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INTEGRAO REGIONAL PRAGMTICA: A INTEGRAO POSSVEL PARA O CONTINENTE SUL-AMERICANO

Robson Coelho Cardoch Valdez __________________________________________ Doutorando do Programa de Ps Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais da UFRGS Mestre em Relaes Internacionais pela UFRGS Bolsista CAPES/FAPERGS E-mail: robsonvaldez@hotmail.com. Recebido em:13 ago. 2012 Aceito em: 02 out. 2012

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RESUMO A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reconhece a dificuldade dos pases em desenvolvimento suplantarem suas assimetrias polticas e econmicas em seus acordos regionais. Assim, A OMC recepciona os acordos regionais de integrao econmica e os sistemas de preferncias, considerando-os como uma espcie de estgio preparatrio rumo liberalizao comercial em nvel mundial. Nesse sentido, o artigo busca compreender o processo de integrao sul-americano a partir das lacunas legais da Organizao Mundial do Comrcio, analisando-o sob a tica de suas conquistas e desafios, assim como sob a perspectiva da poltica externa brasileira. Palavras-chave: integrao sul-americana, OMC, comrcio internacional.

ABSTRACT The World Trade Organization (WTO) acknowledges the difficulty faced by developing countries in outweighing their political and economic asymmetries in their regional agreements. Thus, the WTO welcomes regional economic integration agreements and preference systems, considering them as a kind of preparatory stage toward world trade liberalization. In this sense, the article seeks to understand the South American integration process from the standpoint of the legal gaps of the World Trade Organisation, analyzing it from the perspective of its achievements and challenges as well as from the perspective of the Brazilian foreign policy. Keywords: South American integration, WTO, international trade.

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1 INTRODUO

Passados mais de trinta anos desde a assinatura do Tratado de Montevidu que criou a Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), a partir do arcabouo institucional da antiga Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC), o continente sul-americano vem experimentando incrementos em suas relaes econmicocomerciais e polticas. Nesse sentido, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a Comunidade Andina de Naes (CAN) so exemplos de acordos regionais de alcance parcial que visam ao incremento do comrcio intrabloco e insero desses pases no comrcio mundial. O aumento do fluxo comercial na regio e o desenvolvimento de instrumentos institucionais desses blocos vm legitimando os esforos dos pases na consolidao e ampliao da integrao regional. No entanto, o processo integracionista fortemente criticado por possuir um enfoque excessivamente comercial. Ao analisar o processo de integrao regional na Amrica Latina e em especial no continente sul-americano, este artigo busca relativizar estas crticas argumentando que a prpria Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reconheceu a maior dificuldade dos pases em desenvolvimento suplantarem suas assimetrias polticas e econmicas em seus acordos regionais. H de se ressaltar que estas dificuldades esto na razo da OMC recepcionar os acordos regionais de integrao econmica e os sistemas de preferncias, considerando-os como uma espcie de estgio preparatrio rumo liberalizao comercial em nvel mundial. Alm dessa introduo e de uma concluso final, o trabalho desenvolve-se em quatro partes. Na primeira parte, o trabalho expe o contexto internacional no qual se insere o processo de integrao regional. Em seguida, na segunda parte, o artigo busca analisar o processo de integrao regional a partir das lacunas normativas da OMC. Ao avanar em sua anlise, o terceiro tpico da pesquisa estuda o processo de integrao na Amrica do Sul, analisando-o sob a tica de suas conquistas e desafios. Por fim, o quarto tpico do artigo traz uma anlise do processo de integrao sul-americano sob a perspectiva da poltica externa brasileira.

2 O CONTEXTO INTERNACIONAL Ao analisar o contexto internacional em que se insere o processo de integrao regional na Amrica Latina, percebe-se a grande influncia das transformaes econmicas ocorridas no decorrer do ltimo sculo. O modelo de desenvolvimento econmico, fortemente impactado pelas revolues tecnolgicas e produtivas, buscou adaptar-se s contingncias que tais processos impuseram aos pases. Na primeira revoluo industrial, a concorrncia econmica era livre e as firmas eram apenas tomadoras de preo, visto que, na poca, no havia concentrao nem centralizao do capital. O processo de concentrao acentuou-se com a implantao da indstria pesada (indstria qumica, siderrgica e automobilstica) no final do sculo XIX. Um conjunto de inovaes tecnolgicas e tcnicas gerenciais como o motor de combusto interna e exploso (combustveis derivados do petrleo), avies, telefone, automvel, a Administrao Cientfica de F.W. Taylor e a linha de montagem de H. Ford contriburam para a mundializao do capitalismo. A partir da a cincia estava a servio da gerao de lucro e da acumulao de capital. Assim, a chamada segunda revoluo industrial estava apta a implantar sua produo em larga escala dando incio ao processo de concentrao econmica e de mercados eliminando empresas menores e ineficientes, incapazes de financiar seus investimentos.

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As grandes empresas concentravam capital, por meio de financiamento bancrio e re-investimento de lucros na dinamizao e expanso de suas plantas industriais, e centralizavam capitais absorvendo as empresas menores incapazes de competir. Nesse perodo, poucas firmas grandes controlavam a oferta e estabeleciam preos. Esse progressivo processo de concentrao econmica estimulou oligoplios, cartis e fuses demandando assim a presena do Estado na regulao e/ou fomento desses mercados. Com o fim da segunda Guerra mundial, foi criado em 1944, na cidade norteamericana de Bretton Woods, o sistema financeiro internacional que passou a vigorar desde ento. Nesse sistema, as moedas do mundo passaram a utilizar um cmbio fixo e a ter sua conversibilidade em ouro. Dentro desse contexto foi criado o FMI, que tinha como funo a estabilizao do sistema de taxas de cmbio, a regulao da liquidez internacional e apoiar os ajustes dos balanos de pagamento dos pases. O Direito Especial de Saque, que seria um fundo de reserva e moeda do FMI, foi criado em 1967 no Rio de Janeiro para regular a liquidez do sistema financeiro internacional e entrou em vigor em 1970. O perodo do final da Segunda Guerra at 1970 ficou caracterizado, ento, pela expanso das grandes multinacionais e pelo crescimento de pases como Japo, Alemanha e Itlia. Porm, em 1971, os Estados Unidos decidiram no manter mais a conversibilidade do dlar em relao ao ouro assim como a utilizao do cmbio fixo. Como resultado, houve uma profunda desorganizao do sistema financeiro internacional que se agravou ainda mais com o choque do petrleo em 1973 que desestabilizou a economia mundial. O controle sobre o Direito Especial de Saque ficou sob administrao dos pases ricos (Estados Unidos, Canad, Frana, Alemanha, Inglaterra, Itlia e Japo), que passaram a se reunir de tempos em tempos para prospectar cenrios e polticas para economia mundial, ficando tais encontros conhecidos como a reunio do G7. Ao FMI restou apenas a funo de financiar polticas de reestruturao econmica nos pases em crises (Amrica Latina, frica e sia) que se aprofundaram na dcada de oitenta. Na esteira dos acontecimentos, as eleies dos governos de Margaret Thatcher na Inglaterra (1979) e de Ronald Reagan nos Estados Unidos (1980) foram responsveis pela implementao e divulgao de polticas de liberalizao e desregulamentao em seus pases e no resto do mundo. Nesse perodo, por exemplo, o Brasil acumulava uma dvida externa alta devido implantao de um parque industrial que lhe dava destaque em relao s outras economias da regio. Mesmo sendo o setor primrio responsvel por grande parte da pauta de exportaes, o pas j mostrava um crescimento no volume de produtos manufaturados ainda que com pouco valor agregado. Contudo, a crise da dvida externa (1983) que assolou a Amrica Latina agravou a situao da balana de pagamentos dos pases da regio levando o Brasil a um perodo longo de hiperinflao e baixssimo crescimento econmico. Na tentativa de encontrar uma resposta para estes problemas, economistas latinoamericanos, dentre eles o brasileiro Mrio Henrique Simonsen, juntamente com o International Institute of Economics e instituies internacionais sediadas em Washington realizaram vrios estudos. Dentre os trabalhos apresentados destacou-se Toward Renewed Economic Growth in Latin Amrica (Rumo ao Crescimento Econmico Renovado na Amrica Latina) que deu origem publicao de The Progress of Policy Reform in Latin America (O Andamento da Reforma de Polticas Pblicas na Amrica Latina) apresentado em 1990 numa conferncia em Washington onde John Williamson cunhou o termo Consenso de Washington (KUCZYSKI, WILLIAMSON, 2003, p. VI). As reformas propostas pelo Consenso de Washington foram: disciplina fiscal; mudana nas prioridades para despesas pblicas; reforma tributria; liberalizao do sistema financeiro; taxa de cmbio competitiva; liberalizao comercial; liberalizao da entrada do investimento direto; privatizao das empresas estatais; desregulamentao; direitos da propriedade assegurados. Tais reformas, juntamente com aquelas implementadas por

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Margaret Thatcher e Ronald Reagan passaram a ser conhecidas como reformas neoliberais por enfatizarem principalmente a liberalizao do comrcio, do capital e do investimento externo. Desta forma, a dcada de noventa ficou marcada pela acelerao desse processo de concentrao econmica impulsionada pela globalizao financeira e econmica. Neste contexto, a integrao econmica passou a ser entendida entre outras definies como a ocorrncia simultnea do crescimento dos fluxos internacionais de bens, servios e capital; aumento da concorrncia internacional e o crescimento da interdependncia das economias nacionais como um todo (GONALVES, 2003, p. 22). Este quadro pode ser explicado por uma reorientao da agenda internacional que, imediatamente aps a queda do muro de Berlim em 1989 e a imploso do bloco sovitico em 1991, adotou, preferencialmente, os temas econmicos em detrimento dos temas de segurana. Os conflitos da dcada de noventa no impediram a formao de blocos econmicos regionais em todas as partes do mundo. A criao do NAFTA ( North American Free Trade Agreement), MERCOSUL (Mercado Comum do Sul) e a proposta de criao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) so exemplos deste fenmeno no continente americano. Na Europa, deu-se a acelerao do processo de integrao do continente, que j havia iniciado na dcada de cinqenta, com a participao dos pases do leste europeus que estavam sob influencia da antiga Unio Sovitica. No leste asitico, organizaes polticas e de segurana passaram a instrumentalizar esforos para fomentar a integrao econmica da regio 1. O alto grau de interdependncia da dcada de noventa ficou evidenciado nas crises financeiras ocorridas na Rssia, sia, Brasil, Argentina e Mxico. Essas crises foram diagnosticadas como decorrentes do alto grau de liberdade dos fluxos internacionais de capital. De maneira resumida, a oferta internacional de dlar nessas economias forava uma apreciao da moeda local, devido a um aumento na demanda de moeda nacional para converter moeda estrangeira em moeda local. Essa operao era necessria para efetuar as transaes internas das economias. Os efeitos se faziam sentir, como j foi mencionado, na apreciao da moeda local, no aumento dos preos dos produtos exportveis, e no aumento do volume das importaes. Ou seja, chegou-se ao ponto em que os bancos que intermediavam essa oferta de crdito nas economias tornaram-se insolventes. Os investidores, aproveitando-se do livre fluxo de capitais abandonavam os mercados emergentes e direcionavam seus investimentos a destinos mais conservadores nos pases desenvolvidos. As crises foram canalizadas pelos movimentos antiglobalizao como exemplo das conseqncias da globalizao que se evidenciava a cada dia como assimtrica. Desta forma, os Estados emergentes, pressionados por movimentos sociais, organizavam-se junto s organizaes internacionais, de acordo com seus interesses, para que pudessem encontrar solues para suas inseres no cenrio internacional globalizado e a assimtrico. Passados, ento, vinte anos desde o consenso de Washington, movimentos contrrios afirmam que grande parte dos pases pobres que adotaram as reformas no apresentou os resultados satisfatrios prospectados pelos estudiosos, agravando ainda mais o quadro de concentrao de renda, recesso, pobreza, violncia e desemprego nos pases. As crises asitica de 1997, brasileira de 1999 e argentina de 2002 - que a levou moratria em 2002 -, serviram de alerta para os demais pases sobre os graus de vulnerabilidade e sensibilidade deles em relao s intempries do cenrio poltico e econmico internacional.
1 Apresentada como tendo o objetivo de promover o crescimento econmico, a ASEAN Association of South East Nation criada em 1967, tinha a como principal misso, evitar o avano do comunismo naquela regio .

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Assim, na tentativa de compreender tamanha frustrao frente ao que foi alcanado com as reformas liberalizantes nos pases em desenvolvimento, Alain Lipietz (LIPIETZ, 1997) entende a crise do sistema fordista de produo e seus efeitos na relao capital-trabalho nos pases centrais e as alternativas encontradas para contornar o problema, como ponto de partida para o que se convencionou chamar de globalizao das relaes econmicas. Dentre as alternativas levantadas por Lipietz destacam-se: a) o neotaylorismo, que se caracteriza por uma maior flexibilizao e liberalizao nas relaes capital trabalho mantendo os princpios bsicos do taylorismo, aplicado principalmente no continente americano; b) o envolvimento negociado menor flexibilizao e liberalizao das relaes capital-trabalho e um taylorismo mais flexvel (Toyotismo) utilizado no Japo. Lipietz deixa claro que os pases centrais utilizaram ento, em nveis variados, medidas que iam de um neotaylorismo extremado at um toyotismo nipnico de acordo com as circunstncias sociais, econmicas e culturais de cada um dos pases. Entendendo-se, assim, as reformas liberais da dcada de 80 e 90 nada menos como uma vlvula de escape para a manuteno do alto padro de vida nos pases desenvolvidos, como poca de Bretton Woods, fcil compreender o motivo da virada a esquerda na maioria dos governos latino-americanos a partir de 2000. A consolidao de eleies livres e democrticas juntamente com o aumento generalizado da pobreza e da violncia levaram estes pases a rever suas polticas de desenvolvimento que alm de reconhecer a relevncia do capital privado dentro desse processo devolve ao Estado o papel de condutor principal do desenvolvimento nacional.

3 INTEGRAO ECONMICA REGIONAL ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO

PARTIR

DAS

LACUNAS

DA

A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) promove a liberalizao comercial em nvel mundial com base no princpio da no discriminao que se desdobra em dois outros princpios basilares dessa organizao: o princpio do tratamento nacional e a clusula de nao mais favorecida. Dentre esses dois princpios, a clusula da nao mais favorecida pode ser considerada como o fio condutor da liberalizao comercial. A clusula da nao mais favorecida estabelece que qualquer vantagem comercial oferecida a qualquer pas, membro ou no-membro da OMC, deve ser estendida aos demais membros dessa organizao. O objetivo dessa clusula impedir que haja discriminao no comrcio multilateral entre os pases. Importante ressaltar que a clusula de nao mais favorecida aplica-se a todo tipo de comrcio de produtos e servios similares. Esta clusula existe desde a criao do GATT ( General Agreement on Trade and Tariffs) em 1947 e manteve-se aps o surgimento da OMC. O princpio do tratamento nacional estabelece que entre os membros da OMC no pode haver discriminao entre os produtos nacionais e importados. Ou seja, o pas no pode oferecer um tratamento mais favorvel ao produto nacional em relao aos produtos de outros pases da OMC que j entraram no pas. Percebe-se, assim, que enquanto a clusula de nao mais favorecida se dispe a impedir a discriminao a partir da origem dos produtos, o princpio da no discriminao probe a discriminao entre produto nacional e produto importado. Dessa forma, esses princpios tm o objetivo maior de impedir que os pases adotem prticas protecionistas, dificultando o livre fluxo comercial em nvel global.

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No entanto, caso um pas membro da OMC venha praticar o dumping ou o subsdio2 e fique constatado o dano, o pas prejudicado pode pleitear junto OMC a adoo de medidas compensatrias, no caso do subsdio, ou de medidas antidumping, no caso da prtica do dumping. Vale lembrar tambm, que caso o pas alegue sofrer uma onda de importaes capaz de comprometer a existncia de determinado setor da indstria nacional, este pode adotar medidas de salvaguardas como forma de mitigar os efeitos danosos do crescimento acelerado das importaes, desde que fique comprovado o nexo causal. Percebe-se, sob esta perspectiva, que a OMC busca fomentar a liberalizao comercial mundial na medida do possvel. Nesse sentido, a Organizao estabelece normas que visam padronizao de instrumentos capazes de garantir o aumento do fluxo comercial entre os pases membros, assim como os meios competentes para mitigar as divergncias comerciais decorrentes do comrcio internacional. Ao reconhecer os desafios que a liberalizao comercial em nvel mundial impe aos pases, a OMC, ao longo de sua histria, tem reconhecido a necessidade de flexibilizar a adoo de seus princpios fundacionais. Foi nessa perspectiva que a OMC criou a clusula de habilitao durante a Rodada de Tquio em 1979. Por meio da clusula de habilitao criou-se o arcabouo normativo para acomodar os sistemas de preferncias comerciais. Trata-se de um tratamento diferenciado que beneficia a insero comercial dos pases em desenvolvimento por meio de privilgios comerciais do Sistema Geral de Preferncias (SGP) e do Sistema Global de Preferncias comerciais (SGPC) 3. Estes instrumentos representam uma exceo ao princpio da reciprocidade nas negociaes e clusula de nao mais favorecida. Observa-se, ento, que os acordos de integrao regional respaldam-se na idia de liberalizao comercial gradual do comrcio multilateral. Assim, os acordos regionais encontram respaldo no artigo XXIV do GATT que estabelece a possibilidade para que os membros da OMC, integrantes de um bloco econmico especfico, concedam preferncias tarifarias entre si, sem a necessidade de estender esses benefcios aos demais membros da Organizao Mundial do Comrcio. Ou seja, busca-se a uma convergncia gradual ao livre comrcio em nvel mundial. No entanto, o pargrafo 4 do artigo XXIV enfatiza que o objetivo das reas de livre comrcio e unies aduaneiras o de facilitar o comrcio entre seus integrantes e no o de levantar barreiras ao comrcio com os demais membros da OMC. Constata-se, assim, que os processos de integrao sob a gide da Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), mais especificamente o MERCOSUL e Comunidade Andina de Naes (CAN), enquadram-se em todas as condies de exceo aos princpios fundamentais da OMC: o princpio da no-discriminao e a clusula da nao mais favorecida. As controvrsias comerciais e polticas que emergem das relaes econmicas no interior desses blocos so conseqncias de suas assimetrias e interesses que os pases buscam equacionar. Dessa forma, levando-se em considerao que a prpria OMC reconhece os desafios do livre comrcio mundial para os pases de forma geral, e em especial para os em desenvolvimento, toda a analise acerca do processo de integrao econmica na regio deve ser adequadamente relativizada.
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O dumping caracterizado pela venda no mercado externo de produto com preo inferior ao preo praticado no mercado domstico. J o subsdio existe na forma de ajuda financeira fornecida por um governo ou instituio governamental a um setor especfico da economia nacional que se materializa em vantagem frente aos demais concorrentes no comrcio internacional. O SGP administrado pela Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) e caracterizado pela concesso de preferncias tarifrias dos pases desenvolvidos aos pases em desenvolvimento de forma unilateral, sem necessitar estender tais preferncias aos demais membros da OMC. Da mesma forma, o SGPC autoriza a concesso mtua de preferncias comerciais entre os pases em desenvolvimento sem a necessidade de estender estas preferncias aos demais membros da OMC.

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4 O PROCESSO DE INTEGRAO REGIONAL NA AMRICA DO SUL Ao analisarmos os processos de integrao na Amrica Latina, transportamo-nos imediatamente ao perodo Ps-Segunda Guerra Mundial, quando a Europa comea sua empreitada rumo ao processo integracionista do velho continente. As iniciativas europias, nesse sentido, acabaram por influenciar essas iniciativas aqui na Amrica Latina. Ademais, o pensamento econmico da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), que tinha uma forte influncia no desenvolvimento econmico dos pases da regio, respaldava, de certa forma, essa estratgia. Os pases da regio passaram, ento, a entender que o desenvolvimento econmico poderia ser alcanado por meio de sua organizao econmica em blocos regionais. Apesar da CEPAL estimular o processo de substituio de importaes como modelo de desenvolvimento econm ico para a Amrica Latina, este organismo tolerava o intercmbio comercial em nvel regional. Surge ento, a partir do pensamento cepalino, em 1960, a ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio). A ALALC tinha como estratgia principal a estruturao de um mercado comum, a partir do estabelecimento inicial de uma rea de livre comrcio composto pelos seguintes pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. No entanto, com o passar do tempo, foi-se percebendo que os objetivos da ALALC eram muito ambiciosos (criao de um mercado comum 4) para um conjunto de pases com graus de assimetrias gritantes. Alm dos condicionantes econmicos, a poltica internacional da Guerra fria gerava uma atmosfera de desconfiana generalizada em relao s reais pretenses polticas e econmicas dos pases. Soma-se a esse quadro, o baixssimo grau de institucionalidade da ALALC, caracterizado pela falta de coordenao de polticas em prol da integrao. Em 1980, a ALALC deixa de existir e, por meio da assinatura do Tratado de Montevidu, criada em seu lugar a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Diferentemente de sua antecessora, a ALADI utiliza-se de mecanismos mais flexveis para atingir a meta de constituir um mercado comum entre os pases da regio. poca da ALALC utilizava-se a rigidez da clusula de nao mais favorecida em nvel regional como diretriz basilar do comrcio entre os pases. Nesse sentido, toda e qualquer preferncia tarifria que um pas concedia a outro, em suas relaes comerciais, deveria ser estendida aos demais. Essa abordagem multilateral foi abandonada com o advento da ALADI que estabeleceu que essas preferncias poderiam ser dadas somente a um grupo restrito de pases. Dessa forma, a Comunidade Andina de Naes (CAN) pode conceder uma preferncia tarifria ao Panam, sem necessariamente ter que estend-la ao MERCOSUL, por exemplo. A ALADI, assim como a ALALC, tambm busca a formao de um mercado comum latino americano. Todavia, ao levar em considerao as diversas assimetrias entre os pases, esse organismo estabeleceu que esse objetivo pode ser alcanado gradualmente por meio de uma rea de preferncias econmicas compostas por uma preferncia tarifaria regional (produtos originrios dos pases membros da ALADI gozam de preferncia tarifaria no comrcio intrabloco), por acordos de alcance parcial (abrangem apenas alguns membros da ALADI como o caso do MERCOSUL e da CAN) e acordos de alcance regional (abrangem a totalidade dos membros da ALADI)5.

O mercado comum caracterizado pela existncia de uma rea de livre comrcio em que os fatores de produo circulam livremente nos territrios dos pases membros. Nesse sentido, destaca-se a livre circulao de bens, produtos, servios, capital e mo-de-obra. Artigo 4 do Tratado de Montevidu - Para o cumprimento das funes bsicas da Associao, estabelecidas pelo artigo 2 do presente Tratado, os pases-membros estabelecem uma rea de

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Vale ressaltar que as formas de integrao fomentadas pela a ALADI reforam o fato de que estas esto abertas adeso de outros pases membros dessa organizao; elas devem tratar diferentemente os pases membros de menor desenvolvimento relativo; e podem conter regras especficas em termos de regras de origem, clusulas de salvaguarda, restries no-tarifrias, etc. Ou seja, a ALADI passou a enxergar as assimetrias regionais como desafios ao processo de integrao econmica na Amrica Latina. Atualmente os membros da ALADI esto divididos em trs categorias de pases: Pases de menor desenvolvimento relativo: Bolvia, Equador e Paraguai; Pases de desenvolvimento intermedirio: Colmbia, Chile, Venezuela, Peru, Uruguai e Cuba; Outros pases: Brasil, Argentina e Mxico. Em linhas gerais tanto o MERCOSUL quanto a CAN possuem objetivos comuns a serem perseguidos por seus respectivos organismos institucionais de coordenao. Ambos os processos visam criao de um Mercado Comum (livre circulao de bens, servios, pessoas e de capitais dentro dos blocos econmicos juntamente com a adoo de uma Tarifa Externa Comum - TEC)6. Tem-se hoje a idia consolidada de que tanto o MERCOSUL quanto a CAN constituem unies aduaneiras imperfeitas (caracterizadas pela livre circulao de mercadorias e servios entre os pases dos blocos e, ainda, pela harmonizao da poltica comercial em relao a terceiros pases). O excessivo enforque comercial desses blocos econmicos pode ser explicado, em parte, pelo fato de ser menos difcil a integrao pela via econmico-comercial. Os temas pertinentes s relaes comercias entre os pases membros esto restritos a uma parcela tambm reduzida de atores e tomadores de decises. Nesse caso, destacam-se o executivo e a classe empresarial influente dos respectivos pases. Por outro lado, o avano nas demais reas (livre circulao de capital e mo-deobra) encontra dificuldade nas assimetrias macro e micro-econmicas dos pases, nos diferentes estgios de consolidao de suas respectivas instituies democrticas, e na dificuldade de consenso domstico sobre os temas pertinentes livre circulao de trabalhadores no interior dos blocos. Porm, apesar de todos os constrangimentos polticos e econmicos pelos quais os pases da regio passaram nas ltimas trs dcadas, a integrao regional permanece como tema de alta relevncia na agenda externa dos pases. Aparte dos contenciosos comerciais, inerentes a todo processo de integrao, o MERCOSUL e a CAN tm buscado, por meio de suas instituies, a consolidao de seus instrumentos de articulao poltica e econmica. Nesse sentido, tanto o MERCOSUL quanto a CAN contam, de forma generalizada, com um rgo poltico, um rgo executivo, um rgo arbitral, uma secretaria administrativa, um rgo econmico de fomento, e mais recentemente, com um parlamento7. Adicionalmente, destaca-se a materializao dos objetivos integracionistas do MERCOSUL e da CAN na criao da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) em maio de 2008. Alm dos aspectos polticos e econmicos, a UNASUL delibera sobre temas pertinentes integrao fsica continental no contexto da Iniciativa para Integrao
preferncias econmicas, composta por uma preferncia tarifria regional, por acordos de alcance regional e por acordos de alcance parcial. 6 Os processos de integrao regional distinguem-se em cinco modelos, os quais ordenados em ordem crescente de integrao so os seguintes: rea de livre comrcio, unio aduaneira, mercado comum, unio econmica e integrao econmica total. 7 Destaca-se que o parlamento tem funo intergovernamental que visa ao fortalecimento da cooperao entre os parlamentos dos pases membros. Nesse sentido o parlamento no cria leis. O parlamento tem a legitimidade de propor a criao de instrumentos e normas polticas que devem ser apreciadas pelo Conselho Poltico do bloco.

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da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), e defesa regional (Conselho de Defesa Sul-americano). Percebe-se, assim, que apesar do enfoque comercial e intergovernamental da integrao regional no continente sul-americano, a integrao avana gradualmente na direo das demais esferas sociais dos pases.

5 A AMRICA DO SUL E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: A BUSCA PELA INTEGRAO8 A Amrica do Sul, em especial o Cone Sul do continente, apresentou-se, desde o final da dcada de sessenta, como uma alternativa a qualquer processo de integrao mais amplo para o pas. A inexistncia de conexes fsicas de comunicaes, as assimetrias econmicas e a existncia de um mercado interno em expanso eram argumentos que mostravam o ceticismo da diplomacia nacional em relao s idias de integrao regional (CERVO; BUENO. 2002. p.416). Na realidade, para o Brasil, os pases da Bacia do Prata e o Chile como forma de contrabalanar a influncia argentina na regio - eram a materializao mais concreta de uma Amrica do Sul (BANDEIRA, 2006, p.275). No entanto, a necessidade de cooperao, principalmente entre Brasil e Argentina devido existncia de uma complementaridade econmica, levou o pas assinatura do Tratado da Bacia do Prata em 23 de abril de 1969 com a Argentina, o Paraguai, o Uruguai e a Bolvia (BANDEIRA, 2006). O tratado objetivava a promoo harmnica do desenvolvimento e a integrao fsica dos pases da Bacia do Prata. A partir de ento, no decorrer da dcada de 1970, o pas celebrou com o Paraguai, em abril de 1973, o tratado de aproveitamento hidreltrico dos recursos hdricos do rio Paran criando a binacional ITAIPU; assinou a Ata de Cooperao para a compra de gs natural e complementao industrial com a Bolvia (1973); elaborou estudos para a criao de uma indstria binacional para a explorao de carvo na Colmbia (1973); assim como projetos conjuntos com o Uruguai para o desenvolvimento das bacias da Lagoa Mirim e do rio Jaguaro (CERVO; BUENO. 2002. p.419). Seguindo o modelo de relacionamento estabelecido com os pases do Tratado da Bacia do Prata, o pas props, em 1978, a criao do Tratado de cooperao Amaznica (TCA)9 com os pases da bacia amaznica: Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Suriname, Guiana e Venezuela. O Brasil buscava estreitar laos com os pases da regio tanto de forma bilateral como multilateral. Porm, apesar desses avanos, a diplomacia brasileira tinha pendncias a resolver com a Argentina que via, assim como outros pases do continente, os movimentos brasileiros na regio com certa desconfiana. Cristina Soreanu Pecequilo (2009, p.233) argumenta que o pas tem buscado (desde a dcada de setenta do sculo passado) eliminar as duas principais hipteses acerca do papel brasileiro na regio: a de que o pas estaria de costas para o continente e a de que o Brasil exerce uma ao imperialista na regio. Nesse sentido, em 19 de outubro de 1979, Argentina, Brasil e Paraguai assinaram o Acordo Tripartite pondo um fim ao contencioso com a Argentina sobre o aproveitamento hidreltrico de seus rios por meio
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Este tpico foi extensamente baseado no segundo captulo da dissertao de mestrado do autor, intitulada A Internacionalizao do BNDES no Governo Lula. Apesar das crticas aos diversos projetos integracionistas no continente sul-americano dos quais o Brasil faz parte, reconhece-se o fato de que o MERCOSUL, ALADI e a UNASUL so instituies com personalidade jurdica de direito internacional e que suas agncias operam na regio dentro do marco legal de cada um desses projetos (Parlamento do MERCOSUL, Fonplata, FOCEM, IIRSA, Conselho de Defesa Sul-Americano). A relevncia desses projetos analisada, neste trabalho, a partir do ponto de vista da poltica externa do Governo Lula. 9 Em 1995, os pases signatrios do TCA decidiram criar uma secretaria permanente dando personalidade jurdica entidade. A partir de 1998 a secretaria foi implementada com a aprovao do protocolo de emenda ao TCA instituindo, oficialmente, a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA).

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das represas Itaipu e Corpus. Assim, Fernando Guimares Reis salienta que o acordo tripartite no s resolveu uma questo tcnica como tambm abriu oportunidades para o dilogo com Buenos Aires (REIS, 1994, p.25). Durante o conflito das Malvinas (1982-1983) o Brasil permaneceu oficialmente10 neutro reconhecendo, porm, o direito argentino sobre as ilhas; em 1983 o pas auxiliou poltica e financeiramente o Suriname na superao de sua crise interna; e em 1985 o Brasil formalizou sua adeso ao Grupo de Apoio (Brasil, Argentina, Uruguai e Peru) endossando as deliberaes do Grupo de Contadora (Mxico, Colmbia, Panam e Venezuela) no que dizia respeito crise na Amrica Central. Ademais, vale ressaltar que a partir dos grupos de Contadora e de Apoio surgiu, em 1986, o Grupo do Rio 11, frum de debate com perfil poltico sul-americano com o intuito de consolidar a ordem democrtica na Amrica Latina. Percebe-se que os movimentos diplomticos do Brasil na dcada de oitenta fomentavam a criao de um ambiente de cooperao entre os pases da regio. Nesse contexto, a relao Brasil-Argentina se consolidava como eixo estratgico para a integrao brasileira no continente. Alm do Acordo Tripartite de 1979, os pases firmaram, em 17 de maio de 1980, o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear. Esse acordo, que ps fim desconfiana mtua em relao existncia de projetos hegemnicos na regio, foi complementado tambm pelo Convnio de Cooperao entre a Comisso Nacional de Energia Nuclear do Brasil e a Comisso Nacional de Energia Atmica da Argentina; assim como pelo Convnio de Cooperao entre as Empresas Nucleares Brasileiras S.A. e a Comisso Nacional de Energia Atmica da Argentina (ALTEMANI, 2005, p.219). Assim, o envolvimento gradual de insero brasileira na Amrica do Sul respondeu necessidade de se estabelecer uma relao de cooperao estratgica que buscava resolver situaes que iam de encontro com os interesses nacionais na regio: o contencioso sobre as empresas Corpus e Itaipu, o no aproveitamento da complementaridade econmica Brasil-Argentina e o receio generalizado de uma presena hegemnica do Brasil na regio. Superadas as desconfianas iniciais, o processo de redemocratizao no Brasil e na Argentina contribuiu para a insero institucionalizada do Brasil no continente por meio da criao do MERCOSUL. Em 1985, Brasil e Argentina firmaram a Declarao de Iguau que previa a criao de um bloco regional no Cone Sul, assim como o surgimento de uma comisso bilateral para negociao de vrios acordos comerciais. No mesmo ano foi assinada a Ata para a Integrao Brasil-Argentina que criou o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE). J em 1988, os dois pases assinaram o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento. Em 1990 foi assinada a Ata de Buenos Aires, prevendo a criao de um mercado comum em quatro anos e meio. Temendo o isolamento, Paraguai e Uruguai, juntamente com Brasil e Argentina firmaram, em 26 de maro de 1991, o Tratado de Assuno que estabeleceu o MERCOSUL.

Em junho de 1982, um bombardeiro argentino, com problemas tcnicos e carregado de armas, foi escoltado por caas brasileiros e aterrissou em solo nacional. A partir da, comeou uma controvrsia diplomtica envolvendo a neutralidade brasileira, Inglaterra e Argentina. 11 Na Cpula da Unidade (Cancn, 22 e 23/02/10), que congregou a XXI Cpula do Grupo do Rio e a II CALC, decidiu-se criar a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), com base na fuso do Grupo do Rio e da CALC. Enquanto no se conclua o processo de constituio da entidade, no entanto, sero preservados o Grupo do Rio e a CALC, com seus respectivos mtodos de trabalho, prticas e procedimentos.

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5.1 A INSERO CONTINENTAL VIA MERCOSUL Ao longo da dcada de noventa e dos anos 2000, sucessivos protocolos 12 assinados no mbito do MERCOSUL consolidaram o bloco como base institucional pra um processo de integrao continental de maior amplitude. Moniz Bandeira salienta que a criao do MERCOSUL no objetivava ganhos puramente econmicos mas constituir o ncleo de um futuro mercado comum, base de um estado supranacional, como a Unio Europia, sobre o lastro geogrfico da Amrica do Sul. (BANDEIRA, 2006 , p.277). Paralelamente ao desenvolvimento do MERCOSUL, o pas lanou a idia de integrao em nvel continental ao sugerir a criao da rea de Livre Comrcio SulAmericana (ALCSA) durante a VII Reunio de Cpula do Grupo do Rio, em 1993, na cidade de Santiago do Chile. Naquele contexto, a consolidao do continente como rea estratgica para a insero internacional do pas ganhava importncia devido ao projeto de estabelecimento de uma possvel rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Dessa forma, a institucionalizao do MERCOSUL e a articulao brasileira com os demais pases do continente constituram-se como realidades a serem consideradas nos debates acerca dos ganhos e perdas relacionados criao da ALCA. Enquanto as negociaes sobre a ALCA e ALCSA ocorriam de forma lenta, o Governo Brasileiro dava continuidade ao processo de consolidao do MERCOSUL como bloco regional. Percebe-se que o aspecto comercial da integrao predominou at 1994, quando foi assinado o Protocolo de Ouro Preto que criou a estrutura institucional do Bloco. Em 1996 Chile e Bolvia associaram-se ao bloco. Nessa mesma tendncia de expanso das relaes do bloco, o MERCOSUL assinou acordo-quadro com a Comunidade Andina de Naes (CAN) em 1998. No mesmo ano, foi assinado o Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrtico conhecido como clusula democrtica, como forma de promover a democracia entre os membros do Bloco. No entanto, no decorrer da segunda metade da dcada de noventa, as crises cambiais ocorridas no Mxico, na sia, na Argentina e no Brasil, abalaram as relaes intra-bloco, principalmente entre Brasil e Argentina. Houve receio de que o futuro do MERCOSUL estivesse comprometido, devido s medidas unilaterais dos pases ao buscarem solues para a crise.
Os principais pontos de estrangulamento das economias sul-americanas, e no s do Cone Sul, no perodo 1999/2000, foram a desestruturao do Estado, a perda de sua ao social (com aumento da pobreza, misria, desemprego, baixa renda e fragmentao), a abertura econmica, o declnio dos setores estratgicos privatizados e os desequilbrios cambiais. Naquele momento, o bloco teve dificuldades em agir como tal, com todos os membros buscando solues rpidas e individuais na tentativa de minimizar seus problemas (PECEQUILO, 2009, p.243).

Superado o perodo de crise, o MERCOSUL ampliou suas relaes com outros pases da regio, ao ter Peru como membro associado em 2003 e Colmbia e Equador em 2004. A Venezuela, que formalizou seu pedido de adeso ao bloco em 2004, encontra-se com sua candidatura a membro pleno a ser formalizada, a espera da aprovao do parlamento paraguaio. Nesse sentido, a iniciativa brasileira de realizar a Cpula de Braslia em 2000, frum de discusso poltica e econmica como forma de promover a integrao continental, desencadeou uma srie de eventos que solidificaram a presena do pas na regio: IIRSA, Comunidade Sul-Americana de Naes, UNASUL.

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Protocolo de Ouro Preto (1994) instituiu a arquitetura institucional do bloco, assim como formas de soluo de controvrsias que foram aperfeioadas ao longo do tempo pelos Protocolos de Braslia (1993) e Olivos (2002).

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Esses desdobramentos, que adentraram os anos 2000, inseriram uma nova dinmica nos processos de integrao continental, criando formas de cooperao para o Brasil, como por exemplo, o envolvimento do BNDES e empresas nacionais no financiamento e execuo dos projetos de infra-estrutura no mbito da IIRSA (PECEQUILO, 2009, p. 244). Essa nova dinmica das relaes do Brasil com a Amrica do sul estimulou a relao do Estado e do empresariado nacional na busca de uma estratgia comum de insero internacional que contemplasse interesses mtuos. Assim, a relao Estado-empresas nacionais tem buscado a projeo internacional do pas por meio da internacionalizao da economia nacional a partir da Amrica do Sul.

6 CONCLUSO A liberalizao comercial promovida pela Organizao Mundial do Comrcio esbarra no conflito de interesses domsticos que influencia o processo decisrio de poltica de comrcio exterior de cada estado. Essa influncia percebida na forma tendenciosamente protecionista de cada Estado ao lidar com as normas do comrcio internacional. Nesse sentido, a OMC busca limitar este tipo de atitude entre seus membros por meio de mecanismos de monitoramento de polticas comerciais que visam eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias ao comrcio. Levando-se em conta tal desafio, a OMC d entender que apesar de ferirem seu princpio basilar de no discriminao e sua clusula de nao mais favorecida, os sistemas preferenciais de comrcio e os acordos regionais de integrao representam passos importantes rumo liberalizao comercial em nvel global, desde que estes acordos alcancem parte substancial do comrcio de bens e servios. Faz-se necessrio, assim, adotar a mesma anlise flexvel e gradualista que a OMC utiliza para avaliar e normatizar a liberalizao comercial, quando o desafio for estudar e prospectar cenrios para os processos de integrao regional na Amrica Latina e, em especial, na Amrica do Sul. No caso da Amrica do Sul, as anlises e decises tm de ser, acima de tudo, pragmticas. No resta dvida de que as assimetrias econmicas, polticas e sociais so desafios grandiosos ao processo de integrao regional. No entanto, os resultados alcanados mostram que a integrao do continente pode ser atingida de forma a distribuir oportunidades de desenvolvimento econmico a todos os pases da regio. Contudo, no razovel esperar que os processos de integrao na Amrica do Sul tenham o mesmo dinamismo econmico e institucional alcanado pelo bloco europeu. L, na Europa, o processo de integrao percorreu um caminho de mais de meio sculo congregando uma comunidade de pases muito mais homogneos em termos polticos e econmicos do que os que se encontram no continente sul-americano. Dessa forma, os contenciosos comerciais no interior dos blocos, alvos constantes de crticas pouco construtivas, devem ser percebidos como questes pontuais referentes s assimetrias econmicas entre os pases. Nesses casos, tem-se criado mecanismos institucionais de dilogo para o equacionamento dessas divergncias. A criao desses mecanismos, ao mesmo tempo em que evidencia a necessidade de se trabalhar as assimetrias econmicas, mostram o comprometimento dos pases em se levar adiante o processo de integrao regional. Quanto ao Brasil, a Amrica do Sul parece ter se consolidado como rea prioritria para sua poltica externa. O peso econmico e poltico do pas tem-lhe dado um papel de liderana tcita no processo de integrao regional. Assim, a insero comercial do Brasil a partir de uma Amrica do Sul integrada em termos polticos, econmicos, sociais consolida-se como uma estratgia de Estado para o pas.

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De toda forma, o protagonismo do Brasil na regio lhe impe a responsabilidade de fazer avanar o processo de integrao continental. Parte considervel dos custos polticos e econmicos desse processo assumido pelo pas deve ser interpretado como investimentos de ganhos tangveis (hard power econmico) e intangveis (soft power). Percebe-se, por essa perspectiva, que ao levarmos em considerao o contexto internacional e os ganhos alcanados com a integrao sul-americana, o processo de integrao continental precisa seguir avanando de forma gradual, flexvel e pragmtica. Devem-se priorizar reas mais vulnerveis integrao (cultura, educao, segurana e comrcio). Estas reas apresentam uma resistncia menor das sociedades, contribuem para solidificar o esprito integracionista que est mais consolidado nas esferas governamentais do que na percepo dos cidados comuns, e causam um desgaste poltico consideravelmente menor do que a harmonizao de polticas econmicas e comerciais entre pases. Observa-se, todavia, que ao se priorizar as reas mais vulnerveis, no se pode olvidar que os temas econmicos (tarifa externa comum, livre circulao de mo-de-obra e de capital, quotas, etc.) so de extrema relevncia e precisam ser constantemente trabalhados. Assim, o esforo destinado ao avano do processo de integrao em tudo aquilo que for conjunturalmente possvel poder contribuir para ampliar a integrao nas reas de maior divergncia entre os pases.

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