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O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Maria Amlia Holanda Cavalcante

Coordenadora do Sistema de Gesto da Qualidade Tribunal de Contas do Estado do Cear Especialista em Controle Externo pela Universidade Federal do Cear

RESUMO: Este artigo apresenta o tema Controle da Administrao Pblica sob o enfoque da necessidade de interao das tipologias controle externo e controle social. Tambm so aqui destacados importantes aspectos sobre o alcance dos controles efetivados pelos tribunais de contas, bem como acerca das transformaes resultantes da parceria dessas cortes de contas com a sociedade para a efetivao do controle social. Palavras-chave: Administrao pblica, controle externo, controle social, Tribunal de Contas. ABSTRACT: This article presents the subject public administration control under he approach of necessity of interaction between the categories: external and social control. Also here important aspects on the reach of the controls accomplished for the courts of accounts, as well as, the resultant transformation of the partnership of these courts of acounts with the society to accomplish of the social control.

importncia, seno pelo fato de constituir oportunidade de escrever acerca dos tribunais de contas, esse valioso instrumento posto a servio da cidadania, mas, sobretudo, pela necessidade de conhecimento, pelos cidados, dos mecanismos utilizados por esses tribunais no exerccio do controle externo, como forma de ampliar as possibilidades de interao do controle externo com o controle social. Faz-se necessrio, no entanto, contextualizar o presente artigo no trabalho de pesquisa que o originou, uma vez que a abordagem a ele conferida sobre Controle da Administrao Pblica teve como foco a tentativa de estabelecer a ligao entre os parmetros deste campo e os de atuao dos tribunais de contas. Nesse sentido, foi aplicada uma lgica seqencial aos tpicos, objetivando proporcionar maior entendimento com relao aos conceitos, idias e proposies no mbito dos aspectos analisados. Para tanto, abordou-se inicialmente o tpico referente aos conceitos e abrangncia, em seguida sucederam-se os tpicos: tipos e as formas de controle; a funo controle exercida pelos tribunais de contas; controle externo e controle social e, por fim, breve concluso. 2.CONCEITO E ABRANGNCIA Conforme asseveram Barbieri e Hortale (2002), embora haja controvrsias com relao etimologia da palavra controle, o certo que tal vocbulo tem origem no latim contra rotulum, sendo encontrado tambm no francs, contrerole,e era empregado para verificar a

Keywords: Public administration, external control, social control, Court of Accounts. 1.INTRODUO Este artigo parte integrante do trabalho de concluso do Curso de Especializao em Controle Externo, da Faculdade de Economia, Administrao, Aturia, Contabilidade e Secretariado FEAAC, da Universidade Federal do Cear. H de se ressaltar que o tema se reveste de grande

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Judicirio, devendo ela mesma exercer o controle sobre os seus atos:
O controle da administrao pblica com o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos do Poder Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.

operao do cobrador de impostos e , entre os ingleses, controle traduz a noo de domnio, autoridade, poder e direo. Em francs, significa vigilncia, verificao e inspeo. Para Fernandes (2003, p.32), faz-se necessrio distinguir o papel e a funo controle. Para ele,
O objeto da funo de controle , na atualidade, deve ser compreendido em sua viso mais nobre, enquanto vetor do processo decisrio na busca do redirecionamento das aes programadas. So, assim, instrumentos da funo: a reviso dos atos, a anulao, a admoestao e a punio os agentes, sempre visando a reorientao do que est em curso, para obter o aperfeioamento.

A despeito de tal assero deixar de mostrar explicitamente o controle direto pela sociedade no que concerne aos atos da Administrao pblica, possvel que o controle direto tambm possa ser exercido pela sociedade, mediante a participao dos cidados de forma individual ou coletiva. o que se depreende do esclarecimento de Di Pietro (2000 p.622), na seqncia:
[...]embora o controle da administrao pblica seja atribuio do Estado, o administrado participa dele medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, no apenas na defesa de seus interesses individuais, mas tambm na proteo do interesse coletivo. A Constituio outorga ao particular determinados instrumentos de ao a serem utilizados com essa finalidade . esse, provavelmente, o mais eficaz meio de controle da administrao pblica: o controle popular.

Fazendo esclarecimentos a respeito da evoluo ocorrida no sentido de controle, que vai desde a noo de verificar, confrontar com rol ou modelo previamente definido, para atingir na atualidade, com o desenvolvimento do planejamento, uma perspectiva de instrumento para o processo decisrio, assevera Fernandes (2003, p.33):
[...]os sistemas de planejamento apresentam, como todos os sistemas abertos auto-adaptativos intencionais, um conjunto de parmetros. Aps analisar aqueles que se referem ao objetivo final, entrada, processo e sada, demonstra que a funo de controle, de realimentao, nas suas mais variadas manifestaes, que permitir o surgimento da denominada 'ala ciberntica' ou anel de retorno' e de elementos complementares mais prprios dos sistemas abertos.

3.OS TIPOS E AS FORMAS DE CONTROLE Segundo Silva (2002), o critrio de classificao mais geral dos tipos de controle da Administrao pblica baseia-se na identificao do rgo que exerce tal controle. Pode ser: administrativo, se o rgo que o realizar for administrativo; legislativo, se sua realizao ocorrer por meio do Legislativo e, ainda, judicial, caso 1 seja exercido por rgo da esfera judiciria. E, assegura:
O controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica exerce sobre seus prprios atos. Na administrao direta, decorre do poder de autotutela, que permite administrao rever os seus atos. Na administrao indireta, decorre do poder de tutela sobre essas entidades e s exercido nos limites estabelecidos em lei".(...) O controle legislativo exercido sobre duas formas: o controle poltico, previsto em vrios pontos da Constituio Federal, com competncias exclusivas do poder legislativo atuando nos atos da Administrao Pblica em sentido amplo; o controle financeiro, previsto como contedo do art. 70, onde definida a competncia do congresso Nacional na fiscalizao contbil, financeira, operacional, e patrimonial da Unio, alm

Medauar (2000, p.440), por sua vez, cita o preceito contido no art. 15, da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, onde se informa que A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua administrao. Assegura, ainda, a autora residir ali o significado do controle que incide sobre o conjunto de atividades da Administrao Pblica. Para ratificar o seu raciocnio, citando autores como Bobbio e Montesquieu, ressalta a necessidade de controles inseridos no processo de poder, ou seja, os controles institucionalizados, uma vez que estariam enquadrados no conceito jurdico ou tcnico de controle, que prev como resultado dessa atuao uma providncia ou medida do agente controlador.. Sobre isso, Di Pietro (2000, p.623), ensina que a Administrao pblica, ao exercer suas funes, submete-se ao controle dos Poderes Legislativo e

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do apoio que deve ser dado pelo sistema de controle interno de cada poder.(...) O controle judicial baseado no Estado de direito e no princpio da legalidade do atos pblicos. (SILVA, 2002, p.29)

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resultados a serem atingidos, enquanto o controle de resultados busca sempre objetivos mais amplos da organizao, cujo enfoque recai prioritariamente sobre os resultados. (SILVA, 2002) 4.A FUNO DE CONTROLE EXERCITADA PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS Como direito fundamental dos cidados e da sociedade brasileira, o controle no se encontra expresso claramente na Carta Magna, mas consenso a noo de que o seu sentido est implcito dentre os direitos fundamentais e, sobre isso, assevera Fernandes (2003, p.34):
[...] que a noo dos direitos implcitos inclui os direitos decorrentes do 'regime' e dos 'princpios' consagrados pela nossa Constituio, referindo-se extenso que se faz a mesma, quando no 2 do art. 5 dispe 'que os direitos e garantias expressos nesta Constituio, no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte'.

Disso, outra tipologia de controle surge, aquela decorrente de rgo integrante ou no da prpria estrutura em que se insere o rgo controlado, podendo este ser classificado em controle interno ou externo. Com respeito a essa categorizao, convm destacar o ensinamento de Di Pietro (2004, p. 624):
interno o controle que cada um dos poderes exerce sobre seus prprios atos e agentes. externo o controle exercido por um dos poderes sobre o outro; como tambm o controle da Administrao direta sobre a Indireta. (...) A constituio Federal, no captulo concernente fiscalizao contbil, financeira e oramentria, prev o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada poder exercer sobre seus prprios atos (art. 70 e 74). (Grifou-se)

Alm desses modelos ou tipologias de controle, vale destacar, ainda, o controle prvio ou a priori , o concomitante e o posterior ou a posteriori. Segundo esclarece Di Pietro (2004, p.623), os exemplos de controle prvio (a priori) podem ser encontrados na prpria Constituio Federal, quando sujeita determinados atos do Poder Executivo autorizao ou aprovao prvia do Congresso Nacional ou de uma de suas casas(CF. arts. 49, II, III, XV, XVI e XVII, e 52, III,IV e V). J o controle concomitante, por sua vez, corresponde quele que acontece com o acompanhamento da execuo oramentria pelo sistema de auditoria, levando ao entendimento de que se trata de um tipo de controle que acompanha a atuao administrativa no momento em que ela ocorre. Por fim, tm-se, ainda, o controle posterior, "cujo objetivo rever os atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confirm-los e abrange atos como os da aprovao, homologao, anulao, revogao ou convalidao". O controle pode obedecer tambm ao critrio de classificao trazido pelo modelo gerencial, segundo o qual poderia ser denominado controle de processo ou de resultados, consoante a nfase dada a este ou quele aspecto da gesto. O controle de processo concentra o foco de sua atuao na anlise dos processos, no mantendo nenhuma vinculao com os

Atesta, ainda, o mesmo autor que a importncia da assimilao do controle como direito fundamental implica o reconhecimento de que na moderna estrutura estatal do Pas, a sociedade dispe de valioso instrumento, o Tribunal de Contas, para a consecuo desse direito. Ressalta ainda o fato de que esse organismo pode ser o destinatrio ou demandado de ao de requerimento e at mesmo do interesse de conhecer informaes de carter geral, que de outra forma no possam ser disponibilizadas.

O controle externo exercido pelo Poder Legislativo abrange os aspectos poltico e financeiro das decises administrativas, devendo, todavia, limitar-se rigorosamente s previses contidas na Constituio Federal. Igualmente, assevera Di Pietro (1999, p.498):
O controle que o Poder legislativo exerce sobre a Administrao tem que se limitar s hipteses previstas na constituio Federal, uma vez que implica interferncia de um Poder nas atribuies de outros dois: alcana os rgos do Poder Executivo, as entidades da administrao indireta e o prprio Poder Judicirio, quando executa funo administrativa.

A atuao do Tribunal de Contas, como rgo independente e auxiliar do Poder Legislativo, em termos de controle, corresponde basicamente, conforme (art.

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A falta de integrao na prtica do controle Percebida como uma das mais srias restries com que convive o controle externo do Estado, o unidirecionamento concebido na prpria Carta Magna e tambm na Lei Federal n. 8443/92 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio), em que foi desenhada uma estrutura legal que s se volta para o rgo auditado, nica e exclusivamente, portanto, ignorando que a atividade administrativa no se esgota em si mesma, sendo multirrelacionada e multidisciplinar. Portanto, o alcance da fiscalizao empreendida pelos Tribunais de Contas, no lhe permite circularizar na plenitude o trabalho e as informaes, ensejando a perda de muitos subsdios e dados em entraves que poderiam ser facilmente transpostos se fosse lembrado que o ordenamento jurdico , ou deveria ser, um conjunto harmnico a operar de forma efetivamente sincronizada. O controle e a eficcia da gesto as consideraes sobre esta questo vo desde o reconhecimento de que se trata de um problema historicamente mal-encaminhado na trajetria do Estado brasileiro, em que, verificase de um lado os contribuintes insatisfeitos a reclamar contra os tributos que lhe so impostos e doutro, o Estado, constantemente deficitrio, tanto no aspecto financeiro e oramentrio, quanto em relao aos servios e obras que capaz de oferecer populao. Logo, forosamente v-se a urgncia de 1 de um sistema de controle implementao devidamente aparatado, capaz de concorrer para a maximizao e otimizao do numerrio pblico, atravs de acompanhamento criterioso dos diversos projetos e atividades constantes da Lei oramentria.

71, I a VII, da CF), ao desempenho de funes tcnicas e opinativas, que consiste em apreciar e opinar sobre contas, legalidade de atos de admisso e aposentadoria, realizar inspees e auditorias, fiscalizar e prestar informaes; conforme (art. 71, VIII a XI ) as funes corretivas, que correspondem aplicao de sanes, determinaes de prazos para execuo de providncias, sustao da execuo de atos, representao sobre irregularidade e abusos. Ressaltese que, por imposio do art. 75 da CF, so repetidas aos estados-membros as mesmas atribuies, em suas constituies, para os tribunais de contas respectivos. Nos municpios, contudo, diferentemente do que ocorre nos estados, conforme prev o art. 31, 2 , da CF, o parecer prvio do Tribunal de Contas do Municpio tornase no apenas opinativo, mas tambm vinculante para a Cmara Municipal, que precisa de dois teros dos seus membros para derrub-lo, evidenciando, pois, que o poder do Tribunal de Contas na esfera municipal opera de forma diversa (MUKAI, 1999). A seguir sero destacados resumidamente alguns pontos sobre o alcance dos controles efetivados pelos tribunais de contas, colhidos da interpretao de Cezar Miola (1996), dentre os quais: Controle externo e competncia dos Tribunais de contas trata o autor, neste item, do carter privativo de que se revestem as atividades de exerccio do controle externo, onde afirma ser intolervel tentar-se delegar a entidades privadas, as atividades pertinentes ao controle externo, as quais foram expressamente cometidas, na esfera constitucional, aos Tribunais de Contas. Sendo, Portanto, despropositada e infundada qualquer pretenso no sentido de que os tcnicos de controle sejam substitudos ou tenham suas tarefas transferidas a terceiros, mesmo que vinculados aos centros de poder e ainda menos a agentes privados de fiscalizao. Com relao s auditorias independentes afirma ser questionvel a sua eficcia, tendo em vista os recentes escndalos financeiros. Podendo, contudo, encontrar espao para cumprirem seu papel desde que esse ofcio no possa suprimir a incidncia do controle externo, via Cortes de Contas, posto que no permitido desvirtuar normas constitucionais, que revestem do carter de indelegabilidade essa misso.

5.CONTROLE EXTERNO E CONTROLE SOCIAL A idia de controle, no entendimento da maioria dos estudiosos, inerente ao conceito de Administrao. Considerando que administrar significa gerir interesses 2 de outrem, alheios, e no particulares, e, que esse outrem, no mbito do Direito Administrativo, uma comunidade concreta numa dada esfera governamental ou administrativa, nesse sentido, pode-se aceitar a idia

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verifica um crescente predomnio de atitudes no conformistas da sociedade, ante aquelas conformistas e no participativas, que outrora predominavam. Alude ainda que essa transformao conta com um poderoso aliado, o Tribunal de Contas, cuja ao no exerccio do controle externo contribui decisivamente para o fortalecimento das bases do controle social e da transparncia pblica no Brasil. 6. CONSIDERAES FINAIS A Constituio brasileira de 1988, em seu art. 1, caput, assegura que os cidados brasileiros vivem num Estado Democrtico de Direito . Logo, faz-se necessrio entender tal conceito. Com base no ensinamento de Pessoa (2000, p.33), apresentada a seguinte definio: .Estado Democrtico de Direito aquele em que a sociedade civil, enquanto destinatria do poder poltico, participa de modo regular, do exerccio do poder, em todos os nveis e esferas do governo. A participao do cidado na conduo da coisa pblica torna-se, portanto, o componente democrtico imperativo para a caracterizao dessa forma de Estado. Nesse sentido, para que o controle social, que uma das formas de participao do povo no exerccio do poder, se possa concretizar efetivamente, fazem-se necessrios aos cidados, a compreenso e o domnio do processo em que esto inseridos, o que pressupe a necessidade de estreita colaborao entre os controles formal e informal.

de quee controlabilidade rima com res publica, que rima com cidadania, que rima com democracia. Dessa forma, impem-se Administrao, transparncia e publicidade no exerccio do poder num Estado Democrtico de Direito (PESSOA, 2000) O exerccio do controle social no Brasil apia-se nas diretrizes previstas no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, aprovado em setembro de 1995. A partir da, pode-se dizer, foram dados os primeiros passos para a valorizao da sociedade na gesto dos negcios pblicos (PESSOA, 2000). A pretenso fundamental do plano multicitado consistia em orientar a recuperao da governana do Estado, permitindo, dessa forma, aumentar a capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, tendo como foco dos servios do Estado o atendimento aos cidados, alm de ensejar uma participao mais efetiva e controle direto da Administrao pblica pelos cidados (BRASIL, 1995). Aps esse esclarecimentos sobre exerccio do controle social no Brasil, evidencia-se uma situao que merece ateno especial, qual seja, para que o cidado possa atuar efetivamente na avaliao e fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, faz-se necessrio o conhecimento suficiente de como funciona a mquina pblica, especificamente no que se refere sistemtica de elaborao e execuo das leis oramentrias. Contrariamente, o que se observa na nossa realidade o despreparo at mesmo das camadas mais privilegiadas da sociedade, pela falta de conhecimento sobre o assunto. Logo, tal pretenso depara-se com uma questo decisiva, que remete necessidade de interao entre os tribunais de contas, rgos tcnicos, constitucionalmente responsveis pelo controle externo da Administrao pblica, e a Sociedade, a quem compete o exerccio do controle social, para cuja materializao necessita que dessa interao resulte uma troca de experincias, capaz de suprir o despreparo j mencionado dos cidados e se obtenha, num futuro prximo, a transformao dessa realidade (SANTOS, 2003). Nessa linha de raciocnio, Santos(2003) acentua a necessidade de uma 'cultura de participao social' para a efetivao de um controle social em parceria com o controle externo exercido pelos tribunais de contas, reconhecendo, todavia, encontrar-se esta cultura cada vez mais arraigada na sociedade brasileira, onde se

1 para que as disposies h pouco Certamente, referida sejam atendidas, faz-se necessrio facultar aos cidados amplo acesso informao, investimentos necessrios educao, e, dessa forma, tentar superar o despreparo da sociedade para uma atuao nos espaos abertos participao da cidadania.
O Tribunal de Contas, instituio que rene, no mbito do controle externo da Administrao pblica, o conhecimento tcnico-financeiro e a competncia constitucional, desenvolve aes com o propsito de harmonizar suas atividades aos anseios de transparncia dos atos dos gestores pblicos 2 demandados pela sociedade. Os tribunais de contas brasileiros, no exerccio de suas funes constitucionais, procuram contribuir

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efetivamente na busca do aperfeioamento do controle externo da Administrao pblica, evidenciando um intento comum de modernizao institucional e desenvolvimento social, reafirmando-se, nesse sentido, como instrumento indutor da democracia , da visibilidade das prticas da gesto do setor pblico. No exerccio do controle externo, os tribunais de contas percorrem um caminho rduo, vendo, algumas vezes, sua eficcia reduzida, haja vista as dificuldades em acompanhar a constante evoluo por que a concepo de controle passa ao longo do tempo, que vai desde a noo de verificar, confrontar com um modelo previamente estabelecido, para atingir, nos dias atuais com o desenvolvimento do planejamento - a importncia de valioso instrumento para o processo decisrio. Logo, a atuao da sociedade civil, mediante o controle social, constitui atributo qualitativo, capaz de conferir aos tribunais uma fonte de poder externa ao aparato estatal, que implicar mudanas considerveis, a partir das novas relaes institucionais e sociais estabelecidas. Nessa perspectiva de interao, sociedade e tribunais de contas buscam atuar, muito embora se deva reconhecer que a despeito dos avanos alcanados, h um longo caminho a ser percorrido para que os fragmentos dessa atuao se possam cristalizar. BIBLIOGRAFIA
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