Análise de Impacto Regulatório Uma Abordagem Exploratória - Anatel

TEXTO PARA DISCUSSO N
o
1463
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO:
UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA
Lucia Helena Salgado
Eduardo Bizzo de Pinho Borges
Braslia, janeiro de 2010
TEXTO PARA DISCUSSO N
o
1463
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO:
UMA ABORDAGEM EXPLORATRIA
*
Lucia Helena Salgado
**
Eduardo Bizzo de Pinho Borges
***
Braslia, janeiro de 2010
* O texto organiza palestras proferidas sobre o tema durante 2009, em eventos organizados pelo Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG).
** Coordenadora de Estudos de Regulao e Mercados na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e
Infraestrutura (Diset)/Ipea.
*** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
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ISSN 1415-4765
JEL D61; N46; L50; K20
TEXTO PARA DISCUSSO
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de
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SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO 7
2 BOAS PRTICAS RECOMENDADAS PELA OCDE 8
3 ORIGEM DA ANLISE CUSTO BENEFCIO 10
4 PRINCPIOS A SEREM APLICADOS ANLISE
CUSTO BENEFCIO 12
5 COST-EFFECTIVENESS ANALYSIS 15
6 TESTES DE LIMIAR 16
7 ANLISES PARCIAIS 16
8 O QUE TEM SIDO FEITO NO BRASIL? 17
9 CONSIDERAES FINAIS 22
REFERNCIAS 24
SINOPSE
O trabalho tem por objetivo examinar aspectos da anlise de impacto regulatrio (AIR) e
sua aplicabilidade no processo regulatrio brasileiro. Inicia-se com algumas observaes
sobre o instrumento, discute-se as boas prticas recomendadas pela Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), expem-se as origens e os princpios
da anlise de custo benefcio, bem como outros mtodos analticos, como cost-effectiveness
analysis e anlises parciais. Em seguida, so expostas algumas prticas j existentes no
mbito da AIR no contexto brasileiro, como a realizao de consultas pblicas. Conclui-se
que, diante da expertise e da experincia acumulada, a aplicao da AIR no Brasil pode
auxiliar o regulador no processo de tomada de decises ao integrar objetivos polticos
mltiplos e aumentar a transparncia, a accountabilty e a participao social, bem como o
entendimento dos impactos da ao do governo, desde que utilizada estritamente como
elemento metodolgico de avaliao, devendo ser sugerida, e no imposta ao regulador, e
empregada no incio do processo decisrio.
ipea texto para discusso | 1463 | jan. 2010 7
1 INTRODUO
Anlise de impacto regulatrio (AIR), como definida pela OECD (2008, p. 14), a
ferramenta poltica sistemtica utilizada para examinar e medir os benefcios, os
custos e os efeitos provveis de uma regulao nova ou j existente. Trata-se de uma
forma analtica de informar os tomadores de deciso, e sua estrutura , tipicamente,
dividida da seguinte forma: ttulo da proposta; objetivo e efeito esperado da poltica
regulatria; avaliao do problema poltico; considerao das opes alternativas;
avaliao de todos os impactos distributivos; resultados da consulta pblica;
estratgias de compliance; e processos para monitoramento e avaliao.
Similarmente, o Office of Management and Budget (OMB) norte-americano
(1991, p. 653), define a AIR como instrumento que prov informaes sobre a
necessidade e as consequncias de uma regulao proposta, que verifica se os
benefcios potenciais da ao para a sociedade excedem os custos gerados e se, entre
todas as alternativas possveis para alcanar o objetivo da regulao, a ao a que
maximiza os benefcios lquidos para a sociedade.
A AIR um instrumento de aperfeioamento da eficcia e da eficincia da
atividade regulatria, que auxilia o regulador a focar nos ditames legais desta. parte
de um processo de fortalecimento da governana regulatria, podendo ser visto como
um conjunto de recomendaes de procedimentos a serem adotados para melhor
informar o processo de tomada de deciso em regulao.
Do ponto de vista histrico, um instrumento de surgimento e adoo muito
recente, mas que vem ganhando importncia no processo de tomada de deciso.
Embora suas primeiras manifestaes formais datem da dcada de 1970, sua discusso
disseminou-se mundialmente em meados da dcada de 1990 (JACOBS, 2006, p. 75),
sendo contempornea criao dos marcos regulatrios no Brasil.
Metodologicamente, a AIR traduz um modo de pensar econmico que deve
balizar a ao do regulador. Este, por sua vez, como qualquer agente econmico,
administra recursos escassos e deve faz-lo de forma eficiente, especialmente por
tratarem-se de recursos pblicos, em que os custos e benefcios considerados na
tomada de deciso so, direta ou indiretamente, da comunidade de cidados-
consumidores-eleitores. A AIR fundamenta a comparao entre as alternativas
regulatrias de forma sistemtica, tcnica e, por conta disso, legtima, porque
estabelece procedimentos transparentes, sujeitos crtica e ao check and balance da
prpria sociedade.
A credibilidade do regulador, idealmente reforada pela adoo da AIR, pode ser vista
como instrumento de fortalecimento da agncia diante da sociedade, quando
internalizada por esta como algo importante.
A AIR, ainda no implementada estritamente no Brasil, apresenta-se como
importante instrumento de governana das prprias agncias para fortalecer seus laos
com a sociedade e sua legitimidade como entes autnomos e tcnicos. Se adotada
pelas agncias no mbito de suas rotinas de trabalho, pode contribuir para balizar,
fundamentar e orientar melhor suas decises regulatrias, sobretudo porque parte
importante do processo de AIR o dilogo com setores da sociedade, interessados e
afetados pelos temas regulatrios em pauta. Se a deciso construda em um processo
8 texto para discusso | 1463 | jan. 2010 ipea
com etapas transparentes, de conhecimento poltico, seguindo rigorosamente
procedimentos conhecidos, torna-se um importante instrumento de aperfeioamento
da governana regulatria.
No marco atual das agncias brasileiras, o legislador j definiu com clareza o
objetivo ltimo, de atendimento ao interesse pblico por parte das agncias
reguladoras. Neste caso, a AIR torna-se ferramenta til para a escolha das medidas
que melhor atendem a esses objetivos da forma mais eficiente possvel.
A AIR ao mesmo tempo resulta de um avano da leitura normativa da regulao
amparada na racionalidade das falhas de mercado, quando a regulao surge como
melhor instrumento possvel de poltica (NOLL, 1989) j informada pelo realismo da
abordagem positiva que jogou luz sobre como a regulao pode tornar ainda pior o
estado de coisas (NOLL, op. cit.)
Assim, a AIR auxilia a renovar e redesenhar a abordagem normativa do processo
decisrio. A anlise positiva
1
(emprica) no deixa de estar presente, mas a AIR
basicamente parte da leitura contempornea da regulao da perspectiva
normativa, ou seja, um conjunto de indicaes do que deve ser em termos de boa
prtica regulatria. Ressalte-se que a referncia aqui perspectiva normativa do
ponto de vista metodolgico, o que no significa dizer que a regulao deve ser feita
de determinada maneira e que os efeitos sero exatamente aqueles esperados.
Deve ser acentuado que as preocupaes consolidaram-se em uma espcie de
doutrina normativa do que a boa regulao e deram ensejo quele rol de regras
da governana regulatria: prestao de contas; transparncia; utilizao do princpio da
proporcionalidade e da economicidade; foco nos objetivos; e consistncia. Todos estes
fundamentos que foram elaborados e acabaram por gerar uma doutrina normativa da
boa regulao, em meados dos anos 1990, esto na origem da AIR e a fundamentam.
Se, por um lado, a AIR pode fortalecer institucionalmente o regulador, sob outra
perspectiva, pode ser encarada meramente como a utilizao de uma forma racional
de decidir que est no dia a dia. A prpria ideia de AIR est por trs de qualquer
anlise de problema econmico, por ser um problema de administrao de escassez.
Dessa forma, a maneira de pensar a AIR um modo de pensar econmico, no
sentido mais amplo e filosfico do termo, assim como a sistematizao de
procedimentos racionais, que por intermdio de um bom uso dos recursos, busca a
maneira mais apropriada de atender aos objetivos.
2 BOAS PRTICAS RECOMENDADAS PELA OCDE
Como forma de assegurar que a AIR possa atuar efetivamente como instrumento de
promoo da qualidade regulatria, em maio de 1997, os ministros da Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD), com base nas experincias
de seus pases membros, publicaram um guia recomendando as seguintes boas
prticas para AIR (OECD, 1997):
1. A AIR tem sido objeto de anlise crtica de observadores, e j existe uma anlise positiva, emprica nos ltimos anos.
Nesse sentido, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem contribudo enormemente,
avaliando o que tem sido feito e verificando, com muita frequncia, distores e erros. Para anlise emprica do
desempenho da AIR em pases da OCDE, ver Malyshev (2002) e Jacobzone, Choi e Miguet (2007).
Garantir o comprometimento poltico com a AIR.
Alocar responsabilidades cuidadosamente para o cumprimento das etapas da
AIR.
Treinar os reguladores.
Utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel.
Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados.
Concentrar esforos em objetivos precisos.
Integrar a AIR com os processos de elaborao de polticas, dando incio o
mais cedo possvel ao processo de tomada de deciso.
Conferir publicidade aos resultados.
Envolver o pblico extensivamente.
Aplicar a AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso de
regulao existente.
A primeira recomendao consiste em garantir o comprometimento poltico
com a AIR (OECD, 1997). Uma AIR no pode ser lida pela burocracia, no pode
funcionar como uma ordem superior oriunda de um ente externo dizendo como a
agncia deve regular, gerando inevitveis conflitos. O trade-off entre superviso
externa e autonomia tcnica das agncias jamais deve ser esquecido.
A AIR no pode ser vista como mais uma exigncia burocrtica, uma etapa custosa,
uma vez que isso significaria impor custos regulatrios adicionais para a sociedade. Dessa
forma, sem o comprometimento rotineiro das agncias em elaborar a AIR, melhor no
utiliz-la. Como qualquer iniciativa de introduo de um procedimento burocrtico, se
no conduzida adequadamente, a AIR pode absorver volume significativo de recursos
externos, elevando a carga imposta pelo Estado sociedade.
A recomendao de alocar responsabilidades cuidadosamente para o
cumprimento das etapas da AIR alude a uma discusso subjacente sobre se esta
ferramenta ser utilizada dentro das agncias ou por algum rgo supervisor (OECD,
1997). No h como dizer, a priori, qual o melhor modelo; a cada jurisdio cabe
definir o que a sociedade considera como o mais adequado.
Um ponto fundamental para o sucesso de uma AIR o timing da sua
introduo. S faz sentido esta ser introduzida para informar aos decisores as
alternativas para que determinada deciso seja tomada, por meio, tambm, do
processo de consulta pblica e do dilogo com a sociedade. Quando a anlise inicia-se
a posteriori, em um momento j avanado do processo decisrio, reduz-se para
justificar a deciso j tomada, sendo melhor no faz-la, dado o dispndio de recursos
pblicos envolvidos.
A AIR s faz sentido como elemento metodolgico de avaliao, para analisar as
alternativas de determinado problema e avaliar os custos envolvidos, de modo a
identificar a deciso que pode gerar maior benefcio lquido. Esta deve ser sugerida e
no imposta ao regulador. Frise-se que a metodologia adotada menos importante do
que o timing da introduo deste instrumento.
As recomendaes de conferir publicidade aos resultados e envolver o pblico
extensivamente esto previstas no marco legal brasileiro das agncias regulatrias e j
foram incorporadas sua prtica, sob a forma de audincias pblicas, consultas
pblicas e divulgao das razes que motivaram as decises. Isso pode ser conferido e
acompanhado na pgina de internet das agncias, claro que com certa diferena de
qualidade e profundidade mas este aspecto da AIR j uma rotina no Brasil.
Quanto a aplicar a AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso de
regulao existente, deve-se lembrar que todo, ou pelo menos grande parte do
processo regulatrio com que as agncias lidam, na prtica, um processo de reviso
regulatria (OECD, 1997). Quando a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(ANTAQ) apresenta uma proposta de reviso de regras de concesso, trata-se de
reviso de regras, porque a concesso sempre houve. A revogao da Portaria da
Direo-Geral de Aviao Civil (DGAC) n
o
187/2005 pela Agncia Nacional de
Aviao Civil (ANAC), que abriu o aeroporto Santos Dumont, tambm uma
reviso, porque j existe toda uma bagagem regulatria no Brasil que precisa ser
revista luz do novo marco regulatrio e das novas exigncias da economia brasileira.
Assim, a todo o tempo, as agncias esto revendo regras anteriores, muitas
destas anacrnicas, incompatveis com os novos marcos legais, em particular aqueles
que do nfase ao estmulo para a concorrncia. Neste processo, a AIR
absolutamente necessria.
Com respeito a utilizar um mtodo analtico consistente, porm flexvel a anlise
custo benefcio (ACB), por assim dizer, a anlise de maior destaque (OECD, 1997).
uma anlise econmica por excelncia, pois toda deciso racional passa pela ponderao
de ganhos e perdas potenciais e pela estimao desta diferena. Quando toma-se uma
deciso racional de adquirir um imvel, por exemplo, elencam-se e, se possvel,
quantificam-se todos os custos e benefcios envolvidos, inclusive os futuros, e, finalmente,
toma-se a deciso. Este o processo econmico racional de deciso que est por trs da
ACB, e que, por excelncia, acaba sendo visto como melhor instrumento para
balizamento de uma AIR.
Como h falhas, dificuldades e limitaes naturais no processo de ACB, sobretudo
falhas de informao, existem outros mtodos disponveis, como a cost-effectiveness
analysis, as anlises parciais, os testes de limiar e uma forma branda de ACB.
2
3 ORIGEM DA ANLISE CUSTO BENEFCIO
Os fundamentos da ACB no surgiram no governo Reagan, em 1981. Fundamentos
podem ser buscados nos filsofos radicais, como eram chamados em meados do
sculo XIX na Inglaterra os utilitaristas, em particular, no trabalho seminal de
Bentham (1781), que estabeleceu as bases da anlise custo benefcio, para quem as
aes do bom governo devem ser pautadas pelo princpio da utilidade. Bentham diz,
com muita clareza, que qualquer ao do bom governo deve ser avaliada ponderando-
se os custos que sero impostos sobre a sociedade versus os benefcios. Afirma que
uma medida do governo se conforma ao princpio da utilidade quando tem uma
2. Jacobs (2006, p. 80-87) designa essa forma mais branda de ACB como soft cost-benefit analysis.
tendncia a aumentar a felicidade daquela comunidade em um nvel maior do que a
felicidade que esta vai reduzir, em particular, via impostos.
3
A Economia do Bem-Estar, desenvolvida no sculo XIX, ganhou nfase,
recentemente, com o desenvolvimento da Economia do Meio Ambiente. Seus
princpios, que tm como fundamento a microeconomia, tm ganhado muita
importncia para valorar bens que, a rigor, so intangveis e benefcios que so
difusos, como os que esto relacionados a bens naturais, e balizar os estudos de
impacto ambiental. Neste sentido, a abordagem de valorao de benefcios e custos da
Economia do Meio Ambiente pode ajudar bastante na AIR.
4
Mais importante para a evoluo da AIR parece ter sido a mudana de ventos
ideolgicos e polticos nos pases anglo-saxes, o que deu novo vigor s crticas, que
parte da academia j fazia, quanto ao peso crescente do Estado regulatrio e a
tendncia a sufocar a livre iniciativa, a concorrncia e o esprito inovador. Houve um
grande divisor de guas no incio dos anos 1980, com a eleio de Ronald Reagan,
nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, na Inglaterra, que deram o impulso
poltico a uma crtica que j vinha sendo feita de uma maneira bastante rigorosa,
principalmente pelos economistas de Chicago, ao tamanho desmesurado do governo
nos Estados Unidos. A sociedade norte-americana extremamente regulada no
cotidiano do cidado, mais pelas administraes municipais que pelo Estado federal.
Este Estado altamente regulado deu ensejo a uma reviso, no sentido de regular
somente o necessrio e na medida necessria, originando a AIR norte-americana.
5
Em 1974, o Decreto Executivo n
o
11.821, do presidente Ford, estabelecia que as
agncias realizassem uma avaliao de impacto inflacionrio para as novas regulaes.
Contudo, a sistematizao da ACB deu-se em 1981, com o Decreto Executivo n
o
12.291, do presidente Reagan. importante chamar ateno para o fato de que todos
os governos subsequentes, inclusive o democrata, com sua conhecida postura proativa
em termos de aes do governo, mantiveram, com pequenas variaes, este tipo de
obrigatoriedade. A nova administrao federal j deu sinais claros de fortalecimento
desta reviso regulatria em bases bastante slidas.
6
importante ressaltar que, no caso norte-americano, quando se mencionam
agncias, a referncia a qualquer rgo da administrao pblica. As agncias
regulatrias, que tm natureza diferente das agncias brasileiras, so convidadas a
realizar a anlise, mas no obrigadas. At fazem-na porque h uma emulao: fazer
AIR refora a legitimidade e autonomia tcnica das agncias. O arcabouo legal
diferente do existente no Brasil: as agncias so independentes e a maior parte destas
subordinadas e criadas pelo Poder Legislativo.
3. () a measure of government (...) may be said to be conformable to or dictated by the principle of utility, when in
like manner the tendency which it has to augment the hapiness of the community is greater than any which it has to
diminish it (Bentham, 1781).
4. Para mtodos de valorao ambiental, ver Motta (1998).
5. Da extensa literatura que registra e analisa esse processo, consulte Peltzman, Levine e Noll (1989).
6. Por meio de memorando de 30 de janeiro de 2009, o presidente Barack Obama convocou a produo de recomendaes
para formulao de um decreto concernente reforma regulatria. Ver: <http://www.reginfo.gov/public/jsp/EO/fedRegReview/
POTUS_Memo_on_Regulatory_Review.pdf>. Acesso em: 1
o
set. 2009.
4 PRINCPIOS A SEREM APLICADOS ANLISE
CUSTO BENEFCIO
Na realizao da ACB devem ser includos e explicitados todos os impactos
significativos da regulao, independentemente de serem quantificveis os custos e
benefcios associados. Devem ser explicitados os que podem ser monetizados e os que
no podem, sendo especificado, tanto quanto possvel, quem arca com os custos e
quem aufere os benefcios. Esta ideia de explicitao o princpio bsico de
transparncia e de governana. ACB, tambm se aplica o princpio da
proporcionalidade, que o do bom senso racional, em que esforos devem ser
concentrados na considerao dos custos e dos benefcios mais significativos.
Esse ponto j incorpora crtica emprica importante, de que preciso fugir do
vis economicista e abranger benefcios que, em boa parte, so incertos e difusos por
natureza, e custos no quantificveis. Se for adotada uma abordagem stricto sensu, cai-
se em um ngulo economicista de levar em considerao s o que se pode mensurar e
deixar de lado coisas de maior importncia.
Havendo significativa incerteza sobre o impacto de uma alternativa regulatria,
boa prtica efetuar-se estimativa de sensibilidade dos resultados com relao a
mudanas em variveis mais importantes, conferindo robustez no s para a AIR mas
deciso regulatria final. Ainda, devem ser considerados benefcios e custos
dinmicos. Estes devem ser, pelo menos, elencados, avaliados e verbalmente
mencionados. Se uma determinada medida vai estimular a inovao tecnolgica, com
a entrada de uma empresa que possui uma tecnologia especfica, e este efeito no
puder ser mensurado, isto tem de ser explicitado qualitativamente para a anlise, para
ser considerado na tomada de deciso.
Quanto mensurao de custos e benefcios, o bsico que uns podem ser
monetizados e outros no. Em um mundo ideal, aferem-se custos e benefcios, efetua-
se a subtrao e verifica-se o efeito lquido. A medida adotada deve ser a com maior
diferencial entre custo e benefcio. Este um problema, como tantos outros, trivial de
maximizao, em que se deriva a curva de benefcio e a curva de custo, e o ponto de
encontro o ponto ideal, em que deve ser oferecida a poltica. Entretanto, na prtica,
a realizao desta anlise de custo benefcio est longe de ser trivial.
Tratar de forma realista tais limitaes contribui para o aperfeioamento da anlise
e do processo regulatrio. Uma das orientaes prticas para as agncias que realizam
AIR a de que os custos devem ser mensurados sempre que possvel. Considerando a
dificuldade em quantificar todos os custos e benefcios identificados, deve-se evitar
aproximaes esprias, sendo recomendvel fornecer estimativas amplas, como ordem
de grandeza em milhes de unidades monetrias ou intervalos de valores.
recomendvel tambm avaliar a dimenso relativa entre custos e benefcios, buscando
a aplicao do princpio da proporcionalidade. No sendo possvel a quantificao, cabe
a descrio qualitativa dos custos e benefcios identificados.
Um bom grupo de benefcios bem arrolados, consistentes, descritos mais
adequado que avaliaes que se baseiam em manipularem-se os dados, usarem-se
aproximaes pouco realistas, mas que apresentem um resultado exato, porque este
fornece mais preciso. Este resultado pode levar a distores to grandes que, se no
houver uma base de dados e um mtodo confiveis, melhor apresent-lo de uma
maneira modesta, quantificar o que for possvel e complet-lo com a anlise
qualitativa. Uma boa explicao fundamentada, consistente, feita de forma verbal vale
mais que simulaes baseadas em premissas fracas e simplificadas, que no do conta
minimamente da complexidade da interao de variveis na realidade.
No antitruste brasileiro, essa preocupao em se avaliar a dimenso relativa entre
custos e benefcios est presente desde seus primrdios. Na deciso do caso Kolynos-
Colgate, por exemplo,
7
apresentou-se esquema comparativo entre custos privados,
custos pblicos e benefcios esperados, alguns com potencial de quantificao e outros
no, que fundamentou o processo de tomada de deciso, a partir de alternativas com
base naquela avaliao proporcional entre custos e benefcios. Assim, em antitruste,
viu-se fazer-se isso no Brasil pelo menos desde 1996, ano da primeira deciso baseada
em uma anlise de custo benefcio.
TABELA 1
Alternativas para adequar a operao legalidade antitruste
Ativos/deciso Vender Licenciar Suspender Ceder
Instalaes
CP A B
EC B B
Equipamentos
CP A B
EP B B
Tecnologia patentes ou know-how
CP B B B
EP 0 0 0
Marcas
CP A B B
EP A B A
Fonte: Voto condutor, AC 0027/1995, Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade).
Obs.: 1. CP custo privado: (A) alto; (B) baixo; (0) nulo.
2. EC efeito sobre concorrncia: (A) alto; (B) baixo; (0) nulo.
Um ponto importante que as autoridades de defesa da concorrncia tm uma
enorme tecnologia a repassar s agncias regulatrias, em um processo de dilogo para
um bom desenvolvimento de AIR. Est sendo montado um grupo, j oferecendo um
piloto do que vai ser a rea de anlise econmica do Cade, e que dar ensejo
justamente a essa anlise de impacto, inclusive impactos a posteriori de decises, que
outra preocupao que tem-se h muito tempo.
A anlise custo benefcio est sujeita a algumas limitaes, como a
escamoteao de resultados, em que, diante de efeitos no quantificveis, pode-se
supervalorizar benefcios intangveis ou deixar de incluir questes desta natureza na
anlise. Existe tambm a questo da disponibilidade de dados confiveis para a anlise
e o elevado custo para obt-los. Ainda, o mtodo pode dar ensejo a anlises que visam
atender objetivos prprios, como a utilizao de pressupostos viesados, previses no
realistas, dupla contagem de benefcios e excluso de custos, podendo levar a
7. Para uma narrativa dos principais aspectos desse caso, ver Salgado (2003).
resultados tendenciosos. Assim, a melhor salvaguarda consiste em explicitar os
pressupostos em termos quantitativos e qualitativos, permitindo crticas consistentes,
estando claro de onde se partiu.
A questo das informaes confiveis e a alta incerteza sobre os benefcios ou
custos potenciais representam outra dificuldade encontrada. Este problema tpico
da anlise antitruste, em que os impactos de uma fuso so prospectivos e no h
como se dizer acuradamente quais vo ser os benefcios e o que se vai gerar de
eficincia. Contudo, existem tcnicas economtricas j avanadas que permitem criar
simulaes. So tecnologias desenvolvidas nos ltimos dez anos, e por isso a
importncia da transferncia de tecnologia que os rgos de defesa da concorrncia
podem passar para agncias, seja como troca de informaes, seja como ajuda no
treinamento destas. A anlise de benefcios futuros, de benefcios dinmicos,
fundamentais em quaisquer medidas que visam ampliar bem-estar e eficincia, vai
requerer simulaes, e para isso desenvolvem-se tcnicas cada vez mais sofisticadas,
que demandam bases de dados confiveis e esclarecimento de premissas. A anlise post
facto tambm possui grande relevncia no aprimoramento da ACB, para balizar o que
foi feito e corrigi-lo.
8
H um desafio adicional considervel na realizao da ACB quando um mercado
aberto concorrncia. , por definio, difcil prever, com um mnimo de acurcia,
benefcios potenciais em eficincia ou quantificar, de forma razovel, benefcios
dinmicos da concorrncia, como aumento do vigor inovativo, introduo de novos
produtos, servios e tecnologias. Neste caso, cabem estimativas com intervalos de
valor associados s probabilidades e margens de erro.
Os custos de compliance tambm devem ser considerados, dado que estes podem ser
to elevados que o no fazer nada pode ser uma excelente deciso de poltica regulatria.
O legislador muito claro quando diz o que a agncia deve fazer, e que esta deve
estar sempre guiada pelos seus ditames legais. Uma das coisas que sensatamente se
observou a importncia da promoo da concorrncia. Contudo, no deve ser
colocado algo genrico na AIR, como a promoo da concorrncia, mas deve-se
informar como e por que determinado benefcio ser positivo. Por exemplo, em uma
anlise de fuso que pode resultar em aumento da eficincia, deve ser explicitado como
isso ir ocorrer e se este aumento de eficincia ser compartilhado com o consumidor.
Entretanto, existem alternativas para a ACB. Uma destas a anlise custo
benefcio branda, j adotada em boa parte dos pases com experincia em AIR, e que
representa uma tentativa de abandonar o vis economicista de incorporar todos os
impactos e utilizar uma forma de compatibilizao de efeitos qualitativos e
quantitativos. Os benefcios so relativamente simples de se quantificar em unidades
fsicas como quantas vidas ou quantas pessoas possvel atender, quantos leitos a
mais possvel colocar , porm a dificuldade consiste em monetizar estes efeitos,
uma vez quantificados.
A anlise custo benefcio branda pretende ento superar algumas dificuldades da
anlise custo benefcio, propondo-se a incorporar vrias dimenses, diferentemente
8. A guise de exemplo, pode-se consultar, da vasta literatura, Baker (2002), Shenfelter, Hosken e Weinberg (2009),
Guilbert e Sunshine (1995) e Ordover e Baker (1992-1993).
do que se v nos manuais, em que se incorporam os impactos passo a passo sobre os
stakeholders, o consumidor, os vrios agentes e o meio ambiente, at que se tenha uma
avaliao mais complexa.
Outra alternativa so os testes de limiar j utilizados pelo sistema brasileiro de
defesa da concorrncia, o que pode propiciar transferncia de tecnologia , em que se
aplica o princpio da proporcionalidade, economicidade e eficincia. A ideia central
que s se deve dar prosseguimento a uma anlise caso se verifique um dano ou
benefcio significativo, a fim de evitar dispndios de recursos pblicos.
Um ponto a ser destacado refere-se ao problema praticamente insolvel de
somar preferncias individuais, at porque estas dificilmente se manifestam no que
diz respeito a bens pblicos bens difusos que no podem ser mercadologicamente
oferecidos. Este um dos grandes dilemas da Economia do Bem-Estar. A depender
da intensidade e da importncia dos impactos identificados, pode-se utilizar certo
grau de arbitrariedade, que compete a definies polticas e que possui carter moral,
uma vez que pressupe que uma unidade monetria no possui o mesmo valor para
todos os indivduos.
5 COST-EFFECTIVENESS ANALYSIS
Como ferramenta alternativa, e que se mostra a mais adequada at que se adquira
expertise em ACB, figura a cost-effectiveness analysis. Esta anlise consiste da
comparao dos custos entre regulaes que geram benefcios iguais ou semelhantes.
Diferentemente da ACB, a ferramenta no se aplica para determinar quais metas
devem ser atingidas, mas, uma vez determinadas, consistente em comparar quais
meios so menos custosos para atingi-las.
No Brasil, compete ao legislador definir alguns objetivos, de modo que, em
muitos casos, no h espao para discusso acerca dos benefcios, porque estes j
foram determinados, valendo somente avaliar qual a alternativa menos custosa para
atender quele objetivo.
9
Dessa forma, do ponto de vista da construo institucional, a utilizao da cost-
efectiveness analysis pode preceder o desenvolvimento de uma AIR fundamentada em
custo benefcio no Brasil, substituir a mensurao dos benefcios por notas tcnicas
e exposies de motivos, e ser ponto de partida para acumulao de experincia e
expertise para uma futura adoo de ACB.
Essa anlise tambm sugerida quando a monetizao dos benefcios invivel,
como nos casos de benefcios intangveis e dispersos, alm de til quando o benefcio
j est definido, e tambm para afastar questes morais que podem advir da
quantificao de benefcios como valorar vidas e reduo de acidentes. Esta questo
de extrema importncia, mormente para economia de sade e de transportes. De uma
maneira geral, a soluo encontrada pelos microeconomistas consiste em avaliar o
9. A Lei n
o
11.182/2005, a Lei da ANAC, como disposto no Artigo 48, 1
o
, determina o princpio da livre mobilidade:
Fica assegurada s empresas concessionrias de servios areos domsticos a explorao de quaisquer linhas areas,
mediante prvio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas
regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela ANAC. Dessa forma, no cabe ao regulador
question-lo, mas indicar as melhores medidas para que seja atendido o princpio.
valor presente da renda esperada dos indivduos em questo, buscando afastar
qualquer tipo de problema tico.
Essa abordagem metodolgica particularmente interessante: como o
economista responde ao dilema tico do barco salva-vidas?
10
Embora um
microeconomista aplicado possa no se espantar diante do problema da valorao de
vidas, causa repulsa ao restante do gnero humano calcular quanto vale uma vida com
relao a outra.
11
6 TESTES DE LIMIAR
Dados os custos associados AIR e escassez de recursos, testes de limiar podem ser
utilizados de modo a dispensar a anlise ou reduzir a extenso desta, para casos em que
a regulao gera impactos relativamente pequenos,
12
ou quando no h alternativa
poltica apropriada regulao. Nestes casos, a execuo de AIR deve ser dispensada, j
que a regulao ser implementada independentemente do resultado da anlise.
Jacobs (2006, p. 25-26) aponta para a existncia de limiares quantitativos e
qualitativos para aplicao de AIR. O limiar sugere a realizao da anlise para
regulaes que tenham custos estipulados maiores do que certo valor, previamente
estabelecido. O limiar qualitativo, em vez de informar um custo quantificado, faz
exigncias quanto natureza da regulao. Pode-se, por exemplo, estabelecer que a AIR
ser feita em regulaes que gerem alto custo, mas sem especificar qual o valor
monetrio deste custo, ou que ser dispensada em situaes em que a regulao salvar
vidas. Existe ainda o limiar misto, no qual h consideraes quantitativas e qualitativas.
Uma vez estabelecido, o limiar deve ser utilizado como critrio de realizao de
todas as anlises, a fim de atribuir legitimidade ao processo. Dessa forma, a deciso
poltica deve se limitar definio ex ante de quais sero os limiares, e, aps
estabelecido, o critrio deve ser utilizado para todas as regulaes.
7 ANLISES PARCIAIS
As anlises parciais representam outro mtodo analtico para a AIR, utilizado quando
determinada medida atinge um pblico especfico. Como a regulao pode ter impacto
desproporcional em alguns grupos especficos da economia, pode ser desejvel analisar
separadamente estes impactos, como os sobre as pequenas e mdias empresas e a
populao de menor nvel de renda. Anlises do tipo tambm permitem examinar o
impacto global por diferentes aspectos, como o efeito sobre a concorrncia.
Essas anlises devem ser aplicadas de forma paralela e complementar anlise
global, sendo previamente especificado como cada impacto ser avaliado e ponderado
10. Faz-se meno ao clssico dilema tico quando, em um naufrgio, h que se decidir o que fazer havendo 12
sobreviventes e um barco com capacidade para dez pessoas. Cada leitura tica indicaria uma soluo parcial, sendo a
soluo utilitria guiada pela tica das consequncias prticas para o bem-estar da sociedade. Pela lgica utilitarista
deveriam ser sacrificados aqueles com menor potencial de contribuio para a gerao de riquezas (Marcondes, 2007).
11. Freud dizia que um cirurgio um sdico sublimado. Ele certamente no devia conhecer muitos economistas.
12. Sobre testes de limiar, este tipo de anlise em etapas em que s se prossegue para a etapa seguinte vale,
aprofundando a anlise, dispendendo maiores esforos, se os efeitos identificados parecem significativos o mesmo
mtodo adotado pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) na anlise antitruste.
no mbito geral da AIR, para que no prejudique sua consistncia. Jacobs (2006, p. 82)
indica trs problemas recorrentes na execuo de anlises deste tipo. O primeiro decorre
de orientar o regulador a mensurar o impacto distributivo em setores especficos, sem
especificar como isto ser feito. O segundo consiste da mensurao do impacto
macroeconmico, gerado por intervenes microeconmicas. Observadas as interaes
complexas da economia, consideravelmente difcil medir este efeito, levando quase
sempre a resultados ilusrios ou de curtssimo prazo, que no costumam ser objetivos
da interveno regulatria. O terceiro problema ocorre ao fazer apenas anlises parciais
ou utilizar mtodos que percebam apenas alguns impactos, sem determinar como estes
sero integrados estrutura analtica mais ampla.
Como exemplos de anlises parciais pode ser citada a anlise do impacto da
liberao de um medicamento a quebra de uma patente sobre a populao que
portadora de uma determinada doena. No caso da construo da hidreltrica do Rio
Madeira, o sistema brasileiro de defesa da concorrncia fez uma anlise muito
prxima de AIR para verificar custos e benefcios.
13
8 O QUE TEM SIDO FEITO NO BRASIL?
8.1 DECRETO N
O
4.176/2002
O Decreto n
o
4.176, de 28 de maro de 2002, que estabelece normas e diretrizes para a
elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao presidente da
Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder
Executivo federal, representa o esboo de uma primeira iniciativa em AIR no Brasil,
considerando-se a presena de alguns componentes deste instrumento no decreto.
Ficou determinado que as propostas de projetos de atos normativos, ao serem
encaminhadas Casa Civil, devem ser acompanhadas de formulrio constante no
Anexo II do decreto, alm do parecer conclusivo sobre a constitucionalidade, a
legalidade e a regularidade formal. Este formulrio composto por: sntese do
problema ou da situao que reclama providncias; solues e providncias da medida
proposta; alternativas existentes medida proposta; custos; razes que justificam a
urgncia, quando aplicvel; impacto sobre o meio ambiente; alteraes propostas; e
sntese do parecer do rgo jurdico.
As elaborao dos atos normativos devem levar em considerao as questes
expostas no Anexo I do decreto. Algumas destas questes constituem elementos
caractersticos de AIR, como o item 2, que levanta a questo das alternativas
regulao e o item 12, que impe a realizao de uma espcie de anlise custo
benefcio, como exposto em seguida (BRASIL, 2002):
2. Quais so as alternativas disponveis?
2.1. Qual foi o resultado da anlise do problema? Onde se situam as causas do
problema? Sobre quais causas pode incidir a ao que se pretende executar?
13. Cf. AC 08012.006989/2008-01, que trata da constituio da sociedade de propsito especfico Madeira Energia S.A.
A concluso de que a operao no implicaria danos concorrncia baseou-se na previso de aumento de capacidade
instalada e entrada em operao de novas usinas geradoras de energia hidreltrica. Disponvel em:
<http://www.cade.gov.br/temp/D_D000000379251134.pdf>. Acesso em: 5 set. 2009.
2.2. Quais so os instrumentos da ao que parecem adequados para alcanar os
objetivos pretendidos, no todo ou em parte? (Exemplo: medidas destinadas
aplicao e execuo de dispositivos j existentes; trabalhos junto
opinio pblica; amplo entendimento; acordos; investimentos; programas
de incentivo; auxlio para que os prprios destinatrios alcanados pelo
problema envidem esforos que contribuam para sua resoluo; instaurao
de processo judicial com vistas resoluo do problema.)
2.3. Quais so os instrumentos de ao que parecem adequados, considerando-se
os seguintes aspectos:
desgaste e encargos para os cidados e a economia;
eficcia (preciso, grau de probabilidade de consecuo do objetivo pretendido);
custos e despesas para o oramento pblico;
efeitos sobre o ordenamento jurdico e sobre metas j estabelecidas;
efeitos colaterais e outras consequncias;
entendimento e aceitao por parte dos interessados e dos responsveis
pela execuo;
possibilidade de impugnao no Judicirio.
(...)
12. Existe uma relao equilibrada entre custos e benefcios?
12.1. Qual o nus imposto aos destinatrios da norma (calcular ou, ao menos,
avaliar a dimenso desses custos)?
12.2. Podem os destinatrios da norma, em particular as pequenas e mdias
empresas, suportar esses custos adicionais?
12.3. As medidas pretendidas impem despesas adicionais ao oramento da
Unio, dos Estados e dos Municpios? Quais as possibilidades existentes
para enfrentarem esses custos adicionais?
12.4. Procedeu-se anlise da relao custo-benefcio? A que concluso se chegou?
12.5. De que forma sero avaliados a eficcia, o desgaste e os eventuais efeitos
colaterais do novo ato normativo aps sua entrada em vigor?
atribuda Casa Civil a incumbncia de decidir sobre a divulgao do texto dos
atos normativos, especialmente quando possuem relevante significado poltico ou
social, por meio da internet ou mediante a realizao de audincia pblica, com o
objetivo de receber sugestes de rgos, entidades ou pessoas. Quando aberta consulta
pblica via internet, findo o prazo de 30 dias, as sugestes recebidas so analisadas e
consolidada a verso final do projeto, sendo encaminhado ao Congresso Nacional.
8.2 PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL
PARA GESTO EM REGULAO (PRO-REG)
Tendo por finalidade
contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as
instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do
Governo Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e
monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de
mercados (BRASIL, 2007, Art. 1
o
),
foi institudo, pelo Decreto n
o
6.062, de 16 de maro de 2007, o Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-
REG). Resultado de uma parceria da Casa Civil e Ministrios da Fazenda (MF) e
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), o programa possui apoio tcnico e financeiro deste banco
e rene, por meio de comits, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, MF,
MPOG, ministrios setoriais, agncias reguladoras e instituies da sociedade civil
de defesa do consumidor.
O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da
capacidade de formulao e anlise de polticas; melhoria da coordenao e do
alinhamento estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio; fortalecimento
de autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e apoio aos
mecanismos para o exerccio do controle social.
14, 15
8.3 CONSULTAS PBLICAS
O Projeto de Lei n
o
3.337/2004, Lei das Agncias, em trmite no Congresso, prev em
sua atual redao a instituio da consulta pblica prvia para todas as agncias, bem
como a publicao de material tcnico e dados que embasaram a proposta. A consulta
pblica j prtica constante, como se viu recentemente nos casos da reviso do Plano
Geral de Outorgas, feita pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel),
16
e das
novas regras para alocao e realocao de slots em aeroportos, feitas pela ANAC.
17
Como uma simples constatao emprica da existncia de prtica de consulta
pblica por parte das agncias, ser apresentado adiante o nmero de consultas
pblicas realizadas por ano por cada agncia reguladora federal, de 1998 a 2008.
18
Ressalte-se que esta anlise no tem como objetivo apresentar concluses referentes
comparao entre agncias, qualidade dos procedimentos ou mesmo evoluo na
14. Descries dos eixos de atuao disponveis em Brasil (2009a).
15. A distribuio do financiamento do programa entre seus componentes, como indicado por Farias (2009), d-se da
seguinte forma: fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de polticas (US$ 765.000); melhoria da
coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio (US$ 1.264.000);
fortalecimento de autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras (US$ 1.983.000); apoio aos
mecanismos para o exerccio do controle social (US$ 1.744.000).
16. Consulta para reviso do Plano Geral de Outorgas de Servios de Telecomunicaes. Ver Brasil (2008a).
17. Consulta pblica para realocao de horrios de chegadas e partidas de aeronaves em linhas areas domsticas de
transporte regular de passageiros. Ver Brasil (2008b).
18. Para fins de harmonizao das informaes, dado que cada agncia possui procedimentos particulares, foi agregado
o nmero de realizaes de consultas pblicas e audincias pblicas anuais.
prtica das consultas, mas apenas evidenciar que existe a prtica, nos anos recentes, no
mbito das agncias reguladoras federais. As informaes, a seguir apresentadas,
foram retiradas dos sites das agncias.
19
TABELA 2
Consultas pblicas realizadas pelas agncias reguladoras federais
2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 Total por agncia
ANAC 15 18 33
Anatel 64 90 102 75 112 64 97 68 86 19 777
Aneel 94 65 41 51 52 53 33 11 11 13 18 442
ANP 20 24 15 16 6 3 84
ANS 2 2 4 2 4 8 2 5 29
ANTAQ 1 4 8 13
ANTT 24 24 23 9 11 11 102
Anvisa 77 119 95 99 92 109 110 103 118 922
Total por ano 297 346 280 260 277 248 242 187 215 32 18 2.402
Fonte: Dados dos sites das agncias reguladoras.
Elaborao dos autores.
A consulta pblica o processo pelo qual as partes interessadas informam o
regulador a respeito de uma poltica potencial. uma ferramenta til para aumentar
a transparncia, a eficincia e a efetividade da regulao, bem como para reduzir os
custos inerentes a esta. Considerando a funo estrita de informar o regulador, a
consulta pblica oferece dados condizentes com a tica da parte afetada, bem como
possibilita considerar efeitos que inicialmente no seriam percebidos. Alm disso,
possibilita a utilizao de dados relativos aos efeitos inicialmente considerados,
abrindo a possibilidade de considerar novos efeitos indicados pelos agentes
econmicos. Ainda, a consulta pblica amplia a viso do regulador, tal como a
funo de qualquer dilogo e debate ordenado bem conduzido.
A consulta pblica corrobora a legitimao da deciso tomada, que tambm
uma das funes da AIR. Pode contribuir neste aspecto por ser capaz de envolver,
alm das partes afetadas, toda a sociedade, fazendo com que todos os agentes
interessados contribuam com a realizao da AIR, tornando-a mais equnime.
Indubitavelmente, qualquer ao em nvel governamental, que escute a comunidade
na qual esta ao incidir, tende a ser mais justa do que a que reflita apenas a viso de
um agente isolado, e, por sua vez, tende a ser mais bem-aceita por esta comunidade.
O instrumento possibilita aproximar as agncias da representao das demandas
dos consumidores. Estas, por seu turno, quanto melhor informadas e preparadas,
reforam a autonomia do regulador contra a presso de interesses de pequenos grupos
organizados, por conformar base ampla de apoio, necessria at porque boa parte de
iniciativas do regulador em prol do interesse pblico desagradam aos regulados.
Observe-se que a consulta pblica tem maior utilidade para a AIR se for
utilizada como subsdio para anlise, ou seja, se a sua realizao for realmente para
19.Como a Agncia Nacional de guas (ANA) no registrou em seu site nenhuma informao com respeito a consultas
no perodo em questo e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine) no dispe por data as consultas realizadas a Ancine
registrou a realizao de 33 consultas pblicas at 24 de junho de 2009 , estas agncias no sero consideradas.
servir aos reguladores com informaes que sero utilizadas no abalanamento dos
efeitos da regulao, e no somente ser um instrumento de legitimao da deciso
tomada, pois, neste caso, a funo da consulta ser nula, apenas uma etapa
burocrtica a ser seguida.
Malyshev (2002) alerta para o que chama de Fadiga da consulta, um efeito
evidenciado no Canad e no Reino Unido Segundo o autor, as amplas consultas
parecem ter resultado em uma fadiga por parte dos grupos de interesse, que se sentem
sobrecarregados pelo extenso nmero de matrias sobre as quais tm de fornecer
informao. O efeito, embora carregue um sinal positivo por indicar que um patamar
altamente consultivo e transparente foi alcanado, pode reduzir o nvel de qualidade
dos comentrios das partes envolvidas, prejudicando a tomada de deciso poltica.
Alm disso, h ainda o problema da assimetria de informao e o clssico
problema da organizao de grandes grupos. Ou seja, os interesses difusos organizam-
se de forma muito mais precria do que interesses econmicos de pequenos grupos
afetados os regulados
20
, da a assimetria radical na capacidade de vocalizar
propostas, sugestes e crticas construtivas.
A fim de atender s boas prticas, conferir publicidade aos resultados e
envolver o pblico extensivamente, sugere-se que a AIR, no que se refere s
consultas pblicas, se estruture da seguinte forma (OECD, 1997):
O regulador expe sociedade os motivos da criao ou reviso de uma
regulao potencial e realiza consulta pblica para obteno das informaes
necessrias, como impactos em diversos agentes e possveis formas para atingir
os objetivos em questo.
A partir das informaes obtidas, o regulador elenca os efeitos relevantes, utiliza
o(s) mtodo(s) analtico(s) apropriado(s), toma uma deciso parcial, emite o
texto da regulao caso decida regular e os motivos para tal incluindo
como ponderou os efeitos sobre os diversos agentes e inicia nova consulta.
A segunda consulta consiste em obter da sociedade consideraes acerca do
texto emitido, nos moldes de algumas consultas realizadas atualmente. Ao
trmino da consulta, o regulador avalia as contribuies e emite a redao
final da regulao, acompanhada da justificativa da deciso final tomada.
Com o intuito de evitar a fadiga da consulta e o dispndio de recursos pblicos,
sugere-se a realizao de um teste de limiar, a partir do nmero e do teor das
contribuies da primeira consulta, para verificar a necessidade de realizao da
segunda consulta. A realizao das duas consultas atenderia aos princpios de
transparncia e prestao de contas, alm de, no caso da primeira, servir como
importante fonte de dados.
Em audincias pblicas, sugere-se a utilizao da tecnologia da informao
disponvel, como o uso de videoconferncia, de modo a permitir a participao de
agentes de localidades distantes de onde ser realizada a audincia. Esta uma
maneira de permitir que agentes com recursos limitados exponham suas posies
20. Conforme ensinou Olson (1965), ao postular o clssico problema da lgica da ao coletiva, aplicado por Stigler
(1971) ao desenvolver a teoria econmica da regulao.
quanto ao tema em questo e que todos os interessados possam acompanhar as
sesses.
8.4 EXEMPLO RECENTE: O CASO DA ANAC
Como exemplos recentes de casos que se aproximam de uma AIR, lembrando que a
deciso poltica j est tomada, pode-se analisar as medidas da ANAC para abertura
do Santos Dumont para outros voos, que no da ponte area, e a liberalizao das
tarifas internacionais. Nestes casos, a agncia somente estava fazendo cumprir a
norma legal, adotando uma anlise mais prxima cost-efectiveness analysis.
Em novembro de 2008, a Agncia Nacional de Aviao Civil colocou em consulta
pblica a proposta de melhor utilizao do aeroporto Santos Dumont, no Rio de
Janeiro. Em 6 de maro de 2009, foi publicada resoluo revogando a Portaria DGAC
n
o
187/2005. A Portaria colidia com a Lei n
o
11.182/2005 (lei de criao da ANAC),
que consagra o regime da livre mobilidade e livre concorrncia, desde que obedecidas a
capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de
servio adequado expedidas pela ANAC (BRASIL, 2005a, Art. 47, 1).
Para assegurar o previsto em lei, a ANAC decidiu pela revogao da portaria.
Para liberar o aeroporto Santos Dumont, foram realizados estudos sobre a capacidade
do sistema de pistas, de ptio e dos componentes operacionais do terminal de
passageiros. Em seguida, foi efetuada a anlise da demanda do Santos Dumont, a fim
de verificar sua compatibilidade com a capacidade instalada.
A Exposio de Motivos (BRASIL, 2005b) da resoluo traz consideraes sobre
o impacto da mudana no bem-estar do usurio e os efeitos observados no perodo
em que vigoraram as restries, com nfase para a no transformao do aeroporto
Galeo em hub internacional.
Tambm em 2008, foi criado um grupo de estudo para avaliar os impactos da
liberalizao das tarifas internacionais, conforme previsto pela Lei n
o
11.182. Este
processo foi iniciado em 2007, com a liberalizao das tarifas no mbito da Amrica
do Sul. Ambos os processos incluram a anlise por grupo de estudo para avaliar o
cenrio atual e a competitividade das empresas e os efeitos da liberalizao tarifria. O
relatrio (BRASIL, 2009b) concluiu que a liberalizao positiva e a proposta foi
encaminhada consulta pblica.
Os estudos que fundamentaram as decises regulatrias no correspondem a AIRs,
embora incluam diversas de suas etapas. No entanto, sinalizam que a introduo deste
procedimento na rotina das agncias pode ocorrer sem maiores dificuldades.
9 CONSIDERAES FINAIS
A AIR pode auxiliar o regulador no processo de tomada de decises, ao aumentar o
entendimento dos impactos da ao do governo sobre o mundo real, integrar os
objetivos polticos mltiplos, aumentar a transparncia e a participao social, e
melhorar a accountability do governo. Contudo, deve ser utilizada estritamente como
elemento metodolgico de avaliao, devendo ser sugerida, e no imposta ao
regulador, e empregada no incio do processo decisrio, caso contrrio se reduz a
justificar a deciso j tomada.
Nesse sentido, o PRO-REG tem uma grande contribuio para dar introduo
e ao estabelecimento da AIR no Brasil. Primeiro, definir regras bsicas e gerais, como
o momento em que vai ser implantado, e no entrar no mrito das decises das
agncias. Ainda, h a necessidade de um maior dilogo entre o SBDC e as agncias,
para possibilitar a transferncia de tecnologia e, por ltimo, muitos estudos de
impactos regulatrios precisam ser feitos post facto, a fim de verificar se os benefcios e
as eficincias esperadas de fato aconteceram, o que de extrema relevncia para
informar futuras polticas pblicas.
Verifica-se que h expertise e experincia acumulada nas agncias que as tornam
capazes de integrar, sem maiores dificuldades, os procedimentos de AIR dentro de
suas rotinas. A adoo deste mecanismo ir fortalec-las frente sociedade e
contribuir para consolidar seus requisitos de autonomia e reputao tcnica.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
EDITORIAL
Coordenao
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Reviso
Njobs Comunicao
Editorao
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Cludia Mattosinhos Cordeiro
Everson da Silva Moura
Renato Rodrigues Bueno
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SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9
o
andar 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
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