ritmos e as incertezas do mundo do trabalho atual. preciso considerar tambm as grandes mudanas nos papis do homem e da mulher e na funo da formao ao longo da vida, bem como o significativo aumento da expectativa de vida. Em ltima anlise, busca-se modificar a perspectiva das polticas sociais, incorporando uma perspectiva no apenas individual, mas tambm familiar e comunitria; e ao mesmo tempo, buscam-se lgicas mais de acompanhamento de vida que de interveno pontual, reorganizando os mecanismos de prestao de servios de maneira que sejam mais intersetoriais e estejam mais prximos das pessoas. Resumindo, preciso pensar mais em como abordar os diferentes aspectos e momentos da vida das pessoas, do que nas lgicas setoriais e especializadas que caracterizam as atuais polticas sociais. Como concluso, estamos enfrentando no apenas uma crise econmica, mas tambm profundas mudanas nos processos produtivos e nos espaos sociais e familiares. A individualizao e a diversificao de interesses e perspectivas esto aumentando. As polticas pblicas precisam ser capazes de responder a esses novos desafios, incorporando, aos processos decisrios, atores, coletivos e pessoas envolvidas. Isso deve ser feito de perto, buscando atender diversidade e capacidade de manter a coeso social. Precisamos de polticas mais compartilhadas e mais estratgicas, no para sair conjunturalmente da crise, mas sim para melhorar nossa capacidade de adaptao a uma nova poca. 7 INTERROGAES FINAIS Com tudo o que vimos, algumas questes ficaram claras e outras permaneceram como uma interrogao. Os processos de incluso e excluso so sociais, no podem ser reduzidos a meras frmulas setoriais, pois envolvem riscos pessoais e coletivos. So processos muito ligados ao territrio mais prximo. So processos em que o indivduo, a comunidade e as relaes sociais so elementos-chave. So processos definitivamente participativos e abertos. Mas, partindo dessa concepo, provavelmente ser necessrio aprofundar em questes que ainda representam grandes interrogaes. Seremos capazes de expandir nossa compreenso atual do trabalho, indo alm do que hoje considerado emprego de acordo com a lgica de mercado? Poderemos configurar formas de trabalho social e familiar cujo valor seja reconhecido socialmente e que sejam remuneradas como tal? Para evoluir at uma concepo to rica de incluso como a aqui traada, no seria
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preciso contar com uma zona segura, como a renda bsica universal como direito da cidadania social, garantindo, assim, uma base de sustento para todos? (NOGUERA, 2000; RAVENTOS, 2001). Perguntas sem resposta fcil por enquanto, mas que, em nossa opinio, esto na base de muitas das questes que o presente texto apresenta no intuito, como sempre, de contribuir para o debate social. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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POBREZA, DESEMPREGO E DESIGUALDADE: ANOTAES IMPORTANTES SOBRE O CENRIO RECENTE NO BRASIL METROPOLITANO
Mrcio Pochmann

1 INTRODUO O presente estudo pretende, na seo dois, avaliar a evoluo recente dos indicadores de pobreza no Brasil metropolitano, com base em informaes colhidas nas Pesquisas Mensais de Emprego (PME) do IBGE1. Na seo trs, so feitos alguns breves comentrios acerca da desigualdade existente no contingente de desempregados das seis regies metropolitanas, procurando avaliar como a condio de pobreza afetada pelo desemprego. A fonte principal de dados tambm ser a PME, do IBGE. Ao final, nas concluses, alm de comentar os principais resultados encontrados, o estudo faz algumas reflexes sobre a importncia de que ocorram mudanas estruturais robustas nos mercados de trabalho metropolitanos para que os avanos recentes obtidos na reduo da condio de pobreza e tambm na diminuio da desigualdade de renda possam ser consolidados e ampliados. Para isso, seria preciso que a poltica macroeconmica adotada promovesse maior dinamismo na gerao de postos de trabalho formais, tornando a reduo da pobreza e da desigualdade menos dependente das polticas de transferncia de renda adotadas pelo Governo Federal. O que est por trs desses comentrios conclusivos que as pol1

A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE rene informaes das seis principais regies metropolitanas do pas (Rio de Janeiro, So Paulo, Salvador, Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre).

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ticas de transferncia de renda so no apenas desejveis e necessrias, mas tambm importantes em seu impacto sobre a condio de pobreza em todas as regies brasileiras, porm, no se bastam, sendo tambm relevante que a economia brasileira tenha um crescimento mais robusto e duradouro, apoiada em seu mercado interno, e com ampliao do nmero de postos de trabalho nos setores mais dinmicos e organizados da atividade econmica e do mercado de trabalho. Os ganhos de produtividade social, assim obtidos, trariam maiores possibilidades de ampliar a participao dos salrios na renda, de reduzir as diferenas salariais e de eliminar ainda mais rapidamente a pobreza, desde que esse cenrio de ganhos expressivos de produtividade fosse marcado por mudanas importantes nos marcos regulatrios dos mercados de trabalho, destacando-se, nesse sentido, a contnua ampliao dos valores reais do salrio-mnimo e a diminuio, negociada entre governo, empresrios e trabalhadores, da jornada de trabalho sem reduo dos salrios. 2 EVIDNCIAS E EXPLICAES PARA A REDUO DA POBREZA EM MEIO CRISE ECONMICA A primeira parte deste estudo pretende destacar aspectos especficos relacionados recente evoluo da condio de pobreza metropolitana no Brasil, especialmente no momento em que a crise econmica internacional contamina desfavoravelmente a trajetria de expanso socioeconmica nacional. A anlise sobre a pobreza frente ao agravamento atual do quadro econmico brasileiro encontra-se divida em quatro itens, sendo o primeiro constitudo de breve descrio do recente ciclo positivo de crescimento econmico combinado com melhorias sociais. No segundo item, apresenta-se a trajetria recente da pobreza no Brasil, com o foco nos meses cujos sinais da crise internacional passaram a se tornar mais concretos. O terceiro item recupera sinteticamente os quatro principais perodos de forte desacelerao econmica ao longo das duas ltimas dcadas na economia brasileira, com o objetivo de considerar suas relaes com o comportamento da pobreza em cada um desses momentos. Por fim, no quarto item so destacados os principais elementos que possivelmente contribuem para que a pobreza persiga, pelo menos at o momento, trajetria distinta da verificada em outras circunstncias de crise econmica.
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2.1 INFLEXO NO CICLO DE EXPANSO ECONMICA COM AVANO SOCIAL

Desde a deflagrao da crise da dvida externa (1981-1983), o Brasil no tinha registrado um perodo mais longo de expanso dos investimentos como o verificado nos ltimos cinco anos (ver grfico 1). No ltimo trimestre de 2008, contudo, a evoluo dos investimentos sofreu uma importante inflexo como decorrncia do impacto da crise internacional sobre o setor produtivo nacional, especialmente sobre as atividades industriais. O resultado final terminou sendo a queda no comportamento do Produto Interno Bruto (PIB), colocando em xeque a trajetria positiva de expanso dos investimentos e da produo interna, com consequente melhora dos indicadores sociais. O recente avano do grau de formalizao das ocupaes uma demonstrao das modificaes positivas ocorridas no mercado de trabalho brasileiro recente, como decorrncia da retomada dos investimentos e do crescimento econmico ocorridos nos ltimos cinco anos2.

2 oportuno destacar que, desde os anos 1980, o mercado de trabalho brasileiro foi

acometido por uma reduo expressiva do grau de formalizao das ocupaes, ou seja, pela queda do emprego assalariado com carteira de trabalho assinada, o que garante ao trabalhador o usufruto dos direitos sociais e o recebimento de todas as verbas relacionadas legislao trabalhista (frias remuneradas, dcimo terceiro salrio, depsito do fundo de garantia etc.). A queda da formalizao deu-se com o aumento da participao relativa das ocupaes por conta-prpria e tambm do assalariamento amojem da lei, ou seja, sem carteira de trabalho assinada. Por diversos motivos, essa foi a trajetria do mercado de trabalho brasileiro nos anos de 1980 e mais acentuadamente nos anos 1990, e ainda tambm nos trs primeiros anos do novo sculo. A partir de 2004, porm, houve uma reverso daquela trajetria de desestruturao do mercado de trabalho, com aumento, novamente, da participao relativa do assalariamento com carteira na estrutura das ocupaes brasileira. Esse fenmeno alvissareiro pode ser explicado por vrios motivos, que fogem aos objetivos deste estudo, mas que podemos aqui citar rapidamente: maior crescimento econmico, maior crescimento especialmente de regies do pas caracterizadas por renda abaixo da renda mdia nacional, e que tinham grau de informatizao tambm relativamente menor que a mdia nacional. Nessas regies, os recentes ganhos reais no valor do salrio-mnimo, bem como o robustecimento da presena dos mecanismos de transferncia de renda do Governo Federal, contriburam positivamente para fortalecer a demanda agregada regional, estimulando a formalizao dos contratos de trabalho por parte dos empresrios de pequenos e mdios negcios. Destaca-se tambm o crescimento do emprego industrial (normalmente mais afeitos s regras legais de contratao da mo de obra do que outros segmentos produtivos, como os do setor tercirio) nas regies ditas perifricas do pas e, por fim, mas no menos importante, o fortalecimento dos mecanismos legais e institucionais de fiscalizao da legalidade das contrataes e das condies de trabalho, a cargo de rgos como o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e o prprio Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), entre outros.

129

Grfico 1: Brasil. ndice de evoluo do PIB, dos investimentos e da formalizao das ocupaes (seis regies metropolitanas) desde 2002
200

150,5

150 126 106,4 100

50

Formalizaco da ocupao

Investimento

PIB

Fonte: IBGE PME e Contas Nacionais (elaborao Ipea)

Os indicadores de ocupao total e desemprego, porm, comearam a apresentar piora a partir do segundo semestre de 2008, quando se fizeram sentir no Brasil os efeitos da crise deflagrada no mercado financeiro norteamericano. Somente o comportamento do salrio mdio real manteve-se relativamente imune queles efeitos deletrios, permanecendo relativamente estveis at maro, e percebendo at mesmo uma modesta elevao (ver grfico 2).
Grfico 2: Brasil metropolitano. ndice de evoluo da ocupao, da taxa de desemprego e do salrio mdio real desde 2002
125 120,1 112

99

100,0

86

85,0

73

60 ndice de ocupao ndice da taxa de desemprego ndice do salrio mdio real

Fonte: IBGE PME e Contas Nacionais (elaborao Ipea)

130

A inflexo na dinmica econmica nacional trouxe impactos generalizados ao pas, ainda que no homogneos por regies, setores e perfil populacional. Em relao ao comportamento da pobreza, a ser destacado nesta parte do estudo, percebe-se um impacto bastante distinto da atual crise econmica no Brasil em comparao a outras crises tambm enfrentadas pela economia brasileira.
2.2 POBREZA RECENTE NO BRASIL METROPOLITANO

Em conformidade com a nova srie metodolgica do IBGE para a Pesquisa Mensal de Emprego iniciada no ano de 2002, o conjunto das seis principais regies metropolitanas do Brasil apresenta tendncia de queda da taxa de pobreza desde abril de 2004 (ver grfico 3). Entre maro de 2002 e abril de 2004, a quantidade de pobres metropolitanos havia crescido em 2,1 milhes de pessoas, enquanto no perodo de abril de 2004 a maro de 2009, a quantidade de pobres foi reduzida em quase 4,8 milhes de pessoas.
Grfico 3: Brasil metropolitano. Evoluo da taxa de pobreza no total da populao desde maro de 2002 (em %)
50 42,5 40

30

30,7

20

10

Fonte: IBGE PME (elaborao Ipea)

Em decorrncia disso, a taxa de pobreza, que era 42,5% do total da populao das seis regies metropolitanas no ms de maro de 2002, passou para 42,7% em abril de 2004, com aumento de meio ponto percentual. Para o ms de maro de 2009, a taxa de pobreza, no Brasil metropolitano, havia cado para 30,7% do total da populao das seis principais regies metropolitanas do pas, o que significa dizer que, entre abril
131

de 2004 e maro de 2009, a quantidade de pobres no pas caiu em mais de um quarto (a queda foi para ser exato de 28,1% entre abril de 2004 e maro de 2009). O fato muito importante a ser destacado que, apesar dos efeitos da crise internacional sobre a atividade econmica interna do Brasil, situao que se torna clara pelo menos a partir do ms de outubro de 2008, observa-se que no houve, at o ms de maro de 2009, interrupo no movimento de queda da taxa de pobreza nas seis principais regies metropolitanas do pas. A taxa de pobreza de 30,7%, de maro de 2009, foi 1,7 pontos percentuais menores que a de maro de 2008, que acusou tambm reduo de 670 mil pessoas da condio de pobreza (queda de 4,5% no nmero de pobres). Ademais da manuteno da tendncia de queda na taxa de pobreza, constata-se, tambm, que, no ms de maro de 2009, menos de 54% do total dos desempregados das seis principais regies metropolitanas do pas podiam ser classificados como pobres, enquanto, em maro de 2002, mais de 66% dos desempregados encontravam-se nesta condio. A queda de 18,8% na taxa de pobreza entre os desempregados pode indicar que a piora no mercado de trabalho a partir de outubro de 2008 no atingiu ainda os segmentos de menor rendimento. Provavelmente porque a retrao da atividade econmica tenha atingido, inicialmente como sempre muito habitual em situaes de recesso , as atividades industriais, entre as quais normalmente no esto includas as pessoas que no Brasil possam ser classificadas como pobres. Normalmente, os perodos de longa recesso acabam rebatendo depois de atingir as atividades industriais nas atividades dos demais setores de atividade (servios, agricultura e comrcio); entretanto, parece que os sinais de crise j se dissiparam na economia brasileira, por vrios motivos, entre os quais poderamos destacar o sucesso das medidas anticclicas adotadas pelas autoridades econmicas e a manuteno dos diversos programas de garantia de renda para as populaes mais carentes. Alm disso, em uma perspectiva mais ampla, podemos tambm louvar a estratgia que vinha sendo adotada desde 2003 de ampliar laos comerciais com diversas regies do mundo, permitido diversificar os destinos das exportaes brasileiras, o que tambm favoreceu a recuperao da economia brasileira enquanto a maior parte do mundo est ainda envolta em crise econmica e recesso. Dessa forma, a desacelerao econmica ocorrida a partir do segundo semestre de 2008 no se alongou demais e, portanto, foi possvel evitar que aumentasse o nmero de pobres nesse perodo.
132

O xito das polticas de enfrentamento da crise internacional pode ser medido e destacado pelo fato de que, ao contrrio do que ocorreu em todos os demais momentos de recesso e crise econmica interna da economia brasileira, o nmero de pobres chegou at mesmo a diminuir nos ltimos meses, mantendo a robusta trajetria declinante da pobreza que tem ocorrido desde, pelo menos, o incio da segunda metade da atual dcada (ver grfico 4).
Grfico 4: Brasil metropolitano. Evoluo do ndice de desempregados (maro de 2002 = 100) e da parcela de trabalhadores pobres no total dos desempregados (em %) desde 2002
120

100,0

100 82,0 80 66,4 60 53,0 40 ndice total de desempregados, mar./02 = 100 Parcela de pobres no total de desempregados em %

Fonte: IBGE (elaborao prpria)

2.3 PERODOS DE DESACELERAO ECONMICA E COMPORTAMENTO DA POBREZA DO BRASIL METROPOLITANO

Nas ltimas trs dcadas, a economia brasileira registrou quatro importantes movimentos de inflexo desaceleradora do nvel de produo, com importantes impactos sobre consumo, investimento, emprego e renda. No incio das dcadas de 1980 e 1990, o Brasil conviveu com a recesso. Entre 1981 e 1983, houve a crise da dvida externa, durante os anos 1990 e 1992, a queda da produo se deu por conta da adoo de polticas ortodoxas de combate inflao e da abertura comercial que foi implementada no governo Collor, o que desestruturou as atividades industriais e teve efeitos tambm muito deletrios sobre o mercado de trabalho como um todo. Nos perodos de 1998/1999 e de 2008/2009, o Brasil registrou importante desacelerao econmica, ambas relacionadas s crises internacionais de origem financeira. Para realizar a anlise comparativa dos efeitos das recesses sobre a situao da pobreza, quatro perodos de tempo foram selecionados por
133

ndice de desempragados. mar/02=100

% de pobres desempregados

registrarem importantes desaceleraes econmicas. Entre 1982 e 1983, o PIB caiu 2,9%; entre 1989 e 1990, foi reduzido em 4,2%. Nos anos de 1998 e 1999, cresceu somente 0,2%. Para os anos de 2008 e 2009, no h ainda informao sobre o comportamento do PIB, embora tenha registrado queda de 3,6% no ltimo trimestre de 2008 (as expectativas mais comuns, no mercado financeiro e entre a maior parte dos empresrios, so de que o crescimento do PIB, no ano de 2009, seja zero).
Grfico 5: Brasil metropolitano. ndice de evoluo da taxa de desemprego em perodos de desacelerao econmica selecionados
250 209,3 200 191,5 163,0 150 141,5 131,9 100,0 100 118,4 97,7 146,8 141,9 118,7 100,0 88,6 125,1 106,8 109,1 115,9 158,2 123,1 117,4 117,8 158,7 154,0 151,9 195,6 180,0 180,0 170,0 168,5 171,1 165,2

149,5 151,7 113,9 117,0 153,4 111,7 114,4 147,3 141,3 112,3 99,7

130,6

50 1982/1983 1989/1990 1998/1999 2008/2009

Fonte: IBGE PME (elaborao Ipea)

De acordo com a taxa de desemprego aberto nas seis principais regies metropolitanas do pas, nos 12 meses seguintes manifestao da crise, para cada um dos perodos de forte desacelerao econmica, notam-se os efeitos sobre o aumento da populao sem trabalho. Para os anos de 1982/1983, por exemplo, constata-se que a taxa de desemprego cresceu mais de 50%, enquanto, para os anos de 1989 e 1990, a taxa de desemprego foi multiplicada por mais do que o dobro, revelando o forte impacto que teve a abertura comercial de ento sobre as atividades econmicas brasileiras. Entre os anos de 1998 e 1999, a desacelerao econmica resultou na ampliao do desemprego, embora abaixo dos perodos anteriores de recesso. Na desacelerao atual, a taxa de desemprego tambm tem aumentado sem ainda seguir na mesma intensidade verificada nos outros perodos considerados.
134

Grfico 6: Brasil metropolitano. ndice de evoluo da taxa de pobreza em perodos de desacelerao econmica selecionados
150 138,2 131,4

134,8

133,3

136,2

121,4 120 116,1 108,4 105,0 101,4

122,6 114,3

123,6

121,8

123,9

118,0

117,3 107,9

112,8

112,4

110,1 108,3

109,3 107,8

109,5 108,2

109,6 107,3

106,1 100 100,5 99,9 90

109,5

108,7 101,4 101,6

107,9 99,8

108,4

97,8

1982/1983

1989/1990

1998/1999

2008/2009

Fonte: IBGE PME (elaborao Ipea)

Quando se considera a evoluo da taxa de pobreza nas seis principais regies metropolitanas do pas, nos 12 meses que se sucederam a cada um dos perodos considerados de alta desacelerao econmica, pode-se observar o impacto que a retrao da produo nacional teve sobre a pobreza. Deve-se destacar, porm, que esse impacto foi diferente nas diferentes pocas. Nos anos de 1982 e 1983, observa-se que a taxa de pobreza cresceu rpida e imediatamente. No segundo perodo aqui considerado (1989/1990), a taxa de pobreza se elevou mais lentamente, sem atingir o mesmo patamar da recesso do incio da dcada de 1980. Para o terceiro perodo (1998/1999), a desacelerao econmica tambm implicou elevao importante na taxa de pobreza do Brasil metropolitano. No binio 1998/1999, a economia brasileira estava sob forte vulnerabilidade externa e a crise internacional de ento afetou de forma devastadora a economia brasileira. O que tambm salta aos olhos que, no momento mais recente, ou seja, no quarto perodo de tempo selecionado (2008/2009) de desacelerao econmica, no se observou aumento na taxa de pobreza, nem mesmo transcorridos seis meses3 aps a manifestao dos primeiros sinais da crise financeira internacional, deflagrada pelo desmoronamento do sistema de financiamento imobilirio americano sob o mecanismo do subprime, ou seja, entre as quatro situaes de recesso observadas, somente na mais
3 Os dados mais recentes aqui apresentados referem-se a maro de 2009.

135

recente que a pobreza no aumentou. Pelo contrrio, chegou mesmo a reduzir-se, apesar do vigor da crise que se abateu sobre a atividade econmica (ver grfico 7).
Grfico 7: Brasil metropolitano. Evoluo do nmero de pobres nos perodos de desacelerao econmica selecionados
8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 1.864.823 2.000.000 1.000.000 -315.921 0 -1.000.000 1982/1983 1989/1990 1998/1999 2008/2009 3.836.338 6.684.204

Fonte: IBGE PME (elaborao Ipea)

Nos primeiros seis meses de manifestao da crise internacional no Brasil (outubro de 2008 maro de 2009) registra-se a diminuio de quase 316 mil no nmero de pessoas em condio de pobreza no Brasil metropolitano. No perodo anterior de desacelerao econmica (1998/1999), a quantidade de pobres havia aumentado em quase 1,9 milhes de pessoas (ver grfico 7). Nos demais perodos recessivos, a pobreza aumentou mais. Entre 1982/1983, a quantidade de pobres cresceu quase 7,7 milhes de pessoas nas seis regies metropolitanas, enquanto, em 1989/1990 o nmero de pobres cresceu em mais de 3,8 milhes de brasileiros (ver grfico 7).
2.4 BASE DA PIRMIDE SOCIAL E POLTICAS PBLICAS

Tendo em vista o comportamento distinto da taxa de pobreza recente no Brasil metropolitano em relao aos outros trs perodos anteriores selecionados de desacelerao econmica, cabe questionar algumas das principais razes explicativas. Embora se possa considerar que a crise atual ainda no tenha se manifestado plenamente, podendo ainda ocorrer mais tardiamente, observa-se que o pas conta com uma rede de ateno pblica voltada,
136

sobretudo, base da pirmide social, outrora pouco ou quase nada desenvolvida. E justamente a existncia dessa rede de ateno, que se constitui, entre outros elementos, de um programa de transferncia de renda para as famlias (Bolsa Famlia)4, que distingue o momento atual dos anteriores, em termos de expanso da pobreza frente a reverses da atividade econmica. importante destacar que o Programa Bolsa Famlia registrou, nos anos mais recentes, uma ampliao nos universos de famlias beneficiadas e tambm uma majorao real dos rendimentos transferidos, tornando esses valores progressivamente maiores em relao, inclusive, renda per capita da economia brasileira, conforme mostram os dados do grfico 8. E isso particularmente merecedor de destaque quando se lembra de que, nos ltimos anos, conforme mostram os dados do quadro 1, a renda per capita voltou a crescer com padres semelhantes ao que ocorria nos anos de maior desenvolvimento no Brasil, no sculo passado. A recente recuperao dos indicadores de renda per capita na economia brasileira contrasta fortemente com o que ocorria nos anos 1980 e 1990 (ver quadro 1). Tal situao de ampliao da renda per capita tambm distingue o momento atual dos momentos imediatamente anteriores, ajudando a explicar os resultados mais alvissareiros em termos de reduo da pobreza, mesmo diante da recesso ocorrida a partir do segundo semestre de 2008. Tal peculiaridade do momento atual se explicita ainda mais quando se percebe que os benefcios do principal programa de transferncia de renda crescem acima dos ganhos de renda per capita por si ss, que se apresentam ineditamente crescentes a partir do perodo que se inicia em 2003.

4 A bem da verdade, em 1998/1999, j havia programas semelhantes ao atual Bolsa Famlia, porm seu nvel de abrangncia, bem como os valores reais dos rendimentos transferidos, eram inferiores aos verificados atualmente.

137

Quadro 1. Evoluo do PIB real per capita nas ltimas dcadas e nos anos recentes Valores equivalentes a R$ de dezembro de 2008
Ano 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2002 2003 2006 2008 Fonte: IpeaDATA; IBGE Elaborao: Ipea. Valor 2,35 3,31 5,01 6,85 12,31 11,64 12,43 12,74 12,87 12,84 14,03 15,24 Variao mdia anual real por perodo 1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2002 2003-2008 3,48 4,23 3,18 6,04 -0,56 1,32 0,49 0,50 3,49

Grfico 8: Brasil. Evoluo trimestral do valor mdio do benefcio do Programa Bolsa Famlia em relao renda per capita em perodos selecionados (em %)
35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -5,55 3 TRIM/2008 -8,98 4 TRIM/2008 1 TRIM/2009 31,6

Fonte: IBGE PME (elaborao Ipea)

138

Grfico 9: Brasil. ndice de evoluo do poder de compra do salriomnimo em perodos de desacelerao econmica selecionados

120 107,3 100,0 100 99,5 98,6 93,5 99,1 97,5 102,0 97,8 97,6 85,6 81,9 80 82,1 76,4 64,8 61,8 69,9 75,2 99,7 101,8 94,5 83,6 76,8 91,8 100,5 100,0 108,4 108,0 101,8 97,7 99,6 98,8 96,9 97,2

92,0

66,6

66,3 61,7 60,3

66,4

60 1982/1983 1989/1990 1998/1999

2008/2009

Fonte: IBGE DIEESE Elaborao: Ipea.

Tambm se deve destacar o papel do valor real do salrio-mnimo em relao base da pirmide social, especialmente quanto a trabalhadores ocupados e inativos associados s polticas de garantia de renda (seus valores encontram-se indexados ao valor do salrio-mnimo). Essa situao peculiar do salrio-mnimo, no momento atual, tambm tem contribudo para que a pobreza no tenha se elevado, mesmo diante da conjuntura recessiva provocada pelo impacto da crise internacional sobre a economia brasileira a partir do segundo semestre de 2008. Durante os quatro perodos de desacelerao econmica considerados, nota-se que somente no perodo atual o valor real do salriomnimo conseguiu guardar seu valor real superior (8%). Entre os anos de 1998/1999, o salrio-mnimo perdeu 3,1% do seu poder aquisitivo. Na recesso de 1989/1990, o valor real do salrio-mnimo caiu 33,6%, enquanto, entre 1982/1983, a perda no poder de compra do mnimo foi de 8,2% (ver grfico 9).

139

Grfico 10: Brasil. Percentual da populao total que recebe benefcios monetrios condicionados pela previdncia e assistncia social
25 20,4 20

15

13,8

10 6,5 5 0,1 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 mar. 2009 0

Previdencirios

Transferncia condicionada a renda

Fonte: IBGE, MPS e MDS Elaborao: Ipea.

Ademais da importncia do valor do salrio-mnimo para os trabalhadores ativos no interior do mercado de trabalho, convm destacar a sua relao para os benefcios da previdncia e assistncia social. Como os benefcios monetrios encontram-se indexados ao valor do mnimo nacional, parcela importante e crescente da populao inativa tambm termina sendo beneficiada pelo poder aquisitivo garantido nos perodos de forte desacelerao econmica, razo pela qual a pobreza no se aprofundou entre os inativos (ver grfico 10). A base da pirmide social brasileira conta atualmente com uma rede de garantia de poder de compra originria dos programas de transferncias condicionadas de renda. O Programa Bolsa Famlia destaca-se pelo universo de beneficiados em todo o pas. Somadas as parcelas com benefcios previdencirios e assistenciais, o Brasil conta atualmente com 34,1% da populao, sobretudo a de menor rendimento, protegida com algum mecanismo de garantia de renda, o que constitui algo indito em relao aos outros perodos de forte desacelerao econmica no pas. 3 DESIGUALDADE NO DESEMPREGO DO BRASIL METROPOLITANO CONTEMPORNEO Nesta seo do estudo, a desigualdade relacionada ao contingente de desempregados ser avaliada em dois breves itens, ambos relacionados.
140

No primeiro item, o contingente de desempregados ser avaliado segundo a condio de pobreza desse grupo especfico. No segundo item, o contingente de desempregados ser avaliado segundo os extratos do perfil de distribuio de renda na economia brasileira. A interpretao do fenmeno do desemprego est respaldada pela avaliao segundo a qual o mercado de trabalho se constitui dependente do funcionamento mais geral da economia nacional, o que torna sem razo, na maior parte das vezes, a responsabilizao da oferta de mo de obra pelo desemprego. Por manter estreita relao com a dinmica da produo e a organizao do emprego (padro tecnolgico e relao de trabalho), a existncia de excedentes de mo de obra termina sendo fruto direto tanto do ritmo de expanso da economia quanto do grau de distribuio de renda capaz de levar inatividade remunerada parcela da populao com menor produtividade (crianas, doentes, idosos entre outros segmentos identificados pelas polticas pblicas como portadores de menor capacidade laboral). Assim, o compromisso poltico em torno do objetivo do pleno emprego, aliado aos esforos de melhor repartio da renda nacional, especialmente para os segmentos populacionais mais vulnerveis, constituem as principais referncias de enfrentamento da condio de pobreza. Ela existe em maior ou menor dimenso , quando a capacidade de gerar emprego pela economia mostra-se insuficiente para absorver a todos os trabalhadores, assim como as polticas de proteo social e trabalhista no se mostram efetivas e eficazes para todos. Alm da relao entre desemprego e pobreza, pode-se encontrar no funcionamento do mercado de trabalho a presena de elementos que reproduzem a desigualdade no interior da oferta de mo de obra. Em funo disso, pretendese analisar brevemente, a seguir, a condio de pobreza e da desigualdade a partir do comportamento do desemprego da fora de trabalho nas seis principais regies metropolitanas do pas (Porto Alegre, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e Recife) desde 2002, quando o IBGE introduziu nova metodologia na Pesquisa Mensal de Emprego (PME). Por pobreza, define-se todo aquele indivduo cuja renda per capita familiar no supera meio salrio-mnimo mensal.
3.1 DESEMPREGO E POBREZA

A repartio do contingente de desempregados no conjunto das seis principais regies metropolitanas do Brasil em dois grupos (pobres e no
141

pobres) permite identificar uma enorme diferena que separa aqueles que somente possuem a sua fora de trabalho para viver. No ms de julho de 2009, por exemplo, a taxa de desemprego entre os pobres foi de 23,1%, ou seja, 5,2 vezes maior do que a taxa de desemprego para quem no se encontrava na situao de pobreza. Para os trabalhadores no pobres do conjunto das regies metropolitanas, a taxa de desemprego era de 4,4%. Entre julho de 2002 e julho de 2009, a taxa de desemprego para trabalhadores pobres subiu 10% (de 21,0% para 23,1%), enquanto, para os no pobres, a taxa de desemprego caiu 34,3% (de 6,7% para 4,4%). Com isso, a desigualdade que separa o desemprego entre trabalhadores pobres e no pobres aumentou 70%, pois era de 3,1 vezes em julho de 2002 e passou para 5,2 vezes em julho de 2009 (ver grfico 11). A partir da contaminao da crise internacional no Brasil, em outubro de 2008, percebe-se que o aumento do desemprego ocorreu mais agressivamente para os trabalhadores no pobres. Isso porque a taxa de desemprego para no pobres aumentou 7,3%, passando de 4,1% para 4,4% entre setembro de 2008 e julho de 2009, enquanto, para os trabalhadores pobres, a taxa de desemprego aumentou 6% (de 21,8% para 23,1%). Nesse sentido, a desigualdade entre as duas taxas de desemprego decresceu levemente, pois passou de 5,3 vezes, em setembro de 2008, para 5,2 vezes, em julho de 2009.
Grfico 11: Brasil metropolitano. Evoluo da taxa de desemprego segundo a condio de pobre ou no pobre (em %)

25 21,0 20

23,8

24,5

23,1

15 14,4 10 8,1

5 4,4 0

No pobre

Pobre

Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego Elaborao: Ipea.

142

Em grande parte, registra-se que o crescimento da taxa de desemprego entre os pobres e o decrscimo para a fora de trabalho no pobre esto diretamente associados queda absoluta e relativa da pobreza no Brasil. Entre maro de 2002 e julho de 2009, a taxa de pobreza nas seis principais regies metropolitanas do pas caiu 28%. Com isso, a quantidade de pobres no Brasil metropolitano foi reduzida de 4,3 milhes de pessoas (-23,2%), passando de 18,5 milhes, em maro de 2002, para 14,2 milhes, em julho de 2009.
Grfico 12: Brasil metropolitano. Evoluo da taxa de pobreza (em % da populao total)
0,5

0,4

0,3

Do universo de pessoas que saram da condio de pobreza, 3,1 milhes faziam parte da populao economicamente ativa (PEA), ou seja, 72,1% do total da reduo dos pobres. Somente 1,2 milhes dos que saram da condio de pobreza (27,9%) eram inativos (crianas, estudantes, idosos, donas de casa, entre outros). Quando se compara evoluo da PEA, observase que aquela constituda por indivduos pobres foi reduzida em 40,8% (3 milhes), de 7,5 milhes (maro de 2002) para 4,5 milhes em julho de 2009, enquanto a PEA formada por trabalhadores no pobres aumentou 61,2% (7,1 milhes), saindo de 11,6 milhes (maro de 2002) para 18,7 milhes (julho de 2009). Nesse mesmo perodo, o nmero de desempregados considerados na condio de pobreza decresceu de 554 mil indivduos (-35%), pois se reduziu de 1,583 mil (maro de 2002) para 1,029 mil (julho de 2009). No caso
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mar.02 abr.02 mai.02 jun jul ago set out nov dez jan.03 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.04 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.05 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.06 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.07 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.08 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.09 fev mar abr mai jun jul

0,2

Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego Elaborao: Ipea.

do desemprego entre trabalhadores no pobres, a queda foi de 118,6 mil pessoas (-12,6%), passando de 942,7 mil (maro de 2002) para 824,1 mil (julho de 2009).
Grfico 13: Brasil metropolitano. Evoluo da participao dos desempregados pobres no total dos desempregados (em %)
100

80,3 80

62,7 60 55,5

49,6
mar.02 abr.02 mai.02 jun jul ago set out nov dez jan.03 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.04 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.05 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.06 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.07 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.08 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.09 fev mar abr mai jun jul

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Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego Elaborao: Ipea.

Em sntese, nota-se que, entre os pobres, o nmero de desempregados caiu 35% e a fora de trabalho diminuiu de 40,8%, enquanto, entre os no pobres, a quantidade de desempregados foi reduzida de 12,5% e a PEA aumentou de 61,2% entre maro de 2002 e julho de 2009. A consequncia da queda na quantidade de desempregados pobres em menor ritmo que a reduo da PEA dos pobres foi a elevao da taxa de desemprego entre os pobres. Para os trabalhadores no pobres, a diminuio menor no total de desempregados foi mais do que compensada pela elevao significativa da PEA, justificando a forte reduo na taxa de desemprego. Outra consequncia foi a reduo na composio do desemprego entre pobres e no pobres, que era de quase 63% em maro de 2002 e, em julho de 2009, foi de 55,5%.
3.2 DESEMPREGO E DISTRIBUIO PESSOAL DA RENDA

Na evoluo do desemprego segundo a repartio pessoal da renda desde maro de 2002 no conjunto das seis principais regies metropolitanas, que se fundamenta naquela oriunda do trabalho, pode-se acompanhar a desigualdade no desemprego. Em julho de 2009, os 20% mais pobres (primeiro quintil) respondiam por 40,4% do desemprego total, enquanto os 20%
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mais ricos (quinto quintil) representavam 5,2% do desemprego. Em maro de 2002, porm, os 20% mais pobres representavam 25,6% do desemprego total e os 20% mais ricos reuniam 9,7% dos desempregados do Brasil metropolitano (ver grfico 14). No mesmo perodo de tempo, os 40% mais pobres passaram de 50,6% para 65,2% do desemprego total. A queda relativa diferenciada na composio total do desemprego encontra-se relacionada evoluo absoluta e relativa diferenciada do mercado de trabalho segundo distintos nveis de renda, de tal forma que o contingente de desempregados tem concentrado, progressivamente, parcela cada vez maior das pessoas localizadas nos extratos menos favorecidos da pirmide distributiva brasileira.
Grfico 14: Brasil metropolitano. Evoluo da composio dos desempregados segundo os cinco quintis da distribuio percentual de renda (total = 100%)
50 40,4 40 25,6 30 25,0 20 22,1 17,6 24,8 18,8

10,8 10 9,7 0 5,2

4 CONSIDERAES FINAIS Capitalismo e desigualdade esto intimamente ligados. O simples fato de, sob o capitalismo, a existncia do desemprego ser sempre uma possibilidade revela, j de partida, um importante fator de desigualdade. Ainda mais em pases subdesenvolvidos, onde no existem sistemas bem organizados e amplos de seguro-desemprego que permitam a obteno de uma renda por parte dos que procuram um emprego, mas no o encontram no mercado de trabalho. Aos principais autores de teoria ou histria econmica, saltou aos olhos, desde os primrdios do capitalismo, a existncia do desemprego como parte
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mar.02 abr.02 mai.02 jun jul ago set out nov dez jan.03 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.04 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.05 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.06 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.07 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.08 fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan.09 fev mar abr mai jun jul

Primeiro percentil

Segundo percentil

Terceiro percentil

Quarto percentil

Quinto percentil

Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego Elaborao: Ipea.

integrante desse modo de produo e organizao social, ao contrrio do que ocorria, por exemplo, em modos de produo pretritos (como no feudalismo, por exemplo, ou em sociedades escravistas). A partir da crise de 1929, as sociedades notadamente as democrticas, mas no somente elas passaram a desenvolver sistemas de proteo social para enfrentar os problemas advindos do desemprego e/ou da pobreza que caracterizaram, historicamente, o capitalismo. Desde, pelo menos, meados do sculo XIX, com, por exemplo, as Leis dos Pobres, j existia uma preocupao com as questes sociais associadas ao desenvolvimento das foras capitalistas, mas foi somente em meados do sculo XX que os mecanismos mais abrangentes de enfrentamento da desigualdade e da pobreza, em particular, tomaram uma dimenso mais abrangente, organizada e institucional, especialmente nas sociedades capitalistas desenvolvidas. Embora tenha havido experincias desde o perodo entre guerras, foi depois da Segunda Guerra Mundial que os sistemas nacionais de estados de bem-estar social (welfare state) tornaram-se parte integrante da maioria dos pases capitalistas desenvolvidos. Em poucas palavras, a abrangncia do sistema de welfare state e o contedo do contrato social construdo nos Anos Dourados (pssegunda guerra) podem ser resumidos em: i) direito ao trabalho; ii) polticas de ataque pobreza; iii) proteo contra riscos individuais e sociais; e iv) mecanismos e polticas de promoo de oportunidades equnimes. Enumeram-se, entre as atividades inerentes aos sistemas de estados de bem-estar Social, a existncia de sistemas de educao e sade pblicos, de polticas universalistas de transferncia de renda e de polticas especficas de reduo de desigualdades de renda, tudo sob um sistema progressivo de cobrana de impostos. De modo geral, so estas as caractersticas desses sistemas de proteo social, guardadas as evidentes diferenas de carter histrico e institucional entre os pases. Nos pases da Amrica Latina, entretanto, por diversas razes histricas, polticas e econmicas, no foi possvel construir sistemas de proteo social com as caractersticas e a abrangncia dos pases desenvolvidos. A no constituio de sociedades industriais completas, a ausncia de um mercado de consumo de massa que pudesse dar respaldo ao financiamento de sistemas abrangentes de proteo social e tambm que pudesse consolidar um peso amplo do assalariamento nos mercados de trabalho desses pases, a elevada informalidade dos mercados de trabalho, com a consequente pouca abrangncia tambm dos movimentos sindicais (que haviam tido papel decisivo,
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nos pases capitalistas desenvolvidos, na presso poltica e social para a consolidao dos estados de bem-estar social dos pases europeus desenvolvidos) e, por fim, mas no menos importante, os perodos de ruptura dos processos democrticos somaram-se para que no fossem gestadas, nos pases da Amrica Latina, as condies histricas e financeiras para a consolidao, nesses pases, de sistemas de proteo social to abrangentes quanto os dos pases desenvolvidos. Em particular, no Brasil, que o que mais nos interessa aqui apesar de ser o pas com maior grau de desenvolvimento industrial entre todos do subcontinente. De todo modo, a democratizao ocorrida no Brasil, a partir dos anos 80, permitiu o surgimento e a posterior ampliao de diversas polticas pblicas que tm tido papel crescentemente importante no enfrentamento da desigualdade e da pobreza as principais mazelas da sociedade brasileira. Este estudo destacou, em primeiro lugar, como se comportaram os indicadores da condio de pobreza nas ltimas recesses ocorridas na economia brasileira. A escolha desses momentos de recesso para avaliar comparativamente a evoluo histrica dos indicadores de pobreza justificase por serem os momentos em que as condies estruturais da pobreza e da desigualdade se agravam. A primeira parte deste estudo mostrou que, nos anos mais recentes (em perodo ainda vigente, dado que os efeitos deflagrados pela crise internacional gerada pelo desmoronamento dos esquemas de crdito do subprime e seus posteriores desdobramentos sobre a economia brasileira ainda no se dissiparam), ao contrrio do que ocorreu em outras trs recesses, no houve aumento da pobreza na sociedade brasileira. A pobreza nas seis regies metropolitanas no vem aumentando desde o incio da contaminao do Brasil pela crise internacional. Pelo contrrio, registra-se, inclusive, uma queda da pobreza desde que a crise comeou at os dados apresentados para maro de 2009. Tudo indica que a pobreza tem continuado a cair ou pelo menos no deve ter aumentado depois de maro, sendo ainda mais razovel supor que isso seja verdadeiro a partir do segundo semestre de 2009, quando a economia brasileira der sinais de recuperao de suas atividades. Tudo isso ocorre de forma distinta do verificado em outros perodos em que o Brasil registrou forte desacelerao econmica. De maneira geral, as recesses de 1982/1983 e de 1989/1990 impuseram forte aumento da pobreza no Brasil metropolitano. Ainda que a taxa de pobreza no tenha se
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elevado tanto como nos perodos recessivos, a desacelerao de 1998/1999 tambm imps, conforme mostraram os indicadores reunidos neste estudo, perdas importantes base da pirmide social. Entre as possveis razes explicativas para a recente trajetria de pobreza metropolitana diversa de outros perodos analisados, encontram-se as polticas pblicas adotadas desde 2003/2004. A elevao do valor real do salrio-mnimo e a existncia de uma rede de garantia de renda aos pobres devem estar contribuindo decisivamente para que a base da pirmide social no seja o estrato social mais atingido pela crise, em contraste com o que foi observado em diversos outros perodos de forte desacelerao econmica no Brasil. Devem-se destacar, em especial, as diferenas entre os efeitos das duas ltimas fortes crises internacionais sobre os indicadores de pobreza da economia brasileira. Em primeiro lugar, deve-se lembrar que, em cada uma delas, eram bastante diferentes as respectivas situaes das contas externas e tambm as respectivas polticas econmicas adotadas em cada perodo. Na crise de 1998/1999, a economia brasileira se encontrava em uma situao de enorme vulnerabilidade externa, com elevada relao entre dvida externa e fluxo de exportaes e tambm, no plano interno, com alta relao entre dvida interna e PIB. Nos anos recentes, a situao externa da economia brasileira muito diversa: a dvida externa praticamente no mais problema, as exportaes esto em alta (e, j no incio do quarto trimestre de 2009, esto retomando sua trajetria ascendente) e, no plano interno, a dvida interna, em relao ao PIB, bem menor do que era no final dos anos 1990 e incio do sculo XXI. Por fim, atualmente, as polticas de sustentao da renda interna so mais amplas e mais robustas do que eram no final dos anos 1990, sendo possvel, no momento atual, contar com maior vigor no mercado interno como forma de enfrentar a crise que vem de fora. Em suma, apesar de a crise internacional atual ser muito mais intensa do que aquela que ocorreu no final dos anos 1990 (at porque tambm importante lembrar ela hoje atinge o mercado financeiro dos EUA, ou seja, o corao do sistema financeiro internacional e, portanto, ostenta um carter sistmico mais grave do que a de 1998/1999), seus efeitos sobre a economia brasileira tm sido muito menos sentidos hoje do que no final dos anos 90, inclusive no que se refere aos seus efeitos sobre a pobreza. Tambm se procurou apresentar brevemente as principais tendncias da evoluo da desigualdade no interior do mercado de trabalho para
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o conjunto das seis principais regies metropolitanas brasileiras desde maro de 2002. Tendo por referncia a manifestao do desemprego, constata-se o quanto so elevadas as diferenas entre aqueles que no possuem uma ocupao. O que se pode constatar de mais importante que, entre os trabalhadores desempregados, aumentou o peso daqueles que so pobres, o que revela, antes de tudo, a importncia do papel que passa a ter a gerao de empregos como estratgia para a superao da pobreza ou pelo menos para sua diminuio dentro da sociedade brasileira. Na mesma esteira, tem aumentado, entre os desempregados, a presena de trabalhadores localizados nas escalas inferiores da pirmide distributiva brasileira. Estudos acerca da evoluo recente da desigualdade muitos, inclusive, elaborados por tcnicos do Ipea demonstram o papel importante que as polticas de transferncia de renda tem tido para a recente reduo da desigualdade (medida de diversas formas, sendo as mais comuns a distribuio pessoal da renda segundo extratos da pirmide distributiva ou os ndices de Gini). Em que pese defendermos a importncia do papel dessas polticas, devemos registrar, com base nos dados analisados neste estudo, notadamente na segunda seo, que essas polticas, para terem maior efetividade e longevidade, devem vir acompanhadas de mudanas substanciais no mercado de trabalho, o que se obtm com aumento expressivo do contingente de postos de trabalho formais e aumento do seu peso dentro do conjunto das ocupaes. Tal comportamento j tem sido verificado nos anos mais recentes, embora comprometido parcialmente pela ecloso da crise do segundo semestre de 2008. importante registrar a importncia da gerao de postos de trabalho para que rendas mais altas surjam nos mercados de trabalho e promovam maior dinamismo do mercado de trabalho como um todo. A gerao de postos de trabalho em todos os extratos de renda permite que melhorias nos perfis de distribuio de renda sejam cada vez menos dependentes dos mecanismos de transferncia de renda. Da mesma forma, a reduo da pobreza (urbana ou no) tornar-se-ia menos dependente dos mecanismos de transferncia de renda caso o mercado de trabalho se torne mais dinmico. J est ocorrendo pelo menos desde 2004 um aumento do grau de formalizao dos mercados de trabalho regionais brasileiros, especialmente nas regies perifricas do Brasil, o que muito bom, pois tambm reduz as desigualdades regionais do pas.
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Essas mudanas estruturais ocorridas no mercado de trabalho reforariam os efeitos das mudanas sob as polticas pblicas aludidas neste estudo, a saber: aumento da abrangncia e dos valores pagos nos programas de transferncia de renda e aumento do salrio-mnimo. No somente com polticas focalizadas que se combate a pobreza e que se reduz a desigualdade. importante tambm criar ocupaes de rendas mdias e altas no mercado de trabalho, promovendo mudanas estruturais neste, ao dar ensejo criao de novos postos de trabalho, gerando um benefcio generalizado derivado do aumento da produtividade da atividade econmica como um todo. Ademais, a repartio dos ganhos de produtividade gerados pela atividade econmica em seu conjunto poderia ser melhor repartida se houvesse uma nova regulao dos mercados de trabalho apoiada, fundamentalmente, em um acelerado crescimento do salrio-mnimo real (que j vem ocorrendo nos ltimos anos) e de uma reduo, negociada de forma tripartite (empresrios, sindicatos de trabalhadores e governo), da jornada de trabalho sem reduo do salrio, visto o potencial de criao de novos postos de trabalho que uma medida como esta poderia ter5. Deve-se ter claro tambm que as polticas de transferncia de renda deveriam tornar-se, o mais breve possvel, polticas de Estado, salvandoas de ficar merc de conjunturas polticas. muito importante tambm reforar a importncia de se obter ganhos de produtividade e crescimento econmico ou seja, desenvolvimento econmico para que a execuo das polticas compensatrias torne-se cada vez menos ameaada por eventuais crises fiscais, notadamente em momentos de recesso econmica e retrao da arrecadao. foroso destacar que uma melhoria na distribuio da renda depende da execuo de uma poltica tributria e de uma poltica fiscal mais progressiva. Por fim, e no menos importante, importante sublinhar que transformaes na estrutura de distribuio de ativos na economia tambm so fundamentais para promover melhorias no perfil distributivo. Em resumo: a distribuio pessoal da renda (forma mais comum de interpretao dos dados de distribuio de renda, mas que tem aspectos limitantes, pois considera apenas as rendas provenientes do trabalho e de transferncias provenientes do sistema de seguridade social) est condicionada pela distri5 Infelizmente, no h espao para fazer uma discusso mais profunda sobre a reduo da jornada de trabalho sem reduo de salrio.

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buio funcional da renda (repartio da renda nacional entre lucros e salrios principalmente), ou seja, a concentrao fundiria e a concentrao imobiliria nos meios urbanos, por exemplo, so elementos que se refletem, por sua vez, em perfis de distribuio de renda bastante concentrados. No h espao neste estudo para fazer uma discusso sobre a relao entre distribuio funcional e pessoal da renda, e tampouco para propor mudanas neste quadro. Porm, sempre importante pelo menos registrar que a desigualdade brasileira, entendida em seu sentido mais amplo, deriva tambm da concentrao de ativos como: propriedades em bens imveis, o que gera rendimentos na forma de aluguis; propriedade do capital produtivo, o que gera rendimentos nas formas de pr-labore e lucros do capital produtivo; deteno de riqueza financeira, o que gera rendimentos na forma de juros; e outros ativos.

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POBREZA E DESIGUALDADE EM REAS METROPOLITANAS: DIMENSES E PERSPECTIVAS PARA A INCLUSO SOCIAL

POBREZA E DESIGUALDADE: AVANOS E DESAFIOS

Francisco Menezes

1 POBREZA E DESIGUALDADE EM REAS METROPOLITANAS Quem so os pobres que vivem em nossas reas metropolitanas? O artigo aqui apresentado procura contribuir para esta caracterizao, tomando como base o estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), intitulado Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional, cujos resultados foram divulgados em junho de 2008. A pobreza, cada vez mais, se mostra como um fenmeno complexo e multifacetado. Convencionalmente identificada por situaes de carncia de bens e servios essenciais, frequentemente associada escassez de renda para atendimento das necessidades bsicas individuais. Sen (2001) se contraps ao reconhecimento da pobreza apenas pelo critrio da renda. Conforme o autor, o debate sobre a pobreza, e tambm sobre a desigualdade, deve remeter para o dilema da comparao entre diferentes vantagens e benefcios, por um lado, e para as diferentes possibilidades individuais de conquista do bem-estar, por outro. De fato, situaes de pobreza caracterizam-se pelo baixo atendimento de capacidades bsicas, como o indivduo estar bem-nutrido, abrigado ou livre de morte prematura. Em sociedades mais complexas estas carncias, quando ocorrem, se combinam com formas relativas de privao, pois nestes casos a lista de capacidades e privaes tende a ser maior. Uma das principais contribuies de Amartya Sen, no debate sobre a desigualdade e a pobreza, foi chamar a ateno para o fato de que aquilo que pode ser definido como
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o nvel aceitvel de bem-estar depende de um conjunto de fatores que vo alm da renda. Trata-se de considerar aspectos como a vulnerabilidade epidemiolgica, faixa etria, gnero, ambiente social, o acesso cultura e a condio social, entre outros. Parafraseando Sen, levar em conta a capacidade de funcionar dos indivduos e no apenas seu acesso renda ou aos bens. Isso obriga a pensar as diferentes combinaes de estados e atividades, tanto nos aspectos objetivos como subjetivos dos indivduos. Ademais, a rejeio diversidade humana propicia mltiplas formas de empobrecimento. Tendo por trs posturas segregacionistas em relao raa, ao gnero e a outras tantas fundadas no preconceito e na no aceitao das diferenas, acrescentam-se mais elementos que produzem desigualdade dentro da prpria desigualdade j existente. O reconhecimento do papel exercido pelos fatores aqui assinalados, na constituio de diferentes condies de pobreza, no anula ou sequer reduz o papel da renda enquanto determinante da condio social. Isso se refora ainda mais em economias monetarizadas como a brasileira. Nessa, pode-se afirmar que o principal fator de excluso a baixa renda familiar, devido ao nvel reduzido de remunerao e, no menos importante, a irregularidade dessa mesma remunerao, resultante do peso que o trabalho informal possui entre as camadas sociais mais pobres. Face ao carter determinante da renda nas condies de pobreza e desigualdade e s dificuldades de mensurao de outros fatores aqui j citados, no cabe questionar que a chamada linha da pobreza tenha como critrio nico a fixao de um patamar de renda, desde que fique claro que esta linha expressa apenas o dficit de renda. Isso no dispensa incorporar outras dimenses na discusso, proposio e implementao de polticas pblicas voltadas para o enfrentamento da pobreza e desigualdade. Se examinarmos a incidncia do conjunto desses fatores na determinao e percepo da condio de pobreza, desde os mais objetivos at aqueles de carter subjetivo, vamos concluir que nas reas metropolitanas onde seus efeitos mais se evidenciam. Nestas, as aquisies de bens e servios dominam quase inteiramente as relaes de troca e os meios para a sobrevivncia diria, com menor acesso s chamadas rendas no monetrias. tambm nas grandes cidades onde determinados padres de consumo engendram expectativas e valores que se impem nas diferentes camadas sociais. Ao lado disso, a pobreza metropolitana tem especificidades prprias, em que o custo de vida costuma ser mais elevado e em que os vnculos sociais
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mostram-se mais frgeis do que os apresentados nas pequenas cidades e nas reas rurais (MINGIONE, 1999). Vale aqui reportar para a pesquisa realizada pelo Ibase acerca do Programa Bolsa Famlia, recuperando alguns aspectos que foram captados, relacionados condio de pobreza nas metrpoles. Em sua primeira etapa, este estudo fez uso de uma verificao de natureza qualitativa junto aos titulares do programa. Reunidos em grupos focais realizados em seus municpios, esses titulares, em quase sua totalidade mulheres, mostraram claramente que avaliam seu estado de pobreza pela comparao que estabelecem com seus vizinhos, parentes e outras pessoas prximas. No compararam a renda familiar de uma com a de outra, mas avaliaram a pobreza a partir da percepo de suas condies de vida. Muito frequentemente expressavam estranheza por uma pessoa prxima no fazer parte do programa e, novamente, julgavam essa pretensa injustia pelas carncias e penrias supostas a partir de suas observaes e no a partir do dado objetivo da renda per capita familiar, ou ento contestavam as razes do porqu o valor que lhes era repassado era menor que o recebido por outras pessoas de seus crculos de conhecimento. As razes para essa contestao no passavam pela renda per capita familiar, mas pelas carncias que vivenciavam e que pareciam piores em suas comparaes. Mostrou-se bastante reveladora, tambm, a observao sobre os gastos dos participantes do Programa Bolsa Famlia. Evidentemente, o dispndio com alimentos prevalece sobre outros gastos no oramento desses domiclios, com um peso inversamente proporcional renda disponvel para estas famlias. Essa uma tendncia conhecida e bastante divulgada pelos estudos acerca da pobreza. Porm, muito mais do que nas reas rurais, a possibilidade de acesso a bens de consumo, inclusive durveis e outros que poderiam ser julgados como suprfluos, adquirem uma importncia especial na cesta de consumo dos pobres das grandes cidades. Mais uma vez isso se constatou nas manifestaes de grupos focais nas cidades de maior porte, como foi o caso de uma titular moradora no Rio de Janeiro, que narrou o esforo empreendido para adquirir, com o dinheiro recebido do Bolsa Famlia, uma cala jeans de marca para sua filha, descrevendo o significado que esse bem tinha para a adolescente. Tratou-se de mau uso do recurso ou da legtima satisfao de um desejo imposto por um padro de consumo disseminado em todas as classes sociais?
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Observe-se, igualmente, a contnua construo de estratgias para o enfrentamento da pobreza e, at mesmo, da fome. A busca por alimentos mais baratos ser uma constante dentro destas estratgias, tendo como consequncia, a m alimentao entre os mais pobres, visto que os alimentos de baixo custo costumam possuir maior densidade calrica, embora pobres em outros nutrientes. Menos por desconhecimento do que uma alimentao saudvel e mais pela sensao de saciedade proporcionada, trata-se de uma estratgia de sobrevivncia na qual os parcos recursos disponveis devem responder no apenas a necessidades classificadas como essenciais, mas, tambm, quelas impostas socialmente. Ressalte-se, ainda, a importncia da merenda escolar para as famlias mais pobres. So significativos os relatos das dificuldades enfrentadas quando por alguma razo, ou no perodo de frias, as crianas fazem mais uma refeio em casa, privando geralmente os adultos do jantar, ou obrigando toda a famlia a reduzir a quantidade de alimento a ser ingerida. Na pesquisa do Ibase, em sua fase quantitativa, as famlias contempladas pelo Programa Bolsa Famlia tambm relataram com destaque o recurso ajuda de amigos e parentes para o acesso aos alimentos, citado por 19,8% dos titulares indagados sobre como os alimentos so obtidos. Alm disso, foi mencionado com frequncia, nas duas etapas da pesquisa, o recurso aquisio do alimento mais barato, sobretudo fazendo uso de ofertas semanais de supermercados. A proximidade s unidades do comrcio de alimentos passa ento a ser mais um fator a considerar na definio da localizao de suas moradias, alm de outros, como os elevados custos dos transportes, levando a que privilegiem a opo por reas mais centrais diante de alternativas de moradias mais distanciadas, mesmo que oferecendo melhores condies de habitao. Nas ltimas dcadas, a m condio de moradia das populaes pobres, nas grandes cidades, vem se tornando um problema extremamente relevante, devido ao aumento significativo dos ndices de favelizao. Em parte considervel dessas situaes encontra-se um grau devastador de degradao ambiental, provocado por loteamentos ilegais e ocupaes sobre reas protegidas e solos frgeis. Em primeiro lugar, ressalte-se o problema de segurana dos moradores dessas reas, frente vulnerabilidade das condies as quais esto submetidas as habitaes em que vivem. Alm disso, as condies de saneamento para essas comunidades mostram predominantemente um quadro inaceitvel de acesso a esses servios. A disponibilidade de gua
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para as pessoas que se agrupam nessas reas extremamente precria ou inexistente, e a descarga de resduos (destino e tratamento de esgoto e lixo) feita geralmente sem qualquer possibilidade de procedimento adequado. Paralelo a essas condies, que por si j representam a negao de direitos essenciais, prevalece nas metrpoles brasileiras a separao do asfalto e da favela ditada pelo estigma do favelado, associado ideia da insegurana e da marginalidade. No cabe aqui abrir uma discusso sobre esse aspecto especfico, mas registrar sobre o quanto ele impacta na vida das pessoas que residem nessas comunidades, bastando citar os relatos sobre as oportunidades de emprego perdidas e a resistncia, que muitas vezes ocorre, de aceit-los na prestao de servios domsticos. Assim, pela baixa renda que dispem, so obrigados a viver em reas onde o Estado no cumpre o papel que lhe atribudo de garantia da segurana e, em face dessa situao, crescem as dificuldades para que possam dispor de condies de vida aceitveis. Alm do que, o cidado morador dessas reas recebe notrio tratamento diferenciado e discriminatrio, conferido pela polcia. Apesar de ainda aparecer como dominante o quadro de distanciamento e preconceito contra moradores de favela nas grandes metrpoles brasileiras, duas outras pesquisas do Ibase (2006; 2008a) apontam para aproximaes e encontros entre as comunidades de favelas e do asfalto, em grande parte por meio de atividades culturais, sobretudo aquelas que envolvem a juventude. Observa-se, tambm, que o estigma e a segregao existentes so relativizados por pessoas do asfalto que tem amigos ou parentes moradores em favelas, acenando para a ressignificao da imagem negativa que a favela carrega. Ao conhecerem comunidades e interagirem com elas, modificam a antiga e to propagada ideia de que a violncia o resultado natural dos espaos onde se agrupam os mais pobres nas cidades. Dentro da caracterizao da pobreza metropolitana indispensvel examinar o papel das mulheres no enfrentamento das adversas condies de privaes vivenciadas por suas famlias. A discusso sobre pobreza e gnero ainda um campo a ser desenvolvido, observando-se que, predominantemente, os conceitos referentes pobreza so trabalhados de forma assexuada (MELLO, 2004). Ainda que se possa afirmar que o sexo, junto com a raa, se constitui em um dos principais eixos interpretativos para a compreenso das condies vividas pelas populaes pobres (BARROS, 2006). O perfil predominante da mulher, em condio de pobreza, no Brasil de pretas ou pardas, na faixa etria de 15 a 49 anos com cnjuges, crianas
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e/ou adolescentes menores de 18 anos, residentes em reas urbanas, em domiclios de trs a seis cmodos, com acesso rede eltrica e gua encanada, escolarizadas at o ensino fundamental. Portanto, uma maioria em idade reprodutiva e em situao de maior sobrecarga de trabalho no mbito domstico (sobretudo com filhos e filhas menores de dois anos), o que associado a outros fatores, lhes traz grandes dificuldades para o exerccio de atividades produtivas. O acesso educao dessas mulheres no se traduz em aquisio dos conhecimentos formalmente transmitidos, seja porque elas enfrentam mais obstculos (trabalho reprodutivo na unidade domstica), seja porque a poltica educacional no lhes viabilizou o acesso ou as condies de possibilidade para tal. As famlias nucleares monoparentais, de mulheres sem cnjuge com filhos, vem crescendo proporcionalmente e de forma significativa, no Brasil e na Amrica Latina. Nas regies metropolitanas, a proporo variou, em 2006, de 16,6% em Curitiba, a 25,5% em Recife (IBGE, 2008). A pesquisa do Ibase, que se concentrou no pblico do Programa Bolsa Famlia, estimou que 24,2% das famlias urbanas que recebem a transferncia de renda encontram-se nessa condio. Evidentemente, este tipo de composio familiar tem claras implicaes sobre um conjunto de polticas pblicas (ARAJO, 2008). Quando a principal ou nica provedora da famlia, sua vulnerabilidade, estabelecida a partir de um quadro de menor escolaridade, maior taxa de fecundidade e sobrecarga do trabalho reprodutivo no remunerado, se agrava ainda mais. Entretanto, a maior vulnerabilidade parece acontecer em famlias monoparentais, de homens sem esposa e com filhos. Embora no sendo significativo estatisticamente, dado o nmero diminuto de casos, observa-se que, nessas circunstncias, so grandes as dificuldades para operarem estratgias de sobrevivncia. Dentro do papel social legado figura masculina, de provedor da famlia, significativo o constrangimento do homem em buscar ajuda de parentes prximos ou mesmo amigos, quando necessrio. Cabe, por fim, distinguir as duas situaes, de pobreza e de pobreza extrema, pois as condies com que esses dois grupos se deparam so bastante diversas. A lgica de sobrevivncia dos segundos no permite um planejamento de mais longo prazo, no sentido de ascender socialmente, atendo-se luta pela sobrevivncia a curto prazo. Diante disso, a mobilidade social para os que se encontram na condio de pobreza extrema, muito mais morosa e dependente de intervenes especficas, como so os
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mecanismos de transferncia de renda (Bolsa Famlia e Benefcio da Prestao Continuada). O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) estimou, com base nos resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2008, que 8,8% da populao brasileira, ou equivalente a aproximadamente 17 milhes de pessoas vivem em situao de pobreza extrema (BARROS, 2009), a partir do critrio de renda per capita inferior a um quarto do salrio-mnimo na unidade residencial. A pobreza extrema vem se constituindo, crescentemente, em um fenmeno urbano e metropolitano, na medida em que a populao rural tornase proporcionalmente menor. Nessa condio estimava-se, em 2004, que 30,9% da populao em extrema pobreza estivessem nas reas metropolitanas (ROCHA, 2006). De fato, constituem-se as metrpoles em verdadeiros espaos duais, comportando de um lado, a cidade formal, com investimentos pblicos e, de outro, a cidade informal, que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana, sem atributos de urbanidade, exacerbando as diferenas socioambientais (GROSTEIN, 2001). A diferenciao das duas situaes, de pobreza e pobreza extrema, importante na definio de polticas pblicas para o enfrentamento das vulnerabilidades decorrentes. Enquanto no caso dos pobres, no s a transferncia de renda, mas um conjunto de outras aes e programas, como a recuperao do poder de compra do salrio-mnimo, a elevao da oferta de emprego formal, a qualificao profissional, entre outras, conseguem obter resultados rpidos de mobilidade positiva desse grupo, para os extremamente pobres a transferncia de renda tem o papel de garantir ou ajudar a garantir direitos bsicos, como o direito alimentao, devendo vir acompanhada de uma srie de outras iniciativas no campo da assistncia. 2 PERSPECTIVAS PARA A INCLUSO SOCIAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA RECENTE As polticas pblicas que enfrentam as vulnerabilidades sociais, a desigualdade e a pobreza devem ser constitudas sob a gide dos direitos humanos. Isto particularmente importante para um pas como o Brasil, onde as iniciativas no campo social, por um longo perodo, foram geralmente estabelecidas com uma concepo clientelista e geradora de dependncia. Isso posto, preciso considerar, tambm em sua constituio e implementao, que a pobreza no tem uma nica cara, exigindo respostas diversas e mltiplas, ainda que algumas das aes possam valer para todos aqueles
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nesta condio. Um terceiro aspecto a necessidade de sua continuidade, quando a poltica aplicada demonstra o potencial de transformao sobre a realidade em que ela opera. Precisa, assim, mover-se da categoria de uma poltica de governo, para uma poltica de Estado. Est se consolidando no pas uma rede de proteo e promoo social que traz avanos considerveis em relao ao que fora experimentado at ento. A abrangncia desta rede foi substancialmente ampliada e vem aprimorando seu foco, conseguindo cada vez mais chegar s populaes pobres. Ainda assim, as trs exigncias antes citadas, referentes poltica como direito, capacidade de responder diversidade de situaes e sua condio de poltica de Estado, ainda tem graus de realizao limitados. O Programa Bolsa Famlia exerce o papel principal nessa rede, pela magnitude de sua cobertura, pelo volume de recursos que concentra e transfere e pelos desdobramentos que desencadeia. um programa concebido para distribuir renda a quem no a tem, ou dela dispe muito pouco. So reconhecidos os seus resultados no enfrentamento da excluso e desigualdade. Seu pblico possui muitos e diferenciados perfis. A pobreza urbana, beneficiria desse programa, distingue-se da rural, devendo ser observadas as expectativas que traz e as necessidades que demanda. O programa repercute de forma bastante diferenciada, conforme o grau de vulnerabilidade das famlias. Mesmo sabendo que a renda no o nico fator que determina os nveis de vulnerabilidade, observa-se uma estreita relao entre as condies usufrudas pelas famlias e a renda que dispem. A pesquisa do Ibase sobre o Programa Bolsa Famlia utilizou a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (Ebia) para medir a situao alimentar das famlias1, indicador sensvel s condies socioeconmicas. Famlias mais pobres, ou seja, aquelas com renda per capita at R$ 60,00, apresentaram maior grau de insegurana alimentar. Assim, 34% das famlias desse grupo apresentaram uma condio de insegurana alimentar grave e 41% de insegurana alimentar moderada. Ao mesmo tempo, 21% das famlias com renda per capita maior que R$ 60,00 estavam em condio de segurana alimentar e 33% do mesmo grupo em condio de insegurana leve, que
1 Segundo a Ebia, a condio de insegurana alimentar grave equivalente vulnerabilidade fome entre adultos e crianas da famlia; a condio de insegurana alimentar moderada indica restrio na quantidade de alimentos na famlia; e a insegurana alimentar leve registra o receio de sofrer de falta de alimentos em futuro prximo, alm de problemas de qualidade na alimentao familiar.

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para o caso de famlias pobres que participam do programa pode ser entendida como de segurana alimentar2. Outros fatores relacionados vulnerabilidade social confirmaram essa correlao. Assim, 22% das famlias cujo titular era de cor preta ou parda estavam em insegurana alimentar grave e 36% em insegurana alimentar moderada. Se for examinada a escolaridade do titular, 28% das famlias dos que no tinham nenhuma escolaridade ou apenas a pr-escola acusaram a condio de insegurana alimentar grave e 34% insegurana alimentar moderada. Somente 8% das famlias cujos titulares possuam trabalho formal estavam no pior grau da insegurana alimentar. Os titulares do programa, no mesmo estudo, quando indagados sobre seus gastos com o recurso do Bolsa Famlia, revelaram que os alimentos so a opo preferencial, citados por 87% dos titulares, seguido por material escolar (46%), vesturio (37%) e remdios (22%). A despesa com alimentao corresponde, em mdia, a 56% da renda familiar, ou o equivalente a R$ 200,00, na poca da pesquisa (set./out. 2007). Porm, quanto mais pobre a famlia, maior o gasto com alimentao, em termos proporcionais renda. A garantia de uma renda regular, como a propiciada pela transferncia de renda, adicionada renda que as famlias j dispem mensalmente, proporciona mais segurana e potencializa a ocorrncia de alteraes nos padres de consumo. Para os mais pobres, o programa possibilitou que comprassem mais alimentos bsicos e fossem com mais frequncia aos mercados. Para os de maior renda, passaram a adquirir alimentos de demanda antes reprimida, considerados complementares (frutas, verduras e legumes), carne, produtos industrializados e os considerados suprfluos. O Programa Bolsa Famlia estimula o planejamento do oramento familiar, com a renda que acrescentada ao total auferido no domiclio. As mulheres em idade adulta, em condies de pobreza, aparecem destacadamente como as que desenvolvem e implementam as estratgias de sobrevivncia da famlia. Isso determinado pelo padro das relaes de gnero, a partir da diviso sexual do trabalho. Quando perguntados por que as coisas assim se do, os titulares do programa afirmam que a mulher conhece naturalmente as necessidades da famlia, ou seja, desempenham o papel reprodutivo, no assumido pelos homens.
2 A insegurana alimentar leve ocorre em quase todas as famlias pobres, pois o receio de faltar alimentos uma ameaa sempre presente.

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As estratgias desenvolvidas so mltiplas, de acordo com as situaes que se apresentam e sempre resultam em uma combinao de iniciativas que procuram atingir o melhor resultado possvel. Na aquisio de alimentos, item prioritrio para os mais pobres, busca-se permanentemente os preos mais acessveis, determinando o local de compra e a qualidade do produto. Geralmente, nos pequenos comrcios os produtos tendem a ter um preo mais elevado, quando comparados s redes de supermercados. Nas reas metropolitanas, a distncia dos supermercados costuma ser pequena para o local de moradia. No entanto, algumas vezes a opo pelo pequeno comrcio se d pela possibilidade do pagamento fiado, no fim do ms ou na data do depsito do Bolsa Famlia. A compra em sacoles de frutas e verduras muito utilizada, sendo justificada em nome das opes de preos com produtos da poca. Na pesquisa do Ibase, nas reas urbanas, os supermercados e mercados de porte mdio foram citados por 69% dos titulares, os pequenos mercados por 64%, as feiras e mercados municipais por 41% e o sacolo/varejo/frutaria por 20%. A alimentao escolar extremamente valorizada por famlias com filhos na escola. A importncia desse programa ainda mais acentuada em famlias mais pobres, sendo frequente o relato de que em perodo de frias, ou nos casos de suspenso das aulas, a ausncia da merenda reduz a alimentao dos adultos. Tambm para os que se situam na condio de pobreza extrema, muitas vezes a ajuda de parentes, amigos ou vizinhos um recurso a ser apelado. Montam-se verdadeiras redes de solidariedade e trocas, em que de um lado oferecido o alimento e de outro algum servio, como, por exemplo, ficar com crianas de quem ajudou a completar a alimentao da famlia. Acrescente-se, ainda, outro recurso utilizado para a garantia de alimentao, os programas de assistncia alimentar federais, estaduais ou municipais, como distribuio de cestas bsicas, refeies prontas, leite, alimentos de hortas comunitrias e de cozinhas comunitrias e espordicas doaes, como a de candidatos em poca eleitoral. Aparece como um ponto polmico do Programa Bolsa Famlia o fato de que algumas famlias que recebem a transferncia de renda usam os recursos tambm para adquirir bens durveis. Para que essa opo possa ser bem entendida, livre de preconceitos, vale retomar o fato de que o programa favorece algum planejamento dos gastos, inclusive ampliando as compras a crdito. Isto porque o carto do programa tido como uma garantia para o comrcio aceitar o pagamento a prazo, ao mesmo tempo, as famlias se
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sentem seguras para assumirem essa dvida. Evidentemente, alguns dos eletrodomsticos mencionados so essenciais e necessrios para a prpria estratgia de reduo de custos, como so as geladeiras, foges e jogos de panelas. De qualquer maneira soa como inadmissvel os questionamentos s compras de outros eletrodomsticos, bens para a casa e peas de vesturio, que expressam o legtimo desejo dessas famlias de ter acesso a um padro de consumo que antes lhes era impossvel. Ao contrrio do que apareceu em municpios menores, com poucas alternativas de insero no mercado de trabalho, nas metrpoles como Rio de Janeiro, Curitiba e Recife, prevalece entre os titulares do programa um olhar da pobreza como condio possvel de ser superada em funo da maior intensidade que a dinmica socioeconmica dos grandes centros urbanos oferece. Os titulares expressam a opinio de que o programa deve perdurar at que a pobreza esteja superada, relacionando essa possibilidade com a insero no mercado de trabalho. Na perspectiva daquilo que j foi chamado de construo de portas de sada do Programa Bolsa Famlia, realmente relevante discutir e implementar polticas estruturantes que promovam um processo de emancipao do contingente situado na condio de pobreza no Brasil. Pelas variadas situaes em que se encontra este pblico e que aqui estamos, de forma simplificada, classificando como pobres ou extremamente pobres, necessrio que as polticas sociais estejam bem afinadas com a diversidade de caractersticas encontradas nestes grupos. A integrao do Programa Bolsa Famlia com outras polticas pblicas ainda pode avanar significativamente, pois a oferta e integrao com relao s polticas de insero produtiva so menos expressivas. As dificuldades para acessar os mercados de trabalho formal e informal so as mais diversas, dentre elas destacam-se, para alm da escassez estrutural de empregos, a baixa escolaridade e a idade. Nas metrpoles, grande a reclamao quanto dificuldade para se conseguir trabalho de carteira assinada. Na pesquisa do Ibase, moradores de favelas em reas centrais das grandes cidades indicaram o cooperativismo como uma forma de gerao de renda que poderia ser mais estimulada pelo poder pblico. Sugerem ainda a realizao de cursos de capacitao, considerando esses cursos ainda em nmero insuficiente. Sobressai, tambm, a queixa de que esses cursos profissionalizantes no chegam at as periferias, dificultando o acesso dos mais pobres que no tem recursos para o transporte.
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No h dvida de que o Bolsa Famlia pode servir de porta de oportunidade para a insero das famlias em outros programas, mas precisa se tornar prioridade dentro da poltica social, o que implica a necessidade de planejamento para que esta determinao seja cumprida, bem como a disponibilidade dos recursos necessrios para tal. Como j foi dito antes, devem ser consideradas as condies que vo da pobreza extrema pobreza, definindo programas e aes para o primeiro caso de natureza mais assistencial e para o segundo caso, de natureza mais estruturante, evitando que sejam acenadas possibilidades para os mais vulnerveis, que no podero ser realizadas. As mudanas que vem ocorrendo no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), por meio de uma nova lgica, em que se definem dois nveis para a proteo social (bsica e especial), referenciada nos territrios e levando em conta as especificidades das regies e porte dos municpios, surgem como um fator pondervel na constituio da atual rede de proteo e promoo social. Somadas s aes e aos servios disponibilizados pelos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e pelo Programa de Assistncia Integral da Famlia (PAIF), incrementando a autonomia das mulheres, de suas famlias e dos direitos sociais j adquiridos. Os CRAS se caracterizam como um dos pontos principais de convergncia entre as aes assistenciais dispersas no territrio, bem como uma forma de acesso mais rpido para a populao atendida. Assinale-se, ainda, a modalidade do Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS), que faz a oferta de ateno especializada de apoio, orientao e acompanhamento a indivduos e famlias ameaadas ou com seus direitos violados, ocupando um lugar de grande importncia na assistncia aos que se encontram em situao de maior vulnerabilidade. Da mesma maneira, a integrao de polticas da rea de assistncia com aquelas situadas no mbito da sade fundamental para a constituio de uma rede de proteo e promoo social slida e com capacidade de atendimento populao mais carente, em relao a suas necessidades mais prementes. Na pesquisa do Ibase sobre o Programa Bolsa Famlia, constatou-se, em diversos municpios, a manifestao de resistncia s demandas que o programa passou a apresentar, a partir da condicionalidade no campo da sade. Gestores municipais dessa rea, frequentemente, expressaram o quanto foi sobrecarregada a capacidade de atendimento dos servios ofertados nas unidades de sade. Alegaram no dispor das con166

dies materiais e de pessoal para o atendimento daquela nova demanda. Na realidade, atestavam a incapacidade desses servios em responderem s necessidades do que sua clientela. Isto se poderia projetar para outros setores, tambm incapazes de responderem positivamente a uma demanda mais ampla. A medida, no caso do Bolsa Famlia, de repasse de recursos queles municpios que conseguem atingir determinado grau no ndice de Gesto Descentralizada (IGD), uma iniciativa do Governo Federal para o enfrentamento dessas fragilidades. No entanto, necessrio ainda que se estabeleam as condies mais favorveis possveis, para que os programas que fazem parte dessa rede tenham a compreenso, a aceitao e o devido esforo na sua implementao pela trs esferas (federal, estadual e municipal). Isso significa, principalmente, forte investimento em comunicao e capacitao junto a estes gestores. No h dvida, portanto, que o grande desafio que se coloca no seguimento da implantao de uma slida rede de proteo e promoo social no Brasil a contnua e planejada prtica da intersetorialidade, algo ainda ausente na cultura que impera na mquina pblica. importante que j exista uma aceitao desse imperativo, mas torna-se necessrio dar organicidade e efetividade na execuo das polticas sociais, o que exige em todos os nveis, a existncia de rgos que estabeleam a coordenao das diversas iniciativas. Nas reas metropolitanas, um passo necessrio para a realizao dessa prtica passa pela incorporao de elementos territoriais s polticas sociais. Trata-se de transformar as chamadas externalidades negativas, que prevalecem onde se concentram os mais pobres, em externalidades positivas. Isto requer romper com um dos principais fatores de reproduo de vulnerabilidades, desencadeado a partir das condies precrias de infraestrutura e de servios (transporte, saneamento, energia e outros), caractersticos dos locais de residncia dos mais pobres e cujos necessrios enfrentamentos passam por polticas de mbito territorial (TORRES; MARQUES, 2004). importante ter claro, assim, que a superao das externalidades negativas ultrapassa os limites do municpio, o que requer construir uma institucionalidade que permita a existncia de um espao de negociao e acordo poltico de mais larga abrangncia. Esta institucionalidade, que chega a ser proposta como um parlamento metropolitano (RONILK; SOHMEK, 2000), no se coloca como substituta de outras formas de articulao e associaes supramunicipais, que tambm devem existir, cujas articulaes polticas e tcnicas devem ser observadas e incorporadas.
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Por fim, urge que o que foi at aqui construdo ascenda a um novo patamar, transformando-se efetivamente em uma poltica de Estado. Os questionamentos que representantes das elites econmicas brasileiras vm continuamente apresentando, sempre calcados na crtica sobre o crescimento dos gastos pblicos, se pronunciaro com nfase ainda maior contra a possibilidade de consolidao dessa poltica. Isto significa a necessidade de formao de uma maioria poltica que respalde esse processo. Mais do que nunca ser necessria a comunicao correta junto opinio pblica, acerca do significado da rede de proteo e promoo social. Ou seja, garantir que a sociedade brasileira a compreenda como o conjunto articulado de polticas voltadas para a garantia de direitos sociais: direito alimentao, direito sade, direito educao, direito ao trabalho digno e direito assistncia social, integrado-os com uma clara estratgia de emancipao dos mais pobres. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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CAPITAL SOCIAL COMO UMA ALAVANCA PARA ACELERAR O CRESCIMENTO ECONMICO DURANTE O COLAPSO ECONMICO

Harjit Singh Annand

1 PANO DE FUNDO CONCEITUAL Capital social refere-se caracterizao dos membros da fora de trabalho de um pas em termos de estado de sade (medida em termos de nmero de dias trabalhados durante um determinado ano, excluindo os feriados tradicionais), nvel de escolaridade, competncia profissional e capacidade empreendedora (medida em termos de retorno dos investimentos), que permitem a esses membros garantir direitos diferentes em termos de salrio e benefcios, ou remunerao de autnomos. Crescimento econmico refere-se, por um lado, taxa anual de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de um determinado pas e, por outro, distribuio do PIB entre os diferentes decis da fora de trabalho, comeando com os 10% mais ricos e descendo at os 10% mais pobres. Tambm importante avaliar o desenvolvimento econmico com referncia aos parmetros que so parte integrante do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), do ndice de Desenvolvimento de Gnero (IDG) e do ndice de Pobreza Humana (IPH). Colapso econmico refere-se a uma gama de fatores interligados. 1. Declnio contnuo e acentuado das aes das principais empresas, levando a uma deteriorao significativa dos ndices dos principais mercados de valores ao redor do mundo. 2. Diminuio do estoque de moeda devido s perdas sofridas pelos maiores bancos e instituies financeiras, com aumento dos ativos no produtivos, o que gera dificuldades para a obteno de emprstimos.
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3. Impacto negativo sobre o mercado imobilirio, especialmente com relao a imveis de alto padro. 4. Desacelerao do ndice de Estabelecimento de Novas Empresas no setor de construo, especialmente com relao a imveis e infraestrutura. 5. Cortes rigorosos na produo de bens e prestao de servios como consequncia da grave constrio de demanda por esses produtos e servios. 6. Reduo do volume e do valor do comrcio internacional. 7. Persistncia do impacto adverso sobre os mercados de trabalho demonstrado pelo crescimento sustentado da taxa de desemprego provocado pela escalada das demisses no setor organizado. 8. Alta morbidade e mortalidade no setor informal dos pases em desenvolvimento. 9. Tendncia de queda na taxa de crescimento do PIB dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. 2 NATUREZA DO CAPITAL SOCIAL A fim de revitalizar o capital social para que se torne um instrumento eficaz para lidar com a crise econmica, fundamental entender sua natureza. Os principais parmetros do capital social so: i) sade no trabalho; ii) disponibilidade de habitao adequada localizada em um ambiente saudvel; iii) escolaridade e capacitao profissional; iv) oportunidades de desenvolvimento empresarial; v) renda razovel para garantir que as necessidades bsicas sejam atendidas; vi) garantias adequadas de seguridade social. O estado de sade da fora de trabalho de um determinado pas pode ser medido em termos de porcentagem mdia de dias que os trabalhadores efetivamente passam no trabalho ou esto disponveis para trabalhar com referncia ao total de dias que se espera que trabalhem (tendo em conta as frias e feriados tradicionalmente aceitos). O foco sobre absentesmo no trabalho por motivo de doena do trabalhador ou doena na sua famlia. O estado de sade da fora de trabalho tm uma relao estreita com a disponibilidade de habitao adequada localizada em um ambiente saudvel. Isto direciona a nossa ateno para a porcentagem da fora de trabalho que tem acesso gua potvel, instalaes sanitrias com descarga e dispem de, pelo menos, 50m2 de espao para habitao de uma famlia mdia de cinco membros, bem como medidas pblicas de saneamento e
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disposio de resduos slidos. Estes equipamentos bsicos so essenciais para a melhoria da qualidade do capital social. Nveis adequados de escolaridade e capacitao profissional adquiridos em instituies de alto padro de ensino, combinados com atividades que paguem salrio e benefcios ou remunerao autnoma razovel, de forma a garantir ateno s necessidades bsicas, so condio indispensvel para a boa qualidade do capital social. Finalmente, a extenso da cobertura e a qualidade da seguridade social oferecidas por um pas sua fora de trabalho so componentes essenciais que influenciam a qualidade do capital social. 3 SEGURIDADE SOCIAL Seguridade social refere-se proteo que a sociedade oferece aos seus membros contra as dificuldades econmicas e sociais causados pela paralisao ou diminuio de rendimentos devido maternidade, doena crnica, a acidente de trabalho, ao desemprego, a invalidez por acidente, velhice ou morte. H dois tipos de seguridade social: assistncia social e seguro social. A assistncia social oferecida pelo Estado a diversas categorias de pessoas que no so capazes de arcar com o custo da proteo social: rfos, mes indigentes, pessoas portadoras de deficincia fsica ou mental, idosos incapazes de cuidar de si prprios ou pessoas pobres incapazes de pagar suas despesas mdicas por conta de graves acidentes ou doenas. Seguro social um tipo de seguridade social em que dois ou mais dos seguintes intervenientes participam do pagamento da cobertura de seguro para maternidade, acidente de trabalho, invalidez por acidente, velhice ou morte: i) o beneficirio; ii) o empregador; iii) o setor industrial ou empresarial; e iv) o Governo Central, estadual e/ou local (ANAND, 2008). aconselhvel estruturar o seguro social relativo ao setor informal como parte integrante de operaes de poupana e crdito realizadas por instituies de microfinanas (MFIs). A assistncia social pode ser de dois tipos: universal ou focalizada. A assistncia social universal quando oferecida a todas as pessoas desempregadas ou a todas as pessoas acima de certa idade. A assistncia social focalizada quando um critrio secundrio, como famlias abaixo da linha da pobreza (BPL), acrescido ao critrio de velhice ou desemprego. verdade que a focalizao leva escolha entre pobres e no to pobres e sujeita corrupo e a desvios. Ao mesmo tempo, a alta porcentagem de famlias
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de baixa renda em muitos pases em desenvolvimento e os limitados recursos financeiros disponveis para a assistncia social exigem que os recursos escassos sejam focalizados nos mais vulnerveis e necessitados. Outro debate acalorado nos crculos da seguridade social relacionado prestao de assistncia aos desempregados: se deve ser um auxlio sem exigncia de trabalho ao beneficirio, ou se a assistncia social do Estado a desempregados fisicamente capazes com idades entre 16 e 60 anos deve se dar mediante a prestao de trabalho em obras pblicas. Muitos pases desenvolvidos fornecem um seguro desemprego sem qualquer exigncia de trabalho por parte do beneficirio. Muitos pases em desenvolvimento prestam assistncia social aos pobres e desempregados na forma de salrio dirio mediante trabalho realizado em obras pblicas. 4 TRIP DO SETOR INFORMAL, DESEMPREGO E POBREZA No processo de anlise de como o capital social pode desempenhar um papel importante na acelerao do crescimento econmico durante uma crise econmica, vital concentrar as atenes no setor informal, no desemprego e na pobreza.
4.1 DEFINIO E NATUREZA DO SETOR INFORMAL

O setor informal constitudo de trabalhadores no regulamentados, a maioria dos quais sem acesso a sistemas institucionais de apoio, como servios bancrios e seguridade social formal. O setor constitudo por duas grandes cestas. A primeira cesta contm pequenas empresas de baixo capital, dirigidas por trabalhadores autnomos, que contam com apoio da famlia e, s vezes, contratam alguns poucos trabalhadores (excludos trabalhadores que recebem remunerao por dia ou trabalhadores que recebem por produo). A segunda cesta contm trabalhadores informais diaristas disponveis no mercado de trabalho de esquina (street-corner) ou oferecidos pelas agncias de trabalho em setores como agricultura, minas, olaria e construo, bem como trabalhadores que recebem por produo em setores como tecelagem, artesanato e confeco (ANAND, 2001, p.10).
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Datta concorda com esta tipologia: Os trabalhadores deste setor ou so autnomos ou oferecem seus servios como trabalhadores informais (DATTA, 1998, L - 3). Em termos de gesto, o padro predominante entre as microempresas informais geralmente personalizado e exclui o marco lgico-jurdico de uma empresa moderna. Com relao regulamentao, as microempresas do setor informal so invariavelmente no registradas. O porte dessas empresas geralmente pequeno. O setor informal de pases em desenvolvimento muitas vezes utiliza excedente de mo de obra rural nas empresas urbanas. Empresrios industriais em reas urbanas utilizam mo de obra excedente disponvel nas zonas rurais para gerar supervit econmico para o reinvestimento em reas urbanas, pagando aos trabalhadores rurais salrios reais constantes no nvel de subsistncia, sem perda de produo agrria (SINCLAIR, 1978, p.79-80). Do ponto de vista demogrfico e dos jovens, o setor informal pode ser visto como a primeira parada para os jovens que esto entrando, pela primeira vez, no mercado de trabalho. Isso se d especialmente nos pases em desenvolvimento, onde o desemprego declarado limitado, uma vez que no pago um benefcio considervel aos desempregados (CHARMES, 1990, p.12). O setor informal tambm pode ser visto da perspectiva da presena simultnea de dois estgios de desenvolvimento econmico. Muitos pases em desenvolvimento tm um setor industrial limitado nas reas urbanas e grandes excedentes de mo de obra nas zonas rurais. Isso indica que a organizao das atividades econmicas se d em dois nveis: moderno e feudal. O setor informal tambm pode ser explicado por meio da anlise de suas razes na tradio feudal e considerando-o como uma extenso do endividamento e da explorao no setor agrrio pelo setor industrial (MISRA, 1999, p. 12-21). O setor informal tambm pode ser analisado a partir da perspectiva de estagnao econmica. O foco dessa perspectiva o crescimento do setor informal como resultado de perodos de estagnao ou recesso. A recente crise financeira no Leste da sia levou a cortes de despesas, aumento da precariedade e, consequentemente, a um aumento do setor informal. A estagnao econmica enfraquece a proposio bsica de modernizao em termos de capacitao dos trabalhadores, melhorias estruturais na tecnologia e transformao da economia de empresas familiares e
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microempresas em grandes entidades corporativas (STREAFKERK, 1981, p. 660). Trabalhadores do setor informal muitas vezes vivem em favelas ou casebres rurais, e suas famlias so vulnerveis a doenas recorrentes. Este cenrio de marginalizao geralmente se soma a baixos nveis de escolaridade e capacitao tcnica alm de salrios baixos, produzindo um cenrio de carncias cumulativas. Segundo Hansenne, (...) o que todas as atividades do setor informal tm em comum sua vulnerabilidade. Sua vulnerabilidade se deve ao fato de que tais atividades contam, na medida do possvel, com arranjos institucionais autnomos e informais que funcionam separadamente e de forma independente das instituies da economia moderna (HANSENNE, 1991, p. 5).
4.2 DESEMPREGO

Desempregado refere-se a pessoas disponveis e procura de emprego, mas que atualmente esto sem trabalho. A taxa de desemprego refere-se porcentagem da fora de trabalho de um pas, de uma regio ou do mundo que est desempregada. Dada a atual crise econmica e a queda nas taxas de crescimento do PIB na maioria dos pases, o cenrio mundial de emprego bastante desanimador. A OIT indicou em janeiro (2009) que o desemprego global poder aumentar entre 18 milhes (cenrio 1) e 51 milhes (cenrio 3), em todo o mundo, de 2007 a 2009, correspondendo a uma taxa global de desemprego entre 6,1% e 7,1% [...]. Com base em dados recentemente disponveis sobre o mercado de trabalho e as revises decrescentes das previses de crescimento do PIB dos pases [...]. A OIT atualizou seus cenrios de desemprego global para 2009 [...]. Os nmeros aumentaram para entre 29 milhes (cenrio 1) e 59 milhes (cenrio 3), no perodo de 2007 a 2009. Isso corresponde a taxas de desemprego global de 6,5% e 7,4%, respectivamente (ILO, 2009, p. 10).
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4.3 POBREZA

Em 2001, mais de 1 bilho de pessoas viviam em extrema pobreza, ou seja, com uma renda de menos de um dlar por dia, e quase metade da populao mundial (2,8 bilhes) vivia com menos de dois dlares por dia. Tendo em mente que existe pobreza em pases desenvolvidos, ela mais grave nos pases em desenvolvimento, onde mais de uma em cada cinco pessoas vive com menos de um dlar por dia. Em muitos pases, como a ndia, a pobreza medida em termos de um nvel mnimo de renda, suficiente apenas para a subsistncia, e esse nvel conhecido como abaixo da linha da pobreza. H uma estreita relao entre pobreza, desemprego e setor informal. A porcentagem de trabalhadores pobres que ganham at US$ 1,25 por dia foi estimada em 20,6% do emprego total em 2007. Tambm verdade que a maioria dos trabalhadores nos pases em desenvolvimento trabalha no setor informal. Muitos desses trabalhadores sobrevivem em uma espcie de zona limiar, transitando frequentemente entre estar empregado e estar desempregado. Juan Somavia (1999, p.4) destaca a oferta de trabalho decente no setor informal: A OIT deve se preocupar com os trabalhadores fora do mercado de trabalho formal com os trabalhadores assalariados no regulamentados, os autnomos e os que trabalham em casa. A participao do setor informal no emprego total chegou a quase 60% na Amrica Latina. Na frica, a economia informal respondeu por mais de 90% dos novos postos de trabalho urbanos na dcada passada. 5 O CAMINHO FRENTE A elasticidade de emprego no setor informal para a criao de empregos consideravelmente maior do que no setor organizado. Com o insumo financeiro mdio necessrio para a criao de um emprego no setor organizado, vrios empregos podem ser criados no setor informal, uma vez que microempresas so mais intensivas em mo de obra e seus custos so mais baixos. Da mesma forma, o capital mdio necessrio para iniciar e manter uma empresa no setor organizado suficiente para lanar e manter vrias
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microempresas no setor informal. , portanto, de importncia vital estimular e manter as microempresas no setor informal e de pequena escala com muito menos capacidade para lidar com emergncias econmicas, por meio de um pacote de estmulo econmico adequado. Usar o capital social como alavanca para acelerar o crescimento econmico implica uma estratgia de trs eixos: 1. Estratgia para a converso do setor informal em um motor de crescimento, aumentando sua produtividade e competitividade. 2. Melhoria do estado de sade das famlias de baixa renda, melhorando seus nveis de escolaridade e suas competncias profissionais. 3. Garantia de remunerao diria para os desempregados por meio de obras pblicas relacionadas a servios pblicos municipais, reconstruo e melhorias em favelas, habitao acessvel e infraestrutura em geral.
5.1 ESTRATGIA PARA A CONVERSO DO SETOR INFORMAL EM UM MOTOR DO CRESCIMENTO

A fim de traar um novo caminho, fundamental analisar por que o setor informal permaneceu at agora em uma trajetria de baixa produtividade. A primeira restrio enfrentada pelos microempresrios neste setor so as informaes inadequadas do mercado e pouca capacidade de segmentao do mercado em relao a preos, preferncias do consumidor e qualidade. Alm disso, microempresrios na maioria dos pases em desenvolvimento enfrentam graves limitaes com relao a recursos financeiros pessoais e acesso a financiamento institucional. possvel converter o setor informal em um motor de crescimento caso adotemos uma abordagem dinmica liderada pela demanda e apoiada pela oferta, focada em determinada indstria, servio ou negcio (ISB) e especfica para cada rea. Destaca-se o paradigma das pequenas e microempresas piv na prxima pgina. A perspectiva do lado da demanda enfoca a segmentao de mercado com relao a nveis de renda, grupos profissionais, novidades multiculturais, status da marca, tipos de personalidade, padres de qualidade, propagao espacial e instrumentos de venda. Por exemplo, o mercado de moda masculina pode ser segmentado para a aristocracia rural, os novos ricos, a elite industrial, altos executivos, burocratas, trabalhadores de colarinho branco, estudantes universitrios, operrios e trabalhadores informais.

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Quadro 1: Paradigma das pequenas e microempresas piv

Abordagem dinmica liderada pela demanda e apoiada pela oferta, focada em determinada indstria, servio ou negcio e especfica para a rea.

Marco da Macropoltica
Ambiente Viabilizador Entender os Mercados 3 Estruturas de Apoio

2 Perspectiva do lado da Demanda A 1 10 9

4 5 6 7

Termos de Negcio

Tecnologia Apropriada

Competitividade no Mercado

Desenho e Qualidade dos Insumos

Esprito de Empreendedorismo 2 Perspectiva do lado da Oferta B 1 10 9 Seguridade Social Oferta 8 7 Insumos Parcerias Simblicas 3 4 5 6

Gesto Operacional
A Perspectiva do lado da Demanda Mercados por: 1. Propagao espacial 2. Nveis de renda 3. Grupos profissionais 4. Multiculturalismo 5. Padres de qualidade 6. Tendncias de moda 7. Tipos de personalidade 8. Fatia de mercado da marca 9. Instrumentos de venda 10. Servios de assessoria peq. empr. B Perspectiva do lado da Oferta Insumos da oferta 1. Focalizao do beneficirio 2. Microcrdito 3. Injeo de capital 4. Capital de risco 5. Fundos comuns 6. Capacitao 7. Clusters tradicionais 8. Clusters de novas tecnologias 9. Elos a montante e a jusante 10. Centros de micronegcios

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Em relao s calas jeans, marcas como Levis, Pepe, Rough n Tough, Wrangler, Charlie e Vanderbilt so construdas em torno de diferentes tipos de personalidade. Para que as empresas do setor informal busquem uma fatia melhor do mercado, devem ter acesso a pesquisas de mercado que determinem em quais segmentos h oportunidades de nicho. Essas empresas tambm precisam de ajuda para desenvolver o marketing mix correto entre preo final alto, mdio e baixo dos produtos para que possam proteger seus riscos. Portanto, h uma grande necessidade de assistncia para microempresrios por meio da oferta de servios de assessoria a pequenas empresas (Seas). A perspectiva do lado da oferta deve complementar as escolhas orientadas pela demanda em relao ao desenvolvimento de grupos de poupana e crdito conforme o padro Graamen Bank, de Bangladesh, e criao de parques de microempresas em reas especficas para diferentes conjuntos de produtos/servios com base em grupos tradicionais ou na existncia de instituies tcnicas apoiando produtos de alta tecnologia. Provises para a injeo de capital com vistas ao acesso a financiamento bancrio por meio de um sistema estatal ou pelo desenvolvimento de um microfundo de capital de risco pelo Estado, o que seriam outros insumos valiosos do lado da oferta, j que microempresrios no setor informal geralmente tm recursos financeiros limitados para injetar na forma de aes. Cada centro de micronegcio deve ser o eixo tecnoeconmico em torno do qual vrios empresrios se desenvolvem. No caso de um eixo produtivo para a indstria caladista, por exemplo, deve haver mquinas em instalaes comuns para o corte de couro, costura e outras atividades centrais que podem reduzir o trabalho e aumentar a disponibilidade de tempo para os sapateiros se dedicarem ao design esttico do produto. Ademais, o centro deve ter um Banco de Materiais Brutos permitindo a compra de matriaprima de qualidade adequada a preo de atacado. O centro tambm deve oferecer insumos tecnolgicos, os ltimos modelos de acordo com as preferncias dos consumidores, padro de qualidade, informaes de mercado e espao para divulgao nas localidades corretas. O centro deve servir de eixo produtivo e pequenas lojas devem atuar como os raios do eixo, expondo e vendendo os produtos dos sapateiros sob uma marca conjunta. Os lados da demanda e da oferta devem ser mediados por quatro fatores centrais: i) tecnologia adequada ou intermediria; ii) termos comerciais equitativos; iii) insumos de design e padro de qualidade; iv) competncias
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profissionais. No processo de fortalecimento de microempresas, a escolha da tecnologia adequada ou intermediria de suma importncia. Tecnologia adequada ou intermediria refere-se a uma tecnologia de preo acessvel que reduz o trabalho dos empregados, mas no causa o deslocamento de muitos empregados em termos de demisso em massa. O primeiro fator de mediao o desenvolvimento de um relacionamento mutuamente benfico entre os setores organizado e no organizado. A empresa de calados Bata, uma das principais no mercado indiano, compra a parte de cima do sapato de alta qualidade de sapateiros altamente capacitados, fabrica ela mesma solas comprimidas de alta qualidade e junta as duas partes com vistas aos segmentos mdio e superior do mercado consumidor indiano. Os sapateiros tambm podem receber assistncia para adquirir solas industrialmente comprimidas diretamente no mercado aberto. Termos comerciais so o segundo fator de mediao. Referem-se ao valor excedente criado pela produo de um determinado produto depois de pagas matrias-primas, mquinas e equipamentos e distribudos entre os diferentes agentes e intervenientes. Agentes so todas as pessoas que realmente fazem ou supervisionam a produo, digamos, de artefatos de peas de filigrana (peas de prata fina), e intervenientes refere-se a todas as pessoas/empresas que prestam servios como crdito, transporte ou comercializao de produtos. O comrcio de peas de filigrana na ndia est em declnio, pois o valor excedente que beneficia os artesos efetivamente fabricantes de peas altamente sofisticadas e ornamentadas insuficiente. Viabilizar a criao de microempresas pelos artesos de filigrana e ajudar os artesos-empresrios existentes por meio de concesso de crdito, introduo de design e de insumos tecnolgicos por um lado, e organizar eventos para compradores e vendedores por outro lado, pode fortalecer enormemente o setor informal do comrcio de filigrana. O terceiro fator de mediao a sensibilidade ao comportamento do cliente em termos de mudanas nas preferncias dos consumidores no contexto de projetos e esforos contnuos para introduzir melhorias na qualidade. Manter o controle das preferncias do consumidor claramente uma funo relacionada a estudo de mercado. interessante notar que mesmo o controle de qualidade, em ltima anlise, uma funo relacionada ao mercado, pois preciso monitorar as caractersticas de qualidade dos produtos dos concorrentes e tentar ficar frente deles. Alm disso, deve-se destacar
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que design e versatilidade andam de mos dadas. Versatilidade refere-se aos usos mltiplos que podem ser dados a uma mquina ou aparelho com o uso de diferentes acessrios. O quarto fator de mediao entre as perspectivas da demanda e da oferta a qualidade do empreendedorismo. Empreendimento uma funo de instigao e exige conhecimento e discernimento relativos a tecnologia, finanas, funcionrios e mercados. Empreendimento tambm anda de mos dadas com a experincia. Os empreendedores bem-sucedidos invariavelmente trabalharam em determinado setor como empregados, dominaram as nuances daquele setor, aprenderam as tcnicas para fazer a diferena e vencer e, em seguida, iniciaram a tarefa de abrir sua prpria empresa. As habilidades de empreendedorismo no so apenas inatas ou herdadas, tambm podem ser absorvidas. Aprender sobre o empreendedorismo no uma funo limitada no tempo, deve ser um exerccio constante em resposta a mudanas na tecnologia, preferncias do consumidor, tendncias de mercado, bem como a aes dos concorrentes. Como tal, preciso que programas de empreendedorismo de alta qualidade sejam organizados para microempreendedores nos diferentes subsetores em diferentes fases do ciclo de desenvolvimento de negcios. H trs fatores centrais no paradigma das pequenas e microempresas piv (PSME): i) marco da macropoltica; ii) competitividade do mercado; iii) gesto operacional. O marco da macropoltica (MPF) refere-se elaborao de uma estratgia global de combate ao colapso econmico no nvel do Estado. Este marco de macropoltica deve atribuir pesos apropriados s metas-chave de um pacote de estmulo: i) bancos e instituies financeiras; ii) grandes e mdias empresas; iii) pequenas e microempresas. O fato de alguns grandes bancos e instituies financeiras terem desenvolvido ativos no produtivos deve ser analisado levando em conta os fatores que levaram a tal situao. Ativos no produtivos difceis devem ser separados para serem tratados por um veculo de propsito especfico, e fundos adicionais adequados devem ser injetados do sistema financeiro para melhorar a liquidez das instituies financeiras, com controle proporcional passando para a diretoria. Alm disso, um mecanismo regulador adequado deve ser implementado como garantia contra futuros colapsos. Tambm, um padro semelhante precisa ser adotado para grandes e mdias empresas que tenham sucumbido e necessitem de urgente reestruturao para prevenir a demisso em massa dos trabalhadores.
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Dada a importncia das pequenas e microempresas como meio para a criao e manuteno de novos postos de trabalho, os governos devem prever a injeo de fundos pblicos adequados para a realizao de um programa macio de retreinamento e recontratao de trabalhadores demitidos. O paradigma das pequenas e microempresas piv descrito neste artigo fornece uma estrutura dinmica para melhorar a utilizao de qualquer pacote de estmulo para este setor. O segundo fator central competitividade do mercado. A competitividade no apenas uma funo da qualidade do empreendedorismo. Diversos fatores externos desempenham um papel importante no sucesso de uma microempresa. No sem razo que, no auge da economia japonesa, o Japo foi apelidado Japan Incorporated. A referncia ao Japo Inc. insinua que o governo japons e os bancos japoneses apoiavam fortemente as empresas. Muitos bancos/instituies financeiras japonesas participam na gesto das empresas japonesas na forma de capital e oferta de emprstimos de longo prazo a juros baixos. O governo japons tambm tem sido muito favorvel, com uma poltica fiscal progressiva e investimentos em P&D. Esse apoio foi um fator significativo para os baixos preos dos produtos japoneses e consequente capacidade das empresas de aumentar sua participao nos mercados internacionais. Os governos dos pases em desenvolvimento e desenvolvidos devem investir no desenvolvimento de microempresas por um lado e na requalificao dos trabalhadores demitidos por outro lado, para gerar novos empregos. Gesto operacional refere-se ao marco para a gesto de um grande programa de gerao de empregos focalizado nas pequenas e microempresas de bens e servios. A base de tal marco de gesto seriam grupos de autoajuda baseados em poupana e crdito, formados por quatro a seis pessoas que avalizam umas s outras. De 15 a 25 grupos constituiriam uma unidade primria, todas as unidades primrias em uma aldeia, e de 40 a 60 unidades primrias em uma rea urbana constituiriam um centro de poupana e crdito. Pequenos emprstimos poderiam ser oferecidos tanto para consumo quanto para produo. Dez por cento da poupana de cada membro seriam depositados em um fundo de seguridade social. Os grupos de autoajuda seriam constitudos invariavelmente de mulheres, semelhana do Banco Grameen. O centro de poupana e crdito no nvel de toda a vila ou no nvel urbano deve ser uma organizao comunitria estruturada em termos de membros que vivem em proximidade. Os centros de poupana e crdito
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constituiriam filiais no nvel da cidade e de bloco, e banco distrital no nvel de distrito. Grupos ocupacionais de trabalhadores e trabalhadoras podem ser incentivados a formar associaes profissionais em torno de cada centro de micronegcio relativamente ao conjunto de produtos ou servios nos quais o centro se especializa. Os membros dessas associaes podem contribuir para um fundo de seguro de bens de capital, fornecer garantias de grupo para os emprstimos contrados por seus membros, aumentar seus conhecimentos sobre os avanos tecnolgicos e as preferncias dos consumidores de forma contnua, bem como auxiliar na gesto do centro de micronegcio ao qual pertencem. No nvel de distrito ou regio, pode ser criada uma organizao de projetos distritais para supervisionar a gesto de todos os centros de micronegcio focados em indstrias, servios e negcios especficos localizados no territrio designado. A organizao pode ser constituda por um diretor e quatro especialistas nas reas de poupana e crdito, tecnologia, finanas e marketing. A oferta de servios de assessoria pequena empresa para microempresrios, bem como uma gesto eficiente dos centros de micronegcios podem ser as principais tarefas atribudas a uma organizao de projetos distritais. Em suma, a organizao de projetos distritais deve constituir a vanguarda do desenvolvimento das pequenas e microempresas. H quatro fatores relacionados ao ambiente econmico que so crticos para o sucesso das microempresas: i) ambiente viabilizador; ii) estruturas de apoio; iii) parcerias simbiticas; iv) seguridade social. Um ambiente viabilizador se refere minimizao do tempo e custo de transao de uma microempresa que est se registrando formalmente, podendo obter um emprstimo bancrio, por conta prpria ou em conjunto com poupanas depositadas no centro de poupana e crdito e acesso seguro a outras oportunidades, como capacitao institucional, adeso de um centro de micronegcios e informaes de mercado fornecidas por organizaes especializadas. Estruturas de apoio se refere a uma relao de promoo entre a administrao municipal ou de rea e microempresas localizadas na referida rea, em termos de trs requisitos espaciais: um lugar para morar, um lugar para trabalhar e um lugar para vender. Muitas pessoas que operam ou trabalham em microempresas pertencentes ao setor informal vivem em favelas irregulares. A melhoria das favelas e a garantia de regularizao para os moradores
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de favelas urbanizadas podem proporcionar aos microempresrios um endereo vlido para obter financiamento bancrio. Em suma, um lugar para viver legalmente vlido pode contribuir para afastar os microempresrios de agiotas usurrios. Pessoas que vivem em favelas ocupam cortios congestionados, escuros, midos e sujos. H muitas vezes mais de cinco pessoas morando em um ou dois cmodos pequenos. Onde o lugar certo para produzir ou fabricar produtos para venda? Se o governo e os programas municipais implementarem projetos de reconstruo de favelas, onde os cortios ilegais so substitudos por edifcios de apartamentos de trs ou quatro andares, espao pode ser reservado para fornecer oficinas para microempresrios. Em suma, um lugar para trabalhar pode melhorar significativamente a produtividade e a produo de microempreendedores de baixa renda, que mal conseguem pagar o aluguel de um espao de trabalho. Para microempresrios pobres, um lugar para vender regularizado como um sonho. Na verdade, vendedores de rua so frequentemente ameaados por funcionrios municipais e policiais. de importncia vital que os rgos municipais e de urbanismo garantam espao aos vendedores em mercados de camels ou carrocinhas, abertos diariamente ou semanalmente, em rotao, para assegurar uma cobertura ampla. A delimitao de zonas especiais para estacionar carrocinhas, na maioria das localidades e perto de mercados comerciais, tambm de fundamental importncia para permitir que os microempresrios ganhem a vida honestamente. Parcerias simbiticas referem-se a parcerias entre centros de poupana e crdito e ONGs especializadas, associaes profissionais, centros de micronegcios, organizaes de P&D, centros de design, organizaes setoriais, instituies financeiras mediadoras como o Mahila Rashtriya Kosh, SIDBI ou Nabard na ndia, e doadores locais/internacionais. de vital importncia que a sociedade civil, tanto a nvel nacional quanto internacional, oferea uma mo amiga s empresas formadas por famlias de baixa renda. Considerando que importante que o Estado do bem-estar oferea assistncia social s pessoas carentes e marginalizadas com base em direitos humanos, o desenvolvimento de instrumentos de seguridade social na forma de seguro social no mbito do setor informal a prioridade do momento. A importncia da alocao de 10% da poupana dos grupos de autoajuda para um fundo de seguridade social e da proviso para seguro de bens de capital por meio de contribuies dos membros das associaes
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profissionais j foi destacada. A Lei Hammal, Mathadi dos Trabalhadores de Maharashtra (ndia), prev uma forma singular de mediar a relao entre os proprietrios de lojas e os carregadores que descarregam os caminhes que transportam materiais para as lojas. Ao abrigo da lei acima referida, a Assembleia Legislativa criou um conselho em cada rea municipal que determina as taxas de descarregamento de caminhes com diferentes capacidades. Aps a descarga dos caminhes, as taxas devidas so depositadas pelos comerciantes junto ao representante do conselho. O conselho faz uma deduo para a seguridade social dos carregadores e paga a eles a quantia restante em dinheiro. Assim, apesar da ausncia de uma relao empregador-empregado estvel entre os comerciantes e os carregadores, um novo instrumento de seguridade social foi desenvolvido. Em Pune (ndia), o Kagad Kach Patra Kashtkari Panchayat (KKPKP) uma organizao de catadores de lixo reciclvel que implantou uma cooperativa de poupana e crdito para os catadores, e uma determinada porcentagem das economias dos catadores depositada em um Fundo de Seguridade Social operado pela Life Insurance Corporation da ndia para a proviso de quantias garantidas no caso de morte natural ou acidental, bem como o reembolso de despesas de hospitalizao. Em consonncia com o raciocnio exposto, o Estado deve desempenhar um papel viabilizador no desenvolvimento de instrumentos de seguro social para os trabalhadores do setor informal, alm de dar sua prpria contribuio para tais instrumentos.
5.2 SITUAO DE SADE, ESCOLARIDADE E COMPETNCIAS PROFISSIONAIS

A fim de aumentar a produtividade do capital social, de vital importncia que os indicadores de sade, o nvel de escolaridade e as competncias profissionais das famlias de baixa renda sejam melhorados. Os setores de Sade, Educao e Competncias Tcnicas tambm so os setores onde a gerao de empregos com apoio do governo, por meio de parcerias pblico-privado, pode levar a um aumento substancial do poder de compra, dando impulso ao comrcio e indstria durante um colapso econmico. No setor de Sade, preciso um foco maior nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, como a taxa de mortalidade infantil, a taxa de mortalidade de crianas abaixo de cinco anos, a taxa de mortalidade materna e outros parmetros, para reduzir os ndices de episdios de doena por ano entre famlias de baixa renda. Isso precisa ser feito por meio do desenvolvimento de um sistema alternativo de ateno sade, que funcione em
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conjunto com a sociedade civil representada pelos voluntrios da sade no bairro, alm de pagar os mdicos e paramdicos, em parte com base em uma remunerao bsica orientada para o ndice de Preos ao Consumidor (IPC) e substancialmente com base no nvel de satisfao dos usurios do sistema, conforme medido por pesquisas anuais. Nos setores de Educao e Competncias Tcnicas, uma metodologia de ensino de alta qualidade aplicada por professores motivados deve ser combinada com a conscientizao e parceria ntima entre professores e pais. Uma maneira de fazer isso conscientizar pais, filhos, novos trabalhadores ingressantes no mercado de trabalho e trabalhadores de como a educao continuada e a aquisio de competncias podem melhorar as perspectivas de realizao de seus objetivos de melhoria de qualidade de vida. Associaes de pais e mestres e organizaes da sociedade civil tambm podem desempenhar um papel significativo a este respeito, os primeiros orientando os pais a atuarem em parceria com os professores na melhoria da trajetria de aprendizagem de seus filhos e as ltimas por meio de jogos e gincanas, como competies de conhecimento, confeco de cartazes sobre questes pblicas, debates, concursos de declamao e discursos, bem como por meio de atividades de assistncia social de grupos como o Corpo Nacional de Cadetes, o Servio Nacional, grupos de escoteiros e guias, que reforam a empatia pelos os pobres, juntamente com uma melhor apreciao da luta intrnseca pela vida. Alm disso, de fundamental importncia que a capacitao de alta qualidade tcnica e programas de empreendedorismo sejam organizados por instituies do governo e do setor privado, com vistas a empregos em empresas pblicas e privadas, alm da criao de microempresas. Ao mencionar a melhoria dos indicadores de sade, a escolaridade e a capacitao profissional, pertinente destacar o sucesso do Programa Bolsa Famlia do Brasil, no qual uma transferncia fixa de R$ 58,00 por ms feita pelo governo para famlias beneficirias em extrema pobreza, e uma bolsa mensal de R$ 18,00 (cerca de US$ 10) paga por filho na escola, at um limite de trs crianas, a todas as famlias com renda per capita abaixo de R$ 120,00 por ms. A vacinao das crianas tambm parte do Programa Bolsa Famlia. Este programa tem levado a ganhos reais em termos de aumento do salrio-mnimo e melhoria do mercado de trabalho para os beneficirios. Assim, medidas bem programadas para melhorar os indicadores de sade, escolaridade e competncias profissionais de famlias de baixa renda
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podem no apenas ajudar a criar muitos postos de trabalho adicionais, mas tambm desempenhar um papel significativo na melhoria da produtividade do capital social.
5.3 OBRAS PBLICAS RELACIONADAS COM SERVIOS URBANOS, RECONSTRUO DE FAVELAS, HABITAO ACESSVEL E INFRAESTRUTURA

De acordo com as prescries keynesianas durante a Grande Depresso dos anos 30, obras pblicas em grande realizadas pelo Estado podem injetar muito dinheiro no mercado sob a forma de salrios, bem como aquisio de materiais de construo e equipamentos comerciais. Sabe-se que essas obras estimulam economias em regresso, criando demanda por vrios tipos de bens e servios. Na atual crise econmica, seria prudente enfatizar servios urbanos como sistemas de abastecimento de gua, saneamento na forma de latrinas de descarga por gravidade, plantas de tratamento de esgotos, instalaes de tratamento de efluentes industriais, sistemas de drenagem e sistemas de disposio de resduos slidos, pois a prestao de servios bsicos em favelas e bairros de baixa renda ter efeito benfico sobre os indicadores de sade de seus moradores e, consequentemente, sobre a qualidade do capital social. Outra rea de destaque so as fontes de energia renovvel e a eficincia energtica, j que provavelmente tero um efeito benfico sobre o ambiente. Alm disso, obras relativas gesto de bacias hidrogrficas, reflorestamento e conservao do solo devem ser empreendidas para melhorar a sustentabilidade dos meios de vida rurais. Alm disso, a reconstruo de favelas deve ser o foco principal das obras pblicas em reas urbanas. Um percentual significativo dos pobres e desfavorecidos nos pases em desenvolvimento vive em favelas caracterizadas pela falta de acesso a servios bsicos como gua potvel, saneamento, drenagem e eliminao de resduos slidos. Uma alta proporo de moradias em favelas escura, mida e com pouca ventilao. Invariavelmente, cinco ou mais pessoas vivem em um ou dois cmodos. Dadas as condies precrias de higiene, a incidncia de doenas por ano nos membros de tais domiclios alta, resultando em absentesmo no trabalho. Obras pblicas que implicam o fornecimento em estgios de acomodaes alternativas temporrias para moradores de favelas, removendo os cortios por etapas e reconstruindo edifcios de apartamentos com at quatro andares com subsdio adequado dos governos estaduais e entidades locais, combinados com financiamento de 15 anos a prestaes fixas baixas para os moradores de favelas, trariam
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vrios efeitos benficos: injeo de poder aquisitivo no mercado; garantia de um endereo legal aos moradores de favelas, permitindo-lhes acesso a financiamento bancrio; criao de espaos abertos como consequncia da substituio de cortios por edifcios de at quatro andares, permitindo a construo de oficinas para microempresas, centros de sade e outras unidades comunitrias; e a garantia de um ambiente saudvel para os moradores das favelas. Todos estes resultados podem contribuir significativamente para a melhoria da qualidade do capital social. Um raciocnio semelhante aplica-se construo de moradias a preos acessveis para as classes baixa e mdia por meio de modelos de parceria pblico-privada, bem como a realizao de obras de infraestrutura, como construo de estradas de ligao, escolas de ensino primrio e mdio, centros de sade comunitria e outras obras pblicas socialmente teis e economicamente viveis. O governo indiano promulgou a Lei Nacional de Garantia de Emprego Rural em 2006 para reforar a segurana da subsistncia das famlias nas zonas rurais. O regime estabelecido por esta lei prev 100 dias de trabalho com salrio garantido por exerccio para todos os domiclios rurais cujos membros adultos se apresentem como voluntrios para trabalho manual no qualificado. As obras pblicas so escolhidas pelas Instituies Panchayati Raj, o marco indiano para governo local nas reas rurais. Os trabalhos realizados dizem respeito a conservao da gua, reflorestamento, manejo de bacias hidrogrficas, construo de estradas de ligao e reas afins do desenvolvimento socioeconmico nas zonas rurais. Relatrios iniciais mostram que o sistema teve um impacto positivo no aumento do salrio-mnimo, dando emprego a famlias muito pobres e grupos marginalizados como os scheduled castes/tribes (tambm conhecidos como intocveis) e domiclios chefiados por mulheres. No entanto, crticos apontam para a falsificao de cadastros de trabalhadores e a m qualidade das obras pblicas. Um programa de garantia de emprego focalizado em famlias abaixo da linha de pobreza um passo na direo certa. preciso ateno para que obras pblicas substantivas sejam empreendidas aps uma boa concepo e estimativa de custos, e que a execuo seja supervisionada por pessoas tecnicamente competentes. Maquinrio de tecnologia intermediria deve ser utilizado para melhorar a eficincia. Um sistema computadorizado de gesto de informaes deve ser utilizado para monitorar os gastos, bem como a qualidade das obras pblicas. Um sistema de acompanhamento deve ser
189

desenvolvido para garantir a responsabilidade e a qualidade das obras em colaborao com instituies da sociedade civil. 6 CONCLUSO A resposta crise econmica atual em termos de converso do setor informal e do setor de pequena escala em motor de crescimento as medidas para melhorar os indicadores de sade, a escolaridade e as competncias profissionais das famlias de baixa renda; a execuo de obras pblicas especialmente voltadas para a melhoria da gesto dos recursos naturais nas reas rurais; e a reconstruo de favelas em reas urbanas deve ser ajustada a uma dimenso de tempo. Espera-se que os esforos de implementao de uma abordagem dinmica liderada pela demanda e apoiada pela oferta, focada em determinada indstria, servio ou negcio e especfica para cada rea aumentem tanto o nmero quanto a qualidade dos empregos por meio da criao e do fortalecimento das micro e pequenas empresas. provvel que estes esforos produzam resultados dentro de um a trs anos. Melhorias nas competncias profissionais e criao de emprego por meio da formao, reciclagem e recontratao de novos trabalhadores, trabalhadores maduros que buscam opes empresariais e trabalhadores demitidos tambm podem produzir resultados dentro de um a trs anos. No entanto, a melhoria do estado de sade e do nvel educacional das famlias de baixa renda deve comear agora, mas s produziro resultados em um horizonte de tempo mais longo, de quatro a sete anos. A oferta de trabalho em obras pblicas mediante remunerao diria para os desempregados em famlias abaixo da linha de pobreza deve ser iniciada imediatamente para reforar o poder de compra dos trabalhadores, bem como os rendimentos de fornecedores de materiais/acessrios. O horizonte de tempo para os resultados das obras pblicas de um a trs anos. Os passos recomendados nos pargrafos anteriores para a melhoria do capital social como meio de acelerar o crescimento econmico durante a crise econmica envolvem a oferta de um subsdio para que as famlias de baixa renda possam estabelecer ou fortalecer microempresas, bem como a garantia de uma remunerao diria para pessoas desempregadas em domiclios abaixo da linha da pobreza por trabalho em obras pblicas executadas pelo governo. Dada a alta porcentagem de famlias pobres e de baixa renda nos pases em desenvolvimento e a escassez de recursos financeiros nestes pases, recomenda-se uma focalizao adequada combinada com a participao da sociedade civil e o direito informao.
190

A anlise anterior coloca em evidncia a relao ntima entre programas especiais destinados a melhorar a eficincia, produtividade e competitividade do capital social por um lado e os instrumentos de seguridade social por outro lado. Para finalizar, cabe citar M.K. Gandhi. Vou dar-lhe um talism. Sempre que voc estiver em dvida, ou quando o self tornar-se excessivo em voc, aplique o seguinte teste: Lembre-se do rosto do homem mais pobre e mais fraco que voc j viu, e se pergunte se o passo que voc est considerando tomar vai ser de alguma utilidade para ele. Ser que ele vai ganhar algo com isso? Ser que vai devolver a ele o controle sobre sua prpria vida e destino? Em outras palavras, vai levar a Swaraj para os milhes de famintos e espiritualmente carentes? Ento voc ver suas dvidas e voc mesmo se derreterem (GANDHI, 1958, p. 65). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ANAND, H. S. Nature of informal economy & three sectoral studies. New Delhi: OIT, 2001. p. 10. _____. Social security framework for the informal sector in India: a blueprint for the future. [Artigo preparado para o Presidente Adjunto da Comisso de Planejamento da ndia]. New Delhi: India Planning Commission, 2008. p. 1. CHARMES, J. A critical review of concepts, definitions and studies in the informal sector, in employment and development: a new review of evident. Paris: OCDE, 1990. p. 12. DATTA R. C. Public action, social security and unorganized sector. [India]: EPW, 30 May 1998. L-3. GHANDI, M. K. Last Phase. v. 2, p. 65, 1958. HANSENE, M. The dilemma of the informal sector. Genebra: OPIT, 1991. p. 5. ILO. Global Employment Trends Update. New Delhi: ILO, May 2009. p. 10. Disponvel em: <http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--dcomm/documents/publication/wcms_106504.pdf>. Acesso em: 26 set. 2009.

191

MISRA, L. Unorganised labour: deprivation & emancipation. New Delhi: Manak Publications, 1999. p. 12-21. SINCLAIR. Urbanisation and labour markets in developing countries. New York: St. Martins Press, 1978. p. 79-80. SOMAVIA, J. Relatrio do Diretor Geral apresentado na 87 sesso da Conferncia Internacional do Trabalho. Genebra: OIT, 1999. p. 4 STEEFKERK, H. Too little to live on, too much to die on: employment in small scale industries in rural South Gujarat. Economics & Political Weekly, p. 660, 11 Apr. 1981.

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PROTEO E PROMOO SOCIAL NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO: TENDNCIAS E NOVAS PERSPECTIVAS

SOBRE A EVOLUO RECENTE DA POBREZA E DA DESIGUALDADE

Ricardo Paes de Barros Mirela de Carvalho Samuel Franco Andrezza Rosalm

1 INTRODUO At o final do sculo XX, o Brasil se caracterizou como um pas com elevada desigualdade de renda, sem nenhuma tendncia queda. Essa crnica inabilidade em combater desigualdade no impediu que a pobreza fosse reduzida de forma significativa, tal como ocorreu na dcada de 1970 ou durante o Plano Real, para citar apenas dois episdios. Na ausncia de redues na desigualdade, a queda da pobreza deve-se exclusivamente ao crescimento econmico e, por este motivo, cai sempre menos do que se poderia esperar de episdios que combinam crescimento com reduo na desigualdade. Desde o incio do novo milnio, o cenrio se alterou. A despeito de flutuaes na taxa de crescimento do pas, o grau de desigualdade de renda declinou de forma acelerada e sistemtica. Desde 2003, a pobreza tambm vem sendo reduzida significativamente. Dessa vez, entretanto, a reduo na desigualdade responsvel por ao menos metade da queda na pobreza, o que significa que sem a reduo na desigualdade, metade da acentuada queda na pobreza no teria ocorrido. O fato da desigualdade de renda estar caindo continuamente desde o incio do novo milnio torna natural algo que antes era percebido como difcil de ser alcanado. Aps sete anos consecutivos de acentuada reduo na desigualdade, as expectativas mudaram. A discusso sai do terreno de se ou no possvel reduzir a desigualdade no pas para como faz-lo. As atenes agora se voltam para qual ser a magnitude da reduo nos prximos
195

anos e quais polticas poderiam acelerar esse processo. A fim de apoiar o novo debate, nesse estudo, tambm se investiga os determinantes imediatos da melhora na distribuio de renda brasileira. Por fim, veremos ainda que, para alm da acelerada reduo na desigualdade de renda e consequente reduo no grau de pobreza entendida como insuficincia de renda, nessa ltima dcada, estamos assistindo no Brasil a uma excepcional expanso do acesso da populao a uma ampla variedade de oportunidades. Fenmeno esse particularmente mais acentuado entre os grupos mais vulnerveis. Portanto, no s a desigualdade de renda que vem melhorando, mas tambm a desigualdade em diversos tipos de oportunidades! Esse estudo foi organizado em mais quatro sees alm dessa introduo. Na seo 2, apresentam-se os grandes nmeros que retratam a melhora na distribuio de renda brasileira. Na seo 3, argumentamos que a recente queda na desigualdade de renda muito significativa, o que pode ser comprovado pelo papel que desempenhou no combate pobreza. Na seo 4, nos voltamos para os determinantes por trs da melhora da distribuio de renda: que fatores foram responsveis por tal progresso? Por fim, na seo 5, apresentamos evidncias de melhora na desigualdade em acesso a diversas outras oportunidades, para alm da renda. 2 A CONTNUA E ACENTUADA MELHORA NA DISTRIBUIO DE RENDA BRASILEIRA O progresso brasileiro em distribuio de renda alcanado entre 2001 e 2008 inegvel. A renda per capita de todos os dcimos cresceu e entre os mais pobres, o crescimento foi mais acelerado (ver grfico 1). Como consequncia, houve reduo na desigualdade de renda e na pobreza.

196

Grfico 1: Taxa de crescimento mdio da renda domiciliar per capita por dcimos da distribuio nos ltimos seis anos: Brasil, 2001 a 2008
10 10% mais pobres

Taxa de crescimento nos ltimos 6 anos (%)

4 Mdia Nacional 2

10% mais ricos

Primeiro

Segundo

Terceiro

Quarto

Quinto

Sexto

Stimo

Oitavo

Nono

Dcimo

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 a 2008

Em 2008, as mudanas foram ainda mais intensas e equalizantes (ver grfico 2). De fato, no perodo 2001-2008, enquanto a renda familiar per capita da populao como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu quase trs vezes mais rpido (8,1% ao ano) e entre os 10% mais ricos cresceu a metade (1,4% ao ano). A taxa de crescimento da renda dos 10% mais pobres foi mais de cinco vezes a dos 10% mais ricos.
Grfico 2: Taxa de crescimento mdio da renda domiciliar per capita por dcimos da distribuio no ltimo ano: Brasil, 2007 a 2008
15 10% mais pobres Taxa de crescimento nos ltimos ano (%) 12

10% mais ricos

6 Mdia Nacional 3

Primeiro

Segundo

Terceiro

Quarto

Quinto

Sexto

Stimo

Oitavo

Nono

Dcimo

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007a 2008

197

Com vistas a ilustrar o crescimento diferenciado na renda per capita experimentado pelos diversos dcimos da distribuio de renda brasileira, comparamos as respectivas taxas de crescimento com o progresso ocorrido entre 1990-2005 dos pases do mundo em termos de PIB per capita. O grfico 3 revela que, enquanto a renda per capita dos 10% mais pobres no Brasil cresceu a um ritmo chins, a dos 10% mais ricos cresceu de forma lenta, comparvel mais a um ritmo alemo. A diferena entre a taxa de crescimento dos 10% mais pobres e a dos 10% mais ricos to elevada que cerca de 60% dos pases do mundo cresceram a taxas entre esses dois nveis.
Grfico 3: Distribuio dos pases no mundo segundo a taxa de crescimento anual do PIB per capita anual entre os anos de 1990 e 2005
15 Taxa de crescimento do PIB per caipta anual (1990-2005) 13 11 9 7 5 3 1 -1 -3 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Haiti
Taxa de crescimento dos 10% mais ricos Brasil2 nos ltimos 7 anos Taxa de crescimento dos 10% mais pobres Brasil2 nos ltimos 7 anos

China

Alemanha

Distribuio dos Pases1 (%)

Fonte: Estimativas produzidas com base no Human Development Report (2007/2008) PNUD Notas: 1 Esto sendo considerados 171 pases para os quais existe a informao. 2 Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2008

No ltimo ano, o progresso foi igualmente equalizador e bem mais acelerado. De fato, a taxa de crescimento na renda dos mais pobres foi mais elevada que a de todos os pases do mundo no perodo. Simultaneamente, a taxa de crescimento na renda dos 10% mais ricos, embora menor que a de todos os demais dcimos, foi similar ao crescimento no PIB chileno e superior ao que se observou em 85% dos pases do mundo (ver grfico 4).

198

Grfico 4: Distribuio dos pases no mundo segundo a taxa de crescimento anual do PIB per capita anual entre os anos de 1990 e 2005
15 Taxa de crescimento do PIB per caipta anual (1990-2005) 13 11 9 7 5 3 1 -1 -3 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Haiti Chile
Taxa de crescimento dos 10% mais ricos Brasil2 nos ltimos 7 anos Taxa de crescimento dos 10% mais pobres Brasil2 nos ltimos 7 anos

China

Distribuio dos Pases1 (%)

Fonte: Estimativas produzidas com base no Human Development Report (2007/2008) PNUD. Notas: 1 Esto sendo considerados 171 pases para os quais existem a informao. 2 Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2008

Em decorrncia do crescimento em nvel chins na renda per capita dos mais pobres, o pas foi capaz de reduzir a pobreza e, em particular, a extrema pobreza de forma espetacular. Em 2008, a extrema pobreza foi reduzida metade de seu valor em 2003, portanto, fizemos em cinco anos o que o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM) estabelece que seja feito em 25 anos (ver quadro 1). Progresso similar vem ocorrendo quando a extrema pobreza dimensionada por medidas mais sensveis renda dos mais pobres, tal como o hiato de pobreza ou a severidade da pobreza.

199

Quadro 1: Evoluo da pobreza e extrema pobreza: Brasil, 2003 e 2008

(%) Pobreza em 25 anos como porcentagem do nvel atual se a velocidade do perodo fosse mantida 0,11 0,06 0,05 Velocidade do progresso

Indicadores

2003

2008

Pobreza Porcentagem de pobres Hiato de pobreza Severidade da pobreza Extrema Pobreza Porcentagem de extremamente pobres 39,4 18,2 11,1 25,3 10,4 6,0 Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado

Extremamente acelerado Extremamente Hiato de extrema pobreza 7,3 3,7 0,04 acelerado Severidade da extrema Extremamente 4,4 2,4 0,05 pobreza acelerado Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003 e 2008 Notas: 1 O hiato de pobreza e a severidade da pobreza esto expressos em mltiplos da linha de pobreza. 2 Esto sendo utilizadas as linhas de pobreza regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50 e para extrema pobreza de R$ 93,75. 17,5 8,8 0,03

Embora a velocidade de reduo na pobreza seja um pouco mais lenta, em 2008, ela j era um tero de seu valor em 2003. Assim, se mantida a velocidade atual, em oito anos chegamos metade do valor de 2003 e, portanto, um progresso trs vezes mais rpido que o preconizado pelo Primeiro ODM (ver quadro 1). Vale notar que, ao longo de 2008, graas ao crescimento e queda na desigualdade, tanto a pobreza como a extrema pobreza declinaram ainda mais do que a tendncia do ltimo quinqunio (ver quadro 2).

200

Quadro 2: Evoluo da pobreza e extrema pobreza: Brasil, 2007 e 2008

(%) Pobreza em 25 anos como porcentagem do nvel atual se a velocidade do perodo fosse mantida 0,07 0,03 0,02 Velocidade do progresso

Indicadores

2003

2008

Pobreza Porcentagem de pobres Hiato de pobreza Severidade da pobreza Extrema Pobreza Porcentagem de extremamente pobres 28,1 11,9 7,1 25,3 10,4 6,0 Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado

Extremamente acelerado Extremamente Hiato de extrema pobreza 4,5 3,7 0,01 acelerado Severidade da extrema Extremamente 3,0 2,4 0,01 pobreza acelerado Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003 e 2008 Notas: 1 O hiato de pobreza e a severidade da pobreza esto expressos em mltiplos da linha de pobreza. 2 Esto sendo utilizadas as linhas de pobreza regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50 e para extrema pobreza de R$ 93,75. 10,3 8,8 0,02

Quando a taxa de crescimento da renda dos mais pobres mais alta que a dos mais ricos, h reduo no grau de desigualdade. Desde 2001, o grau de desigualdade de renda brasileiro vem declinando sem precedentes. A mdia das diferenas de renda entre brasileiros expressa como frao da renda mdia total uma medida de desigualdade conhecida como coeficiente de Gini. Esse indicador declinou de 0,59 para 0,54 (ver grfico 5), o que equivale dizer que a diferena de renda entre brasileiros reduziu de R$ 350,00 para R$ 320,00 por ms, uma queda de 8% em sete anos.

201

Grfico 5: Evoluo da desigualdade na renda domiciliar per capita segundo o coeficiente de Gini: Brasil, 1995 a 2008
0,61 0,599 0,60 0,59 0,581 0,58 0,57 0,569 0,56 0,55 0,54 0,566 0,560 0,552 0,544 0,600 0,600 0,598 0,592 0,594 0,587

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 Ano

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1995 a 2008

Uma forma alternativa de visualizar a queda na desigualdade observar o crescimento acumulado na renda dos 20% mais pobres vis vis o dos 20% mais ricos. Os 20% mais pobres tiveram crescimento na renda per capita 47 pontos percentuais mais acelerado. Assim, enquanto, em 2001, a renda mdia dos 20% mais ricos era 27 vezes a dos 20% mais pobres, em 2008, passou a ser 19 vezes, uma reduo de 30% na desigualdade em sete anos (ver grfico 6).
Grfico 6: Evoluo da desigualdade na renda domiciliar per capita segundo a razo da renda dos 20% mais ricos e 20% mais pobres: Brasil, 1995 a 2008
30 Razo entre a renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% mais pobres 29,3 28,7 27,4 25 26,2 24,7 22,0 21,3 20 20,4 20,2 24,3 27,5

26,9

16,9

15

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 Ano

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1995 a 2008

202

Apesar da estrondosa melhora, o nvel de desigualdade brasileiro continua muito elevado. Enquanto os 40% mais pobres vivem com 10% da renda nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%. Embora a situao h uma dcada fosse certamente pior, ainda hoje, a renda apropriada pelo 1% mais rico igual a dos 45% mais pobres. O que um brasileiro pertencente ao 1% mais rico (isto , que vive em uma famlia com renda per capita acima de R$ 4.400,00 por ms) pode gastar em trs dias equivale ao que um brasileiro nos 10% mais pobres levaria um ano para gastar. Em funo da elevada desigualdade que ainda prevalece, a pobreza e, em particular, a extrema pobreza ainda esto muito acima do que se poderia esperar de um pas com a nossa renda per capita. Se um tero da renda nacional fosse perfeitamente distribuda, seria possvel garantir a todas as famlias brasileiras a satisfao de todas as suas necessidades mais bsicas. Contudo, quase 50 milhes de pessoas ainda vivem em famlias com renda abaixo desse nvel (R$ 190,00/ms). A insuficincia de renda dos mais pobres, isto , o volume de recursos necessrios para que todas as famlias pobres superem a linha de pobreza, representa apenas 3% da renda nacional ou menos de 5% da renda dos 25% mais ricos. Para aliviar a extrema pobreza, seria necessrio contar apenas com 1% da renda dos 25% mais ricos do pas. 3 A CONTRIBUIO DA QUEDA NA DESIGUALDADE PARA A REDUO NA POBREZA A velocidade com que a pobreza declina depende da taxa de crescimento da renda dos mais pobres. Essa, por sua vez, depende do crescimento econmico do pas e da reduo no grau de desigualdade. Assim, parte da acentuada queda na pobreza dos ltimos anos deve-se ao crescimento econmico e outra parte no teria ocorrido se no fosse a reduo na desigualdade. Em princpio, sempre possvel decompor a queda na pobreza em quanto veio do crescimento e da reduo na desigualdade. Na presente seo, avaliamos ambas as contribuies para a evoluo da pobreza e extrema pobreza, entre 2001 e 2008, e tambm no ltimo ano. Considerando o perodo como um todo, cerca da metade da queda na pobreza veio do crescimento econmico e a outra metade, da reduo no grau de desigualdade. Tais contribuies, entretanto, dependem de como a pobreza mensurada. Quanto maior o peso atribudo renda dos mais pobres, maior ser a contribuio da desigualdade. Assim, temos que a desigualdade explica 49% da reduo na proporo de pobres e 59% da queda
203

na severidade da extrema pobreza (ver quadro 3). Desses resultados segue no apenas que a reduo na desigualdade foi fundamental para a queda na pobreza, mas tambm que sua importncia foi relativamente maior para elevar a renda dos mais carentes entre os pobres.
Quadro 3: Estimativas da contribuio da queda na desigualdade de renda per capita para a reduo na pobreza e extrema pobreza: Brasil, 2001 e 2008
Pobreza Indicadores Porcentagem de pobres Hiato de pobreza Severidade da pobreza Extrema pobreza Porcentagem de extremamente pobres SeveriHiato de dade da extrema extrema pobreza pobreza

Distribuio de 2001 Distribuio de 2008 caso a desigualdade fosse a mesma de 2001 Distribuio de 2008

38,7 31,8 25,3

18,0 14,3 10,4

11,1 8,7 6,0

17,4 13,2 8,8

7,4 5,7 3,7

4,7 3,7 2,4

Reduo na pobreza (em pontos percentuais) Total Devido ao crescimento Devido reduo na desigualdade Contribuio do crescimento Contribuio da reduo da desigualdade Relao entre as contribuies 13,4 6,9 6,5 7,6 3,7 3,9 5,1 2,4 2,7 8,7 4,2 4,5 3,7 1,7 2,0 2,3 0,9 1,3

Contribuio para a reduo na pobreza 51,4 48,6 0,94 49,1 50,9 1,04 47,2 52,8 1,12 48,6 51,4 1,06 46,0 54,0 1,17 41,4 58,6 1,42

Importncia da reduo na desigualdade Crescimento observado na 21,6 21,6 21,6 21,6 21,6 21,6 renda per capita Crescimento necessrio para garantir a mesma queda na 44,1 50,1 55,6 54,6 64,6 86,6 pobreza caso a desigualdade fosse a mesma de 2001 Crescimento equivalente reduo na desigualdade (em 22,5 28,5 34,0 33,0 43,0 65,0 pontos percentuais) Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2008 Nota1: Esto sendo utilizadas as linhas de pobreza regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50 e para extrema pobreza de R$ 93,75.

204

Como a reduo na desigualdade levou a 51% da queda na proporo de pessoas em famlias extremamente pobres, mesmo que o pas no tivesse experimentado qualquer crescimento econmico, ainda assim a extrema pobreza teria cado 4,5 pontos percentuais. Portanto, muito mais que o necessrio para atingir resultados compatveis com o que preconiza o Primeiro ODM (reduo metade em 25 anos), que exigiria do perodo 2001-2008, uma queda na extrema pobreza de apenastrs pontos percentuais. Porm, a reduo da extrema pobreza dos ltimos anos poderia tambm ter sido alcanada apenas com base no crescimento econmico. Para que isso fosse possvel, a taxa de crescimento na renda per capita, que foi de 2,8% ao ano, deveria ter sido mais que duas vezes maior (6,4% ao ano). Do ponto de vista dos extremamente pobres, a reduo no grau de desigualdade foi to importante quanto a que teria sido gerada por um crescimento anual adicional de 3,6 pontos percentuais. Uma vez que a importncia da queda na desigualdade maior quando so utilizadas medidas mais sensveis renda dos mais pobres, para a severidade da extrema pobreza tenha cado ao mesmo nvel apenas com crescimento econmico, ele precisaria ter sido trs vezes mais acentuado (9,3% ao ano). Ao longo do perodo considerado (2001-2008/2008), a reduo no grau de desigualdade foi estvel e, portanto, sua contribuio absoluta para a queda na pobreza foi tambm relativamente estvel, variando de 0,4 a 1,5 pontos percentual ao ano. J a contribuio do crescimento flutuou muito mais (de -2,3 a 3,0 pontos percentuais), seguindo a instabilidade da taxa anual de crescimento da renda per capita. Tais oscilaes fizeram a contribuio relativa da reduo na desigualdade flutuar: em certos momentos explicou toda a queda na pobreza e em outros, chegou a menos de 15% de contribuio. O ltimo ano (2008) combinou crescimento acelerado e substancial reduo no grau de desigualdade e as contribuies foram tpicas do perodo como um todo. A reduo na desigualdade explica 42% da queda na proporo de pobres, metade da queda na proporo de extremamente pobres e quase 75% da severidade da extrema pobreza (ver quadro 4). Igual ao que se viu para o perodo como o todo, sem reduo na desigualdade, o crescimento deveria ter sido o dobro para gerar o mesmo efeito sobre a proporo de extremamente pobres e quatro vezes maior para gerar o mesmo resultado na severidade da extrema pobreza.
205

Quadro 4: Estimativas da contribuio da queda na desigualdade de renda per capita para a reduo na pobreza e extrema pobreza: Brasil, 2007 e 2008
Pobreza Indicadores Porcentagem de pobres Hiato de pobreza Severidade da pobreza Extrema pobreza Porcentagem de extremamente pobres SeveriHiato de dade da extrema extrema pobreza pobreza

Distribuio de 2007 Distribuio de 2008 caso a desigualdade fosse a mesma de 2007 Distribuio de 2008

28,1 26,5 25,3

11,9 11,1 10,4

7,1 6,6 6,0

10,3 9,5 8,8

4,5 4,2 3,7

3,0 2,8 2,4

Reduo na pobreza (em pontos percentuais) Total Devido ao crescimento Devido reduo na desigualdade Contribuio do crescimento Contribuio da reduo da desigualdade Relao entre as contribuies 2,8 1,6 1,2 1,5 0,8 0,7 1,0 0,5 0,6 1,5 0,8 0,8 0,8 0,3 0,5 0,6 0,1 0,4

Contribuio para a reduo na pobreza 57,7 42,3 0,73 51,4 48,6 0,94 44,4 55,6 1,25 50,4 49,6 0,99 35,2 64,8 1,84 25,7 74,3 2,89

Importncia da reduo na desigualdade Crescimento observado na 5,1 5,1 5,1 5,1 5,1 5,1 renda per capita Crescimento necessrio para garantir a mesma queda na 9,1 10,6 12,1 10,6 16,6 24,1 pobreza caso a desigualdade fosse a mesma de 2001 Crescimento equivalente reduo na desigualdade (em 4,0 5,5 7,0 5,5 11,5 19,0 pontos percentuais) Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2008 Nota1: Esto sendo utilizadas as linhas de pobreza regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50 e para extrema pobreza de R$ 93,75.

4 DETERMINANTES IMEDIATOS DA QUEDA NA POBREZA E NA DESIGUALDADE Embora a renda per capita de uma famlia tenha um complexo sistema de determinantes ltimos, existem apenas poucos canais imediatos pelos
206

quais ela pode ser modificada. Como consequncia, so esses mesmos poucos canais que podem afetar o nvel total de pobreza e desigualdade da sociedade. De fato, a renda per capita de uma famlia y dada pelo produto da proporo de adultos na famlia a e a renda mdia dos adultos na famlia r, (1) Por sua vez, a renda por adulto r pode ser decomposta em um componente no derivado do trabalho o e outro proveniente do trabalho t, (2) Por fim, a renda do trabalho por adulto t pode ser expressa como o produto da proporo de adultos ocupados u e renda do trabalho por adulto ocupado na famlia w, (3) Em suma, a renda per capita y pode ser expressa via, (4) Essa expresso permite identificar os determinantes imediatos da queda na pobreza e na desigualdade, uma vez selecionadas medidas especficas para mensurar esses fenmenos. Uma alternativa medir a reduo na pobreza por meio do crescimento da renda dos 10% mais pobres e a reduo na desigualdade pela reduo na razo entre a renda dos 10% mais ricos e 10% mais pobres. J vimos que, entre 2001 e 2008, enquanto a renda dos 10% mais pobres crescia a 8% ao ano, a dos 10% mais ricos crescia a apenas 1,5% ao ano, levando a que a razo entre a renda de mais ricos e mais pobres declinasse de 68 para 44. Mais recentemente, entre 2007 e 2008, enquanto a renda dos 10% mais pobres cresceu 15%, a dos 10% mais ricos cresceu a 4%, e a mesma razo declinou de 49 para 44. Embora esse crescimento acelerado na renda dos mais pobres pudesse ser o resultado de um progresso balanceado entre os diversos fatores
207

determinantes, veremos que ele vem de apenas alguns. Entre 2001 e 2008, no grupo dos 10% mais pobres, a proporo de adultos pouco se alterou, enquanto a renda por adulto cresceu bastante: a proporo de adultos cresceu 7% em sete anos e a renda por adulto cresceu 7% por ano. O componente demogrfico contribuiu, portanto, com apenas um dcimo do crescimento na renda do grupo ocorrido no perodo e a renda por adulto, com nove dcimos. No ltimo ano, tambm o crescimento na proporo de adultos (1,5%) foi prxima a um dcimo do crescimento na renda por adulto (14%), levando com que o componente demogrfico tambm tenha contribudo com apenas um dcimo da queda na pobreza (ver tabela 5). Esse crescimento acelerado na renda por adulto das famlias pobres veio tanto do crescimento na renda no derivada do trabalho, como da proveniente do trabalho. No perodo como um todo, (2001-2008), a taxa de crescimento da renda no derivada do trabalho foi bem mais elevada (12% contra 5% ao ano), entretanto como trs quartos da renda dos mais pobres decorre da renda do trabalho, a contribuio das duas fontes acabou similar (42% para a renda no derivada do trabalho e 47% para a renda proveniente do trabalho, ver tabela 5). No ltimo ano, entretanto, a contribuio da renda do trabalho foi maior. A renda no derivada do trabalho e a proveniente do trabalho cresceram pari passu (13% e 14%, respectivamente). Como resultado, a contribuio de cada uma uma funo direta da participao na renda familiar. Por conseguinte, enquanto nesse ltimo ano quase dois teros (63%) do crescimento na renda per capita dos mais pobres resulta do crescimento na renda proveniente do trabalho, a contribuio da renda no derivada do trabalho foi de apenas pouco mais de um quarto (27%). Embora o progresso na renda do trabalho pudesse decorrer de expanses balanceadas na taxa de ocupao e na remunerao por trabalhador, tanto o progresso desde 2001, como o do ltimo ano decorreram fundamentalmente do crescimento na remunerao por trabalhador ocupado. De todos os determinantes imediatos, o crescimento na renda dos trabalhadores ocupados foi o mais importante, tendo contribudo com 43% do crescimento da renda dos 10% mais pobres desde 2001 e 57% no ltimo ano. Assim, se a renda dos ocupados tivesse permanecido constante entre 2001 e 2008, em vez da renda per capita dos mais pobres ter crescido 8%
208

ao ano ela teria crescido a apenas 5% ao ano. Tanto no perodo analisado, como no ltimo ano, ocorreram progressos na taxa de ocupao, mas esse foi limitado e respondeu por apenas 5% do crescimento na renda per capita do grupo. A importncia de cada um desses fatores para a reduo na desigualdade pode ser avaliada a partir do contraste de seu papel no aumento da renda dos mais pobres e na dos mais ricos. As mudanas demogrficas foram mais intensas entre os pobres, pois aumentaram a proporo de adultos nas famlias pobres a uma taxa ao menos duas vezes maior que a alcanada pelos mais ricos (tanto para o perodo como para o ltimo ano). Essa transformao demogrfica mais acelerada entre os mais pobres foi responsvel por apenas 10% da queda na razo entre a renda mdia dos mais ricos e mais pobres (ver quadro 5). A renda no derivada do trabalho, no entanto, cresceu mais entre os mais pobres. De fato, enquanto, de 2001 a 2008, ela dobrou entre os 10% mais pobres, entre os mais ricos, ela aumentou em apenas 10%. Dessa grande diferena na expanso da renda no derivada do trabalho entre pobres e ricos decorre metade da queda na desigualdade. No ltimo ano, o crescimento foi mais balanceado entre pobres e ricos, visto que a renda no derivada do trabalho responsvel por apenas 20% da queda na desigualdade. O acesso ao trabalho foi o nico fator para o qual a taxa de expanso ao longo de todo o perodo foi mais acentuada entre os ricos. Tanto entre as famlias mais pobres como entre as mais ricas, a taxa de ocupao cresceu, mas foi entre as mais ricas que ela se expandiu mais. Esse fator, portanto, em nada contribuiu com a reduo na desigualdade no perodo. No ltimo ano, entretanto, o progresso foi mais intenso entre os mais pobres, contribuindo para a reduo na desigualdade, embora a sua de forma relativamente modesta (6%). O avano na remunerao do trabalho entre os ocupados tambm foi mais intensa entre os mais pobres. Esse diferencial na taxa de crescimento explica quase 40% da queda na desigualdade no perodo. No ltimo ano, as diferenas entre pobres e ricos no progresso desse fator foram acentuadas. Como tambm as diferenas em acesso renda no derivada do trabalho foram limitadas, a importncia do maior crescimento da renda do trabalho entre os mais pobres aumentou no ltimo ano, chegando a responder por dois teros da queda na desigualdade.
209

Quadro 5: Determinantes imediatos da queda na pobreza e na desigualdade: Brasil, 2001, 2007 e 2008
Contribuio para Razo a variao (%) Renda Renda entre a per per Razo renda capita capita Renda Renda entre a dos 10% dos 10% dos 10% per capita per capita renda dos mais mais mais dos 10% dos 10% 10% mais ricos e pobres ricos (R$/ mais mais ricos e 10% mais (R$/ms) ms) pobres ricos 10% mais pobres pobres

Factuais e contrafactuais

Determinante

2001 2001 com a proporo de adultos de 2008 2001 com a proporo de adultos e a renda no trabalho de 2008 2001 com a proporo de adultos, a renda no trabalho e a taxa de ocupaao de 2008 2008 2007 2007 com a proporo de adultos de 2008 2007 com a proporo de adultos e a renda no trabalho de 2008 2007 com a proporo de adultos, a renda no trabalho e a taxa de ocupaao de 2008 2008

34 36

2.316 2.398

68 66

... 11

... 33

... 11 Proporo de adultos Renda no derivada do trabalho

47

2.456

53

42

23

54

48

2.558

54

41

-4

Taxa de ocupao

58 51 51

2.566 2.475 2.488

44 49 49

43 ... 10

3 ... 15

39 ... 9

Renda do trabalho por trabalhador

Proporo de adultos Renda no derivada do trabalho

53

2.542

48

27

59

19

54

2.546

47

Taxa de ocupao

Renda do trabalho por trabalhador Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e 2008 58 2.566 44 57 21 66

210

5 EXPANSO DAS OPORTUNIDADES COM DECLNIO DA DESIGUALDADE O progresso social foi muito mais amplo do que o ocorrido apenas com a distribuio de renda e inclui avanos expressivos no acesso a diversas oportunidades bsicas. Nesta seo final, se avalia o progresso com relao a um amplo leque de oportunidades. Documentamos no apenas a velocidade de melhora, mas tambm demonstramos que, na maioria dos casos, houve tambm substancial reduo no grau de desigualdade. Em termos da difuso do acesso, a quadro 6 revela que, em todas as dimenses analisadas, exceto com relao insero dos jovens no mercado de trabalho e maternidade precoce, houve progresso expressivo na ltima dcada e meia. Em linha com os Objetivos do Milnio, comparamos a velocidade observada de melhora com o que precisaria ocorrer para reduzir as carncias metade ou a um tero do valor inicial em 25 anos. As dimenses cujo progresso permitiria reduzir as carncias a menos de um tero do valor inicial em 25 anos foram classificadas como de progresso extremamente acelerado. J as que melhoraram a uma velocidade suficiente para reduzir as carncias a valores entre metade e um tero da situao inicial em 25 anos foram classificadas como de progresso acelerado. Por fim, aquelas com melhora positiva, porm, incapaz de reduzir as carncias a menos da metade em 25 anos foram classificadas simplesmente como com progresso.

211

Quadro 6: Evoluo de outras dimenses da pobreza entre crianas e jovens de 0 a 17 anos - Brasil, 1992 e 2008
Pobreza (Probabilidade mdia) Indicador como porcentagem Velocide seu 2008 dade do nvel atual progresso mantida a velocidade do perodo Desigualdade (ndice de dissimilaridade) Indicador como porcentagem Velocidade de seu 1992 2008 do pronvel atual gresso mantida a velocidade do perodo

Indicadores 1992

Acesso a servios habitacionais bsicos Porcentagem de crianas de 0 a 5 anos que vivem em domiclios sem acesso adequado agua Porcentagem de crianas de 0 a 5 anos que vivem em domiclios sem acesso adequado a saneamento Acesso informao Porcentagem de crianas e adolescentes de 7 a 17 anos que vivem em domiclios sem televiso e telefone Acesso educao Porcentagem de crianas de 5 a 6 anos que no frequentam a escola Porcentagem de crianas de 7 a 14 anos que no frequentam a escola Porcentagem de adolescentes de 15 a 17 anos que no frequentam a escola Porcentagem de crianas de 11 anos que no completaram a 4a srie 45 12 0,12 Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado 14 4 0,12 Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado Extremamente acelerado Acelerado Acelerado

39

22

0,39

24

13

0,39

53

34

0,50

Significativo

30

17

0,42

Acelerado

85

19

0,10

55

10

0,07

12

0,05

0,02

37

15

0,23

13

0,16

Progresso e concluso educacional 69 47 0,55 Significativo 32 13 0,24 Extremamente acelerado

212

Porcentagem de adolescentes de 15 anos que no completaram o ensino fundamental Porcentagem de jovens de 18 anos que no completaram o ensino mdio

85

57

0,54

Significativo

43

20

0,30

Extremamente acelerado Acelerado

93

75

0,71

Lento

53

29

0,39

Trabalho precoce e desemprego juvenil Porcentagem de crianas de 10 a 14 anos trabalhando Porcentagem de adolescentes de 15 a 17 anos que buscam trabalho e permanecem desempregados Porcentagem de meninas de 15 a 17 anos que so cnjugues em alguma famlia Porcentagem de meninas de 15 a 17 anos que j so mes Mortalidade Taxa de mortalidade Extremados filhos nascidos vivos Acele74 37 0,35 17 7 0,26 mente entre mulheres de 15 a rado acelerado 44 anos (em mil) Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1992 e 2008 19 7 0,20 Extremamente acelerado Retrocesso 8 2 0,17 Extremamente acelerado

17

23

1,70

1,76

Retrocesso

Vulnerabilidade entre mulheres e jovens 4 4 0,86 Lento 3 3 0,85 Lento

1,17

Retrocesso

1,00

Lento

Dos 14 indicadores analisados, cinco deles (36%) tiveram progresso extremamente acelerado. Encontram-se nesse grupo: o acesso escola, o acesso informao e a reduo no trabalho precoce. Alm disso, trs (27%) indicadores analisados tiveram progresso acelerado, mas no extremamente acelerado, a includos: o acesso gua, o acesso ao saneamento e a mortalidade precoce. Portanto, oito (63%) indicadores tiveram progresso acelerado. Em apenas duas dimenses (desemprego juvenil e gravidez precoce), ocorreram retrocessos. O progresso foi relativamente lento em termos de concluso e progresso no ensino funda213

mental e muito lento (reduo a uma velocidade inferior a dois teros da situao original em 25 anos) na taxa de concluso do ensino mdio e nupcialidade precoce. Tal como ocorreu com o crescimento na renda, a expanso das oportunidades tambm foi mais expressiva nos grupos mais vulnerveis, o que veio a reduzir significativamente o grau de desigualdade de oportunidades. A tabela 6 tambm apresenta o grau de desigualdade de oportunidades associado a cada uma das 14 dimenses investigadas. Tambm comparamos a velocidade de progresso com o que seria necessrio para reduzir metade e a um tero o grau de desigualdade em 25 anos. Os resultados obtidos claramente indicam que em 11 (79%) dimenses analisadas ocorreram redues no grau de desigualdade de oportunidades. Em apenas trs (21%), que so exatamente aquelas em que no houve progresso ou ele foi muito limitado (maternidade, nupcialidade precoce, insero de jovens no mercado de trabalho), no foram observadas redues significativas no grau de desigualdade de oportunidades. Vale notar que em oito (63%) dimenses, as redues no grau de desigualdade foram extremamente aceleradas: acesso informao e educao, progresso e concluso do fundamental, trabalho e mortalidade precoces. A reduo no grau de desigualdade foi acelerada, mas no tanto, em: acesso gua e ao saneamento, e concluso do ensino mdio. Em conjunto, esses resultados revelam que o progresso social brasileiro desde 2001 no se limita distribuio da renda. Na verdade, melhorias igualmente contnuas, aceleradas e equalizantes marcam um amplo leque de oportunidades, que, inclusive, esto em prtica h um nmero bem maior de anos. Enquanto a queda sustentada na desigualdade de renda teve incio em 2001, e na pobreza, em 2003, a expanso das oportunidades com reduo na desigualdade comeou sua trajetria h 15 anos atrs.

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APRENDENDO COM OS CONTRASTES: PROTEO SOCIAL NA SIA E NA AMRICA LATINA EM TEMPOS DE CRISE ECONMICA

Santosh Mehrotra

1 INTRODUO Os sistemas de proteo social so altamente condicionados pelo ambiente macroeconmico e macrossocial no qual evoluem. Neste breve artigo, tentamos extrair algumas lies relevantes para os formuladores de polticas, comparando a forma como os sistemas de proteo social evoluram na sia e na Amrica Latina. Na seo 21, enunciamos brevemente as caractersticas dos sistemas de proteo social tal como esto configurados atualmente na Amrica Latina. Na seo 3, examinamos as diferenas no contexto macroeconmico e macrossocial da sia e da Amrica Latina, e sugerimos como isso tem afetado o estado atual do regime de proteo social em cada regio. Na seo 4, apresentamos algumas caractersticas dos sistemas de proteo social nos pases asiticos. Na seo 5, analisamos as possibilidades de evoluo futura dos sistemas de proteo social tanto na sia como na Amrica Latina. Em particular, vamos examinar trs tipos de programas da rede de segurana social: o governo como empregador de ltima instncia; sistemas de seguridade social para os empregados na economia informal; e assistncia social para os trabalhadores do setor informal. Existem duas razes para o foco na economia informal: primeiramente, os trabalhadores da economia formal tm, de qualquer forma, acesso seguridade social e, em segundo lugar, os trabalhadores do setor informal ainda constituem uma porcentagem bastante significativa da fora de trabalho, tanto na sia quanto na Amrica Latina. Na sexta e ltima seo, vamos examinar algumas das questes
215

poltico-econmicas associadas elaborao de uma resposta adequada por parte do sistema de proteo social nessas duas regies para o caso de sbitos choques exgenos, como a atual crise econmica mundial. 2 O ESTADO ATUAL DO SEGURO SOCIAL E DA ASSISTNCIA SOCIAL NA AMRICA LATINA Embora cerca de 60% dos empregos na Amrica Latina estejam no setor informal, a maior parte dos benefcios do seguro social vo para os empregados na economia formal. Em outras palavras, tudo o que a maioria dos trabalhadores do setor informal recebe a ttulo de seguridade social a assistncia social, a qual s foi introduzida em alguns pases h duas dcadas e, portanto, de origem relativamente recente. At duas dcadas atrs, a seguridade social na Amrica Latina era essencialmente limitada a benefcios de seguro social restrito aos trabalhadores do setor formal privado e pblico. Lindert (2006) et al. observam que trs subgrupos de pases podem ser identificados com base nos benefcios de seguro social: i) Argentina, Brasil, Chile, Cuba e Uruguai que iniciaram, em 1920, os fundos de seguro social estratificados por ocupao; ii) Colmbia, Costa Rica, Mxico, Paraguai, Peru e Venezuela, que iniciaram programas de seguro social aps a dcada de 1940, geralmente por meio da criao de uma agncia central para reduzir a estratificao; iii) pases da Amrica Central que desenvolveram instituies de seguro social tardiamente, apenas nos anos 1950 e 1960, e o Caribe (exceto Cuba) que desenvolveu regimes contributivos de seguro social aps conquistar sua independncia nas dcadas de 1960 e 1970. Uma das primeiras consequncias de garantir o seguro social para os trabalhadores do setor formal, visto que a maior parte da fora de trabalho foi, por muito tempo, excluda de qualquer seguridade social e como parte significativa destes benefcios financiada por receitas fiscais gerais, uma vez que as contribuies em folha de pagamento pelos empregados no setor formal diminuem cada vez mais em relao s necessidades de financiamento do sistema, o resultado foi o aumento do financiamento pblico das duas operaes e o financiamento dos fundos de seguro social. Dado que os sistemas tributrios na Amrica Latina so ligeiramente progressivos, estes regimes de seguro social, que so normalmente deficitrios, acabaram por tirar dos pobres e redistribuir
216

renda para os no pobres (LINDERT et al., 2006). Isto pode ter agravado a j alta desigualdade socioeconmica da Amrica Latina. A assistncia social na Amrica Latina, nos anos iniciais, geralmente tomava a forma de subsdios de preos dos produtos bsicos (por exemplo, alimentos, energia) e programas de alimentao direta. Em alguns casos, programas de emprego foram introduzidos (por exemplo, no Chile, em 1980; na Argentina, em 1990; e na Colmbia, em 2001). Tais programas de salrio-emprego foram particularmente populares na sia (por exemplo, os programas de garantia de emprego iniciados em 1972, em Maharashtra, ndia,), mas no se disseminaram na maior parte da Amrica Latina. Por outro lado, interessante que o ltimo programa da Argentina, o Trabajar, tenha sido um dos melhores programas focalizados entre a amostra internacional, com uma incidncia absoluta altamente progressiva (COADY; GROSH; HODDINOTT, 2004). Um tipo completamente novo de programa de assistncia social foi iniciado em meados dos anos 90 na Amrica Latina sob a forma de transferncia de renda condicionada, que prev uma transferncia de renda direta para famlias elegveis e geralmente pobres, com a condio de que os membros das famlias beneficirias preencham determinados requisitos quanto frequncia escolar e utilizao de servios de sade. Como os programas de assistncia social foram fortemente orientados para aqueles que trabalham no setor informal, eles conseguiram compensar, at certo ponto, a falta de progressividade do sistema de seguridade social que resultou da restrio dos benefcios de seguro aos que trabalham na economia formal. A quadro 1 sintetiza o escopo e a combinao de gastos com proteo social na Amrica Latina em meados da dcada atual, categorizando os pases em trs grupos: alto gasto com proteo social, gasto moderado com proteo social, e baixo gasto com proteo social. Na primeira categoria, esto os pases que gastam uma parte significativa do PIB em transferncias (uma mdia de 11,5% do PIB), maior do que a despesa semelhante nos EUA (8,3% do PIB), mas no to alta quanto os nveis de gastos sociais na Europa (16,3%). O interessante que os subsdios lquidos de penso financiada por impostos nesses pases so trs vezes mais altos que os gastos com assistncia social no Brasil, Argentina e Colmbia. O que igualmente interessante que a despesa total com assistncia social menor (1,8% do PIB em mdia), porm ainda maior do que a parcela do PIB destinada assistncia social nos grupos de baixo e mdio gasto com proteo social.
217

Entre os pases cujo gasto com proteo social moderado, Mxico, Venezuela, Paraguai, Peru e Costa Rica destina-se uma parcela mais moderada do PIB para todas as transferncias pblicas (mdia de 3,7% do PIB). Uma grande parte dessa despesa vai para o Seguro Social (penso). De modo geral, este grupo gastou o mnimo possvel em programas sociais (0,8% do PIB), menos ainda que os pases do grupo 3 (os que menos gastam com proteo social). O grupo dos que menos gastam com proteo social, formado pela Nicargua, Honduras, Repblica Dominicana, Guatemala e El Salvador, dispendeu uma mdia de apenas 1,9% do PIB em proteo social. A maior parte dessa despesa vai para a assistncia social, sendo que a maior parte da assistncia social consiste de transferncias em gneros alimentcios, como programas de alimentao escolar e outros programas de alimentao, embora alguns pases tenham implantado a transferncia de renda condicionada.
Quadro 1: Tipologia dos pases da Amrica Latina e Caribe de acordo com o nvel e a combinao da despesa com proteo social
Mdias de Gastos e Combinaes Proteo Assistncia Seguro Social Social Geral Social Mdia: 9,8% Mdia: 1,8% Grupo 1: Mdia: 11,5% do PIB Colmbia, Chile, do PIB maiores gastos do PIB Penso por Argentina, Brasil, Maior parte com proteo Maior parte em idade, deficincia, Uruguai transferncia de social Seguro Social seguro-desemdinheiro prego Mdia: 0,8% do PIB Venezuela, mdia: 3,7% mdia: 2,9% Grupo 2: gastos Combinao de Paraguai, Peru, do PIB do PIB moderados com transferncia Mxico, Costa Em grande parte Principalmente proteo social em gnero e em Rica Seguro Social penses espcie Mdia: 1,6% do PIB A maior parte Nicargua, HonMdia: 1,9% do Mdia: 0,3% transferncias Grupo 3: baixos duras, Repblica PIB do PIB em gnero, gastos com Dominicana, A maior parte Principalmente alguns programas proteo social Guatemala, El assistncia social penses de transferncia Salvador de renda condicionada em fase piloto Fonte: (2006) Lindert et al. utilizando dados de gastos e informao do pas. O gasto com seguro social inclui o valor bruto dos benefcios de penso Pases

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3 O CONTEXTO MACROECONMICO DOS SISTEMAS DE PROTEO SOCIAL NA SIA E NA AMRICA LATINA Existem quatro ou cinco caractersticas presentes nos contextos macroeconmico e macrossocial que so relevantes para os sistemas de proteo social (descritas na seo anterior) se quisermos extrair lies para os formuladores de polticas a partir de uma comparao entre as economias da sia e da Amrica Latina. O primeiro ponto de contraste entre as economias da sia e da Amrica Latina com nveis semelhantes de renda per capita que a relao imposto/PIB muito menor na Amrica Latina. Esta relao na Amrica Latina de apenas 16%, bem abaixo do que se esperaria com base no nvel de renda per capita prevalecente na regio. Essa falta de disposio do Estado na Amrica Latina de taxar seus cidados um fato histrico, que teimosamente se recusa a mudar. O reflexo dessa resistncia o fato de que os impostos diretos so responsveis por apenas 26% das receitas fiscais totais na Amrica Latina, ao passo que os impostos indiretos contribuem at quase a metade (46%) de todas as receitas tributrias um indicador da falta de progressividade do sistema fiscal. A quadro 2 apresenta uma comparao entre as regies em termos de impostos diretos como porcentagem do PIB. Em comparao com outras regies com nveis similares de renda mdia, a Amrica Latina arrecadou uma proporo relativamente baixa de impostos diretos, ou seja, 3,9% contra 6,9% para o Leste Asitico e 8,3% para a Europa Oriental de 1997 a 2002. Ainda mais extraordinrio, os impostos diretos na Amrica Latina caram de 5% para 3,9% do PIB em 1970. Essa porcentagem voltou a subir para 5% somente em 2006. Mesmo na frica do Sul, outro pas de renda mdia e tambm outra sociedade desigual, os impostos diretos representaram quase 15% do PIB em 1997-2002. Na Amrica Latina, de fato, as taxas mximas de renda pessoal caram progressivamente, pelo menos desde meados da dcada de 1980. Outro problema nesta regio que as contas de capital relativamente aberto permitiram que grande parte desse fluxo de renda fosse para o exterior, onde no tributado. Alm disso, a riqueza no tributada de forma eficaz, a tributao da propriedade rural e urbana limitada e os proprietrios de terras conseguiram impedir a reforma agrria, alm de no pagarem imposto sobre a terra. Como era de se esperar, a participao dos impostos indiretos, especialmente impostos sobre o consumo, como o Imposto sobre Valor Agregado (IVA), tem crescido. O IVA aumentou de 2,5% do PIB, em 1970, para 5,6% de 1997 a 2002
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na Amrica Latina, quase duas vezes mais alto que no Leste Asitico, onde o IVA representou 2,9%. Em uma regio j conhecida por seus altos nveis de desigualdade e concentrao de renda, a regressividade do sistema fiscal serve para reforar os altos nveis de desigualdade, podendo at pior-la. Uma segunda caracterstica do contexto macroeconmico a diferena no crescimento econmico experimentado durante o ltimo quarto de sculo entre a Amrica Latina, por um lado, e sia, por outro. Em primeiro lugar, a Amrica Latina experimentou uma dcada perdida e crescimento durante os anos 80, quando comeou uma grave crise decorrente da dvida, forando muitas economias latino-americanas a recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) e ao Banco Mundial (BM) para emprstimos de estabilizao e ajuste estrutural. Em contraste, as economias do Leste Asitico, que vinham crescendo a um ritmo veloz, mesmo na dcada anterior, mantiveram seu crescimento ao longo desta dcada. Na verdade, aps o incio das reformas econmicas na China, em 1979, a economia chinesa tem crescido a uma taxa contnua de 9% a 10% ao ano durante os ltimos 25 anos. Por outro lado, na dcada de 1990, apesar de uma modesta recuperao das economias latino-americanas no final da dcada, a renda per capita no superou os nveis do incio da dcada. Como a Amrica Latina j tinha nveis mais altos de pobreza e desigualdade, o crescimento mais lento das economias latinoamericanas ao longo de duas dcadas no permitiu uma grande expanso na cobertura dos sistemas formais de seguridade social. A terceira caracterstica do contexto macroeconmico que distingue a Amrica Latina das economias do Leste Asitico (embora no da regio do Sul da sia) o alto grau de desigualdade no sistema de ensino. A qualidade, h muito, tem sido um problema no sistema de ensino na Amrica Latina. Em contrapartida, as naes do Leste Asitico, especialmente a China e os Tigres Asiticos conseguiram no apenas universalizar o ensino bsico (do 1 ao 8 ano) no incio de seu processo de desenvolvimento entre 1950 e 1970, mas tambm atingiram altos nveis de matrcula na escola secundria. Na verdade, o sistema escolar na maioria dessas economias tem sido uma importante fonte de gerao de igualdade de renda no Leste Asitico. ( verdade, porm, que as economias do Sul da sia, particularmente a ndia, tem tido resultados muito piores do que seus vizinhos do Leste Asitico, e o sistema de ensino no Sul da sia reproduz a desigualdade, de forma semelhante ao que ocorre no sistema de ensino latino-americano).
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A quarta caracterstica do contexto macrossocial para o sistema de proteo social nas duas regies o grau de disseminao do emprego informal. Cerca de 60% do total do emprego tanto na Amrica Latina, bem como nas economias do Leste Asitico, esto no setor informal. Nesse aspecto, as duas regies so bastante semelhantes, embora se deva acrescentar que a proporo do emprego informal no total do emprego nos pases de renda baixa do Sul da sia (por exemplo, 93% no caso da ndia) muito superior do que no Leste Asitico ou na Amrica Latina. A implicao da importncia do emprego informal na Amrica Latina e na sia que cerca de 40% da fora de trabalho tanto na Amrica Latina quanto no Leste Asitico, e 90% da fora de trabalho no Sul da sia, no possuem qualquer tipo de seguro social. Embora possam no ter seguro social, os trabalhadores tm acesso assistncia social na Amrica Latina e na sia, como vimos na seo anterior. A capacidade fiscal para oferecer seguro social aos trabalhadores do setor informal muito maior nas economias do Leste Asitico do que na Amrica Latina, principalmente por conta do crescimento mais rpido da renda per capita nas ltimas dcadas, bem como da proporo maior de impostos em relao ao PIB nestes pases. No entanto, a maioria das economias do Leste Asitico no implantaram seguro social no setor informal, assim como no Sul da sia e na Amrica Latina tambm no o fizeram.
Quadro 2: Impostos diretos em % do PIB, por regio
Regio Amrica Latina Leste Asitico Leste Europeu frica do Sul Fonte: FMI, Estatsticas Financeiras Governamentais 1997-2002 3,9 6,9 8,3 14,6

4 SISTEMAS DE PROTEO SOCIAL NA SIA Na sia, possvel distinguir dois grupos de pases no lado superior da escala de proteo social. Em primeiro lugar, o Japo e a Coreia, dois pases de renda alta, atingem a mesma pontuao em um ndice de proteo social estimado pelo Banco Asitico para o Desenvolvimento (ADB, 2008). O segundo grupo so os pases da sia Central (incluindo a Monglia), com nveis altos de proteo social resultantes do sistema de proteo social
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abrangente introduzido pela antiga Unio Sovitica. Embora estes sistemas de proteo social tenham altos custos fiscais, eles tm sido mantidos em algum grau, mesmo no perodo ps-transio, embora os benefcios previstos em alguns pases sejam baixos em relao atual linha de pobreza. H menos variaes em relao ao ndice de Proteo Social entre o Sul da sia e o Leste Asitico (excluindo Japo e Coreia). Os pases com altos nveis de desenvolvimento humano tm valores de ndice de PS/ndice Resumo de PS de 2,5 a 6,3 vezes superiores aos de pases de baixo desenvolvimento humano (ver tabela 3). Existe uma clara associao positiva entre o IPS, o IDH e o PIB per capita (PPC $). Isto no inesperado, uma vez que os nveis mais altos de desenvolvimento esto ligados a um aumento das atividades de proteo social, j que um PIB superior permite maior despesa em proteo social, e melhorias nos indicadores de educao e sade permitem que o governo d mais ateno s questes de proteo social. O importante que, em ambos os casos, o IPS na sia para os pases com IDH ou PIB per capita semelhantes varia substancialmente. Alm disso, a focalizao dessa assistncia nos pobres no est correlacionada ao IDH ou ao PIB per capita. A implicao dessa constatao para a formulao de poltica a possibilidade para a maioria dos pases oferecerem diferentes nveis de proteo social, independentemente do seu nvel de desenvolvimento humano ou de riqueza. Na verdade, esta constatao coerente com a concluso de Mehrotra e Jolly (1997), de que resultados de sade e educacionais muito diferentes podem ser alcanados apesar de nveis semelhantes de renda per capita. A quadro 3 mostra que, na maioria dos pases asiticos, a maior parte da despesa em proteo social realizada por meio do sistema formal de seguro social uma situao semelhante da Amrica Latina. Curiosamente, isso pode ocorrer tanto em pases ricos quanto em pases pobres (ADB, 2008). Assim, isso pode refletir tanto um sistema de seguro social bem-desenvolvido, com alto nvel de cobertura (por exemplo, Coreia e alguns pases da sia Central) quanto um sistema de seguro social restrito ao setor formal (incluindo governo e Foras Armadas) e de pouca relevncia para os pobres (por exemplo, Paquisto). Os pases com porcentagens de gasto com seguro social abaixo da mdia so aqueles com sistemas menos desenvolvidos, mas com outras despesas de proteo social significativas. Os exemplos so: Bangladesh, Buto, Colmbia e Laos (todos os pases com grandes programas de microcrdito). Ao contrrio dos regimes de seguro social, os programas que proporcionam maior cobertura, e mais benefcios de grupo, aos pobres so os
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programas focalizados. Estes incluem assistncia educacional, servios de sade subsidiados (ou gratuitos), alimentao por trabalho/criao de empregos diretos e financiamento de microcrdito. Regimes de microcrdito so um elemento significativo da proteo social em pases como Bangladesh, Repblica do Quirguisto, Laos e Filipinas. Por outro lado, como j observamos, programas de assistncia social baseados em elegibilidade que envolvem transferncia de renda condicionada no so particularmente importantes, exceto os destinados aos mais vulnerveis e carentes (por exemplo, programas para deficientes, penso para idosos). Na sia, as maiores taxas de cobertura so para crianas pobres (programas de assistncia educacional), assistncia social para os pobres e para os idosos (penses e ateno sade e social focalizada). A assistncia social na forma de transferncia de renda condicionada, que se tornou bastante popular na Amrica Latina nas ltimas duas dcadas e alcanou com sucesso o setor informal, ainda no se estabeleceu em qualquer pas da sia (fora da sia Central). Quase no h transferncia de renda direta no Sul da sia, e mesmo no Sudeste Asitico a transferncia de renda condicionada foi iniciada recentemente na Indonsia e Filipinas. Um programa de transferncia de renda condicionada na Indonsia foi iniciado em resposta reduo do subsdio geral de combustveis que se seguiu depois que os custos fiscais do subsdio de combustvel para a populao em geral ficaram muito altos, entre 2007/2008, quando os preos do petrleo atingiram um nvel indito (at US$ 150,00 por barril).
Quadro 3: Valores do ndice de Proteo Social. Resumo estatstico e variao por regio e grupo de IDH
Todos os pases Valores IPS Mximo Mnimo Mdia Mediana 0,96 0,01 0,36 0,34 Por grupo regional Regio sia Central Sul da sia Leste Asitico Pases 7 7 7 IPS 0,50 0,28 0,30 (0,42)1 Por grupo de IDH Grupo Pases IPS IDH Alto Mdio Alto Mdio Baixo Baixo Toda a sia 5 11 6 9 31 0,54 (0,65)1 0,39 0,39 0,21 0,36

Desvio Padro 0,21 Toda a Desvio Padro / 29 (31) 0,55 sia Mdia Fonte: ADB, 2008 Nota : Excluindo Tonga e incluindo Japo e Coreia

0,36

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Quadro 4: Despesas de Proteo Social na sia por categoria de programa, por regies
Regio sia Central Sul da sia Leste Asitico Pacfico Toda a sia Programas de Mercado de Trabalho % 2 7 6 12 7 Seguro Social1 % 58 44 64 53 55 Assistncia Proteo Todos Social FMC2 % Criana % % % 24 13 13 20 17 6 26 13 8 13 9 9 4 8 7 100 100 100 100 100

Fonte: ADB, 2008 Notas: 1 Todos os seguros sociais, incluindo penses, seguro de sade, benefcios de maternidade, de sobreviventes e de invalidez. 2 FMC Financiamento de Microcrdito.

5 AS POSSIBILIDADES DE EXPANSO DA PROTEO SOCIAL NA AMRICA LATINA A discusso anterior de sistemas de proteo social na Amrica Latina e a comparao com os sistemas de proteo social predominantes na sia sugerem alguns caminhos bastante claros aos formuladores de polticas para a elaborao ou desenvolvimento de sistemas de proteo social na Amrica Latina. Temos visto que praticamente no existem programas de obras pblicas onde o governo atua como empregador de ltima instncia na Amrica Latina. Existe um movimento incipiente para introduzir um programa desse tipo no Brasil, talvez em sete ou mais cidades do pas1. Desde o incio de 1990, a maioria das economias latino-americanas registrou um aumento no grau de descentralizao e a criao de 13.000 novos municpios no continente. possvel, para uma regio que aderiu com tanto entusiasmo ao conceito de oramento participativo na prtica (que se espalhou rapidamente de Porto Alegre para outros estados do Brasil e depois para o resto da Amrica Latina), introduzir programas de emprego pblico nos principais municpios. Mesmo um pas com um dficit oramentrio bastante alto como a ndia (10,5% do PIB) iniciou um Programa Nacional de Garantia de Emprego Rural, oferecendo 100 dias de trabalho por ano para as famlias rurais, apesar do alto custo fiscal de 0,7% do PIB em 2008/2009.

Comunicao pessoal, Jose Carlos de Assis.

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A outra grande lacuna no sistema de proteo social que evoluiu na Amrica Latina a ausncia completa de qualquer forma de seguro social para os trabalhadores do setor informal. A princpio, pode parecer que a taxa mais baixa de crescimento da renda per capita, bem como a proporo impostos/PIB mais baixa na Amrica Latina em relao sia, representem um obstculo introduo de um sistema de seguro social para os trabalhadores do setor informal, especialmente num momento em que os governos tiveram que desenvolver estmulos fiscais em resposta crise econmica mundial que comeou na segunda metade de 2008. No entanto, nossas estimativas (MEHROTRA, 2008) para a ndia sugerem que um sistema de seguro social para os trabalhadores do setor informal, que respondem por uma parcela muito maior do total de emprego do que na Amrica Latina, limitado a 26% da populao que vive abaixo da linha de pobreza nacional, representaria apenas 0,11% do PIB por ano. Mesmo que um programa desse tipo para os que esto abaixo da linha da pobreza fosse financiado a partir da receita tributria geral, os custos fiscais dificilmente seriam insuportveis. evidente que h uma implicao para os governos latinoamericanos. Como os governos da Amrica Latina e Caribe j tm um sistema bem desenvolvido de assistncia social para os trabalhadores do setor informal, a introduo de um sistema de seguro social para os trabalhadores informais que esto abaixo da linha da pobreza idealmente complementaria a assistncia social j oferecida. 6 A ECONOMIA POLTICA DA RESPOSTA CRISE ECONMICA GLOBAL Nesta seo final, pretendemos discutir primeiro como alcanar a sustentabilidade nas atividades de proteo social, e quais os arranjos institucionais mais efetivos para aumentar as chances de continuidade. Com base na experincia internacional, especialmente na sia, pode-se fazer as seguintes sugestes. Se o financiamento para as atividades de proteo social for baseado principalmente em programas de governo, ser possvel para os futuros governos encerrar o programa associado a uma administrao anterior aps uma eleio que resulte em mudana de governo. Portanto, os cidados devem ter acesso proteo social como um direito legal. Quando certas caractersticas-chave do seguro social e da assistncia social passam a ser um direito legal, difcil para os futuros governos reverterem esse direito legal,
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mesmo que queiram. Por exemplo, na ndia, h um longo histrico de programas de salrio-emprego, mas apenas em 2005 a Lei Nacional de Garantia de Emprego Rural (NREGA) foi aprovada, tornando um direito legal 100 dias de trabalho para cada famlia rural que se oferea para trabalhar. Da mesma forma, a Lei de Direito Informao foi aprovada na ndia, no mesmo ano, criando uma obrigao legal dos funcionrios do governo prestar informaes solicitadas por cidados no prazo de 30 dias, como um direito do cidado. O Brasil e a frica do Sul so, da mesma forma, pases que estabeleceram um marco legislativo para garantir o direito alimentao. O atual governo indiano tambm anunciou que criar legislao garantindo o direito segurana alimentar, que ser no somente uma legislao quadro, mas provavelmente ir conter elementos programticos detalhados. A segunda condio para a sustentabilidade das atividades de proteo social focalizar os beneficirios corretamente. Caso contrrio, provvel que problemas polticos surjam e se somem s dificuldades administrativas na implementao do programa. Alguns princpios de focalizao adequada devem ser mencionados aqui. Em primeiro lugar, a prestao de sade pblica, educao escolar, gua potvel e saneamento so bens pblicos e, portanto, devem ter cobertura universal. Alm destes bens pblicos, o governo precisa focalizar bem os beneficirios. Alguns programas podem ser autofocalizados, o que normalmente funciona melhor, mas h muitas atividades de proteo social que no podem utilizar tais princpios de autofocalizao. Por isso, preciso chegar a critrios adequados para identificar os beneficirios. Na ndia, um recenseamento da populao rural realizado a cada cinco anos desde 1992, com o objetivo de identificar a populao abaixo da linha da pobreza, j que muitos programas de assistncia social diferentes, tanto dos governos estaduais quanto do Governo Central, procuram focalizar os pobres. No primeiro levantamento, a renda foi utilizada como critrio principal, e no segundo censo, em 1997, o critrio principal foi a despesa de consumo por domiclio. No entanto, em uma economia com uma grande proporo do total do emprego no setor informal, fica muito difcil obter evidncias de receitas ou despesas de consumo dos domiclios pesquisados. Como resultado, em 2002, tais critrios de mtrica monetria, como receita ou despesa de consumo, foram abandonados e substitudos por 13 critrios de mtrica no monetria. Infelizmente, no houve muita clareza conceitual ou terica na determinao destes critrios, e o resultado foram grandes erros de excluso e incluso. Portanto, o
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governo indiano elaborou um conjunto de critrios simples e transparentes utilizando caractersticas dos pobres diretamente verificveis, a fim de identific-los corretamente. Uma terceira condio para garantir a sustentabilidade dos programas de proteo social, particularmente no contexto da Amrica Latina, que os governos tendem a minimizar, na medida do possvel, a volatilidade das taxas de crescimento econmico. O crescimento econmico sustentado garante a disponibilidade de recursos financeiros por meio do incremento das receitas fiscais, em uma base sustentvel. Por exemplo, a ndia conseguiu aumentar significativamente as verbas do governo para programas de sade, educao e assistncia social nos ltimos cinco anos, principalmente por causa de um salto quntico em termos de taxas de crescimento da renda per capita. Quando o crescimento desacelera, a experincia internacional mostra que os programas de proteo social so os primeiros a sofrerem cortes (CORMA, 1987). No entanto, os governos devem ser lembrados de que os pases industrializados de hoje na Europa e Amrica do Norte passaram por aumentos no tamanho do governo ao longo de um perodo de 100 anos, conforme evidenciado pelo aumento da despesa pblica em relao ao PIB de 11%, em mdia, em 1880, para mais de 40% do PIB, em 1980. O que notvel que este aumento no tamanho do governo ao longo de um sculo foi quase totalmente explicado por um aumento nas despesas sociais sade, educao e assistncia social. (LINDERT, 2004). A quarta condio para garantir a sustentabilidade dos programas de proteo social que os movimentos da sociedade civil devem estar por trs deles, e esses programas no devem ser dependentes apenas do interesse dos futuros governos. O apoio da sociedade civil a nica esperana de sobrevivncia para os programas de proteo social quando o crescimento econmico desacelera, e isto especialmente possvel em uma democracia forte e funcional. Finalmente, h duas questes que so frequentemente ignoradas: i) problemas de design em programas de assistncia social so permanentes; ii) a capacidade de implementao, mesmo em pases de renda mdia, muitas vezes limitada, especialmente no caso de programas de proteo social. O efeito combinado dessas duas deficincias que a corrupo se espalha, recursos so desviados e a mdia geralmente ataca os programas mal concebidos ou mal implementados. Ao longo do tempo, uma imagem ruim na imprensa e a ateno negativa da mdia reduzem a sustentabilidade dos
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programas de proteo social. Portanto, um projeto cuidadoso, deixando pouco espao para corrupo, bem como o controle social da sociedade civil no acompanhamento da implementao dos programas, por meio de audincias pblicas, so formas adequadas de minimizar as possibilidades de desvios. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ADB. Social Protection Index for Committed Poverty Reduction, v. 2. Filipinas, Asia: Asian Development Bank, 2008. ADB. Enhancing Social Protection Initiatives in Developing Member Countries: Projeto No. 42133. Filipinas, Asia: Asian Development Bank, Aug. 2008. COADY, D. P.; GROSH, M. HODDINOTT, J. Targeting Outcomes Redux. World Bank Research Observer, v. 19, n. 1, p. 61-85, spring, 2004. CORNIA, A.; JOLLY, R.; STEWART, F. Adjustment with a Human Face. Oxford: Oxford University Press, 1987. LINDERT, P. Social Spending and Economic Growth. Challenge, v. 47, n. 4, p. 6-16, Jul. 2004. LINDERT, K.; SKOUFIAS, E.; SHAPIRO, J. Redistributing Income to the Poor and the Rich Public Transfers in Latin America and Cabibbean. Washington, D.C.: World Bank, Aug. 2006. (SP Discussion Document; 0605). MEHROTRA, S.; JOLLY, R. Development with a Human Face: Experience in Social Achievement and Economic Growth. Oxford: Clarendon Press, 1997. MEHROTRA, S. The Impact of the Economic Crisis on the Informal Sector and Poverty in East Asia. Global Social Policy, v. 9, supplement, 2009.

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EXPERINCIAS DA PROTEO E PROMOO SOCIAL NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO

SOBREVIVENDO CRISE: COMO A INDONSIA PROTEGE OS POBRES

Pungky Sumadi

1 INTRODUO A Indonsia est localizada na regio do Sudeste Asitico. O pas divide suas fronteiras com a Austrlia ao Sul, Papua Nova Guin a Leste, e Filipinas, Brunei, Vietnam, Singapura e Malsia ao Norte.
Mapa1: Indonsia

ndia Tailndia Camboja Sri Lanka Vietnam Filipinas

Brunei

Singapura Sumatra
Papua INDONSIA Papua Nova Guin

Amrica do Norte

sia Europa frica

Austrlia

Amrica do Sul Oceania

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A populao do pas em 2009 era de cerca de 229 milhes, com um crescimento populacional anual de 1,3%. Com uma renda per capita de US$ 2.271, a Indonsia hoje considerada a 19 maior economia do mundo (BANCO MUNDIAL, 2009). Nos ltimos quatro anos, a economia da Indonsia cresceu 5,9% (BAPPENAS, 2009), melhorando a situao de bem-estar dos grupos de baixa a mdia renda no pas. Apesar de seu progresso macroeconmico, a Indonsia ainda luta com o seu desenvolvimento social. A pobreza e o acesso a servios bsicos, especialmente entre os pobres, so os maiores desafios do pas (ver quadro 1).
Quadro 1: Alguns indicadores socioeconmicos
Populao (2009) Crescimento populacional (2008) Desemprego (2008) Renda per capita (2008) Crescimento econmico (2008) ndice de pobreza (2009) Mortalidade materna (2007) Mortalidade infantil (2007) Desnutrio infantil < 5 (2007) Acesso gua (2008) Acesso saneamento (2008) Fonte: Badan Pusat Statistik / BPS, 2009; BAPPENAS, 2009 229 milhes 1,3% 8,1% US$ 2.271 6,1% 14,2% 228/100.000 nascidos vivos 34/1000 nascidos vivos 18,4 54,1% 73,9%

2 A CRISE ASITICA DE 1997 A crise asitica de 1997 comeou na Tailndia quando o Baht sucumbiu a operaes imobilirias altamente especulativas no pas. A crise provocou um efeito domin que se espalhou por toda a regio, incluindo a Indonsia, j que o pas tambm havia liberalizado seu sistema bancrio sem impor uma superviso rigorosa. A autoridade monetria tentou proteger a rupia indonsia alterando a poltica de taxa de cmbio flutuante administrado, ampliando a faixa comercial da rupia para um sistema flutuante livre (REPUBLIK INDONESIA, 1998). A poltica atraiu especuladores que empreenderem um forte ataque rupia indonsia. O valor da rupia caiu de Rp. 2.350,00, em julho de 1997, para
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Rp. 16.800,00, em janeiro de 1998 para cada US$ 1,00. Houve momentos em que as taxas de cmbio subiram e desceram drasticamente dentro de perodos muito curtos1. A situao do mercado financeiro teve um impacto negativo sobre o mercado de aes. O enfraquecimento drstico da rupia tambm causou a sada de capitais. investidores locais e os estrangeiros sofreram grandes perdas na bolsa recm-desenvolvida. O ndice do mercado de aes passou de 725, em 1997, para abaixo de 400 em abril de 1998 (REPUBLIK INDONESIA, 1999). A Indonsia tambm era altamente dependente do comrcio exterior. A maioria dos produtos feitos localmente na Indonsia tinha alto contedo de importao. Empresas indonsias haviam recorrido a emprstimos de longo prazo para financiar operaes de curto prazo. Em quatro anos, o peso da dvida das empresas disparou de US$ 28,3 bilhes, em 1994, para US$ 83,9 bilhes, em maro de 1998, embora as empresas vendessem mercadorias e servios localmente em rupia (REPUBLIK INDONESIA, 1998, p. 1-9). Ningum conseguia manter a produo e o comrcio com uma taxa de cmbio to incerta. Esta estratgia de financiamento foi um dos principais ingredientes do colapso financeiro e econmico do pas, foi a fonte de estagnao do setor produtivo. Ficou difcil para a maioria dos indonsios adquirirem produtos de primeira necessidade. A demanda excessiva empurrou a taxa de inflao de 11,1%, em 1997, para 78% em 1998. Para enfrentar a alta taxa de inflao na economia, a autoridade monetria reduziu a oferta de dinheiro por meio de vrios instrumentos de poltica monetria. O setor bancrio tambm sofreu um problema grave. Quando a Indonsia pediu ajuda ao FMI, este forou o banco central da Indonsia a fechar 16 bancos privados o que provocou pnico na economia e uma enorme sada de dinheiro do setor bancrio para mos privadas individuais. Considerando que havia uma oferta excessiva de dinheiro na economia, a autoridade monetria no teve escolha seno aumentar a taxa de juros. Durante o perodo de 1997 a 1998, a taxa de juros na Indonsia para depsitos a prazo passou de 14% para 72%. A Indonsia deixou de ser competitiva para os investidores estrangeiros. A economia indonsia estava em uma situao terrvel. Ela cresceu de 5,8%, em 1997, para -13,5%, em
1 Por exemplo, a rupia foi negociada a Rp. 9.650 por US$ 1 em 20.01.08, a Rp. 11.600 em 21.01.08 (KOMPAS, 1998.) Houve uma poca em que a rupia foi negociada ao valor de Rp 15.000 e Rp. 21.700 durante janeiro de 1998, e de volta a Rp. 15.000, em junho de 1998 (REPUBLIK INDONESIA, 1999).

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1998. Por conseguinte, a renda per capita na Indonsia caiu de US$ 1.184, em 1997, para US$ 485, em 1998. A Indonsia caiu de volta a seu status de 1960, um pas de renda muito baixa. A taxa de pobreza aumentou 30% em um perodo de 15 meses, de 17,3% no final de 1996 para 23,4% em maro de 1998 (REPUBLIK INDONESIA, 1998). As leis keynesianas bsicas se aplicam durante a crise econmica. Quando uma economia estaciona, o governo tem que intervir para aumentar o consumo. A Indonsia tinha pouca margem de manobra para a poltica econmica, como o pas no dispunha de recursos financeiros, o FMI afianou a economia indonsia. Isso significa que o governo teve que tomar mais dinheiro emprestado para ajudar a mover e reestruturar a economia2. A dvida externa do pas subiu de 24% do seu PIB, em 1997, para 97%, em 1998. No nvel micro, a Indonsia repentinamente se viu diante de altas taxas de desemprego urbano. A crise atingiu os mais pobres em reas urbanas, embora contribussem com cerca de 41% para a economia indonsia (BPS, 2008), trabalhadores formais recentemente demitidos tornaram-se trabalhadores informais. Era muito comum encontrar, por exemplo, celebridades, gerentes de empresas e outros profissionais abrindo barracas de comida nas ruas das principais cidades do pas. O governo teve que tomar medidas rpidas, para evitar a ocorrncia de diversos problemas srios. A escassez de alimentos, um problema que h muito tempo havia sido esquecido, desde que o pas recebera um prmio da FAO em 1984 por autossuficincia na produo de alimentos bsicos, voltou como um problema nacional, potencialmente desencadeando a desnutrio entre mulheres e crianas (REPUBLIK INDONESIA, 1998). O governo temia que as mulheres pobres no apenas sofressem de desnutrio, mas tambm de acesso s unidades de sade. Outra preocupao foi o aumento potencial da evaso escolar, especialmente entre as meninas (BAPPENAS; AUSAID; ADB, 2004). Nas reas urbanas, houve o pro2 A Indonsia geralmente tomava emprestado cerca de US$ 5 a 6 bilhes por ano das instituies financeiras internacionais. O pas teve que tomar cerca de US$ 18,2 bilhes em emprstimos adicionais do FMI no perodo de 1997-2003, para a reforma e reestruturao da economia (FMI, 1998, 1999, 2000, 2002). Alm disso, a Indonsia teve que tomar mais emprstimos do Japo, do Banco Mundial e do Banco Asitico de Desenvolvimento para muitos outros fins, como apoio ao oramento, desenvolvimento social, desenvolvimento comercial e do setor financeiro.

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blema adicional do aumento da insegurana e da criminalidade. A crise econmica tornou-se uma crise de mltiplas dimenses. O governo ficou totalmente paralisado. 3 COMO A INDONSIA LIDOU COM A CRISE DE 1997 A crise de 1997 derrubou o presidente Suharto. O governo de transio no tinha escolha a no ser reformar as polticas de desenvolvimento econmico e social. Na rea poltica, a Indonsia alterou sua constituio, aprovou novas leis limitando o tempo de mandato do presidente e conferindo aos parlamentos mais controle oramentrio e administrativo. O pas tambm removeu as foras militares e policiais da competncia do executivo e do legislativo, transformando-as em foras de segurana e defesa profissionais. Uma lei especial de combate corrupo tambm foi aprovada pelo Parlamento a fim de facilitar o estabelecimento de um tribunal especial para estes casos. O Parlamento tambm promulgou vrias leis para tornar o Supremo Tribunal independente e profissionalizar o procurador-geral. A Indonsia aprovou uma nova lei sobre autonomia local e implementou imediatamente a descentralizao poltica, administrativa e fiscal, sem graves problemas polticos e administrativos (SUMADI, 2004). No setor da economia e negcios, o governo tambm aprovou leis sobre a independncia do banco central, tributao, a aquisio de bens e servios pblicos, tica empresarial e concorrncia leal, e entidades empresariais. O governo e a autoridade monetria tm consistentemente melhorado suas polticas fiscais e monetrias. Os objetivos dessas polticas so a imposio de disciplina oramentria/fiscal e a reforma do setor financeiro/bancrio.
3.1 POLTICA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL PARA LIDAR COM A CRISE

A rede de segurana social foi a principal agenda. Tendo compreendido a profundidade da crise, o governo identificou que tinha que resolver seis questes principais: segurana alimentar, educao, sade, energia, emprego e proteo infantil. Apesar das crticas de uma instituio financeira internacional sobre o funcionamento ineficiente do BULOG rgo central estabelecido para controlar o preo e a oferta de necessidades bsicas , o governo acreditava

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que tinha que manter a distribuio de commodities bsicos3. Diante dos graves problemas de capacidade financeira e legitimidade que o regime estava enfrentando, o governo decidiu recorrer a ONGs, setor privado, individuais e agncias internacionais envolvidas na distribuio de produtos bsicos, principalmente o arroz. O governo tambm conseguiu manter os subsdios de diversas necessidades bsicas (por exemplo, arroz, leo, acar e fertilizantes) e reduzir progressivamente os subsdios aos preos. Subsdio de preo tem sido parte da poltica de assistncia social na Indonsia. No foi aplicada somente s necessidades bsicas citadas anteriormente, mas tambm ao petrleo e eletricidade. O governo da Indonsia aprendeu com as melhores prticas internacionais que, no futuro, ter que rever e melhorar sua poltica de subsdios, passando de um subsdio de preo geral para um subsdio focado. No setor da sade, foi imediatamente identificado que a crise afetou o acesso das pessoas aos servios de sade, especialmente das mulheres e crianas de famlias pobres. O governo lanou um programa de servio de sade para permitir que os pobres utilizassem centros de sade locais (servios ambulatoriais e hospitalares). Como a Indonsia ainda carece de profissionais mdicos, o Governo tambm promoveu um programa de capacitao de parteiras, equipando-as com um pacote de assistncia operacional. Outro componente do programa foi a revitalizao dos centros de sade locais para garantir que as instalaes tivessem suprimentos mdicos e equipamentos suficientes. Alm disso, esses centros de sade passaram a fornecer suplementos alimentares para crianas e grvidas. Para ampliar o monitoramento e dar uma resposta rpida a incidentes inesperados de sade em todo o pas, o governo estabeleceu centros de vigilncia em sade em todos os 280 distritos e municpios, selecionou, contratou e capacitou moradores locais para atuarem como facilitadores comunitrios de sade. A deteriorao da renda geral tinha o potencial de criar um grande nmero de evases em quase todos os nveis de educao, e recursos financeiros foram aplicados para operar e manter o sistema de educao do pas. No setor da educao, o governo lanou trs grandes programas: bolsas de
3 As necessidades bsicas so arroz, farinha, acar, leo, ovos, leite, manteiga, carne, milho, querosene e sal iodado. Mais tarde, o poder do BULOG foi reduzido para o controle da oferta e do preo do arroz, tornando-o tambm responsvel por garantir a compra e arroz dos agricultores.

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estudo para os pobres, complementao alimentar (sobretudo para alunos do ensino fundamental), e assistncia escolar operacional para cobrir as necessidades dirias de suprimentos, equipamentos e quaisquer outras operaes dirias. Uma pesquisa especial realizada para acompanhar a evaso escolar constatou que as crianas que deixaram a escola eram obrigadas a se tornarem, em primeiro lugar, trabalhadores infantis e, em segundo, crianas de rua ou abandonadas. Enquanto as primeiras estavam protegidas por programas de rede de segurana educacional, o segundo grupo era mais difcil de alcanar. Algumas das crianas do segundo grupo ficaram vulnerveis a doenas (de pele, pulmonares ou tuberculose), e outras foram expostas ao tabagismo, ao assdio sexual, bebidas alcolicas e drogas. O governo implementou um programa de proteo infantil especialmente destinado a esse grupo de crianas, que consiste em aconselhamento para crianas e seus pais, e muitos tipos de programas de educao informal. Alm do programa de aconselhamento para os pais, principalmente de famlias pobres, o governo da Indonsia executou vrios programas de proteo aos pobres/trabalhadores no qualificados desempregados. No incio da crise, o programa de gerao de emprego foi prioridade. O pas iniciou programas de infraestrutura baseados em trabalho, Padat Karya 1, Padat Karya 2 e PDMDKE Pemberdayaan Daerah Dalam Menghadapi Dampak Krisis Ekonomi. (SUMADI, 2004; 2009). Com o tempo, a crise piorou e o governo expandiu a abordagem baseada em trabalho para as atividades de todos os ministrios (ver quadro 2). Governo convidou os recm-desempregados a participar de programas de treinamento para que fossem capazes de trabalhar ou encontrar novos empregos. Para manter o nvel de renda dos trabalhadores, o governo tambm aplicou o salrio-mnimo regional.

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Quadro 2: Programas de rede de segurana social por setor de desenvolvimento, exerccios de 1998/1999
N Setor 1 Indstria: domiciliar, cottage, pequenas e mdias Agricultura: produo de alimentos, mudas, tecnologia aplicada e 2 florestas 3 Irrigao: rede de manuteno e recuperao 4 Trabalho Desenvolvimento Comercial e Empresarial Nacional: rede de 5 distribuio, recuperao e cooperativas 6 7 8 9 10 11 Transportes, Meteorologia e Geofsica: estradas, pontes, cais etc. Minas e Energia: Village Power Desenvolvimento Regional e Transmigrao Educao, Cultura Nacional, a F em um Deus, Juventude e Desporto: bolsas para estudantes que abandonaram a escola Previdncia Social, Sade, Papel das Mulheres, Crianas e Adolescentes: vale alimentao, melhoria da nutrio nas escolas etc. Rp. Bilhes 66 1.500 1.000 1.000 185 1.300 337 2.900 4.700 2.500 1.300 229 183 17.200

Habitao e Assentamentos: recuperao do mercado, urbanismo e servios de gua, melhoria das condies de posseiros etc. 12 Religio: superviso e educao religiosa 13 Lei: melhoria das leis em poltica e negcios Total Fonte: MINISTRIO DAS FINANAS, 1998

O custo total dos programas de rede de segurana social at ao final de 1999 foi de cerca de US$ 2,5 bilhes, financiados por uma combinao de recursos nacionais e internacionais.
3.2 PROGRAMA COMUNITRIO DE COMBATE POBREZA

Em seu esforo para atacar o desemprego nas zonas urbanas, o governo pediu ajuda ao Banco Mundial para resolver o problema. Em 1998, o governo da Indonsia4 elaborou o Projeto Pobreza Urbana/UPP, nos moldes do Projeto de Desenvolvimento Kecamatan/KDP para as zonas rurais que estava em fase piloto em 1997. Os dois projetos foram considerados como os primeiros programas comunitrios de combate pobreza.
4 A Unidade de Desenvolvimento Rural no mbito da Agncia Nacional de Planejamento do Desenvolvimento/BAPPENAS estava envolvida no projeto de Desenvolvimento Kecamatan projeto junto com o Banco Mundial. No caso do Projeto Pobreza Urbana, a Unidade de Desenvolvimento Urbano da BAPPENAS elaborou sozinha o projeto.

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O princpio bsico dos projetos que os membros da comunidade identificam os problemas (relacionados pobreza), discutem alternativas de solues, decidem o que fazer, e executam a deciso eles mesmos. O governo da Indonsia, com apoio financeiro do Banco Mundial, forneceu os recursos s comunidades. Houve crticas, mesmo dentro do Banco Mundial, ao governo por implementar programas comunitrios durante a crise, porque o processo de desenvolvimento conduzido pela comunidade longo e no se enquadrava na situao de crise, quando o governo deveria injetar dinheiro na economia o mais rpido possvel. O governo ficou firme com a deciso, pois j havia implementado projetos de mo de obra intensiva e desembolso rpido que estavam criando problemas devido falta de tempo e recursos para o planejamento adequado dos projetos5. H cinco razes principais para o lanamento de programas comunitrios de combate pobreza. Primeira, muitos indonsios ainda carecem de acesso a servios bsicos de infraestrutura e recursos financeiros. A poltica de descentralizao do governo antes da crise de 1997 no funcionou. O governo local e os ministrios setoriais do governo nacional no foram capazes de fornecer servios bsicos para todos os indonsios. Tanto o KDP quanto o UPP operaram com um menu aberto. Os membros da comunidade podiam propor atividades identificadas por eles mesmos. No de se estranhar que a maior parte das verbas dos projetos comunitrios foi utilizada em infraestrutura das comunidades. Em segundo lugar, a euforia da descentralizao tem que ser empurrada para o nvel da comunidade. A Agncia BAPPENAS acreditava que, dada a lei de descentralizao existente, seria muito difcil para o governo local implementar uma abordagem participativa de acordo com a prtica internacional padro. No KDP, os governos subdistritais ainda esto envolvidos no processo de planejamento do projeto. No UPP, o papel dos governos locais foi consideravelmente reduzido, e eles se viram atuando como facilitadores nas comunidades urbanas. Em terceiro lugar, tendo estudado o fracas5 No segredo que, quando um pas solicita ajuda ao FMI para socorrer sua economia, o FMI receita um remdio para todas as doenas. A Indonsia experimentou esse tratamento tambm. O FMI pediu ao governo da Indonsia para implementar o PDMDKE num prazo inferior a seis meses. Durante a discusso inicial do projeto, jovens funcionrios recm-graduados do FMI propuseram um oramento para o projeto de Rp. 10 trilhes (equivalente a US$ 1 bilho), depois Rp. 6 trilhes e, finalmente, fecharam em Rp. 2 trilhes, no espao de 24 horas.

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so dos programas de infraestrutura baseados em trabalho, a BAPPENAS acredita que o governo no pode trabalhar sozinho para atacar a pobreza. Tem que trabalhar lado a lado com a comunidade. Em quarto lugar, consequentemente, o governo tem de deixar que os membros da comunidade pobre conduzam os esforos de combate pobreza. Ao trabalhar em conjunto com a comunidade, a BAPPENAS acredita que a Indonsia possa lidar melhor com situaes de crise. Em quinto lugar, a BAPPENAS tambm acredita que a abordagem comunitria muito eficaz no fortalecimento da capacidade da comunidade. A BAPPENAS quer se certificar que: i) no futuro, se crises semelhantes ocorrerem novamente, membros de comunidades pobres sejam capazes de resolver eles mesmos quaisquer problemas de desenvolvimento que possam ter, e ii) tambm seja uma maneira eficaz de fazer a comunidade participar ativamente no desenvolvimento local6. 4 POLTICA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL PS-CRISE 1997 Processos rigorosos de monitoramento e avaliao mostraram que os programas de rede de segurana social so eficazes. Avaliaes conjuntas realizadas pela BAPPENAS, AusAID e Banco Asitico de Desenvolvimento mostraram que os programas de rede de segurana social nos setores de sade e educao foram capazes de proteger as pessoas pobres do menor acesso a servios bsicos de sade e educao. Avaliaes independentes confirmaram as concluses. No havia nenhuma indicao de que as famlias pobres no tivessem acesso a servios de sade. Os estudantes de famlias pobres tambm puderam continuar sua educao. Pesquisas no setor agrcola e de pequenas indstrias revelaram aumento na absoro de trabalho, volume de produo e vendas (BAPPENAS, 2004; REPUBLICA DA INDONSIA, 2000.) Muitas avaliaes independentes sobre programas comunitrios revelaram melhora significativa em: i) qualidade do capital social (gotong royong / conceito de ajuda mtua); ii) eficincia e eficcia das atividades de desenvolvimento local (por exemplo, melhor focalizao, bens e servios pblicos produzidos atendendo as necessidades reais etc.); iii) maturidade democrtica e poltica da sociedade; iv) equidade de gnero, governana,
6 Na poca, a BAPPENAS foi o nico ministrio central a acreditar nisso, apesar das crticas e do ceticismo de outros.

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responsabilizao e a transparncia; e) comportamento do governo local no desempenho de suas funes. A maioria dos programas pontuais de rede de segurana social foi internalizada em programas regulares dos ministrios setoriais. Especialmente para o programa comunitrio, o sucesso tem atrado mais comunidades financeiras e doadoras internacionais para financiar projetos de governo similares.
4.1 RESPOSTA DO GOVERNO ALTA DE PREO DO PETRLEO EM 2005

No quarto trimestre de 2004, a Indonsia teve sua primeira eleio direta para presidente e vice-presidente. A principal prioridade na agenda social era atacar a pobreza. Quando os preos mundiais do petrleo atingiram US$ 70 dlares por barril em agosto de 2005 aumento de mais de 50% nos ltimos 12 meses a Indonsia enfrentou um novo dilema no oramento de Estado: para o governo manter os preos existentes do petrleo nacional, com o subsdio ao petrleo poderia atingir 34% do oramento nacional. Outra consequncia foi que o governo teve que sacrificar os gastos de outros setores de desenvolvimento. Em setembro de 2005, o governo relutava em assumir esse risco e decidiu reduzir o subsdio ao petrleo, utilizando os recursos para programas de remunerao para os pobres, por exemplo, subsdio ao arroz com foco nos pobres, seguros de sade, infraestrutura bsica para reas carentes, assistncia escolar operacional etc. O governo tambm decidiu lanar o programa de transferncia de renda no condicionada. O objetivo era proteger o poder aquisitivo dos pobres quando os preos do petrleo no mercado interno aumentassem. A Agncia Central de Estatstica (BPS) foi incumbida de criar a base de dados de potenciais beneficirios por meio do censo da pobreza. O conjunto de dados consiste em informaes bsicas (nome, sexo, idade e endereo) de todos os membros de famlias perto e abaixo da linha de pobreza. Pela primeira vez na sua histria, a Indonsia finalmente dispunha de dados unificados individualizados sobre os pobres7. O programa foi projetado para cobrir 19,1 milhes famlias por 15 meses com o valor do
7 No passado, programas de redes de segurana social levaram os ministrios setoriais a manterem suas prprias bases de dados sobre os pobres. Dados de um ministrio no eram compatveis com os dados dos outros, pois cada ministrio elaborava individualmente os critrios de indivduos pobres e coletavam os dados eles mesmos.

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benefcio de US$ 10 por famlia por ms. O custo total deste programa foi de US$ 2,6 bilhes.
4.2 DESENVOLVIMENTO SOCIAL PS-CRISE: UMA NOVA EXPANSO DA ASSISTNCIA SOCIAL

Logo aps o aumento dos preos do petrleo em 2005, o governo decidiu implementar, em 2006, o programa de transferncia de renda condicionada localmente denominado Programa Keluarga Harapan (PKH). O projeto era focalizado como na fase inicial do Bolsa Famlia brasileiro ou do Oportunidades mexicano em grvidas/mes lactantes e crianas menores de cinco anos para o setor sade, e crianas at a idade de escola secundria. Em sua fase piloto, o projeto alcana apenas os domiclios mais pobres. O montante do benefcio anual de US$ 125 a US$ 220, dependendo da condio de cada domiclio. H vrias razes para manter este programa: i) alguns pases da Amrica Latina, como Brasil e Mxico, tm demonstrado que programas similares tiveram xito na consecuo da maioria das metas dos ODMs; ii) h uma conscientizao crescente de que programas de combate pobreza focalizados so muito mais eficazes do que os no focalizados, especialmente quando o pas est em processo de desenvolver sua agenda de proteo social; iii) programas de transferncia de renda no condicionada no podem ser mantidos para sempre, pois tm uma natureza e objetivos diferentes dos programas comunitrios existentes. O governo era a favor da ideia da transferncia de renda condicionada e decidiu inicialmente abranger 1 milho de beneficirios na fase piloto. No entanto, devido outra necessidade emergencial, o programa comeou alcanando apenas 388.000 famlias mais pobres8.

8 Outro desenvolvimento digno de meno na rea de desenvolvimento social a aprovao da lei sobre o sistema nacional de educao, em 2003, que estipula ao governo a reserva de 20% do seu oramento nacional para o desenvolvimento do setor da educao. A deciso do Tribunal Constitucional, em 2005, advertiu o governo a cumprir a lei (MAHKAMAH KONSTITUSI, 2005), assim, US$ 450 milhes do oramento para o programa piloto de transferncia de renda condicionada tiveram que ser sacrificados.

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O presidente Yudhoyono estava interessado no sucesso dos programas comunitrios de combate pobreza. Ele incumbiu o Ministro de Coordenao de Economia e o Ministro de Coordenao do Bem-Estar do Povo de estudar a possibilidade de expandir os programas para o nvel nacional. Ambos os ministros encarregaram a BAPPENAS de faz-lo, e este aceitou a tarefa no s de expandir, mas tambm de melhorar o desenho, tanto do KDP quanto do UPP. Em fase posterior, as comunidades financeira e de desenvolvimento internacionais se interessaram em apoiar o programa de combate pobreza do governo, conhecido como Programa Nacional de Empoderamento Comunitrio (PNPM). O programa foi expandido gradualmente, passando da cobertura de 4.000 distritos, em 2007, para todos os 6.408 distritos at 2009. Basicamente, existem oito etapas do processo de empoderamento comunitrio promovidas pelo PNPM (ver figura 1). Primeiro, a socializao com a comunidade. Tendo adotado a abordagem baseada em direitos bsicos em sua poltica de combate pobreza9, o governo exige que a comunidade pobre nos distritos-alvo tenha socializao adequada. E os membros da comunidade podem decidir se querem ou no participar no programa. Em segundo lugar, os membros da comunidade participantes so obrigados a participar das reunies a fim de criar ou desenvolver: i) senso de comunidade; ii) sentido de democratizao/participao no processo decisrio; iii) conscientizao da prpria existncia. Em terceiro lugar, na fase de reflexo sobre a pobreza, a comunidade aprende a identificar as questes da pobreza, conceituar a pobreza local, e identificar a causa da pobreza e qualquer potencial para superar os problemas. Em quarto lugar, na fase de automapeamento da comunidade, os membros da comunidade aprendem a conceituar as necessidades e recursos locais disponveis dentro de suas localidades e as estratgias de resoluo de problemas. Em quinto lugar, na etapa de organizao comunitria, a comunidade tem que estabelecer instituies comunitrias funcionais por meio de uma abordagem democrtica e baseada em valores. A comunidade pode utilizar, por exemplo, os grupos j existentes, como grupos de estudos do Alcoro, cooperativas locais, gru9 O Documento Estratgico de Reduo da Pobreza da Indonsia define a pobreza como situao em que um indivduo ou grupo de pessoas no possui um dos dez direitos bsicos: acesso alimentao de boa qualidade, educao, sade, ao emprego, habitao, gua e ao saneamento, terra, aos recursos naturais e ao meio ambiente, segurana e participao no desenvolvimento.

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pos de crdito rotativo. Entretanto, o projeto exige que, se a comunidade decidir ampliar sua composio e eleger lderes, eles tm que escolher os dirigentes por meio de uma abordagem no baseada em campanha, mas baseada no histrico individual10. Uma vez eleitos os representantes da comunidade, eles tm que estabelecer as regras e regulamentao do projeto, incluindo diretrizes para a formao de grupos de crdito rotativo para os membros mais pobres da comunidade e seleo dos indivduos mais pobres como beneficirios do programa. Sexto, quando o grupo representante da comunidade estabelecido, todos os membros tm que discutir um plano detalhado de trabalho e priorizao de atividades. Em stimo lugar, na fase de execuo, pequenos grupos de beneficirios tm que assinar uma carta de adeso, concordando com as regras e regulamentos do programa local antes que a gerncia do projeto inicie o desembolso da verba para a comunidade. Representantes da comunidade criam atividades de rotina para discutir questes relativas implementao e resolver problemas comuns. Em oitavo lugar, os membros da comunidade aprendem a monitorar e avaliar o programa por conta prpria e discutir os resultados, juntamente com todos os agentes locais.

10 Os questionrios distribudos antes do processo eleitoral contm perguntas ou afirmaes relacionadas conscientizao de valores. Exemplo 1 A honestidade uma mercadoria cara em uma sociedade doente. Portanto, a honestidade um conceito situacional ou no traz benefcio. Algumas pessoas acreditam que: ser honesto impopular. intil ser honesto quando os outros no so. Discuta a sua resposta. Exemplo 2 O que voc valoriza mais? Trabalho remunerado ou voluntariado.

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Figura 1: Processo de empoderamento comunitrio

4. Automapeamento da comunidade - conceituao das necessidades e potenciais locais - resoluo de problemas

5. Organizao da comunidade - estabelecimento de instituies comunitrias funcionais por meio de uma abordagem democrtica e baseada em valores

3. Reflexo sobre a pobreza - identificao da pobreza - conceituao da pobreza - identificao das causas da pobreza - identificao do potencial para superar problemas

6. Desenvolvimento do plano - identificao e priorizao - desenvolvimento de programas e atividades - discusso com o provedor de servio (transferncia de renda condicionada na comunidade)

2. Reunio da comunidade - desenvolver senso comunitrio - democratizar a comunidade - conscientizar para a autoexistncia

7. Execuo de atividades - estabelecer grupos menores de beneficirios - estabelecer espao comum para resolver problemas de forma independente

1. Socializao comunitria - mapeamento social - socializao do programa

8. Avaliao e monitoramento participativo - por membros da comunidade

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Aprendendo com a implementao do KDP e do UPP, o governo notou que grupos comunitrios organizacionalmente capazes conseguiram expandir suas operaes do menu padro (assistncia social aos idosos, deficientes e famlias muito pobres, desenvolvimento de infraestrutura e atividades de pequenas empresas) para incluir atividades simples, por exemplo, nos setores de pesca, silvicultura, agricultura, turismo, jurdico, sade e educao. Recentemente, outros ministrios setoriais se interessaram em usar a abordagem PNPM, como forma de empoderar as comunidades locais, por meio de seus prprios programas. A harmonizao do PNPM o desafio atual. O governo precisa coordenar no apenas os ministrios setoriais, mas tambm o governo local, e organizaes financeiras e de desenvolvimento internacionais. Dado o grande entusiasmo entre os ministrios setoriais, a BAPPENAS acredita que uma comunidade empoderada capaz de lidar com quaisquer tipos de atividades de desenvolvimento. A figura 2 apresenta uma analogia de que uma comunidade madura organizacionalmente semelhante a uma grande tigela capaz de usar a assistncia financeira fornecida por diferentes setores (e participar no desenvolvimento dos mesmos).

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Figura 2: Harmonizao de programas dentro do PNPM11

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RI

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EN

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Programa Nacional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM)

Programas de Apoio do PNPM

- Todos os programas setoriais (incluindo setor jurdico) - Componentes de apoio ao PNPM Setor de recursos pblicos para comunidades Facilitadores setoriais/tcnicos

Principais Programas do PNPM

- Consistem de: KDP (rural) UPP (urbano) RISE (distritos rurais em crescimento rpido) SPADA (reas carentes/especiais) - Componentes do PNPM Concesso de verbas pblicas comunidade Apoio comunidade, superviso tcnica, treinamento e instalaes fsicas do governo local, para empoderamento comunitrio

11 O PNPM o Programa Nacional de Empoderamento Comunitrio.

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INFRA

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RA U E D SA AO UC

Lies dos programas comunitrios tambm levantaram a questo de como envolver a comunidade na consecuo das metas dos ODM mais rpido, especialmente nos setores de sade e educao. Exigir que as comunidades envolvam as autoridades locais de sade e educao e/ou prestadores de servio, como exigido no PKH, no uma questo importante. Alm disso, dada a complexidade do programa de transferncia de renda condicionada, a BAPPENAS tinha dvidas se a execuo do PKH seria capaz de cobrir todas as pessoas mais pobres nos prximos cinco anos de operao do projeto devido complexidade poltica no processo de tomada de deciso oramental com o Parlamento. Estas so as principais razes que levaram a BAPPENAS a implantar um projeto comunitrio de transferncia de renda condicionada (PNPM Generasi). Os termos e condies deste projeto piloto so semelhantes aos do PKH. No entanto, o benefcio financeiro utilizado conforme a deciso da comunidade. O objetivo do PNPM Generasi semelhante ao do PKH. No componente de sade, os objetivos so melhorar o acesso das famlias mais pobres aos cuidados bsicos de sade e melhorar a condio nutricional dos membros dos domiclios mais pobres. No componente de educao, os objetivos so melhorar a taxa lquida de matrcula na rede primria e secundria, especialmente daqueles que esto fora do sistema escolar. A longo prazo, os objetivos so melhorar a qualidade dos recursos humanos e interromper a cadeia de pobreza. O funcionamento do PNPM Generasi semelhante ao do PNPM. Aqui, os membros da comunidade precisam discutir seu plano de trabalho com o prestador de servio (ver figura 2, passo 6). O projeto piloto de dois anos comeou em 2007, e est sendo implementado em 129 subdistritos, abrangendo 1,1 milhes de pessoas, com um oramento total de US$ 6 milhes. Para fins de avaliao estatstica objetiva, o governo evita a sobreposio com a rea do PKH. O governo tambm utiliza assistncia social no setor financeiro. Recentemente, o governo remodelou sua poltica de incentivo ao desenvolvimento de pequenas e microempresas. Normalmente, esse mecanismo era oferecido por meio do sistema bancrio formal, mas hoje em dia essa ajuda passa por instituies financeiras no bancrias.
4.3 UMA BREVE DESCRIO DA SEGURIDADE SOCIAL

O governo tambm prestou ateno ao sistema de seguridade social. Em 2004, aprovou a Lei de Seguridade Social que estabelece que cada indiv248

duo tem direito seguridade social. At o presente, o governo s capaz de oferecer o programa de penso aos funcionrios pblicos (incluindo membros das foras militares e policiais), seguro sade (incluindo pessoas perto da linha de pobreza e abaixo dela), e seguro desemprego. O governo percebeu que precisa promover e reformar sua poltica de segurana social. Por exemplo, entre 100 milhes de trabalhadores indonsios, apenas 7 milhes de trabalhadores formais e 800.000 trabalhadores informais so cobertos pelo programa de seguro desemprego. O programa de penso no alcana os trabalhadores informais, e os seguros de sade ainda so insuficientes. A figura 3 apresenta o conjunto das atuais polticas de desenvolvimento social na Indonsia.
Figura 3: Poltica social: desenvolvimento ps-crise
SEGURIDADE SOCIAL ASSISTNCIA SOCIAL

penso para servidores civis penso para militares e polcia seguro sade seguro desemprego

GRUPO 1

GRUPO 2

GRUPO 3

- Seguro de sade para os pobres - Assistncia operacional para as escolas - Arroz subsidiado - Transferncia de renda no condicionada1 - Programa Keluarga Harapan (Transferncia de renda condicionada)2

- Programa Nacional de Empoderamento Comunitrio (PNPM) - PNPM Generasi (Transferncia de renda condicionada)

- Fundo de Crdito para Pequenas Empresas

Nota 1: Aplicvel em caso de choque econmico. Nota 2: Governo ainda mantm subsdios para combustvel e alimentos.

5 ENFRENTANDO A CRISE GLOBAL DE 2008 No incio de 2008, o mundo enfrentou o aumento constante dos preos do petrleo. O governo da Indonsia teve que rever seu oramento levando em conta a incerteza do fator externo. A transferncia de renda no condicionada foi relanada para proteger a renda das famlias pobres. At o segundo
249

trimestre do ano, a Indonsia estava alarmada com a possibilidade de sofrer o efeito domin da crise financeira mundial que comeou nos EUA.
5.1 IDENTIFICANDO A CRISE

A Indonsia imediatamente tomou algumas medidas para identificar como a crise opera. Com base na experincia de 1997, percebeu-se que a crise opera por meio de: i) transmisso fiscal: muitos pases necessitaro de apoio financeiro externo para manter o funcionamento da economia e, mais tarde, podero precisar de mais dvida externa; ii) a transmisso monetria da crise pode afetar as taxas de juros, o cmbio e a inflao nacionais e internacionais; iii) a transmisso comercial reduzir a exportao e a importao; iv) a transmisso de investimento ir suspender temporariamente o investimento estrangeiro direto e o investimento em carteira; v) a indstria domstica e o mercado de commodities sero afetados negativamente. Alm dessas anlises, o governo questionou se o efeito domin seria to grave quanto o de 1997. Se for, quais medidas o governo deveria tomar?
5.2 ANLISE DO IMPACTO SOBRE OS VULNERVEIS

Uma anlise da demanda de exportao da Indonsia (CPO, petrleo bruto, agricultura, calados, vesturio, artesanato e mveis) mostrou que houve uma contrao de 21% no lucro lquido dos exportadores at o final de 2008. A Associao de Exportadores da Indonsia esperava uma reduo de 76% em sua capacidade de produo e uma ligeira melhoria at o final de 2009. A economia do pas tambm sofreu uma reduo da produo nacional na indstria intensiva em mo de obra, que resultou em uma diminuio de mais de 16% dos lucros. O setor fabril na zona industrial de Java registrou uma reduo de 10% no seu volume de produo. O impacto desta situao sobre o emprego gerou em torno de 100 mil demisses de trabalhadores da indstria txtil e de vesturio, 40 mil na indstria automobilstica, 30 mil no setor de construo civil, 10 mil trabalhadores na indstria eletrnica e 3.500 na indstria de celulose e papel. At o final de agosto de 2008, a Associao de Empresrios da Indonsia reportou um aumento do desemprego, com a demisso de 200 mil trabalhadores, 180 mil dos quais localizados em Java (MJ, 2009, p. 4). Tendo entendido o mecanismo de transmisso da crise e encontrado respostas para as questes crticas sobre quais medidas funcionam, o que necessrio, o que precisa ser desenvolvido e quando, o governo elaborou
250

estratgias de proteo social e econmica segundo alguns princpios bsicos: i) maximizar os oramentos dos governos Central e local para direcion-los a programa de alta absoro de trabalho; ii) utilizar os cadastros dos beneficirios no mbito de trs conjuntos de programas de assistncia social; iii) otimizar a estrutura de coordenao institucional existente e estreitar a cooperao com o governo local.
5.3 PACOTE DE ESTMULO FISCAL

Alm da estratgia acima, o governo reservou recursos adicionais para aumentar o emprego mediante programas de infraestrutura, com os objetivos de: i) aumentar a absoro de trabalho e evitar demisses; ii) aumentar o poder de compra da comunidade; iii) reforar a competitividade e a resistncia dos empresrios. Os critrios para selecionar as atividades a serem financiadas pelo pacote so: i) gerar um nmero significativo de empregos; ii) ter resultados imediatos, com rpido desembolso ainda em 2009; iii) ter a possibilidade de completar o sistema inacabado de rede de infraestrutura; iv) ser parte dos planos estratgicos do governo; v) j ter projeto ou o projeto poder ser elaborado rapidamente; vi) no envolver obstculos relacionados regularizao fundiria. Outra estratgia do governo para manter a economia funcionando foi oferecer incentivos e relaxar algumas regulamentaes de negcios para que empresas particulares e estatais pudessem manter a produo. O governo da Indonsia tambm precisou manter a despesa de consumo elevada, e um componente importante para alcanar este objetivo foi o incentivo fiscal que desobriga os empregadores de reter o imposto de renda dos trabalhadores se o rendimento for igual ou inferior a Rp. 5 milhes por ms. Em julho de 2008, os preos mundiais do petrleo comearam a cair, e continuaram a abaixar at final do segundo semestre de 2008. Isso permitiu que o governo reduzisse os preos do petrleo nacional trs vezes entre 1 de dezembro de 2008 e 15 de janeiro de 2009. Essa poltica tem ajudado a empurrar a inflao para baixo, assim mantendo o poder de compra geral. Para os trabalhadores qualificados e semiqualificados, o governo ofereceu programas de treinamento e certificao profissional para ajudar os recm-desempregados a se adaptarem a novos empregos. A Indonsia tambm apoia o clima de negcios, melhorando a regulamentao para ampliar ou, pelo menos, manter as atuais oportunidades de investimento e negcios, incluindo os do setor informal. As foras policiais e militares foram
251

solicitadas a se manterem alertas para um possvel aumento do comrcio ilegal e ameaa segurana. O custo total do pacote de estmulo fiscal de cerca de US$ 7,2 bilhes.
5.4 ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL

A experincia de 1997 forneceu lies valiosas para que os indonsios se preparassem para a crise seguinte. Como os programas de rede de segurana social foram internalizados em programas regulares dos ministrios setoriais, o governo decidiu utilizar os trs subgrupos existentes dentro do grupo de assistncia social como sua principal medida de combate pobreza, e alocou mais recursos aos programas. Para melhorar a focalizao nos beneficirios dentro do primeiro grupo de assistncia social (ver figura 3), a Agncia Central de Estatstica renovou a base de dados do censo da pobreza: i) utilizando dados de domiclios pobres como linha de base; ii) abrindo cartrios locais para receber relatrios das comunidades sobre a incidncia da pobreza recente e fazer levantamentos de reas com suspeita de alta incidncia da pobreza; iii) verificao dos domiclios recm-lanados na pobreza. O montante total dos programas de desenvolvimento social de cerca de US$ 5,86 bilhes. 6 NOTA FINAL Desde a crise de 1997, a Indonsia passou por uma grande reviso em quase todos os aspectos do desenvolvimento. O processo continua. Como um novo pas democrtico, a Indonsia ainda tem enormes desafios para que o sistema democrtico encontre sua prpria forma, de acordo com a histria, a cultura e as perspectivas locais. Polticas econmicas e sociais prudentes foram conduzidas pelo regime dos dois ltimos presidentes eleitos democraticamente. Os resultados levaram o pas a manter a sua taxa de cmbio no valor de Rp. 9.800,00 (at 3 de agosto de 2009) ao longo dos ltimos nove meses. A taxa de inflao do pas durante o primeiro semestre de 2009 foi de 6,1%. O crescimento econmico da Indonsia foi de 6,1% em 2008, enquanto, para o 1 e 2 trimestres de 2009, o crescimento foi de 4,4% e 4,1%, respectivamente. Devido queda dos preos mundiais do petrleo durante o segundo semestre de 2008, o governo pde reduzir os preos internos, resultando em um supervit oramentrio de cerca de US$ 5,5 bilhes at o final do exerccio de 2008. A relao dvida/PIB para 2009 de 34% do PIB em comparao com 97% do PIB durante o pico da crise
252

em 1998. O pas se beneficia de uma taxa de juros relativamente baixa de 6,5% desde julho de 2009. E, enfim, esse desempenho econmico permitiu que a Indonsia reduzisse a incidncia de pobreza de 15,4%, em 2008, para 14,2%, em 2009 (ver figura 4).
Figura 4: ndices de pobreza: 1976-2009
60 54,2 47,9 40,1 40 34,0 38,4 37,4 36,1 35,1 39,3 37,2 34,9 32,5

50

30

28,6 21,6 17,4 15,1

22,5 23,4 17,3 13,7 11,3 18,2 17,4 16,7 15,9 17,8 16,6 15,4 14,2

20

10

1976

1980

1984

1987

1990

1993

1996

1996

1999

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

N de pobres (milho)

% de pessoas pobres

Fonte: BPS Nota *: Ajustado ao mtodo 1999

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AS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL NO BRASIL

Arlete Sampaio

1 INTRODUO O propsito deste artigo abordar a poltica de desenvolvimento social brasileira com foco nas aes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), instncia responsvel pela gesto dos principais programas de combate pobreza no pas. O MDS foi criado em 2004 integrando trs reas distintas do governo: o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), o Ministrio da Assistncia Social e a Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Famlia, ligada Presidncia da Repblica. A atribuio do MDS passou a ser a de implementar a Poltica de Assistncia Social, a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional e o Programa Bolsa Famlia. A estratgia Fome Zero, lanada no incio do governo de Luiz Incio Lula da Silva, que inicialmente ficou a cargo do MESA, balizou as polticas e aes do MDS. A primeira referncia a destacar que, ao situar a poltica social no mesmo nvel do desenvolvimento econmico, o atual governo brasileiro introduziu em sua agenda governamental uma nova concepo da questo social, contrariando um hbito arraigado na cultura poltica brasileira de abordar o tema e suas grandes reverberaes somente durante as campanhas eleitorais. Com essa nova postura, polticas sociais passaram a corresponder a concretizao de direitos, aes efetivas que conduziram reduo das desigualdades sociais, com um farto painel de indicadores a comprovar. A construo de polticas de desenvolvimento social foi realizada com ampla participao popular, por meio de conferncias e instncias de
257

pactuao. A partir de ento, o Governo Federal, em gesto compartilhada com estados e municpios, d passos significativos para transformar suas aes, programas e projetos em polticas de Estado. Desde o incio procurou-se associar o crescimento econmico com desenvolvimento e incluso social. De modo responsvel, o Brasil investiu, nos ltimos oito anos, em programas e aes integradas para que o ciclo de desenvolvimento econmico e social sustentvel fortalecesse o pas e superasse eventuais crises, como o momento da crise econmica de 2008. Por isso, o MDS atua, de forma incisiva, com a perspectiva de consolidao da Rede Integrada de Proteo e Promoo Social. Portanto, trabalha a interrelao entre sociedade civil e Estado, corroborando os espaos de dilogo e de negociao. Esse tema, os contedos e os objetivos das polticas sob a gesto do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tm merecido muito debate, franco e aberto com todos os nossos parceiros. 2 DIREITOS E POLTICA SOCIAL NO BRASIL: BREVES ARGUMENTAES Um olhar retrospectivo sobre a poltica social no pas demonstra a ausncia de espaos democrticos em sua formulao, que, somente aps o fim da ditadura militar e a partir da mobilizao social, comearam a ser construdos. A histria da Repblica no Brasil deu-se com longos interstcios autoritrios. A consolidao desses espaos vem sendo alcanada nos oito anos do Governo Lula. Registre-se, ainda, que vivemos o mais longo perodo de vida democrtica da histria brasileira. As lutas da sociedade civil que antecederam e caracterizaram o perodo da redemocratizao deram visibilidade s grandes demandas sociais, que se transformaram posteriormente em polticas pblicas. Movimentos sociais, associaes, entidades de classe e categorias profissionais construram uma pauta de reivindicaes, que inclua direitos civis, polticos e sociais, como a melhoria das condies de vida, salrio, educao e sade. Esses atores construram a agenda de mudanas que desaguou na elaborao da nova Constituio Federal, promulgada em 1988, inaugurando, assim, uma nova ordem democrtica. Nesse contexto, a garantia e a ampliao dos direitos individuais e coletivos esto intimamente ligadas formao da conscincia poltica e construo da cidadania.
258

A poltica de desenvolvimento social com incluso procura romper com a lgica adotada pelo Estado brasileiro no passado. Lgica que se baseava na tutela do Estado sobre as iniciativas da sociedade civil. Em decorrncia dessa viso patriarcal, mesmo quando atuando para proteger direitos sociais, o Estado agia autoritariamente, negando a participao popular e obstaculizando a construo de uma conscincia pblica. Com uma atuao corporativa, que substitua a ao independente das associaes profissionais e de classe, o Estado brasileiro sempre defendeu, sob a aparncia de um Estado protetor, os interesses de oligarquias portadoras da cultura do privilgio. Desse modo, o que predominou foi o modelo de desenvolvimento de reproduo de desigualdades sociais. Na contemporaneidade, com a crise do welfare state na Europa, a partir da dcada de 1970, e, posteriormente, com a crise do prprio neoliberalismo, o papel do Estado no desenvolvimento social fica bastante evidenciado. Em todos os modelos e opes de desenvolvimento em debate, reconhecese a importncia do papel ativo do Estado na promoo da incluso social e do desenvolvimento sustentvel. A lgica clientelista e assistencialista que sempre marcou a poltica social brasileira foi substituda pela viso de um Estado provedor e garantidor de polticas de proteo e promoo social. O Estado foi remodelado de modo a se tornar um agente ativo no desenvolvimento social e instncia promotora de polticas pblicas, na perspectiva de direitos sociais. Essa nova viso do papel do Estado no pas foi reforada com a eleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Sua vitria representou, indubitavelmente, uma conquista dos movimentos sociais. A poltica social de seu governo marcadamente voltada para os setores mais necessitados da populao. E, nessa perspectiva, foi construda a estratgia Fome Zero. Nos quase oito anos de mandato, os dados mostram o impacto da poltica social no Brasil. Com uma populao estimada em 190,7 milhes de habitantes, 63 milhes de pessoas so assistidas pelos programas sociais do Governo Federal, quase um tero. As iniciativas da poltica social de combate fome e pobreza permitiram retirar 24 milhes de pessoas da pobreza e reduzir em 62% a desnutrio infantil 1. O Pro1 So considerados pobres absolutos aqueles que vivem com menos de salrio-mnimo per capita por famlia e pobres extremos aqueles que vivem com menos de do salrio-mnimo per capita por famlia.

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grama Bolsa Famlia, carro-chefe da poltica social no Brasil, beneficia aproximadamente 13 milhes de famlias. Aliado ao crescimento real do salrio-mnimo e gerao de cerca de 15 milhes de empregos formais, 30 milhes de brasileiros ascenderam das classes D e E para a classe C. De acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea), se projetados os melhores desempenhos brasileiros alcanados recentemente em termos de diminuio da pobreza e da desigualdade (perodo 2003-2008) para o ano de 2016, o resultado seria um quadro muito positivo. O pas pode praticamente superar a pobreza extrema, assim como alcanar uma taxa de pobreza absoluta de apenas 4%, o que significa quase a sua completa erradicao. Ainda de acordo com o Ipea, a maior parte dos avanos atualmente alcanados pelo Brasil no enfrentamento da pobreza e da desigualdade est direta ou indiretamente associada estruturao das polticas pblicas do Estado, motivadas pela Constituio de 1988. H ainda trs outros importantes fatores: i) a elevao do gasto social no pas, que cresceu de 19% do Produto Interno Bruto (PIB), em 1990, para 21,9% do PIB, em 2005; ii) a descentralizao da poltica social, com o aumento do papel do municpio na implementao das polticas sociais, instncia que saltou 53,8% em participao nos gastos sociais no perodo de 1980 a 2008; e iii) a participao social na formatao e gesto das polticas sociais. Apesar dos significativos avanos, as carncias do pas na rea social ainda so muitas, devido ao legado histrico de reproduo das desigualdades sociais. Embora o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) j inclua o Brasil entre os pases que apresentam alto desenvolvimento humano, sua posio ainda est muito abaixo de vrios vizinhos latino-americanos 2. Segundo o relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Brasil ocupa a 73 posio no ranking do IDH 2010, em uma lista de 169 pases. O pas alcanou o ndice de 0,699. Apesar da
2 Calculado com base em dados econmicos e sociais, o IDH avalia trs dimenses: renda, educao e esperana mdia de vida. O ndice foi desenvolvido em 1990 e vem sendo usado desde 1993 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em seu relatrio anual. O ndice varia de zero (nenhum desenvolvimento) at 1 (desenvolvimento humano total). Pases com IDH de at 0,499 tm desenvolvimento humano considerado baixo; com ndices entre 0,500 e 0,799 so tidos como naes de alto desenvolvimento humano e pases com IDH a partir de 0,800 so denominados com muito alto desenvolvimento humano.

260

evoluo, continua a exibir um IDH menor do que a mdia da Amrica Latina e Caribe, que de 0,704. Na regio, o pas mais bem colocado no ranking o Chile, que ocupa a 45 posio, seguido da Argentina, 46, Uruguai, 52, Panam, 54, Mxico, 56, Costa Rica, 62 e Peru, 63. O pas com a pior colocao na lista completa o Zimbbue. Com mais alto ndice de desenvolvimento humano esto, pela ordem, Noruega, Austrlia, Nova Zelndia e Estados Unidos. Os avanos nas polticas sociais, bem como a elevao do PIB per capita, tm importantes reflexos na melhoria do desenvolvimento humano. Educao e sade tambm melhoraram, mas em ritmo menor, j que o analfabetismo adulto tem cado pouco e a expectativa de vida ao nascer (nico componente do ndice de sade) no costuma sofrer oscilaes bruscas de um ano para outro. Porm, apesar dos avanos alcanados, o Brasil ainda um pas de elevado ndice de desigualdades sociais. Embora o pas apresente queda na desigualdade social, ainda compe o grupo dos dez pases mais desiguais do mundo. O ndice de pobreza permanece na faixa de 30,3% da populao 3. A continuidade das polticas sociais, como polticas de Estado, estabelece um novo paradigma em que o desenvolvimento social passa a ser entendido em suas dimenses econmica, poltica, cultural e socioambiental e contribuir para a superao das profundas desigualdades sociais ainda existentes no pas, de modo a garantir a extenso de fato, e no apenas na lei, do status de cidado a todos os brasileiros4. Na nova concepo das polticas pblicas, o beneficiado, cidado sujeito de direitos, um agente protagonista e no um objeto da poltica social. 3 A POLTICA E OS PROGRAMAS DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME A criao de uma ampla rede de proteo e promoo social constitui a base da poltica social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O MDS assimila o conceito de proteo social como um conjunto de programas sociais que tem por escopo atender s parcelas da populao mais suscetveis ou expostas a riscos sociais: pobres, crianas, adolescentes, idosos e portadores de necessidades especiais.
3 Ver IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: sntese de indicadores de 2008. Rio de Janeiro, 2009; IPEADATA. Disponvel em: <http:/www.ipeadata.gov.br/>. 4 Cf. MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e status. So Paulo: Zahar, 1985.

261

Os programas do MDS, hauridos de suas polticas, focalizam a famlia como o ncleo na formulao de suas aes. A famlia deve ser atendida em seu territrio, o municpio, que a base geogrfica de desenvolvimento dos programas do Ministrio. Deste modo, famlias e indivduos vulnerveis constituem o campo de atuao da rede de proteo e promoo social e aparecem como os sujeitos da interveno estatal no territrio. Com uma gesto federativa, que integra Unio, estados e municpios, entendemos que a poltica social s atinge seu objetivo ao melhorar a condio social da famlia. O MDS incorpora grandes polticas sob sua responsabilidade: a Assistncia Social, com o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e seus servios socioassistenciais articulados aos benefcios e programas de transferncia de renda, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC); o Programa Bolsa Famlia (PBF); o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti); a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, por meio do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e Programas de Incluso Produtiva. Tambm de responsabilidade do Ministrio, mediante sua Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), controlar a eficcia, a eficincia e a efetividade dos seus programas, realizando avaliaes de impacto das polticas sociais e seus benefcios sobre a realidade socioeconmica da populao atendida, assim como promover a gesto compartilhada entre as unidades federadas.
3.1 A ASSISTNCIA SOCIAL

Conforme definido na Constituio Brasileira, art. 194, a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), promulgada em 1993, pautada na dimenso tica de incluir os setores da sociedade brasileira tidos tradicionalmente nas estatsticas como invisveis: a populao em situao de rua, adolescentes em conflito com a lei, indgenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficincia 5.
5 Poltica Nacional de Assistncia Social/PNAS/2004. In: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social/PNAS/2004.

262

A Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS) disciplina a gesto pblica de Poltica de Assistncia Social no territrio brasileiro, exercida de modo sistmico pelos entes federativos, em consonncia com a Constituio da Repblica de 1988. O conceito de proteo social definido pela NOB/ SUAS o seguinte: A proteo social da Assistncia consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de sustentao efetiva, biolgica relacional 6. Como j foi dito anteriormente, a famlia definida como o foco da Poltica de Assistncia Social. Ela o ncleo social bsico da acolhida, convvio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social 7. A Poltica de Assistncia Social visa construir o cidado como um sujeito de direitos. A construo e o fortalecimento do SUAS implicam numa mudana absolutamente distinta dos paradigmas clientelistas anteriores da assistncia social do Brasil. Seus objetivos so: a consolidao da assistncia social como poltica de Estado, garantidora de direitos; a promoo da gesto da poltica social de maneira integrada em todo o territrio nacional; a instituio de um novo modelo de organizao dos servios e benefcios socioassistenciais hierarquizados por nveis de complexidade e com base no territrio. A assistncia social possui dois nveis de proteo social: a proteo social bsica, com carter preventivo, e a incluso social. Os programas da assistncia social so desenvolvidos por dois centros de referncia: o Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras), para o atendimento de carter preventivo e porta de entrada ao Sistema, e o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), para o atendimento de pessoas que se encontram em situao de risco pessoal e social. Os Cras organizam e coordenam a rede local de servios socioassistenciais, sendo a porta de entrada dos usurios na rede de proteo social do Sistema nico de Assistncia Social. No incio da fundao do MDS, havia 450 Cras. De acordo com o censo SUAS de 2010 existem 5.798 Cras em todo o pas. O Censo Suas indicou que 44,3% dos Cras contam com recursos federais e municipais para sua manuteno. A porcentagem dos
6 Op. cit., p. 90.

7 Ibidem, p. 90.

263

Cras que recebem apenas verbas federais de 24,1% e os que funcionam somente com dinheiro dos municpios representam 12,6%. Os Cras que se mantm com recursos das trs esferas de governo chegam a 13,6%. O principal programa desenvolvido pelo Cras o Programa de Assistncia Integral s Famlias (Paif), que realiza o atendimento e o acompanhamento das famlias beneficirias dos programas de transferncia de renda. Os Creas, com 1.200 unidades, oferecem ateno especializada a famlias e pessoas em situao de risco pessoal e social. A maioria dos Creas recebe recursos de mais de uma fonte (67,2%). Os que so mantidos com recursos federais representam 24,8% e os que contam s com recursos municipais correspondem a 6,2%. Um dos principais servios e programas do Creas o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), articulado ao Programa Bolsa Famlia. O Peti procura incorporar crianas e adolescentes a um conjunto de atividades para que possam voltar a estudar e desenvolver suas capacidades e suas competncias. Outra atividade vinculada ao Creas o Servio de Proteo Social Especial s Crianas e Adolescentes Vtimas de Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias (Sentinela). O Sentinela atende as crianas e os adolescentes vtimas ou sujeitos a abuso ou explorao sexual. A capacidade de atendimento de 66 mil crianas e adolescentes. Outro programa importante na rea de assistncia social o ProJovem Adolescente. Esse programa foi construdo com base no desenvolvimento de atividades socioeducativas voltadas para jovens de 15 a 17 anos. As atividades objetivam a formao profissional para o mercado de trabalho e o desenvolvimento integral, por meio de atividades que os vinculam cultura, ao esporte, ao meio ambiente, incluso digital e participao cidad. O Projovem faz parte do Programa Nacional de Incluso de Jovens e destina-se a integrantes de famlias beneficirias do Bolsa Famlia, ou ainda, a adolescentes que sejam atendidos por outros programas sociais. Oferece atividades que estimulem a participao cidad e o desenvolvimento da autoestima e de potencialidades. Hoje, em todo o Brasil, mais de 497 mil rapazes e moas, de 15 a 17 anos, integram o Projovem Adolescente. O objetivo incluir em torno de 870 mil at o final de 2010.
3.1.1 TRANSFERNCIAS DE RENDA E BENEFCIOS ASSISTENCIAIS

O Benefcio de Prestao Continuada (BPC), programa j mencionado, um benefcio no contributivo previsto na Constituio que auxilia com
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um salrio mnimo mensal os idosos acima de 65 anos e pessoas com deficincias e incapacitadas para o trabalho, pertencentes famlia com renda mensal inferior a um quarto do salrio mnimo. O BPC objetiva, assim, proteger as pessoas idosas e as pessoas com deficincia, em face de vulnerabilidades decorrentes da velhice e da deficincia, agravadas pela insuficincia de renda, garantindo o sustento e o acesso s demais polticas sociais e a outras aquisies. A instituio desse benefcio tem como base a noo de que o mercado incapaz de absorver aqueles cidados que no dispem de condies de concorrncia para o trabalho e, portanto, no podem contribuir para o sistema previdencirio. Desta forma, o BPC preencheu uma lacuna no sistema de proteo social brasileiro, incluindo nas polticas pblicas uma parcela da populao anteriormente desprovida de cobertura. A incluso da garantia desse benefcio na Constituio Federal de 1988 encerrou a etapa da conquista do direito e inaugurou o momento de sua efetivao. O quantitativo de pessoas com deficincia beneficirias do BPC cresceu significativamente. A previso para 2010 que sejam investidos R$ 20,1 bilhes no pagamento do benefcio, sendo R$ 10,4 bilhes destinados a pessoas com deficincia e R$ 9,7 bilhes aos idosos, atendendo a 3,4 milhes de beneficirios (1,8 milho de pessoas com deficincia e 1,6 milho de idosos). O crescimento na quantidade de beneficirios pressupe o avano em aes realizadas para garantir a informao e superar as barreiras para a requisio do benefcio, na perspectiva da universalizao do acesso ao BPC a todos os que atendam os critrios estabelecidos legalmente. Alm disso, a expanso do quantitativo de beneficirios idosos decorre tambm das mudanas implementadas pelo Estatuto do Idoso (2003), que gerou importantes alteraes nos critrios de acesso desse pblico ao benefcio. Pesquisas e estudos do Ipea entre 2006 e 2009 demonstraram que o BPC contribuiu em 12% na reduo observada na desigualdade de renda das famlias, 5% na reduo da pobreza e mais de 7% na reduo da pobreza extrema no pas, no perodo compreendido entre 2003 e 2008. Da apreendem-se os impactos positivos do BPC na reverso do quadro de pobreza e desigualdade de renda das famlias, em razo do alto ndice de focalizao do benefcio. O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de renda que atua nas reas de sade e educao. Ele baseado em um
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sistema de condicionalidades que exige das famlias que recebem a Bolsa que as crianas frequentem a escola e tenham sua carteira de vacinao em dia, como requisito para o recebimento do benefcio. O PBF um sistema de proteo focalizado, ou seja, integra a estratgia de desenvolvimento social e combate fome com foco nas famlias pobres expostas aos riscos sociais. Beneficia, de forma integrada rede de proteo e promoo social, famlias pobres com renda mensal de at US$ 70 per capita. O Programa articula trs dimenses: i) o alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda s famlias classificadas como pobres e extremamente pobres; ii) a contribuio para a ruptura do ciclo da pobreza entre geraes, por meio das condicionalidades nas reas de sade e educao; e iii) o desenvolvimento das capacidades das famlias beneficirias, por meio de aes complementares. No contexto brasileiro, a exigncia da condicionalidade nas reas de educao e sade fundamental para garantir, na perspectiva do desenvolvimento social e da cidadania, o futuro dessa gerao. O exerccio destas condicionalidades desperta nos beneficirios noes de cidadania, facilita o acesso a direitos bsicos, assim como os aproxima de outros programas e aes desenvolvidas no mbito de suas comunidades. Como dado ilustrativo, citamos a ampliao, em 2008, do programa para adolescentes de 16 e 17 anos, com base na constatao de que, nessa faixa etria, a evaso escolar muito grande. O PBF atua articulado com outros programas sociais, que definimos como aes complementares, visando a desenvolver capacidades e aumentar o nvel de autonomia das famlias, o que facilita a sua insero social. Mantm, entre suas metas, o aumento de escolaridade de jovens e adultos; a gerao de trabalho, renda e qualificao profissional; o acesso energia, por meio do Programa Luz para Todos; a incluso bancria e microcrdito orientado e a articulao com a poltica nacional de habitao. O lanamento recente pelo Governo Federal do Programa Minha Casa, Minha Vida tem o propsito de procurar fazer com que uma parcela dessas casas seja destinada s famlias do PBF que no tenham habitao. O mapa a seguir mostra a extenso do Programa Bolsa Famlia de 2003 a 2009:

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Mapa I: Cobertura Programa Bolsa Famlia

Constata-se que o atendimento do PBF passou de 1,2 milhes de famlias beneficirias para 11,2 milhes entre outubro de 2003 e maro de 2009. Uma das maiores conquistas do Programa Bolsa Famlia a construo do cadastro nico das famlias pobres brasileiras. Este cadastro nico incorpora todas as famlias brasileiras que recebem at meio salrio-mnimo per capita. Ele construdo em parceria com as prefeituras municipais, com os gestores da assistncia social e com os coordenadores do Programa Bolsa Famlia. Definimos o cadastro nico como a ferramenta de mapeamento da pobreza no Brasil: o governo brasileiro conhece quais so as famlias pobres e suas respectivas condies de vida. O domnio dessas informaes passou a ser um importante indicador de planejamento para o Governo Federal. Observamos que a velocidade com que a pobreza declina depende da taxa de crescimento da renda dos mais pobres. Por sua vez, essa taxa depende do crescimento econmico do pas e da reduo no grau de desigualdade. Desse modo, parte da acentuada queda da pobreza dos ltimos anos deve-se ao crescimento econmico e outra parte no teria ocorrido se no fosse a reduo da desigualdade social 8. O PBF teve seu atendimento ampliado para 12,4 milhes de famlias em 2010.
8 Ver nessa coletnea os artigos de Marcelo Neri e de Ricardo Paes de Barros et. alli.

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As polticas sociais de transferncia de renda implementadas pelo Governo Lula tm forte impacto na diminuio da desigualdade no Brasil. De acordo com estudos do Ipea, as polticas sociais sob a responsabilidade do MDS teriam uma participao em torno de 28% na reduo dessa desigualdade. Desse percentual, 21% correspondem ao Programa Bolsa Famlia e 7% ao Programa de Benefcio de Prestao Continuada. Interessante notar que o PBF articula-se na assistncia social, por exemplo, com o BPC, um programa com recursos superiores ao Bolsa Famlia, de oramento previsto em R$ 22,3 bilhes para 2010, em contraponto aos R$ 13,1 bilhes do PBF. O BPC paga um salriomnimo a idosos e pessoas com deficincia, com renda pessoal mensal inferior a um quarto do salrio-mnimo. O grfico a seguir mostra a melhoria na renda das famlias depois que passaram a ser assistidas pelo Programa Bolsa Famlia.
Grfico 1: Renda per capita antes e depois do benefcio
100 82,27 80 72,42 66,21 60 48,69 41,65 40 40,07 65,29 60,47 64,01 62,57 85,07 84,22

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Brasil

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Renda per capita antes do benefcio

Renda per capita depois do benefcio

Fonte: Microdados do Cadastro nico de Set./2009 MDS/SENARC

Ao longo dos seis anos de existncia do MDS, 3 milhes de famlias saram do Programa Bolsa Famlia porque ultrapassaram o nvel de renda exigido para o recebimento do benefcio. A melhoria na renda das famlias corresponde melhoria do seu poder de compra e de aquecimento do mercado. Os recursos pblicos destinados ao PBF impulsionam assim a economia, particularmente no mbito local. Logo, parte dos dispndios do governo com a Bolsa retorna por meio de impostos arrecadados com o
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aquecimento do mercado de massas impulsionados pelo Programa 9. Ao garantir acesso renda aos segmentos mais vulnerveis da populao, o programa gera retornos para a sociedade. Com uma suplementao regular de renda, famlias que sempre estiveram fora do mercado de consumo podem comprar no apenas alimentos e remdios, mas at mesmo bens durveis, como mveis e eletrodomsticos 10. Nesse sentido, h muitas evidncias de que o PBF est cumprindo seus objetivos: melhorar as condies de vida das famlias mais vulnerveis; contribuir para que tenham mais acesso a direitos sociais bsicos, como sade e educao; melhorar o nvel de consumo dessas famlias. O Programa Bolsa Famlia aumenta o poder de barganha dos segmentos vulnerveis no mercado de trabalho. Nenhuma pesquisa indica diminuio da participao no mercado de trabalho ou da busca por trabalho devido participao no PBF.
3.2 A SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Um dos compromissos do MDS, por meio de sua Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan), a implantao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan). Em 2006, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), que prev a criao e a implantao do Sisan. O objetivo da Losan e do Sisan garantir o desenvolvimento de polticas na rea de alimentao de modo a criar condies de assegurar de forma sustentvel o direito alimentao em quantidade, qualidade e regularidade suficientes sobrevivncia. Reunindo aes intersetoriais centradas na garantia do direito humano da alimentao adequada, a Sesan, articulada com outras instncias da rea da alimentao, responsvel pela aplicao da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional. O tema da alimentao um dos mais importantes no pas, pelo elevado nvel de pobreza e misria no Brasil. Construir uma poltica de alimentao adequada s necessidades do pas um dos maiores desafios do governo e do MDS. A Sisan busca integrar polticas que viabilizam o acesso da populao a uma alimentao de qualidade, com regularidade e quantidade adequada.
9 Cf. MODESTO, Lcia. Bolsa Famlia: quem paga, quem recebe e para qu. Jornal do Brasil. 20 out. 2009.

10 MODESTO, Lcia. Op. Cit.

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Compromete o Estado na promoo, comercializao e abastecimento de alimentos. Como consequncia da implantao desse sistema, nos ltimos anos, a agricultura familiar no Brasil se desenvolveu muito e j responsvel por um percentual de 70% dos alimentos consumidos no pas. Abordam-se, agora, informaes sobre alguns dos programas na rea da segurana alimentar e nutricional. O Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) se desenvolve por meio da aquisio de alimentos de agricultores familiares, com iseno de licitao, por valores referenciados pelos mercados regionais. Os alimentos adquiridos pelo PAA so destinados a pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional. Esse programa de grande relevncia cumpre dois papis fundamentais: a aquisio da produo de alimentos por parte de agricultores extremamente pobres e a distribuio desses alimentos a pessoas e entidades socioassistenciais para garantir sua segurana alimentar e nutricional. O Programa Restaurantes Populares, com 129 unidades financiadas e 69 em funcionamento, garantido por unidades financiadas pelo MDS implantadas em cidades acima de 100 mil habitantes. O Restaurante Popular vende refeies de qualidade a preos reduzidos, geralmente, em torno de R$ 1,00. Os Bancos de Alimentos, com 90 unidades financiadas e 55 em funcionamento, organizam-se de forma que as pessoas possam receber produtos agrcolas de centrais que vendem alimentos de supermercados. Esses alimentos so selecionados e distribudos para entidades socioassistenciais e pessoas em situao de insegurana alimentar. As Cozinhas Comunitrias, com 514 unidades financiadas e 371 em funcionamento, so espaos menores que os Restaurantes Populares, mas com a mesma finalidade. As Feiras e Mercados Populares, com 127 unidades conveniadas, propiciam ao produtor a venda de seus produtos diretamente aos consumidores a preos muito mais justos, visto que acaba com a intermediao e/ ou especulao. As Cisternas no Semirido atendem famlias que convivem com o problema frequente das secas. As cisternas so construdas nas regies mais pobres do pas onde ocorrem longos perodos de estiagem. Essas cisternas so equipamentos simples mantidos a partir da colheita da gua da chuva. Dezesseis mil litros de gua so armazenados para que as famlias possam suportar o perodo longo de estiagem. Nos ltimos anos, foram construdas 241 mil unidades de cisternas com recursos do MDS.
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3.3 A INCLUSO PRODUTIVA

Outra poltica social importante no mbito do MDS o programa de incluso socioprodutiva das famlias e pessoas que esto fora do mercado de trabalho. So aes voltadas gerao de trabalho e renda e insero socioeconmica. H um compromisso do governo na rea de desenvolvimento social, firmado por meio de um decreto presidencial, que constri uma pactuao com os estados no sentido do cumprimento de metas para o desenvolvimento com incluso social. E, sobretudo, esse compromisso possibilita a elaborao de metas voltadas para a gerao de trabalho e renda, visando autonomia e emancipao das famlias atendidas pelos programas sociais de transferncia de renda. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tem tambm diversas parcerias para incluso produtiva com empresas estatais e empresas privadas. Diversos editais do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico Social, Petrobras e entidades privadas esto voltados para as comunidades indgenas e quilombolas. Em 2008, o MDS iniciou um projeto em conjunto com o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Ministrio do Turismo, sob a coordenao da Casa Civil, que o Plano Setorial de Qualificao e Insero Profissional (PlanSeQ Bolsa Famlia), chamado Prximo Passo. O PlanSeQ qualifica beneficirios do Programa Bolsa Famlia para atender as demandas geradas nas obras do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC). O setor da construo civil foi o primeiro a se beneficiar do PlanSeQ, com estimativa de 146.574 vagas em todo o Brasil, em 2009. So vagas de qualificao profissional em diversas reas do arco ocupacional da construo civil para beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Para insero no programa necessrio que se tenha acima de 18 e pelo menos a quarta srie do ensino fundamental. O objetivo que pelo menos 30% dessas famlias qualificadas sejam efetivamente empregadas, sobretudo, nas obras que esto sendo desenvolvidas pelo PAC. Dentre os objetivos do programa de incluso produtiva est o de capacitao de qualificao profissional para insero no mercado de trabalho. O Prximo Passo articula a rede de proteo com a poltica pblica de trabalho. Busca ampliar a cidadania, criando oportunidades de insero no mercado formal de trabalho. Desde 2009, 152.994 vagas foram ofertadas, 97 mil por meio de convnios firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, com execuo
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direta pelo MTE. As outras 55.994 vagas referem-se execuo descentralizada por meio de parcerias entre o MTE, estados e municpios, com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Das 152.994 vagas conveniadas, 74.102, ou seja, 48,4% j foram preenchidas com alunos em sala de aula ou formados. Em 2009 e 2010 so oferecidos cursos nos setores da construo civil, impulsionada pelas obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e Minha Casa Minha Vida, e do turismo, em decorrncia dos investimentos realizados para a Copa de 2014 e Olimpadas de 2016. 4 RESULTADOS E DESAFIOS O Brasil j alcanou a meta de desenvolvimento do milnio de reduzir a extrema pobreza pela metade, definida pelas Naes Unidas para 2015. Em 1992, 11,73% da populao viviam com menos de um dlar por dia. Em 2006, 4,69% da populao viviam com menos de um dlar por dia. De acordo com especialistas, a crise econmica internacional no prejudicou a tendncia de queda da pobreza no pas. Nos seis primeiros meses de manifestao da crise, de outubro de 2008 a maro de 2009, o nmero de pobres nas regies metropolitanas decresceu em quase 316 mil. Alm disso, pela primeira vez, o Brasil alcanou IDH de 0,800 11. Os programas de transferncia de renda tm contribudo para a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil. O impacto do Programa Bolsa Famlia para a reduo da desnutrio infantil foi de 30% para todas as crianas, com um efeito ainda maior, de 62%, para todas as crianas entre 6 e 11 meses de idade. No Brasil, entre 1990 e 2008, o ndice Global da Fome se reduziu quase metade 45,6% , fazendo o pas deixar o grupo de naes com problemas alimentares graves para figurar entre aquelas onde esse problema considerado baixo 12. Atualmente, os principais desafios da poltica social no Brasil so: garantir a permanncia das polticas sociais no marco das polticas pblicas garantidoras de direitos e promotores do desenvolvimento humano e social; acelerar o ritmo da reduo das desigualdades de renda; implementar polti11 Pobreza e crise econmica: o que h de novo no Brasil metropolitano. Ipea, 21 maio 2009. 12 Programas de transferncias de renda no Brasil: Impactos sobre a desigualdade. Fabio Veras Soares, Marcelo Medeiros; Rafael G. Osrio Centro Internacional de Pobreza Ipea/Pnud e Sergei Soares Disoc/Ipea, 2008.

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cas pblicas que possam responder ao elevado ritmo de envelhecimento da populao; enfrentar as desigualdades de gnero e tnico-raciais; aprofundar a reduo das desigualdades regionais e inter-regionais. necessrio tambm fortalecer a institucionalidade das polticas sociais no pas, como a garantia de fontes seguras de financiamento poltica social; aprimorar os mecanismos de articulao federativa; aperfeioar permanentemente os mecanismos da avaliao e do monitoramento e consolidar as instncias de controle social e participao. 5 CONSIDERAES FINAIS Apesar de importantes avanos, a poltica social no Brasil ainda est em construo. essencial um amplo e democrtico debate sobre o tema das polticas pblicas com o objetivo de se buscar, sem preconceitos, alternativas de aperfeioamento dos programas sociais. Percebe-se que ainda existe no pas um alto grau de tolerncia desigualdade social. H uma aceitao de que o governo transfira renda s classes mais abastadas e ao setor formal da economia, e, ao mesmo tempo, uma condenao de que se faa o mesmo para os que esto na base da pirmide de renda, ainda que em escala bem mais modesta. A profunda desigualdade social existente no pas herana de sculos de um modelo de desenvolvimento social excludente. A cultura poltica no pas, fruto de um processo de desenvolvimento econmico neoliberal, contribui para a concepo da desigualdade como uma tendncia natural da sociedade. A poltica social no passado foi marcada por uma dualidade: em um extremo, as pessoas com empregos formais recebiam os benefcios das polticas de proteo social; no extremo oposto, vigorava um modelo clientelista e paternalista. A Constituio de 1988 aprovou um Modelo de Seguridade Social, com os componentes da Previdncia Social, Sade e Assistncia Social. Os benefcios e servios assegurados pela seguridade social passaram a ser concebidos como direito de cidadania e dever do Estado. No momento, o Brasil vive um de seus mais longos perodos de histria democrtica. Essa situao representa a vitria de um processo de lutas que levou ao fim do regime militar e elaborao de uma Constituio Federal, que assegura e amplia direitos individuais, polticos e sociais. O esforo realizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em extrair dos princpios e definies da Constituio Federal e tambm da Lei Orgnica da Assistncia Social, bem como de outras
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legislaes infraconstitucionais, as orientaes para a elaborao da poltica social resultou em uma verdadeira rede de proteo e promoo social. O Estado brasileiro, por meio de aes pactuadas com estados e municpios, tem sido responsvel pela implementao de polticas pblicas capazes de garantir um patamar comum de oportunidades, de modo a assegurar direitos sociais populao. Finalmente, devemos registrar mais dois avanos na construo da poltica social no Brasil. A aprovao pelo Congresso Nacional do direito alimentao como um direito social, definido na Constituio Federal 13, e a proposta do Governo Federal de transformao dos programas sociais em leis sociais, por meio da aprovao de um instrumento legal, a Consolidao das Leis Sociais (CLS). Essas iniciativas visam formar na cultura poltica o hbito da institucionalizao dos programas sociais 14. O fortalecimento das instncias de participao no processo democrtico do pas tem resultado na melhoria de democracia representativa e da democracia participativa. Para enfrentar os desafios apresentados, essencial reforar o papel do Estado democrtico em atuar na proteo das camadas mais necessitadas e em contribuir para a criao de oportunidades de sua ascenso e sua participao na herana social.

13 A Emenda Constitucional (PEC) 47/2003 foi aprovada, em segundo turno, pelo plenrio da Cmara dos Deputados, no dia 3 de fevereiro de 2010. Foram 376 votos favorveis, nenhum contrrio e duas abstenes. O direito alimentao como um direito social ser includo no artigo 6 da Constituio, que tem a seguinte redao: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. 14 A Consolidao das Leis Sociais uma proposta de anteprojeto de lei do Executivo que visa incorporar programas governamentais que no tm status de leis ainda e que foram criados por portarias ou decretos. Esses programas seriam transformados em lei pelo Congresso Nacional. A tentativa consolidar esses programas em uma poltica social do Estado, para que tenham maior estabilidade e possam se constituir como um legado social. Isso no significa que no possam ser extintos ou aperfeioados, mas no por vias administrativas.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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PERSPECTIVAS NO MUNDO PS-CRISE PARA A PROTEO E A PROMOO SOCIAL

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A ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNDO PS-CRISE

Armando Barrientos

1 INTRODUO Este artigo discute o papel da assistncia social no contexto da crise global. Destaca a rpida expanso dos programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento na ltima dcada e avalia o impacto que a crise tende a exercer sobre a pobreza e a vulnerabilidade. O artigo identifica trs desafios principais no mundo ps-crise: i) fortalecer a institucionalizao da assistncia social; ii) ampliar sua cobertura; iii) integr-la aos sistemas de proteo social, especialmente poltica do mercado de trabalho. O incio da atual crise financeira nos pases da OCDE particularmente EUA e Reino Unido em novembro de 2008 e sua posterior disseminao em escala global, gerou preocupaes quanto ao seu impacto nos pases em desenvolvimento e, mais especificamente, quanto ao impacto que tende a exercer sobre a pobreza, a vulnerabilidade e outros indicadores sociais. Essas preocupaes se somam a preocupaes preexistentes quanto ao impacto da recente volatilidade dos preos dos alimentos e das mudanas climticas sobre a pobreza. A expectativa geral que a crise afete as economias dos pases em desenvolvimento, devido contrao acentuada do comrcio e do investimento (WORLD BANK, 2009). Embora muito j tenha sido escrito sobre o tamanho e a importncia da crise, inclusive com comparaes crise de 1930, a incerteza sobre a provvel dimenso e durao da recesso permanece. Uma recesso prolongada pode ter um impacto profundo e duradouro sobre a pobreza e a vulnerabilidade global.
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As preocupaes com o impacto da crise sobre a pobreza e a vulnerabilidade nos pases em desenvolvimento atraram ateno para o papel da proteo social na mitigao dos piores efeitos da crise iminente. Ao longo da ltima dcada aproximadamente, surgiram programas de proteo social em grande escala, com capacidade para atingir um nmero significativo de famlias em situao de pobreza no hemisfrio Sul (BARRIENTOS; HULME, 2008). No incio da crise financeira, as evidncias do impacto positivo destes programas sobre a pobreza e a vulnerabilidade constituram uma base slida de conhecimento para a elaborao de polticas nos nveis nacional e regional. H uma expectativa bem fundamentada de que os programas de proteo social vo desempenhar um importante papel positivo na luta contra os efeitos adversos da crise financeira. O presente artigo analisa o papel e a importncia da assistncia social nos pases em desenvolvimento em relao ao contexto da crise, mas enfoca, sobretudo, o perodo ps-crise. O foco do artigo requer uma breve justificativa. No trabalho da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a proteo social est associada a uma gama de instituies pblicas, normas e programas que visam proteger os trabalhadores e suas famlias de contingncias que ameaam os padres de vida bsicos. Em termos gerais, a proteo social pode ser dividida em trs categorias principais: seguridade social, assistncia social e regulamentao do mercado de trabalho. A seguridade social composta de programas de proteo contra as contingncias de vida, como a maternidade e a velhice, ou contingncias relacionadas ao trabalho, como desemprego ou doena. A assistncia social oferece apoio queles em situao de pobreza. Normalmente, a seguridade social financiada pelas contribuies dos trabalhadores e seus empregadores, ao passo que a assistncia social financiada pelos impostos. Finalmente, as normas de trabalho e emprego garantem padres bsicos para o trabalho, bem como os direitos de organizao e de voz. Essas instituies foram estabelecidas plenamente nos pases desenvolvidos, mas nos pases em desenvolvimento sua evoluo tem sido desigual. Em meados da ltima dcada, a expanso da proteo social tem se concentrado na assistncia social, incentivada por um enfoque global na reduo da pobreza e da vulnerabilidade sinalizado pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), mas tambm em resposta liberalizao do mercado de trabalho, que limita o alcance da seguridade social. O artigo, portanto, enfocar os programas de assistncia social.
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Em larga medida, a recente expanso dos programas de proteo social nos pases em desenvolvimento constitui uma resposta a crises anteriores, especialmente profunda crise da Amrica Latina na dcada de 1980 e crise financeira do Leste Asitico no final da dcada de 1990. A concepo e orientao de programas de assistncia social implantados recentemente em pases em desenvolvimento refletem as lies aprendidas a partir dessas experincias. difcil fazer generalizaes, uma vez que o leque de condies nos pases em desenvolvimento mais amplo, mas, frequentemente, a resposta imediata a uma crise acaba por se revelar menos do que satisfatria e, somente na esteira da crise, polticas efetivas so concebidas e implementadas. No Mxico, por exemplo, o raciocnio por trs do PROGRESA foi moldado pelas inadequaes dos programas emergenciais implantados no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990 (LEVY, 2006). No Brasil, a adoo nacional do Bolsa Escola refletiu um processo de aprendizagem e experimentao em resposta crise do incio dos anos 1990 (POCHMANN, 2006). Na Indonsia, o desenvolvimento de um sistema de proteo social baseou-se, em grande parte, nas limitaes das respostas crise de 1997, especialmente no que diz respeito dependncia dos subsdios da gasolina (SUMADI, 2010). Talvez, a principal lio aprendida de crises anteriores que as respostas emergenciais provavelmente no sero to eficazes na reduo e preveno da pobreza e da vulnerabilidade quanto criao de instituies de assistncia social slidas e permanentes. Portanto, fundamental que os pases em desenvolvimento concentrem-se no mundo ps-crise. O artigo est organizado da seguinte forma: a prxima seo descreve a rpida expanso da assistncia social nos pases em desenvolvimento. A seo que se segue enfoca a crise financeira e o papel da assistncia social, pensando quais tipos de respostas polticas so necessrias para enfrentar a crise. A seo final versa sobre as prioridades para um mundo ps-crise e conclui o artigo. 2 A EXPANSO GLOBAL DA ASSISTNCIA SOCIAL: UMA REVOLUO SILENCIOSA? Na ltima dcada, houve uma rpida expanso dos programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento. Programas de assistncia social so voltados para as famlias pobres e incluem algum tipo de pagamento em dinheiro e/ou espcie. Tem havido muita discusso em torno da concep281

o desses programas, mas talvez a questo mais importante seja o alcance. A implantao desses programas resultou em um marcante aumento de cobertura. Novas formas de assistncia social institudas na ltima dcada alcanam, hoje, mais de 150 milhes de famlias pobres nos pases em desenvolvimento, com cerca de 750 milhes de beneficirios dos programas. Dentre as recentes iniciativas mais notveis, se incluem: i) Child Support Grant (Bolsa de Apoio Infncia), na frica do Sul, lanado em 1998 e, atualmente, alcanando 7,2 milhes de crianas; ii) Minimum Living Standards (Padro de Vida Mnimo), na China, lanado no final dos anos 1990 e atingindo 22,4 milhes de beneficirios em 2006; iii) Oportunidades, do Mxico, iniciado em 1997 e hoje atingindo mais de 5 milhes de famlias; iv) Bolsa Famlia, no Brasil, com cobertura de 12 milhes de famlias; v) Safety Net Programme (Programa Rede de Segurana), na Indonsia, implantado em 2005 e previsto para alcanar 15 milhes de famlias; vi) National Rural Employment Guarantee Scheme (Programa Nacional de Garantia de Emprego Rural), na ndia, inicialmente previsto para alcanar 26 milhes de famlias por ano, mas que, atualmente, atinge mais de 40 milhes de famlias1. Os programas de assistncia social que esto surgindo tm a capacidade de alcanar um grande nmero de famlias em situao de pobreza no mundo em desenvolvimento. Existe uma diversidade considervel na concepo e nos objetivos desses programas. Alguns programas so puramente de transferncia de renda. Seu foco a melhoria do poder de compra das famlias pobres. A Bolsa de Apoio Infncia e a Bolsa de Apoio aos Idosos, na frica do Sul, por exemplo, oferecem transferncias mensais para crianas e idosos em situao de pobreza. Outro grupo de programas oferece transferncias de renda em combinao com servios. O programa Oportunidades, no Mxico, ou o Bolsa Famlia, no Brasil, por exemplo, vinculam o recebimento da transferncia com a utilizao de servios bsicos. As famlias so incentivadas a manter a frequncia escolar das crianas e todos os membros da famlia a fazerem uso do sistema de ateno bsica sade. O National Rural Employment Guarantee Scheme, na ndia, e o Productive Safety
1 Evidentemente, tratam-se de pases com grandes populaes, mas atualmente h ampla cobertura em muitos pases menores na frica, sia, Caribe e Amrica Latina. Informaes sobre os programas citados neste trabalho e referncias literatura relevante esto disponveis na base de dados sobre Assistncia Social em Pases em Desenvolvimento, no site www.chronicpoverty. org (BARRIENTOS; HOLMES, 2008).

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Net Programme (Programa de Rede de Segurana Produtiva), na Etipia, oferecem transferncias em troca do trabalho das famlias beneficirias em projetos comunitrios ou de infraestrutura. Esses programas combinam as transferncias com melhorias na infraestrutura produtiva e de servios. Finalmente, alguns programas combinam transferncias com uma ampla gama de intervenes que lidam diretamente com a natureza multidimensional da pobreza. So programas integrados de erradicao da pobreza. Chile Solidrio, por exemplo, combina intervenes em sete dimenses: sade, educao, emprego, registro, renda, habitao e dinmica intrafamiliar. O escopo e a orientao dos programas de assistncia social refletem a experincia adquirida e as lies aprendidas na reduo da pobreza em nvel nacional e regional. A dinmica destes programas particularmente interessante. Em muitos pases, o escopo dos programas expandido ao longo do tempo, medida que intervenes isoladas so integradas em um nico programa. A concepo multidimensional do Chile Solidrio, por um lado, e o Oportunidades e o Bolsa Famlia, por outro, tm influenciado a Amrica Latina e Caribe por demonstrarem a eficcia de uma abordagem integrada para a erradicao da pobreza. Outro ponto interessante que o foco principal desses programas tem sido a erradicao da extrema pobreza, mas podem ser gradualmente ampliados para contemplar outros grupos em situao de pobreza. Na verdade, a crise financeira levou ampliao dos programas de assistncia social existentes no Brasil, Mxico e Jamaica. Apesar de a expanso dos programas de assistncia social ter sido muito rpida nos pases em desenvolvimento, o que descrito como uma revoluo silenciosa (BARRIENTOS; HULME, 2008), ainda persistem desafios significativos. A ampliao dos programas de assistncia social nos pases de baixa renda tem sido freada por grandes deficits de financiamento e de capacidade. Pases de renda mdia tm vantagens sobre os pases de baixa renda em termos de sua capacidade de projetar, implementar e financiar a assistncia social. Em pases de baixa renda, onde a incidncia da pobreza substancialmente mais alta do que nos pases de renda mdia e onde a capacidade dos rgos pblicos muito limitada, a implementao de programas de assistncia social sustentveis um desafio urgente (BARRIENTOS, 2009). Pases de baixa renda na frica subsaariana, por exemplo, encontraram dificuldades em reproduzir o sucesso que a ampliao de programas sociais
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de transferncia social teve em pases de renda mdia da Amrica Latina. No passado, as elites polticas dos pases de baixa renda na frica subsaariana contaram com organizaes de ajuda internacional para financiar e implementar polticas adequadas. A alta incidncia de extrema pobreza e a pouca diferenciao entre os grupos em situao de pobreza contribuem para tornar mais difcil um enfoque preciso, tanto do ponto de vista tcnico quanto poltico. Alm disso, a necessidade de superar as grandes deficincias de capacidade dos rgos pblicos encarregados de reduzir a pobreza se soma aos altos custos associados implantao de programas de reduo da pobreza em grande escala. Esses fatores limitaram a ampliao da proteo social em pases de baixa renda na frica subsaariana restringindo-a a programas pilotos de pequeno porte, em geral, financiados e implementados por entidades de ajuda internacional. impossvel superestimar o papel potencial da cooperao Sul-Sul em matria de proteo social. O Programa frica-Brasil, apoiado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social do Brasil (MDS), uma iniciativa muito bem-vinda nesse contexto e tem se mostrado altamente eficaz na prtica. Problemas semelhantes tm surgido nos pases de baixa renda da Amrica Latina. A ampliao dos programas de assistncia social nos pases da Amrica Central e no Paraguai tem sido limitada pela frgil institucionalizao acompanhada de forte atuao de parceiros internacionais (SOARES; BRITTO, 2007). Em pases de renda mdia, os desafios so de outra natureza. Na Amrica Latina, a recente ampliao dos programas de assistncia social evoluiu, em grande parte, independentemente das instituies de seguridade social e das polticas do mercado de trabalho existentes. Isso levanta a questo da integrao das instituies de assistncia social e de seguridade social. Programas de transferncia condicionada de renda, por exemplo, foram desenvolvidos principalmente fora das instituies de seguridade social e so considerados uma resposta parte no combate pobreza e vulnerabilidade (BARRIENTOS, 2009). Por outro lado, o fortalecimento das penses no contributivas na regio tem sido motivado em grande parte pela cobertura limitada dos programas de previdncia e seguridade social. A questo da inter-relao existente entre os programas de previdncia contributiva e no contributiva tem atrado a ateno nos debates sobre as polticas, ao passo que a integrao dos programas de transferncia condicionada de renda tem sido pouco discutida. A integrao das instituies de assistncia social e
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de seguridade social na regio se tornar mais urgente medida que se desenvolvem programas de assistncia social. A integrao dos programas de assistncia social com a poltica do mercado de trabalho um desafio urgente, especialmente no contexto da crise financeira global. Aumentam as questes em torno de estratgias para escapar dos programas de assistncia social substituindo-os por emprego e capacitao, e do impacto que o aumento do desemprego tende a ter sobre a assistncia social (BARRIENTOS, 2007). Para os pases de renda mdia, os desafios so essencialmente relacionados integrao da assistncia social dentro do sistema mais amplo de proteo social. Em suma, o rpido surgimento de programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento permitir uma resposta mais eficaz crise global. Contudo, ainda restam grandes desafios: ampliar a proteo social no contexto dos pases de baixa renda e integrar a assistncia social no mbito dos sistemas de proteo social nos pases de renda mdia. A crise vai dificultar o enfrentamento destes desafios, mas essencial no se deixar desviar do objetivo de reduzir a pobreza e a vulnerabilidade global. 3 A CRISE FINANCEIRA, A POBREZA E AS RESPOSTAS POLTICAS Como destacado na introduo, h uma considervel incerteza sobre a dimenso e a durao da crise nos pases da OCDE, em especial sobre seu impacto nos pases em desenvolvimento. A crise foi mais profunda em pases anglo-saxes o que, em grande parte, explicado pelo fato de que o epicentro foram seus mercados financeiros estreitamente atados. As previses atuais so de que alguns pases europeus vo sair dos valores negativos de crescimento do PIB em 2010, seguidos pelos EUA e Reino Unido. As opinies divergem sobre se a recuperao prevista parte de uma tendncia V, U ou W, ou mesmo qualquer outra letra do alfabeto. O ganhador do Prmio Nobel Joe Stiglitz defende que o retorno dos EUA aos slidos nveis das taxas de crescimento de antes da crise pode levar vrios anos, at mesmo uma dcada2.

Ver a seo de recursos do site da Initiative for Policy Dialogue http://www0.gsb.columbia.edu/ipd/.

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H muita incerteza em torno do impacto da crise financeira nos pases em desenvolvimento (WORLD BANK, 2009). Poucos pases em desenvolvimento esto suficientemente integrados no sistema financeiro internacional para aguentarem a exposio aos efeitos diretos da crise. No mundo desenvolvido, o impacto da crise ser sentido indiretamente, por meio das reverberaes sobre o comrcio e as finanas. Mesmo a, pases com grandes mercados internos, mercados financeiros bem regulados e economias razoavelmente diversificadas, estaro em melhor posio para atenuar os efeitos da crise. Quanto aos pases de baixa renda, mais provvel que o impacto da crise seja sentido na forma de migrao e nas remessas. No entanto, a estagnao dos preos de energia e commodities pode ser benfica para alguns pases. muito provvel que o impacto nos pases em desenvolvimento assuma diversas formas, em grande medida influenciado pela exposio economia mundial e por fatores domsticos que determinam seu espao fiscal. No entanto, tudo indica que a crise vai levar desacelerao do crescimento em todos os pases, o que, por si s, ser responsvel por uma reduo da pobreza menos expressiva do que ocorreria na ausncia da crise. Chen e Ravallion estimam que, dadas as atuais projees de crescimento dos pases em desenvolvimento em 2009 e 2010, a reduo da pobreza global ser significativamente menor do que teria sido prevista com base nas tendncias anteriores ao incio da crise. Estimam que a crise financeira pode ser responsvel por 73 milhes de pessoas a mais vivendo com menos de US$ 1,25 por dia e 91 milhes de pessoas a mais vivendo com menos de US$ 2 por dia at 2010 (CHEN; RAVALLION, 2009). Para a Amrica Latina, possvel estimar a magnitude dos efeitos da desacelerao do crescimento sobre a pobreza com base em tendncias recentes. Estimativas da CEPAL para a elasticidade crescimento-pobreza fornecem um bom ponto de partida (CEPAL, 2008). Estas estimativas sugerem que, para o perodo 2000-2007, um aumento de 1% do PIB reduziu, em mdia, em 1,2% a incidncia da pobreza e, em 2%, a incidncia da indigncia. Naturalmente, esta uma mdia para a regio. A elasticidade crescimento-pobreza mostra grande variao entre os pases, indo de -3, em El Salvador, a +0,4, no Uruguai (ou seja, um aumento de 1% no PIB de El Salvador teria reduzido em 3% a incidncia da pobreza, e aumentado-a em 4% no Uruguai). Esta diferena de desempenho reflete as diferenas nas condies econmicas dos dois pases.
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As projees da CEPAL para o crescimento da Amrica Latina foram revisadas vrias vezes nos ltimos meses, refletindo novas informaes sobre o impacto da crise. Antes do incio da crise, o crescimento para 2009 foi projetado em 4,5%. E ento, essa projeo foi reduzida para 1,9% em maro de 2009, o que implica que, mantidas as outras tendncias, a reduo da pobreza em 2009 ser inferior metade do que era esperado com base no cenrio anterior crise. Revises mais recentes das projees de crescimento sugerem uma contrao do PIB de cerca de 0,3% para 2009. Isso significa aumento da pobreza e da indigncia na regio. Neste contexto, o papel da assistncia social torna-se fundamental para uma resposta crise (CEPAL, 2009). Poucos pases em desenvolvimento possuem programas de manuteno de renda que possam desempenhar o papel de estabilizadores automticos do consumo. Na verdade, poucos pases, exceto os mais desenvolvidos dentre os pases de renda mdia, esto em condies de implementar uma poltica fiscal anticclica. Polticas de proteo social, particularmente de assistncia social, tornam-se um instrumento-chave. A disseminao da assistncia social antes do incio da crise financeira sugere que os pases em desenvolvimento que introduziram programas de assistncia social em grande escala esto agora em melhores condies de enfrentar os efeitos da crise e de sustentar a reduo da pobreza e da vulnerabilidade. De fato, as evidncias preliminares das respostas polticas que uma srie de pases adotou frente crise dos preos de alimentos e, depois, crise financeira, demonstram a eficcia dos programas de assistncia social. No Mxico, os dois programas principais de reduo da pobreza, Oportunidades e Apoyo Alimentario, aumentaram o valor dos benefcios concedidos como meio de enfrentar a alta dos preos de alimentos. Estes dois programas combinados alcanam cerca de um quarto da populao mais carente do Mxico. Na Jamaica, a resposta inicial ao aumento dos preos dos alimentos centrou-se em subsdios para o arroz que se mostraram insustentveis. Uma resposta mais ponderada do governo levou ampliao da cobertura do Programa PATH, um programa de transferncia condicionada de renda, e a um aumento do valor dos benefcios. No Brasil, um componente importante da resposta crise foi a ampliao do programa para alcanar jovens de 16 e 17 anos de idade, a agilizao do cadastramento das famlias que solicitam participao no programa e um aumento dos valores dos benefcios, em consonncia com uma
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atualizao da linha da pobreza de referncia. Estes exemplos demonstram que os programas de assistncia social existentes podem ser expandidos para amenizar o impacto da crise. Em pases onde existem programas de assistncia social em grande escala, faz sentido projetar uma resposta abrangente crise em torno deles. No entanto, importante considerar se a crise, devido sua potencial dimenso e durao, exige respostas alternativas. Em crises anteriores, os governos contaram, em grande parte, com redes de segurana de emergncia: i) obras pblicas, como o Programa para Chefes de Famlia Desempregados na Argentina; ii) subsdios para os preos de mercadorias essenciais na Indonsia e no Mxico; iii) fundos sociais. Contudo, agora que programas de assistncia social mais fortes e mais eficazes foram implementados, importante evitar o retorno resposta emergencial crise, que se mostrou ineficiente no passado. As incertezas que cercam as crises econmicas e financeiras geralmente tornam mais difcil para os governos nacionais formular respostas adequadas. No nevoeiro gerado por condies volteis, a poltica da insegurana muitas vezes leva a respostas de curto prazo que privilegiam os grupos que tm mais voz. Frequentemente, as respostas emergenciais para a crise acabam se revelando disfuncionais a mdio prazo, mas uma mudana de curso exige tempo e capital poltico. No contexto dos pases da Amrica Latina e do Leste Asitico, redes de segurana emergenciais de curto prazo muitas vezes foram ineficazes no passado. Os pases que aproveitaram a oportunidade para criar instituies de proteo social de longo prazo tm agora melhores condies de lidar com o impacto negativo da crise. A resposta adequada crise reside no desenvolvimento e fortalecimento das instituies que podem resolver os problemas atuais e mitigar os efeitos de crises futuras. Tambm importante manter o foco na reduo da pobreza e da vulnerabilidade, especialmente porque a demanda por programas pblicos para atender as necessidades de outros grupos populacionais est crescendo. Inevitavelmente, a crise ir gerar pobreza e aumentar a vulnerabilidade de grupos que no estavam em condies de pobreza antes da crise, os novos pobres. No se deve atender as necessidades de apoio aos novos pobres em detrimento do apoio aos antigos pobres, aqueles que estavam em situao de pobreza antes da crise. Considerar a incidncia da pobreza para determinar as respostas polticas pode ser problemtico caso elas no sejam
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complementadas com a medio da profundidade e da severidade da pobreza. Uma dependncia unilateral da taxa de incidncia da pobreza poderia focalizar a poltica nos novos pobres em detrimento dos antigos pobres. Atentar para a profundidade e gravidade da pobreza, em complementao taxa de incidncia da pobreza, ir fornecer ferramentas mais abrangentes para a formulao de polticas. Uma caracterstica importante do surgimento dos programas de assistncia social na Amrica Latina tem sido o seu foco na pobreza extrema e persistente, especialmente a pobreza intergeracional persistente. A elaborao de um nmero significativo de programas visa combinar intervenes que reduzam a pobreza atual e a pobreza futura, por exemplo, melhorando a nutrio, a escolaridade e a sade das crianas. A necessidade de equilibrar estes dois objetivos dos programas adquire uma importncia ainda maior no contexto da crise. O impacto de uma crise mais grave e persistente quando compromete a capacidade produtiva e a resilincia dos afetados. As respostas de curto prazo s dificuldades financeiras, como tirar as crianas da escola, economizar em sade, ou com a venda de bens, tendem a retardar a recuperao e dar continuidade pobreza. O fortalecimento da capacidade de longo prazo das famlias em situao de pobreza um componente essencial da resposta eficaz crise nos pases em desenvolvimento. Nos pases de baixa renda, onde no existem programas de assistncia social, a resposta crise ter necessariamente de ser adaptada s condies especficas do pas. Em pases onde existem programas pilotos de transferncia social, ser necessrio verificar se h a posibilidade de ampliao de forma sustentvel. No Qunia e Zmbia, por exemplo, esto em andamento iniciativas para realizar a expanso planejada dos programas. Nos pases de baixa renda com estratgias nacionais de proteo social estabelecidas e planos para implantar programas de assistncia social, a cooperao internacional poder facilitar sua implementao (WORLD BANK, 2009). Apesar do papel importante da assistncia social no desenvolvimento de uma resposta efetiva crise, importante considerar o impacto da crise sobre as receitas do governo, o que pode restringir os recursos disponveis para enfrentar a crise, especialmente em pases de baixa renda. provvel que as presses sobre os recursos disponveis coincidam com um aumento do desemprego e da vulnerabilidade. O alcance dos programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento limitado por restries oramen289

trias, e os gastos com assistncia social continuam inadequados na maioria dos pases do hemisfrio Sul. A capacidade de a assistncia social fazer face ao impacto social da crise no deve ser superestimada. Em suma, importante que as polticas de resposta crise atentem para uma srie de medidas de pobreza e que levem em considerao a severidade do hiato de pobreza e do hiato de pobreza ao quadrado, em complementao incidncia da pobreza. Indicadores multidimensionais de pobreza tambm so um dado importante para a formulao da poltica. No h ganho ao reorientar programas para os novos pobres em detrimento dos antigos pobres nem ao reorientar os programas para a pobreza atual em detrimento da reduo da pobreza futura. Por isso importante manter o foco na reduo da pobreza e da vulnerabilidade e no fortalecimento e desenvolvimento dos programas de assistncia social existentes, que tem se mostrado eficazes. Nos pases de baixa renda, o desafio realizar a implantao ou a expanso planejada de programas de transferncia social. 4 ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNDO PS-CRISE Quais so os desafios para o mundo ps-crise? O principal desafio criar instituies permanentes para erradicar a pobreza e a vulnerabilidade. Esta a principal lio aprendida com as crises anteriores, mas que nem sempre levada em conta pelos formuladores de polticas. Programas de assistncia social sero mais eficazes no combate pobreza e vulnerabilidade decorrentes de uma crise se forem estabelecidos antes que ocorra uma crise (RAVALLION, 2008). No contexto do atual estgio de desenvolvimento dos programas de assistncia social no hemisfrio Sul, um dos principais desafios para o mundo ps-crise fortalecer a institucionalizao da assistncia social. Nos pases de baixa renda, a institucionalizao de programas da assistncia social exige sua implementao nos pases onde no existam e a ampliao de sua cobertura nos pases onde o alcance limitado. Trata-se de assegurar o financiamento necessrio para que os pases em desenvolvimento que no possuem recursos possam arcar com os altos custos de implementao envolvidos. Melhorar a institucionalizao implica fortalecer a capacidade de implementao do setor pblico e o incentivo cooperao Sul-Sul. Nos pases onde existem programas pilotos, o desafio garantir que os pilotos bem-sucedidos sejam ampliados. O surgimento e a evoluo da assistncia social apresentam uma diversidade considervel entre os pases em desenvolvimento de renda mdia, mas
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poucos conseguiram integrar, desde o incio, os programas de assistncia social em seus sistemas de proteo social3. No contexto dos pases latinoamericanos, instituies de seguridade social precederam a recente expanso da assistncia social. interessante analisar a inter-relao entre as instituies de seguridade social e os programas de assistncia social que esto surgindo (BARRIENTOS; SANTIBAEZ, 2009). At recentemente, a assistncia social teve um papel residual no mbito da proteo social na maioria dos pases. A recente expanso dos programas de transferncia condicionada de renda na regio ocorreu sem relao direta com os programas de seguridade social. So menos propensos a apresentar dificuldades em termos de sua integrao com instituies de seguridade social (BARRIENTOS, 2007). Eles no tm equivalentes na seguridade social e, em geral, alcanam trabalhadores no setor informal. Os desafios envolvidos na melhoria da coordenao dos programas de transferncia condicionada com a seguridade social esto relacionados criao de meios para que os beneficirios possam ser includos, sempre que possvel, em categorias cobertas pela seguridade social. Por exemplo, a deciso do governo mexicano de estender aos beneficirios do Programa Oportunidades incentivos financeiros oferecidos aos trabalhadores com emprego formal para que contribuam para os planos de penso (equivalente a uma contribuio do governo para os planos de penso dos trabalhadores), d uma ideia do tipo de poltica que poderia alcanar este objetivo (MXICO, 2003). Poderia ter o efeito de oferecer meios de incluir os beneficirios da assistncia social em categorias sob cobertura, alm de eliminar as diferenas no tratamento dos trabalhadores formais e informais. A situao mais complexa no caso das penses no contributivas, principalmente porque existem congneres nas instituies de seguridade social. A integrao exige que se atente para o desenho dos programas de penso contributiva e no contributiva, a fim de reforar os incentivos para que os trabalhadores contribuam para os regimes de seguridade social. Nos pases latino-americanos, pelo menos, o desenvolvimento de programas de penso no contributiva foi, em grande parte, motivado pela reduzida cobertura dos regimes de seguridade social de muitos pases da regio. A integrao dos programas de assistncia social com os regimes de seguridade social
3 Talvez uma exceo seja o desenvolvimento do Esquema de Padro de Vida Mnimo, na Coreia do Sul, aps a Crise do Leste Asitico, em 1997.

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para garantir a segurana de renda na velhice uma questo urgente para os pases de renda mdia no perodo ps-crise. De modo geral, a discusso sobre a integrao da assistncia social e da seguridade social no mbito de sistemas de proteo social de base ampla nos pases em desenvolvimento deve dar ateno ao tamanho relativo e composio dos subsdios pblicos para a seguridade social e assistncia social (LINDERT et al., 2005). O papel da assistncia social no contexto da crise ter mais eficcia em combinao com outras polticas sociais, particularmente com uma poltica do mercado de trabalho. No contexto da Amrica Latina, os rendimentos do trabalho e, especialmente, o salrio-mnimo, tm um impacto direto e forte sobre a pobreza. A tendncia de reduo da incidncia da pobreza na Amrica Latina aps 2002 reflete, em grande medida, um aumento paralelo no valor do salrio-mnimo. No entanto, dados de 2008 mostraram que a tendncia de aumento estava desacelerando. Segundo a CEPAL, o salrio-mnimo real cresceu 3,7%, em 2008, comparado com 5,0% em 2007 (CEPAL, 2008). Estudos para o Brasil mostram que o salrio-mnimo serve como referncia para a fixao dos salrios no setor informal, normalmente conhecido como efeito farol. Alm disso, no Brasil e em outros pases, mudanas no valor do salrio-mnimo tambm so importantes porque constituem uma referncia para o valor dos benefcios oferecidos pelos programas de assistncia social (SABOIA, 2009). No Brasil, por exemplo, os benefcios pagos pelos programas de penso no contributiva, bem como o benefcio da penso mnima proporcionado pelos programas de seguridade social, tm o salrio-mnimo como referncia. A eficcia dos programas de assistncia social no Brasil tem sido reforada pelo aumento do salrio-mnimo, o que demonstra a estreita ligao entre a assistncia social e a poltica do mercado de trabalho. H outras reas em que essa conexo pode ser observada diretamente, como nas polticas de melhoria da escolaridade e da transio da escola para o trabalho voltadas para famlias em situao de pobreza. A assistncia social ser mais forte no mundo ps-crise se combinada com uma poltica de mercado de trabalho adequada. A crise ser um duro teste para os programas de assistncia social na regio. Ser importante para que se entenda quais lies so aprendidas com essa situao. Lamentavelmente, pouco provvel que esta crise seja a ltima pela qual a regio ir passar. A fase de recuperao deve fornecer-nos
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uma oportunidade de continuar a construir as instituies de assistncia social necessrias para a erradicao definitiva da pobreza. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARRIENTOS, A. Introducing basic social protection in low income countries: Lessons from existing programmes. In: TOWNSEND, P. Building decent societies: rethinking the role of social security in development. London: Palgrave Macmillan and ILO, 2009. p. 253-273. _____. Labour markets and the (hyphenated) welfare regime in Latin America. Economy and Society, v. 38, n. 1, p. 87-108, 2009. _____. Social assistance and integration with the labour market. In: ILO/STEP. Social protection and inclusion: experiences and policy issues. Geneva: ILO/STEP, 2007. p. 165-182 _____; HULME, E. (Eds). Social Protection for the Poor and Poorest: Concepts, Policies and Politics. London: Palgrave, 2008. _____; SANTIBAEZ, C. New forms of social assistance and the evolution of social protection in Latin America. Journal of Latin American Studies v. 41, n. 1, p. 1-26, 2009. _____. et al. Social Assistance in Developing Countries Database version 4. Report Manchester: Brooks World Poverty Institute and CPRC, 2008. CEPAL. La reaccin de los gobiernos de las Amricas frente a la crisis internacional: Una presentacin sinttica de las medidas de politica anunciadas hasta el 31 de Julio de 2009. Report LC/L.3025/Rev3.1. Santiago: CEPAL, 2009. CHEN, S.; RAVALLION, M. The impact of the global financial crisis on the worlds poorest. 2009. Disponvel em: <http://www.voxeu.org>. Acesso em: set. 2009. ECLAC. Social Panorama of Latin America 2008: report. Santiago: ECLAC, 2008. LEVY, S. Progress against poverty: Sustaining Mexicos Progresa-Oportunidades Program. Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2006. LINDERT, K. et al. Redistributing income to the poor and the rich. Public transfers in LAC: discussion paper. Washington DC: The World Bank, 2005. POCHMANN, M. Proteco do rendimento e Incluso social: uma abordagem integrada, em So Paulo (2001-2004). So Paulo: Universidade de So Paulo, 2006. (mimeo). 293

RAVALLION, M. Bailing out the worlds poorest. Washington DC: The World Bank, 2008. (Policy Research Working Paper; 4763). SABOIA, J. Efeitos do salrio-mnimo sobre a distribuio de renda no Brasil no Perodo 1995/2005: resultados de simulaes. Economa, 2009. MEXICO. Secretara de Desarrollo Social. Programa Institucional Oportunidades 2002-2006: Report. Mexico City: Secretara de Desarrollo Social, Gobierno de Mexico, 2003. SOARES, F. V.; BRITTO, T. F. D. Confronting capacity constraints on conditional cash transfer programmes in Latin America. Brasilia: International Poverty Centre, 2007. (Working Paper; 38). WORLD BANK. Swimming against the tide: How developing countries are coping with the global crisis: Report. Washington D.C.: The World Bank, 2009.

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COM ESTA CRISE, OS POBRES SE TORNARAM MENOS VULNERVEIS?

Pierre Salama

1 INTRODUO Indivduos e suas famlias so especialmente vulnerveis s crises econmicas por seus rendimentos serem baixos. Quando h uma recesso ou mesmo uma crise, os pobres e os grupos de renda mais baixa so os mais afetados, e nos lugares em que o crescimento foi positivo, quando o nvel de pobreza no piora, continua a ser essencialmente estvel por um tempo razoavelmente longo e ento, diminui. Este fenmeno de histerese explicado principalmente pelo aumento da desigualdade durante a crise, crise cujos efeitos se multiplicam mais em pases desenvolvidos devido fraca proteo social dirigida maioria da populao. Surpreendentemente, ao contrrio do que se poderia pensar e desejar, as polticas econmicas anticclicas, geralmente, fogem desse foco em detrimento de polticas sociais e, portanto, das classes sociais com rendimentos mais baixos. A partir de um estudo realizado em sete pases (Argentina, Chile, Bolvia, Costa Rica, Mxico, Panam e Repblica Dominicana), Hicks e Wodon (2001) defendem que a elasticidade das despesas sociais em relao ao PIB maior que 1 durante a fase de crescimento e, inversamente, a elasticidade da despesa inferior a 1 durante as fases de recesso. Em termos simples, isto significa que, quando o crescimento do PIB per capita cai um ponto, o reflexo nas despesas dos pobres uma queda de dois pontos. Os autores acreditam que esta reduo seja a metade, pois o PIB per capita tornar-se menor, resultado do aumento no nmero de pobres com a crise. Em vez de ser anticclica, muitas vezes a poltica social pr-cclica e, portanto, agrava os efeitos negativos da volatilidade nas
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populaes de baixa renda. O Brasil no fez parte da amostra analisada por Hicks e Wodon, mas a maioria das anlises realizadas, incluindo as feitas com Valier J. (LUSTIG , 1989; SALAMA, 1992; VALIER, 1997; SALAMA, 2008; LAUTIER et al., 2004), confirmam amplamente estas tendncias. Os ciclos negativos da pobreza so frequentemente agravados por polticas econmicas restritivas, determinadas nos mercados financeiros internacionais por razes de credibilidade. Isto no o que vemos hoje com a crise sistmica global que atingiu o Brasil no segundo semestre de 2008: a crise parece beneficiar os pobres por agora e manter um forte senso de otimismo sobre a capacidade de o pas superar a crise. Esse paradoxo deve ser analisado. Os pobres se tornaram menos vulnerveis crise? A resposta no simples por razes conjunturais e estruturais. Conjunturais porque o Brasil, como muitas outras economias emergentes, est no limiar de novas mutaes produzidas por esta grave crise, assim como ocorreu nos anos 1930, e no podemos confundir um tempo do ciclo (crise e recuperao precoce) com um movimento conjunto que pode durar anos, expresso das mudanas estruturais que dificilmente poderemos perceber hoje. Assim, inicialmente, apresentaremos o que distingue esta crise da dos anos 1990; em uma segunda etapa, discutiremos as principais medidas anticclicas adotadas pelo governo. Em terceiro momento, analisaremos as causas da evoluo da pobreza e mostraremos que as medidas anticclicas adotadas, assim como a natureza do regime de crescimento utilizado e o nvel percebido no incio dos anos 2000 que marcou uma ligeira diminuio na desigualdade e menores nveis de pobreza. Em uma quarta etapa iremos analisar os conflitos de interesse e as solues empregadas que permitiram a retomada do crescimento e a reduo da pobreza alguns anos antes da crise internacional surgir de forma a entender como eles podem evoluir com esta crise, bem como as polticas anticclicas definidas pelo governo do presidente Lula. 2 UMA CRISE DIFERENTE DAS OUTRAS Existem dois tipos de crise financeira: as recorrentes na dcada de 1990 na Amrica Latina, de responsabilidade dos seus regimes de crescimento, e as diretamente relacionadas com a internacionalizao das finanas. A crise financeira que se estendeu no segundo semestre de 2008 e que provocou uma recesso de amplitude mais ou menos significativa dependendo do pas, pertence a esta segunda categoria.
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2.1 AS CRISES DOS ANOS 90: AS ECONOMIAS DE CASSINO

Estas crises so conhecidas. Elas tm sido muito estudadas pelos economistas. Recordemos brevemente a sua lgica. Antes da crise de 1982 (moratria do Mxico e incio da dcada perdida na Amrica Latina), os emprstimos foram realizados sob a forma de emprstimos sindicados. Com exceo das dotaes involuntrias, o servio da dvida em 1980 foi financiado por recursos prprios. Com a liberalizao de seus mercados na dcada de 1990, os latino-americanos tinham renovado o acesso aos mercados internacionais de capitais e o servio da dvida foi financiado, principalmente, por ingressos de capital. Especificamente, esses fluxos de capitais voluntrios, sob a forma de aes e no de crditos, financiaram em uma primeira fase o saldo negativo da balana comercial e os juros da dvida externa. A amortizao do principal da dvida externa foi, grande parte, financiada por emprstimos chamados involuntrios dos bancos internacionais e pelo financiamento direto das instituies internacionais. Em uma segunda fase, os investimentos externos diretos ingressaram por trs razes principais: a atraente privatizao em massa; a relativa estabilidade da economia; a existncia do Mercado Comum e a entrada lquida de reservas. De um lado, a capacidade de financiamento gerada por esses fluxos e, de outro, a busca por financiamentos vultosos alimentada pelo deficit da balana comercial, a conta corrente (servio da dvida e dividendos) e a amortizao de dvida externa, fizeram com que a economia do Brasil fosse colocada no fio da navalha: inadequao das competncias e necessidades exigindo um aumento das reservas, diminuio daqueles e medo da desvalorizao da moeda nacional, fonte de desenfreada especulao. Globalmente, durante este perodo, as economias latino-americanas estavam operando com a lgica da economia de cassino: a taxa de juros tornou-se a varivel de ancoragem do balano de pagamentos. O capital externo era atrado pelas altas taxas e pela garantia de resgate. Se levassem muito tempo para entrar ou ameaassem uma retirada em massa do pas, aumentariam as taxas de juros, em detrimento do crescimento. Os anos 1990 foram pontuados por tais crises financeiras (Mxico, Argentina com o efeito Tequila, Brasil e Argentina no final dos anos 1990). Em uma terceira fase, o saldo negativo da balana comercial diminuiu e, ento, tornou-se positivo. Os regimes de crescimento foram menos sensveis lgica da economia de cassino, mas tornaram-se mais
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sensveis lgica do financiamento internacionalizado. a este tipo de crise que se referem, por exemplo, as obras anteriormente citadas. Em geral, as polticas econmicas visam conter a sada de capital por meio da manipulao do aumento das taxas de juros e da reduo dos gastos do governo, considerando que o pagamento de juros da dvida pblica interna precipitou a crise econmica e contribuiu para o aumento da pobreza.
2.2 A CRISE ATUAL DIFERENTE

A crise global, mas sua origem est nos pases desenvolvidos. A maneira de responder a ela tambm diferente. No Brasil, a poltica social no pr-cclica, mas anticclica. Geralmente, esta grande crise o resultado direto de como desenvolveram a globalizao do comrcio e das finanas. Sbita e acentuada, a liberalizao do mercado acompanha a globalizao, semelhante a um big bang. Para compreender a crise financeira e seus efeitos sobre a atividade econmica do conjunto das economias industrializadas, emergentes ou menos desenvolvidas, necessrio focar a anlise sobre as formas assumidas pela globalizao comercial e financeira. As diferenas nos custos salariais entre os pases asiticos (China, ndia, Vietn), os pases industrializados e as economias emergentes da Amrica Latina (Brasil, Argentina, Mxico) so substanciais. Entre a China e os pases industrializados, essas diferenas so da ordem de 1 a 40 da frao do salrio relativo a uma hora na indstria transformadora e entre a China e os pases emergentes da Amrica Latina so da ordem de 1 a 5. Como os diferenciais de nveis de produtividade tendem a diminuir entre os pases asiticos e outros pases, os custos unitrios do trabalho uma combinao de salrios e produtividade so cada vez mais favorveis para as economias asiticas emergentes. Assim, a queda das barreiras alfandegrias, ou seja, a globalizao comercial impe severas restries aos custos na maioria das indstrias dos pases industrializados e o faz parcialmente em relao a certos pases semi-industrializados. Os deslocamentos se multiplicam em pases industrializados para se beneficiarem desta vantagem competitiva. Com exceo da Alemanha, modelo de economia industrializada, as economias latino-americanas semi-industrializadas experimentam uma relativa desindustrializao. As vantagens comparativas percebidas tornaram-se negativas

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(FORQUIN; HERZOG, 2008)4 em favor da China, que se tornou a oficina do mundo. A restrio de custo muito elevado levou a uma forte presso sobre os salrios. Para resistir a essa fora, existem trs possibilidades: ou procurar aumentar a produtividade com um esforo particularmente forte na investigao, ou retardar a progresso dos salrios reais, o efeito mais provvel que uma combinao de ambos. Isto explica que os salrios reais e a produtividade do trabalho no vo se desenvolver em paralelo e que o fosso entre a taxa de crescimento continua a crescer, no s nas economias industrializadas, mas tambm nas semi-industrializadas da Amrica Latina. A restrio de custo no a nica razo para a relativa estagnao dos salrios durante um longo perodo. As restries financeiras relacionadas globalizao financeira tambm pesam. Com a desregulamentao financeira, as exigncias dos acionistas em termos de taxa de retorno e pagamentos de dividendos tornaram-se muito mais elevadas do que no passado, por um lado e de outro, as taxas de juros sobre os ttulos da dvida pblica no Brasil tornaram-se muito altas, o servio da dvida pesa sobre o oramento do Estado, mas tambm, indiretamente, sobre o capital de empresas em dbito com o sistema bancrio. A ganncia de financiamento tem lugar custa de ambas as partes dos lucros dedicados ao investimento produtivo e, de parte dos salrios sobre o valor agregado. As exigncias financeiras, assim, produzem duas novas restries: o aumento da cota dos lucros totais no valor agregado em detrimento dos salrios e, quanto parcela dos lucros, apoderam-se crescentemente destes. Notemos, no entanto, que esta tendncia se inverteu ligeiramente nos ltimos anos (BRUNO et al., 2009).

A desindustrializao relativa levando a que as vantagens comparativas tornem-se negativas para a indstria no significa necessariamente uma desindustrializao absoluta, apenas traduz o fato de que diminui o peso relativo das exportaes dos produtos industrializados sobre as exportaes mundiais desses produtos. o que se observa no Brasil, onde a desindustrializao relativa acompanhada de uma incapacidade de exportar produtos altamente tecnolgicos, com exceo do setor aeronutico.

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A consequncia da debilidade dos salrios importante em termos macroeconmicos porquanto limita o dinamismo das demandas por produtos no mercado interno, j atingido pela elevada desigualdade na Amrica Latina. A taxa de investimento em capital fixo mantm-se baixa, especialmente quando comparada quelas observadas na sia. A tendncia de estagnao econmica por um longo perodo confirma o diagnstico (KLIASS; SALAMA, 2008). A reduo da demanda, devido diminuio dos salrios reais, pode ser balanceada por um sensvel aumento do endividamento familiar. O maior endividamento uma maneira de resolver a quadratura do crculo e escapar recesso econmica, respeitando s exigncias de rentabilidade financeira. Este foi o caminho tomado pelo governo brasileiro nos ltimos anos e, especialmente, em resposta a crises. Pode-se considerar que esse caminho perigoso, dada a experincia recente dos pases anglo-saxes, mas o risco diminui conforme cai o coeficiente do crdito comparado ao observado em outras regies do mundo5, mesmo que atualmente esteja em franco crescimento. Latente nos pases industrializados, nos ltimos anos, a crise financeira se desenvolveu grandemente no segundo semestre de 2008. O efeito de contgio internacional foi particularmente forte. Mais especificamente, o surgimento de bolhas especulativas e seu estouro foi facilitado por: i) a adoo de regras contbeis que valorizam os ativos com base em seu preo de mercado (marcao a mercado); ii) a possibilidade de os bancos venderem de forma lucrativa os riscos envolvidos com a criao e emisso de produtos financeiros securitizados cada vez mais sofisticados e priv-los de seus balanos etc., utilizando-se de teorias cientificamente perspicazes (BOURGUINAT; BRYIS, 2009), subestimando sistematicamente os riscos incorridos
5 A amplitude do sistema financeiro latino-americano (Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela) tem uma porcentagem de 133% do PIB, ao passo que representa 405% nos Estados Unidos, e 208% nas economias asiticas emergentes (Coreia do Sul, Filipinas, Indonsia, Malsia e Tailndia). este fator que particulariza os mercados financeiros latinoamericanos e sua composio: os ttulos da dvida pblica representam 42% do PIB, sendo do conjunto dos produtos financeiros, 46% de aes, 13% de ttulos da dvida privada e o restante de depsitos bancrios. Nas economias asiticas emergentes, os ttulos da dvida pblica representam 30% do PIB, o que um pouco menos de 15% do total; 78% de aes, 46% de ttulos da dvida privada e 75% de depsitos bancrios. Na Argentina, Brasil e Mxico, mais da metade do total dos emprstimos bancrios foi destinado ao setor pblico entre 2001 e 2003 (10% na China, Malsia, Tailndia, 15% no Chile, mas 26% na Colmbia). Fonte: The McKinsey Quaterly (julho, 2007).

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com a compra de produtos securitizados mais complexos. Assim concebida, a engenharia financeira torna-se uma lgica prpria da fuga de capitais. Como resultado, o crdito est cada vez menos baseado nas expectativas de renda dos muturios, e muito mais na previso do valor de sua riqueza (AGLIETTA; BERREBI, 2007). O coeficiente da dvida sobre os rendimentos incha mesmo quando deveria cair em relao ao valor de mercado. Para utilizar uma frase da Mynski, chega-se rapidamente ao financiamento do tipo Ponzi e a instabilidade aparece de repente, se impe brutalmente. H a debacle do sistema: o estouro da bolha leva a uma forte desvalorizao dos ativos o que, ontem, alimentava a bolha (o valor patrimonial, ou seja, a diferena positiva entre o valor de mercado e o crdito concedido) transformado em seu oposto (o valor de mercado despencou e agora est abaixo do valor a ser pago). A inverso do ciclo provoca uma sbita secagem da liquidez: as empresas financeiras buscam liquidez para financiar um risco que, antes transferido e divulgado, foi completamente reavaliado e as empresas no financeiras, com a desvalorizao da sua capitalizao, vem se apresentar uma srie de coeficientes no vermelho e enfrentam uma crescente escassez de liquidez (SALAMA, 2009). Os bancos no mais emprestam uns aos outros e freiam brutalmente os emprstimos a empresas e particulares. A crise de crdito transforma a crise financeira em uma crise econmica. A crise torna-se sistmica, afeta e compromete empresas que haviam tido uma gesto prudente, longe de manipulao anteriormente lucrativa de produtos financeiros securitizados. Se espalha vigorosamente para alm das fronteiras por meio dos canais forjados pela globalizao financeira (FMI, 2009; IMF, 2009). Em busca de liquidez, os bancos e as empresas multinacionais repatriam uma parcela substancial de seus lucros, param de comprar ttulos e tornam muito mais difcil o financiamento das exportaes das economias emergentes. Alm dessas dificuldades, acrescente-se a rarefao de oportunidades nos pases industrializados, uma vez que se desenvolve a crise na economia real. 3 AS NOVAS POLTICAS ANTICCLICAS: SUPLANTAR O MERCADO EXTERNO COM O IMPULSO DO MERCADO INTERNO Falta de liquidez, fuga de capital, diminuio das oportunidades externas transformam a crise financeira nas economias emergentes em crise na economia real e abrem caminho para as polticas anticclicas dos governos desses pases, as quais visam fornecer liquidez adicional ao neutralizar a crise
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de crdito e ao suplantar a falta de dinamismo dos mercados externos com o impulso dos mercados internos. Essas polticas so mais ou menos exitosas, dependendo do tamanho dos mercados domsticos e da desigualdade de renda. Inibem a queda livre do PIB das economias latino-americanas, mas no impedem que ocorra. Os PIBs passaram a ser notados parte das taxas negativas de crescimento, das fortes desaceleraes e do considervel aumento do desemprego, visvel em toda parte. No Brasil, em vez do crescimento de 4% esperados pelo governo em 2009, o crescimento ser ligeiramente negativo, o aumento da populao no mercado de trabalho foi significativamente freado, mas a massa salarial aumenta a uma taxa elevada de crescimento graas ao forte crescimento do rendimento real (ver grfico 1). Durante o segundo semestre de 2009, os tremores anunciaram uma provvel retomada da atividade econmica.
Grfico 1: Massa salarial e seus componentes crescimento mdio nos ltimos 12 meses 2006-2009
8 7,06% 7 6,39% 6 5,30% 6,48% Massa salarial real 4,7% 4,16% 4 3,59% 3,32% 2,75% 2 1,88% 1 1,92% 1,72% 3,97% Populao ocupada Rendimento mdio real1

Fonte: IBGE Elaborao: Bradesco. Nota 1: Considerando o IPCA acumulado de fevereiro a janeiro.

A aposta feita pelos governos simples: suplantam a falta de dinamismo dos mercados externos com a dinamizao do mercado interno por meio de um aumento significativo do salrio-mnimo (ver grfico 2); alargamento da concesso de Bolsa Famlia, qual voltaremos posteriormente; acesso mais barato e fcil ao crdito ao consumidor e uma poltica de obras pblicas (ver quadro 1).
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Grfico 2: Variao real do salrio-mnimo 1996-20101

15 12,4 12 9 6 3 0 -3 -4,2 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 *2010 -6 12,1

7,6 5,6 4,5 1,5 -0,3 4,7 3,6 4,0 4,8 3,3

6,8 5,1

* Considerando o IPCA acumulado de fevereiro a janeiro

Fonte: MTE Elaborao: Bradesco

O pacote de medidas reduz o supervit primrio, mas permite a conteno das bases das receitas fiscais limitando os efeitos negativos do contgio da crise financeira mundial sobre o crescimento do PIB na economia brasileira. A sua eficcia no maior por dois motivos: a magnitude da crise mundial e a amplitude da desigualdade de renda no Brasil (que exige uma considervel reforma tributria). Porm, suficiente para sustentar uma ligeira recuperao da atividade econmica, como se pode observar durante o segundo semestre de 2009, mas a partir da qual no se pode mais inferir que os problemas subjacentes esto sendo resolvidos, pois a crise internacional estrutural. A ligeira recuperao tambm foi favorecida pela manuteno de um elevado nvel de exportaes de matrias-primas para a China. A poltica adotada vis--vis o salrio-mnimo e o efeito cascata gerado sobre as penses e os demais salrios, a recuperao econmica, o aumento do nmero de beneficirios da poltica assistencialista, faz com que notemos uma melhora na situao das classes mais pobres da populao.Dessa forma, trata-se de uma poltica para lidar com as crises que rompeu com as recomendaes do Consenso de Washington praticada nos anos 1990.

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Quadro 1: Poltica anticclica

Estas medidas tm duas caractersticas principais, so, acima de tudo, pragmticas o que no significa serem ineficazes, e sua amplitude pequena. Pragmticas, porque no seguem uma lgica liberal, ou o fazem minimamente. Longe esto os dias em que os governos procuraram unificar as medidas destinadas a limitar o aumento das taxas de juros, a reduzir os subsdios etc. Com a crise, o que domina a exceo. H tantas que se tornou muito difcil definilas sem apelar para especialistas e seus conhecimentos tortuosos de camuflagem das medidas adotadas com urgncia. Estas medidas so de vrios tipos: h aquelas de carter geral, tais como a reduo das taxas de juro, a diminuio dos depsitos compulsrios dos bancos, um forte incentivo para o financiamento de grandes projetos, financiando principalmente o desenvolvimento de infraestrutura com a colaborao de parceiros privados, e o aumento do salrio-mnimo, mesmo no servio pblico. As taxas de juros so mantidas apesar das redues dos altos nveis, muito altos no caso do Brasil, especialmente quando comparados com aqueles em vigor nos pases industrializados. Os depsitos compulsrios ainda obliteram a liquidez dos bancos privados e, com o intuito de estimular o crdito, o oramento para os crditos e as garantias dos emprstimos so acordados com bancos estatais para que concedam emprstimos a empresas e particulares. As medidas, em si, so inmeras: i) generalizao de medidas de emergncia sobre as taxas de juros: reduo da taxa na compra de automveis, apartamentos etc. para incentivar as famlias a pedir e consumir mais do que lhes permite seu nvel de renda e, assim, estimular um mercado relativamente estagnado devido s profundas desigualdades de renda. Taxas reduzidas para a indstria de forma a facilitar o investimento de uma srie de projetos industriais; ii) garantias especficas dos bancos pblicos para bancos privados para que concedam emprstimos para o comrcio exterior e, assim, facilitem o financiamento das exportaes, o que se torna difcil com os obstculos em se obter financiamentos internacionais; iii) medidas protecionistas para promover a produo domstica; iv) cortes de impostos incidentes sobre uma gama de produtos e, por vezes, dos impostos sobre a renda; v) subvenes diversas, a fim de reanimar o mercado interno; vi) por fim, medidas protecionistas pontuais (aumento de tarifas alfandegrias, reintroduo de licenas de importao e medidas semelhantes s cotas para certos produtos considerados sensveis, reduo de impostos de exportao, caso existam (HUFBAUER; STEPHENSON, 2009).

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4 CONTRAPARTIDA DA POBREZA? Desde o incio dos anos 2000, houve reduo da pobreza, diminuio da desigualdade. Estas duas ocorrncias foram de baixo escopo, especialmente quando comparadas quelas que se pode observar nos pases asiticos (P. SALAMA, 2006)6. Ao contrrio do que se poderia pensar, no se devem essencialmente inaugurao de uma redistribuio de renda, mas essencialmente ao crescimento. Contudo, limitar-se anlise do tringulo de pobreza insuficiente: preciso especificar o crescimento e a desigualdade que veicula. E quanto pobreza no Brasil, mais precisamente? Atualmente, a pobreza menos importante do que no incio deste milnio? Se sim, por qu? Deve-se a um crescimento ligeiramente superior ao da dcada anterior ou reduo da desigualdade? Se este o caso, por que essas desigualdades diminuram? A extenso da pobreza no Brasil foi estimada em 35% da populao, em 1999, e 35,6%, em 2003. Ento, entrou em franco declnio: 26,9%, em 2006, e 25,1%, em 2007 (segundo a PNAD). A queda inegvel e ocorreu, majoritariamente, durante a presidncia de Lula. Em geral, este declnio continua a ser modesto. E sua extenso continua a se dar em um nvel muito elevado, principalmente nas partes mais desprovidas do Brasil (39%, no Nordeste, em 2007).

Conforme o modelo do Banco Mundial: a pobreza na China passou de 69,9%, em 1990, para 28,6%, em 2005, e a extrema pobreza (tambm chamada misria) despencou de 31,5% para 8,9% no mesmo perodo. Na Coreia do Sul, tanto a pobreza quanto a misria so pouco significativas, inferiores a 0,5%; no mesmo perodo, na Tailndia, a misria passou de 12,5% da populao para 1,7% (World Bank, 2006, p. 49). A China, aps apresentar uma significativa reduo deste nvel em poucos anos, teve considervel desacelerao da base da pobreza com o pronunciado aumento das desigualdades. Segundo o mesmo estudo do Banco Mundial, o ndice de Theil (indicador que mede as desigualdades) aumentou na China de 21,1%, em 1990, para 35,8%, em 2002, enquanto permanece em um nvel baixo na Coreia do Sul (17% e 17,5% no mesmo perodo). Na China, as desigualdades de renda aumentaram na cidade, no campo e, principalmente, entre o campo e a cidade. Resultado: dos 21,1 pontos, em 1990; 8,9 devem-se desigualdade entre cidade e campo; 8,1 desigualdade no campo e 4,1 desigualdade na cidade. Em 2002, do 35,8%, 14,8 pontos advm da desigualdade entre cidade e campo (12,6 e 8,4 advm da cidade e do campo) (WORLD BANK, 2006, p. 227-228).

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Quadro 2: Evoluo da Proporo de Pobres no Brasil, no Brasil excluindo Nordeste, e Nordeste 1997 e 2007 Regies Brasil Total Brasil exclusive Nordeste Nordeste Brasil exclusive Nordeste / Nordeste 34,1% 26,4% 52,9% 2,0% 25,1% 19,6% 39,0% 2,0%

Fonte: PNAD 1997 e 2007 (Tabulaes especiais), extrados de Cavalcanti de Albuquerque R. S. e Rocha, 2009

O ndice de pobreza tende a baixar. Esta queda , contudo, relativamente fraca e a pobreza mantm-se em nvel muito elevado. O que os economistas chamam de tringulo da pobreza explica a evoluo da pobreza. Trs fatores afetam a dimenso da pobreza, so os trs lados do tringulo: o nvel de desigualdade atingido pela renda, a evoluo dessas desigualdades e a taxa de crescimento. Cada um desses fatores desempenha um papel diferente: quanto maior o nvel de desigualdade, mais difcil a reduo da pobreza; quanto mais aumenta (reduz) a desigualdade, mais aumenta (reduz) a pobreza; quanto maior a importncia da taxa de crescimento, maior a reduo da amplitude da pobreza. Os ltimos dois fatores no so independentes um do outro, h planos de crescimento que tendem a aumentar a desigualdade e outros que tendem a reduzi-la. Como temos visto, nos ltimos anos, o Brasil tem tido um regime de crescimento que tende a reduzi-la levemente. Da o relativo declnio da desigualdade e a taxa de crescimento positiva recentemente atuaram na mesma direo, em favor da reduo da pobreza. Paradoxalmente, essa reduo mecnica da desigualdade entre os salrios se explica, no caso, pelos resultados relativamente positivos da poltica de educao (menos analfabetismo, mais graduaes e, portanto, mo de obra qualificada) e pela insero relativamente negativa insero internacional com um pequeno nmero de produtos de alto nvel tecnolgico que exigem trabalhadores qualificados (SALAMA, 2008). Os fatores externos em jogo nestas trs variveis exercem igual influncia: uma poltica social afirmativa pode reduzir desigualdades, uma poltica de sade e educao pode promover a mobilidade social dos pobres e, assim, reduzir o nvel de pobreza a longo prazo. Vamos ver mais detalhadamente como atuam estes trs fatores.
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O Brasil um dos pases mais desiguais do mundo. O ndice de Gini mede as desigualdades7. Se nos limitarmos apenas renda do trabalho, o ndice de Gini, em 2002, era de 0,565 enquanto fica em torno de 0,30 na Coreia do Sul. Segundo o Ipea, se considerarmos as seis maiores regies metropolitanas do Brasil, 46,1% da populao recebe menos de meio salrio-mnimo e 17,4% mais de quarenta salrios-mnimos. O segundo fator que influencia a dimenso da pobreza a evoluo da desigualdade. Quanto mais baixo for, maior a reduo da pobreza, tudo o mais permanecendo igual. Mas a desigualdade diminuiu progressivamente no Brasil. Se considerarmos o Gini da desigualdade de rendimentos do trabalho, as desigualdades tm diminudo desde 1997, passando de 0,574 para 0,533 em 2006. Segundo a PNAD, 42,6% da populao tinha renda inferior a meio salrio-mnimo em 2006, apresentando baixa de 3,5 pontos em relao a 2002 e 16,8% de renda acima de 40 salrios-mnimos. No entanto, se olharmos para os mais ricos, segundo a Cap Gemini e Merrill Lynch (2009), o nmero de indivduos com mais de 11 milhes de dlares em ativos financeiros cresceu 19,1% entre 2006 e 2007, aps um aumento de 10,1% entre 2005 e 2006. Esta uma das taxas de crescimento mais altas do mundo, a terceira maior, para ser mais exato, atrs da ndia e da China. Uma caracterstica da presidncia de Lula ter aumentado a renda de mais de um tero da populao, reduzindo, ento, o nmero de pobres, e ter aumentado mais marcadamente em porcentagem a renda de uma frao nfima da populao. O terceiro fator a taxa de crescimento. Quanto maior a taxa de crescimento, maior a reduo da pobreza, tudo o mais permanecendo igual. Mas esta taxa de crescimento ligeiramente mais elevada e menos voltil do que na dcada anterior, qual seja 1,1%, em 2003; mas 5,7%, em 2004; 3,2%, em 2005; 4%, em 2006; 5,7%, em 2007; 5,1%, em 2008; mas prevista para um pouco menos de 0%, em 2009.

Esta medio falha porque no se sabia exatamente qual era a renda dos muito ricos nem dos muito pobres. igualmente generalizante e de difcil decomposio. No podemos aqui apresentar porque existem outros indicadores. Este tambm o motivo pelo qual alguns preferem utilizar a curva de Lorentz que mede a relao das porcentagens da populao e as porcentagens da renda auferida.

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Um fator negativo (o elevado nvel de desigualdade) e dois fatores positivos (uma retomada do crescimento e uma reduo das desigualdades) explicam a reduo da pobreza.
4.2 AS POLTICAS DE REDISTRIBUIO SO EFICAZES?

Um relatrio da OCDE (2008) revela que a diferena da desigualdade em 2006, antes e depois das transferncias sociais lquidas de impostos muito baixa na Amrica Latina e no Brasil. A diferena entre os dois Gini (Gini de mercado e Gini aps transferncias) de 2 pontos, enquanto na Europa de 15 pontos (de 0,46 a 0,31). As desigualdades diminuram muito pouco no Brasil e, ao contrrio do que se poderia pensar e dos mitos apregoados, a reduo da pobreza vem, principalmente, da retomada do crescimento e seus efeitos sobre o mercado de trabalho. Os programas sociais (ver quadro 3), de fato, reduziram em apenas 6,4% o nmero de pobres no Brasil, de acordo com o trabalho de Cavalcanti de Albuquerque e Rocha (2009). A maior parte da reduo da pobreza deve-se, portanto, a um crescimento um pouco maior e a uma menor desigualdade do que no passado.
Quadro 3: As transferncias sociais

Existem duas polticas de transferncias sociais no Brasil: uma j conhecida, o Bolsa Famlia, alcana cerca de 12 milhes de famlias. Os beneficirios so famlias cuja renda per capita inferior a R$ 60,00 por ms (cerca de US$ 30). Eles ento recebem R$ 60,00, acrescidos de R$ 18,00 por criana menor de 15 anos para os trs primeiros filhos. Famlias com renda entre R$ 61,00 e R$ 120,00 per capita recebem a renda como se tivessem filhos. No total, os gastos obtidos a ttulo do Bolsa Famlia no excedem 0,4% do PIB, 12 a 15 vezes menos do que os empregados no servio da dvida interna. H condicionalidades para obter o auxlio: comprovar a frequncia na escola e manter o carto de vacinao em dia. A outra, menos conhecida e constante da Constituio, aquela que visa ajudar os idosos (acima de 65 anos) e pessoas portadoras de deficincia cuja renda familiar inferior a um quarto do salrio-mnimo. Pouco mais de 3 milhes de pessoas, em 2007, receberam um salrio-mnimo. Embora alcance um menor nmero de pessoas, os gastos destinados a este programa so mais significativos que os do Bolsa Famlia, mas no total, em 2008, os dois programas combinados representaram apenas 0,84% do PIB.

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No entanto, ao contrrio do que se observa na Argentina e Mxico, estes programas conferem considervel rentabilidade poltica em termos de legitimidade. Insuficientes para atender os necessitados, muito mais baixo do que o mito criado sugere, eles so uma ferramenta poderosa da popularidade de Lula. 5 EM CONCLUSO: QUAIS SO OS CONFLITOS DE INTERESSES E QUAL SEU IMPACTO SOBRE A DETERMINAO DAS POLTICAS? A escolha de uma poltica econmica depende de mltiplos fatores: os conflitos de interesses presentes e futuros, a busca por legitimidade em sintonia com diferentes parcelas da sociedade, a compreenso da natureza da crise e, finalmente, a personalidade dos governantes. Esta poltica est suscetvel a gerar novos conflitos e implica um regime de crescimento que no havia sido pensado, o futuro no totalmente previsvel. Voltaremos aqui sobre os conflitos de interesse. A poltica de taxas de juros muito elevadas praticada pelo Banco Central do Brasil muito cara em termos oramentrios: a posio do servio da dvida pblica aproxima-se de 7% do PIB, depois de ter alcanado 10%. Esta poltica considerada bastante vantajosa por diversos setores: os bancos, ao adquirirem ttulos emitidos pelo governo, auferem lucros muito elevados, as grandes empresas, os exportadores que colocam seu capital em ttulos lucrativos e obtm emprstimos a taxas reduzidas para investimentos. Por outro lado, a valorizao da moeda, acompanhada da liberalizao do comrcio internacional tendem a eliminar as indstrias manufatureiras menos competitivas. Deste ponto de vista, h um conflito de interesse entre as empresas ameaadas pela poltica cambial do governo. Ao contrrio, a importao de bens de capital feita a custos mais baixos graas, atenuados por esta valorizao. O setor de exportao de commodities, cujos preos so fixados em moeda estrangeira, prejudicado com a poltica de valorizao da moeda nacional, uma vez que reduz a renda em moeda local. Mas este efeito negativo compensado por condies de crdito mais favorveis, subvenes e, finalmente, pela alta dos preos das commodities. A alta dos custos das commodities traduz-se em um aumento relativo dos preos dos alimentos em relao aos demais preos, ento, os mais vulnerveis sofreram em 2008, mas o seu efeito, embora elevado, foi atenuado pela valorizao da moeda nacional.
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Por fim, o aumento do salrio-mnimo em termos reais e a poltica de redistribuio de renda em favor dos mais pobres expandiram o mercado domstico, especialmente quando acompanhados de uma poltica em favor do endividamento das famlias. Atuam em favor de maior legitimidade vis vis a governabilidade e manuteno do otimismo sobre a capacidade de superar a crise a curto prazo, que contrasta com o que observado em outros pases. O alargamento do mercado interno tambm beneficia as empresas que produzem para o mercado. Em geral, a poltica do governo Lula assemelha-se a um iceberg. A parte visvel, acima da gua que corresponde a uma melhoria da baixa renda bem menos importante do que a parte submersa, as finanas e o agronegcio. O setor financeiro e as grandes empresas se beneficiariam desta poltica e com eles, os acionistas. A camada mais rica (1% ou 0,1% da populao) est aumentando sua participao na renda nacional, os mais pobres (30% da populao) esto melhorando a sua situao. A poltica de redistribuio de renda em seu favor a parte mais visvel do iceberg. Ele representa menos de 10% dos montantes pagos pelo servio da dvida interna entre 2003 e 2007, provavelmente mais nos dias de hoje por causa do relativo declnio das taxas de juros e aumento do nmero de famlias que recebem o Bolsa Famlia, canal principal para a redistribuio. Baixa quando comparada com os custos de financiamento, tem uma rentabilidade considervel em termos de legitimidade. Isto perceptvel. E neste ponto que a personalidade dos lderes exerce influncia: mesmo sendo uma porcentagem do PIB, a soma alocada para o combate pobreza mais ou menos equivalente da Argentina e do Mxico, contudo, o governo Lula obtm benefcios polticos. As polticas anticclicas econmicas podem mais ou menos criar obstculos ao contgio dos efeitos da crise internacional, mas no os pode conter. Tudo depende da magnitude da crise nos pases industrializados e, especialmente, das formas que assume: um V, ou seja, uma queda no nvel de atividade seguido de uma recuperao aps um ano, um W, ou seja, aps a recuperao, h uma nova queda seguida de outra recuperao? Parece que o segundo cenrio mais provvel. As foras que a atual crise inaugura no esto na superfcie e, semelhante ao que aconteceu na dcada de 1930, tais foras reservam surpresas tanto polticas quanto econmicas. A diminuio da amplitude da pobreza ainda no uma aposta segura: ainda carece de reformas estruturais, como a reforma tributria, para aumentar a probabilidade de uma reduo substancial da pobreza nos prximos anos.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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O LUGAR DO ESTADO E DAS POLTICAS SOCIAIS NO DESENVOLVIMENTO

SOBRE O DEVER DE MUDAR A REALIDADE: O PAPEL DO ESTADO NA PROMOO DE POLTICAS SOCIAIS EM UM MODELO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRAL
Patrus Ananias

1 INTRODUO Somos um pas vasto e rico. No entanto, temos uma dvida social que por sculos vem nos impedindo de cumprir com nosso destino, por conta da desigualdade que se reproduz e se transmite de gerao em gerao. Estamos, porm, conseguindo alterar essa realidade e alcanando novos patamares de desenvolvimento e justia social que alimentam e produzem esperanas com efeitos bastante positivos para nosso povo. No cenrio internacional, o Brasil foi um dos pases menos afetados pela crise econmica mundial, tendo conseguido amenizar com eficcia os efeitos em nosso territrio. Nosso ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), pela primeira vez, ultrapassou 0,80, o patamar de pases considerados de alto desenvolvimento humano. Nossa desigualdade est caindo e, embora ainda estejamos longe de alcanar o ndice ideal, conseguimos, tambm pela primeira vez, manter a queda da desigualdade mesmo no perodo de crise. Conseguimos cumprir a meta de reduo da pobreza pela metade antes do prazo fixado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) e trabalhamos agora com a meta de reduzir a pobreza a um quarto e erradicar a fome no pas at 2015. Dentre as causas desses avanos, podemos destacar a introduo de uma concepo mais ampla e vigorosa de polticas sociais, articulada dentro de um projeto nacional pautado pelo conceito de desenvolvimento integral e integrado. Neste artigo, discuto o papel do Estado na conduo das polticas sociais e como essa ao est ligada a um modelo de desenvolvimento integral e
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integrado, na qual crescimento econmico e justia social mantm relao de complementaridade. A partir de uma descrio da experincia brasileira, aponto alguns desafios que ainda devem ser enfrentados e estratgias nessa direo. A concepo que estamos adotando no Brasil est produzindo bons resultados, que mudam a realidade local e nacional, mas tambm indica desdobramentos e limites. Conhec-los importante para que possamos estabelecer e cumprir uma agenda de compromissos para garantir a manuteno das conquistas alcanadas. Sem Estado, as polticas sociais no existem, como bem ressaltou o presidente Luiz Incio Lula da Silva em seu discurso na abertura do nosso Simpsio Internacional sobre Desenvolvimento Social, realizado na primeira semana de agosto de 2009. E as polticas sociais esto demonstrando sua funo central na conduo de projetos sustentveis de desenvolvimento, promovendo a coeso social necessria para o florescimento pleno das potencialidades de uma nao. No Brasil, enquanto o Estado esteve afastado do desenvolvimento de polticas pblicas como garantidoras de direito, prevaleceu tambm uma situao de subdesenvolvimento, de cidadania fraturada, incompleta. A questo da fome esteve ausente da agenda pblica, sustentando uma conspirao do silncio, como bem denunciou Josu de Castro nos anos 40 do sculo passado, com danosos efeitos sobre nossa organizao social do pas (CASTRO, 2001) A deciso de assumir como responsabilidade de governo o enfrentamento da fome, de maneira articulada e integrada a um projeto nacional com base na superao das desigualdades, est repercutindo no processo de desenvolvimento, mostrando como o Estado, ao garantir direitos por meio de polticas pblicas, pode mudar de maneira radical as possibilidades de desenvolvimento do pas. 2 UM FARDO COLONIAL A fome e a pobreza sempre foram tristes presenas na cena brasileira e personagens de uma dolorosa realidade que marcou e condenou muitas geraes de brasileiros. Dramas cujos registros ficaram gravados em variadas manifestaes artsticas, como na obra do poeta pernambucano Joo Cabral de Melo Neto, que falou dos nossos muitos severinos: E se somos Severinos / iguais em tudo na vida, / morremos de morte igual, / mesma morte severina: / que a
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morte de que se morre / de velhice antes dos trinta, / de emboscada antes dos vinte / de fome um pouco por dia / (de fraqueza e de doena / que a morte severina / ataca em qualquer idade, / e at gente no nascida). No raros eram os casos das pessoas para quem a morte foi tratada como uma derradeira libertao da fome, como foi o caso do sofrido personagem de Rachel de Queiroz, o garoto Josias, do livro O Quinze, que l se tinha ficado na sua cova beira da estrada, com uma cruz de dois paus amarrados feita pelo pai. Ficou em paz. No tinha mais que chorar de fome, estrada afora. No tinha mais alguns anos de misria frente vida, para cair depois no mesmo buraco, sombra da mesma cruz. O desamparo e a falta de perspectiva so descritos de forma dramtica, como nessa passagem do livro Grande Serto: Veredas, na qual o autor, Guimares Rosa, lana um olhar atento situao dos excludos e oprimidos: Porque, num estado de tempo, j tinham surgido vindo milhares desses, para pedir cura, os doentes condenados: lzaros de lepra, aleijados por horrveis formas, feridentos, os cegos mais sem gestos, loucos acorrentados, idiotas, hticos e hidrpicos, de tudo: criaturas que fediam. Senhor enxergasse aquilo, o senhor desanimava (...) O serto est cheio desses. S quando se jornadeia de jaguno, no teso das marchas, praxe de ir em movimento, no se nota tanto: o estatuto das misrias e enfermidades. A fome, personagem constante, descrita como algo que imobiliza e frustra possibilidades de esperana. Em um depoimento de Paulo Freire, registrado em 1996 e reunido em publicao pstuma, ele associa a pobreza e a fome como um obstculo possibilidade de criar hipteses de amanh imposto a uma grande maioria da populao brasileira. Segundo ele, a fome nos retira o direito de sonhar. Uma mirade de registros denunciam as nossas desigualdades, no s artsticas, mas tambm ensasticas, entre formuladores do pensamento nacional. Esses registros evidenciam, ainda, que, se de um lado a fome e a pobreza formavam uma realidade to dura entre os brasileiros, o oposto
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no reconhecimento dessa realidade se verificava em nossa agenda poltica. Se o problema sensibilizava sentimentos mais profundos da nossa sociedade, entre artistas e intelectuais, nas artes e na academia, na esfera governamental, simplesmente no existiu por longos anos. Essa posio na esfera poltica escamoteava a verdadeira faceta do problema. No caso da fome, impediu que fosse vista e tratada como a expresso biolgica dos males sociolgicos. Um flagelo fabricado pelos homens, contra outros homens (CASTRO, 2001). A descrio que Josu faz do fenmeno da fome d bem sua dimenso social ampla, caracteriza-o como problema estrutural da sociedade, que esgara o tecido social e corri quaisquer possibilidades de desenvolvimento consistente e sustentvel. No caso brasileiro, herana de nossa condio colonial que por vrias vezes ergueria em nossa sociedade uma barreira contra a universalizao do humano, para utilizar uma observao de Alfredo Bosi feita a respeito de um dos traos dessa nossa herana. decisiva a compreenso do problema da fome como expresso mais evidente de um problema social mais complexo, pois mostra a centralidade do tema e aponta entraves fundamentais no desenvolvimento de um projeto nacional. Se o problema da fome permanece tratado como questo isolada, no permite encontrar a soluo adequada. A fome tambm o atestado de misria absoluta e o grito de alarme que sinaliza o desastre social de um pas, disse Herbert de Souza (1993). Nosso saudoso Betinho liderou um importante movimento na sociedade contra a fome, seguindo inspirao e influncia da luta pela justia social, ao lado de outros tantos, como o prprio Josu de Castro e Dom Hlder Cmara. Betinho no tinha dvidas ao afirmar que a fome excluso e sua alma poltica: Quando uma pessoa chega a no ter o que comer porque tudo o mais j lhe foi negado. uma espcie de cerceamento moderno ou de exlio. A morte em vida (op. cit.). Combater a fome, por isso, o mesmo que combater a misria humana, o que refora, mais uma vez, a complexidade do desafio. At recentemente, o Estado no assumira sua responsabilidade em enfrentar o problema. Os registros das iniquidades relacionadas fome e desigualdade atestam a ausncia do Estado na questo e so reflexos de uma dvida que se acumulou por longos anos. Esse o preo que pagamos por no ter feito as intervenes sociais no processo de formao de nosso Estado e de nossa nao.
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3 CONSTRUO DE DIREITOS, SUPERAO DOS LIMITES A definio da poltica social como poltica pblica comea a entrar na agenda poltica nacional em 1988, quando promulgada a Constituio em vigor. O texto constitucional incorpora a assistncia social ao trip da seguridade social, lanando as bases jurdicas para institucionalizao do setor no campo das polticas pblicas. Desdobra-se um arcabouo legal de proteo de direitos sociais a partir da Constituio, que reforam essa base, mas a assistncia social segue em programas fragmentados, sem unidade de planejamento e a questo da segurana alimentar entra em pautas locais, regionais, ainda sem uma orientao nacional de poltica pblica. Desdobrando a Constituio, tivemos, no incio dos anos 1990, a promulgao de importantes leis civilizatrias, como a Lei Orgnica da Sade e o Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), em 1993. Este foi um passo importante para superarmos no Brasil o assistencialismo e o clientelismo. Mas as leis, por si, no garantem o necessrio avano das polticas sociais, que enfrentam perodos de aberturas e retrocessos. O lanamento do Fome Zero, em 2003, no primeiro governo do presidente Lula , portanto, um marco nas polticas sociais, porque a primeira vez que o Estado brasileiro assume a responsabilidade de comandar polticas pblicas voltadas para combater a fome e a pobreza, ou seja, o Estado reconhece o carter estrutural do problema e se empenha em combat-lo pela raiz. No exato diagnstico de Josu de Castro, a fome expresso biolgica de males sociais e, portanto, devemos atacar esses males para erradicar essa mazela da nossa vida pblica. a defesa do direito alimentao como primeiro passo para garantir uma vida digna, livre da opresso da subsistncia a qualquer custo.
3.1 O PAPEL DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME (MDS)

Um problema de tamanha complexidade exige aes coordenadas, integradas, de modo a trabalhar as muitas faces da fome e da pobreza. A criao do MDS, em 2004, expressa essa concepo porque integra trs reas at ento tratadas em pastas distintas: assistncia social e segurana alimentar e nutricional, que eram dois ministrios autnomos, e a poltica de renda de cidadania, materializada pelo Bolsa Famlia, cuja secretaria-executiva estava vinculada Presidncia da Repblica. O Fome Zero segue como
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uma estratgia do Governo Federal, coordenada pelo MDS, de articular e integrar aes e programas para garantir o acesso alimentao adequada aos cidados, sobretudo para os mais pobres. A evoluo do oramento do MDS expressa a prioridade de investimento do Governo Federal na rea. Em 2009, sero investidos R$ 33 bilhes, o que representa mais do que o dobro em relao ao oramento de 2004, quando foi criado. Na poca, eram R$ 14,3 bilhes. Ao mesmo tempo, esse crescimento oramentrio foi feito dentro da mais absoluta responsabilidade fiscal e sem comprometimento das contas pblicas, representando 1% do PIB. Um montante considervel, dirigido s famlias mais pobres do Brasil, mas compatvel com a capacidade de financiamento do setor pblico. Considerando os impactos dinamizadores na economia das polticas sociais, podemos considerar, ainda, o oramento como um investimento com retorno para toda a sociedade, como algumas pesquisas recentes tm apontado. Uma pesquisa feita pelo Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper)1, de So Paulo, demonstra que j estamos colhendo retornos. O estudo constatou que o impacto da expanso do valor dos benefcios pagos pelo Bolsa Famlia entre 2005 e 2006, de R$ 1,8 bilho, provocou um crescimento adicional do PIB de R$ 43,1 bilhes e receitas adicionais de impostos de R$ 12,6 bilhes. Isso representa um ganho tributrio 70% maior do que o total de benefcios pagos pelo Bolsa Famlia em 2006, que na poca foi R$ 7,5 bilhes. Durante a crise econmica internacional, as polticas sociais foram ampliadas no Brasil, inclusive como parte de estratgia de enfrentamento da crise. Alm de proteger os mais pobres, evitar que eles pagassem a fatura de um problema que no provocaram, as polticas sociais, junto a outras aes e polticas do Governo Federal, ajudam a preservar o mercado interno, mantendo o poder de compra dos mais pobres. Foi com esse propsito que promovemos a mudana na linha de entrada no Bolsa Famlia, ampliando a cobertura e trabalhando para cumprir a determinao do presidente de incluir todas as famlias que atendam aos critrios definidos pelo programa.

1 LANDIN JNIOR, P. H.; MENEZES FILHO, N. Os Efeitos do Programa Bolsa Famlia sobre a Economia dos Municpios Brasileiros. INSPER, 2009 (mimeo). Disponvel em: <http://www.ipc-undp.org/publications/mds/33P.pdf> . Acesso em: 18/10/2010.

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Como o Bolsa Famlia o principal programa que integra e articula nossa rede de proteo e promoo social e a estratgia do Fome Zero, os impactos das adequaes e ajustes que ele recebe so sentidos de vrias maneiras, sobretudo nas aes de segurana alimentar. No fim de 2009, o programa estava presente em 12,4 milhes de domiclios pobres de todos os municpios brasileiros, destinado a garantir uma renda mnima para famlias muito pobres e completar a renda de famlias pobres e a reforar outros direitos de cidadania, incentivando o acesso s polticas pblicas de sade, educao e assistncia social. Os benefcios so usados especialmente na aquisio de alimentos, material escolar, medicamentos e vesturio.
3.2 POLTICAS SOCIAIS E A ORGANIZAO DE UM NOVO PARADIGMA

As polticas sociais assumiram centralidade no Brasil em funo da adoo pelo governo do presidente Lula de um modelo de desenvolvimento econmico e social que supera uma falsa dicotomia prevalente por muitos anos em nossa histria. Nessa perspectiva, a poltica social no um apndice, mas parte integrante da estratgia de desenvolvimento. Ela no se ope, mas complementa e pressuposto de um desenvolvimento econmico sustentvel. J dizia Celso Furtado que a situao de desigualdade causa, e no consequncia, do nosso subdesenvolvimento2. Partindo dessa concepo, adotamos, no Governo Federal, uma proposta de desenvolvimento integral e integrado, mantendo um dilogo com o pensamento de Celso Furtado, para quem desenvolvimento no igual a crescimento e modernizao no suficiente para superar o subdesenvolvimento. Para Celso Furtado, necessrio, para efetivar de maneira slida uma proposta de desenvolvimento, compreender a estrutura da sociedade brasileira e pensar numa cidadania distributiva, com criao em massa de bens pblicos para dinamizao da economia. Acreditamos que necessrio articular as muitas dimenses do desenvolvimento, para que ele se materialize para todos, numa perspectiva no excludente.

Sobre essa abordagem, consultar: (FURTADO, 1964, 1974, 1983).

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A subordinao da inventividade tcnica aos interesses de reproduo de uma sociedade fortemente inigualitria e de elevado potencial de acumulao constitui a causa de alguns dos aspectos paradoxais da civilizao contempornea. bem sabido que, mesmo nos pases em que mais avanou o processo de acumulao, parte da populao no alcana o nvel de renda real necessria para satisfazer o que se considera como sendo necessidades elementares (FURTADO, 1980, p. 18). Essa concepo define com clareza o papel do Estado na orientao de polticas pblicas, de modo a eliminar ou corrigir desigualdades que provocam severos problemas ao desenvolvimento pleno de um pas. uma concepo tambm muito prxima defesa de um Estado de bem-estar social, no qual as polticas sociais so mantidas numa linha evolutiva de investimento, acompanhando as demandas da sociedade, na perspectiva de garantir direitos e oportunidades iguais para todos. Longe de disputar recursos com investimentos nas reas econmica e de infraestrutura, a aplicao de recursos em polticas sociais tem sido reconhecida como fator de ampliao da competitividade internacional, como j demonstraram estudos dos pesquisadores Philip Manow e Stein Kuhnle3. Est clara a mudana de paradigma que estamos propondo no Brasil, ao definir o papel do Estado na conduo das polticas pblicas, superando a lgica financista e reorientando os investimentos pblicos em funo de um objetivo mais amplo de buscar a sustentabilidade do desenvolvimento a partir de aes de garantia de direitos e de incluso social.
3.2.1 IMPACTOS DA MUDANA

O modelo adotado no Brasil apresenta importantes impactos em nossa realidade, a comear pelos 19,4 milhes de pessoas que superaram a situao de misria entre 2003 e 20084. Alm das consistentes redues do ndice de Gini, outro importante indicador da queda da desigualdade de renda que, de 2001 a 2007, a renda dos 10% mais pobres cresceu em um ritmo seis vezes maior que a dos 10% mais ricos, como indica um estudo
3 In: (GODINHO; PORTO, 2007). 4 NERI, M. C. (coord.). Consumidores, Produtores e a Nova Classe Mdia: Misria, Desigualdade e Determinantes de Classe. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, CPS, 2009.

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realizado pelo pesquisador Paes de Barros, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com base nos dados colhidos pela Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD), elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE)5. Outro estudo do Ipea6, realizado nas seis principais regies metropolitanas do Brasil (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre), mostrou que o ndice de Gini7 nesses locais alcanou seu menor patamar (0,493 ponto) desde maro de 2002, quando o ndice comeou a ser apurado pelo instituto. Ainda, segundo esse estudo, cerca de 500 mil pessoas superaram a condio de pobreza. O estudo foi realizado com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE8 e um quadro novo no cenrio econmico brasileiro. Perodos anteriores de crise 1982/1983, 1989/1990 e de 1998/1999 provocaram aumento da pobreza e da desigualdade nas regies metropolitanas. Pela primeira vez, conseguimos manter um ndice de reduo de desigualdade mesmo em perodo de adversidade econmica. Nesta crise, uma das mais graves registradas na histria do capitalismo mundial, no houve crescimento da taxa de pobreza desde o ltimo trimestre de 2008. A reduo, embora intensa, ainda no suficiente para resolver nossa histrica concentrao de renda, dado que a nossa dvida social muito elevada. Mas, pela primeira vez, os pobres no pagaram a conta e estamos percorrendo um bom caminho para nos aproximarmos de patamares mais aceitveis de justia social. O mais importante que esses grandes nmeros representam a melhoria das condies concretas de vida da populao. Temos feito estudos e pesquisas de avaliao de impacto de nossas polticas que esto demonstrando de maneira clara a capacidade de modificar a realidade das pessoas atendidas. Uma pesquisa que realizamos no MDS junto a famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia demonstrou que 93% das crianas e 82% dos
5 Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/simposio/arquivos/apresentacoes/painel-4/ricardopaes-de-barros-Ipea-modo-de-compatibilidade.pdf>. Acesso em: 18/01/2010. 6 Comunicado da Presidncia n 25. Desigualdade e Pobreza no Brasil Metropolitano Durante a Crise Internacional: Primeiros Resultados (http://www.Ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_ presidencia/comunicado_da_presidencia_n25_2.pdf. Acesso em: 18/01/2010). 7 Como medida de desigualdade o Ipea optou pelo o ndice de Gini, que varia de 0 a 1 (sendo maior a desigualdade quanto mais prxima de 1) e a taxa de pobreza, identificada pelo rendimento mdio familiar per capita de at meio salrio-mnimo mensal. 8 Os dados constam do Comunicado da Presidncia n 25, do Ipea, Desigualdade e Pobreza no Brasil Metropolitano Durante a Crise Internacional: Primeiros Resultados. Divulgado em 4 de agosto de 2009.

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adultos dessas famlias fazem trs ou mais refeies dirias (SILVA, 2007). A Pesquisa Nacional de Demografia e Sade, realizada pelo Ministrio da Sade (MS) em conjunto com o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), indicou que a desnutrio infantil crnica no Nordeste teve uma significativa queda de 73% entre 1996 e 20069. A Chamada Nutricional que realizamos em conjunto com o MS na regio do semirido em 2005 para avaliar reduo da desnutrio infantil apontou que o Bolsa Famlia teve impacto de 29% na reduo da desnutrio10. Temos ainda de considerar efeitos que no so mensurveis em termos numricos, como a relao do Bolsa Famlia com aumento do capital social da famlia e desempenho educacional, como foi abordado por Neves, Fernandes, Xavier e Toms (2007). Os dados desse trabalho comprovam a hiptese de que as mulheres beneficirias do programa tendem a reduzir a jornada extradomstica, destinando o tempo livre para acompanhamento escolar dos filhos, o que implica melhora no desempenho pedaggico deles. difcil, seno impossvel, definir com preciso, a curto prazo, o impacto disso na melhora da qualidade de aproveitamento escolar, mas sabemos que, a longo prazo, tem um efeito direto na ampliao de oportunidades de trabalho desse segmento, pois essas crianas, ao contrrio do que aconteceu aos seus pais, podero retardar a entrada no mundo do trabalho e podero se preparar melhor. Este e outros trabalhos tambm foram analisados por Dulci (2008) em artigo no qual se prope a avaliar impactos do Bolsa Famlia a partir de um histrico das polticas sociais no Brasil. A questo do aumento do capital social a partir das polticas de transferncia de renda um ponto importante e demonstra a capacidade de promoo de desenvolvimento humano como uma dimenso importante das polticas sociais, tornando-as indutoras de incluso produtiva e estmulo da economia. O Texto para Discusso n 1.283 do Ipea11, aponta um ndice de ocupao maior entre os beneficirios do Bolsa Famlia do que entre aqueles que no recebem o benefcio. As pessoas esto encontrando condies para melhorar de vida e esto investindo nisso. Pessoas, famlias e at comunidades inteiras que passaram a vida alijadas do processo de desenvol9 Estudo feito pelo Ministrio da Sade a partir da PNDS 2006. BRASIL, 2009.  Dados constam do Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. BRASIL, 2005.  MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Programas focalizados de transferncia de renda no

Brasil: contribuies para o debate. Braslia: Ipea, 2007. (Texto para discusso; 1.283).

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vimento do pas esto percebendo que podem se integrar e participar desse momento. Esses resultados mostram que estamos conseguindo impedir que a misria seja um legado transmitido de gerao em gerao, deixando de produzir um ciclo vicioso e fechado marcado pela desesperana para se abrir numa espiral ascendente de esperanas em um futuro melhor. Por esse motivo, estamos investindo muitos esforos para integrar as aes de proteo e promoo social. Estamos reforando a oferta de oportunidades de incluso produtiva para os beneficirios do Bolsa Famlia. A gerao de postos de trabalho pelo processo de crescimento econmico, por si, no garante absoro de mo de obra nem resolve o problema de desemprego se permanece um grande contingente de pessoas, famlias e comunidades excludas das oportunidades de educao e de qualificao profissional. Os programas sociais oferecem as condies bsicas de acesso a direitos elementares de cidadania e, por meio de aes como o Prximo Passo PlanSeQ Bolsa Famlia , preparam as pessoas para ingressarem ou reingressarem , de maneira digna, no mundo do trabalho. Por uma ao conjunta do MDS e do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, preparamos mdulos voltados especificamente para os beneficirios do Bolsa Famlia para qualificao de mo de obra para os setores de construo civil e do turismo. A ideia que os beneficirios possam aproveitar as novas vagas de trabalho que esto sendo geradas nas empreiteiras pelas obras do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal. No caso do turismo, as aes esto voltadas principalmente para regies tursticas, com nfase nas possibilidades de crescimento da demanda em funo da Copa do Mundo e, mais recentemente, tambm nas Olimpadas. O Brasil est se tornando um pas muito atraente a investimentos, com perspectivas de incrementar o turismo de negcios. Tem ainda um elevado potencial turstico em vrias regies, que pode ser melhor aproveitado e pode crescer trazendo as pessoas consigo, ajudando tambm no desenvolvimento humano de nossa gente. 4 UNIR ESFOROS, PENSAR OS DESAFIOS A experincia que estamos vivenciando no Brasil apresenta-se como um modelo alternativo, pensado a partir de problemas que so comuns a muitos outros pases. O enfrentamento da pobreza, da misria, da fome, da desnutrio e da desigualdade est posto na pauta mundial e necessrio
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aperfeioar nossos mecanismos. Os resultados so importantes, mas tambm devem ser lidos na perspectiva que amplia nossos horizontes, apresenta novas demandas, lana novos desafios e busca fortalecer sua institucionalidade para evitar retrocessos.
4.1 ASSUNTO PARA PAUTA MUNDIAL

Com o propsito de promover e manter espaos de interlocuo e troca de experincias, realizamos o Simpsio Internacional de Desenvolvimento Social Polticas sociais e desenvolvimento: superar a pobreza e promover a incluso. Porm, importante que essa troca seja permanente, dando continuidade ao dilogo que mantemos com outros pases e organizaes de vrias partes do mundo. Esses espaos so importantes para discutirmos nossos problemas em comum e encontrarmos solues mais adequadas s nossas realidades. Alm de reforar nossas experincias, a interlocuo alcanada num Simpsio como o que realizamos ajuda tambm a consolidar aes de parceria, solidariedade e aprendizado mtuo com pases e organizaes de vrias partes do mundo, em especial da Amrica Latina, Caribe (Haiti) e frica. Desenvolvemos cooperao com organismos multilateriais e com governos de pases que compartilham o senso de urgncia de se combater o flagelo da fome e a pobreza extrema, promovendo um padro global de desenvolvimento mais equitativo e sustentvel. O importante em instncias internacionais de debate, como a do Simpsio, so os seus desdobramentos. Alm de fortalecer os vnculos de parceria e compartilhar experincias, temos momentos fundamentais para construirmos consensos, linhas de ao e compromissos conjuntos em torno de nossos principais desafios. A consolidao e ampliao das polticas sociais e a sua incorporao em um projeto nacional incorporam de forma dinmica as mltiplas dimenses de um projeto alternativo de desenvolvimento integral: a dimenso ambiental, a social, a econmica, a cultural, a poltica. Projetos nacionais assim formulados oferecem um ponto de partida promissor para a coexistncia solidria e mutuamente potencializadora entre as naes.
4.2 DESAFIOS URGENTES E COMUNS

Acredito que nosso principal e mais urgente desafio est assentado sobre as questes sociais e ambientais. Segundo estimativas da FAO, h no
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mundo 1 bilho de pessoas vivendo em condies que beiram a degradao humana, em situao de extrema pobreza, flagelados pela fome. Resultado da acumulao excessiva de riqueza, do capital sem controle, desvinculado de sua funo social de promover o desenvolvimento e promovendo o inaceitvel desequilbrio do excesso de poucos frente escassez para muitos. Pelo mesmo motivo, pela falta de regras a um crescimento de vis exclusivamente economicista, a questo ambiental surge com sinais alarmantes, a lembrar-nos, de maneira dramtica, que os recursos do planeta tm limites. Essas situaes nos do o desenho do grande desafio: incorporar, no processo civilizatrio dos direitos e deveres bsicos da cidadania e dignidade humana, 1 bilho de pessoas que tm o direito de consumir bens e servios bsicos. Ao mesmo tempo, temos de estabelecer uma forte resistncia ao consumismo, ao modelo de produo e consumo que no estabelece rigorosos limites no sentido de proteger os recursos naturais e a vida humana. Temos avanado muito na compreenso desse quadro e uma referncia recente fundamental o Relatrio preparado pela Comisso de Mensurao do Desempenho Econmico e Progresso Social, presidida por Joseph Stiglitz e composta por outros laureados com o Prmio Nobel, como Amartya Sen, alm de destacados economistas e cientistas sociais, como Jean-Paul Fitoussi, coordenador da Comisso. O Relatrio aborda os limites da avaliao do desenvolvimento e melhoria social a partir do crescimento do PIB e ressalta a importncia de abarcarmos as distintas dimenses implicadas na qualidade de vida das pessoas e das sociedades, alm da necessria considerao das questes referentes sustentabilidade e ao meio ambiente. A questo ambiental est fortemente ligada questo social e promoo de desenvolvimento sustentvel. No h dvidas de que a vulnerabilidade social de muitas regies do planeta passam pela degradao ambiental, pelo comprometimento de rios e bacias hidrogrficas e de recursos naturais que, por muito tempo, serviram de alimento e de canal ou matria de trabalho para muitas comunidades. Devemos trabalhar com o conceito de desenvolvimento ambiental, numa perspectiva holstica, considerando-o sob o desafio da incluso, da proteo e da promoo social. A preservao dos recursos naturais fundamental para a preservao da vida no planeta e para garantir a continuidade da trajetria humana. Porm, necessrio, at mesmo para cumprir com a promessa de promoo da vida, que essa preservao seja pensada dentro de uma lgica que permita a explorao sustentvel dos recursos, de modo que eles possam promover o desenvolvi327

mento das regies de maneira continuada e segura tambm para as futuras geraes. As polticas sociais tambm tm uma relao muito ntima com a questo da segurana pblica, com o combate violncia. Sabemos que a pobreza j violenta em si, pois mata silenciosamente pela fome, pela desnutrio, pela ausncia de cuidados bsicos, pela excluso, mas tambm precisamos ter a conscincia de que a desigualdade a fonte de aumento da violncia que preocupa o pas e vrios outros pases do mundo, para que possamos saber como fazer com que os investimentos sociais tenham tambm impactos na promoo da segurana pblica. Numa situao de violncia, os pobres so sempre as primeiras vtimas porque a desigualdade lhes impe um grande desamparo. No s j sofrem com a agresso prpria da situao de carncia confrontada com o fausto, como tambm ficam sem defesa contra o caldo de violncia que se forma no seu entorno. Nas periferias dominadas por redes criminosas, famlias inteiras convivem com o risco de desconstituio, ameaas de morte de crianas e adolescentes, restries no direito de ir e vir, parentes desaparecidos. No Brasil, essa situao nos faz concentrar a ateno para os grandes centros, principalmente para a periferia das regies metropolitanas que hoje registram elevados ndices de violncia e de vulnerabilidade social. O presidente Lula, no encerramento do Simpsio, chamou ateno para a centralidade da questo, uma prioridade em seu governo no que diz respeito conduo das polticas sociais. Em sua fala, apresentou a ideia de se promover, no pas, uma espcie de modalidade urbana de Territrios de Cidadania12, voltada especificamente para periferias de reas mais adensadas. A proposta promover um canal que possibilite ao integrada e articulada das polticas existentes, inclusive com criao e planejamento de aes direcionadas a demandas especficas de cada localidade. No geral, o problema das regies no ausncia de equipamentos pblicos, como postos de sade, delegacias, escolas, Centros de Referncia de Assistncia Social (Creas), cozinhas comunitrias, dentre outros. O que falta uma orientao geral, que pense os problemas da regio e, assim, oriente a utilizao desses espaos de uma maneira mais dirigida.
 Territrios da Cidadania o nome de uma iniciativa do Governo Federal, lanada em 2008, de articular programas, polticas e aes em reas rurais pobres no pas. O projeto fruto de parceria entre 19 ministrios, representa um investimento de R$ 11,3 bilhes e envolve 60 territrios e 958 municpios.

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Essa abordagem nos remete a outro desafio: o da intersetorialidade das polticas pblicas, um campo no qual j alcanamos avanos significativos, mas que ainda restam questes a serem superadas. As polticas sociais tm uma marca definida, uma especificidade, que condiciona seu enfoque, mas a integrao delas essencial para ampliar o alcance das nossas aes. Temos de considerar, sobretudo, que as pessoas no tm as demandas compartimentadas. Tomemos como exemplo a questo da educao. praticamente unnime o reconhecimento do papel da educao na emancipao de pessoas, famlias e comunidades inteiras e no desenvolvimento integral de um pas, mas uma criana na escola no aprende sem sade e que no h como se falar em sade sem comida, sem gua potvel, sem moradia, sem qualidade emocional e sem laos familiares e comunitrios fortes que sirvam como referncia. As questes esto interligadas, assim devem funcionar as polticas pblicas. Essa perspectiva enfatiza a necessidade de se promover a institucionalizao das polticas sociais, aperfeioando o arcabouo jurdico que lhes d sustentao. Nesse sentido, estamos trabalhando, no Brasil, sob a orientao do presidente Lula, para consolidar em lei as polticas sociais. Estas no so temporrias. Elas vieram para ficar, sobretudo, quando estruturadas dentro dessa ampla rede de proteo e promoo social com vistas eliminao da fome, da desnutrio, da pobreza e da desigualdade no pas para implementao de um projeto nacional inclusivo. Os pases que j alcanaram elevados ndices de desenvolvimento humano fizeram um alto investimento nas polticas sociais e no desmontaram suas redes de proteo e promoo social. A institucionalizao das polticas um passo estruturante para consolidar as conquistas, evitar retrocessos e promover novos avanos. A questo das polticas sociais e de seu papel no processo de desenvolvimento est posta no s para o Brasil, mas para todo o mundo. A crise econmica mundial colocou em xeque as teses neoliberais do Estado mnimo e da ortodoxia do mercado. Ela impe a necessidade de buscar alternativas mais sustentveis, comprovando a importncia da pauta social e do papel do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. Queremos ampliar o debate, o dilogo e a troca de experincias para que possamos, no Brasil e no mundo, propor os prximos passos das polticas sociais com a coragem, a ousadia e a indignao que so necessrias para superar a pobreza. Esse um passo decisivo, que coloca as polticas sociais como polticas pblicas, garantidoras de direitos sociais, superando a lgica
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do clientelismo que to ultrapassada quanto limitadora do desenvolvimento integral. 5 O GRANDE COMPROMISSO COM A VIDA Acredito que nossa misso, considerando os desafios descritos acima, insere-se num campo mais amplo de superao de uma crise de valores. Os problemas que estamos enfrentando so sintomas dos tempos estranhos que estamos vivendo, resultado do distanciamento de valores ticos e morais alimentado pelo capitalismo desregulamentado. Esse problema se arrasta h muitos sculos pela histria da humanidade afora. No sculo XVII, nosso poeta Gregrio de Matos j denunciava, em seu poema Bahia, a perversidade da mquina mercante que alimentava a desigualdade e a violncia: A ti trocou-te a mquina mercante, / que em tua larga barra tem entrado, / A mim foi-me trocando e tem trocado / Tanto negcio e tanto negociante. O esprito mercante ampliou ainda mais os tentculos e, em tempos de globalizao e ps-modernidade, so escassas as grandes realizaes no campo dos valores humanos e coletivos. Esse momento impe-nos o desafio de resgatar, incorporar e ampliar valores ticos fundados na defesa da dignidade humana, no primado da vida, na defesa do bem comum, no cuidado com os pobres. O avano tecnolgico foi vislumbrado pelos pensadores influenciados pelo iluminismo como uma chave para ampliar as potencialidades humanas, mas, na lgica mercante, serviu muito mais a alimentar as contradies sociais. A onda de um capitalismo triunfante reinaugurou uma era dos mercadores do templo, revertendo a ordem e transformando o prprio mercado em templo. O valor supremo passou a ser o dinheiro, a propriedade privada desvinculada de suas funes sociais e o lucro a qualquer preo. E as consequncias do endeusamento do consumo se refletem na perda dos valores fundamentais na formao humana, porque obscurece, nessa concepo hegemnica, o valor da vida como mediao das relaes humanas. O que estamos discutindo se resume na proposta de resgatar o valor da vida como bem maior. O compromisso de governos, sociedade e organismos internacionais de superar de fato a fome e a pobreza no mundo implica um compromisso objetivo, de alocao de recursos tanto quanto forem necessrios. um compromisso com nossa gente. Com as pessoas do agora e tambm com as geraes futuras. Nossa misso insere-se na grande tarefa de fazer cumprir a promessa do projeto da experincia humana, que pode ser frgil em sua natureza, mas que carrega consigo um vigoroso poder
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transformador. Nosso objetivo o de canalizar tamanho poder para edificaes de grandes obras pautadas pela solidariedade e pela fraternidade rumo a um mundo melhor. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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REFLEXES SOBRE O LUGAR DO ESTADO E DAS POLTICAS SOCIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO1

Las Abramo

1 INTRODUO Apresentarei aqui trs aspectos que me parecem particularmente relevantes nas reflexes sobre o lugar do Estado e das polticas sociais para o desenvolvimento. Em primeiro lugar, o clima de debate aberto e franco, de colocao de opinies e anlises, muito bem fundamentadas e em vrios aspectos distintas, visto que a realizao de seminrios desse tipo, pelo menos uma vez por ano, j se transformou em uma tradio do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), e deve ser considerada como uma atitude corajosa por parte do governo. Nesse sentido, o governo brasileiro est de parabns, e em particular o MDS, por essa iniciativa e essa prtica. Mais que um necessrio momento de anlise e reflexo, essa tradio faz parte de um processo de participao e consulta cidad em torno da formulao, implementao e avaliao das polticas sociais que vm sendo estimuladas pelo Governo Federal nos ltimos anos no Brasil. O presidente Lula ressaltou a importncia desse processo no pronunciamento feito na abertura deste seminrio, fazendo referncia s 57 conferncias nacionais realizadas durante o seu mandato
1 Este texto resulta da apresentao realizada no Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Social: Polticas Sociais para o Desenvolvimento Superar a pobreza e promover a incluso social, organizado pelo MDS, Braslia, de 5 a 7 de agosto de 2009. Agradeo as contribuies e a leitura crtica de Janine Berg, Jos Ribeiro, Marcia Vasconcelos, Mnica Cabanas e Paulo Sergio Muouah. A responsabilidade pelo texto, no entanto, exclusivamente minha e no reflete necessariamente a viso da OIT.

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nas mais diversas reas das polticas pblicas e ao significado desse processo para uma nova conceituao e prtica relativas s polticas sociais no Brasil. Eu destacaria tambm a importncia dessa prtica para a consolidao da democracia no pas. As oportunidades de discusso e avaliao como esta envolvem no apenas os gestores e gestoras das polticas sociais dos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal, mas tambm funcionrios e funcionrias de ministrios e de outras reas, especialistas, agncias da Organizao das Naes Unidas ONU e a comunidade acadmica nacional e internacional. So momentos muito importantes desse processo e dessa prtica de acompanhamento e avaliao das polticas sociais que vem se fortalecendo no pas. Acompanhamento e avaliao que no se resumem anlise de se tal ou qual meta operativa foi ou no atingida, mas envolvem uma discusso mais abrangente sobre as estratgias s quais essas polticas procuram responder, e seus resultados em funo dos objetivos nacionais mais amplos de combate pobreza, desigualdade e excluso social e promoo do desenvolvimento sustentvel, questes que esto hoje no cerne da discusso de um projeto nacional de pas. Desse modo, fundamental ressaltar o papel dos gestores e gestoras dessas polticas. Sabemos que estas no se fazem apenas por decreto ou por um desenho, por mais adequado e pertinente que seja. Para que as polticas e programas ganhem sentido e se transformem em realidade, devem ser implementadas, monitoradas e avaliadas no seu dia a dia e em dilogo com seus beneficirios e beneficirias. Portanto, o convencimento, o compromisso e a qualificao tcnica das pessoas que so responsveis por sua implementao concreta fundamental para que os seus resultados possam ser atingidos. Em segundo lugar, gostaria de destacar a importncia de colocar em uma mesma equao os termos que compem o ttulo desse Seminrio: Polticas Sociais para o Desenvolvimento, com o objetivo de superar a pobreza e promover a incluso social. Esse ttulo e, portanto, a proposta desse seminrio, nos abre a oportunidade e nos coloca frente ao desafio de pensar as polticas sociais e o desenvolvimento de forma integrada. Essa relao no evidente. necessrio assinalar que esses dois temas nem sempre estiveram juntos nas mesmas tradies tericas e polticas; mais que isso, frequentemente foram tratados de forma dissociada ou contraposta. Expresso disso , por exemplo, um pensamento dicotmico
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amplamente vigente durante muito tempo e em muitos crculos, que ops e ope o que considerado um gasto em poltica social ao investimento produtivo que, esse sim, conduziria ao crescimento econmico e ao desenvolvimento. Frente a isso, importante afirmar a ideia de que as polticas sociais, associadas s polticas de mercado de trabalho e de promoo do trabalho decente, condio fundamental para a superao da pobreza e da excluso social; e que, por sua vez, a superao da pobreza e da excluso social so parte essencial das condies para o crescimento e o desenvolvimento econmico sustentveis e no deles apenas uma decorrncia, nem direta e nem necessria. Em terceiro e ltimo lugar, gostaria de fazer referncia necessidade e oportunidade de fazer este debate neste momento. A ecloso da crise econmica e financeira internacional em 2008, que impactou severamente nossas sociedades2, ao mesmo tempo exigiu e abriu a oportunidade de repensar ideias e paradigmas que estiveram durante muito tempo vigentes, e que hoje evidenciam claramente suas insuficincias, entre outros aspectos no que se refere ao papel do Estado e dos mercados internos. Esse tema foi tratado de diversas formas e a partir de diversas perspectivas ao longo destes dias. E para entrar na discusso mais especfica dessa ltima sesso (o papel do Estado e das polticas sociais no desenvolvimento), vou me permitir tomar como referncia a experincia brasileira recente. Foram ressaltados, por vrios palestrantes, os importantes avanos experimentados nos ltimos anos em relao reduo da pobreza e da desigualdade social no Brasil, um pas em que esses indicadores historicamente tem sido no apenas extremamente elevados, mas perversamente persistentes. Se se trata de discutir e analisar polticas e, portanto, escolhas feitas em determinados momentos e circunstncias por determinados sujeitos polticos e sociais importante ressaltar, uma vez mais, que esses avanos so, em grande medida, resultado de uma clara aposta feita pelo governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva desde o incio do seu primeiro mandato.
2 A OIT estima que o nmero de desempregados no mundo atingiu cerca de 212 milhes de pessoas em 2009 na sequncia de um aumento sem precedentes de 34 milhes de trabalhadores, comparado com 2007, s vsperas da ecloso da crise global. Calcula tambm que o nmero de jovens desempregados no mundo aumentou em 10,2 milhes em 2009, o maior aumento registrado desde 1991. Tomando como base as projees econmicas do FMI, a OIT estima que o desemprego manter-se- em um nvel alto ao longo de 2010. Nos pases desenvolvidos e na Unio Europeia, espera-se que outras trs milhes de pessoas fiquem sem trabalho neste ano. Em outras regies, espera-se que o nvel atual se estabilize ou diminua levemente (OIT, 2010).

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Que aposta foi essa? Em primeiro lugar, de que era possvel superar a dicotomia que marcou o perodo anterior entre a necessidade de manuteno dos equilbrios macroeconmicos (estabilidade monetria, inflao baixa) e o crescimento. Em segundo lugar, a inverso do lema de triste memria que expressava o eixo estruturante do ltimo grande perodo de forte crescimento econmico experimentado pelo pas (nos anos 1970, sob regime autoritrio), de que era necessrio primeiro esperar crescer o bolo para depois distribuir, e que fez com que o Brasil pudesse ser caracterizado, nas palavras do Prof. Lucio Kowarick, como um notvel e funesto exemplo de pas que associou crescimento e pobreza (KOWARICK, 1976). Marcio Pochmann, em interveno feita neste seminrio, nos lembrou que o Brasil foi o pas que mais cresceu no mundo durante 50 anos (entre 1930 e 1980) e que esse crescimento foi acompanhado por um forte processo de concentrao de renda. Alis, esse era justamente um dos eixos do modelo de crescimento econmico do perodo que ficou conhecido como o Milagre Brasileiro (1969-1973), baseado no consumo de bens durveis pelas classes mdias e altas da populao. A clara aposta do governo do presidente Lula desde o seu incio, tal como ressaltado pela Diretora Regional do PNUD, Rebeca Grynspan, na conferncia de abertura deste seminrio, e que est claramente expressa no Plano Plurianual de Investimentos 2004-20073, foi a inverso dessa lgica. Em outras palavras, o compromisso com a distribuio do bolo, como questo no apenas tica, de direitos humanos e de justia social, mas tambm como condio para o crescimento econmico, ou seja, para a recuperao de taxas de crescimento econmico elevadas e sustentveis. E para que isso ocorresse, duas estratgias foram centrais: o fortalecimento do Estado como promotor de uma deliberada poltica redistributiva e o fortalecimento do mercado interno, a criao de um vasto mercado consumidor de massas, incorporando milhes de brasileiros e brasileiras que dele estavam excludos. J possvel afirmar (muitas anlises realizadas no pas tm trazido evidncias nesse sentido) que foi a opo por uma poltica de carter redistri3 Com efeito, a reduo das desigualdades sociais, associada ao crescimento do produto e do emprego, o primeiro megaobjetivo do Plano Plurianual de Governo (PPA 2004-2007), elaborado durante o primeiro ano da gesto de Luiz Incio Lula da Silva. Por sua vez, a reduo das desigualdades de gnero e raa parte integrante do objetivo de reduo das desigualdades sociais.

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butivo a principal responsvel pelos notveis efeitos positivos em termos de reduo da pobreza e da desigualdade, da gerao de empregos, principalmente formais, da incluso social, e dos avanos registrados no cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ocorridos no perodo recente. Outro aspecto a ser assinalado diz respeito a um tema que tambm foi ressaltado por vrios palestrantes deste seminrio: um dos grandes desafios das polticas e programas de combate pobreza, excluso e desigualdade continua sendo a necessidade de avanar na sua integrao e superar a fragmentao ou o setorialismo que muitas vezes os caracterizam. Nesse sentido, gostaria de destacar aqui outra das caractersticas da experincia brasileira recente, qual seja, a capacidade de combinar polticas econmicas, sociais e de mercado de trabalho. O pacote que explica o xito brasileiro recente composto por uma combinao de polticas nessas reas, o que tambm ajudou a avanar na superao de algumas dicotomias. Nessa breve reflexo, vou destacar alguns aspectos das polticas sociais e de mercado de trabalho que marcam a experincia brasileira recente. Foi assinalada, por exemplo, em forma reiterada durante este seminrio, a importncia do Programa Bolsa Famlia em relao reduo da pobreza e tambm da desigualdade social. Sabemos que esses dois resultados nem sempre andam juntos. H vrios exemplos de situaes em que os pases conseguem reduzir a pobreza, mas no a desigualdade. O Brasil se caracterizou, historicamente, por contar com nveis muito elevados de pobreza e extrema pobreza. Esses nveis de desigualdade social, extremamente elevados e perversamente estveis, atravessaram, sem alteraes significativas, perodos de crescimento e estagnao, de democracia e autoritarismo. Apenas nos anos mais recentes esses nveis tm diminudo. O efeito redutor da desigualdade social, em especial da concentrao de renda, do Programa Bolsa Famlia (PBF) est relacionado, em primeiro lugar, s suas dimenses, expressas na sua cobertura. So inmeras as avaliaes do programa que concluem por sua grande capacidade de focalizao na populao meta, ou seja, nos mais pobres. Porm, ao abarcar mais de 11 milhes de famlias, que correspondem a aproximadamente 23% da populao brasileira, o seu impacto sobre a base da pirmide de renda do pas muito significativo, e incide, em forma muito mais clara que em outros programas de transferncia condicionada de renda existentes em outros pases do mundo, no apenas sobre os nveis de pobreza, mas tambm sobre os de desigualdade social.
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Alm disso, o Programa Bolsa Famlia pode ser considerado, como tambm foi assinalado por vrios participantes deste seminrio, muito mais que um programa de assistncia social. Ele faz parte de uma rede de proteo social que tem contribudo para recuperar o conceito de proteo social como um direito (um dos critrios apontados por Guy Standing para analisar as polticas sociais). De fato, vale lembrar que o Bolsa Famlia promove, inclusive via cumprimento de condicionalidades, o exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social. Ademais, busca a articulao com programas complementares direcionados para o desenvolvimento e integrao socioeconmica das famlias, a exemplo de gerao de trabalho e renda, alfabetizao de adultos, acesso ao registro civil e a demais documentos, dentre outros4. O PBF tem contribudo tambm para elevar a renda monetria, diretamente no caso das famlias beneficirias e indiretamente no caso de uma multiplicidade de outras famlias e agentes econmicos (como as micro e pequenas empresas), ao movimentar as economias locais; ou seja, a renda diretamente recebida pelos beneficirios se transforma em consumo e, portanto, em demanda agregada, elevando grande parte da populao excluda categoria de consumidores e revitalizando a economia de reas deprimidas. Tem contribudo tambm, ao assegurar uma renda estvel (ainda que reduzida) para 11 milhes de famlias, em outros aspectos que so fundamentais para o combate pobreza e a incluso social, para extenso da cidadania e promoo do trabalho decente, como so a preveno e a erradicao do trabalho infantil e do trabalho escravo ou degradante, assim como a igualdade de gnero, por meio do empoderamento e autonomia das mulheres5. Por outro lado, necessrio ressaltar o que foi dito pelo presidente Lula na abertura deste seminrio, ao afirmar que no apenas o Programa Bolsa Famlia que vai conseguir erradicar a pobreza no pas e que este, assim como os demais programas implementados pelo MDS, fazem parte de um conjunto maior de polticas sociais, formulados e implementados por diversos outros ministrios (fazendo referncia apenas ao que ocorre no mbito federal).

4 5

Ver (GUIMARES, 2008). Ver discusso a respeito em (ABRAMO, 2007).

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Nesse sentido, gostaria de destacar os esforos que vem sendo feitos no pas em temos da incluso previdenciria, tendo como referncia, entre outros marcos, a meta definida na Agenda Hemisfrica de Trabalho Decente de aumentar em 20% a cobertura da proteo social at 20156. Assim como a importncia das polticas de cotas nas universidades brasileiras e do Prouni, que tem ajudado a mudar a cara e a cor da universidade brasileira. Entre as polticas de incluso previdenciria adotadas no perodo recente se destacam a Lei do Microempreendedor Individual (MEI) e as duas leis relativas ao trabalho domstico: a primeira delas, de 1991, que reduziu a contribuio previdenciria dos empregadores domsticos de 20% (alquota padro para os empregadores no Brasil) e a Lei n 11.342/2006 que possibilita ao empregador domstico descontar do seu pagamento do Imposto de Renda a contribuio como empregador Previdncia Social. A instituio do MEI, por meio da Lei Complementar n 128/2008, com vigncia a partir de 1/07/2009 tem como objetivo criar um mecanismo de incluso previdenciria dos pequenos empreendedores, tais como: doceiros, borracheiros, camels, manicures, cabeleireiros, eletricistas, costureiras, arteso, pipoqueiros etc. Trata-se de um grande nmero de trabalhadores que atualmente no so segurados da Previdncia Social e que podero, por meio do MEI, terem, no futuro, acesso aos benefcios previdencirios. Alm do processo simplificado de inscrio, a lei prev reduo na carga tributria dos atuais 20% para 11%. Com isso, o empreendedor ter cobertura da Previdncia Social e poder ter acesso a juros diferenciados na rede bancria, participar de compras do governo e das polticas pblicas do setor.

6 A Agenda Hemisfrica do Trabalho Decente foi apresentada pelo Diretor-Geral da OIT, Juan Somavia, XVI Reunio Regional Americana dessa Organizao, realizada em maio de 2006, em Braslia, e que contou com a presena de delegaes tripartites (representantes de governos, organizaes de trabalhadores e empregadores) de 23 pases do hemisfrio americano. A Agenda faz um diagnstico dos principais desafios existentes na regio para gerar trabalho decente e prope uma srie de polticas, metas e objetivos para avanar nessa direo. Em 2008, o Ministrio da Previdncia Social e a OIT assinaram um Protocolo de Intenes para a cooperao tcnica na produo de conhecimentos e troca de informaes na rea de previdncia social, tendo como objetivo contribuir para o alcance dessa meta. SOMAVIA, J. Trabalho decente nas Americas: uma agenda hemisferica, 2006-2015. Brasilia, DF: OIT, 2006. Disponvel em: <http://www.oitbrasil.org.br/info/downloadfile.php?fileId=187>. Acesso em: 10/03/2010.

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No mbito previdencirio a cobertura do empreendedor ampla: tem direito a aposentadoria por idade (180 contribuies), aposentadoria por invalidez (12 contribuies) e auxlio-doena (12 contribuies). As trabalhadoras tm direito ao salrio-maternidade (10 contribuies) e as famlias dos trabalhadores, no ato da inscrio, ficam protegidas com penso por morte e auxlio-recluso. Segundo dados do Ministrio da Previdncia Social, at 1 de fevereiro de 2010, o Portal do Empreendedor registrou quase 138 mil formalizaes e mais de 3 milhes de acessos do Brasil e outros 92 pases. A meta de 1 milho de empreendedores formalizados at o fim de 2010, para um universo estimado em 11 milhes de informais. Ainda que seja cedo para avaliar o impacto dessas medidas, importante assinalar que, acompanhando o movimento de formalizao do emprego, a proporo de trabalhadores de 16 anos ou mais que contribui Previdncia Social aumentou de 45,6% para 52,6% entre 1999 e 2007 (OIT, 2009a). Ao analisar essas polticas, e a sua evoluo recente, a existncia de programas sociais envolve um gasto social equivalente a alguns pontos percentuais do PIB, mas no obstaculiza as perspectivas de crescimento e desenvolvimento econmico. Pelo contrrio, eles so parte integrante e essencial de uma estratgia de desenvolvimento inclusivo e funcionam como instrumento de distribuio de renda e manuteno da estabilidade social. Sua existncia teve um papel relevante, na crise econmica recente, ao estabilizar a demanda e manter o dinamismo econmico do pas, ao proteger os mais vulnerveis dos efeitos da crise e manter um patamar bsico de consumo por parte das famlias. Entre as polticas de mercado de trabalho que tm o efeito no apenas de reduzir a pobreza e a desigualdade renda, mas tambm de reestruturar o mercado de trabalho que havia sido profundamente desestruturado ao longo das dcadas de 1980 e 1990, queria destacar a poltica de valorizao do salrio-mnimo. Esse processo de valorizao se inicia em 1995 e se consolida por meio da negociao realizada entre o governo e as centrais sindicais em 2006. Em fevereiro de 2009, o salrio-mnimo, em termos reais, era quase o dobro do registrado em fevereiro de 2000. Nesse mesmo perodo, se registra tambm um importante aumento da ocupao e da formalizao do emprego. Esse aumento real do salrio-mnimo teve um importante
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impacto redistributivo em termos gerais, assim como para a reduo das desigualdades de gnero e raa7. Alm da importncia de cada uma dessas polticas, o que deve ser destacado o fato delas terem sido implementadas simultaneamente. No se fez, por exemplo, uma escolha entre o Bolsa Famlia e a poltica de valorizao do salrio-mnimo, e o acerto dessa deciso se evidenciou no momento da crise. Com efeito, no apenas a manuteno do investimento social nos programas de transferncia de renda, salrio-mnimo e seguro desemprego, como o seu fortalecimento e ampliao, como parte integrante das polticas anticclicas, foi uma das recomendaes centrais da OIT para enfrentar a crise econmica internacional8. No Brasil, essas polticas e programas existiam anteriormente crise, eram parte integrante dapoltica social e redistributiva implementada pelo Governo Federal, e foram fortalecidas a partir da ecloso da crise. Afinal, o que chamo aqui de efeito estruturante sobre o mercado de trabalho? No me refiro apenas a aspectos centrais relativos sua capacidade de gerao de empregos, qualidade desses empregos e aos nveis de rendimentos dos trabalhadores e trabalhadoras. Refiro-me tambm a outros aspectos, to bem apontados por Guy Standing durante o seminrio, que so a capacidade de promover a autonomia das pessoas e reduzir a insegurana e precariedade, por meio da ampliao das oportunidades de trabalho decente, ou seja, aquele associado aos direitos, proteo social, voz e representao. Essa capacidade est relacionada no apenas s taxas de crescimento econmico experimentadas e natureza desse crescimento, por exemplo, no que se refere elasticidade produto-emprego, que so sem dvida condies essenciais, mas tambm s instituies que o conformam. Os resultados positivos em termos de gerao de emprego e renda e da possibilidade que o mercado de trabalho seja efetivamente um mecanismo de incluso social
7 Sabia (2007) avalia que, entre 1995 e 2005, o aumento do salrio-mnimo foi responsvel por 73% da melhoria na distribuio de renda ocorrida entre 1995 e 2005. Por sua vez, ao elevar os rendimentos da base da pirmide salarial, onde h uma grande concentrao de mulheres e negros, o aumento real do salrio-mnimo contribui para a reduo das desigualdades de gnero e raa. Como expresso desse movimento, podemos assinalar que a proporo dos rendimentos das mulheres em relao aos homens aumentou de 62% a 71% entre 1995 e 2007 e a dos negros em relao aos brancos aumentou de 49% a 56% no mesmo perodo (BERG, 2009). 8 Ver OIT; 2008a, 2009b.

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e de distribuio mais equitativa dos frutos do crescimento econmico e no o seu contrrio (ou seja, um reprodutor e perpetuador da desigualdade social) est muito fortemente relacionado existncia de instituies e atores que sejam capazes de promover essa dinmica. Com efeito, um estudo da OIT sobre a questo salarial no mundo, publicado em setembro de 2008 (OIT, 2008b), constata o aumento da desigualdade de renda na grande maioria dos pases analisados no perodo de crescimento econmico pr-crise internacional (1995-2007). Constata tambm que, entre os fatores que explicam um menor aumento, ou a reduo da desigualdade, nos pases em que ela ocorreu, esto duas importantes instituies do mercado de trabalho: as polticas de salrio-mnimo e os sistemas de negociao coletiva. No caso do Brasil, registram-se avanos significativos em diversas reas da agenda do trabalho decente entre 1992 e 2007. Foi mantida a trajetria de crescimento da participao das mulheres no mercado de trabalho, que evoluiu de 56,7% para 64,0%, correspondente a uma expanso de sete pontos percentuais em 15 anos. O nvel de ocupao voltou a crescer durante a dcada de 2000 (de 66,3% para 68,6%, entre 2003 e 2007), aps o declnio experimentado durante os anos 90. A retomada de um ritmo mais elevado e consistente de crescimento econmico, aliada a uma maior elasticidade produto-emprego, aps 2003, repercutiu direta e positivamente no mercado de trabalho e a taxa de desemprego declinou sistematicamente, passando de 9,9%, em 2003, para 8,3%, em 2007. Acelerou-se o ritmo de expanso do emprego formal e, por conseguinte, a informalidade diminuiu. A taxa de formalidade aumentou de 43,9% para 49,5% entre 1999 e 2007. Impulsionados pelo controle da inflao (a partir de 1994, com a implantao do Plano Real) e pelo aumento real do salrio-mnimo, sobretudo a partir de 2003, os nveis de rendimentos dos trabalhadores expandiram-se e contriburam para a reduo da pobreza e da desigualdade e melhoria geral das condies de vida da populao. Entre 2003 e 2007, o rendimento mdio mensal real do trabalho principal registrou uma expanso de 15% (OIT, 2009a). O trabalho infantil experimentou um significativo declnio. O nmero de crianas e adolescentes ocupados, entre 5 e 17 anos de idade, reduziu-se de 8,42 milhes (19,6% do total) para 4,85 milhes (10,8%) entre 1992 e 2007, significando uma diminuio de cerca de 3,57 milhes em nmeros absolutos o correspondente ao conjunto de toda a populao do Uruguai.
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Ainda no mbito do trabalho a ser abolido, cresceu exponencialmente o nmero de trabalhadores libertados de situaes de trabalho forado e/ou em condies anlogas escravido. Entre 1995 e 2008, cerca de 33 mil pessoas foram libertadas de situaes de trabalho forado. O aumento da formalidade fez crescer a proporo de pessoas ocupadas que contribuem para a previdncia social de 46,7% a 52,6% entre 1992 e 2007. Ampliouse tambm a proporo de idosos (com 65 anos ou mais de idade) que fazem jus a uma aposentadoria ou penso (de 80,7% para 85,4% entre 1992 e 2007). Entre 1992 e 2007, reduziu-se o percentual de trabalhadores (de 25,7% para 20,3%) com jornada de trabalho superior a 48 horas semanais. As taxas de sindicalizao voltaram a crescer a partir de 2004, (depois do declnio experimentado nos anos 90) e fortaleceu-se a negociao coletiva, ampliando-se significativamente a porcentagem de acordos e convenes coletivas de trabalho que foram capazes de repor as perdas ou obter aumentos reais de salrio (OIT, 2009a). Mesmo diante da reduo, ainda perduram expressivas desigualdades de gnero e raa, que contribuem decisivamente para a persistncia de significativos dficits de trabalho decente entre mulheres e negros. O desemprego juvenil se elevou de 11,9% para 17,0% entre 1992 e 2007, aps ter alcanado um pico de 19,4%, em 2005 (OIT, 2009a). E, em setembro de 2008, enquanto a taxa de desemprego dos homens brancos era de 4,5%, a dos homens negros era de 5,7%, a das mulheres brancas 8,3% e a das mulheres negras 10,8% (PNAD 2008). A anlise desses indicadores nos permite chamar a ateno para outro tema de muita relevncia nessa discusso: se postulamos que o desenvolvimento significa a reduo da pobreza e da desigualdade, temos que pensar que as desigualdades de gnero, ao lado das desigualdades de raa e etnia so eixos estruturantes dos padres de desigualdade social, tanto no Brasil como no conjunto da Amrica Latina. E, se isso verdade, o combate a essas desigualdades tem que fazer parte tambm do eixo estruturante das polticas de combate pobreza e excluso social. Essa outra tarefa que deve ser assumida pelo Estado. 2 ESTADOS DE BEM-ESTAR SOCIAL NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO Se a crise econmica e financeira internacional inaugurada em 2008 tambm uma oportunidade, e a evidncia da falncia de muitos mitos
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e verdades que se pretenderam absolutas durante mais de duas dcadas, por que no recuperar tambm a ideia da possibilidade de construo de novos estados de bem-estar social, ou de novos regimes de bem-estar social, como sugeriu Joan Subirats neste seminrio? As propostas e experincias de construo de redes de proteo social como um direito da cidadania no poderiam ser pensadas como avanos nesse sentido? Esse um tema que sugiro para discusso. No meu entender, um dos pressupostos desse estado de bem-estar social que, quando pensamos no papel do Estado e das polticas sociais para a promoo de um desenvolvimento que seja includente, que avance no sentido da erradicao efetiva da pobreza e da diminuio expressiva da desigualdade social, nunca demais afirmar que estamos falando, evidentemente, de um estado democrtico e de direito. Sabemos o valor disso em um continente que no apenas se caracteriza por ser o mais desigual do mundo, mas tambm por ter vivido longos, frequentes e bastante recentes perodos de autoritarismo. Sabemos que a democracia condio para avanos substantivos e consistentes no sentido desses objetivos, mas sabemos tambm que responder a essas questes uma condio-chave para a governabilidade democrtica. Por outro lado, se pensamos no que possvel e desejvel nesse momento, nessa etapa em que se espraia a incerteza e a insegurana, mas em que tambm se abrem possibilidades, est a questo da igualdade de gnero, vinculada transformao das famlias, das tendncias demogrficas e ao comportamento de atividade de homens e mulheres. Fernando Filgueiras afirmou neste seminrio que os modelos de proteo social na Amrica Latina no acompanharam a transformao das famlias e da situao da mulher, entre elas a sua entrada macia no mercado de trabalho. Portanto, se possvel e desejvel (re)construir esses estados ou regimes de bem-estar social, h uma questo que no pode ser desconsiderada e postergada. Sabemos que eles foram basicamente construdos a partir de um modelo de famlia, de cidadania e de insero no mercado de trabalho baseado na dicotomia entre o homem provedor e a mulher cuidadora ou, no mximo, como fora de trabalho secundria. E que por esse motivo esses modelos, em maior ou menor medida, reproduziam a dependncia e a subordinao das mulheres em relao aos homens e estabeleciam srios limites s suas possibilidades de autonomia.
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Se pensarmos em novos regimes ou estados de bem-estar social que tenham a capacidade de avanar de forma consistente na superao da pobreza e de um dos eixos estruturantes dos padres de desigualdade e excluso social, que a desigualdade de gnero, seria necessrio romper no apenas a dicotomia provedor x cuidadora como tambm a dicotomia provedor principal x provedora secundria superando de uma vez por todas a noo da mulher como fora de trabalho secundria associando os direitos e benefcios previstos nesses regimes ou estados s mulheres como sujeitos prprios de direitos e no como filhas, esposas, mes9. fundamental tambm abordar o trabalho reprodutivo e a esfera dos cuidados como um aspecto central da reproduo social e uma responsabilidade no apenas de mulheres, e no apenas um aspecto da vida privada, mas sim uma responsabilidade de mulheres e homens, e tambm do Estado e do mercado. Polticas pblicas, programas e aes baseadas na noo de corresponsabilidade social pelo trabalho reprodutivo so essenciais. Superar essa condio uma questo central e no acessria. Sabemos que no Brasil e na Amrica Latina aproximadamente 30% das famlias so chefiadas por mulheres, e que a contribuio dos seus rendimentos ao oramento familiar tem sido fundamental para reduzir a pobreza. Sabemos tambm que, em aproximadamente 90% das famlias chefiadas por mulheres no existe um cnjuge (nas famlias chefiadas por homens essa proporo inversa em 90% delas existe um cnjuge). Isso significa que, nesses casos, as mulheres so, muito provavelmente, as provedoras principais ou exclusivas dessas famlias. E que, alm disso, principalmente nas famlias pobres, elas tm que arcar tambm diretamente com as funes e tarefas de cuidado, com o trabalho no remunerado de reproduo, ou ento, delegar esse trabalho s outras mulheres da famlia mes, avs, tias, filhas. No por acaso, portanto, que 70% dos 22 milhes de jovens de 15 a 24 anos que no estudam e nem trabalham na Amrica Latina so do sexo feminino. Isso no diferente entre os 6,5 milhes de jovens nessas condies no Brasil (OIT; CONSTANZI, 2009). Outro dado evidencia essa relao: enquanto a mdia de jovens que no estudam e nem trabalham no Brasil de 18,8%, essa proporo, no caso dos jovens do sexo masculino de 11,7% e se eleva a 22,4% no caso das jovens mulheres brancas, e a 29,7%, no caso das jovens mulheres negras,
9 Ver discusso a respeito em (ABRAMO, 2007).

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ou seja, uma de cada trs (CONSTANZI, 2009). O afastamento das jovens da escola e do mercado de trabalho, num percentual bastante superior ao dos homens, fortemente condicionado pela magnitude da dedicao delas aos afazeres domsticos e s responsabilidades relacionadas maternidade, sobretudo, quando a gestao ocorre durante a adolescncia. Essa dupla inatividade est fortemente relacionada necessidade que tm essas meninas, adolescentes, jovens, de assumirem o trabalho domstico no remunerado, ou seja, a reproduo cotidiana no universo domstico, cuidarem dos seus prprios filhos, ou dos seus irmos menores, ou dos idosos e doentes da famlia para permitir que suas mes possam sair busca de um trabalho remunerado. Com efeito, cerca de dois teros das mulheres de 15 a 29 anos de idade que no estudavam e nem estavam trabalhando j tinham tido filhos em 2007. Tal proporo alcanava 81,7% entre as jovens de 25 a 29 anos. Portanto, se falamos de integrao de polticas sociais para a superao da pobreza e da desigualdade nelas includas tambm as desigualdades de gnero e raa , fundamental articular as polticas de proteo social, sade, educao e emprego tambm com as polticas de sade sexual e reprodutiva e de conciliao ou equilbrio entre a escola, a famlia e o trabalho10. 3 UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL, COM EMPREGOS VERDES E TRABALHO DECENTE Por ltimo, ao pensar o desenvolvimento necessrio integrar a dimenso econmica e social com a dimenso ambiental. Atualmente, no h como fazer isso sem levar em conta a ameaa que as mudanas globais no clima representam, sobretudo, para a parcela mais pobre da populao. Os fenmenos climticos extremos, como as secas prolongadas e as chuvas torrenciais, tendem a ser tornar cada vez mais frequentes em todo o planeta, segundo as previses do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudana Climticas). Nos ltimos meses, tivemos uma pequena amostra do seu poder destrutivo em algumas regies do pas, com as inundaes e os desmoronamentos de encostas que atingiram, sobretudo, as periferias de vrias cidades brasileiras.

10 Ver discusso a respeito em OIT, 2009c.

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Embora no possamos mais impedir de imediato a sua ocorrncia, j que so consequncia de vrios sculos de agresses antrpicas ao meio ambiente, tampouco podemos continuar tratando-os como se fossem fenmenos puramente naturais, frente aos quais no h nada a se fazer. Qualquer projeto de desenvolvimento econmico e social para o pas ter que incorporar obrigatoriamente um conjunto de medidas destinadas a promover tanto a adaptao, como a mitigao das mudanas do clima. Para tanto, no ser necessrio estancar o nosso crescimento econmico, como ainda supem alguns. Trata-se, isto sim, de mudar a maneira de promover esse crescimento, respeitando os limites que o meio ambiente nos impe. Vrios estudos j demonstraram que a transio para uma economia de baixas emisses de carbono tende a gerar mais empregos do modelo de desenvolvimento existente na maior parte do mundo e supe uma mudana profunda nos padres de produo e consumo vigentes que, por sua vez, ter importantes repercusses sobre o mercado de trabalho. Cabe aos gestores pblicos se anteciparem a essas mudanas, evitando que elas venham a provocar desequilbrios econmicos e sociais, ainda que localizados. A melhor maneira de fazer isso estimular a gerao do maior nmero possvel de empregos verdes que, segundo a definio da OIT, so postos de trabalho decente que contribuem para a reduo de gases de efeito estufa ou para a preservao/melhoria da qualidade ambiental (OIT; MUOUAH, 2009). Ao associar os conceitos de trabalho decente e empregos verdes, a OIT reitera o seu compromisso com a promoo de um desenvolvimento que seja efetivamente sustentvel, tanto do ponto de vista econmico, como tambm em suas dimenses social e ambiental. E reafirma mais uma vez o papel do trabalho enquanto o principal instrumento para alcan-lo. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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SOBRE OS AUTORES

SOBRE OS AUTORES

ARLETE SAMPAIO baiana, de Itagib, e reside em Braslia desde 1971. Formou-se em medicina pela Universidade de Braslia e possui especializao em sade pblica. Foi dirigente do Sindicato dos Mdicos do DF por trs gestes, fundadora do Partido dos Trabalhadores do Distrito Federal e da CUT-DF, e presidente do PT Regional em trs mandatos. Exerceu em Ceilndia o cargo de chefe dos Centros de Sade n 2 e n 8, da Fundao Hospitalar do DF. Foi vice-governadora do DF, no governo de Cristovam Buarque (1995-1998). Nessa funo, coordenou o Oramento Participativo. Exerceu o mandato de deputada distrital (2003-2007), tendo sido a deputada mais votada, com 35.466 votos. Como distrital, ocupou, em 2003, o cargo de presidente da Comisso de Educao e Sade na Cmara Legislativa; em 2004, de Lder da Bancada do Partido dos Trabalhadores; em 2005 e 2006, foi reconduzida presidncia da Comisso de Educao e Sade; e em 2005, foi relatora da CPI da Sade, que investigou irregularidades nos pagamentos de internao em UTI feitos pela Secretaria. No incio de 2007, assumiu o cargo de Secretria Adjunta do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e em janeiro de 2008 foi nomeada Secretria-Executiva. Desligou-se do MDS em maro de 2010, para concorrer novamente a uma vaga na Assembleia Legislativa do Distrito Federal, para a qual foi eleita. ARMANDO BARRIENTOS PhD em Economia Poltica, pela Political Economy, University of Kent, Inglaterra e Diretor de Pesquisa na Brooks World Poverty Institute, da Universidade de Manchester, no Reino Unido.
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Tambm Pesquisador Snior do Centro de Investigao da Pobreza Crnica, onde conduz pesquisa sobre Insegurana, Risco e Vulnerabilidade. Seus interesses de pesquisa centram-se nos vnculos existentes entre a proteo social e os mercados de trabalho nos pases em desenvolvimento, e nas polticas de combate pobreza, vulnerabilidade e de envelhecimento da populao. Seus trabalhos tm sido amplamente publicados, incluindo artigos na World Development, Applied Economics, The Manchester School e Geneva Papers on Risk and Insurance. As publicaes mais recentes que abordam a Amrica Latina incluem: New forms of social assistance and the evolution of social protection in Latin America (2009, Journal of Latin American Studies, com C. Santibaez); New developments in Latin Americas social policy (2008, Development and Change, com J. Gideon e M. Molyneux); e Labour markets and the (hyphenated) welfare regime in Latin America (2009, Economy and Society). Seu livro mais recente Social Protection for the Poor and Poorest, Concepts Policies and Politics (Palgrave, 2008, editado com David Hulme). FRANCISCO MENEZES economista, com mestrado em Desenvolvimento Agrcola, no Centro de Ps-Graduao em Desenvolvimento Agrcola e Sociedade (CPDA), da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Diretor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) e integrante do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). Presidiu o Consea entre maio de 2004 e outubro de 2007. Coordena no Ibase a Linha Programtica Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. membro da coordenao do Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. Coordenou a pesquisa Repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e nutricional, realizada por REDES/Ibase, de 2006 a 2008. autor dos seguintes artigos: MENEZES, F. Food Sovereignty: a vital requirement for food security in the context of globalization. New York, Development, 2001; BURLANDY, L; MALUF, F. e MENEZES, F. Princpios e diretrizes de uma poltica de segurana alimentar e nutricional, documento base para a IIa. Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Braslia, Consea, 2004; MENEZES, F. Temos uma poltica de segurana alimentar? In: Segurana Alimentar: um desafio para acabar com a fome no Brasil, So Paulo, Ed. Perseu Abramo, 2004.
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GUY STANDING doutor em Economia pela Universidade de Cambridge, professor de economia da Universidade de Bath, Reino Unido, e Diretor Associado do Centro de Pesquisa dos Direitos do Trabalho e Emprego, da Universidade Monash, em Melbourne, Austrlia. Foi Diretor de Segurana Socioeconmica na Organizao Internacional do Trabalho e atuou como Diretor do Escritrio da OIT para Polticas de Mercado de Trabalho. co-presidente da Basic Income Earth Network (BIEN), uma rede de economistas, filsofos e outros cientistas sociais de mais de 40 pases. membro da British Social Policy Association e Acadmico pela Academia de Cincias Sociais do Reino Unido. membro de conselhos editoriais de vrias revistas acadmicas. Em 2004, foi membro do Comit Internacional sobre Direitos Humanos Emergentes, que produziu a Carta dos Direitos Humanos Emergentes. Foi diretor de pesquisas da Comisso de Mercado de Trabalho do presidente Mandela. Trabalha com a SEWA (Associao de Trabalhadoras Autnomas) da ndia em questes relacionadas insegurana econmica das trabalhadoras em domiclio. Suas obras mais recentes so: Beyond the New Paternalism: Basic Security as Equality (London, Verso, 2002); Global Labour Flexibility (Basingstoke, Macmillan, 1999); Work after Globalisation: Building Occupational Citizenship (Cheltenham, Elgar, 2009). HARJIT SINGH ANAND cientista poltico e PhD em Administrao Pblica pela Universidade de Nova Delhi. co-presidente do Centro Eurondia, situado em La Rochelle, Frana; presidente do Grupo de Trabalho Fome & Sociedade e Professor do Centro para Estudos da Administrao do Auxlio Humanitrio (CSAR). Foi Vice-Ministro do Ministrio de Habitao e Combate Pobreza Urbana. Trabalhou no Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho na ndia como Chefe da Misso para o setor informal. Liderou o Conselho de Planejamento da Regio da Capital Nacional da ndia na implementao de uma poltica ambientalmente progressista e no financiamento de projetos de desenvolvimento urbano inovadores, com uma abordagem de Planejamento Regional. Participou da elaborao da Poltica Nacional para Vendedores de Rua, melhorando os programas de emprego voltados para os pobres urbanos na ndia e implementando a Misso Nacional de Renovao Urbana Jawaharlal Nehru. Atualmente presidente da Global Knowledge Initiative e co-presidente do Centro EuroIndia sediado em La Rochelle, na Frana. Entre suas publi355

caes destacam-se: captulo sobre Strengthening Urban Low Income and Slum Families to respond to child needs. In: Urban Child Issues and Strategies publicado pelo N.I.U.A., Comisso de Planejamento, MoUD & UNICEF, Delhi (1993); captulo sobre Socio-Cultural Perspective on Development. In: Culture and Development the Indian Situation, publicado pelo Centre for Cultural Resources and Training, Delhi (1995); captulo sobre Integrated Provision of Basic Services in Urban India. In: Integrated Urban Infrastructure Development in Asia, editado por Kulwant Singh, Florian Steinberg, Nathaneil von Einsiedel e publicado pela Oxford & IBH Publishing Co. Pvt. Ltd., New Delhi (1996); captulo sobre Linkages between Informal & Formal Sectors Some Findings from Micro-level Studies. In: Informal Sector in India Perspective & Policies, editado por A. Sharma & A. Kundu e publicado pela IHD & IAMR, Delhi (2001); captulo sobre Labour Policy and Employment in the Informal Economy no livro India: Labour and Employment Scenario in the 21st Century, editado por V.S.Jafa, publicado pela New Century Publications, Delhi (2001). JOAN SUBIRATS doutor em Cincias Econmicas, catedrtico de Cincia Poltica da Universidade Autnoma de Barcelona (UAB) e diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas. Atua nas reas de inovao social e poltica, com foco nas polticas sociais e na participao poltica. especialista em polticas pblicas e em estudos sobre excluso social e tambm gesto democrtica e da inovao. Foi professor visitante em universidades de Roma-La Sapienza, Berkeley e Georgetown. Escreveu e editou vrios livros, incluindo Elementos de Nueva Poltica (Elementos da Nova Poltica CCCB, Barcelona 2003), Anlisis y Gestin de polticas pblicas (Anlise e Gesto de Polticas Pblicas Ariel, 2008), Del Xino al Raval (De Red-Light Raval Hacer, 2008) e Participacin y calidad democrtica (Participao Democrtica e de Qualidade Ariel, 2009). LAS ABRAMO sociloga e doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo. Foi professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e da Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo. Trabalhou como pesquisadora e membro do Conselho Consultivo do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec), em So Paulo; e como pesquisadora associada ao Programa Regional de Emprego para Amrica Latina e Caribe (PREALC-OIT) e da Equipe Tcnica Multidisciplinar da OIT, no Chile.
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Coordenou a Comisso de Movimientos Laborales do Conselho LatinoAmericano de Ciencias Sociais (CLACSO). Foi funcionria internacional do Instituto Latinoamericano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (ILPES) da Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), como especialista em emprego, polticas sociais e desenvolvimento econmico local, no Chile. Foi especialista principal da OIT para Amrica Latina em temas de gnero e trabalho. Em 2005, foi nomeada Diretora do escritrio da OIT no Brasil. Possui diversas publicaes na rea de mercado e relaes de trabalho, emprego feminino e relaes de gnero, entre as quais se destacam: Trabajo decente y equidad de gnero en Amrica Latina (Editora), OIT, Lima, 2006; Negociacin colectiva y equidad de gnero en Amrica Latina (Editora), OIT, Lima, 2005; Questionando um mito: custos do trabalho de homens e mulheres (Editora), OIT, Braslia, 2005; Cuestionando un mito: costos laborales de hombres y mujeres en Amrica Latina (Editora), OIT, Lima, 2002; O resgaste da dignidade: greve metalrgica e subjetividade operria, EDUNICAMP- Imprensa Oficial do Estado de S.Paulo, Campinas, 1999; Gnero e trabalho na sociologia latino-americana (Editora), ALAST (Associao Latino-Americana de Sociologia do Trabalho)/Secretaria de Emprego e Relaes do Trabalho do Estado de S.Paulo), 1998. MARCELO CORTES NERI Ph.D em Economia pela Universidade de Princeton, Mestre e Bacharel em Economia pela PUC-Rio. professor da Fundao Getlio Vargas (FGV) e chefe do Centro de Polticas Sociais (CPS) vinculado ao IBRE/FGV. Atuou como pesquisador na Diretoria de Estudos Sociais do Ipea. Suas principais reas de trabalho so polticas de bem-estar social, educao e avaliao de polticas pblicas. Participou da da criao do sistema de pisos salariais estaduais e do desenho de sistemas de metas sociais, aplicado em algumas unidades da Federao. Sua proposta de criao de mecanismo de crdito social vinculado s Metas de Desenvolvimento do Milnio foi premiada durante o congresso Global Network Meeting, realizado em Dakar, Senegal. membro de diversos conselhos de instituies da sociedade civil, membro do comit-gestor do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Autor de vrios livros, entre os mais recentes: Retratos da deficincia (2003) e Cobertura previdenciria: diagnsticos e propostas (2003).
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MARCIO POCHMANN economista formado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, com especializao em cincias polticas e em relaes do trabalho. doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). professor livre docente da Unicamp, licenciado, e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da Unicamp desde 1989. Tambm j foi consultor do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese), do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e de organismos multilaterais das Naes Unidas, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Foi ainda secretrio municipal do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade de So Paulo entre 2001 e 2004. Autor de vrios livros, entre eles A Dcada dos Mitos, vencedor do Prmio Jabuti na rea de economia em 2002, e a srie Atlas da Excluso no Brasil. PATRUS ANANIAS mineiro, de Bocaiva, advogado, graduado e mestre em Direito Processual pela Universidade Federal de Minas Gerais e doutorando em Filosofia, Tecnologia e Sociedade pela Universidade Complutense de Madrid. professor licenciado da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, onde presidiu o Instituto Jacques Maritain. Membro da Academia Mineira de Letras, desde 1996, desenvolve intensa produo intelectual, sendo autor de captulos de livros e trabalhos acadmicos. Como advogado e militante, participou ativamente das lutas democrticas e sociais da dcada de 1970 que resultaram na construo do Partido dos Trabalhadores. Foi vereador e prefeito de Belo Horizonte onde promoveu uma agenda de desenvolvimento social, com a implantao do oramento participativo e de polticas de combate fome, desnutrio e ao desemprego. Em 2009, sua gesto como prefeito foi premiada pelo World Future Council na Alemanha. Eleito deputado federal em 2002 com a maior votao da Histria de Minas Gerais. Em janeiro de 2004, aceitou o convite do presidente Lula para assumir o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, de onde saiu no final de maro de 2010, para se candidatar ao governo de Minas. PIERRE SALAMA economista, docteur Dtat, professor titular da Universidade de Paris XIII e membro do CNRS. doutor honoris causa pela Universidade de Guadalajara (Mxico) e pela Universidade Metropolitana
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do Mxico (Mxico). Ele publicou 15 livros e aproximadamente 200 artigos, a maioria traduzida para o portugus e o espanhol. Os artigos e seu mais recente livro esto disponveis em seu site http://perso.wanadoo.fr/ pierre.salama/ em vrias lnguas. Sua atividade cientfica est centrada em trs temas: a pobreza em sua relao com a riqueza, os regimes de crescimento financeiro e a violncia. PUNGKY SUMADI Diretor de Proteo e Bem-Estar Social da Agncia Nacional de Planejamento do Desenvolvimento (BAPPENAS) da Indonsia. PhD em Desenvolvimento Social pela Universidade de Illinois em UrbanaChampign e mestre em Planejamento Urbano pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT). Ingressou na Agncia Nacional de Planejamento do Desenvolvimento da Indonsia (BAPPENAS), em 1988, onde atualmente Diretor de Proteo e Bem-Estar Social, tendo anteriormente ocupado o cargo de Diretor de Reduo da Pobreza. Trabalhou na expanso do Projeto de Pobreza Urbana e do Programa de Desenvolvimento de Kecamatan, dando origem ao Programa Nacional de Empoderamento das Comunidades. Desenhou o Projeto de Planejamento e Oramento em Favor dos Pobres, uma atividade que estimula os gestores pblicos locais a se tornarem mais receptivos e capazes de formular planos de combate pobreza. Criou currculos de disciplinas sobre o combate pobreza em seis universidades na Indonsia. Tambm esteve envolvido no desenho dos programas de transferncia de renda condicionada para famlias e comunidades na Indonsia. REBECA GRYNSPAN economista com mestrado pela Universidade de Sussex (Inglaterra). Foi Diretora da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe no Mxico, alm de ter ocupado diversos cargos no Poder Executivo da Costa Rica, como o de vice-presidente (1994-1998), Ministra Coordenadora do Setor Econmico e do Setor Social e Ministra da Habitao e Assentamentos Humanos. J publicou mais de 50 trabalhos, entre eles La desigualdad y el reto del desarrollo de largo plazo en Amrica Latina (2009) e Informal Citizens. Poverty, Informality and Social Exclusion in Latin America (2002). Desde maro de 2006, Diretora para a Amrica Latina e Caribe do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). RICARDO PAES DE BARROS Engenheiro Eletrnico pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica (1977), mestre em Matemtica pela Associa359

o Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (1982) e doutor em Economia pela University of Chicago (1987). Possui ps-doutorado pela University of Chicago (1988) e ps-doutorado pela Yale University (1989). Atualmente Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - DF e Professor Assistente da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Tem experincia na rea de Demografia, com nfase em Fontes de Dados Demogrficos. Atua principalmente nos seguintes temas: Econometria, Estimao No Paramtrica, Seletividade. Autor de diversos livros, entre os quais Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Braslia, PNUD; Ipea; FJP; IDHS, 2003; Desenvolvimento humano e condies de vida: indicadores da regio metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte, Fundao Joo Pinheiro/Ipea, 2002. SANTOSH MEHROTRA doutor em Economia pela Cambridge University (1985). Foi professor de Economia da Universidade Jawaharlal Nehru, Nova Deli (1988-1991). Diretor do Institute of Applied Manpower Research, da Comisso de Planejamento, governo da ndia. De 2006 a 2009, foi Chefe da Diviso de Desenvolvimento Rural e em seguida Chefe da Diviso de Poltica de Desenvolvimento da Comisso de Planejamento. Foi um dos principais formuladores do 11 Plano Quinquenal (2007-2012) da ndia e organizador do Relatrio de Desenvolvimento Humano da ndia. Foi Assessor Econmico Regional do Centro Regional para a sia, do PNUD, Bangkok (2005/2006). Atuou como economistachefe do Relatrio do Desenvolvimento Humano (2002-2005) global do PNUD. Liderou o programa de pesquisa do Unicef sobre os pases em desenvolvimento, no Centro de Pesquisa Innocenti, Florena (1999-2002). Autor de diversos livros, entre os quais: India and the Soviet Union: Trade and Technology Transfer (Cambridge UP, 1990); Development with a Human Face. Experiences in Social Achievement and Economic Growth (Clarendon Press, 1997 e Oxford UP, 2000); Universalizing Elementary Education in India. Uncaging the Tiger Economy (OUP, 2005); The Economics of Elementary Education in India (Sage, 2006).

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