A Gestão Publica e o IDH

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Revista Universo Contbil , ISSN 1809-3337, Blumenau, v. 1, n. 1, p 24 40, jan./abr. 2005.

A GESTO PBLICA MUNICIPAL E A EFICINCIA DOS GASTOS PBLICOS:
UMA INVESTIGAO EMPRICA ENTRE AS POLTICAS PBLICAS
E O NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO (IDH)
DOS MUNICPIOS DO ESTADO DE SO PAULO

Amaury Jos Rezende
Mestre em Controladoria e Contabilidade pela FEA/USP
E-mail: amauryj@usp.br

Valmor Slomski
Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEA/USP
Prof. do Departamento de Contabilidade e Aturia da FEA/USP
Prof. do Programa de Ps-Graduao em Cincias Contbeis da FEA/USP
E-mail: valmor@usp.br

Luiz Joo Corrar
Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEA/USP
Prof. do Departamento de Contabilidade e Aturia da FEA/USP
Prof. do Programa de Ps-Graduao em Cincias Contbeis da FEA/USP
E-mail: ljcorrar@usp.br

RESUMO

As polticas pblicas dos pases so decorrentes das metas estabelecidas nas conferncias
mundiais da Organizao das Naes Unidas (ONU). Por sua vez, o poder pblico atua em
seguimentos essenciais como: sade, educao, habitao, dentre outros. Esta pesquisa tem
como objetivo diagnosticar e analisar as variveis condicionantes entre as polticas pblicas e
o nvel de desenvolvimento humano (IDH) dos municpios do Estado de So Paulo. Com o
uso de tcnicas de anlise multivariada, contatou-se que o relacionamento entre investimentos
pblico e IDH no apresentam relacionamento linear; ainda nesta mesma linha, averiguou-se
que os municpios que realizaram maiores investimentos, necessariamente no esto no
cluster dos que possuem melhores IDH. Entretanto, variveis econmicas (investimentos
realizados) e as caractersticas socioeconmicas dos municpios demonstram poder
discriminatrio significativo, pois o modelo de regresso logstica classificou de 85% a 91%
dos casos corretamente, respectivamente, quando considerado o volume total dos
investimentos realizados ou o volume anual investido pelos municpios. Os resultados
apurados demonstram a sensibilidade do modelo, o que possibilita a anlise dos impactos das
polticas pblicas no nvel de desenvolvimento social do municpio.

Palavras-chave: Gesto pblica municipal. Gastos pblicos. ndice de Desenvolvimento
Humano.

ABSTRACT

Taking into consideration that a countrys public policies derive from the goals established by
the UN (Organization of the United Nations) world conferences and the public power acts in
such essential sectors as health, education, housing, among others, this research has as an
objective to diagnose and analyze the conditioning variables of the relationship between the
Amaury Jos Rezende Valmor Slomski Luiz Joo Corrar
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Revista Universo Contbil, ISSN 1809-3337, Blumenau, v. 1, n. 1, p 24 40, jan./abr. 2005.
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public policies and the level of human development (IDH) of the municipalities in the State of
So Paulo. Using techniques of a multi-variable analysis, it was discovered that the
relationship between the public investments and the IDH are not linear. Following the same
logics, it was also established that not necessarily the municipalities which accomplished
larger investments are in the cluster of the ones that possess better IDHs. However,
economical variables (accomplished investments) and the socioeconomic characteristics of
the municipalities have proven a significant discriminatory power, because the model of
logistic regression classified from 85% to 91% of the cases correctly, when considering the
total volume of the accomplished investments or the annual volume of investments by the
municipalities, respectively. The obtained results have demonstrated the sensibility of the
model, which makes the analysis of the impacts of the public policies on the level of social
development of the municipalities possible.

Key-Words: Public municipal management. Public expense. Human development index.

1 INTRODUO

Na era da informao, a sociedade tem convivido com o avano dos meios de
comunicao, associado abertura de mercados, precedido de inmeras transformaes em
quase todos os segmentos da vida. Conseqentemente, parte da sociedade tem realizado um
esforo para compreender tais mudanas, a fim de definir estratgias que permitam aproveitar
oportunidades nesse mundo de transformaes rpidas. Neste contexto, a contabilidade tem
procurado assumir, cada vez mais, um papel de destaque no cenrio mundial, no qual sua
poltica de divulgao de informaes tem incorporado elementos de responsabilidade social
das entidades.
Na tentativa de avaliar a gesto social dos municpios, observa-se a necessidade da
realizao de estudos sobre a efetiva aplicao dos recursos pblicos, bem como o real
impacto desses investimentos no desenvolvimento social dos municpios. Neste contexto,
pode-se destacar o estudo realizado pela Assemblia Legislativa Estadual de So Paulo sobre
o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) (2000).
No entanto, o relatrio sobre o desenvolvimento social dos municpios revela que esta
atitude pode ser insuficiente para cumprir tal objetivo, seja porque os esforos que um
municpio tenha direcionado a determinado problema social podem no ter ainda provocado
resultados suficientemente amplos para serem captados pelos indicadores que compem o
ndice Paulista de Responsabilidade Social, seja porque indicadores municipais agregados so
incapazes de revelar a enorme heterogeneidade social que caracteriza os municpios de maior
porte.
Os indicadores socioeconmicos, projetados tanto pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) quanto por outras entidades, demonstram a necessidade de informaes e de
metodologias que apurem o nvel de desenvolvimento social e humano. Portanto, observa-se
que tais ndices no oferecem respostas especficas a respeito do desempenho dos gestores e
da avaliao do impacto dos investimentos sociais e, alm disso, no representam a
contribuio de cada rea ou atividade no desenvolvimento social.
Exemplificando, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) divulgado pela ONU
tem como objetivo demonstrar informaes a respeito do nvel educacional, longevidade e
renda dos municpios, dos estados e do pas. Contudo, estes ndices no abordam os volumes
de recursos e as polticas pblicas implementadas, que propiciaram a elevao do IDH de
determinando municpio em relao aos ndices passados.
Com o processo de descentralizao da gesto pblica (municipal, estadual e federal),
UMA INVESTIGAO EMPRICA ENTRE AS POLTICAS PBLICAS E O NDICE DE
DESENVOLVIMENTO HUMANO (IDH) DOS MUNICPIOS DO ESTADO DE SO PAULO
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iniciado aps a constituio de 1988, alguns pontos podem ser considerados como positivos,
principalmente no que diz respeito proximidade dos beneficirios com as aes sociais
(reduo da burocracia), o que possibilitou a diminuio de custos conjugada ao aumento da
eficcia e da eficincia na aplicao das polticas pblicas, que passaram a atuar em
consonncia com as realidades regionais e locais. Essa aproximao do governo com a
comunidade leva a uma maior participao do cidado como parceiro na administrao e
agente fiscalizador.
Na atual administrao pblica, este cenrio se faz presente ao exigir, do homem
pblico (gestor), maior competncia e transparncia na aplicao dos recursos
governamentais, surgindo assim a accountability que, na opinio de Campos (1990, p. 33),
comeou a ser entendida como questo de democracia. Quanto mais avanado o estgio
democrtico, maior o interesse pela accountability. Nesse sentido, a accountability
governamental tende a acompanhar o avano de valores democrticos, tais como igualdade,
dignidade humana, participao, representatividade.
Os gestores pblicos buscam indicadores que mensurem a performance da gesto, em
relao s finanas pblicas municipais, estaduais e nacionais. De acordo com Slomski (1999,
p. 36), o cidado, no papel de principal, no sabe com certeza se o seu gestor pblico, no
papel de agente, est maximizando o retorno de seu capital, como ele desejaria, na produo
de bens e servios, gerando, assim, uma assimetria informacional.
Por considerar importante o papel do poder pblico no desenvolvimento econmico e
social de uma nao e a fim de evidenciar a responsabilidade social dos municpios, torna-se
imprescindvel o desenvolvimento de metodologias que possibilitem a mensurao dos
investimentos sociais e seus impactos na sociedade, para que se equacione melhor a
comunicao entre as instituies pblicas e os cidados, por meio de uma linguagem
acessvel independente do nvel cultural. Deste modo, faz-se necessrio um estudo criterioso
sobre o tema, investigando as seguintes questes:
a) Os investimentos pblicos (polticas pblicas) contribuem para a mudana do
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios?
b) Os volumes de investimentos realizados pelos municpios so atributos relevantes
para a discriminao dos nveis de desenvolvimento social e humano dos
municpios?
O poder pblico atua diretamente em seguimentos essenciais como: sade educao,
habitao, transporte, segurana etc. Em vista a escassez de recursos e a necessidade de
investimentos a serem realizados, esta pesquisa parte da seguinte hiptese: se os gestores
pblicos conhecem os atributos que do fomento ao desenvolvimento social, ento, o poder
pblico poderia gerenciar as atividades pblicas e os recursos pblicos de maneira a
promover o desenvolvimento social e humano.
Assim, cada vez mais os gestores pblicos buscam instrumentos que propiciem avaliar
o desempenho social das instituies pblicas, a fim de diminuir a assimetria informacional
entre sociedade e atividades do Estado. Portanto, tal estudo pode confirmar a importncia do
Estado como agente impulsionador do desenvolvimento econmico e social.
Isto posto, como o objetivo deste trabalho investigar, empiricamente, os fatores
condicionantes entre as polticas pblicas (investimentos pblicos) e o ndice de
desenvolvimento humano (IDH-M) dos municpios do Estado de So Paulo. Esta pesquisa
pode ser classificada como quantitativa descritiva e tem carter emprico-analtico.De acordo
com Martins (1994, p. 26), estes tipos de pesquisa, so abordagens que apresentam em
comum a utilizao de tcnicas de coleta, tratamento e anlise de dados marcadamente
quantitativos. Privilegiam estudos prticos. Suas propostas tm carter tcnico, restaurador e
incrementalista. Tm forte preocupao com a relao causal entre variveis.
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A validao da prova cientfica buscada atravs de testes de instrumentos, graus de
significncia e sistematizao das definies operacionais. Dencker e Vi (2002, p. 57)
ressaltam que a finalidade das investigaes de pesquisa emprica delinear ou analisar
fenmenos, avaliar programas ou isolar variveis-chave. Descrevem as situaes utilizando
critrios quantitativos que estabelecem propores e correlaes entre as variveis
observadas, procurando elementos que permitam a comprovao de hipteses.
Dentre os principais elementos da pesquisa quantitativa descritiva, Dencker e Vi
(2002, p. 57) descrevem o objetivo, o procedimento, as caractersticas e os tipos:
a) Objetivo: verificar hipteses por mtodos quantitativos de medio;
b) Procedimento: as descries quantitativas so obtidas pela medio que
intenciona descrever relaes entre variveis;
c) Caractersticas: no empregam manipulao de varivel independente nem usam
a escala aleatria, uma vez que o objeto que se pretende descrever est definido; e
d) Tipos: as pesquisas quantitativas descritivas podem ser utilizadas para descrever
situaes em que se procura avaliar resultados de programas de interveno ou de
ao social, descrio das caractersticas de populaes e relaes entre variveis.
Para a realizao deste estudo, valer-se- de mtodos quantitativos e tcnicas de
anlise multivariada para avaliar os resultados, de maneira a testar as hipteses, descrever o
comportamento da varivel dependente com base nos valores de uma ou mais variveis
independentes, a fim de propiciar explicaes para o fenmeno em estudo e oferecer uma
contribuio para a melhoria do processo de gesto pblica e social dos municpios.

2 REFERENCIAL TERICO

Nesse tpico faz-se uma incurso terica em polticas pblicas no Brasil, relatrios
sociais, responsabilidade social e financiamento dos gastos sociais, polticas pblicas e as
metas do milnio.

2.1 Polticas pblicas no Brasil

Gasto social aquele gasto voltado para a melhoria, a curto e longo prazo, das
condies de vida da populao (FERNANDES, 1998, p. 12). No entanto, as polticas de
desenvolvimento econmico, implementadas no Brasil, sempre foram extremamente
conservadoras, o que proporcionou o aumento da concentrao de renda, ocasionando com
isso problemas de excluso social e cultural.
A dcada de 20, no Brasil, foi marcada pelo incio da poltica de assistncia social.
Naquele perodo, surgiram as primeiras legislaes e o Sistema Previdencirio brasileiro, mas
foi no auge do governo populista de Vargas que teve incio uma srie de mudanas
significativas na rea social (criao das leis trabalhistas, sindicatos, dentre outras). A partir
de 1964, houve expressiva mudana na forma de industrializao; as pequenas indstrias
caseiras de alimentos se consolidaram e se transformaram em parques industriais com forte
presena do Estado nas atividades produtivas, que realmente materializou o modelo de
desenvolvimento econmico, calcado na formao da sociedade de massas/consumo. A
dcada de 70, apesar da continuidade do regime militar, foi marcada por avanos sociais
significativos, tais como: melhoria do nvel de vida e reduo da pobreza, obrigatoriedade de
educao bsica, ateno primria sade.
Nos anos 80, apesar de ser um perodo marcado, pelos economistas, como a dcada
perdida (perodo marcado pela recesso), ocorreram grandes avanos no campo poltico, com
o surgimento da Nova Repblica, que se deparou com uma populao mais engajada e
consciente. Naquela poca, houve um aumento do nmero de sindicatos e movimentos
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populares. Em 90, o governo j iniciara convivendo com um processo de descentralizao e
redistribuio tributria. Na opinio de Oliveira (1999, p. 27-28), naquele perodo, mais
precisamente, a partir de 1993, ocorreu um sensvel aumento dos gastos em determinadas
reas sociais. No entanto, as transformaes pelas quais o Pas passou no foram suficientes
para diminuir a diferena entre ricos e pobres, muito menos para racionalizar e democratizar o
papel do Estado junto sociedade.
O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso afirma, em seu programa de governo
Cardoso (1994, p. 185), que preciso criar condies para a reconstruo da administrao
pblica em bases modernas e racionais. Isso significa assegurar a governabilidade e,
sobretudo, tornar mais eficaz e responsvel a prestao dos servios que a populao requer
nos campos de sade, previdncia, educao e segurana.

2.2 Relatrios sociais - instrumentos de avaliao de desempenho e transparncia das
polticas pblicas

crescente o nmero de profissionais envolvidos com o disclosure de informaes
sociais nas entidades, talvez por uma questo de mudana comportamental (conscincia
crtica da populao), associada ao desenvolvimento do marketing social (imagem da entidade
perante sociedade). Um grupo de pases tem adotado esta idia e as empresas pblicas e
privadas tm procurado divulgar e vender causas sociais (sade, educao, assistncia social,
meio ambiente) como um instrumento de estratgia empresarial.
Observa-se como um desafio, para entidades pblicas, conseguir evidenciar o impacto
que os investimentos sociais provocam na melhoria da qualidade de vida da populao, ou
seja, traduzir o efeito dos nmeros de maneira que a sociedade enxergue os efeitos dos
investimentos pblicos atravs de indicadores, situao esta almejada pelos gestores pblicos
para conhecer o efetivo impacto de cada real investido na vida das pessoas. O alcance disto
demonstraria a efetividade da gesto pblica, e criaria mecanismos de transparncia para a
gesto dos rgos governamentais, um processo de avaliao do desempenho e retorno social
dos recursos pblicos.
Como mencionado anteriormente, o mundo tem passado por transformaes de todas
as espcies, levando existncia de uma maior interao entre governantes e sociedade.
Osbone e Gaebler (1994, p. 55) afirmam que nos EUA esse fato teve incio por volta de 1970,
quando surgiu um movimento de defesa do direito ao bem-estar, exigindo maior controle
sobre o sistema de assistncia social; um movimento dos direitos dos moradores, exigindo
maior controle sobre o sistema de habitao popular; um movimento de vizinhana,
pleiteando maior controle sobre o desenvolvimento urbano e os servios pblicos.
No Brasil, esse tipo de mudana de atitudes pode ser visualizado em todos os campos,
poltico (impeachment, instaurao de CPIs), empresarial (apoio cultura, educao, esporte
etc.), governamental (valorizao do servidor, aumento quantitativo nos investimentos
sociais), comunitrio (maior participao). Esse crescente interesse da populao em
participar da vida poltica e, em especial, de temas ligados rea social, possibilita ao cidado
entender melhor o papel do Estado como agente arrecadador de tributos e distribuidor destes
atravs de programas de sade, educao, habitao etc. Essa conscientizao da sociedade
tem provocado, tambm, mudanas comportamentais na poltica, exigindo dos governantes
maior controle e transparncia dos recursos pblicos.
Souza (1997) ressalta que chegado o momento de orientar a proposta para as
empresas pblicas municipais, estaduais e federais. Enfim, todas as instituies pblicas que
atuam na sociedade: as prefeituras, governos estaduais e respectivas secretarias, universidades
e organizaes no-governamentais. O modelo para a coleta de dados de atuao social o
mesmo das privadas. A diferena est na cobrana, inevitavelmente maior na esfera pblica.
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Mais do que nunca, a empresa pblica deve fazer todo o esforo para implementar polticas
sociais.
Sob esta perspectiva e com o aumento da conscientizao sobre o tema social, surgem
talvez as primeiras necessidades de transparncia e a efetiva cobrana por parte da populao.
Tudo isso tem forado as lideranas a implementar a prtica da to esperada accountability.
Neste contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei n. 101, de 15 de dezembro de 2000,
agrega novas formas de transparncia, com a criao de relatrios sociais e fiscais de forma
simplificada, que leva conteno de gastos e adequao das receitas com as despesas do
setor pblico, no qual conta com a contabilidade pblica, que procura, com o auxlio da
legislao vigente, atingir seus objetivos de registro, controle, transparncia, prestao de
contas e divulgao de informaes.

2.3 A Responsabilidade Social e o Financiamento dos Gastos Sociais

Com intuito de promover a satisfao das necessidades da populao, o Estado presta
servios coletividade, a fim de propiciar o aumento no nvel de bem-estar-social de uma
comunidade. No momento atual, sabido que o administrador pblico precisa ir alm de gerir
recursos como se fossem de uma empresa do setor privado; desta forma, acredita-se que este
deve buscar, no setor privado, experincias que deram certo e implement-las.
Ao considerar que o Estado tem em seu objetivo a satisfao de necessidades do
indivduo, necessrio, para o cumprimento de suas atribuies, que desempenhe o papel de
arrecadador de recursos financeiros, a fim de financiar as suas atividades. Para Giambiagi
(2000, p. 30), a poltica fiscal do governo atua em trs funes: a funo alocativa, relativa ao
fornecimento de bens pblicos; a funo distributiva, ligada distribuio de renda de forma
justa; a funo estabilizadora, visa manter o emprego, a estabilidade dos preos e o
crescimento econmico. Entretanto, Giacomoni (1998, p. 33) ressalta que a demanda de bens
e servios pblicos por parte dos indivduos anulada pela no-disposio dos mesmos
indivduos em contribuir, via sistema tributrio, para financiamento dos encargos decorrentes
desses bens e servios. Tal equilbrio encontrado em poca de normalidade e de estabilidade
econmica.
No Brasil, a cobrana de tributos vem desde o Brasil Colnia, passando pelo imprio
at chegar aos dias atuais, porm essa atividade s veio realmente se estabelecer como fonte
de captao e distribuio de recursos com a promulgao da Constituio Federal de 1946,
perodo tambm marcado pelo incio da participao popular junto ao Estado. Para Beuren e
Reitz (2002, p. 26), "a constituio de 1946 possibilitou avanos em relao autonomia dos
municpios brasileiros [...] outros fatores relevantes, garantidos na constituio, dizem
respeito participao popular na formao dos lderes locais". A Constituio Federal de
1967 e a de 1988 tambm trazem, em seus textos, alteraes significativas em relao
margem de distribuio tributria.

2.4 Polticas pblicas e as metas do milnio

Com o intuito de acompanhar o desenvolvimento social e humano, a Organizao das
Naes Unidas desenvolveu uma metodologia para medir o nvel de desenvolvimento nos
pases e assim, assegurar que a desigualdade social seja minimizada nas diversas regies do
planeta. Para tanto, a cada perodo de 15 a 20 anos so estabelecidas novas metas, sendo que o
poder pblico, atravs da aplicao dos recursos e polticas pblicas, busca garantir que as
metas estabelecidas nas conferncias mundiais das Naes Unidas garantam de fato o
desenvolvimento humano e social das comunidades (municpios, estados e pases).
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No contexto geral, a ONU, em assemblia Geral, em setembro de 2000, adotou certas
metas, que ficaram conhecidas como Metas de Desenvolvimento do Milnio e que integram
a prpria Declarao do Milnio (UN, General Assembly, 08 Sep. 2003, A/RES/55/2) e
buscam:
a) erradicar a pobreza e a fome;
b) alcanar a educao primria universal;
c) promover a igualdade dos gneros e o empoderamento das mulheres;
d) reduzir a mortalidade infantil;
e) melhorar a sade das mes;
f) combater a HIV/AIDS, a malria e outras doenas importantes;
g) assegurar sustentabilidade ambiental;
h) criar uma parceria global para o desenvolvimento.
De acordo com relatrio das Naes Unidas, um dos grandes problemas da
Declarao do Milnio que ela anuncia metas de desenvolvimento, mas no indica quais os
meios a serem adotados para o cumprimento das metas anunciadas. Alm disso, um outro
problema que, de modo geral, as metas do milnio requerem aporte de recursos financeiros,
cuja disponibilidade depende do crescimento da economia mundial, tendo em vista a carncia
de recursos e os nveis de crescimento do PIB. Nos pases desenvolvidos, o crescimento do
PIB per capita passou de 2,8% nos anos 1990 para 1,6% em 2001-2003; na Amrica Latina
registrou-se uma queda de crescimento do PIB per capita de quase 1% no mesmo perodo de
2001- 2003; na frica Sub-sahariana (regio com os maiores desafios), o crescimento
mdio per capita na regio foi de apenas 0,7% nesses mesmos trs anos (2001-2003) (UN
General Assembly, Set. 2003; A/58/323).
H muito tempo, estabeleceu-se a prtica de avaliar o bem-estar de uma populao, e
conseqentemente de classificar os pases ou regies, pelo tamanho de seu PIB per capita.
Entretanto, o progresso humano e a evoluo das condies de vida das pessoas no podem
ser medidos apenas por sua dimenso econmica. Por isso existe uma busca constante por
medidas scioeconmicas mais abrangentes, que incluam tambm outras dimenses
fundamentais da vida e da condio humana. O IDH, criado no incio da dcada de 90 para o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) pelo conselheiro especial
Mahbub ul Haq, uma contribuio para essa busca e combina trs componentes bsicos do
desenvolvimento humano:
a) longevidade, que tambm reflete, entre outras coisas, as condies de sade da
populao; medida pela esperana de vida ao nascer;
b) Educao, medida por uma combinao da taxa de alfabetizao de adultos e a
taxa combinada de matrcula nos nveis de ensino fundamental, mdio e superior;
c) Renda, medida pelo poder de compra da populao, baseado no PIB per capita
ajustado ao custo de vida local para torn-lo comparvel entre pases e regies,
atravs da metodologia conhecida como paridade do poder de compra (PPC).
A metodologia de clculo do IDH envolve a transformao destas trs dimenses em
ndices de longevidade, educao e renda, conforme Figura 1, que variam entre 0 (pior) e 1
(melhor), e a combinao destes ndices em um indicador sntese. Quanto mais prximo de 1
o valor deste indicador, maior ser o nvel de desenvolvimento humano do pas ou regio.
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Figura 1: As dimenses do IDH e as polticas pblicas
Fonte: ATLAS do Desenvolvimento Humano no Brasil, IDH-M e ICV: Metodologia. O Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (www.undp.org.br).

O poder pblico tem como prerrogativa constitucional assegurar o bem-estar do
cidado e garantir a efetiva realizao de servios essenciais. Tendo em vista que o
desenvolvimento humano medido pela ONU aborda trs dimenses, sendo que estas
dimenses apresentam relao direta com as prerrogativas constitucionais do poder pblico,
deveria ser lgico que, quanto maiores os investimentos nestes segmentos, teoricamente,
maior seria o nvel de desenvolvimento humano do municpio, do estado e do pas. neste
contexto, que esta pesquisa busca investigar se h relaes estatsticas entre o volume de
investimentos pretritos dos municpios e o seu IDH atual.
Segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, traado pelo IBGE, a
metodologia de clculo do IDH, utilizada pela Organizao das Naes Unidas, aborda trs
dimenses: renda, longevidade e educao, medidas em uma escala que vai de 0 a 1. O IDH
do Distrito Federal passou de 0,799 em 1991 para 0,849, em 2003, bem acima da mdia
brasileira, que de 0,766. O ndice mximo de 1,0 no foi atingido at agora em nenhum
lugar do mundo. O campeo de IDH, entre os pases, a Noruega, com ndice de 0,942,
seguido da Sucia, com 0,941. O ndice na regio administrativa de Braslia, onde est
instalado o chamado plano piloto, chega perto dos melhores do mundo, com a marca de
0,936; at mesmo algumas cidades-satlites apresentaram um resultado excepcional, da ordem
de 0,928, enquanto outras cidades-satlites, mais pobres, apresentaram uma faixa razovel, na
ordem de 0,781.

Polticas Pblicas
Despesas correntes Investimentos Despesa capital
Dimenses
PODER
PBLICO
IHD
ndice de Desenvolvimento
Humanos
Educao Longevidade Renda
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O IDH alto, no Distrito Federal, segundo as mais recentes avaliaes tcnicas do Atlas
do Desenvolvimento, resultante, principalmente, das condies de vida desfrutadas pela
base da pirmide social, sendo que o ndice de escolarizao (que tem peso de 51,8% no
clculo do IDH) o maior do Brasil. O nmero de crianas entre sete e 14 anos, matriculadas
nas escolas, chegou a 98,7%. No servio pblico, responsvel por quase metade da economia
local, 50% dos funcionrios tm nvel universitrio, 30% nvel mdio e s 20% ficaram no
bsico. Tambm h postos de sade, coleta de lixo, gua potvel e esgoto sanitrio para quase
100% da populao do Distrito Federal, incluindo as cidades-satlites mais pobres.
O Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, traado pelo IBGE, no censo do ano
2000, mostra a necessidade premente de se incrementar o desenvolvimento de diversas
regies, o qual busca oferecer melhores condies de vida para as comunidades mais pobres,
tanto nos centros urbanos como rurais.

3 MATERIAIS E MTODOS

Esta pesquisa utilizou tcnicas e anlises estatsticas a fim de entender as relaes
entre as variveis pesquisadas, e assim contribuir para o aperfeioamento das polticas de
investimentos sociais e propiciar um entendimento sobre o nvel de desenvolvimento social e
humano dos municpios do Estado de So Paulo.
Para tanto, a elaborao desta pesquisa transcorreu conforme descrito a seguir:
a) na primeira etapa do estudo, os municpios do Estado de So Paulo foram
classificados em 2 grupos (clusters I e clusters II);
b) numa segunda etapa, analisaram-se os municpios classificados no cluster I, que
apresentava IDH superior ao cluster II, ou seja, apresentava relao entre IDH e o
volume de investimentos pblicos realizados nas reas de sade, educao e
investimentos de infra-estrutura;
c) na terceira etapa, foram diagnosticados os fatores relevantes para a classificao
dos municpios que apresentaram melhores ou piores ndices;
d) na ltima etapa, aplicou-se a tcnica de regresso logstica para averiguar se, a
partir da formao dos clusters I e II, seria possvel determinar, em termos de
probabilidade, em qual cluster o municpio se encontrava. Esta ltima etapa buscou
evidncias estatsticas que pudessem subsidiar a realizao de futuras pesquisas
com maior afinco.
Nesta pesquisa, foram utilizadas tcnicas e anlises estatsticas, a fim de entender as
relaes entre as variveis pesquisadas, em busca de uma contribuio para o aperfeioamento
das polticas de investimentos sociais, alm de propiciar um entendimento sobre o nvel de
desenvolvimento social e humano dos municpios do Estado de So Paulo.
A populao da pesquisa abrange os municpios do Estado de So Paulo e a
amostragem utilizada foi a no probabilstica, por julgamento, isto , foram utilizados, no
estudo piloto, somente os municpios que publicaram os gastos pblicos no perodo de 1991 a
2000. Devido ausncia de informaes contbeis, foram excludos 137 municpios, restando,
portanto, uma amostra de 508 municpios do Estado de So Paulo.
Para tanto, o estudo contou com a tcnica multivariada, a fim de averiguar a existncia
de relaes estatsticas entre as variveis. No tocante coleta de dados, utilizou-se do banco
de dados da Finanas do Brasil dos Municpios (FINBRA), o qual contm informaes sobre
o volume de recursos arrecadados e sobre os investimentos nas reas de sade, educao e
infra-estrutura, ou seja, investimentos realizados, nos ltimos anos, pelos municpios
pesquisados. Adicionalmente foram coletadas outras informaes junto ao Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), tais como: populao e extenso territorial, entre outras.
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Em relao aos dados extrados do relatrio da Organizao das Naes Unidas (ONU),
foram utilizados os ndices de desenvolvimento humano, divulgados nos ltimos perodos.

3.1 Tcnicas e anlises estatsticas

Na primeira fase da pesquisa, utilizou-se a tcnica multivariada de Anlise de
Clusters, com o objetivo de agrupar os municpios em clusters. Para tanto, os clusters foram
formados por meio do mtodo No-Hierrquico, sendo que 243 municpios foram
classificados clusters I com ndices abaixo de 0,79, considerados como mdio e baixo nvel de
desenvolvimento humano; j cluster II foram classificados 265 municpios com ndices
superiores a 0,79 considerados como alto e bom nvel de desenvolvimento humano.
Aps o agrupamento dos municpios em clusters, foram projetadas regresses
mltiplas, com a finalidade de verificar a existncia de relacionamento estatstico entre as
variveis de estudo. A fase seguinte teve como objetivo a aplicao da tcnica de regresso
logstica, que buscou verificar se o volume de investimentos pblicos pretritos, como
investimentos permanentes, despesas correntes e despesas de capital e o volume de receitas
tributrias, representam variveis estatisticamente significantes para a classificao
(discriminao) dos municpios em seus respectivos clusters de municpios com IDH alto e
municpios com IDH baixo. Vale ressaltar que os dados disponibilizados pelo FINBRA
encontram-se atualizados. Alm disso, esta fase permitiu verificar, dentre os atributos
selecionados, os que mais contribuem para o processo de melhoria do IDH, em relao aos
ndices pretritos, bem como quais atributos so significativos no processo de gesto social.

3.2 Seleo das variveis

A seleo das variveis embasou-se, inicialmente, na considerao de que as polticas
pblicas (investimentos pblicos) encontram-se baseadas nas metas sociais estabelecidas pela
Organizao das Naes Unidas (ONU). Deste modo, foram selecionadas as variveis que
mantm relao direta com as dimenses do IDH, tais como: investimentos permanentes,
despesas correntes, despesas de capital e o volume de receita tributria dos municpios, sendo
que estas variveis representam os investimentos pblicos nos segmentos essenciais como:
sade, educao, transporte, habitao, segurana, dentre outros. Estas variveis caracterizam-
se como variveis econmicas.
Tambm foram inseridas, nas anlises, variveis como: populao, densidade
demogrfica, distncia do municpio em relao capital. Deste modo, buscou-se verificar se
variveis scioeconmicas possuem relao com o objeto de estudo. Outra varivel includa
no modelo de regresso logstica foi a varivel IDH de 1991, que corresponde referncia
de desenvolvimento humano do perodo anterior, sendo que a fundamentao para insero
desta varivel foi consubstanciada nos modelos de previso de riscos. Nestes modelos, a
referncia histrica torna-se uma varivel importante de predio.
Antes de iniciar o processo de modelagem, uma matriz de correlao entre as variveis
foi visualmente analisada e os pares de variveis que estavam altamente correlacionados
foram assinalados, pois, no desejvel que exista alta correlao entre as variveis
independentes, uma vez que o modelo de regresso sensvel colinearidade entre as
variveis (HAIR et al., 1998). A incluso de variveis altamente correlacionadas pode
ocasionar estimativas extremamente exageradas dos coeficientes de regresso (HOSMER e
LEMESHOW, 1989). Portanto, foram necessrios alguns ajustes, para evitar ou minimizar
distores resultantes de relaes matemticas que viessem a favorecer ou prejudicar as
anlises.
__________________________________________________________________________________________
34
3.3 Classificao e discriminao de grupos

Em muitas situaes prticas, pesquisadores desejam separar duas classes de objetos
ou alocar um novo objeto em uma dessas classes. De todas as tcnicas existentes para esta
finalidade, a Anlise Discriminante e a Regresso Logstica so as mais encontradas na
literatura; ambas as tcnicas se enquadram na classe de mtodos estatsticos multivariados,
pois relacionam um conjunto de variveis independentes com uma varivel dependente
categrica (HAIR et al., 1998; MORGAN e GRIEGO, 1998; SHARMA, 1996)
De forma geral, as tcnicas de discriminao procuram encontrar uma funo ou um
conjunto de funes que discrimine os grupos definidos pela varivel categrica que visa
minimizar erros de classificao. Num contexto em que o conjunto de variveis independentes
possui um comportamento probabilstico de normalidade multivariada, a anlise discriminante
tima, porque minimiza os erros de classificao (HAIR et al., 1998; SHARMA, 1996).
Portanto, a suposio de normalidade multivariada necessria para que os resultados da
anlise discriminante sejam satisfatrios.
Segundo Hosmer e Lemeshow (1989), a tcnica de regresso logstica tornou-se um
mtodo padro de anlise de regresso para variveis medidas de forma dicotmica,
especialmente nas reas das cincias da sade. Contudo, o mesmo modelo pode ser utilizado
com um enfoque discriminatrio, conforme descrevem Krzanowski (1988) e McLachlan
(1992). O modelo de discriminao logstico pode ser utilizado de uma forma bem mais geral,
pois no faz suposies quanto forma funcional das variveis independentes e, alm disso, o
nmero de parmetros envolvidos no processo de estimao ser provavelmente menor.
Hair et al. (1998) e Press e Wilson (1978) apresentam alguns pontos favorveis ao uso
da regresso logstica: no necessrio supor normalidade multivariada; uma tcnica mais
genrica e mais robusta, pois sua aplicao apropriada numa grande variedade de situaes;
uma tcnica similar regresso linear mltipla. Na regresso logstica, a probabilidade de
ocorrncia de um evento pode ser estimada diretamente. No caso da varivel dependente Y
assumir apenas dois possveis estados (1 ou 0) e haver um conjunto de p variveis
independentes X
1
, X
2
, ... , X
p
, o modelo de regresso logstica pode ser escrito da seguinte
forma:
( ) x g
e
Y P
+
= =
1
1
) 1 (

Onde,

BpXp .. B1X1 B0 g(x) + + + =
Os coeficientes B
0
, B
1
, ... , B
p
so estimados, a partir do conjunto de dados, pelo
mtodo da mxima verossimilhana, que encontra uma combinao de coeficientes que
maximiza a probabilidade de a amostra ter sido observada (HOSMER e LEMESHOW, 1989).
Considerando certa combinao de coeficientes B
0
, B
1
, ... , B
p
e variando os valores de X,
observa-se que a curva logstica tem um comportamento probabilstico no formato da letra S,
o que uma caracterstica da regresso logstica. Esse formato d regresso logstica um
alto grau de generalidade aliada a aspectos muito desejveis:
a) Quando 1 1) P(Y ento , x g = + ) (
b) Quando 0 1) P(Y ento , x g = ) (
c) A regio de dvida, do ponto de vista de discriminao, fica restrita a uma
pequena regio.
Assim como se pode estimar, diretamente, a probabilidade de ocorrncia de um
evento, pode-se estimar a probabilidade de no ocorrncia por diferena:

( ) ) 1 ( 1 0 = = = Y P Y P
.
Ao utilizar-se a regresso logstica, a principal suposio a de
que o logaritmo da razo entre as probabilidades de ocorrncia e no ocorrncia do evento
linear:
__________________________________________________________________________________________
35
p p
X B X B B
e
Y P
Y P
+ + +
=
=
=
...
1 1 0
) 0 (
) 1 (

e, por conseqncia,
p p
X B X B B
Y P
Y P
+ + + =
=
=
...
) 0 (
) 1 (
ln
1 1 0

Por essa razo, ao interpretar os coeficientes da regresso logstica, opta-se pela
interpretao de e
B
e no diretamente de B. Contudo, quando se utiliza o modelo logstico do
ponto de vista de discriminao entre grupos, no h grande interesse na interpretao dos
coeficientes (GARSON, 2000).
Para utilizar o modelo de regresso logstica para discriminao de dois grupos, a
regra de classificao a seguinte:
a) se P(Y=1) > 0,5 ento classifica-se Y=1
b) em caso contrrio, classifica-se Y=0.
Portanto, o modelo logstico foi utilizado para estimar, a partir do conhecimento de
recursos investidos, a probabilidade de o municpio ser enquadrado no grupo dos que
apresentam alto ou baixo IDH. A varivel dependente (Y) indica se o municpio possui alto
ou baixo nvel de desenvolvimento humano; as variveis independentes (X) selecionadas
correspondem ao volume de investimentos, caractersticas socioeconmicas (fsicas e
geogrficas) tais como: densidade demogrfica, populao mdia e a distncia do municpio
em relao capital.
No intuito de obter-se uma boa estimativa da eficincia classificatria do modelo, a
amostra foi fracionada em duas partes; sendo uma utilizada para estimao do modelo (296
casos) e outra para testar a eficincia da classificao (212 casos) (holdout sample) (HAIR et
al., 1998). A amostra utilizada para estimao, tambm chamada de amostra de treinamento,
contou com 296 casos. Esse nmero de casos corresponde a aproximadamente 60% do
conjunto total de municpios, conforme sugerido por Hair et al. (1998), e o processo de
escolha dos casos foi realizado por meio do gerador de nmeros aleatrios do software SPSS.
Portanto, utilizando 296 casos, eliminando as variveis altamente correlacionadas e buscando
a melhor combinao de variveis independentes, foi realizado o processo de estimao dos
coeficientes do modelo logstico.

3.4 Anlise dos dados

Foram realizadas duas simulaes, produzindo-se dois modelos (modelo-1 e modelo-
2). O modelo-1 considerou a somatria da receita tributria e dos investimentos (despesas de
capital e corrente) dos anos de 1991 at 2000; j o modelo-2 considerou o valor anual de
receita tributria, despesa corrente, despesa de capital e investimento, em que:
x1 - receita tributria total de 1991- 2000
x2 - despesa corrente total de 1991- 2000
x3 despesa de capital total de 1991- 2000
x4 - investimento total de 1991- 2000
x5 - IDH de 1991
x6 - distncia do municpio capital
x7 - densidade demogrfica
x8 - populao mdia (1991-2000)
Na Tabela 1 apresentam-se as estimativas dos coeficientes Beta e testes de
significncia das variveis.

__________________________________________________________________________________________
36

Tabela 1 - Estimativas dos coeficientes Betas e testes de significncia das variveis
(Modelo-1)
Fonte: relatrio do SPSS.

Os modelos foram altamente significativos, sendo que o modelo-1 apresentou
2
; 8gl
= 237,614; Significncia = 0,0000 e a medida de Nagelkerke (o teste Nagelkerke R
2
t em
como objetivo explicar o nvel de variaes registradas na varivel dependente, ou seja,
demonstrar o poder explanatrio do modelo) foi de 0,737. O modelo-2 apresentou
2
; 8gl =
276,506; Significncia = 0,0000 e a medida de Nagelkerke foi de 0,811, quando o mximo
possvel de ser atingido +1. Isso indica um grande poder preditivo do modelo, que pode ser
verificado na Tabela 2. Vale ressaltar que os coeficientes do modelo-2 no foram
apresentados devido ao grande nmero de variveis.

Tabela 2 - Classificao dos municpios pelo modelo economtrico obtido
Modelo 1 Grupo predito
Grupo observado Baixo IDH Alto IDH Total % de
Acerto
Baixo IDH 115 21 136 84,56
Alto IDH 15 145 160 90,63
Total 130 166 296 87,84

Modelo 2 Grupo predito
Grupo observado Baixo IDH Alto IDH Total % de
Acerto
Baixo IDH 121 15 136 88,97
Alto IDH 10 150 160 93,75
Total 131 165 296 91,55

Portanto, pode-se estimar que o percentual mximo de acerto do modelo logstico,
anteriormente apresentado, de 87,84% para o modelo-1 e de 91,55% para o modelo-2. Para
se ter uma melhor estimativa da eficincia classificatria do modelo, foi utilizado o modelo
para classificar os 212 municpios que compem a amostra de teste de ambos os modelos (1 e
2) (holdout sample). Na Tabela 3 segue a classificao obtida.

VARIABLES IN THE EQUATION
B S.E. Wald df Sig R Exp(B)
X1 -9E-09 2,69E-08 0,125 1 0,72 1 1 1
X2 -2E-09 2,69E-08 0,007 1 0,93 1 1 1
X3 -4E-07 1,84E-07 4,547 1 0,03 1 0,99 1
X4 4E-07 1,89E-07 5,342 1 0,02 1 1 1,0
X5 -95,43 12,69476 56,512 1 5,59E-14 3,58E-42 5,6E-53 2,29E-31
X6 3E-04 0,001398 0,047781 1 0,826 1,0 0,99 1,0
X7 -4E-04 0,00055 0,653173 1 0,418 0,99 0,99 1,0
X8 3E-05 2,37E-05 1,290697 1 0,25592 1,000027 0,99998 1,000073
Constant 69,63 9,179144 57,54128 1 3,31E-14 1,74E+30
__________________________________________________________________________________________
37
Tabela 3 - Tabela de classificao obtida na amostra de teste (holdout sample)
Modelo-1 Grupo predito
Grupo observado Baixo IDH Alto
IDH
Total % de
acerto
Baixo IDH 88 19 107 82,24
Alto IDH 17 88 105 83,81
Total 105 107 212 83,02

Modelo-2 Grupo predito
Grupo observado Baixo IDH Alto
IDH
Total % de
acerto
Baixo IDH 75 32 107 70,09
Alto IDH 15 90 105 85,71
Total 90 122 212 77,83

Garson (www.chassncsu.edu) e Hair et al. (1998), ao descreverem as principais
caractersticas e suposies da regresso logstica, afirmam que a medida de Wald a mais
indicada para se aferir a contribuio ao resultado de cada varivel independente, exceto para
situaes em que os coeficientes sejam extremamente altos. Nesses casos, recomendam, como
um mtodo alternativo para assegurar a importncia relativa de cada varivel independente, a
utilizao da medida R, que uma funo de Wald statistic, e o nmero do grau de liberdade
da varivel. Neste estudo, as duas medidas apresentaram a mesma ordem de grandeza ao
definir a contribuio de cada varivel.
Os testes estatsticos demonstraram a existncia de relacionamento estatstico entre os
objetos pesquisados, no entanto, nesta primeira etapa do trabalho no foi possvel diagnosticar
ainda quais variveis relacionadas com investimentos pblicos demonstram-se mais
significativas.
Deve-se mencionar que este trabalho seguiu rigorosamente as recomendaes de Hair
et al. (1998), de que essencial realizar uma diviso da amostra para validao da pesquisa,
no sentido de ser evitado qualquer tipo de tendenciosidade. Os autores observam que esta
diviso no pode comprometer quantitativamente as amostras quando relacionadas ao nmero
de variveis independentes utilizadas nos estudos. Entende-se que a eficcia de um modelo de
classificao somente ser comprovada aps uma ampla e minuciosa validao. Conforme
pode ser visto na Tabela 3, os resultados apresentados, na amostra de validao (preciso de
83,02% MOD-1 e preciso de 77,83% MOD-2), atestam uma excelente capacidade preditiva
do modelo.

4 CONSIDERAES FINAIS

A sociedade tem convivido com inmeras transformaes, em todos os segmentos da
vida cotidiana, no entanto, os avanos tecnolgicos, associados principalmente difuso da
informao, so fatores que tm mobilizado uma parcela da populao, no sentido de entender
tais mudanas e aproveitar oportunidades. Nesse mesmo sentido, o governo tem procurado
implementar polticas que maximizem os resultados dos programas sociais. Entretanto, os
resultados das polticas sociais implantadas, at o momento, sempre frustraram as
expectativas da populao.
Dado o contexto, observa-se que as polticas pblicas desenvolvidas so decorrentes
das metas estabelecidas nas conferncias mundiais da ONU e que os investimentos realizados
pelo poder pblico so escassos, sendo que os mesmos se tornam cada vez mais
imprescindveis gesto social.
__________________________________________________________________________________________
38
De acordo com a pesquisa piloto-exploratria realizada diagnosticou-se, por meio da
anlise de clusters, que os municpios que apresentam maiores investimentos,
necessariamente, no esto no cluster dos que possuem melhores ndices de desenvolvimento
humano. Alm disso, por meio da tcnica de regresso mltipla, observou-se que a relao
entre municpios que apresentam maiores IDH e municpios com maior volume de
investimento no atende a uma relao linear. Portanto, a explicao para os municpios que
possuem melhores ndices de desenvolvimento humano deve-se tambm a outros fatores que
no somente aos investimentos pblicos.
Portanto, o estudo por meio da tcnica da regresso logstica demonstrou que
possvel discriminar os municpios pelo volume de investimento e por variveis
socioeconmicas. Conseqentemente, os volumes de investimentos pretritos realizados
contribuem para mudana do IDH dos municpios, o que demonstra atributos relevantes para
a discriminao dos municpios em grupos, corroborando a hiptese de que se os gestores
pblicos conhecem os atributos que do fomento ao desenvolvimento social, estes podem
maximizar a gesto social.
Este estudo exploratrio limitou-se a fazer apenas alguns diagnsticos, haja vista a
complexidade do campo de estudo e o inexpressivo nmero de pesquisas na rea.
importante ressaltar que, a inferncia deste estudo diz respeito somente aos municpios do
Estado de So Paulo que disponibilizaram os dados entre os perodos de 1991 a 2000, no
permitindo, portanto, generalizaes aos demais municpios brasileiros.
Nessa pesquisa piloto, o fato de algumas variveis apresentarem coeficientes com
valores muito baixos ou muito elevados dificultou elencar, dentre as variveis, aquelas que
seriam mais relevantes. Ressalta-se que o fato de alguns coeficientes apresentarem valores
prximos de zero ou muito altos no invalida o poder discriminatrio do modelo, apenas
dificulta a interpretao (HAIR et al., 1998; GARSON, www.chass.ncsu.edu).
O modelo apresentado ressalta variveis ligadas aos investimentos pblicos, sendo que
se destacam duas das trs dimenses do IDH, ou seja, as dimenses que apresentam aspectos
ligados educao e sade (longevidade). A dimenso renda no foi considerada neste
estudo, tendo em vista a dificuldade de diagnosticar variveis que se correlacionam
diretamente.
No tocante aos resultados auferidos, o modelo de regresso classificou corretamente
87,84% dos casos, quando considerado o volume total de recursos por categoria de 1991 a
2000; alm disso, classificou corretamente 91,6% dos casos, quando considerou o valor anual,
o que demonstra um importante instrumento com poder discriminatrio significativo. Os
resultados obtidos destacam que o modelo pode contribuir e subsidiar a gesto pblica, tanto
no gerenciamento das atividades como na aplicao dos recursos pblicos, de maneira a
maximizar o desenvolvimento social e humano.
Conclui-se que a tcnica multivariada de regresso logstica uma tcnica relevante
para o desenvolvimento de pesquisas em Cincias Sociais Aplicadas, especialmente nas
Cincias Contbeis e na Administrao Pblica, haja vista sua possibilidade de anlise de
atributos relevantes aos problemas de estudos.
Para tanto, este estudo teve como objetivo apontar algumas das vertentes que se
pretende estudar em pesquisas futuras, em relao aos investimentos pblicos dos municpios
brasileiros, sendo que estudos neste campo podem contribuir para a avaliao da eficincia do
gasto pblico, possibilitando aos gestores a mensurao e avaliao do desenvolvimento
social e humano dos respectivos municpios.

__________________________________________________________________________________________
39
REFERNCIAS

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Revista Universo Contbil , ISSN 1809-3337, Blumenau, v. 1, n. 1, p 24 40, jan./abr. 2005.

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