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RAC-Eletrnica, v. 1, n. 1, art. 9, p. 136-150,
J an./Abr. 2007



Governana Urbana e Participao PblicaP
(1)
P


Klaus Frey


RESUMO

Este trabalho investiga as possibilidades da consolidao de novas formas de governana urbana, baseadas no princpio da
organizao em rede. Partindo de uma reflexo terico-conceitual sobre a concepo da governana urbana, este artigo
discute recentes experincias inovadoras de participao pblica nas cidades de Santos, Porto Alegre e Curitiba no que diz
respeito sua possvel contribuio para consolidar novo modo de governana urbana, alinhado com as potencialidades da
emergente sociedade em rede e capaz de lidar com as crescentes tenses e contradies que caracterizam as cidades
contemporneas. Apesar de identificar a tendncia comum de uma prtica de governana ampliada e interativa, o artigo
salienta diferenas no que diz respeito aos motivos ideolgicos que estimularam a ampliao da participao pblica ao
processo de concretizao das prticas interativas e, finalmente, aos atores sociais a cujo fortalecimento se visa por meio de
novos arranjos polticos.

Palavras-chave: governana urbana; participao pblica; sociedade em rede.


ABSTRACT

This paper investigates possibilities to consolidate new forms of network oriented urban governance in Brazil. Starting with a
theoretical reflection concerning the concept of urban governance, this article discusses recent innovative experiences in
public participation in the cities of Santos, Porto Alegre and Curitiba. Emphasis is given to the possible contribution of these
experiences to the consolidation of new modes of urban governance in line with the potentialities of emergent network
society and able to deal with the growing tensions and contradictions that characterize contemporary cities. In spite of the
identification of a common tendency of more extensive and interactive governance practices, the paper highlights differences
with regard to the ideological motives that stimulated the expansion of public participation, the characteristic features of these
interactive practices and, finally, the specific social actors sought to be strengthened by new political arrangements.

Key words: urban governance; public participation; network society; Brazil.



TCopyright 2007 RAC-Eletrnica. Todos os direitos, inclusive de traduo, so reservados.
permitido citar parte de artigos sem autorizao prvia desde que seja identificada a fonte.

Governana Urbana e Participao Pblica 137
INTRODUO


Em funo dos programas de ajuste estrutural implementados no Brasil nas ltimas dcadas,
envolvendo polticas de austeridade, desregulao, privatizao e enxugamento do setor estatal em
geral, os governos locais esto sofrendo crescentes presses no sentido de adequar suas instituies e
modos de agir a este novo contexto de um mundo cada vez mais globalizado, competitivo e
interdependente. Governos locais, tradicionalmente voltados para solucionar problemas intra-urbanos,
sobretudo atravs do planejamento urbano e das diferentes polticas pblicas locais, vem-se
confrontados com a necessidade de contemplar nas suas estratgias urbanas os riscos e oportunidades
auferidas por este ambiente externo em acelerada transformao.
Ao mesmo tempo os gestores urbanos sofrem crescentes presses de baixo, por parte da populao
e das comunidades locais, que so expostas aos chamados efeitos colaterais do progresso econmico
e da globalizao - aumento do desemprego, da criminalidade e violncia urbana, deteriorao
ambiental e de qualidade de vida em geral - e demonstram uma grande vulnerabilidade social por no
dispor de meios adequados para se defenderem contra estas ameaas que comprometem no apenas a
paz social nos centros urbanos, mas tambm a legitimidade democrtica do poder local. O dilema
enfrentado pelo gestor urbano entre precisar criar condies favorveis para uma insero progressiva
dos setores mais modernos e dinmicos da cidade no mundo da economia globalizada e procurar
medidas e polticas capazes de mitigar os crescentes problemas sociais, econmicos e ambientais que
afetam os setores sociais mais fragilizados e empobrecidos, revela o estado precrio e delicado da
gesto pblica em cidades social e economicamente partidas.
Na medida em que os interesses e ambies dos setores urbanos modernos se dirigem cada vez mais
para as novas oportunidades abertas pelo mundo globalizado, para se supor que o interesse para a
vida local e a disposio para comportamentos solidrios diminui, colocando em questo a prpria
democracia. A proliferao dos condomnios fechados com seus sistemas sofisticados de segurana, o
esvaziamento e abandono dos espaos pblicos pelas classes mdias e altas, assim como os carros
blindados, transportando os executivos entre casa, escritrio e shopping center, so sintomas desta
retirada ou negao da vida social e poltica das comunidades locais e da vida pblica pelos
estabelecidos (Frey & Duarte, 2004).
Esse contexto geral representa grande desafio para os governos locais no tocante necessidade de
fazer frente a essa tendncia dominante de um distanciamento progressivo entre esses mundos
aparentemente opostos e , ao mesmo tempo, ponto de partida para o questionamento central deste
trabalho: De que modo e em que medida as novas formas de participao pblica, experimentadas por
muitos municpios brasileiros nas ltimas dcadas, permitem criar canais de comunicao capazes de
intermediar e mitigar os conflitos sociais existentes, contribuir para o aumento da governabilidade
urbana e da legitimidade democrtica das decises polticas e, finalmente, estimular aes coletivas
em prol do desenvolvimento sustentvel local?
Como procedimento metodolgico, o artigo inicia com uma apresentao dos fundamentos tericos
referentes s concepes da governana urbana e gesto em rede, problematizando, a seguir, a
governana urbana no Brasil, suas particularidades histricas e suas perspectivas sociopolticas. Com a
finalidade de aprofundamento e ilustrao, analisa-se, por um lado, o processo de governana nas
cidades de Porto Alegre e Santos, resguardando as respectivas diferenas e particularidades locais,
destacando-as como referncias para a compreenso, no Brasil, da chamada democracia participativa;
por outro lado, colocada em relevo a discusso sobre planejamento tecnocrtico e governana
comunitria, a partir do caso de Curitiba, e suas inter-relaes com a chamada nova administrao
pblica. Importante mencionar que a anlise de caso referente a Santos e Curitiba resulta de uma
pesquisa de campo, ao passo que a que concerne cidade de Porto Alegre advm de uma pesquisa
bibliogrfica. No final desse trabalho, menos que concluses assertivas, busca-se demonstrar, de forma
argumentativa e recorrendo discusso sobre governana e gesto em rede apresentada inicialmente,
que os antagonismos tericos entre os modelos de gesto participativa e gerencial parecem ser
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esmaecidas na prtica. Isto , embora permaneam as contradies de fundo, os processos de
governana em curso nas cidades estudadas parecem ser mais bem explicados pela proposio do
modelo de gesto em rede ou governana interativa, at mesmo enquanto tendncia emprica de gesto
urbana contempornea.


GOVERNANA URBANA E GESTO EM REDE


No Brasil, o debate terico sobre gesto urbana tem sido caracterizado, desde o incio dos anos 90,
pela contraposio entre as concepes dos modelos gerencial e democrtico-participativo (Frey,
1996). Recentes transformaes, ocorridas em funo da globalizao, da imposio do modelo
neoliberal de desenvolvimento e das crescentes demandas por participao pela populao e pela
sociedade civil, levaram, no entanto, a transformaes importantes que tentamos apreender com os
conceitos de governana urbana e gesto em rede, uma perspectiva ainda recente, pouco estudada,
tanto terica quanto empiricamente, mas com potencial de contribuir para a compreenso da gesto
urbana na emergente sociedade em rede.
Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas ampliao dos atores sociais envolvidos na
gesto da coisa pblica, a literatura sobre gesto pblica vem crescentemente enfatizando o tema de
governana (governance), salientando novas tendncias de administrao pblica e de gesto de
polticas pblicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponvel na
sociedade em benefcio da melhoria da performance administrativa e da democratizao dos processos
decisrios locais. O reconhecimento da necessidade de ampliao do nmero de atores a serem
envolvidos na gesto pblica impulsionou novas formas de articulao poltico-administrativa,
freqentemente se aproximando da estrutura de rede como princpio bsico de organizao, fenmeno
crescentemente assimilado pelo atual debate sobre governana (Bourdin, 2001; Hambleton et al.,
2002; Kickert, Klijn, e Koppenjan, 1999a; Kooiman, 2002; Pierre, 2001; Sisk et al., 2001).
Apesar de os conceitos tericos de governana serem multifacetados (Hirst, 2000; Rhodes, 2000),
no h dvida alguma sobre uma mudana substancial tanto em poltica urbana quanto em teoria
urbana dos conceitos tradicionais, baseados no princpio da autoridade estatal, para abordagens de
governana, frisando novas tendncias de uma gesto compartilhada e interinstitucional que envolve
o setor pblico, o setor produtivo e o crescente terceiro setor. Est expresso nestas tendncias o
reconhecimento dos prprios limites da ao estatal: Governar torna-se um processo interativo
porque nenhum ator detm sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver
problemas unilateralmente (Stoker, 2000, p. 93). O governo apenas um entre muitos influentes
atores sociais que esto envolvidos na formulao e implementao de polticas pblicas (Kickert et
al., 1999b, p. 5).
A ampliao do debate da governana se deve certamente retrao do Estado, promovida pelas
polticas neoliberais das ltimas duas dcadas, e evidente incapacidade das enfraquecidas instituies
pblicas em lidar eficientemente com os crescentes problemas urbanos. A partir desta perspectiva, a
governana pode ser interpretada como "a face aceitvel dos cortes de gastos (Stoker como citado em
Rhodes, 2000, p. 55), uma afirmao polmica que revela a ambigidade da abordagem de
governana. Se, de um lado, ela prope ser uma abordagem neutra, visando descrever transformaes
identificadas nos modernos sistemas poltico-administrativos, existem, de outro, evidncias claras do
pano de fundo ideolgico das diferentes concepes. Neste sentido, a questo da mobilizao e da
organizao dos saberes (Bourdin, 2001, p. 140) pode ser abordada tanto a partir da lgica e das
necessidades administrativas como sob a bandeira da emancipao social e poltica.
Portanto possvel distinguir entre verses de governana que enfatizam como objetivo principal o
aumento da eficincia e efetividade governamental, e outros que focalizam primordialmente o
potencial democrtico e emancipatrio de novas abordagens de governana. Apesar da existncia de
uma diferena inegvel no tocante ao fundo ideolgico que norteia ambas as vertentes tericas
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(Kickert et al., 1999b, p. 3), percebe-se uma confluncia de ambas as abordagens para as concepes e
prticas de governana e de gesto em rede, evidenciando a tendncia a uma aproximao entre os
modelos gerencial e democrtico-participativo, sem porm chegar a uma dissoluo dos antagonismos
ideolgicos que esto nas origens das duas propostas.
Em cidades como Porto Alegre, Santos e Curitiba, pelo menos desde a dcada de 1990, embora seja
possvel identificar nas diretrizes poltico-ideolgicas as concepes de gesto participativa e
tecnocrtica ou gerencial, respectivamente, isto j no to marcante no tocante s suas prticas
gerenciais. As aes pblicas tenderam a imprimir governana urbana aspectos de efetividade e
eficincia de resultados e, simultaneamente, de participao nos trs casos analisados. Como ser
explicitado mais adiante, isto se deve, em grande parte, ao fato de que as cidades no esto
desvinculadas do contexto nacional e global que condiciona a direo e as margens de ao dos
governos locais. Seja pela necessidade de maximizar recursos financeiros e sociais, seja pela
necessidade de apresentar respostas s crescentes demandas do setor produtivo e dos setores sociais
mais empobrecidos, estratgias de articulao das potencialidades e dos atores locais, de forma
partilhada em rede, se tornam imperativas.
Estratgias de gerenciamento, baseadas no princpio da coordenao em rede, dependem da
existncia de confiana mtua e de ambiente de cooperao. Redes podem ser vistas como
mecanismos alternativos de coordenao e alocao de recursos em relao ao mercado, baseados na
competio de preos, como tambm em relao burocracia que funciona na base de ordens
administrativas (Rhodes, 2000, p. 61). As redes dependem da interdependncia das organizaes, do
princpio da auto-organizao, mas tambm da cooperao e da solidariedade nas relaes intra-redes
(Loiola & Moura, 1997, p. 60).
A governana baseada em redes de atores pode ser vista como uma possibilidade de restaurar a
legitimidade do sistema poltico pela criao de novos canais de participao e parcerias, contribuindo
para novas formas democrticas de interao pblico-privada. Em oposio abordagem do Banco
Mundial ou da OECD da good governance, em que a nfase est na criao de condies de
governabilidade e na garantia do funcionamento do livre jogo das foras de mercado, as abordagens da
governana participativa (Grote & Gbikpi, 2002) ou governana social negociada (Hirst, 2000)
podem ser consideradas manifestaes de um novo estilo de governana e como uma fonte de novos
experimentos na prtica democrtica (Hirst, 2000, p. 19). Emergem, portanto, possibilidades de
redefinio e rearticulao das relaes entre Estado e sociedade, com a abertura de canais de
participao para representantes institucionais e profissionais, fomentando dinmicas inovadoras
informais e flexveis e ambiente favorvel constituio de parcerias e de espaos pblicos de
negociao e participao da cidadania na gesto local, ou redes sociogovernamentais (Loiola &
Moura, 1997, p. 57), que substituiro os mecanismos informais e obscuros de acesso aos centros
decisrios, prticas to caractersticas da cultura poltica brasileira (Loiola & Moura, 1997, p. 61; Frey,
1996).
Uma tendncia que caracteriza tanto as concepes da boa governana como da governana
participativa a crescente nfase dada necessidade de aumentar o grau de interao dos diversos
atores sociais, o que se faz necessrio para enfrentar um ambiente de turbulncias e incertezas
(Loiola & Moura, 1997, p. 58). Conforme a concepo da governana interativa (Kooiman, 2002), os
gestores pblicos deveriam no apenas se preocupar com a soluo de problemas especficos, mas
tambm com o desafio de governar interaes (p. 77). Governana, segundo Kooiman, implica a
necessidade de criar condies favorveis para que as interaes dos diversos atores sociais,
imprescindveis para lidar com a diversidade, dinmica e complexidade que caracteriza as
transformaes urbanas, possam ocorrer, e pontes do entendimento possam ser construdas.
Isto significa que os governos precisam preocupar-se, simultaneamente, com as instituies e
estruturas de participao e com os princpios normativos que norteiam a dimenso intencional da
governana.
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No nvel estrutural, trata-se de influenciar e dimensionar as estruturas de participao em que se d o
processo de negociao poltica, podendo os arranjos estruturais de governana se assemelhar mais ao
tipo da autogovernana, da co-governana ou de uma forma mais hierrquica de governana, conforme
as necessidades dos problemas e dos prprios interesses ideolgicos em jogo (Kooiman, 2002, p.
75ss). J no nvel intencional, trata-se, segundo Kooiman, da necessidade de identificar e negociar
amplamente as imagens mentais e os padres normativos e norteadores da governana, bem como as
condies e motivaes intencionais que garantem o apoio popular aos novos instrumentos de
governana e a cada medida, ao ou poltica pblica especfica proposta em um dado contexto
sociopoltico (Kooiman, 2002, p. 80).
A proliferao dessas novas formas de governana interativa representa uma adaptao dos sistemas
poltico-administrativos diversidade, complexidade e dinmica da sociedade contempornea.
Enquanto as fronteiras dos setores pblico e privado se tornam mais turvas, multiplicam-se os
processos interativos, crescentemente institucionalizados, envolvendo os mais variados nveis e
dimenses. Resultado uma sociedade com maior nmero de atores exercendo influncia e com maior
nmero de interaes dos representantes dos diversos interesses sociais (Kooiman, 2002, p. 74). A
concepo da governana interativa, neste sentido, pode ser considerada complementar s concepes
da democracia deliberativa ou dialgica, no mbito da teoria democrtica, na medida em que apostam
no fortalecimento da racionalidade comunicativa por meio da expanso de fruns de deliberao ou
desenhos discursivos no sistema poltico-administrativo (Dryzek, 1990; Habermas 1995). A
governana interativa ou participativa parece, alm disso, a forma mais adequada para lidar com
problemas complexos, como, por exemplo, a promoo do desenvolvimento sustentvel ou de
processos de inovao (Schmitter, 2002). Quanto mais complexo o sistema poltico-administrativo e
quanto mais nveis administrativos ou governamentais envolvidos, tanto mais os conflitos existentes
entre os mltiplos objetivos so ignorados, sobretudo em contexto de forte compartimentalizao
poltico-administrativa. Arranjos de governana podem contribuir para reduzir tais externalidades
negativas de polticas pblicas, mas ao mesmo tempo podem impulsionar externalidades positivas
atravs de mobilizao integrada das sustentabilidades econmica, social, ecolgica e poltica.
A expanso do nmero de atores envolvidos nos novos arranjos de governana acarreta, entretanto,
um potencial conflito com o prprio princpio democrtico. Enquanto os processos governamentais e a
democracia liberal ganham legitimidade poltica, primordialmente pelo fato de serem baseados no
sufrgio universal atravs do voto popular, os participantes de sistemas de governana no dispem,
em geral, de legitimidade oriunda diretamente da soberania popular.
Para evitar um vcuo de legitimidade em processos de governana, Schmitter (2002) e Grote/Gbikpi
(2002) sugerem a adoo da concepo de detentor (holder) de ttulos ou direitos como critrio de
participao. Isto significa que uma pessoa ou uma organizao, para que possa ser convidada a
participar em arranjo de governana, deve possuir alguma qualidade ou um recurso especfico que
justifica seu envolvimento. Visto que nem todos estes detentores de direitos ou ttulos podem ser
considerados nos processos de negociao, surge a necessidade de privilegiar certos grupos de acordo
com a substncia do problema ou do conflito que precisa ser resolvido. Identificar o desenho poltico
(Schmitter, 2002, p. 63) ou o arranjo de governana mais pertinente, torna-se tarefa fundamental da
prpria governana urbana. Parece imprescindvel que tais arranjos de governana sejam resultado de
amplas negociaes que envolvam, alm das partes interessadas, a prpria representao popular, isto
, a Cmara Municipal, de modo que tais formas alternativas de deliberao poltica possam
efetivamente alcanar legitimidade democrtica.


GOVERNANA URBANA NO BRASIL?


No Brasil, o debate em torno da reforma e modernizao do Estado e da gesto pblica
determinado por duas principais vertentes de reflexo terica e, simultaneamente, de experincias
prticas em gesto urbana (Frey, 1996). Primeiro, uma abordagem que poderia ser chamada de
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socialdemocracia de cunho neoliberal que enfatiza primordialmente a necessidade de enxugamento
do Estado e da modernizao gerencial do setor pblico e que, pelo menos na prtica da poltica
brasileira, adotou fortes traos do neoliberalismo (Oliveira, 1999), sobretudo no tocante poltica
econmica-financeira. Segundo, a abordagem democrtico-participativa que visa estimular a
organizao da sociedade civil e promover a reestruturao dos mecanismos de deciso, em favor de
maior envolvimento da populao no controle social da administrao pblica e na definio e
implementao de polticas pblicas.
Enquanto o modelo gerencial da administrao pblica inspirado na prtica do gerenciamento de
empresas privadas, buscando transferir instrumentos de gerncia empresarial para o setor pblico, no
modelo democrtico-participativo a reinveno do setor governamental e administrativo passa, acima
de tudo, pelo aumento do controle social, pela democratizao das relaes Estado-sociedade e a
ampliao da participao da sociedade civil e da populao na gesto da coisa pblica.
No modelo gerencial da nova administrao pblica uma separao clara entre a esfera poltica, onde
so tomadas as decises polticas e dadas as diretrizes bsicas para os gestores pblicos, e a esfera
administrativa, dinamizada atravs da concesso de ampla liberdade gerencial, considerada essencial
para garantir a cobrana de resultados e estabelecer transparncia e condies de accountability, que
tanto fazem falta em pases como o Brasil com sistemas polticos denominadas por ODonnell (1991)
de democracias delegativas.
No modelo democrtico-participativo, em contraposio, procura-se promover condies de
accountability atravs de estmulos ao envolvimento e participao da sociedade civil organizada e
dos cidados na formulao, implementao e no controle das polticas pblicas. Enquanto o modelo
gerencial visa isolar e proteger o gestor pblico das presses oriundas da sociedade, o modelo
democrtico-participativo requer novas habilidades do gestor pblico, sobretudo em relao
articulao e cooperao com os mais variados atores polticos e sociais. No modelo gerencial, o
gestor pblico avaliado conforme sua capacidade de alcanar as metas estabelecidas pelo sistema de
deciso poltica. J no modelo democrtico-participativo, ganha relevncia o prprio processo da
gesto pblica, particularmente no que diz respeito ao seu carter democrtico.
Essas duas concepes so de grande valia sob o ponto de vista analtico e representam referenciais
importantes para a anlise de governos locais no Brasil. Na prtica da administrao municipal, no
entanto, observa-se, sob a influncia das condies reais, muitas vezes restritivas, com as quais os
governos locais se defrontam, uma mesclagem das duas abordagens. Governos municipais,
tradicionalmente de esquerda e comprometidos com o discurso democrtico-participativo, recorrem
crescentemente a instrumentos de gesto defendidos pelo novo gerencialismo, ao passo que governos
do campo poltico de tendncia neoliberal, advogando a revoluo gerencial no setor pblico, vem-se
obrigados a abrir espaos para participao em funo da perda de legitimidade poltica e das
crescentes demandas sociais. Mesmo no tocante ao debate terico no Brasil, a distino entre as duas
abordagens, antagnicas nas suas origens, parece cada vez mais difcil, na medida em que, de um lado,
o discurso da cidadania e da participao pblica entrou nas concepes gerenciais e, de outro,
estratgias de privatizao e parcerias pblico-privado so cada vez mais defendidas pelos adeptos do
modelo democrtico-participativo. Salienta-se, no entanto, que a qualidade da participao pblica no
se deve apenas vontade poltica, aos mecanismos normativos ou ao estabelecimento de condies
favorveis para a gesto integrada em rede, embora esses fatores sejam importantes para fazer frente
frgil cultura participativa do Brasil. Tendo em vista os histricos constrangimentos referentes ao
processo participativo, caracterizado pelo autoritarismo social e o populismo poltico (Chau 1994), a
qualidade da participao passa necessariamente pela ocupao e formao, de forma democrtica, dos
novos espaos pblicos de intermediao e negociao, ou seja, pela ativao da relao entre Estado e
sociedade civil atravs de canais abertos de interlocuo no processo poltico-administrativo.
neste contexto que a governana urbana ou gesto em rede se vem consolidando como referencial
analtico, baseado no novo paradigma da rede, que se apresenta tanto como nova estratgia de gesto
do setor pblico (Kickert et al., 1999a) como tambm permite uma anlise das recentes transformaes
ocorridas no setor pblico no mbito da emergente sociedade em rede (Castells, 1999).
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As experincias de gesto urbana dos governos de Santos e Porto Alegre, representando experincias
democrtico-participativas, e os sucessivos governos da cidade de Curitiba, que se situam
conceitualmente no campo do novo gerencialismo, so emblemticos para a discusso sobre
concepes de gesto e participao pblica. Tomamos como ponto de partida os governos municipais
de Santos e Curitiba, no perodo de 1989 a 1992, chefiados por Telma de Souza e J aime Lerner,
respectivamente. A gesto da cidade de Santos pode ser considerada representativa para a abordagem
democrtico-participativa, ao passo que a Prefeitura de Curitiba se destacou, nesta poca, por uma
gesto pragmtica de planejamento, integrando progressivamente elementos do modelo gerencial na
sua prtica administrativa. Para ilustrar importantes transformaes dos dois modelos de gesto, a
experincia de Santos ser complementada por uma leitura de experincias de outras prefeituras do
modelo democrtico-participativo, particularmente da Prefeitura de Porto Alegre, enquanto a
transformao do modelo gerencial de Curitiba se baseia em observaes e levantamentos prprios do
autor.


SANTOS E PORTO ALEGRE DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA GOVERNANA URBANA
AMPLIADA?


A abordagem poltico-participativa de Santos seguiu, ao menos na fase inicial do governo Telma de
Souza, o objetivo declarado de uma transformao efetiva das condies existentes de poder e da
incluso ativa dos grupos sociais geralmente excludos dos processos polticos locais. Ao se buscar,
expressamente, a politizao da gesto urbana e a mobilizao da populao atravs de aes diretas
de grande impacto pblico, adotou-se uma estratgia de conflito e confrontao para com o
establishment econmico, poltico e social da cidade, visando abalar a suposta hegemonia exercida por
esses setores tradicionalmente dominantes na cidade. Em face das dificuldades de avanar nas
transformaes pretendidas, diante p.ex. de uma Cmara Municipal na sua grande maioria da
oposio, optou-se, na segunda fase do governo Telma de Souza, por ampliar estrategicamente as
possibilidades de participao poltica. Os arranjos polticos, preconizadores do modo petista de
governar, como os conselhos populares e o oramento participativo, introduzidos dentro de uma
estratgia de confrontao e de acordo com a concepo da democracia participativa, visando incluir
os tradicionalmente excludos nos processos decisrios e criar um contrapoder diante de instituies
tradicionais dominadas pela elite local sobretudo a Cmara Municipal e a mdia local caram, no
entanto, no decorrer do tempo na suspeita de privilegiar os setores alinhados e comprometidos com o
projeto de poder do partido, dificultando com isso uma mudana efetiva da poltica municipal.
Esse impasse poltico levou o governo a procurar novas alianas polticas com a oposio moderada,
abrindo o dilogo entre campos polticos opostos, atravs da criao de arenas inovadoras de
participao poltica, como os seminrios municipais sobre polticas pblicas ou o Frum da Cidade,
uma espcie de conselho de notveis, reunindo personalidades reconhecidas da cidade e escolhidas
pessoalmente pela prpria Prefeita. Alm disso, composio, procedimentos e atuao dos conselhos
populares e do oramento participativo foram reformulados com o intuito de aumentar a
representatividade e legitimidade democrtica e, conseqentemente, sua fora poltica. Esta tendncia
de ampliao dos atores polticos atravs de novos desenhos polticos ou dialgicos, buscando
aumentar a interatividade e a racionalidade comunicativa no processo de tomada de deciso local,
corresponde, em nosso entender, a uma aproximao ao conceito de governana interativa
anteriormente apresentado.
Vamos agora verificar algumas caractersticas de padres polticos da primeira fase do governo
petista em Santos, identificada inicialmente como de confrontao. Os estudos realizados (Frey, 1996,
1997) sobre o processo poltico-administrativo na introduo de legislaes de cunho socioambiental
revelaram uma estratgia poltica caracterizada por uma disposio de transformar problemas que
envolvem conflitos de interesse em assuntos de carter pblico, evidenciando, sobretudo, as
divergncias existentes entre as elites locais e os setores sociais mais fragilizados.
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Governana Urbana e Participao Pblica 143
Uma ampla congruncia entre os interesses do governo e os dos setores politicamente mais
marginalizados se revelou como fator fundamental de sucesso da estratgia de confrontao. A
mobilizao macia das organizaes da sociedade civil e dos movimentos sociais por parte do
governo local foi, por exemplo, decisiva para a aprovao de uma lei para a criao de Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) que contrariou os interesses dos proprietrios de terra urbana. O
governo incentivou os movimentos sociais para que exercessem presso junto aos vereadores, visando
emocionalizao do processo de votao do projeto. Esta estratgia adotada fez com que, mesmo
aqueles vereadores com grandes simpatias pelos interesses dos proprietrios de terra, na hora da
votao recuassem diante da presso dos movimentos. A estratgia inicial se baseou, portanto, em uma
aliana entre governo, setores populares e o campo movimentalista, tradicionalmente aliados ao PT.
Na segunda fase da gesto de Telma de Souza, os novos fruns de participao poltica e as
reformulaes feitas relativamente ao funcionamento dos conselhos populares e do oramento
participativo por exemplo os fruns setoriais para a definio das prioridades de investimento nas
diferentes polticas pblicas contriburam para aumentar as chances de implementao de projetos
polticos estratgicos. Tambm foram observados sinais da formao de uma nova cultura poltica
mais participativa. As estruturas participativas, escalonadas em diversos nveis e estendendo-se a
vrios setores, ao oferecer a pessoas dispostas a se engajar, fora das instituies representativas, novas
oportunidades para praticar o debate poltico e experimentar comportamentos de liderana,
contriburam tambm para a seleo de novos lderes comunitrios e polticos. As diversas estratgias
de mobilizao popular e de emocionalizao do processo poltico acarretaram um aumento
significativo do nmero de cidados e, sobretudo, cidads envolvidas em processos polticos locais.
Alm de uma maior flexibilidade e responsividade em relao s expectativas materiais da populao
e incluso de novos temas e preocupaes na agenda poltica, os estudos realizados mostram indcios
de que a ampliao da participao fornece tambm novos recursos humanos e futuros lderes
polticos e abre a arena poltica mesmo o sistema representativo para partes da populao
tradicionalmente excludas.
Como j comentamos, os dois modelos de gesto sofreram adequaes significativas nos ltimos
anos. Dentre as experincias democrtico-populares, vale ressaltar o caso de Porto Alegre, onde, desde
1989 e de forma ininterrupta, a populao de Porto Alegre discute, delibera e toma decises, em fruns
regionais e setoriais, sobre as prioridades e a distribuio dos investimentos em infra-estrutura urbana,
transporte pblico, sade pblica, educao e outros servios pblicos. Trata-se no caso do oramento
participativo de uma ferramenta sutilizada, sujeita a mudanas permanentes, tendo os prprios
participantes do oramento participativo uma influncia decisiva na sua transformao e readequao.
Na fase inicial da elaborao do oramento, os prprios fruns participativos definem os critrios
gerais que precisam ser cumpridos nas subseqentes etapas da determinao das prioridades para cada
regio da cidade. Alm disso, precisam ser levados em considerao critrios tcnicos, exigidos pelo
governo local, e critrios em relao viabilidade tcnica e econmico-financeira das propostas
(Santos, 1998, p. 468). Desta forma, procura-se evitar que critrios como a influncia pessoal de
determinados indivduos, ou acordos estratgicos do tipo voc vota no meu projeto e eu voto no seu,
se impem nos processos de negociao (Singer, 1998, p. 104). Alm disso, procura-se inibir prticas
clientelistas e patrimonialistas de alocao de recursos que costumam prevalecer no processo
oramentrio tradicional. Cada congresso oramentrio eleito, porm, tem o direito de redefinir os
critrios processuais e decisrios, se for considerado necessrio. O estabelecimento de regras
processuais e o princpio da publicidade dos processos deliberativos e decisrios podem ser
considerados cruciais para garantir transparncia e grau significativo de racionalidade discursiva.
Dispomos no caso do oramento participativo de Porto Alegre de estudos que abrangem diversos
perodos de diferentes governos (Abers, 1998; Avritzer & Navarro, 2003; Baiocchi, 2001; Marquetti,
2003; Santos, 1998) que apontam que houve efeitos duradouros para a prtica da poltica local, tanto
no que diz respeito consolidao de uma cultura de participao democrtica, que valoriza
negociaes, e a resoluo pblica de disputas polticas, como em relao ao fortalecimento das
organizaes da sociedade civil. No entanto no existem avaliaes sistemticas do oramento
participativo no que tange aos resultados alcanados em relao justia distributiva ou efetividade
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do modelo (Marquetti, 2003). Entretanto, conforme avaliao de Abers (1998, p. 514), o oramento
participativo de Porto Alegre pode ser considerado uma experincia exemplar que mostra as
possibilidades de uma poltica ativa de reforma democrtica que contribui atravs da disponibilizao
de um ambiente interativo favorvel, um enabling environment, para o fortalecimentos dos grupos
locais da sociedade civil e, atravs de uma cooperao direta e estreita com as comunidades locais,
para um aumento das suas capacidades organizacionais, sem se render s tentativas da cooptao do
clientelismo. A avaliao de Baiocchi (2001, p. 55) igualmente positiva: O experimento de Porto
Alegre funcionou antes como uma escola de democracia deliberativa do que como um veculo da
cooptao ou do vcuo que mina a sociedade civil.
Conforme esses autores, na medida em que novas oportunidades de participao foram
disponibilizadas, conseguiu-se fortalecer habilidades democrticas bsicas dos participantes que antes
eram inexperientes em aes coletivas. A aquisio de competncias elementares para poder participar
de processos de tomada de deciso se deu pouco a pouco por meio do envolvimento na prtica diria
da poltica local. Constatou-se um aumento da capacidade de negociao entre os participantes e um
aumento da autoconfiana nos processos de negociao, condicionantes fundamentais da governana
interativa.
Formou-se, alm disso, uma conscincia em relao necessidade de regras claras de comunicao e
de tomada de deciso para garantir a sustentabilidade do oramento participativo (Avritzer, 2003, p.
10). As pessoas precisavam tambm aprender a criar regras reguladoras da fala, capazes de garantir
que todas as vozes so ouvidas (Abers, 1998, p. 527). Os processos de aprendizagem se referem
tambm ao crescente reconhecimento entre os participantes de que um comportamento de negociao
favorvel cooperao se revelar vantajoso, pelo menos em longo prazo, para todos os envolvidos.
Sobretudo a disposio de aceitar regras gerais, orientadas pelas necessidades efetivas, como base para
as decises sobre a distribuio dos recursos de investimentos, reflete este incremento de conscincia.
Podemos dizer que tanto no caso de Santos como de Porto Alegre, as mudanas ocorridas nas
respectivas gestes revelam tentativas de superar as estratgias iniciais de confrontao por estratgias
de ampliao da participao pblica para os setores tradicionais urbanos, de racionalizao do
processo participativo, a partir da introduo de critrios tcnicos e procedimentos negociados, alm
de maior pragmatismo na busca de resultados.


CURITIBA - DO PLANEJAMENTO TECNOCRTICO GOVERNANA COMUNITRIA


O governo de J aime Lerner, que na gesto 89-92 adotou o lema geral da "capital ecolgica", pode
ser caracterizado, nesta fase inicial de um perodo de 14 anos de ocupao do poder em Curitiba pelo
mesmo campo poltico, como abordagem tecnocrtica de planejamento. Nos governos subseqentes,
entretanto, houve um processo de abertura do sistema poltico-administrativo para uma governana
ampliada, com nfase no mbito comunitrio. Esta abertura se deu, conforme nossa interpretao, em
funo de presses oriundas da globalizao e do aumento da competitividade entre as regies e
cidades, bem como da adoo de uma estratgia de modernizao administrativa, orientada pelo
modelo gerencial, de um lado, e das crescentes presses e manifestaes de demandas sociais por parte
das comunidades locais e da sociedade civil organizada.
Ainda no governo J aime Lerner, coube participao popular um papel essencialmente
instrumental. A participao foi considerada til e importante, em parte para o levantamento das
necessidades populares, mas sobretudo para a implementao de projetos previamente elaborados. Ela
era considerada parte integral de uma abordagem pragmtica de planejamento que visa chegar a
solues integradas para os problemas identificados, ao passo que ainda predominava uma crena
inabalvel na competncia tcnica da administrao e do planejamento estatal. Em diversos programas
na rea de tratamento de resduos slidos, como compra de lixo, cmbio verde ou tudo limpo, a
integrao da populao no processo de implementao aconteceu atravs de estmulos materiais,
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como p.ex. a troca do lixo por dinheiro, passagens de nibus ou frutas e verduras. Por se tratar de
projetos altamente engenhosos, buscando solucionar diversos problemas conjuntamente e de forma
integrada, receberam grande reconhecimento internacional (Hawken et al., 2000). No caso do
programa cmbio verde, por exemplo, conseguiu-se solucionar os problemas da coleta dos resduos
slidos em reas de difcil acesso, da superproduo de produtos agrcolas em certas pocas e dos
dficits alimentares dos habitantes mais pobres. Por outro lado, na formulao das polticas e
elaborao dos projetos urbanos, as possibilidades de participao por parte da populao local ou das
organizaes da sociedade civil foram muito limitadas.
A poltica municipal do governo Lerner foi caracterizada por uma estratgia explcita de
despolitizao. O conselho municipal do meio ambiente, por exemplo, que foi criado por lei em 1990,
nunca chegou a funcionar durante a gesto de J aime Lerner, evidenciando falta de vontade poltica em
relao participao da sociedade civil na poltica ambiental. A prestao de servios locais foi
considerada uma tarefa primordialmente tcnica e, portanto, s passvel de ser avaliado pelos tcnicos
das reas especficas, ao passo que se tentou impedir quaisquer tendncias de politizao da gesto.
Apesar da possibilidade de tais estratgias, que se orientam pelo primado do pragmatismo e da
eficincia tcnica, contriburem de forma significativa para a melhoria da qualidade de vida na cidade,
sobressai uma falta de medidas preventivas de controle democrtico.
O caso de Curitiba, como Porto Alegre, caracterizado por uma relativa estabilidade e continuidade
administrativa desde 1989, mostra mudanas significativas no decorrer do tempo evidenciando
crescentes presses oriundas, de um lado, do novo contexto da globalizao e falta de recursos
pblicos, o que levou a reformas administrativas inspiradas no new public management (Cunha, 2000)
e, de outro, do grave aumento dos problemas sociais e das reivindicaes em relao ampliao da
participao, que impulsionaram a substituio do slogan anterior de capital ecolgica pelo conceito
de capital social como lema norteadora do governo Cssio Taniguchi (perodo 2001-2004) e a
introduo do novo Modelo Colaborativo de Curitiba. O novo modelo de uma gesto, denominada
de estratgica, compartilhada, descentralizada, intersetorial e voltada para resultados (IMAP,
2000), declaradamente inspirado no novo gerencialismo, se aproxima, pelo menos na sua concepo
terica, s novas tendncias da governana urbana, ao ampliar as parcerias pblico-privadas na busca
de uma insero econmica favorvel da cidade na nova era da globalizao; mas tambm ao
descentralizar a gesto urbana e implementar novas formas de cooperao com as comunidades locais
capazes de encontrar solues compartilhadas para os graves problemas sociais e o desenvolvimento
sustentvel local.
Esse modelo inovador de participao comunitria demonstra um potencial significativo de
valorizao do conhecimento local em processos de governana urbana. Segundo a Prefeitura de
Curitiba (PMC, 2002, n.d.), o Modelo Curitiba de Colaborao se traduz como sendo uma
metodologia de envolvimento comunitrio no desenvolvimento dos projetos do Plano de Governo da
gesto municipal de ento. Conforme a Prefeitura, este modelo abriu novo caminho com relao
participao da comunidade local nos processos decisrios de gesto pblica, tendo como objetivo
fundamental alcanar a sustentabilidade local. De fato, o que a experincia do Modelo Colaborativo
revela a busca da incluso dos cidados e de algumas ONGs dispostas a se envolver em aes
concretas de melhoria de qualidade da vida local, evitando no entanto uma politizao do processo
poltico local por meio de fruns deliberativos de tomada de deciso nos moldes dos governos de
Santos e Porto Alegre.
A experincia se iniciou em 1997, a partir de uma iniciativa do Conselho da Comunidade Solidria e
da Agncia de Cooperao Canadense (CIDA), envolvendo tambm a organizao canadense United
Way of Canada-Centraide Canada (UWC-CC) e o Grupo de Estudos do Terceiro Setor (GETS) de
So Paulo. Baseada na metodologia canadense, o modelo foi implementado inicialmente no Bairro
Cajuru, onde foi formado um Grupo de Colaborao composto por representantes da sociedade civil
organizada, governo e comunidade. Este grupo desempenhou o papel de facilitador entre os vrios
setores no fomento s iniciativas de trabalho integrado e colaborativo e estava encarregada com a
necessria adaptao da metodologia canadense para a realidade da comunidade local.
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A seguir so apresentados alguns princpios bsicos que orientam este modelo de gesto pblica,
conforme os documentos da prpria Prefeitura e entrevistas realizadas com representantes do grupo de
coordenao da Prefeitura. Pretende-se com esta proposta desenvolver o conceito de mudana da
comunidade pela prpria comunidade. objetivo buscar uma mudana de cultura nas pessoas,
quebrando o paradigma de uma situao atual de dependncia e clientelismo da comunidade com
relao ao poder pblico para uma situao ideal de co-responsabilidade e cidadania no
desenvolvimento de aes para a melhoria das condies de vida da comunidade (PMC, n.d.., p. 13).
Reconhecendo as tendncias clientelistas e o vis tecnocrtico do planejamento e da gesto tradicional
da cidade, pretende-se quebrar o paradigma de que as aes governamentais devem chegar j prontas
para serem implantadas na comunidade, assim como tornar a populao co-responsvel pelas aes a
serem implementadas em sua regio. Com isso o projeto se baseia nos princpios de mobilizao,
participao e conscientizao, bem como na diviso de responsabilidades entre comunidade e
governo, sendo esta um dos princpios fundamentais do modelo gerencial.
O princpio da colaborao se estendeu para alm do desenvolvimento do processo de colaborao,
incluindo a prpria avaliao da experincia participativa, principalmente a avaliao do processo
colaborativo, o desenvolvimento e aplicao de indicadores de sucesso e a mensurao e avaliao dos
resultados alcanados. Sem podermos aprofundar detalhes do modelo e das dificuldades de sua
implementao, torna-se evidente o reconhecimento da necessidade de ampliar o nmero de
participantes, no apenas em funo de implementao mais efetiva, mas tambm para alcanar maior
legitimidade democrtica. Alm disso, o modelo colaborativo implica a valorizao do conhecimento
local, enquanto insumo da gesto urbana, permitindo a incluso dos atores em nvel comunitrio em
processos de governana urbana. Esta avaliao se baseia, por enquanto, apenas na anlise de
documentos governamentais e da concepo terico-conceitual do modelo, bem como em primeiras
entrevistas exploratrias com agentes governamentais, mas vem sendo aprofundada em pesquisa,
iniciada no ano passado, pesquisa que estuda novas prticas de governana urbana e comunitria.


GOVERNANA URBANA NO BRASIL: ENTRE EMANCIPAO SOCIAL E GOVERNABILIDADE


Na atual fase de consolidao democrtica, as concepes ideolgicas que dominaram o processo de
transio democrtica, contrapondo o discurso da competncia tcnica e gerencial ao discurso
politizante do confronto e da mobilizao social, esto progressivamente dando lugar a novo
pragmatismo da gesto urbana que tenta conciliar participao ampliada com gerenciamento efetivo.
Observa-se uma sedimentao de novas estruturas que, de acordo com nossa avaliao, podem ser
apreendidas com o conceito de governana interativa ou gesto em rede. Contudo os motivos iniciais
para a ampliao do processo de governana, bem como para a concretizao das prticas interativas,
divergem significativamente nos casos apresentados.
No que diz respeito transformao do modelo democrtico-participativo, exemplificado nas
experincias de Santos e Porto Alegre, certo desencantamento, que tipicamente atinge movimentos
polticos que, depois longos perodos na oposio, acabam alcanando o poder e se defrontam com as
restries de seu exerccio, parece ter provocado a injeo de uma poro grande de Realpolitik nas
polticas municipais dos governos historicamente da esquerda. No decorrer do tempo, os limites de
uma estratgia de mobilizao popular se evidenciaram. Embora ela possa mostrar-se efetiva em
certos momentos histricos, dificilmente se consegue manter um estado de mobilizao durante um
perodo mais longo de tempo. Menos ainda a mobilizao popular pode ser tida como elemento
primordial para fundamentar uma estratgia duradoura de transformao. Ademais, os governos
progressistas se confrontaram com a experincia de um nmero bastante reduzido de participantes
envolvidos nos fruns participativos ofertados pelos governos, contrariando em parte o discurso
participacionista prvio e favorecendo as crticas feitas pelos adeptos da democracia minimalista ou
competitiva, segundo as quais os cidados tendem a ser passivos, apticos e pouco interessados na
participao democrtica.
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Tomando a concepo da governana interativa de Kooiman como referncia, podemos interpretar
as estratgias adotadas que, no nvel estrutural, procuraram criar novas estruturas de participao ou
modificar as existentes, no sentido do princpio da co-governana e, no nvel intencional, modificar o
discurso poltico para um tom mais conciliador e integrador, visando incluir nos processos decisrios
mormente aqueles setores mais relevantes para a prpria implementao das polticas pblicas. A
incluso dos stakeholders com interesses concretos envolvidos, passo fundamental na direo de
uma governana interativa. Buscou-se ambiente poltico mais interativo, melhorando as condies de
entendimento entre os diferentes grupos sociais.
A mesma preocupao com a governana de interaes se percebe no Modelo Colaborativo de
Curitiba. No entanto, enquanto os governos, historicamente da esquerda, partem do envolvimento dos
movimentos de carter poltico, ampliando a participao para o terceiro setor e, na seqncia, e diante
das restries polticas encontradas, para a elite poltica e econmica local, o governo de Curitiba
procura estabelecer uma aliana, inicialmente, com as prprias comunidades locais e com os setores
menos politizados, especialmente com entidades filantrpicas ou organizaes no-governamentais,
como a Pastoral da Criana, que desempenhou papel fundamental no mbito dos projetos
desenvolvidos. Isto significa que, apesar de certa aproximao dos modelos iniciais no sentido da
promoo de um ambiente mais interativo, as diferenas ideolgicas no desaparecem. Reconhecendo
as limitaes de um planejamento meramente tecnocrtico, a estratgia de Curitiba visa canalizar as
potencialidades comunitrias, incluindo a participao popular, para a soluo de problemas concretos.
J os governos da esquerda, ao abrir as estruturas participativas alternativas para os setores mais
tradicionais e conservadores, tentam aumentar a governabilidade e, ao mesmo tempo, preservar os
objetivos da emancipao social e poltica.
Resta saber se, no caso de Curitiba, a experimentao com a participao comunitria, enfatizando
mormente a eficincia de aes e projetos, no acaba exaurindo-se, a medida que os projetos de
interesse da comunidade so implementados e os recursos para dar continuidade a tais projetos acabam
tornando-se escassos e, no caso dos governos progressistas, se o objetivo da emancipao social e
poltica no corre o risco de ir por gua abaixo, medida que a lgica da governabilidade se vem
impondo e os governantes acabam recorrendo aos meios autoritrios tradicionais para reprimir as
crescentes demandas sociais expressadas nos fruns participativos.


CONCLUSO


As prticas de administrao municipal analisadas evidenciaram uma mesclagem de concepes que
permite o reconhecimento simultneo de traos constitutivos dos modelos de gesto gerencial, focado
na participao comunitria, e de gesto participativa, direcionada governana ampliada. Todavia
isto no significa que as contradies entre essas concepes possam ser dissolvidas no mbito terico
ou que sejam conciliveis no mbito da prtica de gesto municipal. Significa, ainda assim, que
possvel identificar as caractersticas entrelaadas e as ambivalncias aparentes de cada modelo, bem
como as influncias mtuas e as correspondentes modificaes provocadas, sem deixar de haver a
permanncia de perspectivas bsicas prprias que continuam moldando e norteando as intenes e
decises poltico-administrativas dos respectivos governos, sobretudo no que diz respeito
valorizao da participao pblica como estratgia gerencial e, respectivamente, como fortalecimento
do controle social e da democratizao da poltica.

Artigo recebido em 30.11.2004. Aprovado em 26.08.2005.

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NOTA


P
1
PO artigo est baseado em uma pesquisa com financiamento pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico CPNq.



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