INVESTIMENTO E PRIVATIZAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL: DOIS VETORES DA MESMA ESTRATGIA Mrcio Wohlers1

Apresentao 1. Investimento em Telecomunicaes: Impactos da Transio Regulatria 1.1. Transio regulatria e determinantes setoriais do investimento 1.2. Aspecto da transio nos pases latino-americanos: internacionalizao e monoplio privado temporrio A Mudana do Marco Regulatrio das Telecomunicaes Brasileiras 2.1. Situao Prvia 2.2. As reformas do governo Fernando Henrique Cardoso: o novo marco institucional Sistema Telebrs: Investimentos em Acelerao na Fase Pr-privatizao 3.1. O Plano de Metas do Minicom (PASTE) 3.2. Investimentos da Telebrs: razes econmicas e polticas O Investimento Privado na Telefonia Celular: Caracterizao Preliminar Guisa de Concluso

2.

3.

4. 5.

Bibliografia

Este trabalho contou com a colaborao do economista Rafael Oliva Augusto, mestrando da UNICAMP/IE.

Apresentao Este trabalho procura examinar a alterao recente do padro de evoluo dos investimentos do Sistema Telebrs, levando em considerao as modificaes institucionais promovidas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, bem como a recuperao da capacidade de financiamento das operadoras do Sistema. Como conhecido, a partir de 1996 o comportamento dos investimentos da Telebrs apresenta marcada descontinuidade com relao ao perodo anterior, situando-se em um patamar de cerca de R$ 7 bilhes, bastante superior mdia praticada nos anos que o antecederam (1988-1995), que situou-se em torno de R$ 4 bilhes. O argumento fundamental desse texto o de que o principal indutor da elevao dos investimentos da Telebrs foi a recuperao da capacidade de financiamento das operadoras propiciada principalmente pela forte elevao tarifria, ocorrida a partir do final de 1995, e pela alta rentabilidade da telefonia celular; em menor grau, mas no menos importantes, contriburam tambm os ganhos de escala advindos com a expanso da rede e conteno de custos das operadoras do Sistema. Ainda mais, como se procurar mostrar ao longo do trabalho, na medida em que o aumento do investimento e a subsequente expanso do sistema ocorreram na mesma poca em que foram dados os primeiros passos para a privatizao da Telebrs, o perodo recente ilustra com clareza que esses dois elementos, expanso e privatizao, constituram o ncleo da estratgia do governo no esforo de promover a transio/reestruturao global do setor, que pode ser sumarizada pela idia de expandir o sistema sob novas regras institucionais. Tais regras incluem a regulamentao, privatizao e introduo da concorrncia (na telefonia celular e na rede bsica). A reforma do setor de telecomunicaes no Brasil faz parte de um movimento internacional mais amplo que abrange os sistemas de telecomunicaes de todos os pases do mundo. De forma sinttica pode-se dizer que a reestruturao dos modelos de telecomunicaes basicamente abrange duas dimenses centrais do sistema - a regulatria/institucional e a tecno-econmica - dimenses essas que, na atualidade, encontram-se profundamente interrelacionadas. A primeira envolve tanto a separao institucional das funes de planejamento, regulamentao, operao e fiscalizao (anteriormente agrupadas em um mesmo organismo ou ministrio) como tambm a privatizao (parcial ou total) do operador pblico2, bem como a
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No caso americano, nico em que as telecomunicaes eram exploradas por meio de um monoplio privado (AT&T) fortemente regulamentado (FCC), as reformas postas em marcha desde meados da dcada passada envolveram um amplo movimento de retirada das barreiras legais entrada em praticamente todos os segmentos do mercado de telecomunicaes (telefonia fixa local, longa distncia, internacional, telefonia celular, servios inteligentes, servios

quebra do monoplio (imediata ou a mdio prazo; parcial ou total) do mercado de telecomunicaes. A segunda dimenso - tecno-econmica - abrange um amplo leque de medidas de ampliao da rede e de introduo de progresso tcnico digitalizao - no sistema (implicando uma ampla diferenciao de produtos, servios e mercados) que requerem uma substancial elevao do nvel dos investimentos. No caso brasileiro, a reforma do setor de telecomunicaes, no obstante compartilhar o sentido geral da reestruturao (centrado no binmio privatizao/concorrncia) com importantes pases da regio latino americana (Chile, Argentina e Mxico), diferencia-se das demais experincias nas duas dimenses acima referidas (institucional e econmica). Do ponto de vista institucional, as reformas tem sido mais lentas, prolongando-se desde o incio da dcada, mas fortemente aceleradas no governo Fernando Henrique Cardoso. Do ponto de vista econmico, especialmente no que tange ao reajuste tarifrio e a elevao do investimento, observa-se que tais medidas vem sendo implementadas antes da privatizao, ou seja, fazem parte da prpria estratgia de venda. Para situar a questo dos determinantes do investimento da Telebrs em um contexto setorial mais amplo, o primeiro item tecer consideraes relativas ao incentivo ao investimento em telecomunicaes, em particular nos pases desenvolvidos, onde no existe restrio de financiamento comparvel a dos pases em desenvolvimento. Tal explicao, ainda que realizada de forma bastante breve, permite uma contraposio elucidativa para os pases em desenvolvimento de grande porte e com restries de financiamento sua infraestrutura, como o caso brasileiro. Em relao aos pases em latino americanos, no final desse tpico sero feitas algumas referncias manuteno temporria do monoplio (geralmente privado) da rede bsica como forma de estmulo ao investimento e expanso da planta bsica (sem prejuzo da rentabilidade). O segundo item do trabalho examina as principais reformas do setor de telecomunicaes implementadas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso (concorrncia na telefonia celular, estabelecimento da Lei Geral de Telecomunicaes e implantao do rgo regulador - ANATEL), e mostra os aspectos centrais da estrutura de mercado duoplico a ser implementada no perodo de transio concorrncia. O terceiro item apresenta os principais traos do Sistema Telebrs, detalhando-se a evoluo dos investimentos, as bases econmicas de seu financiamento e tambm a agenda de telecomunicaes estabelecida pelo
de comunicao de dados, comunicao por satlite, servios de valor adicionado, Internet e vrios outros).

governo, cuja implementao contribuiu, de fato, para reverter o bloqueio dos investimentos do sistema. O quarto item analisa a dinmica inicial do investimento privado na telefonia celular privada e, por fim, o quinto item, alm de retomar pontos centrais desenvolvidos ao longo do texto, tambm destaca alguns impactos referentes reforma e a retomada dos investimentos, em particular a reduo das tarifas de longa distncia, a evoluo da rede de telecomunicaes e sua participao na competitividade sistmica da economia brasileira e tambm as incertezas referentes poltica de compras locais de telequipamentos aps a privatizao da Telebrs. Em anexo encontram-se os Programas de Investimento do PASTE (Anexo I) e o Desempenho Tcnico e Econmico do Sistema Telebrs (Anexo II). 1. Investimento Regulatria em Telecomunicaes: Impactos da Transio

1.1.

Transio regulatria e determinantes setoriais do investimento

O investimento no setor de telecomunicaes dos pases desenvolvidos, at a dcada de 1970 (durante a denominada fase analgica), esteve condicionado pelas decises polticas tomadas de forma direta (como no caso europeu) ou indireta (via rgo regulador independente, como nos EUA), uma vez que prevalecia a regra institucional de monoplio publico direto ou indireto (privado fortemente regulamentado). Nessa fase, caracterizada pela profunda estabilidade nos planos tecnolgico (predomnio de tecnologias eletromecnicas - de base analgica - que favoreciam o monoplio natural) e econmico (monoproduto - basicamente telefonia), eram poucos os agentes intervenientes no setor (agentes A, B e C), como indica a parte A da Figura 1.

FIGURA 1 AGENTES BSICOS DAS TELECOMUNICAES

A - FASE ANALGICA

B - FASE DIGITAL
E. Instituies de Regulamentao

B. Operador Monoplico de Redes e Servios

C. Usurios residencial negcios

B. Operadores de Redes e Servios

C. Usurios residencial negcios

A. Fornecedores de Equipamentos e Terminais

A. Fornecedores de Equipamentos e Terminais

D. Provedores de Servios

Fonte: Gamela, M. In: Revista AHCIET, outubro-dezembro de 1996.

A ao do Estado, at ento, era feita de modo direto e, exceo dos Estados Unidos, no havia separao institucional entre as funes de planejamento, regulamentao (como agncia prpria), operao e fiscalizao. A interveno estatal foi decisiva e realizada em todo o mundo por meio de um processo historicamente definido em bases nacionais - regulamentando tarifas, controlando rentabilidade, investimento (indiretamente nos EUA) e condies de entrada no segmento, atuando como produtor direto (como na Europa), fomentando as condies para a universalizao da rede, incentivando as atividades de P&D e implementando polticas industriais e tecnolgicas por meio do poder de compra da operadora e de outros instrumentos (as ltimas trs medidas foram praxe nos pases avanados). Dessa forma, nos pases centrais a atuao do Estado foi de fundamental importncia para a constituio da infraestrutura bsica de telecomunicaes, e tambm para a formao de uma indstria competitiva de produo de telequipamentos, via promoo dos "campees" nacionais (nos pases avanados de maior porte). Ponto importante a reter que nos pases desenvolvidos de grande porte ou com especializao em telecomunicaes, como nos pases nrdicos, a relao entre os grandes fornecedores (oligoplio) e o operador de servios (monopolista para frente - forward - e monopsnico para trs - backward) acabou por levar formao de um macro-segmento econmico - com diversas conformaes e desempenhos nos diferentes pases avanados -

estabelecendo-se um verdadeiro (sub)complexo CIST - indstria-servios de telecomunicaes no interior do complexo eletrnico.3 O comportamento de complexo advm, fundamentalmente, do fato das telecomunicaes apresentarem uma estrutura tecnoprodutiva e um processo de inovao diretamente vinculado s oportunidades que surgem com o aparecimento de um novo paradigma tecnolgico4, atuando como uma indstria intensiva em cincia (science-based), nos moldes da classificao proposta por Pavitt (1984)5. Nessas circunstncias, as tarefas de padronizao e harmonizao de normas tcnicas para a compatibilizao dos diferentes tipos de equipamentos, por um lado, bem como o esforo de compartilhamento das despesas com P&D assumem importncia crucial, ensejando a colaborao estreita entre fabricante e operador6. Os pases desenvolvidos que conseguiram implantar um CIST bastante articulado tenderam a apresentar nveis de investimento mais7 elevados que os

O complexo eletrnico tambm abrange a eletrnica de consumo, a informtica, a automao comercial e industrial, os equipamentos mdicos e a eletrnica embarcada. 4 Este o caso da evoluo tanto da telefonia tradicional, desde o final do sculo passado, como tambm dos atuais sistemas teleinformticos, que surgem com a fuso das telecomunicaes e da informtica. Como se sabe, a prpria telefonia nasceu a partir de uma inovao tipicamente "schumpeteriana" (com a inveno do telefone por parte de Graham Bell, em 1876) e evoluiu no contexto das subseqentes inovaes secundrias que surgiram com o desenvolvimento do paradigma eletromecnico , que se estendeu at a dcada de 60 deste sculo. 5 A classificao proposta por Pavitt (1984) distingue as diferentes indstrias de acordo com o processo de gerao e difuso tecnolgica no seu interior; basicamente so apresentados quatro tipos de indstrias: supplier-dominated (txtil, por exemplo); scale-intensive (siderurgia, por exemplo); specialized-suppliers (instrumentos de engenharia, por exemplo) e science-based (eletrnica, por exemplo). Nessas ltimas, as chances de apropriao de ganhos vinculados introduo de inovaes so muito altas, basicamente em decorrncia da complexidade tcnica envolvida, do carter cumulativo desse conhecimento e tambm em funo da existncia do sistema de patentes. 6 Deve-se notar tambm que o comportamento de complexo no advm no apenas dos laos de interdependncia tecnolgica, financeira e de mercado, mas tambm da natureza extremamente concentrada de ambos. At recentemente, os servios eram integralmente monoplicos e a indstria - que se mantm nessas condies - oligoplica, o que contribua para o aprofundamento de relaes bastante orgnicas entre os dois segmentos. 7 Os principais complexos servios-indstrias (CIST) que se desenvolveram no decorrer da era analgica, foram os seguintes: EUA: AT&T e Western Eletric (verticalizao no antigo Bell System), dentro do pas, e, no plano internacional, a partir de 1924, por meio da ITT - International Telephone and Telegraph Corporation, pois aps esse ano a AT&T no podia mais operar no exterior; Alemanha: Deutsche Telekom e especialmente a fabricante Siemens; Sucia: Televerkt (operador sueco que recentemente mudou sua denominao para Telia) e Ericsson, que possui ampla presena internacional; Japo: NTT (operadora) e a chamada famlia Den-den, composta pela NEC, Fujitsu, Hitachi e Oki; Inglaterra: at a dcada dos 70, atravs do Post Office e das firmas Plessey, GEC e STC. Internacionalmente os sistemas de telecomunicaes de suas colnias eram administrados por meio da ento operadora pblica Cable and Wireless (privatizada em 1981);

demais pases atingindo, conseqentemente, uma maior expanso relativa da planta. Nesse sentido, a Tabela 1 identifica a evoluo de longo prazo da densidade telefnica em onze diferentes naes ao longo do sculo. Note-se que at a dcada de 50, alm dos pequenos pases escandinavos, o nico que alcanou um ndice significativo de penetrao da rede foram os EUA (24,2 telefonesl/100 habitantes em 1948). A partir da dcada seguinte, porm a despeito de manterem-se diferentes graus de desempenho, ocorre um crescimento expressivo na cobertura das redes dos pases selecionados. Deve ser observado tambm que alguns pases, como a Frana, somente iriam atribuir alta prioridade para a expanso da rede em meados da dcada de 70.8

Frana: France Telecom (operadora), que somente na dcada de 80 veio a constituir o brao industrial francs de sua articulao, destacando-se o fabricante Alcatel; Itlia: integrao vertical (empresa fabricante Italtel) dentro da STET (holding estatal que controla as telecomunicaes), mas com presena de outros fornecedores europeus. 8 A Frana foi um caso clssico de no priorizao da poltica de expanso da planta telefnica, em particular at a dcada de 1970, e sim de outras infra-estruturas, como a de energia eltrica, especialmente de seu parque gerador de termo-eltricas de origem nuclear. No por acaso, at essa dcada a Frana no possua fornecedores nacionais de telequipamentos, dependendo da produo de fabricantes estrangeiros ou de importao. Ou seja, no existia um CIST nesse pas e sua densidade telefnica era bem menor do que a de seus vizinhos ingleses e alemes.No entanto, a partir do final da dcada de 1970, o governo francs elaborou um fabuloso plano de recuperao da rede telefnica do pas (Plan de Ratrappage), elevando fortemente os investimentos do operador pblico (DGT - nome anterior da France Telecom). Logo aps, no bojo das estatizaes dos fornecedores estrangeiros por parte do governo Mitterrand (1982) e das subsequentes privatizaes de 1986/87 (ministrio de Jacques Chirac), emerge uma indstria privada e fortemente competitiva, fornecedora privillegiada da France Telecom, tendo sua frente a poderosa Alcatel, uma das maiores empresas mundiais de telequipamentos.

TABELA 1 EVOLUO DA DENSIDADE TELEFNICA A LONGO PRAZO (1888-1980): PASES SELECIONADOS

N DE LINHAS POR 100 HABITANTES 1.888 1.913 1.928 1.938 1.948 Estados Unidos 0,25 9 15,8 15,1 24,2 Canad 13,2 11,9 17,4 Japo 3 Sucia 0,31 4,9 7,7 11,7 21,2 Sua 0,27 2,7 5,6 10,2 16,3 Alemanha Ocidental 0,08 2,1 5,3 6 Inglaterra 0,06 1,6 3,6 6,4 9,3 Frana 0,03 0,8 2,2 3,7 5,2 Itlia 0,04 0,7 1,4 1,6 Espanha 0,05 0,6 1,2 1,8 Dinamarca 0,13 4,7 9,3 11,2 14,8 OBS: Inglaterra, Frana, Alemanha e Japo tiveram suas redes parcialmente Segunda Guerra Mundial. Fonte: Aurelle (1986:33) 1.960 1970 1980 39,5 58,6 79,9 30,8 45,4 66 7 15 46,3 35,3 55,7 77,3 29,6 48,2 70 11 22,4 43,4 15 25 48,1 9,1 17,2 41,5 7,1 17,4 31,8 5,4 13,4 29,9 22,2 34,2 61,5 destrudas durante a

Uma das vantagens financeiras dos antigos monoplios residia no uso intensivo do subsdio cruzado (onde segmentos superavitrios, como a longa distncia financiavam os deficitrios, como o servio local) como mecanismo de financiamento do sistema. No caso americano tambm ocorria um subdsdio cruzado entre trfego e o acesso rede: cobrava-se barato para aderir ao sistema (direito de uso de uma linha telefnica) e, em compensao, cobrava-se mais caro para a utilizao do telefone, em especial na longa distncia. O que importa ressaltar, no entanto, que, na poca do predomnio das estruturas monoplicas nos Estados Unidos, a regulamentao das public utilities desse pas (como no caso das telecomunicaes) ocorria por intermdio do sistema rate-of-return regulation, em que as tarifas eram controladas de modo a viabilizar uma determinada taxa de rentabilidade. No caso da fair rate of return, as tarifas deveriam permitir a operao dos servios, o pagamento de dividendos adequados aos acionistas e tambm dos juros do endividamento, bem como ressarcir os investimentos de reposio e de ampliao do sistema. Portanto, grosso modo, no caso clssico de regulamentao dos monoplios das public utilities, o nvel dos investimentos estava diretamente associado evoluo do mercado e fixao das tarifas na base do rate-of-return regulation. Em termos estilizados da economia neoclssica, os principais parmetros da regra rate-of-return podem ser apresentados como se segue (Vickers & Yarrow, 1988). Para um fornecedor monopolista de apenas um servio, produzido com dois insumos - L denotando o trabalho e K o capital -, sua funo de produo Q = F (L, K). Considerando a funo inversa da demanda P = P (Q), a receita obtida pelo monopolista ser: R (L, K) = F (L, K) * P (F (L, K)) (I)

Na medida em que os preos dos fatores forem w para o trabalho (L) e r para o capital (K), a rentabilidade () do operador ser dada por: (L, K) = R (L, K) - w*L - r*K (II)

A taxa de rentabilidade permitida (s) certamente dever ser superior a r (taxa de juros). Nessas condies, a empresa dever operar com a seguinte restrio efetiva: [ R (L, K) - w*L ] / K s (III)

A taxa de lucro permitida (s), por sua vez, inferior taxa de lucro de um monopolista operando sem regulamentao (monoplio puro desregulamentado). Portanto o comportamento da empresa monopolista incluindo sua deciso de investimento (K) - pode ser deduzido da propenso da maximizao da rentabilidade (II), sujeita restrio indicada em (III). Deve-se alertar, entretanto, que desde a dcada de 1970, a regra rate-ofreturn vem sendo contestada teoricamente (vide o debate a respeito do efeito Averch-Johnson, concernente ao sobreinvestimento, descrito por Vickers & Yarrow, 1988, item 4.2.1) ao mesmo tempo que as novas condies tecnolgicas, econmicas e institucionais das telecomunicaes mudaram profundamente os determinantes do investimento no setor. Condicionadas pelo acirramento da concorrncia internacional e pelo reforo da globalizao e concentrao das grandes operadores e fornecedores, essas mudanas esto produzindo um ambiente muito mais complexo do que o que vigorou at meados da dcada de 1970. Essas mudanas incorporam o surgimento de novos mercados - produzido no bojo das inovaes tecnolgicas e de novos atores - que se originam nos movimentos de privatizao e liberalizao das teles. Em especial convm destacar o surgimento de servios/produtos antes inexistentes - como a video-conferncia, a comunicao de dados a alta velocidade, servios interativos de home- banking e telecompras, Internet/Intranet/ Extranet - e de operadores que atuam tanto na rea de redes bsicas quanto como ofertantes de servios especializados (comunicao de dados, Internet, integrao de sistemas e outros). Nessa nova fase, que pode ser designada como digital (em contraposio ao predomnio anterior de tecnologias de base analgica), novos agentes foram incorporados ao setor (ver parte B da Figura 1 - recordando que pode haver superposio de funes entre os agentes) e seus principais aspectos podem ser sintetizados da seguinte maneira: alta taxa de inovao tecnolgica do setor, induzida sobretudo pela convergncia entre as telecomunicaes, a informtica e o setor audiovisual; forte demanda de servios avanados, de valor adicionado (como a Internet) e tambm dos tradicionais de longa distncia - crescentemente vinculados a um

ambiente de globalizao financeira, comercial e produtiva da economia contempornea; drstica reduo do monoplio natural, quebra extensiva da estrutura monoplica e surgimento de novos agentes; ampliao das privatizaes; redefinio da regulamentao e surgimento de rgos reguladores com inspirao na FCC americana; tendncia de substituio do controle via rate-of-return pelo sistema de pricecap (teto de preos), onde uma cesta tarifria deve ser anualmente reduzida conforme um ndice referente aos ganhos de produtividade; expressivo movimento de internacionalizao e concentrao dos grandes operadores; ampliao do comrcio mundial de telecomunicaes (equipamentos e tambm servios).

Nesse contexto, as regras do CIST, que envolviam um antigo pacto entre o fornecedor privilegiado e o operador monopolista pblico, esto sendo submetidas a tenses, derivadas especialmente do acirramento da concorrncia oligopolista (que se desenvolve em mbito mundial), onde so justapostas novas formas de aliana entre os grandes fornecedores e operadores (no mais monopolistas) de seus pases de origem e tentativas de estabelecimento de relaes baseadas em regras de mercado, compromissos de eficincia e competitividade, em um quadro de crescente abertura ao comrcio internacional de telequipamentos. medida que as telecomunicaes no mais se restringem a um servio pblico e crescentemente so oferecidas em um mercado competitivo e internacionalizado, as operadoras abandonam sua identidade original de repartio pblica (exceo histrica dos EUA, onde sempre foram de propriedade privada) e passam a adotar estratgias concorrenciais e de investimento tpicas de outros setores oligopolizados e intensivos em cincia: diferenciao de produto, utilizao de vantagens tecnolgicas (o que inclui diversificao de mercados), conglomerao vertical e/ou horizontal, enfoque no cliente, marketing, capacitao gerencial, P&D para competitividade, capitalizao nos mercados internacionais de capital, alianas estratgicas, internacionalizao etc.9 Desde logo, as novas estratgias foram uma mudana na natureza das barreiras entrada no segmento, contribuindo decisivamente para estabelecer outros tipos de barreira.10

A dificuldade de tornar competitivo o operador pblico de telecomunicaes tem levado muitos pases latino-americanos a privatizar essas empresas, de modo que as reformas gerenciais sejam feitas diretamente por operadores internacionais (como no Chile, Argentina, Mxico, Peru e Venezuela). 10 Mansell (1993), por exemplo, efetuou uma interessante anlise do atual desenvolvimento da rede inteligente (RI), ressaltando que os aspectos de rivalidade das empresas interessadas nesta arquitetura de rede conduzem a desigualdades de acesso.

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Os grandes operadores que atuam nesse novo ambiente so as novas multinacionais deste fim de sculo, atuando crescentemente como verdadeiros conglomerados de informao e de forma bastante concentrada. At a dcada de 70, quase todos os pases tinham seus operadores monoplicos de telecomunicaes, que se interligavam por meio de satlites e cabos para viabilizar as comunicaes entre os pases. O cenrio exclusivamente nacional foi drasticamente alterado por meio do movimento de internacionalizao dos operadores de telecomunicaes - as novas multinacionais. A estratgia de internacionalizao vem sendo seguida pelos grandes operadores mundiais (como a conhecida AT&T, a British Telecom, as Baby Bells norte americanas e as estatais - ou recm ex-estatais - europias, entre elas, a Telefnica espanhola, a STET italiana e a France Telecom), tanto por intermdio de Investimento Direto Externo (IDE) como por diversas formas de alianas e acordos. Responde no s maior concorrncia interna, induzida pela reforma regulamentar realizada em pases-chaves(inicalmente EUA e Inglaterra e posteriormente a Europa Continental), mas tambm aos imperativos vinculados maior globalizao financeira, produtiva e comercial da atualidade. As grandes empresas mundiais de telecomunicaes esto se transformando em global partners que acompanham o movimento das macroempresas transnacionais. A formao de poderosas e sofisticadas redes de comunicao de dados (privadas ou fornecidas por operadores pblicos) o vetor bsico desse movimento, uma vez que essas redes contribuem decisivamente para a globalizao, em um processo retroalimentador, gerando uma demanda de telecomunicaes altamente rentvel e tecnologicamente muito avanada que pode ser satisfeita pelas operadoras de grande porte. Alm das implicaes econmicas desse fato, j possvel notar que a internacionalizao exige uma mudana profunda das regras de concorrncia dos mercados locais. Em geral, nota-se que as novas estratgias concorrenciais e de investimento dos operadores tm pressionado de forma particularmente intensa o marco jurdico e institucional das estruturas de mercado, sejam elas conformadas pelo Estado ou pela esfera privada, invertendo assim a clssica seqncia presente nos estudos tradicionais de organizao industrial - a estrutura de mercado determina as estratgias industriais (de forma no interativa). A Tabela 2 apresenta os principais contrastes dos determinantes setoriais do investimento entre as pocas do monoplio regulamentado e do oligoplio internacionalizado (com regulamentao restrita).

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TABELA 2 DETERMINANTES SETORIAIS DO INVESTIMENTO

MONOPLIO AMPLAMENTE REGULAMENTADO Sobre-determinao poltico-regulatria Evoluo do mercado nacional (em um espao nacional auto-suficiente) Importncia relativa do CIST no pas Fonte: Elaborao prpria. OLIGOPLIO INTERNACIONALIZADO (REGULAMENTAO RESTRITA) Estratgia oligoplica competitiva Perspetiva do mercado global (espao nacional como apoio s redes globais) P&D competitivo vinculado ao paradigma digital

Do ponto de vista da anlise econmica, deve-se ressaltar que as antigas condies que favoreciam o investimento pblico direto ou indireto (sobredeterminao poltico-regulatria) - basicamente centradas na menor expectativa de rentabilidade e na ausncia de risco - so radicalmente invertidas no novo ambiente. O estabelecimento da concorrncia significa risco (mesmo detendo uma concesso de explorao para longo prazo) e as novas tecnologias implicam em maior rentabilidade11. As novas condies - vigentes em um mercado que rapidamente foi internacionalizado - favorecem a concentrao e realizao de um sem nmero de alianas estratgicas visando ganhar posies competitivas em um mercado global. Nesse sentido, observa-se que aquisio e fuso de empresas vinculadas s telecomunicaes, informtica e audiovisual tornaram-se episdios rotineiros nos pases centrais - nos pases latino americanos, no caso das telecomunicaes, resultam da privatizao das operadoras pblicas. 1.2. Aspecto da transio nos pases latino-americanos: internacionalizao e monoplio privado temporrio

Neste item sero feitas algumas consideraes sobre os pases latino americanos, com o objetivo de situar a evoluo do setor de telecomunicaes desse grupo de pases no marco de mudana dos determinantes setoriais,
Exemplos de maior rentabilidade das novas telecomunicaes podem ser encontrados nos seguintes servios: a) servios de valor adicionado, em que se agrega valor ao transporte de informaes (que crescentemente transforma-se em mera commodity) por meio do oferecimento de servios de busca, processamento e anlise da informao transmitida; b) servios de redes corporativas, especialmente aos setores intensivos em informao (como o sistema financeiro); c) servios em que o(s) operador(es), direta ou indiretamente (via diferentes tipos de alianas, com ou sem participao acionria), detm maior controle do ciclo da informao (produo do contedo, emisso, transmisso e recepo da informao). Esse ltimo caso bastante emblemtico na articulao de interesses que atualmente envolve a MCI (operadora americana de longa distncia) e empresas de mdia do grupo pertencente ao Sr. Ralph Murdoch.
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acima referido. Como poder ser notado, possvel observar um padro razoavelmente comum de ajuste do setor, tanto com relao progressiva reconfigurao da estrutura de mercado como em termos de comportamento dos investimentos, aspectos indissociveis, uma vez iniciada a trajetria de reforma regulamentar. Ao final da dcada passada, os operadores pblicos de telecomunicaes nesses pases, como os dos demais setores de infra-estrutura, encontravam-se numa posio fragilizada (com existncia de alta demanda reprimida), pressionados pelas dificuldades de financiamento para novos investimentos e aquisio de tecnologias. O pano de fundo das dificuldades residia no agravamento da crise econmica latino-americana (que veio a redundar na chamada "dcada perdida", os anos 80), causada pela interrupo dos fluxos de recursos externos, elevao das taxas de juros internacionais e deteriorao dos termos de troca da regio. Nessa poca, a situao comeou a ser enfrentada por meio de propostas de privatizao dos operadores pblicos de telecomunicaes, as quais vieram efetivamente a ocorrer dentro do quadro maior da poltica econmica, de acordo com o processo de reajustamento estrutural e reforma. A evoluo das privatizaes latino-americanas lana luz sobre um dos aspectos bsicos que mencionamos acima, a internacionalizao dos grandes operadores mundiais, como pode ser facilmente observado na Tabela 3. Mais que isso, porm, a anlise da privatizao das telecomunicaes latinoamericanas central para a compreenso da evoluo do investimento no setor na regio. De fato, na privatizao das teles latino-americanas (viabilizada pela reforma regulamentar) ganha relevo o papel fundamental que as operadoras internacionais desempenharo na estratgia de expanso e modernizao das redes de telecomunicaes latino-americanas. Para alm de gerar recursos fiscais, as privatizaes da regio parecem consumar um "encontro entre as decises de internacionalizao dos agentes transnacionais e as necessidades de investimento e tecnologia, bastante acentuadas nos pases em desenvolvimento, sobretudo nos menos industrializados e de menor porte.

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TABELA 3 OPERADORAS INTERNACIONAIS NA AMRICA LATINA (REDE FIXA)

OPERADOR INTERNACIONAL Telefnica de Espanha (estatal - 22% at 1996) PAS Argentina Chile Venezuela Peru Porto Rico Brasil France Telecom (estatal) STET (estatal at 1997) Southwestern Bell GTE AT&T Argentina Mxico Argentina Bolvia Mxico Venezuela Venezuela ANO 1990 1988 1990 1991 1994 1991 1996 1990 1990 1990 1995 1990 1991 1991 OPERADORA LOCAL PRIVATIZADA Telefonica (Sul) ENTEL CTC CANTV ENTEL e CPT TLD CRT (privatizao parcial) Telecom (Norte) Telmex Telecom (Norte) Entel Telmex CANTV CANTV

Fonte: Maculam (1992), Gazeta Mercantil (19.08.94), Telepress (1992, maro/abril), Beca (1992) e atualizaa feita pelo autor.

Da se compreende uma das caractersticas centrais das privatizaes na regio, a manuteno transitria do monoplio na rede bsica, incluindo os servios locais, interurbano e internacional. Ainda que condicionado por um conjunto de contrapartidas, como a imposio de certas metas de atendimento implicando, portanto, na manuteno de determinados nveis de investimento12 o monoplio privado aparece freqentemente como uma espcie de garantia da vinda dos recursos externos necessrios reestruturao do setor, bem como para a viabilizao de operadoras competitivas a longo prazo. Na raiz dessa opo de regulao do setor, encontra-se a avaliao de que um mercado concorrencial no seria capaz de estimular os investimentos desejados, uma vez que no lograria criar condies de retorno propcias acumulao. Ou seja, como garantia dos investimentos e da ampliao da planta - a curto prazo - concedido um perodo de transio onde o fluxo de caixa da empresa certo e previsvel, propiciando que a empresa se financie fortemente com recursos prprios. Os casos da Argentina e do Mxico so ilustrativos: nos dois ltimos segmentos, foi prevista a abertura do monoplio, aps seis anos (Mxico) ou sete anos (Argentina), com a possibilidade desses prazos serem prorrogados

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No caso do Argentina, o contrato de concesso para as operadoras privadas envolveu uma meta obrigatria de 1,2 milhes de novas linhas (5,6% ao ano); no caso mexicano, uma taxa de crescimento anual das linhas fixas no valor de 12% ao ano; no caso brasileiro, a ANATEL props que as metas do PASTE fossem incorporadas aos contratos de concesso com os futuros operadores privados.

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por mais trs anos no caso da Argentina. O Chile13 apresenta-se como exceo no restante da regio, uma vez que, cerca de trs anos aps a privatizao, sua rede bsica foi aberta gradualmente concorrncia14. A Tabela 4 mostra o perodo de proteo dado para algumas operadoras antigas (incumbents), inclusive latino americanas.
TABELA 4 ANOS DE PROTEO GARANTIDOS OPERADORA ANTIGA
PAS Argentina Chile
a

REDE LOCAL 7 (opco p/10 anos) 10 2.003 (prazo final para liberalizao na UE)

INTERURBANO 7 (opco p/10 anos) 10 2.003 (prazo final para liberalizao na UE) 15 2.003 (prazo final para leberalizao na UE) 0 5 8 8 9

Grcia

Indonsia Irlanda

10 2.003 (prazo final para leberalizao na UE)

Malsia Per Portugal Singapura Venezuela

7 5 8 8 9

OBS: a - no caso chileno, os 10 anos referem-se lei de telecomunicaes. Fonte: Diretrizes Gerais Para Abertura do Mercado de Telecomunicaes Vol. III Documentos de Suporte. Ministrio das Comunicaes. Brasil, abril de 1997

O Chile apresenta um alto grau de liberalizao na telefonia bsica e pode ser visto como uma espcie de laboratrio para o resto da regio. No deve ser esquecido que a reforma das telecomunicaes foi antecedida de um processo mpar de reestruturao produtiva (em um pas de reduzida dimenso relativa e, na poca, dirigido um forte governo militar), configurando um movimento de desindustrializao com forte reespecializao para o exterior, com base em vantagens comparativas decorrentes de seus recursos naturais (cobre, vinho, ma etc.). Na telefonia local, a CTC, ex-monopolista nesse servio, mantm 87% do mercado; na telefonia interurbana, a CTC e a ENTEL (ex-monoplista nas reas interurbana e internacional) representam 70,3% (ENTEL com 38,5% e CTC MUNDO com 31,8%) do mercado; na telefonia internacional, essas duas ltimas retm 62,9%, sendo a ENTEL com 41,0% e a CTC MUNDO com 21,9% (dados de 1995, conforme Revista AHCIET, No 64, enero/ marzo 1996). 14 Deve ser mencionado que, em meados de 1996, a Colmbia fez uma concorrncia para abrir uma parte do seu mercado de longa distncia; em 1997, o Mxico, (conforme o contrato de privatizao), aps sete anos de monoplio privado na rede bsica, dever abrir o mercado de longa-distncia. Ainda em relao ao Mxico, nota-se que a integrao desse pas ao NAFTA e a grande presena de empresas norte americanas so fatores que induzem reproduo de alguns aspectos do padro de concorrncia das telecomunicaes dos EUA.

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Assim desenhada, a transio das telecomunicaes latino-americanas tem configurado um fenmeno relativamente padronizado de elevao do investimento no perodo pr e ps abertura de mercado. Sugerindo uma generalizao, pode-se enquadrar o comportamento da maioria das operadoras de telecomunicaes que atuam em pases com demanda reprimida no esquema desenvolvido a seguir: Num primeiro momento, especialmente nos monoplios pblicos burocratizados e sujeitos a cortes polticos de investimento (especialmente nos pases em desenvolvimento), enquanto no se configura a ameaa efetiva da concorrncia, o operador pode comportar-se de forma acomodada (ou seja, investimento reduzido). Uma vez tomada a deciso de abertura (a ser implementada em prazo futuro) bem como a de privatizao (usualmente realizada antes da concorrncia), o monopolista ameaado responde de forma exuberante (grande nvel de investimento), sendo que tais nveis ainda seriam mantidos na fase inicial da concorrncia. Finalmente, na fase seguinte de abertura (incio de saturao do mercado), os investimentos passam a ocorrer em funo das estratgias competitivas do operador. Deve ser recordado que no caso da Europa Continental foi o monoplio pblico que respondeu de forma positiva ao estmulo da preparao para a concorrncia (no incio da dcada fixou-se o prazo de 1998 para a quebra do monoplio dos pases avanados, sendo concedido mais cinco anos de proteo monopolstica para os pases europeus menos desenvolvidos). Na Amrica Latina espanhola, como vimos, em primeiro lugar ocorreu a privatizao (como na Argentina e no Mxico), acompanhada da manuteno temporria do monoplio privado em contrapartida de obrigaes contratuais de expanso dos nveis de atendimento e do investimento e, em um segundo momento (aps cerca de sete a dez anos, conforme o pas e o servio em questo), foi programada a liberalizao dos mercados bsicos. J no Brasil, como ser visto a seguir, a sequncia foi inversa; investiu-se frente da privatizao. Dessa maneira, considerando-se apenas os determinante setoriais do investimento (ou seja, ignorando-se as variveis macroeconmicas), hipoteticamente, no contexto da introduo da concorrncia e da privatizao, os operadores de telecomunicaes atravessariam diferentes fases quanto a seu nvel de investimento, conforme est indicado na Tabela 5 abaixo:

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TABELA 5 TENDNCIA SETORIAL DO INVESTIMENTO

FASE DA OPERADORA TENDNCIA SETORIAL DO INVESTIMENTO Monoplio acomodado Monoplio ameaado Incumbent sob concorrncia inicial Incumbent com mercado em saturao Fonte: Elaborao prpria. Baixo Alto Alto Conforme a estratgia competitiva

O que fica claro que nesse contexto de ampla transio do setor de telecomunicaes torna-se decisiva a existncia de organismos reguladores para reordenar e integrar a expanso da infra-estrutura de telecomunicaes nos espaos nacionais (e regionais) garantindo, simultaneamente, as condies de atratividade necessrias para a realizao de empreendimentos privados. 2. A Mudana do Marco Regulatrio das Telecomunicaes Brasileiras

Este item apresenta os principais aspectos da reforma de telecomunicaes do pas, enfatizando as principais etapas viabilizadas pela Lei Geral de Telecomunicaes (sancionada em julho de 1997) e tambm pela proposta de regionalizao da Telebrs e subsequente organizao dos mercados regionais (conforme o Plano Geral de Outorgas). A reestruturao, como ser visto a seguir, teve incio com a quebra do monoplio e a instituio da chamada lei mnima (telefonia celular privada e outros servios)15. A fim de contextualizar a poltica implementada, primeiramente sero mostrados os principais traos da situao do setor de telecomunicaes no perodo que antecedeu o governo Fernando Henrique Cardoso. 2.1. Situao Prvia Ao final dos anos 80, a Telebrs16 ainda sofria os efeitos da poltica de conteno de investimentos posta em marcha no incio da dcada. A Telebrs foi uma das primeiras estatais a reduzir seus investimentos de modo a diminuir seu endividamento e portanto sua contribuio conta Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP).
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Devido organizao do relatrio, os aspectos polticos referentes ao encaminhamento da agenda de telecomunicaes do governo - subjacentes ao desbloqueio do investimento da Telebrs - no sero aqui analisados, e sim no item 3.2.3. 16 A Telebrs (ou Sistema Telebrs), antes de sua reestruturao, era formada por uma empresa holding, 27 empresas-plo e uma operadora nacional e internacional (Embratel).

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Como se sabe, os problemas de financiamento do setor pblico tomaram propores dramticas a partir da crise da dvida externa em 1982, de modo que, a partir dessa poca, a SEST (rgo do Ministrio do Planejamento para o controle das empresas estatais), com vistas reduo do endividamento do setor pblico, efetuou grandes cortes nos investimentos de todas as estatais. Em comparao com o setor eltrico, o outro grande segmento de infra-estrutura, as telecomunicaes foram relativamente mais atingidas, devido ao carter modular17 da expanso de seu sistema, mais flexvel e, portanto, mais tolerante em relao a uma rpida reduo de investimentos. Alm disso, do ponto de vista poltico, as telecomunicaes no contavam com a presena das grandes empreiteiras de construo civil, poca detentoras de uma poderosa rede de articulao poltica junto ao setor pblico, cuja ao contribua para arrefecer (mas no eliminar) o movimento de imediata reduo dos investimentos de seus clientes pblicos. A despeito da estrutura financeira saudvel da Telebrs e da razovel margem lquida de rentabilidade, o bloqueio dos investimentos do setor de telecomunicaes continuou at meados da dcada de 1990, com consequncias perversas. As dificuldades advindas da conteno dos investimentos e da progressiva burocratizao da gesto da Telebrs levaram formao de um conjunto numeroso de deficincias no incio dos anos 90, sendo as principais as seguintes:18 pequena dimenso (absoluta e relativa) da rede telefnica, configurando uma enorme demanda reprimida; desequilbrios regionais excessivos em relao distribuio dos terminais telefnicos; qualidade insuficiente do servio e excessiva taxa de congestionamento; oferta insuficiente de telefonia avanada e de servios de "valor adicionado"; alto custo dos terminais, longo prazo de espera para a instalao de linhas e consequente formao de um especulativo mercado secundrio de linhas telefnicas (com preos de trs a cinco vezes o valor da empresa-plo, conforme a cidade e o bairro em questo); estrutura tarifria defasada e desequilibrada; nveis de investimentos irregulares e insuficientes; falta de incentivos e de regulamentao adequada para investimentos privados no setor, apesar das boas perspectivas de captao de recursos no mercado financeiro internacional; ausncia de um sistema de planejamento consistente de mdio e longo prazo, juntamente com a presena de um processo de desprofissionalizao na
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Ao contrrio do sistema hidroeltrico que exige grandes blocos de investimentos, especialmente na rea de gerao. 18 Wohlers de Almeida. Servios de Infra-Estrutura de Telecomunicaes e Competividade. In: ECIB - Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira. IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC FUNCEX (ex-mimeo), Campinas,1993

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escolha dos dirigentes de determinadas empresas do Sistema (politizao das nomeaes com uma desvinculao crescente de critrios tcnicos); ociosidade na indstria produtora de telequipamentos (especialmente os de grande porte) e ausncia de uma poltica industrial voltada para a competitividade desse segmento. O enfrentamento dessa situao somente comeou a ocorrer no incio da dcada de 1990. Entretanto, deve ser lembrado que, em fins da dcada passada, enquanto outros pases latino-americanos (Argentina, Mxico e Chile, por exemplo) preparavam planos para a privatizao de suas operadoras, o Brasil reafirmava constitucionalmente o monoplio pblico das telecomunicaes. Atravs dessa definio, estabelecia-se que a recuperao e a modernizao do sistema (ampliao da digitalizao e oferta de novos servios) seriam realizadas dentro do modelo organizacional pr-existente (monoplio pblico da Telebrs), cenrio modificado somente a partir de 1995. Embora o Ministrio das Comunicaes continuasse a exercer seu papel regulador convencional (baseado no antigo Cdigo de Telecomunicaes de 1962 e subsequente regulamentao), a Constituio de 1988 delimitou os marcos bsicos da organizao institucional do setor, incluindo uma definio explcita do modelo de explorao das telecomunicaes sob controle pblico. Conforme estipulado no artigo 21, inciso XI, da Constituio de 1998, competia Unio: explorar diretamente ou mediante concesso empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de comunicao de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informao por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio Note-se, porm, que alm de manter o monoplio pblico nos servios bsicos, a Constituio de 1988 tambm garantiu um espao de atuao para a iniciativa privada19. Por meio do inciso XII (letra a) do mesmo artigo 21 estava assegurada a explorao - mediante autorizao, concesso ou permisso - dos servios de radiodifuso sonora e demais servios de telecomunicaes. Nesta modalidade, destacam-se os servios de rdio (AM, FM, onda mdia, curta e tropical), de televiso (UHF e VHF), de videodifuso (TV por assinatura), de cabodifuso e de radiochamada (paging), alm de servios limitados como rdiotxi, radioamadorismo etc. Nestes servios, o Estado atribui as freqncias utilizadas e fiscaliza seu uso adequado.
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Deve ser lembrado que a nova Constituio, juntamente com a eleio indireta de Tancredo Neves e Jos Sarney, em 1985, foi um dos principais marcos da transio brasileira democracia, aps duas dcadas de vigncia do autoritarismo militar. Nessa mesma poca, ao final de 1988, o pas preparava-se para sua primeira eleio direta, a ser realizada em 1989, e tambm convivia com o fracasso de vrios planos de estabilizao da moeda (como o Plano Cruzado, em 1986).

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Durante o governo Collor (1990-92), as solues para os problemas do setor incluram a aplicao de medidas de desregulamentao e privatizao. Entre 1990/1992, foram muito fortes as iniciativas para privatizar (total ou parcialmente) e desregulamentar as telecomunicaes, temtica que seria retomada de forma polmica na tentativa fracassada de reviso constitucional20 em fins de 1993 e incio de 1994. O governo Collor, entretanto, no alcanou a definio de uma poltica consistente para a rea de telecomunicaes. A extino do Ministrio das Comunicaes seguida da proliferao de medidas de cunho liberalizante ocorreram sem que houvesse a formulao prvia de um modelo consistente de concorrncia (em determinados segmentos da rede) e a criao de mecanismos adequados de regulamentao. Por um lado, algumas medidas chegaram a conflitar com os preceitos constitucionais, provocando divergncias de interpretao e disputas jurdicas21, favorecendo ainda mais a formao de um quadro de caos e paralisia poltica no setor. Para contornar o monoplio constitucional no caso da telefonia celular, por exemplo, a estratgia do governo nessa poca (90-92) foi a de interpret-la como um servio pblico restrito, de modo a classific-la como um tipo especial de comunicao mvel, passvel de ser explorado pela iniciativa privada, conforme o Cdigo de Telecomunicaes de 1962. Aps ter sido estipulado que a faixa de freqncia referente banda A seria reservada s operadoras pblicas e a banda B s eventuais operadoras privadas houve, porm, forte questionamento jurdico quanto constitucionalidade da licitao da telefonia celular privada, particularmente quanto possibilidade de interpretar o servio como um servio pblico restrito, conforme o decreto no 96.618, de 31.08.88. Um pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, divulgado em setembro de 1991, considerou a citada portaria ministerial sem poder normativo, e dessa forma no entrou no mrito constitucional da matria, tornando incerto o futuro dessa modalidade de explorao privada. Depois de marchas e contramarchas, o edital da telefonia celular privada foi divulgado em junho de 1992. Contudo, em virtude do processo de impeachment do ex-presidente Collor, as decises foram adiadas para o prximo governo. Em maro de 1993, o Minicom resolveu suspender a licitao privada (Banda B), tendo iniciado em fins de 1992 licitaes pblicas (Banda A),
A reviso constitucional encerrou-se em maio de 1994, sem tomar deciso sobre as telecomunicaes. 21 A partir do incio de 1990 foi baixado um grande nmero de decretos e portarias de contedo desregulacionista, destacando-se o decreto No 177 (de 17/7/91) do MINICOM, relativo regulamentao dos servios limitados de telecomunicaes, e a portaria No 883 (de 8/11/90) do MINFRA, que enfatiza que a telefonia celular deve ser considerada como um Servio Pblico Restrito.
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sobretudo da Telesp22 - ou seja, com muito atraso em relao aos demais pases latino americanos. Por outro lado, a tentativa do governo Collor de incentivar uma maior participao dos agentes privados no setor tambm no se mostrou das mais eficientes. No perodo 1990-92 retardou-se deliberadamente o investimento pblico no segmento - e consequentemente a instalao das redes de telefonia celular - por parte de algumas empresas regionais que tinham mercado cativo (institucional) de grande porte (como So Paulo e Minas Gerais, por exemplo), de forma a que o setor privado viesse a explorar esses rentveis mercados, conquistando assim, em primeiro lugar, os melhores clientes.23 Sob essa atuao, a poltica do governo Collor terminou por restringir de forma deliberada tanto o investimento pblico como o privado no emergente e promissor segmento da telefonia celular. O primeiro (investimento pblico) foi contido como medida de reserva de mercado para o setor privado; o segundo (investimento privado), por sua vez, estava constitucionalmente proibido, no obstante em 1991-92 terem sido formados grandes consrcios, envolvendo na maior parte dos casos importantes grupos nacionais, grandes empreiteiras, bancos, fabricantes estrangeiros de equipamentos e operadores internacionais. No governo Itamar Franco (1993-94) delinearam-se contornos mais consistentes em relao poltica de telecomunicaes. As mudanas de comando poltico na Telebrs indicaram a retomada de aes mais coerentes. Em particular, destaca-se um esboo de poltica de telecomunicaes contida na Exposio de Motivos No 20, de 22 de dezembro de 1992, elaborada conjuntamente pelos Ministrios das Comunicaes, da Fazenda e tambm pela Secretaria de Planejamento, tendo recebido o "de acordo" do presidente da Repblica. O documento indica a meta de duplicar o nmero de terminais instalados (cerca de 10,6 milhes ao final de 1992), at o ano 2000, e tambm menciona a inteno de concluir rapidamente a elaborao de uma poltica industrial e tecnolgica de longo prazo, alm da proposta de um novo perfil empresarial para o Sistema, incluindo-se o Contrato de Gesto. Alm dessas questes, o documento oficializa uma poltica de recuperao real (40,15%) de tarifas at junho de 1993 (incluindo a diminuio dos subsdios cruzados), descontando 1/3 dos ganhos de produtividade.

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Deve ser lembrado que algumas subsidirias como a Telerj (Rio de Janeiro) e a Telebraslia (DF) iniciaram a implantao do sistema celular em 1991, aps realizao de concorrncia para o fornecimento dos equipamentos, na qual participaram a NEC, Ericsson, Northen, entre outras, juntamente com seus scios nacionais. 23 O mercado paulista, ento avaliado em centenas de milhes de dlares, era a ltima grande metrpole no mundo que ainda no dispunha desse sistema de comunicao, o que d a medida dos interesses envolvidos nessa estratgia. Alm da alta rentabilidade da telefonia celular, a participao de um operador privado significava tambm o domnio de uma tecnologia avanada no principal mercado da Amrica Latina, reforando assim sua vantagem competitiva no quadro internacional.

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2.2. As reformas do governo Fernando Henrique Cardoso: o novo marco institucional Com retardo de quase uma dcada em relao reorganizao e privatizao das telecomunicaes de pases latino americanos como o Chile, Argentina e Mxico, o governo Fernando Henrique Cardoso, logo no comeo de seu mandato (1995-98), iniciou o processo de reforma com a quebra do monoplio constitucional que reservava a explorao dos servios de telecomunicaes para as empresas sob controle acionrio estatal. Nessa mesma poca foram tambm aprovadas Emendas Constitucionais suprimindo outros monoplios legais na rea de infra-estrutura (como petrleo, navegao de cabotagem e gs canalizado). De fato, a mudana constitucional e o subsequente reordenamento jurdico eram condies absolutamente indispensveis para o sucesso da reforma. Como vimos, a negligncia em relao aos aspectos legais foi um dos principais fatores que obstruram a abertura da telefonia celular privada iniciada pelo governo anterior (Fernando Collor - 1990-92). Em 15 de agosto de 1995 foi aprovada a Emenda Constitucional no 8, alterando o inciso XI do artigo 21 da Constituio, cujo texto passou a ser o seguinte: Art. 21 Compete Unio: XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, dos servios de telecomunicaes, nos termos da lei que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais. Uma vez aprovada a modificao constitucional relativa quebra do monoplio pblico, o Ministrio das Comunicaes claramente estabeleceu uma estratgia de ao composta por trs etapas bsicas24 (ver Tabela 6): A. abertura imediata do mercado de telefonia celular privada Banda B - por intermdio da Lei Mnima (1996-97);

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No tocante definio dos rumos da reestruturao, deve ser ressaltado que nessa poca (final de 1995) o Ministrio das Comunicaes tambm divulgou as diretrizes da reforma por meio do Documento REST - Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicaes (REST-1/95 Plano de Trabalho e REST-2/95 - Premissas e Consideraes Gerais). Esse documento divulgado em setembro de 1995, anunciou o programa de trabalho a ser realizado pelo Ministrio das Comunicaes, enfatizando os dez principais produtos (incluindo dispositivos legais) a serem desenvolvidos, a saber: projeto de lei geral; regulamento da lei geral; questes de interconexo, modelo tarifrio, implantao do rgo regulador, modelo de editais de licitao, modelos de contrato de concesso, preparao da Telebrs para a competio (na fase de transio), conograma para introduo da concorrncia nos servios e regulamentao (Lei Mnima).

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B. elaborao e aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes (1997); e C. reorganizao e privatizao da Telebrs, com introduo de concorrncia na rede bsica (1998-99). TABELA 6 ETAPAS BSICAS DA REFORMA DAS TELECOMUNICAES
ETAPAS A. LEI MNIMA E CONCORRNCIA NA TELEFONIA CELULAR OBSERVAES A Lei Mnima, autorizando a liberalizao na telefnica celular, foi enviada ao Congresso em 28.11.95 e sancionada em 19.07.96. O edital de licitao para as concesses foi promulgado em janeiro de 1997 e a abertura das propostas teve inicio em maio desse ano. Os primeiros contratos comearam a ser assinados em junho de 1997 e em dezembro entrou em operao o 1o prestador privado (Americel) na regio de Braslia e CentroOeste. B. LEI GERAL E RGO DE Apresentao pelo Executivo em dezembro de 1996, discusso pelo REGULAMENTAO Legislativo no 1o semestre de 1997, aprovao em 16.07.97 e estabelecimento da legislao complementar no 2o semestre de 1997. C. REESTRUTURAO, PRIVATIZAO E CONCORRNCIA C.1. REORGANIZAO DO SISTEMA TELEBRS Aglutinao das empresas-polo em trs empresas regionais (Telesp, Tele Centro/Sul e Tele Norte/Nordeste/Leste) de forma consistente com o plano de outorgas. Aps a reorganizao sero privatizadas as trs empresas regionais, a Embratel e as nove empresas operadoras de telefonia celular pblica (a serem constitudas de forma independente), totalizando 13 operadoras a serem desestatizadas em meados de 1998 (previso). Somente aps a privatizao e a aprovao do plano de outorgas (inclui a rediviso territorial das reas operacionais) seria dado inicio efetivo introduo da concorrncia na longa distncia e no servio local; haver um perodo de transio de 3 a 4 anos com duoplio nos principais mercados/servios.

C.2. PRIVATIZAO DAS EMPRESAS DO SISTEMA TELEBRS

C.3. CONCORRNCIA NA REDE BSICA (LONGA DISTNCIA E SERVIO LOCAL)

Fonte: Elaborao prpria com base na Lei Mnima, na Lei Geral de Telecomunicaes e nas diretrizes anunciadas pelo Ministrio das Comunicaes em 23.10.97.

Como pode ser percebido, o vetor condutor das reformas do setor o binmio concorrncia/privatizao. Deve ser ainda sublinhado que, ao priorizar a abertura imediata do mercado de telefonia celular privada (instituindo a chamada Lei Mnima) e encaminhar a Lei Geral em um segundo momento, o governo no apenas comeou a abertura em um setor de alta atratividade econmica (e consequentemente alvo de forte presso por parte do setor privado interessado em sua explorao), mas tambm agiu conforme as linhas de menor resistncia poltica, uma vez que setores do governo previam que a elaborao, discusso e regulamentao da Lei Mnima consumiriam menos tempo do que o equivalente

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processo da Lei Geral25. No entanto, a Lei Mnima no deixou de ser objeto de vrios questionamentos constitucionais por parte dos partidos de oposio (PDT e PT, em particular), e sua implementao teve que ser compatibilizada com os dispositivos da Lei Geral. Etapa A: Abertura Imediata do Mercado de Telefonia Celular Privada Banda B - por Intermdio da Lei Mnima (1996-97) Do ponto de vista estritamento tcnico, o segmento da telefonia celular um dos relativamente mais fceis de ser aberto concorrncia e, de fato, foi uma das primeiras providncias concretas do governo Fernando Henrique Cardoso.26 Aps a quebra do monoplio constitucional (agosto de 1995), em novembro de 1995, o Ministrio das Comunicaes encaminhou ao Congresso um projeto de lei (PL no 1.287), conhecido por Lei Mnima (em vez de propor uma Lei Geral das Telecomunicaes - prevista no novo texto constitucional)27. O projeto continha medidas regulamentares destinadas a viabilizar a rpida introduo do setor privado na telefonia celular, e tambm nos segmentos de transmisso por satlite e de servios limitados (para grupos fechados de usurios) e de valor adicionado, tendo sido aprovado pela Cmara e pelo Senado e posteriormente sancionada pelo Presidente da Repblica, em julho de 1996 (Lei 9.295 de 19.07.96). De acordo com essa Lei (que dispe apenas sobre telefonia celular, transmisso por satlite, servios limitados e de valor adicionado), nos primeiros trs anos as concesses para a explorao da telefonia celular (a serem outorgadas por meio de licitao) somente sero concedidas a empresas
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Deve ser ressaltado que essa previso foi equivocada, uma vez que, na prtica, o prazo de discusso e aprovao da Lei Geral foi menor que o da Lei Mnima. 26 A relativa facilidade de abertura concorrncia decorre da adoo do padro americano de alocao de frequncias AMPS (Advanced Mobile Phone Service) em todo o continente. O padro AMPS situa-se na faixa de 800 Mhz, onde as frequncias de transmisso (do telefone celular para a antena ERB e vice versa) so divididas em dois blocos independentes, situados na mesma faixa de 800 MHz, denominados banda A e banda B, sendo que essas duas bandas de frequncia podem vir a ser alocadas para duas operadoras distintas. Dessa forma, do ponto de vista tcnico, a estrutura de mercado viabilizada pelo sistema AMPS, desde sua origem, a de um duoplio. 27 Alm do projeto de lei dispondo sobre a explorao da telefonia celular, no final de novembro de 1995, o governo publicou os seguintes documentos: portaria sobre a poltica de utilizao de satlites de telecomunicaes; decreto que aprova o regulamento de outorga de concesso ou permisso para explorao de servios de telecomunicaes em base comercial; decreto que altera dispositivos do regulamento dos servios de radiodifuso; decreto que aprova o regulamento do servio de televiso a cabo e portaria do ministro das Comunicaes que adota princpios gerais a serem considerados na elaborao e reviso das normas referentes aos servios de radio-comunicaes. Deve-se ainda destacar que, no primeiro semestre de 1995, os Ministrios de Comunicao e da Cincia e Tecnologia comunicaram as decises relativas estrutura organizacional da Internet no pas e respectiva participao privada (anteriormente, sua espinha dorsal e acessos vinham sendo implantados com exclusividade pela Embratel).

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brasileiras, que tenham pelo menos 51% do capital votante pertencente, direta ou indiretamente, a brasileiros (ou seja, o limite de participao do capital estrangeiro de 49% no capital votante e de 83% no capital total). O prazo de concesso de quinze anos, renovvel por igual perodo. A legislao, na prtica, induziu formao de consrcios entre capitais privados nacional e internacional. O mecanismo utilizado foi a exigncia de capacitao prvia (em larga escala) na telefonia celular por parte do proponente na licitao (experincia essa obviamente no detida pelo setor privado nacional). No Estado de So Paulo, por exemplo, o edital de licitao exigia que o proponente tivesse experincia operacional mnima de 1,8 milhes de terminais mveis celulares (valor compatvel com a rea a ser explorada), ou seja, demandava a presena de uma grande operadora internacional. Alm de induzir formao de consrcios entre as iniciativas privada nacional e internacional, outro tema importante da regulamentao do segmento foi a abertura de diferentes oportunidades de negcio por meio da definio de diversas reas operacionais. Nesse sentido, a configurao do novo mercado foi feita por meio da diviso do pas em dez reas de concesso. Seis delas esto nas regies mais ricas (sul e sudeste, reas 1 a 6) e as outras quatro, em reas mais pobres (Norte, Nordeste ou Centro-Oeste, reas 7 a 10). Foi estabelecido tambm que uma mesma empresa ou consrcio poderia operar at duas reas de concesso: uma na regio mais rica e outra na mais pobre (Portaria No 1.533 de 04.11.96).28 As dez reas de concesso podem ser vistas na Tabela 7 abaixo. A soma do valor mnimo da concesso dessas reas atingiu o montante total de R$ 3,7 bilhes.

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No tocante privatizao, a nova lei obriga as concessionrias (empresas- plo) a transformar as unidades de negcio que operam a telefonia celular em empresas independentes (no prazo de at dois anos), as quais podero vir a ser privatizadas.

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TABELA 7 REAS DE CONCESSO BANDA B - INDICADORES BSICOS

REA PIB POP. REA TELEF. FIXO (% em relao ao Pas) 1 2 3 4 5 6 7 Grande SP SP Interior RJ e ES Minas G. PR e SC R. G. do Sul DF, GO, TO, MS , MT, RO, AC 8 9 10 AM, RR, AP, PA, e MA BA e SE PI, CE, RN, PB, PE, e AL Fonte: Indicadores da Banda B - Edital de Licitao do Servio Mvel Celular (1997). 4,0 4,9 6,5 6,8 9,1 16,5 41,3 6,9 7,5 3,4 4,2 7,2 200 230 230 18,2 17,4 14,6 12,5 9,1 6,6 6,3 11,6 11,7 10,8 10,8 8,9 8,2 8,1 0,1 2,7 1,1 6,8 3,5 3,3 26,7 19,3 17,1 14,7 10,4 8,9 6,3 8,5 VALOR MNIMO DA CONCESSO (R$ mil) 600 600 500 400 330 330 270

Etapa B: Elaborao e Aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes (1997) Estando em pleno andamento a fase de preparao legal da abertura da telefonia celular privada, em 12 de dezembro de 1996 o governo enviou ao Congresso um amplo e detalhado projeto de Lei Geral das Telecomunicaes (LGT), contendo 211 artigos distribudos por quatro livros (captulos). Aps os debates no Congresso, a Lei Geral foi publicada em 16.07.97, sob o n 9.472 (com 216 artigos). O projeto foi acompanhado de uma detalhada Exposio de Motivos (E. M. no 231/MC), que um documento imprescindvel no apenas para uma adequada interpretao da lei, mas tambm para o correto entendimento das premissas e objetivos da reforma, bem como das diretrizes que o governo pretende imprimir ao setor de telecomunicaes. Os quatro captulos (livros) da Lei Geral so: os princpios fundamentais; o rgo regulador ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes e as polticas setoriais; a organizao dos servios (classificados em regime pblico ou privado e interesse coletivo ou restrito); e a reestruturao e a desestatizao.

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O rgo regulador - ANATEL Iniciando-se a descrio dos aspectos centrais da LGT, deve-se ressaltar que o rgo regulador - ANATEL - foi institudo como uma autarquia especial vinculada ao Ministrio das Comunicaes que, alm de poder exercer o papel de poder concedente, celebrando e gerenciando os contratos de concesso, tambm cumpre as funes de planejamento, fiscalizao e normatizao dos servios de telecomunicaes. Embora setores do governo e do Congresso tenham almejado instituir um rgo regulador independente, semelhana da FCC americana ou da OFTEL inglesa, o grau de liberdade obtido para o funcionamento da agncia conformou-se, por um lado, s restries impostas pela Constituio e legislao pertinente. Por outro, foi tambm resultado do jogo poltico que se desenvolve no mbito da coalizao de centro-direita (centrada basicamente nos partidos PSDB e PFL) que sustenta o governo Fernando Henrique Cardoso. Em termos legais foi estabelecida a designao especial para exprimir o grau de independncia da autarquia ANATEL - que, formalmente, um rgo ministerial - denotando que a agncia administrativamente independente, financeiramente autnoma, no se subordina hierarquicamente a nenhum rgo de governo (suas decises s podem ser contestadas judicialmente) e seus dirigentes tm mandato fixo e estabilidade. As atividades de regulamentao da Agncia so bastante amplas (em sua maior parte herdadas do Ministrio das Comunicaes), incluindo-se as seguintes responsabilidades: Estabelecer a estrutura tarifria de cada modalidade de servios prestados em regime pblico Elaborar/alterar as normas para prestao de servios; Exercer o poder concedente e aplicar e gerenciar os contratos de concesso no regime pblico; Propor a instituio ou eliminao da prestao de modalidade de servio no regime pblico; Propor o plano geral de outorgas (diviso do pas em reas, nmero de prestadoras em cada rea, prazos de vigncia e para admisso de novas prestadoras); Propor o plano geral de metas para universalizao dos servios de telecomunicaes; Administrar o espectro de rdiofrequncias e o uso de rbitas; Compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes; Atuar na defesa e proteo dos direitos dos usurios; Atuar no controle, preveno e represso das infraes de ordem econmica, no mbito das telecomunicaes, ressalvadas as competncias legais do CADE (Conselho de Administrao de Defesa Econmica);

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 Estabelecer restries, limites ou condies a grupos empresariais para obteno e transferncia de concesses, permisses e autorizaes, de forma a garantir a competio e impedir a concentrao econmica no mercado; Implementar, na sua esfera de atribuies, a poltica nacional de telecomunicaes; Representar o pas nos rgos internacionais de telecomunicaes. Cabe ressaltar que o Poder Executivo (em ltima instncia a Presidncia da Republica) ainda reteve importantes atribuies regulatrias, tais como: Nomear os cinco membros integrantes do Conselho Diretor; Aprovar o plano geral de outorgas; Aprovar o plano geral de metas para universalizao; Instituir as modalidades de prestao de servios no regime pblico; Estabelecer os limites participao estrangeira no capital dos operadores de telecomunicaes; Autorizar a proposta oramentria da ANATEL; Autorizar empresa brasileira a participar em consrcios intergovernamentais. O rgo mximo da ANATEL o Conselho Diretor, encarregado de executar as atribuies do organismo. Existe ainda um Conselho Consultivo concebido como rgo de participao institucionalizada da sociedade, cabendo opinar sobre as decises e atos do Conselho Diretor -, uma Ouvidoria, uma Procuradoria, uma Corregedoria e uma Biblioteca, garantindo assim a transparncia necessria nas suas decises. O Conselho Diretor composto por cinco membros com mandatos de cinco anos, estando vedada a reconduo (os primeiros conselheiros tero mandatos de trs, quatro, cinco, seis e sete anos, permitindo o rodzio de participantes). A indicao prerrogativa do Presidente da Repblica com aprovao do Senado Federal. Em outubro de 1997 foram designados os cinco primeiros membros que comporo o Conselho, sendo indicado o antigo Secretrio Executivo do Ministrio das Comunicaes para o cargo de Presidente. Os demais membros tem origem na burocracia do Ministrio ou das operadoras da Telebrs. O Conselho Consultivo formado por 12 membros, sendo dois indicados pelo Senado Federal, dois pela Cmara dos Deputados, dois pelo Poder Executivo, dois pelas entidades de classe das prestadoras de servios de telecomunicaes, dois pelas entidades representativas dos usurios e dois indicados pelas entidades representativas da sociedade.

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A Agncia conta com recursos prprios oriundos do FISTEL - Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes29. A proposta oramentria da ANATEL para 1998 envolve um expressivo volume de recursos (R$ 466 milhes), superior ao valor destinado s demais agncias reguladoras recm institudas (energia eltrica e petrleo), de modo a propiciar a desejada independncia financeira. Seu quadro funcional abrange funcionrios do Ministrio e os requisitados da Telebrs ou de outros rgos pblicos. Sua sede - um conjunto com duas torres - foi comprada junto Telebrs no Setor de Autarquias Sul, em Braslia. A organizao dos servios Em relao organizao dos servios, a LGT abandonou as antigas denominaes (servios pblicos, pblicos-restritos etc., previstos no Cdigo de 1962) e foram propostos apenas dois critrios bsicos: quanto abrangncia, podero ser de interesse coletivo e de interesse restrito; quanto ao regime jurdico de explorao sero classificados em pblicos e privados. Os servios de interesse coletivo devero ser fornecidos sob o regime pblico. Os servios de interesse coletivo, caracterizados como servios abertos a todos, so voltados principalmente para a concretizao dos objetivos governamentais e, portanto, sujeitos a maiores condicionamentos legais e administrativos. J os de interesse particular, caracterizados como de livre explorao, sujeitam-se apenas aos condicionamentos necessrios para evitar que sua explorao possa acarretar prejuzos ao interesse coletivo, devendo ser prestados sob o regime de direito privado. Sob essa tica, os servios de telecomunicaes de interesse coletivo, cuja existncia, universalizao e continuidade a Unio comprometa-se a assegurar - nas formas e condies fixadas no plano geral de metas de universalizao - devem, em princpio, comportar prestao no regime pblico, o que no exclui, em certas condies, sua prestao no regime privado. Por exemplo, o servio telefnico fixo comutado, destinado ao uso do pblico em geral, inclui-se nessa categoria. Como novidade, admite a LGT que, em qualquer regio, rea ou localidade, uma mesma modalidade de servio possa ser prestada apenas no regime pblico, apenas no regime privado, ou em convivncia dos dois regimes, pblico e privado, desde que o plano geral de outorgas assim tenha estabelecido, calcado em opes polticas devidamente justificadas, e que essa situao no inviabilize ou torne injustificadamente mais onerosa para a sociedade a prestao do servio no regime pblico. Essa possibilidade de

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A autonomia financeira da agncia est assegurada, principalmente, pelos recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel), o qual ser de sua exclusiva gesto. A ANATEL, em sua proposta oramentria anual e no plano plurianual, prever o montante dos recursos a serem destinados ao Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes, depois que este for criado por lei, bem como os valores que sero transferidos ao Tesouro Nacional.

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conceder licenas em ambos os regimes , assim, um importante instrumento para incentivo da concorrncia. Deve-se ainda destacar que o LGT apresenta aspectos bastante oportunos: alm de estabelecer uma rigorosa conceituao econmica e jurdica da regulamentao das telecomunicaes, tambm pretende conciliar concorrncia justa e efetiva com atendimento universal, o que uma idia altamente louvvel. Ou seja, como o mercado de telecomunicaes normalmente bastante heterogneo em termos de rentabilidade30, para que a concorrncia no se concentre na disputa dos melhores clientes devem existir mecanismos que compensem tais desnveis. Para tanto, a Lei Geral define o que universalizao (acesso de qualquer pessoa a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio scio-econmico - artigo 79, 10 pargrafo) e tambm indica os possveis mecanismos de seu financiamento: oramento geral do Estado (Unio, Estados e Municpios); fundo especfico (posteriormente denominado FUST - Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes); subsdio cruzado entre modalidades de servios ou entre segmentos de usurios; e pagamento de adicional ao valor de interconexo (artigo 81). Como a utilizao do oramento do Estado competiria com aplicaes de maior prioridade social e a constituio de um fundo especfico de universalizao demandaria um certo prazo, a lei admite (at a constituio do fundo especfico) o recurso s duas ltimas modalidades de financiamento. Contudo, ainda subsistem algumas preocupaes referentes a temas crticos do setor, cuja importncia deve ser ressaltada. Uma delas refere-se ao tratamento pouco aprofundado da questo da poltica industrial (o que inclui o direcionamento do poder de compra de equipamentos por parte das operadoras) e do fomento s atividades de pesquisa e desenvolvimento. Como se sabe, no decorrer da fase monoplica, a estreita cooperao entre a Telebrs, a indstria de telequipamentos e vrias Universidades (UNICAMP, USP, ITA e PUC/RJ) e centros de pesquisa (INPE) produziu resultados altamente favorveis, tais como a formao e expanso do CPqD (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento da Telebrs), o desenvolvimento de importantes tecnologias (entre elas a famlia de centrais digitais Trpico), alm da constituio de um segmento produtor de telequipamentos no pas. Os instrumentos dessa poltica foram muito variados, abrangendo a poltica de compras da Telebrs, o repasse de tecnologia desenvolvida pelo CpqD para empresas nacionais, a poltica de incentivos do PPB (processo produtivo bsico) e o desenvolvimento conjunto de normas e padres. No entanto, face ao cenrio futuro de privatizao, concorrncia e
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De um lado, usurios residenciais de baixa renda situados em reas rurais ou urbanas de difcil acesso, implicando alto custo de atendimento e baixo retorno econmico, e, de outro, grandes clientes corporativos geradores de alto trfego, como bancos e sistema financeiro, usualmente situados em regies de alta densidade econmica, decorrendo, inversamente, escalas, custos e retornos muito mais favorveis.

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continuidade do progresso tecnolgico nas telecomunicaes, consenso que os objetivos e meios dessa poltica devem ser atualizados e remodelados para enfrentar o novo desafio. Etapa C: Reorganizao e Privatizao da Telebrs, com Introduo de Concorrncia na Rede Bsica (1998-99) O Ministrio das Comunicaes (MC) descartou a idia da criao de uma empresa nica, de abrangncia nacional, o que significaria a existncia, desde o incio, de uma operadora provavelmente forte, capaz de competir internacionalmente, e ao mesmo tempo, apta a investir em todas as regies do pas, utilizando-se inclusive de subsdios cruzados internos, fazendo com que as regies mais dinmicas compensassem as menores vantagens obtidas nas reas menos desenvolvidas. Alternativamente, foi proposta a criao de um pequeno nmero de empresas de abrangncia regional (trs - T1, T2 e T3) para a telefonia fixa, a serem privatizadas a partir de meados de 1998. As trs holdings so as seguintes: T1 - Tele Norte/ Nordeste/ Leste; T2 - Tele Centro/Sul; e T3 Telesp - Estado de So Paulo. Os principais motivos alegados pelo Ministrio para efetuar essa diviso foram os seguintes: os subsdios cruzados so incompatveis com ambientes competitivos; as trs operadoras regionais (T1, T2 e T3) teriam porte razovel, comparvel ao de suas maiores congneres latino-americanas, com possibilidade de gerao prpria de recursos para financiar parte expressiva dos investimentos necessrios; a regionalizao permitiria a focalizao dos investimentos dentro de cada regio, aumentando assim as frentes de inverses e cobrindo portanto o pas todo; a existncia de vrias companhias facilitaria o trabalho do rgo regulador, porque o fato de haver mais empresas significa menor poder monopolista e maior possibilidade de competio entre os operadores; a regionalizao permitiria a criao de mecanismos de incentivo aos investimentos necessrios implantao de infra-estrutura e ao atendimento das obrigaes de servio universal, por exemplo por meio da remoo das restries (de natureza geogrfica e de limites quanto aos servios prestados) aps o operador ter atingido as metas previamente definidas. o modelo de regionalizao d ensejo a uma combinao apropriada de negcios; a regionalizao dever facilitar o processo de privatizao. O programa de privatizao do setor de telecomunicaes no Brasil exibir magnitude sem precedente nos mercados emergentes. Devido limitao de capital nacional para o financiamento desses investimentos, um fator importante para o sucesso de qualquer estratgia de privatizao poder ser a atrao de parceiros estratgicos, com conhecimento operacional e tecnolgico de alta

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qualidade, capazes de promover substanciais investimentos de capital de longo prazo e de reestruturar as operaes atuais, de modo a viabilizar a ampliao da disponibilidade e da qualidade dos servios prestados. Ao que tudo indica, uma das importantes determinaes da deciso de desmembramento (regionalizao) a necessidade de atrao de capital estrangeiro para o financiamento externo da economia brasileira. A recuperao recente da expanso da planta e dos investimentos permitiu que cada uma das trs teles regionais viesse a apresentar um bom desempenho operacional, conforme pode ser visto, de forma resumida, pela Tabela 8 abaixo. TABELA 8 PERFIL OPERACIONAL E ECONMICO DAS TELE REGIONAIS - 1997 (TELEFONIA FIXA)
T1 Tele Norte/ Nordeste / Leste 5.642.452 37.106 39% 54% 73% T2 Tele Centro/Sul 3.694.939 19.724 25% 34% 69% T3 Telesp (Estado de So Paulo) 5.074.239 24.162 36% 22% 75%

Nmero de Linhas Empregados (com celular) % do PIB do Brasil % da Populao do Brasil % de Digitalizao

Fonte: Implementao da Lei Geral de Telecomunicaes - Proposta Bsica (apresentao do C em Braslia, 23.10.97).

A Tele Norte/Nordeste/Leste abrange os Estados do Rio de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau, Maranho, Par, Amap, Amazonas e Roraima, em uma rea em que vive 54% da populao brasileira e responsvel pela gerao de 39% do PIB do pas. Essa empresa regional tem a maior amplitude geogrfica, grande potencial de crescimento, incorporando regies com diversas caractersticas de mercado. Em meados de 1997 tinha 37,1 mil empregados e apresentava um grau de digitalizao de 73%. A Tele Centro Sul inclui os Estados do Rio Grande do Sul (onde a Telebrs, de fato, opera a CTMR na cidade de Pelotas e adjacncias, pois a CRT, operadora do Estado de RGS, pertence ao governo gacho que, em 1996, vendeu 35% das aes ordinrias para um consrcio liderado pela Telefnica de Espanha), Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Tocantins, Rondnia e Acre, abrangendo cerca de 34% da populao do pas e 25% do PIB. Essa regio, alm de possuir uma atratividade estratgica (fronteira com pases do Mercosul), apresenta um tamanho substantivo e possui uma grande taxa de crescimento no setor de telecomunicaes. O nmero de

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empregados dessa operadora de 19, 7 mil e sua taxa de digitalizao de 69% (meados de 1997). A Telesp (Estado de So Paulo) a operadora melhor estruturada (no ser agregada a outras empresas), apresenta um forte potencial de crescimento e realizou recentemente um alto volume de investimentos. Tem 24,2 mil funcionrios, 75% de taxa de digitalizao e em sua rea de operao vive 22% da populao brasileira, sendo gerado 36% do PIB do pas. A Embratel opera os servios de longa distncia nacional e internacional, comunicao de dados, servios via satlite e outros, com excelente infra estrutura de cabos pticos, terrestres e submarinos, operando tambm o sistema domstico de telecomunicaes via satlite (A2, B1 e B2, em rbita, e B3 lanado no incio de 1998). uma empresa que utiliza sistemas de alta tecnologia, est bem estruturada e tem realizado um significativo volume de investimentos. Em relao explorao dos diferentes servios, a deciso do Ministrio a de que as trs empresas regionais deveriam explorar os servios locais, interurbano intra-estadual (intra-setorial) e interestadual (inter-setorial), dentro de sua rea de concesso. A Embratel (EBT), por sua vez, exploraria os servios intra-estadual, interestadual e internacional em todo o Pas. Haveria, portanto, competio entre as empresas regionais e a EBT. Essa competio no ocorreria inicialmente, entretanto, nos servios locais (restritos s empresas regionais e aos novos operadores locais) nem nos de longa distncia interreas de concesso e internacional (restritos EBT e aos novos operadores nacionais). Em relao ao nmero de novos operadores31, observa-se que, inicialmente, haveria apenas um em cada regio - NTi (at o ano de 2.002, conforme o projeto de Plano de Outorgas de 04.12.97), e outro em concorrncia com a Embratel (NEBT), prestando respectivamente os mesmos servios que as teles regionais e a Embratel. As respectivas autorizaes de explorao seriam licitadas imediatamente aps as privatizaes das Ti e da EBT. Portanto, segundo esse projeto, haveria um duoplio temporrio at 2.002 (ver Tabela 9 acima apresentada) e depois abertura concorrncia (desde que tal fato no venha a prejudicar o desempenho econmico do incumbent, que opera em regime pblico e tem obrigaes de universalizao - art. 136 da LGT)

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No que se refere s restries propriedade cruzada na rea de telecomunicaes e TV a Cabo (futuro concorrente, devido a sua posse de redes de acesso que podem vir a ofertar servios de telecomunicaes), a Lei Geral de Telecomunicaes no incluiu nenhum detalhamento especfico, to somente advertindo que podero ser institudos instrumentos que impeam a concentrao econmica.

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TABELA 9 ESTRUTURA DE MERCADO DA TELEFONIA FIXA FASE DE TRANSIO AT 2002

SERVIO LOCAL L. D. INTERIOR - INTRA-SETORIAL L. D. INTERIOR - INTER-SETORIAL (INTRA-REGIONAL) L. D. INTERIOR - INTER-REGIO L. D. INTERNACIONAL Ti n n n Nti n n n n n n n n n n n EBT NEBT OBSERVAO DUOPLIO 4 COMPETIDORES 4 COMPETIDORES

DUOPLIO DUOPLIO

OBS: T - Teleregional - empresas-polo agrupadas (incumbent) - concessionria; i - 3 Regies; EBT Embratel - concessionria (incumbent); NT - Novo Operador - autorizado Fonte: Projeto do Plano Geral de Outorgas (04.12.96)

Aps o perodo de duoplio, as incumbents (Ti) e as novas autorizadas poderiam gradualmente ir obtendo autorizaes de regio em regio, at cobrir todo o territrio nacional, sem qualquer restrio de atuao, nem geogrfica nem de servios. Esse movimento ocorreria sem prejuzo da licitao de novas autorizaes, de modo a incentivar a concorrncia no setor. Em resumo, o modelo de privatizao com regionalizao da Telebrs (com introduo de concorrncia na rede bsica) envolve os seguintes aspectos: Regionalizao da Telebrs em trs holdings regionais - (T1 - Tele Norte/ Nordeste/ Leste; T2 - Tele Centro/Sul; e T3 - Telesp - Estado de So Paulo) - e manuteno da Embratel (EBT); Privatizao dessas quatro operadoras (as 3 holdings regionais e a EBT) e das nove (futuras) operadoras regionais de telefonia celular da Telebrs (a serem desmembradas do atual sistema), totalizando treze empresas a serem desestatizadas; Introduo de concorrncia na rede bsica convencional por meio de concesses (regionais e nacionais) a novos entrantes (duoplio at 2.002 e ausncia de restrio para novas autorizaes aps esse ano - conforme projeto de Plano de Outorgas de 04.12.97). 3. Sistema Telebrs: Investimentos em Acelerao na Fase Prprivatizao

Neste item sero discutidas as razes de ordem econmica e poltica que explicam a mudana radical do patamar de investimentos da Telebrs, a partir
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de 1996. Como ser visto, nesse ano registrou-se um acrscimo de 51% diante do valor investido em 1995, alterando substancialmente o padro histrico de investimento da Telebrs. A mudana de patamar reflete uma forte alterao de prioridade poltica - passvel de ser executada por uma empresa mononopolista amplamente regulamentada, como a Telebrs. A elevao do investimento foi preconizada pelo programa de metas setoriais do Ministrio das Comunicaes (PASTE), anunciado no final de 1995. Esse documento alerta para a imperiosa necessidade de realizao de grandes investimentos em telecomunicaes como forma de preparao para o estabelecimento da infra-estrutura bsica da Sociedade da Informao. As bases econmicas da mudana do patamar de investimento foram as seguintes: (i) comportamento altamente favorvel da relao lucro/tarifa da Telebrs (financiamento com recursos prprios); (ii) mercado em forte expanso (alta demanda reprimida); e (iii) excelente oportunidade de concentrao no segmento da telefonia celular. Por sua vez, a agenda poltica de telecomunicaes do governo - que implicou no desbloqueio do investimento - foi marcada pelos seguintes aspectos: (i) atendimento reivindicao de imediata abertura da telefonia celular ao setor privado; (ii) deciso de elevao do investimento juntamente com anuncio da privatizao/concorrncia (investir para privatizar e no para dar continuidade a uma estatal); (iii) centralizao de poder poltico do Ministro das Comunicaes e rapidez nas decises (efeito Srgio Motta). Para efeito expositivo, sero examinados, sob itens distintos, os motivos (determinantes) econmicos e polticos referentes ao aumento dos investimentos do Sistema, embora reconhea-se que ambas as dimenses encontram-se profundamente articuladas, seja no sistema decisrio das organizaes pblicas e privadas seja no mbito analtico da cincia econmica.32 No item 3.1 examinaremos as diretrizes lanadas pelo PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Em seguida, o item 3.2, alm de mostrar um perfil sumrio do Sistema Telebrs e mencionar aspectos da indstria de telequipamentos do pas, abordar a evoluo quantitativa do investimento da Telebrs e as razes econmicas e polticas que explicam a sua mudana recente.
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Deve-se ainda registrar que o movimento de reformas vm atingindo tambm as operadoras pblicas no pertencentes ao Sistema Telebrs (CRT, CETERP e SERCOMTEL). Essas empresas tem implementado polticas de abertura do capital, embora sem perder o respectivo controle acionrio (privatizao parcial). No caso da CRT gacha (patrimnio lquido de R$ 1,5 bilho ao final de 1995), como o governo do Rio Grande do Sul detinha 85,4% do capital da operadora, foram vendidos 35% das aes (pelo valor de US$ 656 milhes, incluindo um gio de 54,8% sobre o valor mnimo arbitrado) para um consrcio liderado pela Telefnica de Espanha, constituindo-se pois em um negcio de grande magnitude financeira, alm das implicaes estratgicas referente a um Estado de fronteira, parceiro importante no Mercosul.

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3.1. O Plano de Metas do Minicom (PASTE) Na mesma poca em que foram efetuados os preparativos iniciais para a abertura da telefonia celular privada (final de 1995), o Ministrio das Comunicaes tambm efetuou projees relativas ao crescimento do mercado e evoluo dos investimentos nas telecomunicaes do pas por meio do PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Em sua verso resumida, apresentada em novembro de 1995, o documento continha trs captulos, sendo o primeiro de natureza mais qualitativa, mostrando as tendncias tecnolgicas do setor de comunicaes, e os dois seguintes de natureza quantitativa, onde so mostradas respectivamente as projees referentes aos setores de telecomunicaes e postal. O PASTE parte do princpio de que a dcada de 1990 vem testemunhando a transio para a Sociedade da Informao. Ou seja, registrase uma forte tendncia na direo da construo de uma infra-estrutura de comunicao de grande capacidade e alta velocidade, capaz de transmitir informaes vinculadas multimdia (voz, dados, textos, imagens e vdeo), de forma a incentivar o desenvolvimento de um mercado de informaes eletrnicas, sobretudo no segmento de negcios. medida em que se caminha para a Sociedade da Informao, os processos de produo, distribuio e consumo tornam-se cada vez mais dependentes de comunicaes eletrnicas, exigindo pois uma postura ativa no tocante ao estabelecimento da Infra-estrutura Global de Informao (GII). A disponibilidade de infra-estruturas como a GII para, eletronicamente, transferir e permitir o acesso informao considerada como essencial para oferecer rapidamente sociedade benefcios econmicos, sociais e culturais, bem como para trazer vantagem competitiva e inserir qualquer pas em posio destacada no contexto internacional.33
O PASTE enfatiza que existem trs definies distintas para a idia de Infra-estrutura Global de Informao (GII). Sob o ponto de vista de informtica, trata-se de uma rede de computadores de alto desempenho que facilitar o acesso e recuperao de dados em alta velocidade. Sob o aspecto de entretenimento, trata-se de um meio sobre o qual se pode prover servio de televiso interativa, em que um aparelho de TV inteligente torna-se o principal canal de comunicao, sem necessidade do uso de um computador ou telefone com vdeo. Finalmente, sob o enfoque de telecomunicaes, a GII uma rede multimdia cujo uso primrio cursar trfego de vdeo em conjuno com voz, dados, textos e imagens. Os provedores de servios de informtica, telecomunicaes e de entretenimento podero ento utilizar-se de uma rede comum, a rede das redes, unindo as aplicaes especficas de cada segmento, desde que existam os seguintes elementos comuns: (i) tcnica digital; (ii) largura de banda; e (iii) qualidade. Nos anos 70, continua o documento, criou-se o conceito da Rede Digital de Servios Integrados (RDSI) de faixa estreita, integrando servios de voz, textos, imagens e dados, com velocidades de at 2Mbps. Nos anos 80, surgiram as redes de fibras pticas de faixa larga. Todavia, a partir dos anos 90 que a idia de universalizao da informao associada interatividade consolida-se com o conceito de superestrada da informao e infra-estrutura global de informao - GII.
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Nesse sentido, o documento d destaque para trs proposies fundamentais: a disponibilidade de adequada infra-estrutura de telecomunicaes fator determinante para a insero de um pas no contexto econmico internacional; os pases mais desenvolvidos esto incrementando velozmente seus investimentos na infra-estrutura de telecomunicaes, visando promover o desenvolvimento da Sociedade da Informao; os pases em desenvolvimento, como o Brasil, devem integrar-se urgentemente a essa revoluo, com o fim de potencializar as oportunidades oferecidas por essas novas tecnologias e, assim, estimular o seu desenvolvimento social, poltico e econmico (PASTE, 1995, p. 5) Considerando o atraso da expanso e modernizao da rede de telecomunicaes brasileira, resultado direto do bloqueio dos investimentos da Telebrs, observa-se que as proposies lanadas pela PASTE constituem uma competente fundamentao para a proposta de elevao dos investimentos no setor, especialmente por parte da Telebrs (recuperao do tempo perdido). Examinando-se agora as projees quantitativas do programa, nota-se que o PASTE basicamente configura um plano de metas setorial. De certa forma, uma modalidade de planejamento indicativo, antecipando o tipo de atuao que dever caracterizar o Ministrio das Comunicaes aps a privatizao da Telebrs (formulao de polticas gerais de longo prazo). A realizao e ampla divulgao de projees oficiais referentes evoluo do mercado e do investimento no setor um exerccio que se reveste de grande importncia, pois um marco de referncia decisivo para orientar o planejamento estratgico dos investidores em telecomunicaes, desde os grande operadores at os de mdio e pequeno porte, os quais podem ter maior dificuldade para a obteno de informaes. At ento as projees do mercado de telecomunicaes eram efetuadas por meio de documentos de uso interno da Ministrio e da Telebrs, sendo sua circulao bastante restrita. O programa prev a evoluo do mercado at 2.003 e a aplicao de 91,75 bilhes (de acordo com a nova verso divulgada em maro de 1997 - valor original: R$ 75,06 bilhes, em 1995), oriundos dos setores pblico e privado, sendo a metade prevista para o primeiro perodo de sua execuo (1995/99) e a outra metade no segundo perodo (2000/03). A projeo da evoluo do mercado nacional de telecomunicaes feita no PASTE est indicada nas Tabelas 10 e 11. Deve ser ressaltado que esse programa no est restrito Telebrs, abrangendo outras redes, como a da telefonia celular privada (banda B), a da TV por assinatura, e aquelas que esto vinculadas aos servios de paging e truncking.

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TABELA 10 METAS DO PROGRAMA DE EXPANSO (PASTE)

SERVIO Telefonia fixa Telefonia mvel Telefonia Virtual Telefone Pblico Comunicao de dados TV por assinatura Paging Trunking UNIDADE milhes de acessos milhes de acessos milhes de caixas milhares de telefones milhes de usurios milhes de assinantes milhes de assinantes milhares de acessos 1994 13,3 0,6 0,05 340 1,00 0,2 0,2 70 1995 14,6 1,4 0,38 370 1,50 0,9 0,4 80 1996 199 1998 1999 2003 7 16,5 19,5 22,7 26,0 40,0 2.7 6,0 9,1 12,0 23,0 0,84 2,40 4,10 5,70 12,60 430 600 710 870 1.00 2,50 3,80 5,40 7,35 20,00 1,8 3,5 5,7 7,0 16,5 0,8 1,2 1,8 2,7 6,5 100 150 350 530 1.220

Fonte: PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Ministrio das Comunicaes. Braslia, 1997.

TABELA 11 NDICES DE ATENDIMENTO DO PROGRAMA DE EXPANSO (PASTE)

SERVIO Telefonia fixa Telefonia mvel (geral) Telefone Pblico UNIDADE acessos/100 habitantes acessos/100 habitantes telefones/1000 habitantes 1996 10,6 1,7 2,7 1999 15,8 7,3 5,3 2003 23,2 13,4 10,5

Fonte: PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Ministrio das Comunicaes. Braslia, 1997.

O PASTE tambm faz uma previso dos investimentos especficos necessrios para alcanar as metas acima. Esses investimentos foram distribudos em cinco programas relacionados s partes (redes) estruturais do Sistema Nacional de Telecomunicaes: Redes de acesso; Redes de Interligao; Redes Bsicas; Redes Especializadas, e Sistemas Integrados de Operao e Apoio), conforme pode ser visto na Tabela 12.

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TABELA 12 PLANO DE INVESTIMENTO - VALORES POR PROJETO

Programas 1995 1. Redes de acesso 1,53 2. Redes de interligao 0,84 3. Redes bsicas 1,77 4. Redes especializadas 0,37 5. Sistema integrado de operao e apoio 0,21 INVESTIMENTO TOTAL 4,72 INVESTIMENTO MDIO 1996 1997 1998 1999 95-99 2,73 3,5 3 2,65 13,41 1,38 2,15 2,12 2,11 8,61 2,96 4,96 4,58 4,38 18,65 0,64 1,33 1,19 1,11 4,64 0,37 0,59 0,55 0,53 2,25 8,08 12,54 11,44 10,78 47,56 9,51 00-03 9,3 9,15 18,51 4,07 2,16 43,19 10,80 Total 22,71 17,76 37,16 8,71 4,41 90,75 10,10

OBS: Em 1997/1998 sero implantados os sistemas mveis celulares da banda B. Fonte: PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Ministrio das Comunicaes. Braslia, 1997.

Sem nenhuma dvida, as metas propostas so bastante arrojadas, significando praticamente a duplicao do nmero de terminais fixos e quase a quadruplicao do nmero de acessos celulares, entre 1997 e 2.00334. Em termos de densidade telefnica, essas metas equivalem a atingir, em 2.003, um nvel de penetrao de 23,2 acessos/100 habitantes para a telefonia fixa e 13,4 acessos/100 habitantes para a telefonia mvel, o que envolve uma mdia de investimentos de R$ 10,1 bilhes anuais entre 1995 e 2.003. 35 Entretanto, sua efetiva realizao, especialmente a partir de 1998, quando a Telebrs passar para o controle privado, depender de elementos-chave cuja evoluo apresenta algumas incertezas. Alm das condies de financiamento interno e externo disponveis para as operadoras de telecomunicaes, o investimento estar na dependncia dos seguintes fatores: (i) comportamento da relao lucro/tarifa. A gerao prpria de recursos uma das principais fontes de financiamento dos investimentos por parte das operadoras de infra-estrutura (especialmente as de telecomunicaes), que so empresas de grande porte e detentoras de um ativo fixo de grande magnitude. Usualmente as tarifas de telecomunicaes so ajustadas na poca da privatizao, garantindo adequada rentabilidade aos investidores e, posteriormente, as tarifas dos servios regulados so reajustadas por algum critrio especfico. Esse o caso do sistema de price-cap, onde a evoluo da tarifa de uma cesta de servios deve diminuir pela incorporao da reduo de custos advindos de ganhos tecnolgicos;

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De certa forma, as metas do PASTE configuram previses excessivamente otimistas. Via de regra, as empresas de consultoria de mercado aplicam um pequeno fator de correo em relao a essas projeces oficiais. 35 Note-se, porm, que descontando-se os R$ 12,8 bilhes j aplicados no binio 1995-96, ainda restaria um expressivo valor de R$ 77,9 bilhes (correspondendo a um investimento mdio de R$ 11,4 bilhes anuais) a ser gasto entre 1997 e 2.003.

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(ii) confirmao da expanso do mercado de telecomunicaes que, grosso modo, vincula-se tanto evoluo do PIB como sua redistribuio, incorporando ao mercado os segmentos de baixa renda; (iii) obrigaes diretas ou indiretas de investimento a serem includas nos contratos de privatizao e de concesso a novos operadores (por exemplo, metas de universalizao, expanso ou atendimento dos servios pblicos de telecomunicaes, como o servio de telefonia fixa comutada, que devero fazer parte dos novos contratos); (iv) confirmao dos cenrios tecnolgicos embutidos no PASTE. As projees feitas pelo PASTE (ver Anexo 1), na realidade, contemplam cenrios de mercado e tambm de penetrao de novas tecnologias. Dentre essas ltimas, alm da expanso da RDSI (Rede Digital de Servios Integrados), destacam-se, especialmente para o perodo 2.000-03, o acesso local ao usurio por meio de acessos pticos (para os grandes clientes) e celular fixo (WLL - Wirelless Local Loop). No perodo 1995-99, o PASTE prev que o acesso convencional (via cabo de pares de fios de cobre) dever responder por 16% do investimento total do perodo (R$ 47,6 bilhes), enquanto que os acessos ptico e WLL ficariam com 13% do total. J no perodo 2000-03, essa proporo se inverte de forma bastante favorvel para as novas tecnologias de redes de acesso (ptica e WLL) que responderiam por 19% do investimento total do perodo (R$ 43,2 bilhes), restando apenas 2% para o investimento em redes de acesso por meio de tecnologia convencional. 3.2. Investimentos da Telebrs: razes econmicas e polticas Contrariamente a suas congneres latino americanas, que somente aps a privatizao foram fortalecidas e receberam os investimentos necessrios para a ampliao da rede, a Telebrs, desde o final de 1995, foi objeto de uma srie de medidas destinadas sua revitalizao. A elevao dos investimentos da Telebrs nesse perodo foi uma deciso tpica de uma empresa monopolista amplamente regulamentada, onde h uma sobre-determinao poltica-regulatria (vide Tabela 2 apresentada anteriormente) muito forte. Entretanto deve ser ressaltado que, no caso brasileiro, a deciso sustentou-se em determinadas bases econmicas (sobretudo a intensa elevao tarifria) e, mais ainda, fez parte de uma agenda de decises polticas, cujo encaminhamento adequou-se ao desbloqueio dos investimentos da Telebrs.

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3.2.1. Investimentos do Sistema Telebrs 3.2.1.1. Caractersticas Bsicas do Sistema Telebrs O Sistema Telebrs opera o sistema de telecomunicaes do pas e atualmente formado por uma empresa holding, 27 empresas-plo e uma operadora nacional e internacional (Embratel), representando cerca de 91% da planta telefnica do pas. Alm da Telebrs existem outra quatro empresas independentes, que so, porm, tecnicamente integradas ao sistema: a Companhia Riograndense de Telecomunicaes (CRT, pertencente ao governo do Estado do Rio Grande do Sul); a Centrais Telefnicas de Ribeiro Preto (Ceterp, operadora municipal de Ribeiro Preto - SP), a Servios de Comunicaes de Londrina (Sercomtel, operadora municipal de Londrina - PR) e a Companhia Telefnica do Brasil Central, (CTBC, a nica empresa privada no setor, operando na regio de Uberlndia, no Tringulo Mineiro). A Telebrs foi formada em 1972 e os principais resultados alcanados, desde ento, podem ser vistos na Tabela 13. TABELA 13 ATENDIMENTO DA TELEBRS
SERVIO Telefonia fixa Telefonia mvel (geral) Telefone Pblico Localidades Atendidas Companhias Telefnicas Telebrs Outras UNIDADE milhes de acessos milhes de acessos milhares de telefones mil localidades Cias. Cias. 1972 1,4 10,3 2,5 9 927 1996 14,9 2,5 406 20,6 29 4 1997 17,0 4,0 484 22,0 1998 a 20,2 6,4 590 24,1

OBS: a - previso Fonte: Livro Azul (1994), Evoluo da RNT (Minicom, Braslia, 23.10.97) e Ampliao do Sistema TELEBRS (Minicom, Braslia, 28.01.98)

Modernizao

A Telebrs uma das principais empresas do pas, haja vista que a segunda empresa brasileira em receita e patrimnio lquido. Ao final de 1996, o Governo Federal detinha 50,04% da capital votante, e to somente 21,45% do capital total. Conta com um nmero expressivo de acionistas, cerca de 4,3 milhes (em dezembro de 1996), incluindo investidores de grande porte e individuais. A holding Telebrs possui o controle acionrio de suas subsidirias e os servios de telecomunicaes so explorados sob a concesso da Unio. A Tabela 14 mostra a participao das operadoras na receita de explorao do Sistema Telebrs, bem como a participao da Telebrs no capital total dessas empresas. Como pode ser observado, existe uma alta concentrao no mbito do Sistema, uma vez que a Embratel e as seis primeiras operadoras responderam por 74,3% da receita lquida, em 1996.

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TABELA 14 PARTICIPAO DAS OPERADORAS NO SISTEMA TELEBRS

Empresa Receita operacional lquida em 1996 (em R$ milhes de 1996) a 1.938 3.675 1.279 709 1.092 389 574 3.345 13.001 12.773 Porcentagem das receitas lquidas do Sistema Telebrs 14,9 28,3 9,8 5,5 8,4 3,0 4,4 25,7 100,0 100,0 Lucro/(prejuzo) lquido em 1996 (em R$ milhes de 1996) b 403 904 90 149 288 113 97 878 2.922 2.745 Porcentagem do capital total pertencente Telebrs 98,7 76,9 82,1 75,5 84,0 84,6 95,3 -

1. Embratel 2. Telesp 3. Telerj 4. Telepar 5. Telemig 6. Telebraslia 7. Telebahia 8. Outras (21 empresas) TOTAL Sistema Telebrs, consolidado

OBS: a - as receitas operacionais lquidas das empresas, exceto Embratel, esto lquidas dos valores pagos por tais empresas Embratel; b - Antes da eliminao de transaes intercompanhia na consolidao. Fonte: Telebrs - Relatrio da Administrao - Exerccio de 1996.

Os servios oferecidos pelas operadoras do Sistema Telebrs abrangem os servios de telefonia convencional e celular, servios de longa distncia (domstica e internacional), telefonia pblica, transmisso de dados sob vrias modalidades, videotexto, servios de interesse pblico, de entretenimento, alm dos novos servios (vinculados rede inteligente, como os 0800 ou 0900). Em dezembro de 1997, a Telebrs operava 21,0 milhes de terminais, sendo 17 milhes convencionais e 4 milhes celulares, perfil que garante Telebrs ocupar a posio de 11a planta mundial. Cerca de 70% dos terminais fixos instalados so de tipo residencial e os restantes 30%, comerciais. Nessa mesma poca, a densidade telefnica do pas atingiu cerca de 11,5 terminais fixos por cem habitantes (em relao ao celular este ndice foi de 2,7). Tais valores podem ser considerados modestos quando comparados aos de pases desenvolvidos, que atingem taxas acima de 40 telefones para grupos de 100 habitantes, em telefonia fixa. Assim, o Brasil ( exceo de suas principais capitais) ainda est distante do Primeiro Mundo no ranking internacional de densidade telefnica. 36 Alm de apresentar baixo ndice de penetrao em nvel nacional (agregado), o pas tambm exibe significativas desigualdades na sua densidade
36

O nmero de telefones pblicos ao final de 1995 era de cerca de 400 mil, significando uma mdia de 2,5 tel.publ./1000 hab., valor relativamente baixo se comparado ao dos pases industrializados, que apresentam um ndice entre 4 e 6 tel.publ./1000 hab.

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telefnica, refletindo de certa forma os desequilbrios regionais e de distribuio de renda. O fenmeno bastante freqente em pases que apresentam restrio na oferta de servios telefnicos. Dessa maneira, os Estados mais ricos do pas possuem uma densidade mdia bastante superior mdia nacional. So Paulo, por exemplo, em 1996, apresentou uma densidade de cerca de 16,4 linhas para cada 100 habitantes, situando-se quase 60% acima do valor mdio para o Brasil. Terminaremos este tpico com uma observao de natureza tecnolgica. Observando-se a dimenso industrial e tecnolgica das telecomunicaes no Brasil, cabe ressaltar que um dos impactos mais significativos da evoluo das telecomunicaes no pas foi o desenvolvimento da indstria de telequipamentos, fato relevante no mbito dos pases latino-americanos. Na dcada de 70, perodo caracterizado por brutal descontinuidade tecnolgica (transio da comutao analgica para a digital), surgia a oportunidade mpar de efetuar um salto tecnolgico (leapfrogging), desenvolvendo-se, simultaneamente, a implantao de uma rede de ltima gerao e a capacitao tecnolgica da indstria nacional em segmentos-chave, como a comutao pblica. Naquele perodo, medida que acelerava fortemente o crescimento da infra-estrutura de telecomunicaes, o Brasil, alm de pases como a Frana e a Coria do Sul, introduziu importantes medidas de poltica industrial e tecnolgica (envolvendo uma intensa coordenao entre operadores de servios, fornecedores e rgos de pesquisa) buscando o desenvolvimento integral das telecomunicaes (ou seja, grande expanso da rede em conjunto com o desenvolvimento da indstria nacional fabricante de telequipamentos). Ao longo de duas dcadas, ou seja, at meados da dcada de 90, essa poltica produziu resultados positivos - como a formao do CPqD da Telebrs, o desenvolvimento de significativas tecnologias e tambm a constituio de um segmento produtor de telequipamentos no pas. Tais resultados, no entanto, ficaram aqum do que havia sido programado no inicio dos anos 70: implementao integral de uma moderna infra-estrutura (rede) de telecomunicaes e o desenvolvimento de uma indstria nacional competitiva na rea de telequipamentos. A Frana e a Coria do Sul, ao contrrio, conseguiram desenvolver grandes empresas nacionais produtoras de telequipamentos, como a Alcatel e a Matra, no caso francs, e a Goldstar, Samsung e outras grandes firmas, no caso coreano. A Tabela 15 ilustra as principais entidades diretamente envolvidas na poltica desenvolvimentista das telecomunicaes nos trs pases mencionados: Brasil, Coria do Sul e Frana.

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TABELA 15 INSTITUIES DA POLTICA DESENVOLVIMENTISTA NAS TELECOMUNICAES

BRASIL Operador Pblico rgo Pblico de P&D Fabricantes nacionais Telebrs CPqD Empresas nacionais CORIA DO SUL MOC/KT ETRI Chaebols (conglomerados) FRANA DGT/FT CNET Grupos nacionais fortes decorrentes de estatizao, fuso e reprivatizao E10

Tecnologia Nacional de Tpico Comutao Fonte: Elaborao prpria.

TDX

3.2.1.2. Evoluo geral do investimento Os valores investidos pela Telebrs tm sido bastante insuficientes, alm de apresentarem sensvel irregularidade. Observando-se de forma panormica a evoluo do investimento total agregado, pode-se identificar quatro etapas distintas, a saber: (i) (ii) (iii) (iv) 1974-82: poca de ouro da formao do Sistema Telebrs; 1983-87: ajuste da dcada de 1980; 1988-95: retomada do investimento; 1996-97: elevao estratgica como preparao para a privatizao e concorrncia.

(i) 1974-82: poca de ouro da formao do Sistema Telebrs. A partir da criao da Telebrs (em 1972), os investimentos realizados na infra-estrutura de telecomunicaes, especialmente em meados da dcada de 1970, foram bastante elevados (poca de ouro da formao do Sistema Telebrs). Nessa poca buscava-se reverter, num curto espao de tempo, a pssima situao em que se encontrava o setor, com baixssimos nveis de qualidade e de penetrao da rede telefnica (densidade em torno de 1 linha por 100 habitantes). Como pode ser visto por meio da Tabela 16 e dos Grficos 1 e 2, o investimento mdio anual no perodo inicial de formao do Sistema Telebrs atingiu uma mdia de R$ 4,1 bilhes anuais (em moeda constante de dezembro de 1995). O pico de investimento ocorreu em 1976 (1,08% do PIB). (ii) 1983-87: ajuste da dcada de 1980. No incio da dcada de 1980, como resultado do processo de ajuste que atingiu todo o Setor Produtivo Estatal (SPE), os investimentos caram para um patamar mdio anual de R$ 3,1 bilhes (perodo 1983-87) atingindo seu valor mnimo de R$ 2,6 bilhes em 1984. A Telebrs foi uma das primeiras empresas pblicas que diminuram

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seus investimentos nessa poca de ajuste (aps a ecloso da crise da dvida externa em 1982). (iii) 1988-95: retomada do investimento. A partir de 1988 observa-se certa retomada do investimento, pela qual atingida a cifra de R$ 4,4 bilhes em 1989. Entretanto no binio Collor (1990-91) o investimento sofreu uma brutal reduo (-36% em 1990 e -26% em 1991, diante do valor de 1989) como consequncia da poltica de forte ajuste recessivo que acompanhou o Plano de Estabilizao (Plano Collor) posto em marcha no comeo de 1990. Em 1993, o investimento da Telebrs foi novamente recolocado no patamar anterior, aproximando-se do valor mdio de 1988-89 (R$ 4,3 bilhes), permanecendo nesse nvel at 1995. Dessa maneira, observa-se que o investimento mdio no perodo 1988-95, incluindo-se a expressiva reduo de 1991-92, alcanou o valor de R$ 4 bilhes anuais. (iv) 1996-97: elevao estratgica como preparao para a privatizao e concorrncia. O ano de 1996 registra o incio de uma nova fase no tocante evoluo do investimento da Telebrs. Refletindo a nova poltica realizada pela Telebrs, o valor investido, em 1996, alcanou a cifra de R$ 6,8 bilhes (acrscimo de 51% face a 1995), prevendo-se um valor de R$ 7,0 bilhes, em 1997. As decises que conduziram a esse novo patamar sero analisadas de forma mais pormenorizada no prximo item; entretanto pode-se antecipar que fizeram parte da poltica de revitalizao da Telebrs com vistas sua privatizao e fortalecimento diante da concorrncia a ser implantada em todos os segmentos do setor. Deve ser ainda registrado que, para 1997 e 1998, inicialmente foram previstos investimentos em torno de R$ 8 bilhes. Contudo espera-se que, em 1997, o investimento atinja um montante R$ 1,0 bilho menor; da mesma forma, o valor includo na proposta oramentria de 1998 (enviada ao Congresso Nacional) foi cerca de 20% menor do que a cifra originalmente prevista pela Telebrs.

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TABELA 16 INVESTIMENTOS DA TELEBRS 1974-1998

(em R$ de Dez./95)
Valor Inv./PIB Ano (R$ milhes) (%) 1974 3.216 0,73 1988 1975 4.641 0,94 1989 1976 5.871 1,08 1990 1977 5.149 0,89 1991 1978 4.431 0,73 1992 1979 4.057 0,61 1993 1980 2.678 0,39 1994 1981 3.159 0,52 1995 1982 3.576 0,56 M 1988-95 M 1974-82 4.086 1996 1983 2.907 0,52 1997 1984 2.560 0,46 1998a 1985 2.809 0,44 1998b 1986 3.445 0,49 1987 3.566 0,51 M 1983-87 3.057 Ano Valor (R$ milhes) 4.231 4.383 2.783 3.263 4.272 4.285 4.414 4.532 4.020 6.843 7.000 5.000 6.900 Inv./PIB (%) 0,64 0,62 0,49 0,60 0,79 0,69 0,60 0,62

OBS: a - valor aps o corte do pacote fiscal de novembro de 1997 (orado at agosto de 1998); b - oramento original de 1997. Fonte: Relatrios de Diretoria da Telebrs (vrios anos) e Sistema de Telecomunicaes da Unio. Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Unio. Ministro Fernando Gonalves, abril de 1997.

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GRFICO 1 INVESTIMENTOS TELEBRS 1974-87 (em R$ de Dez./95)

6000 5000 4000 R$ miles 3216 3000 2000 1000 0 74 75 4641

5871 5149 4431 4057 3576 3159 2678 2907 2560 2809 4086 3445 3566 3057

76

77

78

79

80

81

82

M 7482

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85

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87

M 8387

Fonte: Tabela 16.

GRFICO 2 INVESTIMENTOS TELEBRS 1988-98

7000 6843 7000 6900

6000 5000 5000 4231 R$ milhes 4000 3.263 3000 2783 4.283 4273 4285 4414 4532 4020

2000

1000

0 88 89 90 91 92 93 94 95 M 8895 96 97 98a 98b

OBS: a - valor aps o corte do pacote fiscal de novembro de 1997 (orado at agosto de 1998); b - oramento original de 1997. Fonte: Tabela 16.

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Quanto composio dos investimentos, deve-se recordar que, do ponto de vista tcnico, estes abrangem uma ampla gama de equipamentos, bastante complexos, incluindo a rede externa, centrais de comutao, entroncamentos locais e interurbanos, equipamentos de energia, obras civis e vrios outros. Esses equipamentos viabilizam as funes bsicas de uma rede de telecomunicaes: transmisso e comutao (seleo e encaminhamento de informaes) de sinais eletrnicos. O Relatrio Anual da Telebrs divide os investimentos realizados pelo sistema em diversos itens, destacando-se os equipamentos telefnicos (por sua vez subdivididos em centrais de comutao, transmisso, instalaes externas e demais itens), o equipamento de telefonia celular, o investimento operacional, alm daqueles destinados comunicao de dados e ao pessoal vinculado expanso da rede (ver Tabela 17). Entre 1991 e 1995 (perodo cujos dados desagregados encontram-se disponveis), a composio dos investimentos mudou bastante, no obstante, como vimos, essa fase pertena a um perodo mais longo (1988-95) onde os valores investidos, em termos absolutos ( exceo da poca da recesso do governo Collor), permaneceram relativamente constantes (mdia de R$ 4 bilhes anuais). No entanto, sua composio mudou fortemente de modo a registrar a participao crescente da telefonia celular, cujos investimentos saltaram de um valor praticamente insignificante, em 1991 (0,4% do total), para atingir 20,1% do montante total investido em 1995. O aumento do investimento em telefonia celular, particularmente a partir de 1993, refletiu o grande esforo da Telebrs no sentido de implantar a rede de telefonia mvel celular e atender enorme demanda reprimida desse servio. Por sua vez, nota-se que os investimentos em telefonia convencional, embora tenham registrado uma certa oscilao no perodo 1991-95 (mximo de R$ 2,8 bilhes, em 1992, e mnimo de R$ 2 bilhes, em 1995), permaneceram praticamente constantes em valores absolutos, o que acarretou uma pronunciada queda de sua participao no volume global investido: 68,9% do total, em 1991, para 45%, em 1995. O ano de 1996, como vimos, representa o incio de uma nova fase, voltada preparao para a privatizao e ao enfrentamento da concorrncia (inicialmente na telefonia celular e posteriormente na rede fixa). O investimento global aumentou em valor absoluto, bem como seus principais componentes (telefonia convencional e celular), embora o crescimento do investimento em telefonia celular tenha sido bem maior que o da telefonia convencional. Em 1996, o investimento total aumentou 51% diante do valor registrado em 1995, enquanto que o crescimento do valor investido nas telefonia celular e convencional, no mesmo perodo, foi respectivamente de 88% e 52%. Esse desempenho garantiu a esses mesmos itens uma participao relativa no investimento total, em 1996, de 51,9% e 25,1%

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TABELA 17 COMPOSIO DOS INVESTIMENTOS DA TELEBRS (1991-96) em R$ milhes

1. Total telefonia convenc. (com PCT) a Centrais Transmisso Instalaes externas Telefones Pblicos Imveis Redes especializadas PCTb 2. Telefonia celular 3. Investimento operacional 5. Transmisso de dados 6. Pessoal de expanso 7. Diversos INVESTIMENTO TOTAL 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % 2.248 68,9 2.803 65,6 2.242 52,3 2.413 54,7 2.388 52,7 3.546 51,9 603 743 697 32 173 0 0 13 244 18,5 22,8 21,4 1,0 5,3 0 0 0,4 7,5 692 966 828 44 230 0 43 210 256 16,2 22,6 19,4 1,0 5,4 0 1,0 4,9 6,0 598 780 596 34 162 7 64 864 218 14,0 18,2 13,9 0,8 3,8 0,2 1,5 20,2 5,1 605 740 723 35 164 41 104 845 252 13,7 16,8 16,4 0,8 3,7 0,9 2,4 19,1 5,7 551 687 535 24 178 61 352 908 416 12,2 586 15,2 1012 11,8 803 0,5 76 3,9 235 1,3 76 7,8 458 20,0 1711 9,2 565 8,6 14,8 11,8 1,1 3,4 1,1 6,7 25,1 8,3

98 3,0 214 5,0 216 5,0 142 3,2 132 2,9 190 2,8 490 15,0 576 13,5 562 13,1 526 11,9 473 10,4 495 7,3 170 5,21 213 5,0 183 4,27 236 5,3 216 4,8 319 4,7 3.263 100,0 4.273 100,0 4.285 100,0 4.414 100,0 4.532 100,0 6.826 100,0

OBS: a - a tabela original apresenta uma inconsistncia R$ 300 milhes na soma do item 1 (a qual foi mantida por no prejudicar a anlise agregada); b - PCT: Programas de expanso municipal Fonte: Telebrs - Relatrio 1996 (Formulrio 20-F para apresentao junto SEC americana). Braslia.

Pode-se ainda mencionar a participao relativa das principais operadoras no investimento total do sistema. No que se refere planta bsica e respectivas redes de acesso, usualmente os investimentos so repartidos de modo a procurar um compromisso entre o atendimento dos diversos planos de expanso e o no desequilbrio da participao das operadoras na planta instalada (ou seja, ampliar o sistema sem uma reduo pronunciada da participao relativa de cada uma das operadoras). Entretanto, como mostra a Tabela 18, entre 1994 e 1996 houve uma forte diminuio da participao relativa do investimento da Telesp (31,7% para 22,6%) em benefcio de uma pronunciada elevao da proporo realizada pela Telerj (9,2% para 14,1%) no conjunto do investimento do sistema. Certamente tal movimento ocorreu no sentido de contribuir para a recuperao da histrica defasagem da modernizao e ampliao da planta da operadora carioca.

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TABELA 18 PARTICIPAO RELATIVA DAS PRINCIPAIS OPERADORAS NO INVESTIMENTO TOTAL em %

1994 TOTAL TELEBRS TELESP TELERJ TELEMIG TELEPAR TELEBAHIA TELEBRASILIA 100,0 31,7 9,2 10,3 5,0 4,6 2,8 1995 100,0 23,1 6,5 10,7 7,2 3,6 3,7 1996 100,0 22,6 14,1 8,5 7,2 4,7 3,1

Fonte: Evoluo da RNT (apresentao do Minicom em Braslia, 23.10.97).

3.2.2. Bases econmicas do investimento recente A elevao dos investimentos da Telebrs, alm das condies favorveis do mercado nestes ltimos anos, especialmente na telefonia celular, teve como base econmica central a ampliao substantiva da capacidade de gerao de recursos prprios do sistema. Essa elevao esteve amparada em trs fatores, a saber: (i) comportamento altamente favorvel da relao lucro/tarifa da Telebrs (financiamento com recursos prprios); (ii) mercado em forte expanso (alta demanda reprimida); (iii) excelente oportunidade de concentrao no segmento da telefonia celular. (i) comportamento altamente favorvel da relao lucro/tarifa da Telebrs (financiamento com recursos prprios) Antes que seja examinada a relao tarifa/lucro do Sistema Telebrs, nos ltimos anos bastante modificada pelo esforo de recomposio e rearranjo tarifrio realizado nesse perodo, procurar-se- sintetizar a estrutura de financiamento do Sistema no perodo pregresso, de modo a apurar com mais clareza os impactos das iniciativas implementadas. Historicamente o Sistema Telebrs contou com quatro fontes de financiamento para seus investimentos: recursos prprios (gerao de caixa), recursos de terceiros (emprstimos e financiamentos); autofinanciamento (assinantes) e recursos fiscais (at o incio da dcada de 1980, a maior parte era constituda pelo Fundo Nacional de Telecomunicaes - FNT). Conforme mostra a Tabela 19, a partir de 1986 os recursos prprios responderam sempre por mais de 50% das fontes de recursos (a exceo de

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1989)37. Tal fato consistente com o aumento contnuo da oferta de servios por parte da Telebrs. No perodo 1991-96, verifica-se um pequeno aumento da participao relativa dos emprstimos e financiamentos, bem como dos recursos provenientes do auto-financiamento (fonte oficialmente revogada em meados de 1997), em contraposio a um declnio relativo (igualmente reduzido) dos recursos prprios. Entretanto, a partir de 1996-97, a estrutura de financiamento reflete o novo patamar tarifrio (o qual ser detalhado mais a frente), de tal forma que os recursos prprios ampliam ainda mais sua participao no financiamento dos investimentos. Embora em 1996 tenham registrado uma pequena queda relativa, em 1997 atingem uma proporo extraordinria (77% do total), a qual nunca havia sido atingida em toda a histria financeira da Telebrs. TABELA 19 FONTES DE FINANCIAMENTO DO SISTEMA TELEBRS (1986-1997)
ANO INVEST. (R$ milhes de 1995) FINANCIAMENTO - PARTICIPAO RELATIVA (%) RECURSOS PRPRIOS 52,5 47,4 61,5 26,3 76,2 62,0 66,4 55,3 62,9 50,7 48,2 76,9 EMPR. E FINANC. 13,0 1,5 20,5 46,0 6,5 21,8 20,3 33,0 19,7 31,1 28,1 4,6 AUTOFINANC. 22,5 47,6 14,8 27,1 17,2 16,2 13,3 11,7 17,4 18,2 23,7 18,5 REC. FISCAIS 12,0 6,5 3,2 0,6 0,1 0 0 0 0 0 0 0

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

3.445 3.566 4.231 4.383 2.783 3.263 4.272 4.285 4.414 4.532 6.843 7.000

Fonte: Livro Azul (1994) e Modernizao e Ampliao do Sistema TELEBRS (Minicom, Braslia, 28.01.98)

37

Em 1987, a contribuio dos recursos prprios no chegou a atingir 50% por uma diferena de apenas quatro pontos percentuais (nesse ano registrou-se uma abrupta reduo dos emprstimos e financiamentos, representando apenas 1,5% sobre o total das fontes de recursos).

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O exame das fontes de financiamento (perodo 1986-97) pode ainda ser detalhado por meio da discriminao grfica da respectiva participao anual. A evoluo individualizada de cada uma das fontes de recursos pode ser visualizada por meio do Grfico 3 apresentado a seguir. GRFICO 3 PARTICIPAO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO EM 1986-97

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Rec. Fiscais Auto-Financ. Empr e Financ. Rec. Prop.

Fonte: Tabela 19.

No que se refere s restries ao financiamento dos investimentos na dcada de 1980, pode-se destacar a enorme compresso das tarifas reais (via poltica anti-inflacionria), o rgido controle de captaco de emprstimos e financiamentos, alm da extino legal do FNT, em 1986 (sendo que anteriormente grande parte de seus recursos j era desviada para outros setores). A seguir ressaltaremos os aspectos centrais da poltica tarifria, em especial a recuperao iniciada ao final de 1995. No obstante terem se tornado a principal fonte de receitas, as tarifas de telecomunicaes da Telebrs, de forma semelhante ao ocorrido com os operadores de servios pblicos em praticamente toda a Amrica Latina, foram sistematicamente subcorrigidas desde o final da dcada de 1970, tendo se constitudo em instrumento auxiliar (e ineficaz) de combate inflacionrio.

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Dessa forma, a Telebrs, at 1995, esteve submetida a um enorme arrocho tarifrio38. Em 1991, por exemplo, a tarifa interurbana mdia (valor bsico por minuto) atingiu o valor de R$ 0,253 (em moeda constante de dezembro de 1995), correspondendo a uma queda real de 81% em comparao de 1983. Esse patamar foi mantido at o final de 1995. A assinatura bsica tambm teve seu valor real corrodo pela inflao, atingindo um valor praticamente simblico de R$ 0,44, s vsperas do reajuste tarifrio iniciado no final de 1995. O Grfico 4 mostra a evoluo do valor real (R$ de dez/95) da tarifa interurbana e da assinatura bsica residencial a partir de 1983, evidenciando a brutal queda ocorrida desde ento, que j havia sido, porm, iniciada anteriormente.

Observe-se que, alm da desvalorizao real das tarifas, at 1995 sua estrutura tambm evoluiu de forma muito desequilibrada, particularmente em relao a algumas tarifas bsicas (assinatura e pulso local, por exemplo). As distores existentes at 1995 podem ser vistas por meio do exame da situao brasileira em uma amostra composta por onze pases representativos (Brasil, Argentina, Mxico, EUA - Bell South, Canad, Inglaterra - BT, Alemanha, Itlia, Frana, Austrlia - Telstra e Japo - NTT). Essa anlise foi preparada pela Telebrs (Tarifas Telefnicas - Posio do Brasil no Mundo - 1995/1996 - Braslia, maro de 1996), com base nos estudos feitos pela Siemens (Siemens National Telephone Tariffs: 1985, 1988 e 1995). As principais concluses do estudo da Telebrs foram as seguintes: a) assinatura bsica (incluindo a franquia mensal de 90 pulsos): o valor no Brasil era o menor da amostra de onze pases, seja em janeiro de 1995, seja aps o primeiro reajuste, ao final desse ano, representando 27% da tarifa mexicana e 38% da argentina; b) chamada (pulso) local: exceo do Canad e da Bell South (EUA), onde a chamada local gratuita, novamente a tarifa brasileira era a menor da amostra, representando 62% da tarifa mexicana e 50% da argentina; c) tarifa interurbana (tarifa vigente na maior cidade do pas estudado, com durao de trs minutos, durante o dia - horrio comercial - e DDD automtico para distncia superior a 100 km): a tarifa brasileira encontrava-se em uma situao intermediria na amostra; d) tarifa de instalao (autofinanciamento): em relao ao seu valor bruto, a tarifa de instalao no Brasil apresentava um dos maiores valores do mundo (US$ 1.154 em janeiro de 1995). Se for considerado que o usurio ao adquirir um plano de expanso recebia um pacote de aes (cerca de 20.500 no incio de 1995), pode-se estimar um valor lquido (descontado o valor de mercado dessas aes) muito inferior. Como o valor mdio da ao, em janeiro de 1995, foi de cerca de US$ 38,5 por mil aes, pode-se dizer que sua venda renderia em torno de US$ 790,04, de modo que o valor lquido da tarifa de instalao (residencial) seria de US$ 364. Dessa maneira, o valor lquido dessa tarifa no Brasil seria inferior ao do Japo (US$ 739) e ao da Argentina (US$ 590); e) cesta telefnica: representa o dispndio monetrio de um usurio padro e seu valor no Brasil (US$ 180, em janeiro de 1995) o menor da amostra analisada. Concretamente a cesta telefnica corresponde ao dispndio de um usurio padro, representando o valor de uma cesta padro de consumo fsico anual de servios telefnicos, equivalendo a: 700 chamadas locais, 200 chamadas interurbanas - distribudas entre tarifa de pico e reduzida -, assinatura mensal - paga em um ano - e um dcimo da tarifa de instalao.

38

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GRFICO 4 EVOLUO REAL DE TARIFAS DO STB (1983-1997): INTERURBANO E ASSINATURA BSICA) (em R$ dez./1995)
10 9 Tarifa interurbana 8 7 6 5 4 3 2 1 0 83 85 87 89 91 93 95 97 maio Assinatura bsica

OBS: Tarifas vigentes em janeiro de cada ano Fonte: Indicadores IESP (vrios nmeros).

O curioso que apesar das restries tarifrias vigentes at 1995, a receita global do Sistema Telebrs evoluiu positivamente desde o incio da dcada de 1990. No perodo 1990-1995, a receita lqida cresceu a uma taxa mdia de 6,0% a. a. (ver o Anexo 2), s custas da expanso da planta em servio (ainda que relativamente lenta) e do crescimento do trfego de longa distncia nacional e internacional (cujas tarifas situavam-se em patamares internacionas). O crescimento substantivo das receitas acabaria por ocorrer efetivamente a partir de 1996. O principal fator a determin-lo foi a implementao de uma decidida recuperao tarifria cuja seqncia passamos a detalhar. Em novembro de 1995, o governo federal promoveu um reajuste tarifrio nas telecomunicaes, incluindo uma reduo do subsdio cruzado. A assinatura bsica residencial subiu 513,6%, o minuto local 63,7%, e o reajuste mdio do minuto interurbano foi de 8,3%. Foi o incio do alinhamento dos preos pblicos (no s das telecomunicaes) em um perodo de inflao relativamente baixa e economia menos aquecida. O reajuste no setor de telecomunicaes veio logo

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em seguida correo das tarifas de energia eltrica, anunciada no mesmo ms. Nessa poca, foi tambm anunciado que o prximo reajuste deveria ser realizado aps um ano. O segundo reajuste (igualmente com reduo do subsdio cruzado) interpretado pela imprensa como um autntico tarifao - ocorreu em abril de 1997: aumento de 270,4% da assinatura residencial, elevao de 163,6% do minuto local, reduo de 31,8% do interurbano (minuto mdio) e de 17% das ligaes internacionais (minuto mdio) e ainda uma diminuio mdia de 42% na comunicao de dados. A Tabela 20 apresenta a evoluo de algumas tarifas bsicas da Telebrs. TABELA 20 REAJUSTE DAS TARIFAS TELEFNICAS DA TELEBRS em R$ correntes
VALOR ANTERIOR Assin. Mensal Resid. Assin. Mensal Com. Minuto Local Minuto Interurbano 0,44 5,22 0,022 0,180 REAJUSTE NOV./95 2,70 9,42 0,036 0,195 NOV/95 S/ VALOR ANT % 513,6 80,5 63,7 8,3 REAJUSTE ABR./97 10,00 15,00 0,058 0,133 NOV/97 S/ NOV/97 S/ NOV/95 VALOR ANT % % 270,4 2.172,7 59,2 187,4 61,1 163,6 -31,8 -26,1

OBS: Valores nominais lquidos de impostos. Fonte: Indicadores IESP/FUNDAP (maio/junho de 1997) e Banco Bozano, Simonsen (1997)

A assimilao no-inflacionria desse enorme reajuste foi devida no apenas defasagem histrica do valor real das tarifas, mas tambm ao esclarecimento, por parte do Ministrio das Comunicaes, de que tais aumentos faziam parte dos planos e da estratgia de preparao da privatizao da Telebrs. Os reajustes tarifrios, somados ao crescimento do trfego, produziram uma forte elevao da receita. Em 1997, a receita bruta (de explorao) atingiu o montante de R$ 20,7 bilhes (crescimento de 25,6% diante de 1996) e a receita lqida (receita bruta deduzidos o ICMS, PASEP, COFINS e outros) 39. o valor de R$ 15,8 bilhes (com crescimento de 20,8% em relao a 1996)40.

39

Sobre as tarifas dos servios de telecomunicaes so cobrados os seguintes impostos/encargos sociais: ICMS (25% - na maioria dos Estados da federao); PASEP (0,65% em nvel nacional); e COFINS (2% - em nvel nacional). A aplicao desses impostos nos valores das tarifas feita por dentro, da seguinte maneira: ICMS + PASEP + COFINS = 27,65%; multiplicador = 1/(1-0,2765) = 1,3827. Portanto o valor pago pelo usurio a tarifa definida pelo Ministrio acrescido do fator 1,3827. 40 No perodo 1995-96, as receitas bruta e da lquida aumentaram em 58%.

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A composio da receita bruta em 1996 e a prevista para 199741 pode ser vista nos Grficos 5 e 6. GRFICO 5
COMPOSIO DA RECEITA BRUTA DO STB EM 1996 (VALOR ABSOLUTO = R$ 16,5 bilhes correntes)
Telefonia celular 15% Comunicao de dados 7% Telefonia internacional 5% Telefonia interurbana 37% Outras 3%

Telefonia local 33%

Fonte: Relatrio Anual da Telebrs (1996).

GRFICO 6
COMPOSIO DA RECEITA BRUTA DO STB EM 1997 (PREVISO) (VALOR ABSOLUTO = R$ 21,1 bilhes correntes)
Telefonia celular 20% Comunicao de dados 6% Telefonia internacional 4% Telefonia interurbana 26% Telefonia local 44%

Fonte: Elaborao prpria.

41

No inicio de 1998, a Telebrs somente publicou o valor de sua receita agregada em 1997. Os dados desagregados devero ser divulgados juntamente com Balano Anual, em maro de 1998.

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A expressiva participao da telefonia celular na composio da receita de explorao um dos principais aspectos a ser destacado. O crescimento explosivo da planta de telefonia celular (94,3% em 1995, e 60,1% em 1996, conforme mostra a Tabela 21 apresentada mais adiante) bem como da receita gerada por esse lucrativo servio (124% em 1995, e 84% em 1996) so os fatores bsicos que explicam a rpida elevao de sua participao na receita de explorao: 4% em 1994, 12% em 1995, 14% em 1996 e previso de 20% em 1997. Deve-se destacar tambm que, em 1996, o principal componente da receita de explorao do Sistema Telebrs foi o servio interurbano, que respondeu por 37% da receita bruta de explorao (em 1995 representou 38%), seguido pela telefonia local, que respondeu por 33% da receita. Em 1997, devido ao reajuste tarifrio prev-se que a telefonia local dever ser o item de maior proporo na receita (cerca de 44%), seguido da telefonia interurbana (em torno de 26%). Visto o desempenho da receita, examinaremos agora as margens obtidas pela Telebrs, especialmente da relao lucro/tarifa (que, em sua forma contbil, equivale margem de lucro lquido), objeto central deste tpico. Em primeiro lugar deve-se chamar a ateno que o perodo recente tambm registrou sensveis ganhos de escala e uma conteno dos custos do sistema (o custo dos servios prestados chegou a diminuir em valor absoluto, entre 1995 e 1994). A relao terminais fixos por empregados o principal dos indicadores utilizados para mensurar os ganhos de escala e a produtividade. Entre 1994 e 1997, esse indicador (em mil unidades) saltou de 117 para 176, ou seja, ocorreu elevao de 50,4% (ver Tabela 21). TABELA 21 RECEITA E MARGENS DA TELEBRS (CONSOLIDADO)
1994
Valor Margem (%)

1995
Valor Margem (%)

1996
Valor Margem (%)

1997
Valor Margem (%)

VALORES ECONMICOS-FINANCEIROS: 1. Receita operacional bruta 10.400 2. Dedues (imp. sobre vendas e outros) 2.339 3. Receita operacional lquida (3=1-2) 8.060 100,0 4. Custo dos servios prestados 4.845 60,1 5. Receitas (despesas) operacionais -2.564 6. Lucro Operacional 988 12,3 7. Lucro Lquido do Exerccio 684 8,5 8. Depreciao e amortizao 2.994 9. Gerao de caixa oper.EBITDA (9=3-4-5+8) 3.645 45,2 10. Investimentos 3.373 DADOS FSICOS: 11. Empregados (unidade) 95.596 12. Term. Fixos em Serv. por Empr. (milhar) 117 Fonte: Relatrios e Balanos Anuais da Telebrs (vrios anos).

11.151 2.533 8.618 4.562 -2.031 1.533 810 2.886 4.911 4.660 92.509 131

100.0 52,9 17,8 9,4 57,0

16.478 3.991 12.487 5.809 -2.750 4.066 2.756 3.564 7.492 6.843 89.549 151

100,0 46,5 32,6 22,1 60,0

20.698 4.892 15.806

100,0

5.165 3.900

32,7 24,7

7.000 87.282 176

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O comportamento do custo dos servios prestados foi altamente favorvel no perodo 1994-96, observando-se uma reduo de sua participao sobre a receita lquida de 60,1% para 46,5%. Alm desse fato, pode-se constatar igualmente a extraordinria evoluo da margem de lucro operacional (sobre a receita lquida): 12,3%, em 1994, saltando para 32,7%, em 1997. O fato mais relevante concerne evoluo do lucro lquido do sistema. Em 1997, o lucro lquido da Telebrs (consolidado) atingiu a cifra recorde de R$ 3,9 bilhes, correspondendo a uma margem lquida de 24,7% (praticamente triplicando em relao a 1994). Por sua vez, os valores referentes ao EBITDA - Earnings Before Income Tax Depreciation Amortization tambm podem ser vistos na mesma tabela. A gerao de caixa operacional pode ser percebida pela confrontao entre as receitas e custos do Sistema Telebrs. Nota-se que, entre 1994 e 1996, a gerao de caixa operacional do sistema aumentou expressivamente de R$ 3,6 bilhes (margem de 45,2% sobre a receita lquida) para R$ 7,5 bilhes (margem de 60,0%), prevendo-se um valor de cerca de R$ 10 bilhes em 1997 (margem de 50%), valor que poucas empresas de telecomunicaes do mundo so capazes de alcanar. Tendo em vista a baixa alavancagem financeira da Telebrs, observa-se que a gerao de caixa em grande medida destinada aos investimentos. Ambas as sries relativas gerao de caixa e aos investimentos podem ser vistas na mesma tabela. Deve-se tambm registar que o excelente desempenho da Telebrs foi responsvel pela formidvel valorizao das aes da Telebrs desde 1995. Isso contribuiu para que a Telebrs seja considerada uma empresa financeiramente saudvel e atrativa no mercado financeiro (interno e externo), levando a empresa a ampliar sua captao direta de recursos externos (Eurobonds, ADR - American Depositary Receipts, etc.). Por fim resta ainda tecer breves observaes relativas ao endividamento da Telebrs. Atualmente os principais projetos de expanso do STB apresentam uma taxa de retorno superior s taxas de emprstimo ou de lanamento de ttulos no mercado financeiro internacional, sendo razovel admitir um aumento na captao desses recursos, de forma a permitir uma alavancagem financeira positiva. De fato, de outubro de 1991 a outubro de 1993, a Telebrs lanou no mercado internacional sete sries de ttulos de dvida expressos em dlares norte-americanos e uma srie em ienes japoneses. Em fevereiro de 1996, a empresa emitiu R$340 milhes de ttulos de dvida expressos em Lira italiana, a juros de 13% ao ano. Todos os ttulos existentes vencero at o final de 1997, excetuando-se o ttulo relativo ao emprstimo em liras italianas, que dever vencer no final de 1998. As taxas de juros sobre os Eurobonds expressos em dlares norte-americanos oscilam entre 10,000% e 10,375%.

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A Tabela 22 abaixo mostra as caractersticas dos Eurobonds emitidos. TABELA 22 CARACTERSTICAS DOS EUROBONDS DA TELEBRS
Emisso 1 3 4 5 6 1 1 Total Prazo 1993/6 1997 1997 1997 1997 1996 1999 Amortizao do principal semestral semestral semestral semestral semestral semestral semestral Moeda US$ US$ US$ US$ US$ Lit Valor Original (milhes) 200 90 100 100 40 20.000 500.000 Taxa de juros anual 10,000% 10,000% 10,000% 10,375% 10,000% 7,2000% 13,000% Pagamento de juros semestral semestral semestral semestral semestral anual semestral Valor em 1996 (R$ milhes) 78 104 104 42 340 668

Fonte: Relatrio de Diretoria da Telebrs (1996).

Apesar da Telebrs ter emitido esses ttulos e aumentado fortemente seu investimento, deve-se observar que seu grau de endividamento (geral) reduziuse entre 1994 e 1997 (20,2% em 1997, diante de 24,9% em 1994), como mostra a Tabela 23. TABELA 23 ITENS DO PASSIVO E ENVIDAMENTO DA TELEBRS em R$ milhes
Passivo Circulante (PC) Exigvel a Longo Prazo (ELP) Patrimonio Lquido (PL) Recursos Capitalizveis (RC) Participao Minoritria (PtMin) Endividamento Geral (PC+ELP)/(PL+RC+PtMin) (%) 1994 3.505 3.219 22.338 953 3.696 24,9 1995 1996 3.818 4.998 2.582 2.881 24.248 27.662 1.184 2.186 3.850 4.362 21,9 23,0 1997 5.339 2.651 31.259 1.199 7.113 20,2

OBS: Os valores de 1994 e 1995 esto denominado em moeda real de dezembro de 1995; os valores de 1996 e 1997 esto em moeda nominal. Fonte: Balanos Anuais da Telebrs.

Nota-se ainda que o endividamento no s decaiu em termos relativos como tambm absolutos. O exigvel a longo prazo sofreu uma reduo absoluta nominal, entre 1996 e 1997 no valor de R$ 230 milhes, fato bastante singular em se tratando da 5a operadora mundial de telecomunicaes (considerando-se o seu valor de mercado). Essa reduo dos nveis absoluto e relativo de endividamento corrobora a elevada participao dos recursos prprios no financiamento dos investimentos

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(especialmente em 1997) secundada, como vimos, pelos recursos advindos do autofinanciamento. A seguir sero sintetizados os outros fatores que sustentaram o aumento do investimento (desempenho dos mercados de telefonia convencional e celular), fatores esses que, na prtica, permitiram o aumento das tarifas e a conseqente elevao dos recursos prprios. (ii) mercado em forte expanso (alta demanda reprimida) A evoluo altamente favorvel das tarifas como fonte geradora de recursos para investimentos da Telebrs somente poderia ser sancionada por um mercado em firme expanso, como o de telefonia bsica (local e longa distncia) do pas. A base dessa expanso evidentemente a forte demanda reprimida existente no setor. Em 1990, a densidade telefnica mdia do pas era de cerca de 7,0 terminais por 100 habitantes, enquanto esse mesmo ndice, nos pases desenvolvidos, era superior a 40. Embora a distribuio do atendimento telefnico grosso modo acompanhe a distribuio de renda (com razovel atendimento para as faixas superiores de renda, e piorando sensivelmente com o decrscimo da renda), a densidade brasileira configurava claramente um caso de altssima demanda reprimida. Ainda que no esteja adequadamente medida, conforme atesta o documento elaborado pelo Ministrio das Comunicaes, Diretrizes Gerais para a Abertura do Mercado de Telecomunicaes - Sumrio Executivo (1997), avalia-se que o quadro observado no incio da dcada no tenha sofrido alteraes qualitativas. De acordo com esse mesmo documento, a demanda reprimida em telecomunicaes no pas deve variar (dependendo do mtodo de estimao utilizado) entre 3,5 e 10,5 milhes de potenciais usurios, circunstncia que cria um imenso espao para a valorizao dos investimentos em telecomunicaes (sejam eles em telefonia convencional ou mvel), bem como, ao mesmo tempo, oferece uma forte justificativa poltica para a sua realizao.

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TABELA 24 EVOLUO DA PLANTA DA TELEBRS (1993-98)

1993 Terminais Fixos Instalados (Mil) Cresc. Anual (%) Terminais em Servio (Mil) Cresc. Anual (%) Terminais Celulares em Servio (Mil) Cresc. Anual (%) Total de Term. em Serv. (Fixo e Cel.) (Mil) Cresc. Anual (%) Densidade Fixa (Term. Fixo. Inst. por 100 hab.) Densidade Celular (Usurios por 100 habitantes) Taxa de Digitalizao da Rede (% linhas locais digitais) Empregados (unidade) Cresc. Anual (%) Terminais Fixos em Servio por Empregado (milhar) Trfego Local (Bilhes de Pulsos) Cresc. Anual (%) Trfego Interurbano (Bilhes de Minutos) Cresc. Anual (%) Trfego Internacionalb (Milhes de Minutos) Cresc. Anual (%) 1994 1995 1996 1997a 1998a 20.200 18,8 19.000 23,4 6.400 60,0 25.400 30,9 13,5 4,3 78,7 87.100 -0,1 218 65,4 8,3 32,3 21,0 600,0 51,6 1993-97
(% Cr. Geom.)

11.385 12.036 5,7 11.200 180,2 574,0 218,5 11.774 8,0 8,4 0,2 27,9 0,4 35,7

13.310 14.891 17.000 10,6 11,9 14,2 12.100 13.500 15.400 8,0 11,6 14,1 1.285,5 2.498,2 4.000,0 124,0 94,3 60,1 13.386 15.998 19.400 13,7 19,5 21,3 9,2 10,2 11,5 0,9 46,7 92.509 -3,2 131 58,7 5,6 20,4 28,3 286,4 57,9 1,7 57,1 89.549 -3,2 151 59,6 1,5 23,0 12,7 358,9 25,3 2,7 69,0 87.282 -2,5 176 60,4 1,3 26,7 16,1 395,8 10,3

10,5

217,1

93.574 95.596 2,2 117 53,3 13,7 150,6 55,6 4,3 15,9 16,1 181,4 20,5

3,2 18,2 27,3

OBS: a - Previso ;b - Trfego Internacional de Sada Fonte: Relatrios Anuais da Telebrs; previso de trfego para 1998 apresentada em Evoluo da RNT Minicom, Braslia, 23.10.97).

A taxa de crescimento histrica da planta de telefonia fixa (taxa de crescimento geomtrica), no perodo 1984-94, situou-se em torno de 6% ao ano42. No entanto, conforme mostra a Tabela 24, o crescimento recente situouse em um patamar muito mais alto, especialmente o do perodo 1993-97, que foi de 10,5% (taxa geomtrica). Esse aumento permitiu que a densidade de telefonia fixa, em 1997, tenha atingido o ndice de 11,5 term./100 habitantes. As projees para 1998 indicam uma sustentao do crescimento, prevendo-se, em relao ao nmeros de terminais fixos instalados, uma elevao de 18,8% diante de 1997 (o que implicaria em uma densidade fixa de 13,5). O crescimento do trfego foi tambm muito acentuado no perodo 199397, sendo de 3,2% para o trafego local, 18,2% para o interurbano e 27,3 % para o internacional (trgego sainte). A expanso das linhas e especialmente do

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Conforme o documento Diretrizes Gerais Para Abertura do Mercado de Telecomunicaes Vol. III Documentos de Suporte. Ministrio das Comunicaes. Brasil, abril de 1997 (p. 130).

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trfego, em um quadro de novo patamar tarifrio, sustentou, como afirmamos acima, a elevao da receita mencionada no item anterior. Deve-se ainda observar que as metas do PASTE projetam uma taxa de crescimento para a planta de telefonia fixa da ordem de 13,5%, no perodo 19962.003, ou seja, quase o dobro da taxa histrica do perodo (1984-94), mas bastante prxima do perodo recente (11,9% no perodo 1995-96 e 13,5% em 1996-97). (iii) excelente oportunidade de concentrao no segmento da telefonia celular Convm destacar, mais uma vez, o aparecimento de oportunidades de investimento bastante rentveis na rea de telefonia celular, cujo mercado literalmente explodiu na presente dcada, de modo a abranger 4 milhes de usurios, ao final de 1997, no Sistema Telebrs. A Tabela 24 permite constatar o crescimento extraordinrio desse mercado no perodo recente o qual, como observamos, diante da restrio da oferta de telefonia fixa, tambm apresentou um forte efeito de substituio em relao esse servio. O nmero de usurios de telefonia celular, no perodo 1993-97, cresceu a uma taxa (geomtrica) de 217,1% ao ano. As projees para 1998 indicam que o nmero de usurios dever atingir a cifra de 6,4 milhes (aumento de 60% em relao a 1997). Tal desempenho permitiu que a densidade de telefonia celular da Telebrs viesse atingir, ao final de 1997, o valor de 2,7 usurios/100 hab., sendo que algumas operadoras apresentaram um ndice ainda superior, tal como a Telebraslia (5,08) e a Telesp (4,27). Quando foi analisada a evoluo da composio do investimento Telebrs, constatou-se uma elevao do volume global dos investimentos em 1996, com crescimento absoluto dos dois principais agregados - telefonia convencional e celular. A explicao para o maior crescimento (em termos absolutos e relativos) do investimento na telefonia celular, de fato, reside na fabulosa expanso de seu mercado. Desde logo, os menores investimentos iniciais associados essa tecnologia (baseada na otimizao do espectro de radiofrequncia e no uso intenso de software), o reduzido prazo de instalao (no necessrio cabear a cidade) e o seu diminuto tempo de retorno (em comparao com a telefonia fixa), em um contexto de enorme demanda reprimida para esse servio que um substituto parcial da rede fixa, configuraram uma oportunidade de realizao de um negcio dotado de rentabilidade expressivamente superior quela que se verifica na telefonia convencional, sem prejuzo da constatao de que tambm nessa as condies de retorno do investimentos encontravam-se asseguradas.

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Como So Paulo representa o principal mercado de telefonia celular do pas (e da Amrica Latina), a operadora Telesp foi uma das principais beneficirias desse movimento. Antecipando-se, alis, ao crescimento observado, a operadora paulista realizara j no perodo pr 1996 (que antecede a elevao do investimento) uma notvel mudana na composio dos seus investimentos, de modo a favorecer a telefonia celular. 3.2.3. O contexto poltico do desbloqueio do investimento: a nova agenda das telecomunicaes Desde o inicio dos anos 80, o investimento da Telebrs esteve sujeito a um forte processo de conteno, de natureza essencialmente poltica. Essa restrio materializava-se nos reduzidos valores aprovados no oramento de investimento das empresas estatais da Unio (justificados para reduzir a conta NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Pblico). No obstante a Telebrs e o Ministrio das Comunicaes usualmente proporem volumes de investimento mais altos (necessrios para atender a demanda reprimida), os cortes eram executados pelo Ministrios do Planejamento e da Fazenda ou ento efetuados no decorrer do processo de votao do oramento no Congresso. No entanto, como assinalamos anteriormente, a partir de 1996 o governo Fernando Henrique Cardoso conseguiu desbloquear o investimento da Telebrs. Essa deciso foi efetivada a partir da constituio e implementao de uma nova agenda poltica de telecomunicaes, onde devem ser destacadas as seguintes iniciativas bsicas: (i) atendimento reivindicao de imediata abertura da telefonia celular ao setor privado; (ii) deciso de elevao do investimento juntamente com anncio da privatizao/concorrncia (investir para privatizar e no para dar continuidade a uma estatal); (iii) centralizao de poder poltico do Ministro das Comunicaes e rapidez nas decises (efeito Srgio Motta). Tais iniciativas polticas podem ser convenientemente examinadas levando em considerao o conjunto dos atores que direta ou indiretamente influenciam a agenda pblica do setor de telecomunicaes do pas. Esses atores e seus respectivos recursos polticos (e econmicos)43 podem ser vistos na Tabela 25.

43

Deve-se relembrar que a definio e respectiva implementao de uma determinada agenda pblica sempre feita por um conjunto de atores, os quais podem incluir/retirar temas da agenda bem como vet-los, como ocorre em todo processo poltico. Sobre os diferentes enfoques

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TABELA 25 ATORES PRESENTES NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DA POLTICA DE TELECOMUNICAES BRASILEIRA

ATORES 1. Governo/Ministrio das Comunicaes 2. Congresso 3. Diretores e Gerentes das Empresas do Sistema Telebrs (empresas-polo e Embratel) 4. Fornecedores de Telequipamentos RECURSOS POLTICOS E ECONMICOS Prerrogativas legais do Executivo; tradio na formulao e implementao da poltica de telecomunicaes Prerrogativas legais do Legislativo; acesso mdia; abertura de espao para formao de redes de interesses Experincia acumulada (expertise); relacionamento com grupos de presso e com parlamentares (recursos importantes no para influir na agenda mas sim para especificar alternativas e participar da implementao da poltica) Disponibilidade tecnolgica; conhecimento das rotinas e padres tecnolgicos em uso; rede de relacionamento com a Telebrs (os grandes fornecedores so multinacionais; a maioria das firmas nacionais de alta tecnologia so pequenas e beneficiaram-se do poder compra da Telebrs e da transferncia de tecnologia dos do CPqD) Conhecimento cientfico de P&D bsico e aplicado Mobilizao de classe e impacto na opinio pblica (no entanto, atualmente, os sindicatos esto em fase de baixa mobilizao) Recursos financeiros expressivos em moeda forte (necessrios para a expanso da infra-estrutura e para o financiamento externo da economia) Grande influncia na opinio pblica e na definio da agenda governamental Recursos financeiros Recursos tecnolgicos de ponta; grande experincia operacional em servios tradicionais e avanados Gerao de receita para operador pblico (montagem de rede prpria ou por meio de terceiros impacta negativamente no caixa do operador pblico); induo de solues tecnolgicas avanadas Influncia na formao geral da agenda governamental Infra-estrutura para montagem de rede alternativa de telecomunicaes (processo embrionrio com realizao de experincias-piloto) Infra-estrutura para montagem de rede alternativa telecomunicaes (processo embrionrio com realizao de experincias-piloto)

5. Comunidade cientfica 6. Sindicatos 7. Investidores Estrangeiros 8. Mdia 9. Investidores Nacionais 10. Operadoras Estrangeiras 11. Bancos e outros grandes usurios 12. Opinio pblica 13. Empresas detentoras de infraestrutura (utilities que possuem direito de passagem, como as energticas) 14. Empress de TV a Cabo

Fonte: Elaborao prpria.

No antigo modelo monopolista pblico, o bloco hegemnico que definia e implementava as polticas do setor era composto por um pacto poltico formado por quatro foras bsicas (incluindo seis atores): A) Governo (nessa poca, os atores 1, 2 e 3 podiam ser tratados de forma conjunta como atores governamentais, incluindo os dirigentes da Telebrs - ator 3) - que estava comprometido com o monoplio pblico; B) fornecedores de telequipamentos ator 4; C) comunidade cientfica - ator 5; e D) sindicatos (autonomia bastante restrita) - ator 6. Na nova agenda do governo (genericamente centrada na abertura/privatizao das telecomunicaes), como vimos, o primeiro passo foi
metodologicos relativos interpretao do papel dos atores na formulao e na implementao das polticas pblicas, consultar Viana (1996).

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dado em 1995 por meio da aprovao do texto constitucional que suprimiu o monoplio pblico. Na atual fase de transio (1998/99), observa-se que parte das negociaes foi anteriormente estabelecida no Congresso, especialmente em relao abrangncia tanto da Lei Mnima (liberalizao da telefonia celular, satlites, VANS, servios limitados e privatizao da telefonia celular pblica), como da Lei Geral (destacando-se o instituio do rgo regulador, a classificao dos servios e a autorizao para reorganizar e privatizar a Telebrs). A fase atual - centrada em uma nova poltica - incorpora outros agentes (numerados de 7 a 14), que mobilizam diferentes recursos na definio da agenda e na implementao da poltica. Alm do governo, que o agente decisivo, os atores que mais se destacam na sustentao da poltica de abertura/privatizao so aqueles numerados de 7 a 1144. Esses atores so tambm agentes econmicos direta ou indiretamente interessados na formao de novas redes e na oferta de servios de telecomunicaes (telefonia celular, satlites e outros). No entanto, a estratgia efetiva desses agentes (investimento e mercados-alvo) est condicionada definio das regras especificas de regulamentao e privatizao (especialmente o edital de privatizao da Telebrs), principalmente no tocante formao de preos, s regras de concorrncia (Plano de Outorgas) e forma e custo do acesso rede pblica. Como anunciamos anteriormente, no que se refere ao desbloqueio do investimento da Telebrs, o encaminhamento da agenda de telecomunicaes do governo foi marcado por iniciativas bastante prprias, as quais sero sintetizadas a seguir. (i) atendimento reivindicao de imediata abertura da telefonia celular ao setor privado. Como vimos, a poltica do governo Collor para as telecomunicaes envolveu uma severa reduo dos investimentos e uma forte ofensiva poltica no sentido de abrir a telefonia celular privada (Banda B), em particular no mercado do Estado de So Paulo (o maior da Amrica Latina), antes do oferecimento da telefonia celular pblica - Banda A. Em paralelo, deve ser notado que, nessa mesma poca, no apenas foram formados vrios consrcios privados visando a licitao da Banda B, mas tambm foi institudo um influente lobby empresarial (visando a abertura das telecomunicaes), denominado Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento das Telecomunicaes (IBDT; presidido pelo ex-deputado Oscar Correia Jnior), o qual foi formalizado no decorrer da reviso constitucional de 1993/94. Na medida em que a nova agenda governamental - aps a quebra
44

Em relao aos ltimos trs atores (12, 13 e 14), atualmente, pode-se ressaltar os seguintes aspectos: a opinio pblica do pas um ator importante em perodos eleitorais ou em campanhas polticas de peso, altamente divulgadas pela grande mdia; as empresas detentoras de infra-estrutura (p. ex. energia eltrica esto fazendo experincias-piloto para instalarem redes alternativas de telecomunicao); e as empresas de TV a cabo esto comeando a implementao de uma ampla rede no pas e esto includas em grupos (Grupos Globo e Abril, por exemplo) que possuem outras empresas interessadas na rea de telecomunicaes.

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do monoplio, em agosto de 1995 - priorizou a aprovao da Lei Mnima (em detrimento da imediata elaborao da Lei Geral) e respectiva regulamentao e lanamento dos editais de licitao das reas de explorao da Banda B, tal iniciativa, na prtica, significou o incorporao e atendimento da reivindicao de agentes privados (atores 7 a 10) que, de forma direta (via laos com o Congresso e ramificaes no prprio Ministrio das Comunicaes45) ou indireta (via publicaes, participao em congressos do setor etc.) sancionavam a conteno do investimento da Telebrs. Uma vez contemplada essa reivindicao, de fato, a deciso de elevao do investimento da Telebrs deparou-se com um ambiente muito menos adverso e pouco sujeito a vetos e protestos por parte da iniciativa privada; (ii) deciso de elevao do investimento juntamente com anuncio da privatizao/ concorrncia. Logo no incio do governo, o prprio presidente da Repblica declarou que sua inteno no era a de privatizar todo o Sistema Telebrs, mantendo a propriedade de algumas operadoras de natureza mais estratgica, nominalmente a Embratel. A prioridade nessa poca era flexibilizar o monoplio pblico por meio de uma Emenda Constitucional especfica para esse fim. No entanto, logo aps a aprovao da Emenda, o Ministrio das Comunicaes, em setembro de 1995, ou seja, decorrido apenas um ms, divulgou o documento REST - Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicaes (REST-1/95 - Plano de Trabalho e REST-2/95 - Premissas e Consideraes Gerais, Braslia, setembro de 1995), o qual anuncia os rumos e as medidas a serem adotadas na reforma das telecomunicaes, dentre essas a privatizao e abertura concorrncia (cujos detalhes seriam posteriormente comunicados). Ainda em setembro de 1995, o Ministrio das Comunicaes, como vimos, tambm divulgou a primeira verso do PASTE, onde explicitada a urgente necessidade de serem feitos grandes investimentos nas telecomunicaes do pas. Por fim, deve-se ainda destacar duas decises centrais: por um lado, observa-se que o oramento de investimentos das estatais federais (feito em 1995) propunha, para o ano de 1996, uma elevao de 201% para a Telebrs (e to somente 4% e 7% respectivamente para o aumento do investimento da Petrobrs e da Eletrobrs46); por outro, em novembro de 1995, finalmente o governo anuncia a primeira etapa do reajuste tarifrio. Dessa forma, as propostas de elevao do investimento e das tarifas puderam ser entendidas no como uma revitalizao de uma empresa estatal - com vistas a sua continuidade pblica -, mas como uma proposio de revitalizao e valorizao visando sua
Vianna (1993), por exemplo, considerou que, ao estabelecer que o governo brasileiro deve acelerar a privatizao das telecomunicaes do pas, o Memorando de Entendimento Relativo Reestruturao do Setor de Telecomunicaes Brasileiro , documento firmado pelo Ministro de Transporte e Comunicaes, Sr. Affonso Camargo, e pelo Sr. Armeane M. Choksi (Director, Country Department I - World Bank), em 25 de setembro de 1992, um claro exemplo de presso de rgos multilateriais em favor da privatizao. 46 A respeito dos valores comparativos do oramento de investimento das estatais federais, consultar a Tabela 5 (sesso Empresas Estatais) da publicao Indicadores IESP/FUNDAP o (setembro de 1995, N 44).
45

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privatizao (que tambm implica no aporte de significativos recursos fiscais) e preparao para o enfrentamento da concorrncia (garantia de substancial market share futuro e portanto de valorizao para venda). Nesse sentido, a estratgia do governo pode ser vista como uma composio de dois vetores bsicos: investimento e preparao para privatizao/concorrncia, incorporando assim, e de forma definitiva, os atores privados na agenda de deciso das telecomunicaes do pas; (iii) centralizao de poder poltico do Ministro das Comunicaes e rapidez nas decises (efeito Srgio Motta). Muito mais do que estabelecer e simplesmente encaminhar a agenda do setor, o papel do Ministrio das Comunicaes, especialmente do Ministro Srgio Motta, foi exercido do forma bastante centralizada e por meio de rpidas decises. Embora anunciadas em documentos pblicos (como o REST e o PASTE), tanto o estabelecimento do quadro regulamentar como a elaborao do modelo de privatizao e abertura concorrncia da rede bsica, foram realizados de forma centralizada e fechada47. Para tanto, por intermdio da UIT, em 1995-96, foram contratadas consultoras internacionais (McKinsey & Co. e Kleinwort Benson/Lehman Brothers) as quais, a partir das premissas do Minicom, elaboraram o quadro referencial bsico da privatizao, da concorrncia, da lei geral e do rgo regulador48. A presena de consultoras internacionais, alm de aportar experincia proveniente de sua participao em outros processos de reestruturao do setor, tambm contribuiu para dar maior visibilidade e garantia reforma brasileira junto ao setor financeiro internacional e s operadoras estrangeiras. Por outro lado, no plano poltico interno, deve ainda ser levado em considerao que o Ministro das Comunicaes (amigo pessoal do Presidente e lder ativo do PSDB), no apenas conseguiu nomear os principais dirigentes da Telebrs e do Minicom, mas adquiriu um espao poltico privilegiado na esfera ministerial (frequentemente pronunciando-se no s sobre temas de telecomunicaes mas sobre outras polticas governamentais, alm de temas eleitorais). Ao centralizar as negociaes polticas que conduziram rpida aprovao da Lei Mnima (1996) e da Lei Geral (1997), o ministro consolidou sua reputao
47

interessante contrastar com a experinicia inglesa de reestruturao, igualmente orientada para a privatizao e concorrncia. Nesse caso, conforme registram Vickers & Yarrow (1988, p. 210), houve uma intensa participao dos gerentes da British Telecom, os quais participaram do debate referente Lei de Telecomunicaes inglesa (de 1984) e estabeleceram slidos laos polticos com parlamentares, polticos e funcIonrios publicos no sentido de impedir o desmembramento da operadora em unidades regionais, medida essa que havia sido proposta por membros do Partido Conservador (como havia sido o caso da AT&T americana, mas que era muito maior que a operadora inglesa: as Baby Bells que resultaram da fragmentao americana eram de porte semelhante ao da British Telecom). No caso brasileiro, os gerentes da Telebrs, salvo exceo no que se refere a temas estritamente tcnicos, por determinao hierrquica, no puderam partipar de discusses pblicas envolvendo o modelo de reestruturao do sistema. 48 Nota-se uma diferena essencial em relao reforma do setor eltrico, onde foi contratada um consrcio consultor liderado pela pela empresa Coopers & Lybrand, cujos trabalhos e elaborao de propostas foram realizadas de forma mais aberta e participativa.

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de empreendedor gil e eficiente, de tal modo que a imprensa especializada acabou por cunhar a expresso efeito Srgio Motta. 4. O Investimento Preliminar Privado na Telefonia Celular: Caracterizao

Como vimos no item referente alterao do marco regulatrio (item 2.2), no caso da telefonia mvel celular, a opo referente estrutura de mercado recaiu na formao de um duoplio temporrio (at o ano 2.000), o qual foi constitudo pela entrada de uma empresa privada que dever atuar (na banda B) em concorrncia com a operadora de telefonia celular da Telebrs (na banda A). Esta ltima dever ser separada da operadora de telefonia fixa e posteriormente privatizada. Em relao previso do investimento a ser realizado pelas operadoras privadas, pode-se dizer - preliminarmente - que o potencial de mercado bem como sua regulamentao sinalizam de modo extremamente favorvel para a realizao de significativos volumes de investimentos a curto prazo. De fato, a forte demanda reprimida, o baixo atendimento da telefonia celular pelo operador da Telebrs, especialmente nos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro (que concentram os maiores mercados do pas), alm da estabilidade proveniente da estrutura de mercado duoplica, so fatores decisivos para garantir s novas operadoras de telefonia celular privada um mercado praticamente cativo, com alta taxa de crescimento, de modo a induzir investimentos substantivos por parte das operadoras dessas reas. A legislao, como foi anteriormente referido, ao exigir no edital uma ampla capacitao prvia na explorao de telefonia celular (experincia no detida pelo setor privado nacional) imps a formao de consrcios entre capitais privados e estrangeiros49. O prazo de concesso, como foi igualmente descrito, de quinze anos, prorrogvel por igual perodo. Nos primeiros trs anos somente seriam admitidos consrcios com 51% do capital votante de propriedade de brasileiros, isto , o capital estrangeiro poderia deter um mximo de 49% do capital votante ou 83% do capital total. Deve-se ainda salientar que a regulamentao foi complementada de modo a favorecer as futuras operadoras privadas: de um lado, por um compromisso no formalizado por parte da Telebrs pelo qual, num primeiro momento, suas operadoras reservariam (ou seja, no atenderiam) cerca de 30% a 40% do mercado (no agregado) para que este possa ser explorado pelo setor privado. De outro, pelo atraso proposital do lanamento dos editais de digitalizao da Banda A, impedindo a melhoria do atendimento do mercado por parte das operadoras pblicas.

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Deve ser sublinhado que a atrao do mercado brasileiro de telecomunicaes amplamente compatvel com as estratgias de internacionalizao das grandes operadoras internacionais.

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Entretanto, alm de garantir condies bastante propcias para o investimento privado, a legislao posta em prtica promoveu uma forte apropriao de receita fiscal por meio da venda das licenas de explorao da Banda B (com preo mnimo sujeito a gio). A concorrncia praticada na licitao obedeceu a um sistema de pontuao com dois requisitos bsicos. Ou seja, o ndice que representa a pontuao dos proponentes tem dois componentes: o primeiro deles, com participao de 60%, refere-se ao distanciamento do valor efetivamente apresentado para compra da licena (concesso) em relao ao valor mnimo estipulado para cada regio (viabilizando maior receita fiscal); o segundo, com peso de 40%, diz respeito ao rebaixamento da cesta tarifria do plano de servio de cada operadora em relao cesta tarifria mxima - igualmente de cada regio (propiciando maior benefcio para o usurio). Dessa maneira, a estratgia dos consrcios privados na licitao, em tese, poderia apontar para as seguintes direes: dar um grande lance para a concesso (gio elevado) e manter as tarifas prximas cesta tarifria mxima; diminuir o valor do lance para a licena, mas rebaixar as tarifas; combinao de ambas as estratgias. Como veremos a seguir, nas regies onde existe uma alta demanda reprimida (So Paulo, por exemplo) verificou-se a primeira estratgia; nas regies onde a taxa de atendimento relativamente satisfatria, especialmente nas camadas de alta renda (Bahia e Sergipe, por exemplo) a estratgia seguida foi a segunda. Portanto nesta ltima h um baixo lance para o pagamento da concesso e uma diminuio das tarifas de modo a concorrer em preos para atingir parcelas do mercado de menor faixa de renda. Examinando-se agora os grupos constitudos para a licitao, observa-se que, no dia 07 de abril da 1977 (data limite de entrega das propostas), foram apresentadas quinze propostas de habilitao - quinze consrcios - compostos por 35 grandes empresas brasileiras e 18 estrangeiras, estruturados segundo diversas combinaes e atendendo o requisito quanto propriedade do capital j mencionado (ver Tabela 26). Mesmo havendo sido eliminados cinco dos consrcios no processo de habilitao (Algar, Lightel, Tess, MCom Wireless e Hutchison-Cowan), o uso de recursos legais permitiu que os mesmos viessem a participar do processo de licitao.

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TABELA 26 O MAPA DOS CONSRCIOS (fevereiro de 1998)

CONSRCIO/ EMPRESA Avantel c Comuni-caes GRUPO NACIONAL Stelar (25%); Camargo Correa (25%); Unibanco(25%); Jornal Folha de So Paulo tem opo de compra de 5%) INVESTIDOR OPERADORA
PADRO PROVVEL

REA DE DISPUTA
e

VENCEDORES (at setembro de 1997) Ficou em 2 lugar na rea 2 (interior de So Paulo); como o consrcio vencedor - Tess - foi desabilitado, sua chance dependia da deciso final da Justia. O consrcio desistiu do negcio no inicio de 1998.
o

Air Touch - EUA (25%)

no definido

1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 e 10

Brascom
d

AG Telecom (25,5%); Monteiro Aranha (25,5%) ABC Algar (51%); Queiroz Galvo Cowan (51%)
c

Lightel

SouthWestern Bell - EUA (25%)/ Mannesmann Alemanha (24%) Korea Mobile Telecom Coria Hutchinson - Hong Kong (49%) Telmex - Mxico (28%) / COMCAST - EUA (20%) AT&T - EUA (37%)/ Stet - Itlia (3%) Telia - Sucia (49%)

TDMA

1, 2, 3, 4, 5e6 5, 6 e 10 Considerado inabilitado pelo MC; recorreu por meio de mandado de segurana Considerado inabilitado pelo MC; recorreu por meio de mandado de segurana Considerado inabilitado pelo MC; recorreu por meio de mandado de segurana

CDMA

Hutchison d Cowan Mcom Wireless

c

CDMA

4e5

Mcom (51%)

TDMA

TT2

Tess

Globopar (40%); Bradesco (20%) Eriline (12%); Primav (CR Almeida) (39%)

TDMA no definido

1, 2 e 3 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 e 10 Ganhou rea 2 (interior de SP) pagando gio de 121%. Considerado inabilitado pelo MC; recorreu por meio de mandado de segurana Considerado inabilitado pelo MC para as reas 1, 2 e 3; recorreu por meio de mandado de segurana) Ganhou rea 1 (reg. Metrop. de SP) pagando R$ 2,6 bihes pela concesso (gio recorde: 341%)

Telet

Citibank (9%)

BCP

GFFT Algar
c

Banco Safra (44%), OESP (6%) Splice (6%) Teldin; Garantia Investimentos ABC Algar (51%); Queiroz Galvo Banco Safra (40,5%); OESP (6%); Splice (6%); RBS 7% Investidores Nacionais incluindo Fundos (51%) b

Bell Canada International - no definido Canad (20%)/ Telesystem - Canad (20%) Bell South - EUA (44%) TDMA (Fornecedor: Nortel) France Tlcom - Frana no definido Korea Mobilie Telecom Coria Bell South (40,5%) - EUA CDMA

1, 2, 3, 4, 5e6

1, 2, 3, 4 , 5e6 1, 3, 5 e 10 3

BSE

TDMA

9 e 10

Americel

Citibank (9%)

Bell Canada International - no definido Canad (20%) / Telesystem - Canad 20% Stet - Itlia (44%) TDMA

7, 9 e 10

Vicunha Telecomunicaes
c

Grupo Vicunha (37%); Globopar e Bradesco (20%) Cia. Susano de Papel e Celulose; Inepar e Motorola

4, 5, 6, 9 e 10 2, 4, 5 e 6

Considerado inabilitado pelo MC; recorreu por meio de mandado de segurana Ganhou a rea 10 (NE, exceo da BA e SE) com gio de 141% Ganhou rea 7 (Brasilia e CO) nico concorrente (gio de 23,4% sobre o valor mnimo concesso) Ganhou a rea 9 (BA e SE) gio 8,7% sobre o valor mnimo da concesso

Global Telecom
a

DDI - Japo

CDMA

Fundos de Penso Petros, Telos, Sistel e Previ (25 a 30%), Fachsf, Aeros, Fapes e Valia, Opportunity, BBDTVM, La b Fonte; Fundos de Penso Petros, Telos, Sistel e Previ (25 a 30%), Fachsf, Aeros e Valia, Opportunity BBDTVM, La c Fonte; empresa j constituda; d consrcio; MC - Ministrio das Comunicaes. e As reas correspondem s seguintes regies: 1-So Paulo, capital; 2-So Paulo, interior; 3-Rio de Janeiro/Esprito Santo; 4-Minas Gerais; 5- Paran/Santa Catarina; 6-Rio Grande do Sul; 7-Gois/Tocantins/Mato Grosso do Sul/Mato Grosso/Rondnia/Acre/Distrito Federal; 8-Amazonas/Roraima/Amap/Par/Maranho; 9-Bahia/Sergipe; 10Piau/Cear/Rio Grande do Norte/Paraba/Pernambuco/Alagoas. Fonte: Jornal de Telecomunicaes (abril de 1997) e Folha de So Paulo (vrias edies).

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Os mercados de maior peso econmico, como os da regio metropolitana de So Paulo e interior do estado, foram alvo de propostas de sete grupos. Inversamente, as reas mais pobres e com menor potencial econmico e maior custo (includo o valor mnimo de concesso) foram as de menor interesse. Tais reas no receberam nenhuma proposta (caso da rea 8 - na regio amaznica) ou foram alvo de apenas um consrcio, como no caso da rea 7 (regio centrooeste), que foi conquistada pelo nico licitante (consrcio Americel). Dessa forma, antecipam-se os problemas a serem enfrentados pelo modelo regulatrio brasileiro, uma vez que a concorrncia concentra-se preferencialmente nas reas mais ricas (prevendo-se, nesse caso, a concorrncia via qualidade dos servios), sendo que as reas mais pobres e dispersas (como a Amaznia) devero requerer algum tipo de incentivo ou subsdio, a ser equacionado pelas autoridades do setor. Um dos grandes consrcios (TT 2) representado pela associao entre a Globopar, o Bradesco (que formaram a UGB) e a AT&T, ao qual, nas vsperas da entrega da proposta, tambm agregou-se a STET italiana. Esto representados nessa unio o maior banco privado do pas, o lder das comunicaes, a maior operadora americana e mundial (graas compra da maior operadora americana de telefonia celular - MacCaw - pela AT&T) e uma das maiores operadoras europia. Seu poder financeiro e tcnico significativo, e foi concentrado nos principais mercados, estado de So Paulo - regies metropolitana e interior - e do Rio de Janeiro, sem dvida os mais promissores do pas (e que por isso devero pagar maior gio). Uma das peculiaridades desse consrcio refere-se ao envolvimento de dois produtores de equipamentos para telefonia celular (a Ericsson, fornecedora da McCaw e a NEC indiretamente via Globopar). O fornecimento de equipamentos para a associao dever ser um tema de grande importncia na definio final da diviso de atividades entre seus membros. Ressalta-se que esse grupo (sem a participao da AT&T) reapresentou-se em outro consrcio dirigido a reas de menor potencial relativo, sendo incorporado o grupo Vicunha como liderana. A construtora Andrade Gutierrez reconstituiu sua antiga associao (parceria feita em 1991-1992) com o grupo Monteiro Aranha no consrcio Brascom, tendo como operadoras a importante Baby Bell Southwestern Bell (EUA), uma das controladoras da Telmex mexicana, e tambm a Mannesmann alem (grupo industrial que tambm opera telefonia celular). As propostas apresentadas foram dirigidas para as regies mais ricas. No incio de 1996, a Andrade Gutierrez estava associada Baby Bell US West, que abandonou seus planos de operar no Brasil, provavelmente em funo das oportunidades abertas no prprio mercado americano, aps a aprovao da nova lei de telecomunicaes desse pas (em fevereiro de 1996). A Bell South (operadora americana, lder absoluta na telefonia celular da Amrica Latina) participa de dois consrcios: o BCP, que venceu a cobiada

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rea 1 (regio metropolitana de So Paulo, pagando um valor de R$ 2,647 bilhes pela concesso (gio recorde mundial de 341%), e o BSE, que ganhou a regio 10 (Nordeste exceo da Bahia e Sergipe) com gio de 141% sobre a concesso. O BCP tambm formado pelo Banco Safra (grande instituio financeira), pela OESP (grupo formado pelo jornal O Estado de So Paulo) e na ltima hora recebeu a adeso da Splice (fabricante de telequipamentos sediado no estado de So Paulo). A outra associao (BSE) em que participa a Bell South, originalmente tinha como alvo a regio sul do pas e inclua a RBS (Rede Brasil Sul da rea de comunicaes) e a Arbi (Moddata), mas ficou restrita s empresas Bell South, Safra, OESP e Splice e apresentou propostas apenas para as regies 9 e 10. A RBS, que retirou-se num primeiro momento,para evitar conflito juridco, uma vez que participa do consrcio liderado pela Telefonica de Espanha que adquiriu 35% da CRT gacha (opera a Banda A), posteriormente voltou a ter presena no consrcio. Um outro consrcio (Avantel, que desfez-se no incio de 1998) rene a americana Air Touch e, como scios nacionais, inicialmente registravam-se as presenas da construtora Odebrechet e do Unibanco. Esse grupo recebeu, nos primeiros meses de 1996, a adeso do Jornal Folha de So Paulo (que optou por ser investidor e no scio) e posteriormente foi tambm agregada a construtora Camargo Corra. Anteriormente, os parceiros nacionais (Odebrechet e o Unibanco) estavam unidos Motorola, mas essa operadora foi descartada por tambm ser uma forte produtora de equipamentos de telefonia celular (infraestrutura e aparelhos telefnicos celulares). Em meados de 1996, a Motorola e a Companhia Suzano de Papis constituram um consrcio (Global Telecom) que incluiu ainda o grupo Inepar, sediado no Paran (associado Motorola no projeto Iridium), a DDI japonesa, como operadora, e tambm a trading japonesa Nissho Iwai (esse consrcio chegou a registrar a presena da Ceterp, operadora municipal paulista de Ribeiro Preto). No incio de 1998, vrios consrcios j estabelecidos decidiram retirar-se total ou parcialmente do negcio (como o Avantel, Hutshison/Cowan e a Telet), seja por causas das pendncias jurdicas que atrasaram sobremaneira a deciso final das licitaes, seja pela menor atratividade diante do avano da penetrao da Banda A, ou ainda pela proximidade da privatizao da Banda A (que j est em operao e conta com uma grande clientela). Na poca de apresentao das propostas (abril de 1997) vrios grupos tambm haviam desistido de participar em consrcios j estabelecidos, como foi o caso das operadoras americanas GTE e Millicom. Esta ltima apresenta caractersticas bastante singulares, pois uma operadora de porte relativamente modesto (119 mil assinantes no total, em 1994), e sua estratgia de ao centrase na explorao de mercados mais pobres, situados em pases em desenvolvimento (25 joint-ventures distribudas em 19 pases). No Brasil a operadora anunciou que repetiria essa estratgia de atuar em nichos de menor renda, mas retirou-se da disputa, provavelmente em funo dos maiores custos

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dessas reas, alm do fato do mercado potencial ser muito menor do que aquele dos grandes centros do sudeste do pas (So Paulo e Rio de Janeiro). Tambm retiraram-se (em setembro de 1996) de consrcios j formados as Baby Bells Ninex e Bell Atlantic, que esto em processo de fuso nos Estados Unidos. A composio dos demais grupos participantes pode ser vista diretamente por meio da Tabela 26. Deve-se ainda sublinhar que a oportunidade aberta pela explorao da telefonia celular privada no Brasil propiciou a agregao de grupos originariamente dspares (empreiteiras, bancos e instituies financeiras, grupos de comunicao e mdia, fabricantes de telequipamentos, pelo lado nacional, e grandes operadoras com estratgias definidas de internacionalizao, do lado estrangeiro), portadores de culturas empresariais bastante distintas, cuja convivncia certamente ser bastante complexa e atribulada, exigindo redobrada ateno do rgo regulador. Embora as licitaes ainda estivessem em andamento ao final de 1997, pode-se fazer uma primeira avaliao dos investimentos realizados at ento, bem como dos valores anunciados pelos consrcios vencedores. A Tabela 27 sintetiza os resultados do processo de licitao obtidos at essa poca (final de 1997). Deve ser observado que foram efetivadas apenas metade das licitaes programadas, embora as duas mais importantes reas de negcio - So Paulo (Regio Metropolitana) e interior de So Paulo - j tenham sido objeto de concesso. TABELA 27 INVESTIMENTO NA TELEFONIA CELULAR PRIVADA - RESULTADO PARCIAIS
VALOR MN. VALOR PAGO GIO PG INVEST. TCNICO INVEST.TOTAL CONCESSO (1) LEILO ANUNCIADO (2) (3) = (1) + (2) (R$ mil) (R$ mil) (%) (R$ mil) (R$ mil) Reg. Metr. So Paulo 600 2.647 341,25 500 3.147 SP Interior (TESS )a 600 1.326 121 380 1.706 RJ e ES 500 Minas G. 400 PR e SC 330 R. G. do Sul 330 DF, GO, TO, MS , MT, RO, AC 270 338,5 25,37 412 750,5 AM, RR, AP, PA, e MA 200 BA e SE 230 250 8,69 300 550 PI, CE, RN, PB, PE, e AL 230 555 141,54 450 1.005 TOTAL 3.690 5.116,5 127,57b 2.042 7.158,5 a - os valores apresentados na Tabela consideram apenas aqueles referentes ao consrcio TESS, declarado vencedor quando da abertura das propostas, mas ainda sob jdice; b - gio mdio. Fonte: Jornais - Folha de So Paulo e Gazeta Mercantil (vrios nmeros); imprensa especializada: Jornal de Telecomunicaes (vrios nmeros). REA

Como o Minicom esperava arrecadar cerca de R$ 3,7 bilhes e, at dezembro de 1997, j foram obtidos R$ 5.416,5 bilhes o Estado j obteve R$

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1.416,5 bilhes de receita acima do valor esperado. Caso esses valores (manuteno do gio mdio) indiquem o potencial da arrecadao total, o Estado obteria uma receita de R$ 10.833 bilhes50. Considerando que a este valor dever ser acrescido o valor de venda das unidades de negcio das empresas-polo estaduais a serem privatizadas durante o ano de 1998, o Estado parece haver logrado obter amplo xito na sua estratgia de maximizar a receita fiscal resultante dos processos de abertura do mercado e das futuras privatizaes. Considerando-se apenas as cinco licitaes j realizadas, o investimento tcnico perfaz cerca de 29% do investimento total, isto , a barreira entrada no mercado da telefonia celular (banda B), de fato, est apoiada no custo do processo licitatrio (preo da concesso). No sem motivo, portanto, apenas grandes capitais nacionais e internacionais (consorciados) puderam participar da disputa pelas concesses. 5. Guisa de Concluso

O investimento no setor de telecomunicaes vem sendo ampliado em praticamente todos os pases desde o final da dcada passada basicamente devido s novas oportunidades vinculadas onda radical de progresso tcnico no setor (centrada na difuso das tecnologias digitais). Em termos concretos essas oportunidades materializam-se na expressiva ampliao e alterao do perfil do mercado, decorrentes da intensificao e diversificao simultneas do uso da tele-informtica. Por outro lado, a maior concorrncia advinda da liberalizao do setor (especialmente nos pases centrais), a intensificao do movimento de globalizao da economia contempornea, juntamente com a reduo das tarifas e respectiva mudana dos preos relativos dos servios bsicos (favorecendo as ligaes de longa distncia nacional e internacional), tambm constituem fatores que impulsionam o desenvolvimento do mercado e do investimento. O novo ambiente institucional e de mercado induz a uma mudana da lgica de atuao das operadoras de telecomunicaes: antes essa lgica era condicionada por uma forte sobre-determinao poltico-regulatria; agora desenvolvem-se estratgias oligoplicas competivas com vistas ao mercado global (sujeitas a regulamentao restrita nos segmentos regulados). No Brasil, alm dos vnculos inerentes s restries de financiamento interno e externo, o investimento da Telebrs, desde o inicio da dcada de 1980, sempre esteve sujeito a um forte processo de conteno, de carter essencialmente poltico. Esse bloqueio concretizava-se nos baixos valores aprovados no oramento de investimento das estatais federais. No obstante a Telebrs e o Ministrio das Comunicaes usualmente proporem montantes de
50

O resultado final deve apresentar um valor menor do que o projetado, pois o gio da regio metropolitana de So Paulo foi recorde mundial e no dever ser repetido.

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investimento mais altos (necessrios para atender a demanda reprimida), os cortes eram executados pelo Ministrio da Fazenda e do Planejamento ou ento efetuados no decorrer do processo de votao do oramento no Congresso. No perodo 1988-95, excetuando-se a brutal retrao do perodo Color (1991-92), o investimento da Telebrs situou-se prximo ao montante de R$ 4 bilhes anuais. No entanto, a partir de 1996, o investimento em telecomunicaes passou a aumentar rapidamente tanto no mbito da Telebrs como no setor privado (com elevao desde 1993-94). O investimento do setor privado foi decorrncia direta da exploso de novos mercados, como os segmentos de telefonia celular, TV por assinatura, redes corporativas, desenvolvimento de redes especializadas etc. Pela sua maior importncia, convm ressaltar alguns aspectos do investimento privado em telefonia celular (banda B). O modelo regulatrio para esse segmento centrou-se na constituio de um duoplio temporrio (cerca de 5 anos), para cada uma das dez reas em que o pas foi dividido. Ao ambiente de relativa proteo garantida pelo duoplio, acrescenta-se a enorme demanda reprimida existente nesse segmento (que tambm age como substituto da telefonia fixa), de modo a incentivar sobremaneira os investimentos. Resta mencionar um interessante fator de regulamentao assimtrica (proteo iniciativa privada) nesse segmento de telefonia celular. Ou seja, o marco regulatrio foi complementado de modo a favorecer as futuras operadoras privadas: de um lado, por um compromisso no formalizado por parte da Telebrs pelo qual, num primeiro momento, suas operadoras reservariam (ou seja, no atenderiam) cerca de 30% a 40% do mercado (no agregado) para que este possa ser explorado pelo setor privado. De outro, pelo atraso proposital do lanamento dos editais de digitalizao da Banda A, impedindo a melhoria do atendimento do mercado por parte das operadoras pblicas. O surgimento de novos mercados, especialmente da telefonia celular, tambm se refletiu na elevao do investimento da Telebrs. Mais importante, no entanto, observar que o aumento do investimento da Telebrs faz parte da estratgia de reforma das telecomunicaes que, como vimos, vem combinando expanso do sistema com implantao de um novo marco institucional (incluindo a privatizao e a concorrncia). Deve-se notar que a reestruturao das telecomunicaes brasileiras distingue-se das demais experincias do continente, no apenas pela maior dimenso relativa do mercado e do porte de seu operador pblico (Telebrs), mas especialmente pelo carter tardio das mudanas (final da dcada de 1990) e pela sequncia e timing de implementao das medidas de privatizao e abertura (sem adoo de moplio privado temporrio na rede bsica).

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No tocante ao tamanho, deve ser observado que o Brasil, no obstante ter a opo de estabelecer uma empresa nica - internacionalmente competitiva preferiu segmentar seu sistema em treze operadoras (trs fixas, nove celulares Banda A e uma de longa distncia - Embratel). A vantagem reside na possibilidade de atrair um nmero maior de grande operadores internacionais, que por sua vez, pretendem estabelecer posies competitivas em um mercado de grande importncia estratgica como o brasileiro. A desvantagem que empresas de menor porte, alm da no poderem ter participao prpria em um mercado internacional altamente dinmico e concentrado como o de telecomunicaes, tambm tem menor capacidade financeira de incentivar o P&D nacional e a indstria domstica de telequipamentos. A base econmica da elevao do investimento da Telebrs residiu no excepcional desempenho da relao lucro/tarifa da Telebrs - resultado do forte aumento tarifrio e da conteno de custos - o qual foi sancionado por um mercado em grande expanso, especialmente o rentvel segmento da telefonia celular. Por sua vez, a agenda das telecomunicaes priorizou iniciativas que, de fato, romperam o bloqueio do investimento, tal como a abertura imediata da telefonia celular privada, a elevao do investimento e das tarifas no mesmo momento em que foi anunciada a privatizao da Telebrs e tambm a introduo da concorrncia na rede bsica, alm da centralizao e rapidez das decises do Ministro das Comunicaes (Sr. Srgio Motta). Ainda em relao elevao dos investimentos da Telebrs, especialmente no marco de uma transio institucional rumo privatizao e concorrncia - controladas por um novo rgo regulador (ANATEL) - trs aspectos centrais devem ser destacados. Em primeiro lugar, a curto prazo as tarifas interurbanas e internacionais do Brasil j foram reajustadas para um patamar mais prximo dos nveis internacionais (embora ainda distante de tarifas competitivas como as do maduro mercado americano), de certa forma reduzindo a contribuio das altas tarifas das telecomunies de longa distncia para o chamado custo Brasil. Esse movimento ser ainda mais acentuado com a introduo da concorrncia da longa distncia, obrigando a Embratel e os newcomers a oferecerem tarifas mais competitivas nesse segmento, o que certamente vir a beneficiar um amplo segmento de pequenas e mdias empresas usurias desses servios. Em segundo lugar, a mdio prazo a ampliao da rede de telecomunicaes, bem como sua modernizao - com oferecimento de novos servios, maior largura de banda e maior velocidade de transmisso de dados uma etapa imprescindvel para aumentar a competitividade sistmica da economia brasileira. Entretanto o cumprimento do ambicioso Plano de Metas at o ano 2.003 (Programa PASTE) estar condicionado evoluo tarifria (que j foi reestruturada em direo a patamares mais competitivos), ao crescimento da economia e tambm redistribuio pessoal e regional de renda (incorporao

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ampla de novos usurios residenciais e comercias e de regies de menor densidade econmica). No caso da Telebrs, deve ser relembrado que atualmente seu grau de endividamento muito baixo, podendo vir a ser ampliado como meio de alavancagem de seus investimentos. Deve-se recordar que as novas telecomunicaes propiciam uma sensvel reduo dos custos de transao (com melhoria notvel na coordenao inter/intra empresarial), otimizam o uso da infra-estrutura de transporte (interurbana e urbana), aumentam a produtividade, especialmente dos setores info-intensivos (setor financeiro, indstria do software e de alta tecnologia, multinacionais em geral, transporte areo e segmentos correlatos, mdia, governo e outros), alm de viabilizar novos mercados vinculados transao e acesso de informaes e estimular novas formas de produo, distribuio e consumo com integrao eletrnica dos respectivos agentes sociais. A construo de uma verdadeira Infra-estrutura Global de Informao (GII) um fator determinante para a insero internacional do pas, impossvel de ser adequadamente realizada sem o estabelecimento de redes e disponibilizao de servios (mesmo com a existncia de um certo retardo - lag) semelhantes aos usualmente oferecidos pelos pases centrais. Em terceiro lugar necessrio ressaltar a problemtica concernente ao impacto da privatizao junto indstria domstica de telequipamentos. Na verdade, existe uma grande incgnita referente poltica de compras da Telebrs no ps privatizao. Ou seja, na medida em que as operadoras da Telebrs certamente vo ser vendidas para consrcios que tero forte presena de operadoras estrangeiras, as quais j praticam um poltica de sourcing prprio, trabalhando com determinados fornecedores nos pases em que operam h, de fato, um elemento de forte incerteza no tocante magnitude e ritmo das importaes de telequipamentos por parte das operadoras aps sua privatizao. Por um lado existe um grande parque industrial j instalado, composto por fornecedores domsticos de origem estrangeira e nacional aptos a continuarem abastecendo o mercado (no obstante a forte elevao de equipamentos para telefonia celular no perodo recente); por outro, dentre os objetivos pretendidos pelos novos operadores, pode estar a deciso de participar da privatizao no Brasil justamente por este constituir um amplo mercado a ser disputado pelos fornecedores com os quais j mantm relaes privilegiadas no exterior. Por fim, deve ainda ser salientado que as expressivas privatizaes das telecomunicaes e do setor eltrico colocam o programa de privatizao do pas, para 1998, especialmente na rea de infra-estrutura, como o maior em mbito internacional, devendo atrair grande fluxo de capital externo, nica forma de viabilizar as vendas. Afora os objetivos vinculados reforma e modernizao do Estado, ao saneamento das finanas pblicas e aos ganhos de produtividade tcnica e gerencial, do ponto de vista da conjuntura econmica, o bom

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desempenho financeiro das privatizaes ser muito importante para garantir a entrada de recursos externos que devero melhorar as condies de fechamento do balano de pagamentos. Alm desse aspecto, no deve ser desconsiderado que 1998 um ano eleitoral, e dessa forma, o resultado da privatizao tambm significativo como fonte geradora de recursos para investimentos e despesas em geral.

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BIBLIOGRAFIA AURELLE, B. (1986). Les Tlcommunications. Paris, Editions La Dcouverte. Livro Azul (1994). Publicao editada pela Vice-Presidncia da Telebrs. Braslia. PASTE (1995 e 1997). Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal. Ministrio das Comunicaes. Braslia. PAVITT, K. (1984). "Sectorial Pattern of Technical Change: Towards a Taxonomy and a Theory", In: Research Policy No. 13, North Holland, p.p. 343373. Relatrios e Balanos Anuais da Telebrs (vrios anos) VIANA, A. (1996). Abordagens Metodolgicas em Polticas Pblicas. Revista de Administrao Pblica, junho, Rio de Janeiro. VIANNA, G. (1993). Privatizao das Telecomunicaes. Rio de Janeiro, Editora Notrya. VICKERS, J. and YARROW, G. (1988). Privatization: An Economic Analysis. England, MIT Press.

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RELAO DE GRFICOS, TABELAS e FIGURAS GRFICOS 1 - INVESTIMENTOS TELEBRS 1974-87 2 - INVESTIMENTOS TELEBRS 1988-98 3 - PARTICIPAO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO EM 1986-97 4 - EVOLUO REAL DE TARIFAS DO STB (1983-1997): INTERURBANO E ASSINATURA BSICA) 5 - COMPOSIO DA RECEITA BRUTA DO STB EM 1996 6 - COMPOSIO DA RECEITA BRUTA DO STB EM 1997(PREVISO) TABELAS 1 - EVOLUO DA DENSIDADE TELEFNICA A LONGO PRAZO (18881980):PASES SELECIONADOS 2 - DETERMINANTES SETORIAIS DO INVESTIMENTO 3 - OPERADORAS INTERNACIONAIS NA AMRICA LATINA (REDE FIXA)
4 - ANOS DE PROTEO GARANTIDOS OPERADORA ANTIGA

5678 -

TENDNCIA SETORIAL DO INVESTIMENTO ETAPAS BSICAS DA REFORMA DAS TELECOMUNICAES REAS DE CONCESSO BANDA B - INDICADORES BSICOS PERFIL OPERACIONAL E ECONMICO DAS TELE REGIONAIS - 1997 (TELEFONIA FIXA) 9 - ESTRUTURA DE MERCADO DA TELEFONIA FIXA FASE DE TRANSIO AT 2002 10 - METAS DO PROGRAMA DE EXPANSO (PASTE) 11 - NDICES DE ATENDIMENTO DO PROGRAMA DE EXPANSO (PASTE) 12 - PLANO DE INVESTIMENTO - VALORES POR PROJETO 13 - ATENDIMENTO DA TELEBRS 14 - PARTICIPAO DAS OPERADORAS NO SISTEMA TELEBRS 15 - INSTITUIES DA POLTICA DESENVOLVIMENTISTA NAS TELECOMUNICAES 16 - INVESTIMENTOS DA TELEBRS 1974-1998 17 - COMPOSIO DOS INVESTIMENTOS DA TELEBRS (1991-96) 18 - PARTICIPAO RELATIVA DAS PRINCIPAIS OPERADORAS NO INVESTIMENTO TOTAL 19 - FONTES DE FINANCIAMENTO DO SISTEMA TELEBRS (1986-1997) 20 - REAJUSTE DAS TARIFAS TELEFNICAS DA TELEBRS 21 - RECEITA E MARGENS DA TELEBRS (CONSOLIDADO) 22 - CARACTERSTICAS DOS EUROBONDS DA TELEBRS 23 - ITENS DO PASSIVO E ENVIDAMENTO DA TELEBRS 24 - EVOLUO DA PLANTA DA TELEBRS (1993-98) 25 - ATORES PRESENTES NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DA POLTICA DE TELECOMUNICAES BRASILEIRA 26 - O MAPA DOS CONSRCIOS (fevereiro de 1998) 27 - INVESTIMENTO NA TELEFONIA CELULAR PRIVADA - RESULTADO PARCIAIS

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FIGURAS 1 - AGENTES BSICOS DAS TELECOMUNICAES

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