RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 4 n.

1 Jan/Mar 1999, 103-117

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A POLTICA DE RECURSOS HDRICOS E O PRINCPIO
USURIO-PAGADOR (PUP)
Eugenio Miguel Cnepa
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RESUMO
A gesto dos recursos hdricos no Brasil
ganhou um grande impulso com a Lei Federal
9433/97, sancionada pelo Presidente da Repblica
no dia 08 de janeiro de 1997 e, de forma comple-
mentar, os estados tm respondido a este esforo
com a aprovao de suas respectivas leis estadu-
ais. A entrada em vigor destas leis traz para a
sociedade uma srie de instrumentos de gesto
que de forma direta e/ou indireta causar grandes
impactos em suas atividades e isto tem provocado
uma srie de dvidas e inquietaes, sobretudo
quando o instrumento em questo a cobrana
pelo uso da gua.
O presente artigo, com o propsito de con-
tribuir com esta discusso, tem por objetivo
examinar a aplicao do Princpio Usurio Pagador
(PUP) - uma generalizao do Princpio Poluidor
Pagador (PPP) - na gesto dos recursos hdricos.
Embora se faa uma anlise geral do princpio, o
foco do artigo a perspectiva concreta de aplica-
o do PUP no marco das legislaes, federal e
estaduais, recentemente promulgadas, como por
exemplo, a Lei Estadual 10.350/94 do Rio Grande
do Sul, e da legislao federal vinculante, especi-
almente a Resoluo CONAMA 020/86 e a Lei
Federal 9.433/97.
O trabalho consta de trs partes. Inicia-se
com uma breve fundamentao da cobrana pelo
uso dos recursos hdricos, esclarecendo a questo
dos 4 preos da gua. A seguir, no corpo principal
do trabalho, examina-se com certa profundidade o
PUP nos seus dois contextos de anlise: a Anlise
de Custos e Benefcios (ACB) e a Anlise de Cus-
to-Efetividade (ACE). Esta parte do trabalho conclui
que a perspectiva de aplicao concreta do PUP
no Brasil ser dentro do contexto da ACE. Na parte
final, com base em recente estudo feito para a
bacia do rio dos Sinos-RS, procede-se realizao
de um exerccio de aplicao dos conceitos ante-
riormente delineados para o caso da DBO
5
. Uma
bibliografia comentada acompanha o trabalho.
INTRODUO
Uma anlise da aplicao do Princpio U-
surio Pagador (PUP) - uma generalizao do
Princpio Poluidor Pagador (PPP) - na gesto de
recursos hdricos de bacias hidrogrficas, de alta
relevncia, na medida em que, a partir do estabe-
lecimento da propriedade estatal dos recursos
hdricos na Constituio Federal de 1988, bem
como da instituio de diversos sistemas de gesto
de recursos hdricos pelas Constituies estaduais
subseqentes, o PUP passou a ter um papel de
destaque no leque de instrumentos de gesto.
Assim, tem-se hoje um razovel conjunto de leis
que incorporam esse instrumento: Lei Estadual
7.763/91, de So Paulo, Lei Estadual 10.350/94, do
Rio Grande do Sul, Lei Federal 9.433/97, entre
outras.
Ressalta-se que, ao se promulgar todos
esses diplomas legais, vai se caracterizando uma
sintonia crescente do Brasil com a tendncia mun-
dial - ou, ao menos, dos pases mais avanados
em questes de poltica ambiental - de publicizao
das guas e de uso, por parte do Estado, de me-
canismos econmicos de incentivao dos
agentes, no sentido de um uso mais racional das
guas, quer no que tange quantidade, quer no
que tange qualidade. Na verdade, existe nesses
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

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pases uma tendncia a sair, gradativamente, das
velhas polticas de mandato-e-controle (command
and control policies) - baseadas na imposio, por
parte do Estado, de padres de emisso, bem co-
mo da melhor tecnologia de controle disponvel,
sempre end-of-pipe - para polticas que, mediante o
uso de instrumentos econmicos de incentivo, pro-
curem otimizar a relao entre os benefcios do
controle e seus respectivos custos (contexto da
Anlise Custo-Benefcio) ou, se isto no for poss-
vel, procurem atingir, ao custo mnimo para a
sociedade, padres de qualidade ambiental politi-
camente acordados (contexto da anlise de
custo-efetividade).
Em contribuio ao debate, este artigo ten-
tar delinear a forma sob a qual poder vir a ser
aplicado o PUP no Brasil, dentro do disposto na Lei
9.433/97. O trabalho inicia com uma breve funda-
mentao da cobrana pelo uso dos recursos
hdricos. A seguir, examina-se com certa profundi-
dade o PUP nos seus dois contextos: Anlise
Custo-Benefcio (ACB) e Anlise Custo-Efetividade
(ACE). Na parte final, com base em recente estudo
feito para a bacia do rio dos Sinos-RS, procede-se
realizao de um exerccio de aplicao dos con-
ceitos anteriormente delineados para o caso da
DBO
5
, um dos primeiros e principais poluentes a
serem enfrentados.
OS FUNDAMENTOS DA COBRANA
PELO USO DA GUA
Quando se comea a falar em cobrana
pelo uso da gua, costuma-se ouvir imediatamente,
a seguinte objeo: Cobrana pelo uso da gua?
Mas, como? J no pagamos - e bastante - por
ela? A resposta a essa objeo nos leva concei-
tuao dos 4 preos da gua.
Numa tpica grande cidade brasileira - Por-
to Alegre, por exemplo - um consumidor urbano
paga 2 preos pela gua potvel que consome:
1. preo correspondente captao, potabili-
zao e distribuio da gua tratada;
2. preo correspondente ao esgotamento sa-
nitrio, isto , o transporte da gua residu-
ria de volta ao curso dgua.
Nesse esquema, o rio - quer como fonte do
recurso, quer como fossa do resduo - de livre
acesso, gratuito. Nos primrdios do
desenvolvimento e da urbanizao, com baixa
renda per capita e baixa densidade populacional,
esses dois preos cobrados pela gua so
perfeitamente fun-
cionais, cobrindo os custos que a sociedade tem na
proviso do servio de abastecimento e esgota-
mento sanitrio. A gratuidade do rio possvel,
pois sendo ele abundante relativamente s neces-
sidades, todos os demais usos (tomar banho,
pescar, navegar, etc.) so viveis, no sofrendo
interferncia do uso urbano - a capacidade de su-
porte e de assimilao do rio so suficientes para
todos os usos, a preo zero. Entretanto, medida
que o desenvolvimento econmico se processa, a
crescente renda per capita, bem como o cresci-
mento populacional da cidade, fazem com que,
num estgio inicial, o despejo de esgotos cloacais
de volta ao rio, ao exceder a capacidade de auto-
depurao do mesmo, provoque uma degradao
de qualidade, de tal ordem que desaparea a bal-
neabilidade e a pesca, e o prprio abastecimento
de gua potvel seja encarecido, via aumentos de
custos de tratamento. Num estgio mais avanado,
se a retirada de gua for excessiva em relao
capacidade de suporte, problemas quantitativos
tambm podem ocorrer. Seja como for, o fato que
o rio se tornou escasso, a totalidade dos usos, com
livre acesso e a preo zero, no mais possvel.
nesta situao que a sociedade pode de-
cidir pela interveno do Poder Pblico - no limite,
estabelecendo a propriedade estatal do recurso,
que passa a no ser mais de livre acesso - no sen-
tido de racionar e racionalizar os usos. Aqui, por
sua vez, surge o PUP como instrumento desse
racionamento e racionalizao, implicando mais
dois preos para a gua:
3. um preo correspondente retirada, que
ser acrescido conta de gua tratada, no
sentido de frear o consumo, viabilizando
inclusive o investimento em dispositivos
poupadores de gua; e
4. um preo correspondente ao despejo de
esgotos no rio (o velho PPP), que acompa-
nhar a tarifa de esgoto, no sentido de
refrear o seu lanamento (se a tarifa, por
unidade de despejo, for suficientemente al-
ta, custar menos ao muncipe tratar
pondervel parcela do esgoto e pagar pela
poluio residual, do que pagar pelo
despejo total do esgoto gerado).
Os preos 3 e 4 integram o chamado Prin-
cpio Usurio Pagador (PUP) e constituem um
instrumento crescentemente utilizado no sentido de
viabilizar os diversos usos de um curso dgua que
se tornou escasso. Evidentemente, toda esta anli-
se dos 4 preos, com as devidas adaptaes, pode
ser estendida aos demais usurios.
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ANLISE CUSTO-BENEFCIO X
ANLISE CUSTO-EFETIVIDADE
Anlise de Custos e Benefcios (ACB)
Seja o caso de uma bacia hidrogrfica
hipottica e um poluente hdrico qualquer - como
referncia ser considerado a DBO
5
, por exem-
plo - cujo montante de emisses totaliza uma
certa quantidade de toneladas/ano. Considere-
se, agora, a possibilidade de cotejar os custos e
os benefcios de vrios nveis possveis de aba-
timento das emisses, variando entre 0% e
100% do total. Quanto mais nveis (pontos) pu-
derem ser estimados, tanto melhor ser a
aproximao das curvas contnuas da Figura 1.
A curva CT, Custos Totais de Controle,
uma curva que registra o custo anual equivalente
do valor dos investimentos mais o valor atual dos
custos operacionais de cada nvel de abatimento e
tem, por razes de ordem tecnolgica, uma inclina-
o (declividade) crescente, de carter
exponencial, correspondente ao custo marginal de
longo prazo. Assim, medida que se aproxima de
100% de abatimento - sem nunca chegar l, tam-
bm por razes tecnolgicas - os custos vo se
tornando exorbitantes. A determinao desta curva,
evidentemente, relativamente trabalhosa, mas,
ao menos conceitualmente, no apresenta grandes
problemas. Entretanto, duas observaes gerais
cabem aqui. Em primeiro lugar, ela incorpora os
conhecimentos tecnolgicos atuais, o que, por sua
vez, implica que, ao se empreender uma poltica
concreta de abatimento, essa curva pode ir
diminuindo ao longo do tempo, enquanto se vo
conquistando nveis crescentes de abatimento.
Como ser visto, isto ter enorme importncia na
questo da tarifao. Em segundo lugar, preciso
ter bem claro como esta curva montada para uma
bacia em particular. Incidentemente, isto mostrar
que nunca ser possvel construir uma curva bem
comportada como a dos livros-texto (que o caso
da Figura 1).
Na realidade, o que se faz o seguinte:
toma-se o setor que tem o custo total de abatimen-
to mais barato e toma-se o custo de abatimento
desse setor para os primeiros 70-90% de abati-
mento de sua respectiva carga poluidora. Os
custos de abatimento dos 10-30% restantes desse
setor, em geral proibitivos na tecnologia atual, so
jogados para o fim da curva. A seguir, toma-se o
segundo setor menos oneroso e procede-se da
mesma forma, e assim sucessivamente. Quando
todos os setores forem analisados, Ter-se- uma
curva de custo total de abatimento, empilhando
os setores por ordem crescente de custo.
J a curva BT, Benefcios Totais de Con-
trole, bem mais delicada. Ela expressa a
disposio de pagar do conjunto das pessoas
afetadas. Primeiro, nos nveis iniciais de abatimen-
to, leva em conta as despesas que podem ser
evitadas (em sade, higiene, conservao e repo-
sio de materiais, etc.) - a chamada variao
compensatria dos consumidores. Depois, me-
dida que se encaminha para nveis mais elevados
de abatimento, leva em conta as despesas que os
indivduos esto dispostos a fazer diante das ame-
nidades ambientais que resultam de um curso
dgua mais purificado (balneabilidade, pesca,
turismo, etc.) - e que resultam de outros tipos de
avaliao, tais como variao equivalente, valor
de opo, valor de existncia, etc. Esta curva,
evidentemente, para ser comparvel com a de
custos totais, registra o valor anual equivalente do
fluxo de benefcios futuros, dentro do mesmo hori-
zonte de tempo dos custos. A forma desta curva -
crescente, mas com declividade decrescente -
resulta de um dado comportamental: incrementos
constantes nos nveis de abatimento - por exemplo,
a e b na Figura 1 - ocasionam benefcios incremen-
tais cada vez menores, ou seja, uma disposio a
pagar cada vez menor, porque os danos incremen-
tais evitados ou as amenidades ambientais
incrementais obtidas so cada vez menos valiosas.
Os problemas com a curva BT so de dupla natu-
reza: de uma lado, operacionais - extremamente
difcil a determinao da disposio de pagar, prin-
cipalmente no trecho final da curva (o problema da
revelao de preferncias na esfera dos bens p-
blicos); de outro lado, tericos - a curva , em
muitos casos, altamente contestvel, como vere-
mos mais adiante.
A autoridade ambiental, de posse dessas
informaes, tem ento uma orientao global
sobre uma poltica de otimizao. Em outras pala-
vras, estabelecidas as duas funes - a de
Benefcios Totais e a de Custos Totais - a autori-
dade pode tentar maximizar a diferena entre elas,
isto , maximizar o Benefcio Social Lquido
(BT-CT). Este ponto corresponde ao nvel de aba-
timento associado distncia mxima entre as
curvas. Supondo curvas contnuas e bem compor-
tadas matematicamente, o Clculo elementar diz
que este ponto est associado igualdade entre as
declividades das duas curvas. Isto, por sua vez,
implica a igualdade das derivadas das duas curvas.
Esta abordagem, na qual no so examinadas
diretamente as funes originais (ou primitivas),
mas suas derivadas (ou funes marginais), est
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

106







Figura 1. Custos e benefcios totais e marginais de controle.
expressa na parte inferior da Figura 1, onde se v a
interseo da curva de Benefcio Marginal (positiva
mas decrescente) com a curva de Custo Marginal
(tambm positiva, mas crescente). As duas figuras,
evidentemente, por construo, do a mesma in-
formao: o nvel de abatimento timo. Atingido
este ponto, a autoridade pode estar razoavelmente
segura de que a comunidade no est nem des-
perdiando recursos (abatendo poluio num ponto
em que o custo marginal excede o benefcio margi-
nal), nem perdendo oportunidades de melhoria
(onde o benefcio marginal excede o custo margi-
nal) Alm do mais, na hiptese de todos os demais
setores da economia estarem ajustados condio
de eficincia, o abatimento da poluio no ponto F
asseguraria o atingimento de um mximo de efici-
ncia para o sistema, ou seja, um timo de Pareto.
Mas, esta no toda a histria. Com base
nas informaes disponveis, a autoridade ambien-
tal pode dar um passo alm: utilizar um mecanismo
de incentivao econmica para a consecuo do
objetivo de abatimento timo - a aplicao do Prin-
cpio Poluidor Pagador (PPP) na sua verso ACB.
A parte inferior da Figura 1 ilustra como se chega
l. A histria comea quando os agentes poluido-
res, aproveitando o livre acesso ao
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rio, esto lanando OB de efluente (Ex.: X ton/ano
de DBO
5
), nada pagando pelo lanamento. Nesse
momento, a sociedade, percebendo que o rio se
tornou escasso e que portanto, o livre acesso no
mais funcional, modifica os direitos de propriedade
(passagem dos direitos comuns propriedade
estatal) e delega autoridade ambiental o direito
de cobrar pelo uso do bem ambiental, cuja escas-
sez agora plenamente reconhecida. Com base
nesta delegao, o rgo ambiental impe a tarifa
de t* por unidade de efluente. Diante desta nova
condio de contorno, os agentes poluidores tm,
pelo menos, as seguintes alternativas de ao:
1. continuam vertendo todo o efluente no rio,
mas agora pagando t* por unidade. De-
sembolso total dos agentes (e arrecadao
do rgo ambiental): rea ABHG;
2. abatem toda a poluio gerada, tentando
evitar a tarifa. Desembolso total dos agen-
tes: rea ABC;
3. os agentes cujo abatimento tenha custo
marginal inferior a t*, abatem sua poluio.
Os setores com custo marginal de abati-
mento superior a t*, pagam a tarifa e
despejam totalmente o seu efluente. Total
de abatimento: AF; Total de despejo: FB;
Desembolso total dos agentes: rea AFE
(custo de tratamento) + rea FBHE (paga-
mentos feitos ao rgo ambiental).
Como se v facilmente, a alternativa 3 a
mais racional para o conjunto dos agentes poluido-
res, pois nesse caso o custo total de controle
(reas AFE+FBHE) menor que o custo corres-
pondente a qualquer das duas outras alternativas
(reas ABHG ou ABC) ou quaisquer alternativas
intermedirias. A autoridade ambiental teve xito
em induzir a modificao no comportamento dos
agentes poluidores, levando o sistema ao ponto
timo, socialmente desejvel. Argumenta-se, adi
cionalmente, que se a autoridade ambiental no
conhece bem toda a curva DEB (BMg), mas pode
estimar a posteriori o trecho vizinho ao ponto E,
determinado pela tarifa, ela poder iniciar com uma
tarifa tentativa, por exemplo t
1
. Diante desta tarifa,
os agentes abatero AJ, lanando o remanescente,
JB. O benefcio marginal no ponto J estimado
posteriormente, pela autoridade ambiental, como
sendo JM, o que levar a uma baixa da tarifa, e
assim, por aproximaes sucessivas, chegar ao
timo de abatimento, AF, e tarifa tima, t*. Cabe
observar porm, que estas aproximaes sucessi-
vas podem ser inviveis na prtica, pois a curva
AEC uma curva de custo marginal de longo prazo
e vale dizer que implica em investimentos de longo
prazo por parte dos agentes.
Uma observao de
carter histrico
A esta altura, cabe uma observao hist-
rica importante. Na dcada de 70, auge da
discusso sobre as possibilidades prticas da ACB,
surgiu uma questo que deu lugar a um extenss-
simo debate. Se a autoridade ambiental dispe das
informaes delineadas acima, ela no precisa
usar a tarifa tima t*, da Figura 1, podendo obter o
mesmo resultado fixando um padro de emisso,
igual para todas as fontes, que induza os agentes a
abater a quantidade desejada (igual a AF no caso
apresentado). Este argumento, aparentemente
incontestvel, dava renovadas foras s burocraci-
as regulamentadoras, notrias defensoras dos
padres de emisso+melhor tecnologia de controle
disponvel, frente a seus oponentes acadmicos,
pr incentivos econmicos. Entretanto, h dois
contra-argumentos de peso, um esttico e outro
dinmico.
Do ponto de vista puramente esttico, po-
de-se mostrar que o padro de emisso, igual fonte
por fonte, ineficiente, induzindo gastos excessi-
vos em controle. De fato, do modo como a curva de
custo marginal construda, e que, conforme apre-
sentado anteriormente, a tarifa vai induzir os
agentes que tenham menores custos de abatimen-
to a reduzirem sua poluio em 70, 80 ou at 90%,
paralelamente ao fato de que os agentes com mai-
ores custos de abatimento nada reduziro,
pagando por isso a tarifa t*. Ora, se for fixado um
padro de emisso uniforme, fonte por fonte, todos
tero que abater, inclusive os de maior custo. Isto,
evidentemente, implica desperdcios no sistema
como um todo.
Do ponto de vista dinmico, a cobrana de
uma tarifa t* tem tambm uma vantagem decisiva
sobre a poltica regulatria. De fato, diante da tarifa
os agentes tm estmulo inovao tecnolgica
(seja em equipamentos end-of-pipe, seja em mu-
danas de processo, mix de produtos, matrias
primas, etc.), na tentativa de fazer girar no sentido
horrio a curva AEC, a curva de custo marginal de
abatimento e, assim, diminuir a rea AFE+FBHE,
de desembolsos totais.
Objees ACB
Entretanto, toda essa discusso era algo
bizantina. De fato, a soluo de ACB - quer na
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

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verso padro de emisso timo, quer na verso
tarifa tima - passava ao largo de duas grandes
ordens de dificuldades. A primeira dizia respeito,
naturalmente, s enormes dificuldades prticas de
implementao operacional, em grande escala,
pelo rgo ambiental do governo, resultantes prin-
cipalmente, dos enormes problemas de
mensurao dos benefcios.
Mas h uma segunda e mais importante
ordem de dificuldades que diz respeito fundamen-
talmente a aspectos tericos e conceituais relativos
curva BT. Primeiramente, h uma gama de obje-
es dentro do mbito da prpria anlise
econmica e sua nfase nas questes de eficin-
cia. Tem-se assim, problemas de: i) second best;
ii) uso demasiado abrangente da ACB, levantando
problemas de equilbrio geral no abordveis por
um instrumento tpico de anlise de equilbrio par-
cial; iii) controvrsias sobre a taxa social de
desconto a ser aplicada no fluxo de benefcios (ver,
por exemplo, a polmica recente entre Morris Kline,
em seu estudo sobre o efeito estufa, e um grupo de
economistas do Banco Mundial; Revista Finanas e
Desenvolvimento, 1993); iv) controvrsias sobre a
questo da valorao de vidas humanas nas esti-
mativas de benefcios resultantes de diminuies
de perda de vidas.
Mas, como se no bastasse isso, existem,
alm dessas objees genricas, trs importantes
objees especficas ao uso da ACB na esfera
ambiental:
1. na famosa polmica com W. Beckermann,
em 1972 (Sachs, 1972), K. W. Kapp, o pio-
neiro da economia ambiental, ressaltou
uma primeira limitao, que diz respeito
renda dos consumidores. A disposio de
pagar (seja ela medida pela variao
compensatria, seja por outros modos) de-
pende do nvel e da distribuio de renda
dos indivduos afetados; onde esta muito
baixa ou desigualmente distribuda, os re-
sultados podem se traduzir num timo com
abatimento desprezvel, ou mesmo nulo,
embora necessrio. Recente estudo do
Banco Mundial sugere que no se trata de
uma situao improvvel na prtica. Diante
disso, toda a curva de benefcios marginais
fica comprometida, principalmente se aten-
tarmos para a situao de pases como o
Brasil;
2. ainda nessa polmica, Kapp ressaltou uma
segunda limitao da ACB na sua aplica-
o a questes ambientais, e que diz
respeito incerteza. De fato, so tantos os
poluentes e to difusos os seus efeitos,
que a disposio de pagar no pode cap-
tar os reais benefcios, ainda mais levando
em conta a deficincia de informaes por
parte da populao em geral, deficincia
essa, agravada pelas controvrsias cientfi-
cas, pelos efeitos sinrgicos dos vrios
poluentes, etc. Tudo isso, evidentemente,
compromete ainda mais a curva de benef-
cios marginais. Diante disso, Kapp
propunha, j naquela ocasio, um enfoque
sistmico da questo, com solues base-
adas na idia de custo-efetividade, isto ,
no estabelecimento de metas ambientais
socialmente acordadas e no esforo para a
consecuo de tais metas ao menor custo
para a sociedade;
3. finalmente, como foi estabelecido por Pe-
arce - tambm um dos pioneiros da
economia ambiental - no incio da dcada
de 70, a terceira objeo diz respeito que-
les casos em que, mesmo que se possam
determinar os custos e os benefcios do
abatimento, o ponto timo, correspondente
igualdade BMG = CMg, embora seja efi-
ciente do ponto de vista esttico, pode,
ainda assim, ser inadequado do ponto de
vista dinmico. Isto pode acontecer quando
o ponto eficiente, sob o ngulo ACB, su-
perior capacidade assimilitativa do corpo
receptor, desencadeando processos din-
micos de comprometimento crescente
dessa capacidade e afetando esta ou gera-
es vindouras. Em terminologia mais
atual, um ponto eficiente, a curto prazo,
pode levar a uma insustentabilidade a lon-
go prazo (Pearce, 1976).
O PUP no contexto da ACE: 1
a
verso
As objees, tanto as de carter prtico,
quanto as de carter terico-conceitual, levaram
a uma formulao do PUP num contexto mais
limitado, o da ACE. A primeira formulao deve-
se a W. J. Baumol e W. E. Oates (Baumol & Oa-
tes, 1971), Na prpria Figura 1, parte inferior, o
leitor pode acompanhar o argumento.
Suponha-se que, num determinado trecho
de um rio, se localizem vrios agentes poluidores
(cidades vertendo esgotos cloacais, indstrias des-
pejando efluentes, etc.), de tal modo que o total de
lanamentos de, digamos DBO
5
, supera a capaci-
dade assimilativa do rio, degradando-se a sua
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qualidade e comprometendo atividades tais como
pesca, recreao, etc. Tendo sido determinado um
nvel de qualidade para esse trecho do rio (median-
te o chamado enquadramento) que possibilite
novamente todos os usos do passado, um modelo
de disperso foi aplicado sobre as cargas poluido-
ras atuais e chegou-se concluso de que, para se
atingir o objetivo de qualidade colimado, preciso
abater 65% da carga poluidora atual. Explorando
novos caminhos em matria de poltica ambiental,
o rgo ambiental decide usar a tarifao (PPP)
como meio de atingir esse resultado. Para tanto,
constri-se uma curva de custo marginal de abati-
mento, ordenando os setores e agentes conforme a
ordem crescente e se obtm, se o nmero de a-
gentes for muito grande, uma curva como a AEC
da Figura 1. Deslocando-se sobre a curva de custo
marginal at o ponto correspondente a 65% de
abatimento, o rgo ambiental fixa a tarifa, $ por
ton de poluente, em t
1
. Se os agentes quiserem
continuar despejando todo o efluente produzido
tero que pagar a quantia correspondente rea
OBKL. Entretanto, se os agentes de menor custo
marginal se empenharem em tratamento, para
evitar o gasto em tarifa, OJ (65%) de efluente ser
tratado, lanando-se o remanescente, JB (35%),
minimizando-se os gastos totais (rea AJI+JBKI). O
padro de qualidade desejado alcanado. Como
se v, a curva de benefcio marginal sai de cena:
no estamos procura de um nvel timo de lan-
amento, mas apenas de um nvel que minimize o
custo total para se atingir um certo objetivo de qua-
lidade. Estamos justamente no terreno da custo-
efetividade.
Como o leitor j ter percebido, a tarifa
ainda uma aplicao do PPP, s que agora num
novo contexto: em vez de se procurar induzir os
agentes poluidores a internalizar a externalidade
gerada (indenizar o dano causado), at se atingir
um ponto timo (BMg = CMg), procura-se induzi-
los a internalizar os custos de controle at que
certo padro de qualidade no corpo receptor seja
atingido.
Cotejando a tarifao em ACB e ACE
Em livros de economia do meio ambiente
pode ser encontrada a extenso do conceito acima
para o caso de se levar em conta a localizao dos
agentes poluidores ao longo do trecho de rio
(Baumol & Oates, 1979, Tietenberg, 1992). O im-
portante a reter, no entanto, a seqncia de
determinaes at se chegar ao valor cobrado. No
caso do PPP no contexto ACB, temos o valor a ser
cobrado como resultante da interseo das curvas
de benefcios e custos marginais, resultando da o
timo de abatimento. Na seqncia desta 1a.
verso do PPP no contexto ACE, o uso desejado,
para o corpo receptor que determina o padro de
qualidade a ser atingido, isto , a meta ambiental
socialmente acordada. Este padro de qualidade,
via modelo de disperso, determina ento a quan-
tidade necessria de abatimento. E esta, por sua
vez, via curva de custo marginal de controle, esta-
belece o preo a ser cobrado pelo uso da
capacidade assimilativa do corpo receptor. No PPP
em ACB, os agentes poluidores internalizam as
externalidades geradas at se atingir o ponto de
poluio tima. No PPP em ACE, os agentes
poluidores internalizam os custos de controle at o
ponto desejvel para a consecuo do padro de
qualidade desejvel, tendo em vista os usos previs-
tos e desejados do corpo receptor.
Assinalados estes contrastes, convm fa-
zer alguns comentrios sobre os pontos em
comum. Primeiramente, destaque-se que a tarifa-
o, tanto num contexto como noutro, mantm a
vantagem de economicidade e de estmulo ino-
vao tecnolgica que foram apontados
anteriormente. Em segundo lugar, nos dois contex-
tos, o PPP presta-se a uma interpretao como
imposto, cobrado pelo poder pblico e que vai ao
seu caixa geral, tendo portanto apenas funo
alocativa (proviso de bem pblico).
O PUP no contexto da ACE: 2
a
verso
Entretanto, existe dentro da perspectiva da
ACE, uma segunda abordagem para o PPP, muito
apropriada para o caso em que os fundos arreca-
dados pela cobrana retornam ao sistema para o
financiamento das intervenes na bacia de arre-
cadao. Nesta seqncia - que parece ser o caso
da gesto dos recursos hdricos no modelo francs
de comits e agncias de bacia - tem-se o seguinte
esquema:
1. parte-se de um conjunto de objetivos de
longo prazo a atingir, corporificado em pa-
dres de qualidade dos recursos hdricos
da bacia e que refletem os usos desejados
pela comunidade;
2. tendo esse conjunto de objetivos como pa-
no de fundo, o comit de bacia, com base
em estudos tcnico-econmicos feitos pela
respectiva agncia, decide as metas de
abatimento a serem cumpridas e as inter-
venes a serem realizadas num horizonte
de vrios anos (5, 6 ou mesmo 7). Esse
plano, evidentemente, resultar do
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

110
cotejo entre as tarifas necessrias para in-
duzir determinados nveis de abatimento (e
que, conforme mostrado anteriormente, por
sua vez resultam da curva de custo margi-
nal de abatimento) e os recursos
financeiros da comunidade, seu nvel de
desenvolvimento e preocupao ambiental,
sua correlao de foras polticas, etc.;
3. calculada a tarifa necessria e suficiente
para, via curva de custo marginal de
controle, atingir as metas de abatimento
acordadas, o total arrecadado dos agentes
que pagam (pois tm um custo marginal
superior tarifa) vai para um fundo desti-
nado a financiar os investimentos daqueles
que, por terem um custo marginal inferior
tarifa, so induzidos ao abatimento. Tais
recursos so a estes repassados sob v-
rias modalidades, que vo desde
financiamentos a fundo perdido (subsdio)
at emprstimos taxa de juros de merca-
do, tudo dependendo do que foi deliberado
no comit, a partir das alternativas apre-
sentadas pela agncia. de se observar,
tambm que, no caso de haver emprsti-
mos, o total arrecadado pela agncia num
determinado ano no provm somente da
tarifa sobre os pagadores desse ano, mas
tambm do retorno dos emprstimos (capi-
tal e juros) feitos nos anos anteriores.
Ainda assim, o total arrecadado num de-
terminado ano pode no coincidir com o
total dos investimentos relativos s inter-
venes induzidas naquele ano pelo nvel
da tarifa; assim sendo, evidentemente, os
tratadores devero complementar os re-
cursos com captao prpria. O importante
a reter, entretanto, que se a tarifa for a-
dequadamente calculada, aqueles que tm
custo marginal de tratamento inferior tari-
fa, sero induzidos tambm busca
desses recursos complementares;
3. finalmente, cabe ao Estado, proprietrio do
recurso hdrico, e seu gestor em nome da
sociedade, monitorar as fontes poluidoras e
os nveis de qualidade dos mananciais, tu-
do no sentido de verificar se a aproximao
aos objetivos de longo prazo est sendo
efetivada, ano aps ano, e se a sua veloci-
dade a adequada.
Este esquema de aplicao do PPP pade-
ce de dois tipos de limitao, estreitamente
relacionados. Em primeiro lugar, dado que os obje-
tivos de qualidade a atingir so de longo prazo, e
no amarram diretamente as intervenes (como
na 1
a
. verso), o caminho para a consecuo dos
objetivos pode ser muito longo, forando a uma
tutela e presso indesejveis por parte do Estado.
Em segundo lugar, dada a caracterstica acentua-
damente exponencial da curva de custo marginal
de controle, temos grandes abatimentos, relativa-
mente pouco custosos, no incio do programa, mas
uma dificuldade crescente em sua aplicao me-
dida que, ao passarem os anos, vai-se avanando
nos nveis de abatimento. Nesse momento, o sis-
tema de tarifas para os vrios poluentes pode
comear a se tornar pouco incitativo, em virtude de
nveis no suficientemente altos fixados por delibe-
rao do comit, o qual. politicamente, tem srias
dificuldades de dar grandes saltos nos nveis tarif-
rios.
Pagar e continuar poluindo?
Alega-se, freqentemente, que o PPP
uma desculpa para pagar e continuar poluindo.
Esta alegao s verdadeira em um caso: quan-
do a tarifa muito baixa e fica abaixo do nvel de
custo marginal de qualquer agente poluidor. Neste
caso, evidentemente, todos os agentes pagaro a
tarifa e continuaro vertendo seus efluentes. Entre-
tanto, se a tarifa for adequadamente calculada -
como exposto acima - haver abatimento - embora
no de 100%, alis desnecessrio - e o padro de
qualidade ser atingido.
E a cobrana pela retirada de gua?
O leitor atento j deve ter percebido que,
embora este artigo trate do PUP, a exemplificao
toda foi feita com a parte referente ao lado polui-
o do PUP, isto , o mais antigo e conhecido
PPP. E o lado derivao ou retirada, como
que fica? H tambm dois contextos, ACB e ACE?
A resposta afirmativa e, embora no se esteja
entrando em detalhes semelhantes ao da exposi-
o anterior, cabem algumas observaes de
carter geral. Seja o exemplo de uma barragem
construda num trecho de rio que, via regularizao
de vazo, permitir a irrigao de algumas cente-
nas de hectares. A ACB padro, no caso, a de
determinar o valor da gua atravs de sua produti-
vidade marginal, isto , calcular qual a renda
adicional lquida dos agricultores ao passar da
situao sem irrigao para a situao com irri-
gao. J o enfoque ACE ser o de considerar o
custo por m
3
de gua em reservatrio (custo mar-
ginal incremental) como uma proxy do valor
anteriormente referido. A gua para uso industrial e
RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 4 n.1 Jan/Mar 1999, 103-117

111
outros usos tem, da mesma forma, modos diferen-
tes para o clculo do seu valor, conforme o
contexto de anlise.
O PUP na Lei 9.433/97 (da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos)
Dadas as objees prticas e terico-
conceituais relativas ACB, bem como o fato da
Lei 9.433/97 ter acolhido a Resoluo CONAMA
20/86 (artigos 9
o
e 10
o
), parece absolutamente
claro que a aplicao do PUP no Brasil dar-se- no
contexto de ACE. O que resta examinar a ques-
to de seu enquadramento na 1a. ou 2a. verso
(Baumol & Oates x modelo francs).
Para os autores deste artigo, parece que o
caminho escolhido pender mais para esta segun-
da via. Em primeiro lugar, porque a adoo estrita
do modelo de Baumol & Oates leva a compromis-
sos muito pesados, qualquer que seja o marco ou o
cenrio de objetivos de qualidade estabelecidos. E
isto vale mesmo para o caso de uma marco de
objetivos mais modestos, como o proposto pelos
franceses, no incio da dcada de 70. Com muito
mais razo, claro, para o caso dos objetivos de
qualidade estabelecidos pelos norte-americanos no
Clean Water Act, de 1972. Em segundo lugar, por-
que a sistemtica de comits e agncias de bacia
da Lei 9.433/97 fortemente calcada no modelo
francs de gerenciamento de recursos hdricos e,
por conseguinte, poder acarretar uma grande
similaridade de propostas, resultados e dificulda-
des. De particular relevncia, naturalmente, ser a
questo da incitatividade ou no das tarifas adota-
das.
Uma ordem de consideraes mais ampla,
de carter geral na anlise econmica, levaria a
indagar sobre a questo da ineficincia na aloca-
o de recursos inerente soluo custo-efetiva,
uma vez que, praticamente sempre, ela se encon-
tra fora do ponto de igualdade entre benefcio
marginal e custo marginal. A resposta parece ser
de duas ordens. Primeiramente, dadas as objees
apresentadas ACB, principalmente no que tange
questo do nvel e da distribuio da renda, o
ponto timo, o que quer que isso possa ser, no
parece ter relevncia na realidade brasileira, ainda
mais se ele acarretar a no adoo de medidas
(zero de abatimento). Finalmente, mesmo admitin-
do a relevncia do ponto timo, a adoo de
padres de qualidade e de medidas custo-efetivas
(deslocamento ao longo da curva de custo marginal
de controle) para a sua consecuo progressiva,
um gigantesco passo para a superao das inefici-
ncias, estas sim gritantes, que resultariam de uma
ampla aplicao do sistema de abatimento unifor-
me, fonte por fonte, inerente poltica de mandato-
e-controle atualmente adotada.
A parte seguinte, e final, do trabalho pre-
tende retomar todas essas questes, mas num
nvel mais prtico e, se espera, plenamente escla-
recedor para o leitor. Os dados para tanto, foram
extrados de CRH/RS (1996) realizado pela Magna
Engenharia Ltda., com a colaborao do Instituto
de Pesquisas Hidrulicas da UFRGS. O estudo foi
realizado sob encomenda do Conselho de Recur-
sos Hdricos do RS e pretende servir de subsdio
para os primeiros passo dos Comit do rio dos
Sinos, atualmente em processo de adaptao aos
termos da Lei 10.350/94 (Lei das guas do RS).
UMA APLICAO PRTICA: DBO5
NA BACIA DO RIO DOS SINOS - RS
Descrio da bacia
A bacia do rio dos Sinos compreende uma
superfcie de 3.800 km
2
, onde esto inseridos 29
municpios. A dinmica do desenvolvimento eco-
nmico do Estado do Rio Grande do Sul est
localizada na regio onde justamente se insere
esta rea. na regio metropolitana de Porto Ale-
gre, e em sua rea de influncia, que esto
concentradas as atividades econmicas, resultado
do processo de industrializao das ltimas dca-
das, a partir de uma base econmica pr-existente.
Neste contexto, a rea de estudo, com apenas
3,5% do territrio do RS, gerou em 1992 22,8% do
PIB estadual. Em 1990 gerava 25% do valor adi-
cionado fiscal total do estado, sendo que destes,
36,6% eram relativos atividade industrial, 17,6%
comercial e 16,9% atividade de servios. A
populao total da bacia em 1991, era de
1.595.821 habitantes, representando 17,5% da
populao do estado.
A atividade industrial concentra-se nos mu-
nicpios localizados no tero inferior do rio dos
Sinos, antes de desembocar no Lago Guaba, pre-
dominando a produo de bens intermedirios
(metalurgia, material eltrico e comunicao, qu-
mica) e a produo de bens de consumo durvel
(vesturio, calado, artefatos de tecido). A ativida-
de agropecuria relativamente pouco intensa na
rea. O uso mais expressivo das reas agrcolas
com pastagens, atingindo 55,8%. No ano de 1985,
apenas 4,5% dos estabelecimentos usavam irriga-
o, abrangendo 2,2% da rea total do estado. A
bacia concentra tambm 6,9% das matas e flores-
tas e 3,7% das pastagens do estado.
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

112
Desde 1987-8 existe em funcionamento um
Comit de Bacia, atualmente em fase de adequa-
o s prescries da Lei 10.350/94 do RS.
Simulando a interao
comit-agncia
O exerccio comea quando, por deciso
do Comit, a Agncia empreende o estudo de um
programa de abatimento de DBO
5
, reputado es-
sencial, por hiptese, no s em virtude do volume
e importncia do poluente, mas tambm pela expe-
rincia e ensinamentos que podero ser aportados
por tal programa. As Tabelas 1 e 2 resumem os
dados e clculos relevantes para o problema.
A Tabela 1 - cargas atuais de DBO
5
na ba-
cia do rio dos Sinos - consta de 5 colunas. Nas
colunas (1) e (2) esto registrados os diversos
agentes ou grupos poluidores, ordenados por or-
dem decrescente de carga poluidora (em ton/ano).
Como se pode ver, a carga total anual da ordem
de 86.000 toneladas. Na coluna (3) constam as
solues tcnicas consideradas adequadas, por
setor, para o abatimento das respectivas poluies.
A coluna (4) registra a faixa de eficincia de abati-
mento e a (5), a eficincia adotada como base para
os clculos deste exerccio.
A Tabela 2 - custo de abatimento de DBO
5
na bacia do rio dos Sinos - proporciona os dados e
os clculos que permitem chegar curva de custo
margina global de abatimento para a bacia do rio
dos Sinos. Na coluna (1) repetem-se os dados da
coluna correspondente da Tabela 1. Na coluna (2)
aparecem as quantidades abatidas, por setor, ten-
do por base as colunas (2) e (5) da Tabela 1. A
coluna (3) d o valor dos investimentos necess-
rios para o abatimento projetado em cada setor, de
acordo com a respectiva soluo tcnica adotada e
constante da coluna (3) da Tabela 1. A coluna (4)
d a prestao anual que, numa vida til estima-
da em 20 anos, e a uma taxa de juros de 16% ao
ano (aproximadamente, a taxa atual praticada pelo
BNDES-TJLP+3 a 6% ao ano) recupera o valor dos
investimentos. A coluna (5) d o custo anual de
operao e manuteno (O&M) respectivo. A colu-
na (6) d o custo anual total, que nada mais do
que a soma das duas colunas anteriores. A coluna
(7) d o custo marginal calculado por setor (prove-
niente do quociente entre o custo anual total de
abatimento e a carga abatida). A coluna (8) ordena
os custos marginais setoriais em ordem crescente
e permite a confeco da Figura 2.
Com os dados e clculos constantes na
Tabela 2, especialmente o ordenamento feito na
coluna (8), possvel construir a curva de custo
marginal global de abatimento para a bacia como
um todo. O resultado aparece na Figura 2.
Neste ponto, preciso ter bem clara uma
premissa implcita na confeco desta curva: na
realidade, ela ordena, por custo crescente, o aba-
timento dos primeiros 80% da carga poluidora de
cada setor, supondo que o custo adicional dos 20%
restantes proibitivo para o respectivo setor, po-
dendo, pois, ser jogado para o fim da curva
(custos infinitos). Esta suposio no absoluta-
mente realstica, mas sua remoo, no momento,
alm de impossvel pela inexistncia de dados
sobre custos de abatimento em nveis superiores a
80% - no alteraria o raciocnio e as principais con-
cluses do presente exerccio.
Com base na curva da Figura 2, a Agncia
pode propor, e o Comit deliberar sobre vrias
alternativas, tais como:
1. Primeiramente, se for cobrada uma ta-
rifa, inferior a 3,00 US$/t, podero
ser arrecadados at 258.000 US$/ano
(86.000 t/a x 3,00 US$/t). Mas, neste caso,
nenhum setor ser induzido a abater seus
primeiros 80% de DBO
5
. Este o caso em
que a tarifa, por ser insuficientemente inci-
tativa, d lugar crtica de que o PPP um
pretexto para pagar e continuar poluindo.
Trata-se, pois, de uma alternativa a ser
descartada num programa efetivo de ges-
to dos recursos hdricos.
2. Uma segunda linha de ao possvel a
de estabelecer um programa qinqenal de
abatimento em torno de 40% da carga
poluidora atual, cobrando-se uma tarifa
entre 3,00 e 8,00 US$/t. Para exemplificar,
suponha que ela seja de 5 US$/t. Esta
tarifa ser suficiente para induzir o setor
Atividade de Criao de Animais (ACA) a
tratar 30.400 t/ano, pagando pelo descarte
das 7.600 t/ano restantes. Com esta
deciso, o ACA ter um custo anual de:
30.400 t/ano x 3,00 US$/t + 7.600 t/ano x
5.00 US$/t = 129.200 US$/ano, em vez do
custo
de: 38.000 t/ano x 5,00 US$/t =
190.000 US$/ano, que teria se vertesse to-
da a sua DBO, pagando a tarifa de 5 US$/t.
Note-se que, com esta tarifa, a A-
gncia poder arrecadar: (86.000-30.400)
t/a x 5 US$/t = 278.000 US$/ano e, por
conseguinte, ter em caixa, j nos primeiros
trs anos (e deduzidos os 10% de lei para
manuteno do sistema) mais do que o ca-
pital necessrio para que o setor ACA
possa realizar os investimentos cabveis,
RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 4 n.1 Jan/Mar 1999, 103-117

113
Tabela 1. Cargas atuais de DBO5 na bacia do rio dos Sinos.
Eficincia (%) Fonte
poluidora
Carga de
DBO
5
(ton/ano)*
Soluo tcnica
preconizada
Esperada Adotada
(1) (2) (3) (4) (5)
Atividade de Criao
de Animais (ACA)
38.000 Bermas de conteno, seguidas de lagoa
anaerbia e despejo efluente tratado a
banhados naturais ou artificiais

Resduos Slidos
Domsticos (RSD)
20.500 Bio-remediao in loco
Esgotos Domsticos
Urbanos (EDU)
17.500 Lagoas de estabilizao em srie 75
Drenagem Pluvial
Urbana (DPU)
4.000 Banhados artificiais a 80
Esgotos Industriais
Tratados (EIT)**
3.000 Tratamento fsico-qumico 90
Fontes Difusas Rurais
(FDR)
2.000 Sistema de reteno de silte
Esgotos Domsticos
Rurais (EDR)
1.000 Fossa e sumidouro
Total 86.000
Fonte: "Simulao de uma proposta de gerenciamento dos recursos hdricos na bacia do rio dos Sinos" Magna
Eng./IPH/CRHRS (1995); * Valores arredondados; ** No caso do setor industrial, trata-se de carga residual, uma vez
que o setor j faz abatimento.
Tabela 2. Custos de abatimento de DBO5 na bacia do rio dos Sinos.
Fontepo-
luidora
DBO5
abatida
(ton/ano)
Valor do
investimento
(US$)
Custo anual
equivalente
(US$/ano)
Custo anual
de O&M l
(US$/ano)
Custo anual
total
(US$/ano)
Custo marginal
por setor
(US$/ano)
Ordem
crescente de
custo marginal
(1) (2) (3) (4) (5) (6)=(4)+(5) (7)=(6)/(2) (8)
ACA 30.400 600.000 101.000 4.000 105.000 3 (1)
RSD 16.400 670.000 113.000 13.000 126.000 8 (2)
EDU 14.000 40.000.000 6.747.000 1.188.000 7.935.000 567 (3)
DPU 3.200 110.000.000 18.560.000 4.287.000 22.847.000 7.140 (6)
EIT 2.400 90.000.000 15.180.000 43.390.000 58.570.000 24.404 (7)
FDR 1.600 15.000.000 2.530.000 0 2.530.000 1.581 (5)
EDR 800 3.800.000 641.000 0 641.000 801 (4)
Total 68.800 260.070.000 43.872.000 48.882.000 92.754.000
Fonte: "Simulao de uma proposta de gerenciamento dos recursos hdricos na bacia do rio dos Sinos" Magna
Eng/IPH/CRHRS (1995); Obs.: a discrepncia de cifras deve-se a arredondamentos em quantidades e valores.
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

114

Figura 2. Custo marginal de abatimento da
DBO5 na bacia do rio dos Sinos.
que so da ordem de US$ 660.000, como
pode ser visto na coluna (4) da Tabela 2. O
carreamento destes recursos pode tomar
uma das trs formas: subsdio total ao se-
tor (inclusive da DBO vertida),
financiamento com taxa de juros subsidia-
da, financiamento com taxa de juros de
mercado. Qualquer que seja a deciso do
Comit entretanto, a verdade que a A-
gncia, neste esquema, poder capitalizar-
se j durante o plano qinqenal proposto.
3. Uma terceira possibilidade seria a de esta-
belecer um programa qinqenal de
abatimento de aproximadamente 50% da
carga poluidora atual, cobrando-se uma ta-
rifa entre 8,00 e 567,00 US$/t.
Suponhamos que ela seja fixada em
100 US$/t. Esta tarifa ser suficiente para
induzir o setor Atividade de Criao de A-
nimais (ACA), dentro de raciocnio anlogo
ao da alternativa anterior e, adicionalmen-
te, induzir tambm o setor Resduos
Slidos Domsticos (RSD) a tratar
16.400 t/ano, pagando pelo descarte das
4.100 t/ano restantes. Com esta deciso o
setor RSD ter um custo de: 16.400 t/ano x
8,00 US$/t + 4.100 t/ano x 100,00 US$/t =
541.200 US$/ano em vez do custo de
20.500 t/ano x 100,00 US$/t =
2.050.000 US$/ano que teria se vertesse
toda a sua DBO, pagando a tarifa de
100,00 US$/t.
Note-se que, neste caso, a Agncia
poderia induzir o abatimento de
46.800 t/ano (mais do que 50% da carga
atual), arrecadando: (86.000 - 46.800) t/ano
x 100,00 US$/t = 3.920.000 US$/ano e po-
dendo tambm, semelhantemente ao caso
anterior, aportar o capital necessrio para
os investimentos cabveis nos dois setores,
extrair a cota de administrao e capitali-
zar-se para futuras aes.
Estes trs exemplos, aparentemente arbi-
trrios, devem ser suficientes para propiciar ao
leitor uma maior compreenso de tpicos que pos-
sam no ter ficado suficientemente claros na
exposio terica anterior. Espera-se, tambm, que
tenham dado uma idia bastante concreta do tipo
de subsdios tcnico-econmicos e propostas que
uma Agncia pode fornecer ao seu Comit para
discusso e deciso, tanto em termos de progra-
mas de abatimento e aproximao aos objetivos de
qualidade, quanto em termos de repercusses
financeiras sobre os setores afetados pelos diver-
sos nveis tarifrios possveis.
Em busca de um maior realismo
Embora o exerccio acima seja revestido de
certo sabor prtico, a busca de um maior realismo
levaria alm dos limites deste artigo, obrigando,
principalmente, a trs ordens de consideraes:
1. primeiramente, esmiuar mais a curva de
custo marginal global, intercalando degraus
intermedirios. Para tanto, seria necessrio
obter, para cada setor, os custos de abati-
mento para faixas superiores aos 80% j
vistos (ex.: para a faixa de 80-88%,
88-95%, 95-99%), intercalando esses valo-
res e quantidades na escada de custo
marginal;
2. na realidade, a DBO
5
no tomada exclu-
sivamente. Em geral, considera-se um
agregado, denominado material oxidvel,
constitudo pela DQO mais a DBO
5
. Na
Frana, por exemplo, adota-se a seguinte
mdia ponderada (em t/ano): material oxi-
dvel = (DQO+2.DBO
5
)/3;
3. alm do mais, naturalmente, nunca temos
um poluente nico a ser atacado num pro-
grama de gesto de recursos hdricos.
Assim, alm da DQO, j mencionada, te-
mos os materiais em suspenso, o
nitrognio, o fsforo, etc. S isto, eviden-
temente, amplia substancialmente o
nmero de alternativas a serem analisadas.
E para piorar sensivelmente as coisas, so-
me-se a isso o fato de que um determinado
mtodo adotado por um setor para abater,
seja, 80% de sua DBO
5
, em geral
RBRH - Revista Brasileira de Recursos Hdricos Volume 4 n.1 Jan/Mar 1999, 103-117

115
estar abatendo materiais em suspenso,
fsforo, nitrognio, coliformes fecais, etc.,
em propores diferentes. Isto implica ana-
lisar a curva de custo marginal sob uma
tica de custos conjuntos (joint costs), ta-
refa algo mais complicada do que a
realizada anteriormente
CONCLUSES E RECOMENDAES
Feitas as ressalvas acima, tambm con-
veniente explicitar as concluses de ordem geral
que a curva da Figura 2 permite extrair:
1. o exemplo desenvolvido para o caso da
DBO
5
no rio dos Sinos-RS, ilustra o carter
acentuadamente exponencial, verdadeira
marca registrada das curvas de custo total
e marginal de abatimento, e no s no ca-
so da gua. Isto serve para explicar porque
as curvas de custo nunca so apresenta-
das alm dos nveis de abatimento de 60%:
que a representao dos custos para n-
veis mais elevados impossvel, na
mesma escala. Alm disso, o carter expo-
nencial da curva de custo marginal serve
tambm para explicar uma conseqncia
muito importante em termos de poltica p-
blica na gesto dos recursos hdricos, em
geral: uma comunidade poder empreen-
der um programa de despoluio a custos
relativamente baixos durante os primeiros
10-12 anos; entretanto, medida que se
aproxima de nveis altos de abatimento, e-
xigidos pela escassez do meio receptor e
os objetivos de qualidade pr-
estabelecidos, as tarifas, para serem incita-
tivas, tero tambm que ser reajustadas
exponencialmente. Isto, naturalmente, po-
de colidir, por exemplo, com polticas anti-
inflacionrias conduzidas pelo governo
central, bem como enfrentar forte resistn-
cia no prprio Comit. Mas, a realidade que
emerge de uma curva como a da Figura 2
a de que, com base na tecnologia corren-
temente conhecida, o preo relativo do
meio ambiente recuperado aumenta des-
mesuradamente;
2. as curvas como a da Figura 2 que, como
se viu logo acima, incorporam os conheci-
mentos tecnolgicos atuais, tm uma
segunda caracterstica importante, visto
que so construdas tendo por base, em
geral, tcnicas end-of-pipe de abatimento.
Ora, neste ponto que reside uma vanta-
gem decisiva da tarifao sobre as polticas
regulatrias tradicionais. De fato, calculada
a tarifa da forma como mostramos acima,
h um poderoso estmulo para que os a-
gentes faam girar no sentido anti-horrio
a curva de custo marginal atravs de ino-
vaes de processo, de matrias-primas,
insumos energticos, mix de produtos, etc.
claro que isto far, de um lado, com que
a Agncia acabe arrecadando menos do
que o previsto. Porm, de outro, possibilita-
r o efetivo alcance dos objetivos de
qualidade de longo prazo, bem como uma
maior rapidez na sua consecuo. Isto le-
vanta, por sua vez, a questo do estmulo
P&D que poderia ser implementado pelo
Comit de bacia atravs de aplicaes ex-
plcitas da Agncia, com fundos
arrecadados atravs da tarifao;
3. o exerccio que realizamos tendo por base
a Figura 2, possibilita uma compreenso
mais clara e profunda do que significa uma
soluo custo-efetiva, isto , uma soluo
que implica a consecuo de determinado
resultado a custo mnimo. De fato, experi-
mente o leitor comparar a alternativa ii),
sugerida ao Comit pela Agncia e exposta
linhas acima, com esta outra alternativa:
abater os mesmos 40% da carga de DBO
5,
repartindo eqitativamente os custos de
abatimento, vale dizer, fazendo com que
cada setor abata seus 40% (clculos ex-
plcitos podem ser feitos a partir da coluna
6 da Tabela 2.) Chegar-se- facilmente
concluso dos livros-texto: o abatimento
proporcional, fonte por fonte, ineficiente
do ponto de vista alocativo, tanto do ponto
de vista esttico, quanto do dinmico (nes-
te caso, em virtude da existncia do juro e
da possibilidade de inovaes tecnolgi-
cas). J o deslocamento ao longo da curva
de custo marginal global assegura que a
sociedade est atingindo as metas acorda-
das ao menor custo possvel;
4. incidentalmente, o estudioso da economia
ambiental pode aproveitar a curva da Figu-
ra 2 para tentar um exerccio de aplicao
do outro instrumento custo-efetivo utilizado
em poltica ambiental, a negociao de
permisses de emisso. Assim, tendo sido
estabelecida uma meta de abatimento de,
por exemplo, 40% da carga poluidora
residual atual e, consequentemente, distri-
budos certificados de emisso totalizando
60% dessa carga poluidora, v-se facil-
mente que um setor como o ACA seria
A Poltica de Recursos Hdricos e o Princpio Usurio-Pagador (PUP)

116
vendedor de certificados de emisso, en-
quanto que um setor como o EIT seria
comprador.
BIBLIOGRAFIA COMENTADA
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tamente em Cnepa (1996). A polmica Kapp-
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dade assimilativa, ver Pearce (1976). Para
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117
Water Resources Policy and
the User Pays Principle
ABSTRACT
The administration of the water resources
in Brazil received a great impulse with Federal Law
9433/97, and, complementarily, the states have
responded to this effort with the approval of the
respective state laws. These laws provide society
with a set of management tools that may cause
great direct and/or indirect impact on its activities.
Many doubts and some anxiety have arisen be-
cause the afore mentioned tool includes charges for
water use. In Rio Grande do Sul, state Law
10.350/94 has already anticipated this possibility.
This article aims to examine the User Pays
Principle (UPP) - a generalization of the Polluter
Pays Principle (PPP) - in water resources man-
agement considering the current prospect of its
utilization based on the recently promulgated Brazil-
ian Law. Initially the work describes the
establishment of charges for water use. Then the
UPP is examined in depth considering two con-
texts: Cost-Benefit and Cost-Effectiveness. Finally,
based on a recent study performed for a Brazilian
river basin, an application exercise is undertaken
using water taxation as a problem of cost sharing
and using equity criteria.