Instituto Serzedello Corra

Prestao de contas de convnios: dever do gestor, direito da sociedade

Mdulo 1 Noes bsicas sobre convnios

Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

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RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra 1 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias Servio de Planejamento e Projetos Educacionais CONTEUDISTA Karine Llian de Sousa Costa Machado REVISO DO CONTEDO Remilson Soares Candeia Rita de Cassia Ibarra Pelanda TRATAMENTO PEDAGGICO Violeta Maria dos Santos Galvo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO Ismael Soares Miguel Paulo Prudncio Soares Brando Filho Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Prestao de contas de convnios : dever do gestor, direito da sociedade : Mdulo 1 : noes bsicas sobre convnios / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : Instituto Serzedello Corra , 2012. 16 p. : il., color.

1.Prestao de contas. 2. Convnio. 3. Transferncia de recursos. I. Ttulo. Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Mdulo 1 Noes bsicas sobre convnios

Sade, educao, assistncia social, habitao, proteo ao patrimnio histrico, artstico e cultural. Como atender a tantas necessidades? Como dividir o dinheiro arrecadado para que todos desempenhem suas atribuies? Para responder a essas questes, vamos entender alguns conceitos relacionados com transferncias de recursos da Unio e conhecer um pouco a legislao aplicvel a esse tema. A fim de facilitar o estudo, este Mdulo est organizado da seguinte forma:
Introduo .................................................................................................................... 4 Unidade 1 Conceitos bsicos................................................................................ 5 Aula 1 Caractersticas de convnios e contratos de repasse ............................. 5 1.1. Convnios ...................................................................................................... 5 1.2. Contratos de repasse .................................................................................... 6 Aula 2 - Diferena entre convnios e contratos administrativos ........................ 8 Aula 3 Agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos.............................................................................................................. 10 Unidade 2 - Legislao aplicvel aos convnios e contratos de repasse ... 12 Aula 1 Diretrizes e regras aplicveis aos convnios e contratos de repasse.................................................................................................................. 12 Questes para debate .............................................................................................. 14 Sntese ........................................................................................................................... 16

Ao final dos estudos deste Mdulo, esperamos que voc tenha condies de: Diferenciar convnios de contratos de repasse; Diferenciar convnios de contratos administrativos; Identificar os agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos; Identificar as principais normas que regem o processo de convnios e contratos de repasse. Ento, vamos comear!
Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 3 ]

Introduo
A Constituio Federal estabeleceu diferentes competncias para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Essas competncias abrangem as mais variadas reas, tais como sade, educao, assistncia social e habitao. Com o objetivo de auxiliar os demais entes da Federao a desempenhar suas atribuies, a Unio realiza transferncias voluntrias. A operacionalizao dessas transferncias , em regra, viabilizada por meio de convnios ou contratos de repasse.
Transferncias voluntrias so parcelas de recursos financeiros repassadas pela Unio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios realizarem obras e servios de interesse comum dos envolvidos.

Para entender melhor o que estamos falando, imagine que seu municpio necessita de dinheiro para a construo de um posto de sade. Se no houver como obter esse valor no caixa do municpio, o que fazer para atender a essa importante necessidade da populao? Em primeiro lugar, saiba que, de acordo com o art. 1 do Decreto n 6.170/2007, as transferncias voluntrias de recursos oriundos de dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio so formalizadas por meio de: 1) convnios; e 2) contratos de repasse.

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Unidade 1 Conceitos bsicos

Aula 1 Caractersticas de convnios e contratos de repasse 1.1. Convnios O convnio um compromisso firmado pela Unio de repassar determinada quantidade de recursos a uma instituio de qualquer esfera de governo Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, ou a uma entidade privada sem fins lucrativos. Esses entes tm de se comprometer a executar o objeto do convnio de acordo com as condies previamente ajustadas entre os partcipes (Unio e Estados, Distrito Federal, Municpios ou entidade privada sem fins lucrativos). So aspectos fundamentais dos convnios: interesse comum entre os partcipes; mtua cooperao dos partcipes; descentralizao fsica. da essncia dos convnios o interesse comum dos partcipes na realizao do objeto acordado. essa coincidncia de interesses que legitima a transferncia de recursos previstos no Oramento da Unio para execuo descentralizada de uma ao do Governo Federal.
Jurisprudncia do TCU A Unio, ao firmar um convnio, no apenas transfere recursos para um municpio. Mais que isso, busca realizar objetivo especfico de seu interesse, cumprindo um dos princpios fundamentais previstos no Decreto-Lei n 200/1967: o da descentralizao. (Acrdo n 200/2005 1 Cmara, Relator Ministro Guilherme Palmeira) Objetos de convnios podem ser: aquisio de nibus para transporte escolar, compra de equipamentos para um posto de sade, promoo de aes para o desenvolvimento do turismo, reflorestamento de reas degradadas, entre outros.

Ateno!

Observe que, ao firmar um convnio, o ente da Federao assume com a Unio o compromisso de prestar contas da aplicao dos recursos recebidos.

Agora que voc compreendeu o que convnio e quando possvel us-lo para obter recursos, passemos a estudar o contrato de repasse.

Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 5 ]

1.2. Contratos de repasse Contratos de repasse? O que so? Existem diferenas entre eles e os convnios? Bem, como vimos, contrato de repasse outro instrumento utilizado pela Unio para a transferncia voluntria de recursos para os demais entes da Federao ou para uma entidade privada sem fins lucrativos. Observe que o contrato de repasse semelhante ao convnio em relao a seus fins: executar, de forma descentralizada, objeto de interesse comum entre os partcipes.
So agentes pblicos financeiros a Caixa Econmica Federal e o Banco do Brasil.

Contudo, diferencia-se do convnio pela intermediao de uma instituio ou agente financeiro pblico federal, que atuar como representante da Unio na execuo e fiscalizao da transferncia. Segundo o art. 8 do Decreto n 6.170/2007, a execuo de programa de trabalho que objetive a realizao de obra ser feita por meio de contrato de repasse, salvo quando o concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execuo do convnio. Caso a instituio ou agente financeiro pblico federal no detenha capacidade tcnica necessria ao regular acompanhamento da aplicao dos recursos transferidos, figurar, no contrato de repasse, na qualidade de interveniente, outra instituio pblica ou privada a quem caber o mencionado acompanhamento. A celebrao do contrato de repasse no pode ser utilizada para fundamentar a contratao isolada, com instituies financeiras oficiais, de servios de fiscalizao de convnios celebrados entre os entes federados e a Unio. (Acrdo n 826/2006 Plenrio do TCU, Relator Ministro Augusto Nardes) Observe que o contrato de repasse deve ser usado preferencialmente para execuo de obras.

Ateno!

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Voc se lembra que pouco antes perguntamos sobre a sua opinio quanto s diferenas entre os contratos de repasse e os convnios? Ento veja: a diferena entre os contratos de repasse e os convnios est na necessidade de intermediao de uma instituio financeira para descentralizar os recursos.

Obras como estas podem ser construdas com recursos federais descentralizados por meio de contratos de repasse.

Creche

Centro Comunitrio

Bloco de apartamentos

A instituio financeira representar a Unio na execuo e fiscalizao do contrato assinado

Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 7 ]

Aula 2 - Diferena entre convnios e contratos administrativos E quanto aos contratos administrativos? Voc sabe a diferena entre eles e os convnios? sobre isso que vamos conversar agora. O termo convnio tem a mesma origem da palavra conveno e o mesmo significado de ajuste ou acordo entre duas ou mais pessoas. Nesse sentido, assemelha-se ao contrato. Mas necessrio saber claramente a distino entre convnios e contratos administrativos, pois esses institutos so tratados por legislao diversa, tm pressupostos e consequncias diferentes. Vamos conhec-los? Os contratos so regidos por normas especficas, diferentes das dos convnios. Essas normas garantem a observncia de alguns princpios bsicos em favor das partes envolvidas: de um lado, a prvia licitao, como regra geral, a fim de garantir a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao, de outro lado, a igualdade de oportunidade entre os interessados em contratar com a Administrao. Alm disso, no contrato administrativo, a Administrao recorre a terceiros, uma empresa, uma organizao sem fins lucrativos ou at mesmo uma entidade pblica, para satisfazer os interesses coletivos. O principal interesse desses terceiros executar o objeto do contrato para receber o valor devido. Logo, outra diferena entre convnios e contratos administrativos est no interesse dos participantes: Convnios interesse comum dos partcipes na execuo do objeto; Contratos interesses diversos das partes: a Administrao pretende a execuo do objeto do contrato e o particular tem por objetivo receber o preo a ser pago.

Jurisprudncia do TCU vedado firmar convnios quando no ficar caracterizado o interesse recproco entre os partcipes na implementao do objeto do ajuste. (Acrdo n 21/2006 2 Cmara, Relator Ministro Benjamin Zymler)

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Imagine que seu municpio precisa treinar os profissionais de sade para atender populao vtima de dengue, mas no possui recursos suficientes para isso. Ento, o que ele pode fazer? Ele pode firmar convnio com a Unio, pois ambos tm o mesmo objetivo: melhorar o atendimento da populao atingida pela dengue.
Constitui irregularidade

Como seu municpio no tinha estrutura prpria para o treinamento, contratou uma empresa particular para realiz-lo, ou seja, celebrou um contrato administrativo, amparado na Lei no 8.666/1993. Nesse contrato, o interesse do seu municpio treinar os servidores da rea de sade e o interesse da empresa contratada ser o pagamento correspondente execuo dos servios. Ento, vejamos os principais pontos de diferena entre os convnios e os contratos administrativos:
PONTOS DE DIFERENCIAO Contratos Administrativos Participantes Contratantes Interesses Participantes Concedente e convenente Interesse Convnios

grave a fuga ao processo licitatrio por meio da celebrao de convnios, quando, na verdade, deverse-ia celebrar contratos.

D iversos e opostos: de um

lado o objeto do contrato e, de outro, o preo a ser pago.

Licitao Necessidade de licitao prvia, ressalvados os casos de contratao direta previstos em lei

objetivo comum, ser usufrudo pelas partes.

Recproco no acordo ajustado, sem pagamento. Atingido o

Licitao No h necessidade do procedimento licitatrio para sua celebrao

Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 9 ]

Aula 3 Agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos Entendeu as principais caractersticas dos convnios e dos contratos de repasse? Ento, vamos conhecer os atores integrantes de cada um desses instrumentos. Concedente, convenente, interveniente, contratante, contratado e proponente. O que significa cada um desses termos? So pessoas, rgos, entidades? Quem quem? Esses conceitos so utilizados pelo Decreto n 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial n 507/2011 para descrever os participantes dos convnios e dos contratos de repasse. Vamos entender cada um deles.
Concedente rgo ou entidade da administrao pblica federal direta ou indireta responsvel pela transferncia dos recursos financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento mediante a celebrao de convnio. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, ou entidade privada que participa do convnio ou do contrato de repasse para manifestar consentimento ou assumir obrigaes em nome prprio. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta da Unio que pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento, por intermdio de instituio financeira federal (mandatria), mediante a celebrao de contrato de repasse. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de contrato de repasse. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, que prope a celebrao de convnios e contratos de repasse.

Convenente

Interveniente

Contratante

Contratado

Proponente

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Imagine que seu municpio, por meio de sua Secretaria de Sade, firmou contrato de repasse com o Ministrio da Sade para construo do to sonhado posto de sade. Voc saberia identificar os partcipes desse acordo? Que tal entendermos melhor? Ministrio da Sade Contratante Secretaria de Sade do Municpio Contratado Municpio - Interveniente Agora, suponha que seu municpio celebrou um convnio com o Ministrio da Educao para treinar os professores da rede de ensino fundamental. Nesse caso, teramos: Ministrio da Educao Concedente Municpio Convenente E o proponente? Essa a denominao recebida pelo ente da Federao na fase de encaminhamento da proposta para celebrao do convnio ou contrato de repasse. Nos nossos exemplos, o municpio o proponente. Entendeu? Resumindo...
Interveniente terceiro que manifesta o consentimento para o convnio/ contrato de repasse ou assume obrigaes acessrias no acordo

Concedente repassador dos recursos em convnios

Convenente responsvel pela administrao dos recursos recebidos em convnios

Agentes envolvidos na solicitao/concesso

Contratante rgo ou entidade federal responsvel pelo programa em contrato de repasse

Contratado responsvel pela administrao dos recursos recebidos em contratos de repasse

Proponente aquele que formula proposta de convnio ou contrato de repasse

Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 11 ]

Unidade 2 - Legislao aplicvel aos convnios e contratos de repasse

Aula 1 Diretrizes e regras aplicveis aos convnios e contratos de repasse Agora que voc j conhece alguns conceitos relacionados ao tema que estamos estudando, apresentaremos as principais normas que tratam dos convnios e contratos de repasse. Antes de qualquer coisa, importante que voc tenha em mente que as aes relacionadas ao processo de transferncia voluntria de recursos da Unio devem observar as normas contidas na legislao federal.

NORMAS ORIENTADORAS

Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) Apresenta regras especficas e estabele condies para as transferncias voluntrias

Lei de Licitaes (Lei n 8.666/1993) Estabelece diretrizes para as fases de celebrao, execuo e prestao de contas dos convnios

Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) Disciplinam, em especial, os percentuais de contrapartida devidos pelos interessados

Decreto n 6.170/2007 Dispe sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse

Portaria Interministreal n 507/2011 Regulamenta o Decreto n 6.170/2007

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Para saber mais... ... sobre regras especficas e condies para as transferncias voluntrias LRF - arts. 11, nico, 25, 23, 3, I, 31, 2, 33, 48, 48-A, 51, 1 e 2, 52, 54, 55, 2 e 3, 63, II e 1, 73-C. ... sobre diretrizes para as fases de celebrao, execuo e prestao de contas dos convnios Lei n 8.666/1993 - art. 116. ... sobre os percentuais de contrapartida LDO relativa ao exerccio de formalizao do convnio e utilizao dos recursos. Lei n 12.465/2011, LDO para 2012 - arts.36 a 43, por exemplo. Consulte tambm o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 507/2011, que compilaram as regras contidas nas diferentes normas federais que tratam de convnios e contratos de repasse, bem como detalharam os procedimentos inerentes s transferncias voluntrias da Unio, em especial aqueles relacionados forma de apresentao das prestaes de contas. Por isso, importante que todos os gestores que lidam com convnios e contratos de repasse conheam bem essas normas.

Ateno!

A Portaria Interministerial n 507, editada em 24/11/2011, substituiu a Portaria Interministerial n127/2008.

Aula 1 Noes bsicas sobre convnios [ 13 ]

Questes para debate

Agora a sua vez de compartilhar suas experincias e dvidas. Reflita sobre as questes abaixo, v ao site do curso e colabore com o aprendizado de todos. Situao 1 Vamos supor que seu municpio necessita diminuir o tempo de espera para atendimento dos pacientes do hospital local, mantido pela municipalidade. Para isso, planejou a implantao de um sistema informatizado para registro e recuperao de informaes, alm do treinamento de servidores diretamente envolvidos no atendimento ao cidado. Considerando a sua experincia e o que voc estudou at agora, qual seria o instrumento adequado para viabilizar a execuo dessas aes? Por qu? Para responder essa questo, voc pode consultar o seu material e o Acrdo TCU n 1.369/2008 - Plenrio, que est na biblioteca do curso. Situao 2 Na aula 3, tivemos a oportunidade de conhecer os conceitos utilizados pelo Decreto n 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial n 507/2011 para descrever os participantes dos convnios e dos contratos de repasse. Em vista do que estudamos, voc acha possvel que um municpio assuma o papel de proponente, interveniente e convenente num mesmo convnio? Ilustre sua resposta com a apresentao de um exemplo. Para responder essa questo, voc pode consultar o seu material e o artigo 1 da Portaria Interministerial n 507/2011, que est na biblioteca do curso.

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Situao 3 Alm das transferncias voluntrias, a Unio tambm repassa recursos, a ttulo de cooperao, a estados e municpios por fora de leis especficas. o caso, por exemplo, dos valores repassados para atender ao Programa Nacional de Alimentao Escolar(PNAE), institudo pela Medida Provisria n 2.178-36/2003. A Portaria Interministerial n 507/2011 no se aplica a essas transferncias, que devem observar as condies impostas nas leis que as instituiu. Considerando a sua experincia, voc acha que necessrio prestar contas desses recursos? Cite outros exemplos de programas governamentais que se enquadram nesta mesma situao. Para responder essa pergunta, voc pode consultar o artigo 2, inciso II, da Portaria Interministerial n 507/2011, que est na biblioteca do curso.

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Sntese
Neste mdulo, aprendemos que transferncias voluntrias so parcelas de recursos repassadas pela Unio para os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e entidades privadas sem fins lucrativos realizarem obras e servios de interesse comum dos envolvidos. Aprendemos que a diferena entre os contratos de repasse e os convnios est na necessidade de intermediao de uma instituio financeira para descentralizar os recursos. Alm disso, compreendemos que os aspectos fundamentais dos convnios so a descentralizao fsica, a mtua cooperao e o interesse recproco entre os partcipes. A propsito, vimos que a principal distino entre os convnios e os contratos administrativos est justamente no interesse de seus participantes: Convnios interesse comum dos partcipes na execuo do objeto; Contratos interesses diversos das partes: a Administrao pretende a execuo do objeto do contrato e o particular tem por objetivo receber o preo a ser pago. Tambm neste mdulo, tivemos a oportunidade de entender que: concedente, convenente, interveniente, contratante, contratado e proponente so agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos; todas as aes relacionadas ao processo de transferncia voluntrias de recursos da Unio devem observar as normas contidas na legislao federal. A compreenso desses conceitos necessria para que voc possa dar continuidade a seus estudos. Portanto, no perca a oportunidade para tirar todas as suas dvidas. No prximo Mdulo, apresentaremos as condies necessrias proposio e formalizao dos convnios e contratos de repasse. Alm disso, abordaremos os principais procedimentos relacionados fase de execuo desses ajustes, tudo com o objetivo de subsidiar os atos relativos elaborao da prestao de contas desses instrumentos.

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