SISTEMAS DE INTEGRIDADE NOS ESTADOS BRASILEIROS

SUMRIO EXECUTIVO

A BOa GOVERNaNa NOS ESTaDOS

Mecanismos de preveno corrupo no mbito estadual no Brasil. A boa governana no sistema federal no Brasil. Um estudo baseado no conceito de sistema de integridade, desenvolvido pela Transparency International. Bruno Wilhelm Speck Valeriano Mendes Ferreira Campinas, setembro de 2011

alvez o mais importante papel do diagnstico apurado e da anlise dos sistemas de integridade nos estados brasileiros que aqui aportamos seja servir de instrumento de ao poltica para um planejamento de diversos setores da sociedade e do governo que atuam como defensores da tica e da integridade em nosso pas. Esta publicao o Sumrio Executivo do levantamento realizado pelo Centro de Estudos da Opinio Pblica (Cesop), da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), entre janeiro e agosto de 2011, com o objetivo de comparar determinados mecanismos considerados relevantes para a preveno e o controle da corrupo institucional nos 26 estados e no Distrito Federal do Brasil. As oito reas selecionadas so: 1) transparncia sobre as diferentes fases da execuo oramentria; 2) modalidades das licitaes de bens, servios e obras; 3) institucionalizao de controle interno; 4) independncia dos colegiados dos Tribunais de Contas; 5) fora da oposio nas Assembleias Legislativas; 6) desenho legal e desempenho prtico das Comisses Parlamentares de Inqurito para investigar irregularidades; 7) participao da sociedade civil nos conselhos de gesto; e 8) imparcialidade da mdia local no acompanhamento de casos de corrupo nos estados. Este estudo um marco fundamental porque prope uma metodologia para a avaliao, no nvel estadual, das instituies de integridade, sua governana e governabilidade. Os resultados que obtivemos so oferecidos sociedade, ao governo, s empresas, academia e aos cidados como insumo para o debate sobre o desenvolvimento das instituies e de mecanismos de defesa da integridade e do uso devido de recursos pblicos. Prope-se, ainda, a subsidiar o debate em outros pases com caractersticas fortemente federativas, como o caso do Mxico e dos Estados Unidos. Por fim, cabe ressaltar o papel do controle social, a dimenso com avanos mais significativos, que podem ser relacionados ao crescente movimento de organizao da sociedade civil que reivindica cidadania, participao e acompanhamento das atividades governamentais. As recomendaes aqui apresentadas no esgotam anlises ou proposies. Pelo contrrio: so provocaes iniciais com base no diagnstico levantado para despertar a reflexo dos cidados interessados.

Boa leitura

corrupo, definida como abuso de recursos pblicos para fins privados pela Transparency International, h mais de duas dcadas est na agenda poltica do Brasil. Desde a manipulao da licitao da Ferrovia Norte-Sul em 1987 at a fraude nos convnios do Ministrio do Turismo em 2011, uma longa srie de escndalos de corrupo tem atrado a ateno da sociedade, da mdia e, finalmente, tambm da elite poltica. O que antes talvez fosse visto como um problema de desperdcio de recursos, em funo da ineficincia da administrao pblica, ou uma transgresso individual de regras estabelecidas, em funo de uma falha moral de alguns agentes pblicos, comeou a ser avaliado como um problema sistmico. O debate sobre a corrupo no Brasil avanou para alm do moralismo. A corrupo no somente o problema de algumas (ou muitas) pessoas mal-intencionadas. O combate corrupo depende, em grande parte, dos arranjos institucionais, especificamente das leis que regem a gesto dos recursos pblicos, e dos mecanismos de controle por diferentes instituies pblicas, em combinao com a mdia independente e com a sociedade civil vigilante.

A REFERNCIA DOS SISTEMAS DE INTEGRIDADE

Um dos primeiros modelos de anlise, descrevendo os mecanismos institucionais de preveno e controle da corrupo, foi elaborado pela Transparency International, baseada em Berlim, sob o nome National Integrity System (NIS). A ideia de avaliar o Sistema Nacional de Integridade foi formulada pela primeira vez em 1996 pela organizao Transparency International, dedicada ao combate corrupo1. No Source Book, o Sistema Nacional de Integridade consistia numa compilao de leis exemplares e melhores prticas para diferentes reas de controle da corrupo. Uma verso do Source Book para a Amrica Latina foi editada em 1998 com o nome La hora de la transparencia en America Latina2. Desde 2001 estudos nacionais sobre o NIS foram implementados em aproximadamente 70 pases pelos captulos da Transparency International3. No caso do

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Transparency International: National Integrity Systems. The TI Souce Book, Berlin, 1996. Valeria Merino Dirani y Juan Lozano (org.): La hora de la Transparencia en Amrica Latina, Transparencia Internacional para Amrica Latina y el Caribe TILAC, Berlin, dezembro 1996. http://www.transparency.org/policy_research/nis/nis_reports_by_country

Brasil, a realizao da anlise do Sistema Nacional de Integridade resultou na coletnea Caminhos da transparncia, de 20024. A essas anlises qualitativas, realizadas pelos captulos nacionais da Transparency International, a organizao Global Integrity, baseada em Washington, acrescentou uma verso quantitativa, traduzindo as avaliaes em um sistema de pontuao. Uma das lacunas percebidas pelos estudiosos do fenmeno da corrupo e dos esforos para seu controle a falta de anlises no mbito sub-nacional. Em muitos casos, os poderes de administrao mais castigados pela corrupo so estados/provncias e o mbito local/municipal. A iniciativa especfica de realizar um estudo de integridade para os estados no Brasil nasceu dessa reflexo crtica.

ESCOLHaS PaRa a REaLIZaO DO LEVaNTaMENTO

Na realizao do presente estudo foi necessrio fazer algumas escolhas, que so apresentadas a seguir. Na escolha entre estudos de caso que cobririam em profundidade algumas instituies de controle em um nmero seleto de estados e uma comparao abrangente que analisa todas as instituies consideradas relevantes em todos os estados, optamos pelo segundo caminho. Em todos os nossos indicadores levantamos informaes sobre todas as unidades da federao. Outro tema importante se refere escolha entre a discusso de processos de controle, em toda a sua complexidade e detalhe, e a avaliao de alguns indicadores sobre o funcionamento das instituies de controle. Por uma questo de economia de recursos e de tempo, optamos pela segunda abordagem pontual. A seleo dos indicadores se baseou em expertise prvia sobre as fragilidades das instituies. Os resultados so traduzidos para uma escala quantitativa de 0 a 1, na qual um nmero maior indica maior risco de corrupo.

Bruno Wilhelm Speck (Ed.): Caminhos da Transparencia. Anlise dos componentes de um sistema nacional de integridade, Campinas, Editora da Unicamp, 2002.

Adicionalmente, classificamos os casos baseados nesses resultados em trs grupos, indicando o risco de corrupo em cores: risco baixo (verde), risco mdio (amarelo) e risco alto (vermelho). Na seleo do conjunto de dados utilizados para elaborar os indicadores de controle, os seguintes critrios tiveram papel importante: A objetividade dos dados: foi dada preferncia a dados conferveis e que faam referncia a fatos, comportamentos ou atos, no a percepes ou valores. A cobertura de todos os estados: diante da escolha entre um indicador mais refinado ou adequado e outros com cobertura mais completa, a deciso recaiu sobre a segunda opo. A disponibilidade das informaes: dada a limitao de recursos, a explorao de dados coletados por outras instituies ou iniciativas de monitoramento, quando disponvel, teve preferncia sobre levantamentos prprios. Em outros casos foi necessrio recorrer coleta de informaes das fontes primrias, como no caso das licitaes, dos controles administrativos, do papel das Assembleias Legislativas e do controle social. A variao do dado entre as unidades federativas: uma das finalidades do projeto comparar o desempenho diferenciado dos estados em relao aos diversos critrios de controle. Um dos critrios na seleo dos indicadores foi mostrar onde os estados diferem, para instigar a comparao e a busca de solues criativas.

AS INSTITUIES aVaLIaDaS
Com base nesses critrios, selecionamos oito instituies cobrindo quatro dimenses de controle. So estas: o oramento pblico, os controles administrativos, os controles polticos e o controle social. O primeiro indicador refere-se ao acesso s informaes oramentrias dos estados para identificar os avanos das diferentes unidades federativas em direo ao governo aberto. O segundo indicador analisa a interface entre estado e ini-

ciativa privada na compra de bens e servios e na contratao de obras pblicas. Verificamos a aplicao das diferentes modalidades de licitao, uma vez que esto vinculadas a graus diferentes de risco de corrupo. Em relao aos mecanismos de controle administrativos, avaliamos a institucionalizao do controle interno na administrao estadual, bem como a independncia dos Tribunais de Contas Estaduais, responsveis pelo controle externo. Nas Assembleias Legislativas que cumprem o papel de controle poltico da administrao, identificamos como indicadores de risco de corrupo a fragilidade da oposio no plenrio, na mesa e nas comisses. O segundo indicador refere-se s garantias institucionais para que a oposio, mesmo sendo minoria na casa, possa exercer seu papel de fiscal do governo. Finalmente, olhamos para a mdia e para a sociedade civil. Comparamos o desempenho prtico dos principais jornais de cada estado na fiscalizao das instituies polticas estaduais, para aferir sua imparcialidade. Com o intuito de avaliar o papel da sociedade civil, analisamos a institucionalizao e a independncia dos conselhos de gesto e fiscalizao, instalados para fiscalizar o repasse de recursos pblicos federais aos estados.

PRINCIPaIS aCHaDOS
Os principais achados do estudo revelam:
Q Na transparncia sobre a execuo oramentria, os estados apresentaram avanos em funo da Lei Capiberibe (2009), que impe padres mnimos de acesso s informaes oramentrias em tempo real. Q Para alcanar os padres do governo aberto, ainda falta avanar mais, permitindo o acesso aos bancos de dados completos. Nenhuma das unidades federativas permite o tratamento estatstico independente dos dados, condizente com as modernas tecnologias da informao.

No Distrito Federal, em Minas Gerais, no Piau e em Roraima, os dados sobre o oramento do estado estavam defasados em mais de um ms. O estado
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do Amap destaca-se pelo atraso em relao s outras unidades federativas no cumprimento das metas bsicas de acesso informao. Em relao s compras pblicas, em nenhum estado foi possvel acessar o dado sobre a modalidade da licitao, considerado um balizador fundamental para avaliar a poltica de compras pblicas, de forma imediata, na totalidade das licitaes realizadas. Foi necessrio produzir o dado especificamente para este projeto, para fins de anlise da poltica de licitaes.
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Mesmo depois de limitar o escopo do levantamento a duas secretarias (Sade e Educao), os estados de Amap, Maranho, Mato Grosso do Sul, Paraba, Rio Grande do Norte, Roraima e Sergipe no conseguiram produzir o dado bsico sobre o volume de recursos empenhados nas diferentes modalidades de licitao.
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Os dados coletados da Sade e da Educao revelam um quadro preocupante. Nas reas selecionadas, as modalidades menos competitivas de contratao pelo estado (dispensa e inexigibilidade) so responsveis por 57% do volume de contrataes, em mdia. No Par, em Minas Gerais, no Esprito Santo e em So Paulo, o quadro mais preocupante, com taxas de dispensa e inexigibilidade de 61%, 62%, 67% e 75%, respectivamente.
Q Q No controle interno, houve avano na institucionalizao dos rgos estaduais de controle e maior acesso a informaes gerais. No entanto, ainda se verifica um dficit na transparncia da divulgao das atividades de controle interno em sites e mesmo na produo de relatrios de atividades que permitam verificar o desempenho efetivo dos sistemas estaduais de controle interno.

Q Embora 85% dos rgos estaduais de controle interno tenham sites prprios ou vinculados ao portal do governo, apenas 52% disponibilizam relatrios de atividade (online ou offline).

O pequeno nmero de governos que disponibilizam relatrios de atividades de controle interno um indicador da baixa qualidade da informao disponvel sobre os padres de integridade e qualidade da gesto das administraes estaduais. Sem informao acessvel, confivel e atualizada, no posQ

svel avaliar os resultados da gesto e propor medidas de aperfeioamento dos sistemas de controle e gesto. No controle pelos Tribunais de Contas, um dos resultados surpreendentes o no cumprimento, na maioria dos TCs, da regra constitucional de preencher duas das sete vagas com conselheiros provenientes dos quadros tcnicos dos TCs. Acre, Alagoas, Mato Grosso, Sergipe e So Paulo no tiveram nenhuma das duas vagas preenchidas dentro dos padres constitucionais, enquanto Amap, Bahia, Cear, Maranho, Mato Grosso do Sul, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro, Roraima e Rio Grande do Sul cumpriram parcialmente a norma. No TCE do Amazonas, no foi possvel coletar a informao sobre o cumprimento da meta.
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Por outro lado, a alta rotatividade nos cargos de conselheiros leva indicao de muitos conselheiros pela atual administrao. Nos estados de Alagoas, Mato Grosso e Par, trs dos sete integrantes foram indicados durante a atual gesto, tornando difcil uma postura isenta em relao s contas da administrao da qual os fiscais ainda pouco tempo atrs fizeram parte.
Q

A maior parte dos estados tem colegiados de TCs que apresentam grande proximidade com o poder poltico. Os casos mais graves so Alagoas, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Par e Sergipe, com alto ndice de comprometimento poltico dos conselheiros.
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A fora da oposio nas Assembleias Legislativas bastante reduzida diante do poder de atrao que o governo eleito exerce sobre os deputados. Em oito das 27 unidades federativas, a coalizo que venceu as eleies para governador obteve maioria tambm na Assembleia Legislativa. Aps a formao do governo, esse grupo cresceu para 21 estados. Desse grupo, em sete a oposio foi reduzida a menos de 30%, em dois a menos de 20% e em outros dois a menos de 10%.
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Durante o exerccio do mandato, essa tendncia centrpeta tende a continuar. No final do terceiro ano de governo, eram nove os governos com oposio abaixo de 30%, trs com menos de 20% e dois com menos de 10%. Somente as mudanas de poder ou a proximidade das eleies conseguem desfazer essa tendncia de concentrao de poder no governo estadual.
Q

 As Comisses Parlamentares de Inqurito so um direito da minoria nas Assembleias Legislativas, dependendo do apoio de um tero dos integrantes da casa. Em Alagoas, Cear e Par, o quorum para a abertura de CPIs est definido abaixo desse limite, abrindo mais espao para a fiscalizao realizada pela oposio.
Q Q As CPIs, como direito da minoria, esto sujeitas a vrias presses por parte da maioria, com base em mecanismos institucionais que permitem a manipulao. Em 22 casas legislativas, existe um limite para o nmero de CPIs concomitantemente abertas, sendo que esse limite de apenas duas CPIs nos estados do Cear, do Distrito Federal, do Piau e de Tocantins.

Em somente dez estados os deputados chegaram a abrir CPIs com o propsito de investigar irregularidades na administrao ou no governo. Todas as CPIs concluram seus trabalhos com relatrios finais, alguns deles encaminhando os resultados para outros rgos de controle.
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A mdia nos estados apresenta resultados medocres para o nvel de independncia de redes de comunicao (televiso e jornais) em relao a grupos polticos regionais.
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Por outro lado, em cerca de 30% dos estados a mdia cobre de forma equilibrada as denncias de corrupo contra os governadores dos estados.
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Combinados, os indicadores permitem inferir que o ativismo da mdia est mais relacionado com a partidarizao do que com a independncia poltica dos rgos de comunicao regionais.
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Os conselhos de gesto de polticas pblicas apresentaram expanso da cobertura e crescente nvel de institucionalizao em mbito estadual.
Q

Foram identificados mais de 530 conselhos estaduais em atividade em diversas reas, e em oito reas a cobertura foi de 100%.
Q Q Alm disso, em mais de dois teros dos estados, os conselhos apresentaram um ndice bom ou regular em termos de competncia formal para o exerccio do controle das respectivas atividades.

Este relatrio apresenta os resultados da pesquisa Sistemas de Integridade no mbito dos Estados Brasileiros, realizada para o Instituto Ethos de Responsabilidade Social das Empresas pelo Centro de Estudos Sobre a Opinio Pblica (Cesop), da Universidade Estadual de Campinas. O estudo produto do Convnio entre o Instituto Ethos, o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (Unodc) e a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que realizou uma srie de atividades de mobilizao do setor privado pela Integridade e pelo Combate Corrupo. O projeto avalia mecanismos institucionais de proteo contra a corrupo nos estados brasileiros. O conceito do Sistema de Integridade nos Estados baseia-se na ideia de que os sistemas polticos modernos desenvolveram instituies e mecanismos contra o abuso de recursos pblicos para fins privados. A pesquisa foi contratada com Rachel Meneguello, diretora do Cesop. Sua realizao envolveu uma equipe de pesquisadores da Unicamp e de outras instituies. A equipe foi coordenada por Bruno Wilhelm Speck e Valeriano Mendes Ferreira, pesquisadores do Cesop e professores do Departamento de Cincia Poltica da Unicamp. Os pesquisadores que colaboraram nessa pesquisa foram Ceclia Olivieri, Edna Delmondes, Gil Castello Branco e Luciana Tatagiba, bem como os alunos Danilo Centurione (USP), Erika Pereira Zsoldos (FGV-SP), Ingrid Sampaio (Unicamp), Fernando Bizzarro (Unicamp), Marcela Simes (FGV-SP), Mara Kubk Mano (Unicamp) e Monica Bulgari (Unicamp).

PESQUISA E SISTEMATIZAO

CONVNIO

REALIZAO

PARCEIROS INSTITUCIONAIS

PARCEIRO ESTRATGICO