Flvio da Cruz (Coordenador)

Adauto Viccari Junior Jos Osvaldo Glock

Nlio Herzmann Rosngela Tremel
Lei de
Responsabilidade
Fiscal Comentada
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000
Contm, no Apndice, consideraes acerca da Lei n
o
10.028/2000
(Lei penal) e alguns mecanismos para auxiliar o controle social das
finanas pblicas
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Lei de
Responsabilidade
Fiscal Comentada
Este livro oferece resposta concreta aos gestores, servidores e demais interessa-
dos na administrao gerencial das finanas pblicas. A publicao da Lei Com-
plementar n
o
101, de 4-5-2000, suscitou uma srie de dvidas e gerou intranqui-
lidade aos governantes e demais envolvidos diretamente com a administrao
pblica brasileira. Embora o propsito da lei seja estabelecer normas para uma
gesto fiscal responsvel, muitos elementos tcnicos no a acompanham na ver-
so original.
O livro apresenta alguns modelos aplicveis nos entes sujeitos ao cumprimento
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Os comentrios a essa lei, feitos por especia-
listas no campo da administrao pblica, abordam didaticamente os aspectos
de interpretao de cunho legalista e gerencial, de maneira a oferecer suporte
para melhor entendimento do leitor.
No Apndice so apresentados os modelos exigidos para o Relatrio da Gesto
Fiscal e o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, disponibilizando no
stio eletrnico da Editora (www.editoraatlas.com.br), como material comple-
mentar, as instrues que a STN publica anualmente sobre o assunto.
Aplicao
Livro relevante para especializao e autodesenvolvimento de profissionais en-
volvidos com a gesto do setor pblico e complementar para cursos de especia-
lizao, mestrado e doutorado. Leitura complementar para as disciplinas Direi-
to Financeiro, do curso de Direito, Contabilidade Pblica, Finanas Pblicas,
Auditoria, Oramento Pblico e Administrao Pblica dos cursos de Cincias
Contbeis, Economia e Administrao.
Flvio da Cruz professor e
pesquisador do Departamento
de Cincias Contbeis do CSE/
UFSC e em cursos de Educao a
Distncia. Coordena o Ncleo de
Indicadores Contbeis Brasileiros/
UFSC. mestre em Administrao
Pblica, contador e auditor. Ex-
-funcionrio do Tribunal de Contas
e ex-contador do Servio Pblico
Federal e em prefeituras. Atua na
Fundao de Estudos Scio-Eco-
nmicos (Fepese). autor do livro
Auditoria governamental e coautor de
Comentrios Lei n
o
4.320 e Contro-
le interno nos municpios, publicados
pela Editora Atlas, alm de Custos
para entidades estatais e outros ttu-
los publicados em outras editoras
nacionais.
Adauto Viccari Junior gradua-
do em Administrao e em Direito,
ps-graduado em MBA e mestre
em Gesto do Desenvolvimento
e Cooperao Internacional pela
Universidade Moderna de Lisboa.
Coordenador administrativo do
Ministrio Pblico do Estado de
Santa Catarina e presidente da
Abop Regional de Santa Catari-
na. coautor do livro Comentrios
Lei n
o
4.320, publicado pela Edi-
tora Atlas.
Jos Osvaldo Glock auditor e
consultor do Setor Pblico, for-
mado em Cincias Contbeis pela
UFPR. Atua com auditoria no setor
pblico desde 1973, tendo sido au-
ditor interno em empresas de ser-
vios pblicos por mais de 20 anos.
consultor junto a administraes
municipais h 13 anos e realizou
trabalhos de consultoria para o
Banco Interamericano de Desen-
volvimento (BID) junto a diversas
empresas do setor eltrico. Foi pro-
fessor da Faculdade de Administra-
o e Economia da Universidade
Catlica do Paran e atualmente
exerce suas atividades profissionais
na BFGM Consultoria e Auditoria
Governamental SS, alm de minis-
trar cursos e seminrios. coautor
do livro Comentrios Lei n
o
4.320 e
Controle interno nos municpios, publi-
cados pela Editora Atlas.
Nlio Herzmann contador, ps-
-graduado em Planejamento Tribu-
trio pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC) e mestre em
Administrao pela Udesc. pro-
fessor da Universidade do Sul de
Santa Catarina (Unisul). coautor
do livro Comentrios Lei n
o
4.320,
publicado pela Editora Atlas.
Rosngela Tremel advogada
militante, jornalista e administra-
dora, ps-graduada em Advocacia
e Dogmtica Jurdica e mestre em
Administrao Pblica. Professora
da Universidade do Sul de Santa
Catarina (Unisul).
SO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. 2011
Flvio da Cruz (Coordenador)
Adauto Viccari Junior
Jos Osvaldo Glock
Nlio Herzmann
Rosngela Tremel
Lei de Responsabilidade
Fiscal Comentada
Adendo
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a
Edio
Lei Complementar n
o
101,
de 4 de maio de 2000
Contm, no Apndice, consideraes acerca da Lei n
o
10.028/2000
(lei penal) e alguns mecanismos para auxiliar o controle social das
finanas pblicas
Material para o site
(Para todos)
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[pgina 188 (final do texto) da stima edio]
Com a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009 (DOU de 28/5/2009)
parece ter-se acrescentado iniciativas para suprir o controle social de acesso aos
dados oramentrios das entidades pblicas. Veja o que foi acrescido:
Art. 1
o
O art. 48 da Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 48. .......................................................................
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada
tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento
da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e
financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo de
ADENDO AO ARTIGO 48 DA LRF
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4 Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Cruz
qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e
ao disposto no art. 48-A. (NR)
.....................................................................................
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao
disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o
acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados
pelas unidades gestoras no decorrer da execuo
da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero
do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria
do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a
recursos extraordinrios.
Nota-se que na verso original da LRF j constava o incentivo participao
popular em audincias inerentes ao planejamento oramentrio. O que se
acrescenta por fora da Lei Complementar em comento a liberao em tempo
real de dados da execuo oramentria e financeira. Alm disso, os legisladores
estabelecem um parmetro de qualidade a ser considerado no sistema integrado
de administrao financeira e controle.
Veja que mencionamos aqui a liberao de dados quando a LC 131/2009
refere-se a informaes. Esclarecer o assunto nos parece fundamental e oportuno
no plano conceitual para conter iluses comuns quanto aos efeitos concretos da
iniciativa legal sobre o controle social potencialmente exercido sobre as contas
pblicas.
Entende-se que a informao deva representar, para quem recebe a mensagem,
um impacto capaz de provocar reao ou deciso. Pode-se inferir, portanto, que
o emissor da comunicao, seja ela um dado, uma mensagem ou qualquer
outro sinal, deva atentar para as qualidades de captao e meios de absoro
do receptor. Expor nmeros ou detalhar situaes que no provocam reao, ou
sequer so legveis para os leitores e leitoras, significa ater-se na produo de
dados.
Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Cruz 5
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Parece elementar focar nos receptores, que para o caso em comento a
sociedade como um todo, as formas de dados a veicular visando essencialmente
alcanar a partir do entendimento amplo uma eficcia interpretativa e transformar
determinado conjunto de dados em informao. Portanto, em princpio, para o
emissor, num primeiro momento h a gerao de dados. Haver informao
proporcional ao xito em detectar as necessidades e, de fato, atingir o interesse
das pessoas, em diferentes segmentos, acerca da gesto estatal e no apenas de
determinada gesto governamental.
Meios eletrnicos, citados formalmente no inciso II da LC 131/2009,
representam a modernidade e parecem traduzir amplo acesso. Entretanto, no
Brasil atinge a classes sociais favorecidas economicamente e com determinado
grau de instruo ao mesmo tempo em que expurga a maioria da populao. Nem
o mais otimista adepto dos benefcios e da efetividade da tecnologia da informao
admitiria atender ao redor de 30% do universo das pessoas e desprezar os demais
70% numa divulgao de dados e, alm disso, dizer-se satisfeito com a oferta
social ampliada.
Levar em considerao os dados da pirmide educacional e tentar atender
os diferentes segmentos resultaria em adotar e/ou incentivar outros meios
complementares. Eles deveriam ser eficientes para traduzir para a cidad e para o
cidado comum os dados da aplicao dos recursos oriundos de tributos e outras
espcies de receita oramentria por eles, tambm, geradas.
Quanto ao parmetro de qualidade a ser considerado no sistema integrado
de administrao financeira e controle a referncia o estabelecido pela Unio e
nesse sentido recomenda-se analisar o que consta no Decreto Federal 7.185, de
27 de maio de 2010, e legislao posterior que venha a aperfeioar os ditames
ali estabelecidos.
Adverte-se que para preservar acesso exclusivo ou minimamente
particularizado na base de dados os Estados-membros e os Municpios, usando
das prerrogativas estabelecidas pelo art. 24 da CF/88, costumam estabelecer
seus prprios sistemas e no h, segundo nossas pesquisas acadmicas, plena
alimentao e/ou integrao entre a administrao financeira e o controle.
Portanto, inmeros provedores de software e apesar de boas e salutares experincias
na rea, h dificuldades a transpor tanto no campo tcnico, quanto nos aspectos
derivados da tica praticada para preservar os fins lucrativos envolvidos.

Portanto, parece oportuno que o Ministrio Pblico, mencionado pela LC
131/2009 ao acrescentar o art. 73

A na LRF, seja equipado e suficientemente
treinado para conseguir atender eventuais denncias das cidads e dos cidados
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6 Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Cruz
inconformados com o nvel de qualidade e a fragilidade dos dados que costumam
ser veiculados.
O art. 48 A trata tecnicamente do detalhamento de dados da despesa
oramentria que devem ser disponibilizados aos interessados. Dada a diversidade
de provedores de software que atuam na rea, j mencionada supra, entende-se
que o atendimento pretendido pela LC 131/2009 seja gradualmente atingvel.
Alis, parece ter sido este o entendimento dos legisladores quando fixam prazos
diferenciados para que os entes estatais apliquem as novas obrigaes de
divulgao dos dados.
Pela quantidade de estgios da despesa oramentria e grau de complexidade
conceitual envolvida, parece ser oportuno sugerir iniciativas complementares
para auxiliar as pessoas no especializadas em finanas pblicas a interpretar os
dados. Quiosques educativos em rodovirias e terminais de passageiros poderiam,
didtica e paulatinamente, estimular e incentivar aos interessados e ajustando-
se, gradualmente, a linguagem dos comuns com o dizer da tecnocracia.
No Decreto Federal 7.185, de 27 de maio de 2010, so mencionados alguns
dados que a Unio entende relevantes no detalhamento da despesa oramentria
realizada:
Art. 7
o
Sem prejuzo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente
estabelecidos, o SISTEMA dever gerar, para disponibilizao em meio eletrnico que
possibilite amplo acesso pblico, pelo menos, as seguintes informaes relativas aos atos
praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo oramentria e financeira:
I quanto despesa:
a) valor do empenho, liquidao e pagamento;
b) o nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso;
c) a classificao oramentria, especificando a unidade oramentria, funo,
subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;
d) a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de
operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de
pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios;
e) o procedimento licitatrio realizado, bem como a sua dispensa ou inexigibilidade,
quando for o caso, com o nmero do correspondente processo; e
f) o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso.
Recomenda-se, caso haja interesse em aperfeioamento continuado,
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que entidades dedicadas ao controle social e a pesquisas na rea, possam
estabelecer multi-meios e sistema articulado de monitoramento para
identificar, tabular, interpretar e analisar as disparidades visando atingir,
no longo prazo, nveis de qualidade suficientes para favorecer aos
usurios. Cita-se, aqui, dentre as diversas entidades existentes: o INESC, a
AMARRIBO, o IBASE, o INSTITUTO ETHOS, a TRANSPARNCIA BRASIL,
o NICB-UFSC como potenciais colaboradores.
O art. 48 A trata, tambm, do detalhamento de dados da receita
oramentria, e aqui a simplicidade dos estgios admite, se boa vontade
tcnica existir, haver monitoramento genrico de fcil entendimento.
Entretanto, devido a alguns desleixos na terceirizao da administrao
indireta e da atuao limitada de agncias reguladoras estatais, o essencial
para as famlias de baixa renda, no mbito da receita deixou de ser tratado.
As contas de gua, luz e telefonia parecem ser as principais preocupaes
dos usurios e a restituio de cobranas indevidas ou no contratadas
deveria ser a principal prioridade a atender para construir sensibilizao
diante da transparncia estatal pretendida na LC 131/2009.
Ainda, quanto receita importante mencionar que o sigilo garantido
aos contribuintes em geral dever ser respeitado e a legislao inerente
deve ser consultada.
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[pgina 220, penltimo pargrafo, da stima edio]
Parece que a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009
(DOU de 28/5/2009) coloca em prtica parte do que comentou-se
aqui no pargrafo anterior. Veja o que foi acrescido ao art. 73 da LRF:
Art. 73-A. Qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato parte legtima para denunciar
ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente
do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries
estabelecidas nesta Lei Complementar.
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para
o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II
e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:
I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes;
II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes.
ADENDO AO ARTIGO 73 DA LRF
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Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
sero contados a partir da data de publicao da lei
complementar que introduziu os dispositivos referidos no
caput deste artigo.
Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento dos prazos previstos no
art 73-B, das determinaes contidas nos incisos II e III do pargrafo nico
do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no inciso I do 3
o

do art. 23.
O art. 73. A tem redao semelhante ao contido no 2
o
do art. 74 da
CF/88. Enquanto a Carta Magna mais abrangente e trata de denncias
das ilegalidades ou irregularidades perante o Tribunal de Contas, CRUZ
(2008) ao tratar do desenvolvimento da auditoria governamental aponta
virtudes operacionais e falhas de credibilidade tpicas do funcionamento
do controle externo no Brasil, especialmente as que confrontam com as
recomendaes da Carta de Lima.

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009 (DOU de 28/5/2009)
insere, tambm, o Ministrio Pblico como entidade receptora de denncias
quanto ao descumprimento das prescries por ela estabelecidas. Cabe
destacar, conforme comentado no art. 48 da LRF, que o principal rgo
fiscalizador o controle externo, e, neste aspecto fica explicitamente
mantida aos denunciantes acesso ao mecanismo que a Constituio Federal
de 5 de outubro de 1988 confirmou no contexto da interdependncia dos
Poderes.
O art. 73 B reconhece a necessidade da gradual implantao dos
mecanismos tcnicos para atendimento das exigncias ditadas pela LC
131/79. Conforme comentado para o art. 48 da LRF h uma diversidade
de provedores de software atuando no mercado e se o padro de referncia
qualitativa o adotado pela Unio parece racional e lgica a sequncia
imposta aos diferentes entes.
A iniciativa de juntar Municpios com mais de 100.000 habitantes,
com os Estados-membros, o Distrito Federal e a Unio parece confirmar a
tendncia de firmar a aproximao tcnica que vem sendo exercida, desde
2008, com os Comits Tcnicos da Secretaria do Tesouro Nacional e do
Conselho Federal de Contabilidade tentando reformular a contabilidade
pblica brasileira.

Para Municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, o prazo
para cumprir a LC 131/2009 somente a partir de 28 de maio de 2013.
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10 Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Cruz
Para que se tenha uma ideia relativa ao contexto envolvido, cabe afirmar
que o IBGE apresentava para 2010 4.858 integrantes neste segmento.
Portanto, a maioria das entidades atingidas, 89,09% do universo de
municpios brasileiros, passar a ter a obrigatoriedade formal e legal num
futuro distante.
J para os que possuem populao superior aos 50.000 habitantes e
inferior a 100.000 habitantes, o prazo a partir de 28 de maio de 2011.
Quanto quantidade integrante do segmento, segundo o IBGE eram, para
2010, 324 integrantes, equivalente a 5,82% do universo de Municpios
brasileiros, segundo pesquisado no stio eletrnico < http://www.ibge.gov.
br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766 >
Pode-se deduzir ou constatar que os Municpios com populao superior
a 100.000 habitantes representam 5,09% do universo e so em nmero de
293. No geral, e para a fonte pesquisada, eram 5.565 entidades, em 1 de
agosto de 2010, das quais apenas 293 esto obrigadas, numa primeira
etapa a cumprir os ditames da Lei Complementar 131/2009.
Com base na experincia vivenciada em pequeno Municpio [40.000
habitantes] e dado ao xito alcanado e credibilidade adquirida sugere-
se duas medidas alternativas para suprir, com eficincia e simplicidade
eventuais intenes de governantes municipais que desejem inovar no
assunto. Trata-se de combinar o uso comunitrio da Nota de Empenho
(numerada tipograficamente), combinando o hbito de faze-lo circular
como documento junto aos fornecedores com a divulgao descentralizada
das emisses semanais.
Explica-se que para o uso comunitrio bastava destinar a primeira via
da Nota de Empenho para o respectivo credor e gerar o hbito de ela
servir a relaes futuras com a entidade municipal. No caso vivenciado a
sensibilizao adotada foi a indicao do prazo previsto para o respectivo
pagamento, conforme previso no fluxo de caixa.
No tocante divulgao bastava veicular a relao dos empenhos
emitidos contendo valor, objeto e quantidade envolvida, nome do(s)
credor(es) no jornal semanal local para que a populao estabelecesse juzo
de valor a respeito da aplicao dos recursos financeiros do Municpio.