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Livro Capacidades Estatais e Democracia-Libre - Pdf-Libre
Livro Capacidades Estatais e Democracia-Libre - Pdf-Libre
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Este livro tem o objetivo de aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no limiar do sculo XXI
por meio da anlise das capacidades estatais de implementao de polticas pblicas no Brasil democrtico.
O momento histrico atual marca um encontro entre uma postura ativa do Estado brasileiro e
a vigncia de instituies democrticas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. Este encontro
suscita um conjunto de questes, entre elas a capacidade do Poder Executivo de implementar suas
polticas envolvendo mltiplos atores e interesses, sem violar os direitos e as instituies garantidas por
um regime democrtico e pluralista.
Isso demanda novas capacidades do Estado, que vo alm das necessidades de uma burocracia
profissional e autnoma, que possa traar estratgias com os atores privados sem ser capturada. Ou
seja, mais que as capacidades tcnicas e administrativas exigidas de uma burocracia weberiana clssica.
Este livro apresenta a tese de que, no contexto democrtico atual, caracterizado pela existncia e o
funcionamento de instituies representativas, participativas e de controles burocrticos, so necessrias
tambm capacidades polticas dos agentes do Estado para a produo de polticas pblicas.
No debate da literatura sobre o tema, encontram-se desde posies que advogam pela sinergia existente entre democracia e polticas de carter desenvolvimentista, ressaltando a qualidade e
legitimidade de decises compartilhadas, at argumentos que enfatizam os conflitos e obstculos aos
processos de desenvolvimento acelerado decorrentes da incorporao de amplo conjunto de interesses
nos processos decisrios, com a multiplicao dos pontos de veto. As instituies democrticas impem
restries implementao de polticas pblicas, gerando ineficincias e impasses? Como conciliar
as distintas dimenses do desenvolvimento econmica, social, poltica, ambiental , respeitando-se os
mltiplos interesses dos atores que compem a sociedade?
Para responder a tais questes, o Ipea realizou, por meio da colaborao entre pesquisadores
do instituto e docentes de universidades brasileiras e estrangeiras, projeto de pesquisa que deu origem a
este livro. A pesquisa teve como objetivo analisar em profundidade os arranjos institucionais de polticas
pblicas representativas dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento. Por arranjos
institucionais, definiu-se o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular
como se coordenam atores e interesses na implementao de cada poltica.
No decorrer da pesquisa foram desenvolvidos novos conceitos e modelos analticos, apresentados
neste volume, que permitiram compreender a operao de atores no interior do Estado e como as
instituies democrticas se fazem presentes nos casos estudados, extraindo-se inferncias e proposies
passveis de serem utilizadas para anlise de outros casos.
Os achados indicam que o aventado trade-off entre a ao do Estado e instituies democrticas
menos prevalente do que se imaginava. Os casos estudados demonstraram que a conduo de
polticas de desenvolvimento em ambiente democrtico impe isso sim novas capacidades por parte
das burocracias pblicas, tanto no que se refere s habilidades tcnicas de formulao quanto no que
concerne s competncias polticas de implementao.
Espera-se que este material possa contribuir para a rea de conhecimento sobre polticas pblicas,
fornecendo elementos no s para um programa de pesquisa sobre capacidades estatais e democracia,
mas tambm para ao pblica de qualidade neste Brasil de limiar de sculo.
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Braslia, 2014
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
A obra retratada na capa deste livro A puxada da rede, do pintor Candido Portinari, datada de 1959.
SUMRIO
APRESENTAO .......................................................................................... 9
AGRADECIMENTOS ................................................................................... 11
PARTE I
INTRODUO
CAPTULO 1
CAPACIDADES ESTATAIS E DEMOCRACIA: A ABORDAGEM DOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS .....................................15
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
PARTE II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA: REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS
CAPTULO 2
O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL: PERSPECTIVAS HISTRICAS
E COMPARADAS ....................................................................................................31
Ben Ross Schneider
CAPTULO 3
ARRANJOS INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DA
COORDENAO EM ESTRUTURAS HBRIDAS .........................................................57
Ronaldo Fiani
CAPTULO 4
A CONSTRUO DE UM ESTADO DEMOCRTICO PARA O
DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI .....................................................................83
Ronaldo Herrlein Jr.
PARTE III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
DEMOCRACIA, ARENAS DECISRIAS E POLTICAS PBLICAS:
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA ..........................................................113
Maria Rita Loureiro
Vinicius Macrio
Pedro Henrique Guerra
CAPTULO 6
CONFLITOS E ARTICULAO DE INTERESSES NO PROJETO DE
INTEGRAO DO RIO SO FRANCISCO ...............................................................137
Maria Rita Loureiro
Marco Antonio C. Teixeira
Alberto Ferreira
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTISMO, CONFLITO E CONCILIAO DE INTERESSES NA
POLTICA DE CONSTRUO DE HIDRELTRICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA ......161
Ana Karine Pereira
CAPTULO 8
A REVITALIZAO DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL DEMOCRTICO .................187
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
Lucas Alves Amaral
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL: O CASO DO ARRANJO
POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO
E USO DO BIODIESEL ...........................................................................................213
Paula Maciel Pedroti
CAPTULO 10
ATIVISMO ESTATAL E INDUSTRIALISMO DEFENSIVO: INSTRUMENTOS
E CAPACIDADES NA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA ......................................239
Mario G. Schapiro
CAPTULO 11
ENTRE EFICINCIA E LEGITIMIDADE: O BOLSA FAMLIA NO DESAFIO DE
CONSOLIDAO DO SUAS ...................................................................................267
Diogo R. Coutinho
CAPTULO 12
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O ACESSO
EDUCAO PROFISSIONAL ..............................................................................295
Maria Martha M. C. Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia
CAPTULO 13
POLTICA INDUSTRIAL E EMPRESAS ESTATAIS NO BRASIL:
BNDES E PETROBRAS ...........................................................................................323
Mansueto Almeida
Renato Lima-de-Oliveira
Ben Ross Schneider
PARTE IV
CONCLUSES
CAPTULO 14
ANLISE COMPARATIVA: ARRANJOS DE IMPLEMENTAO E RESULTADOS
DE POLTICAS PBLICAS ......................................................................................351
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
APRESENTAO
AGRADECIMENTOS
aos autores dos captulos que compem esta obra, pela forma comprometida
e dedicada que participaram do projeto que lhe deu origem;
Parte I
INTRODUO
CAPTULO 1
1 INTRODUO
16
2. O conceito de desenvolvimentismo disputado pela literatura para uma reviso do conceito, ver Fonseca (2013).
Para efeitos deste trabalho, considerar-se-o polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
3. Sobre esta questo, ver Palermo (2000) e Limongi (2006).
17
18
Por seu turno, autores como Lijphart (1999), Stark e Burstz (1998), Sabel
(2004), Rodrik (2007) e Evans (2011) questionam a existncia de incongruncias
entre a promoo de polticas desenvolvimentistas e a ampliao da participao por
parte de atores polticos e sociais. Advogam, at mesmo, que tais elementos atuam
em sinergia para a produo de aes governamentais mais responsivas e efetivas.
Para Evans (2011, p. 10, traduo nossa), os laos Estado-sociedade constituem
o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI. Nesta linha, a incluso de atores diversos percebida como necessria para,
por exemplo, a obteno de informao e aumento de conhecimento sobre os
problemas a serem enfrentados e para a inovao nas solues a serem perseguidas.4
Alm disso, argumentam que a pluralidade nos processos decisrios contribui no
apenas para qualidade das decises, como tambm para sua legitimidade. Tal como
afirma Lijphart (1999, p. 260, traduo nossa), polticas apoiadas em amplos consensos so mais propensas de serem implementadas com maior sucesso e a seguir
seu curso do que polticas impostas por um governo que toma decises contrrias
aos desejos de importantes setores da sociedade. Stark e Burstz (1998) adicionam
que amplas negociaes e debates entre a pluralidade de atores envolvidos contribuem tambm para a coerncia interna das polticas. Finalmente, a participao
poltica na tomada de decises tambm pode ser entendida como parte do processo
e do prprio contedo de uma renovada noo de desenvolvimento (Sen, 2000).
Dessa maneira, o presente trabalho permite problematizar um conjunto
de suposies, tanto no sentido da importncia da existncia e da competncia
das burocracias estatais para a realizao de polticas desenvolvimentistas quanto
no que se refere questo da incluso dos atores sociais nos processos decisrios
para a qualidade e legitimidade das polticas pblicas. Acredita-se que o Brasil
4. Por exemplo, pesquisa emprica sobre a ampliao da participao da sociedade civil nos programas do departamento
de transportes nos Estados Unidos concluiu que A incluso dos cidados no apenas contribui para um aumento do
conhecimento e compreenso por parte desses mesmos cidados sobre os assuntos governamentais, como tambm
tem um valor social maior em relao performance dos programas pblicos. Os nossos resultados implicam que as
agncias pblicas podem se tornar mais eficientes e eficazes por meio da abertura dos seus processos decisrios ao
pblico, tirando vantagem do conhecimento contextual e dos conselhos prticos que essa abertura tem a oferecer
(Neshkova e Guo, 2011, p. 285, traduo nossa).
19
Para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de desenvolvimento, faz-se necessrio examinar o processo concreto de implementao destas
polticas. Isto permite compreender como ocorre a relao entre a atuao das
burocracias do Poder Executivo e os mecanismos de controle e participao poltica.
Desta maneira, o enfoque analtico a ser adotado ser centrado na abordagem dos
arranjos institucionais de implementao das polticas pblicas.5
Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais
(conforme enfatiza Fiani, neste volume). Se o ambiente institucional diz respeito
s regras gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas
poltico, econmico e social, os arranjos institucionais, por seu turno, compreendem as regras especficas que os agentes estabelecem para si nas suas transaes
econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares. Assim, o ambiente
institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos
de polticas pblicas. Estes, por sua vez, definem a forma particular de coordenao
de processos em campos especficos, delimitando quem est habilitado a participar
de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem como as formas
de relaes entre os atores. Por isto, entende-se que a relao entre as instituies
e desenvolvimento no devem se ater ao ambiente institucional, mas, sobretudo,
aos arranjos de polticas especficas.
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores e interesses a serem coordenados e processados na execuo de uma poltica: burocracias
de diferentes poderes e nveis de governo, parlamentares de diversos partidos e
organizaes da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais,
movimentos sociais). Em torno de cada poltica se arranjam organizaes (com seus
mandatos, recursos, competncias e instrumentos legais), mecanismos de coordenao,
espaos de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da
sociedade), alm das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
Portanto, compreender o processo das polticas pblicas requer aprofundar
o olhar nos arranjos institucionais que do sustentao implementao destas.
Assim, para efeitos deste livro, o conceito de arranjo institucional entendido como
o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se
5. Por processo de implementao compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o
lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de
implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes das burocracias governamentais,
as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
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Controles
Capacidade
tcnica
Objetivos
Arranjo
institucional
Resultados
Capacidade
poltica
Burocracia
Este livro tem um duplo objetivo: aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no sculo XXI e analisar a implementao de polticas desenvolvimentistas
no Brasil contemporneo, compreendendo a sua interao com as instituies
democrticas vigentes.
Para o primeiro objetivo, o livro dedica sua segunda parte s reflexes
terico-conceituais e histricas sobre Estado, desenvolvimento e democracia.
Assim sendo, o captulo 2, de autoria de Ben Ross Schnider, discute o histrico de sucesso
dos Estados desenvolvimentistas na sia Oriental em comparao com o sucesso parcial
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rea
Infraestrutura social
Infraestrutura hdrica
Infraestrutura energtica
Industrial
Energia/industrial
Industrial
Social
Social/Educao
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Parte II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA:
REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS
CAPTULO 2
1 INTRODUO
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34
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3.1 Embraer
6. Embora a Embraer tivesse uma presena anterior bem estabelecida em pequenos avies turbo-hlice. Na dcada
de 1970, a sua aeronave Bandeirantes, de dezenove assentos, capturou quase metade do mercado norte-americano.
A Braslia, de trinta assentos, tinha um quarto do mercado mundial na dcada de 1980 (Avrichir e Caldas, 2005, p. 48).
7. O ITA e o ento CTA foram iniciativas da Fora Area, logo aps a Segunda Guerra Mundial, projetadas explicitamente
para promover a transferncia e absoro de tecnologia no Brasil. Ambos os programas se beneficiaram bastante e
desenvolveram relaes estreitas com o programa de engenharia aeronutica do Massachusetts Institute Technology
(MIT) (Avrichir e Caldas, 2005, p. 49).
39
anos com subsdios contnuos.8 Nos anos 1980, os crticos chegavam mesmo a
acusar a Embraer de subtrair em vez de agregar valor aos avies que construa,
pois os custos das matrias-primas eram mais altos que o preo do produto final.
No entanto, os subsdios e as oportunidades de aprendizagem por tentativa e erro
permitiram que a Embraer desenvolvesse seus prprios modelos de jatos regionais
de porte mdio e que acabaram, na dcada de 1990, por ser altamente competitivos
nos mercados mundiais. E o apoio do governo continuou aps a privatizao.9
Uma das principais razes para a Embraer emergir como uma campe nacional
foi que o governo manteve uma pequena participao acionria (inicialmente 7%),
e uma golden share, que lhe concedeu o poder de veto sobre grandes mudanas
proprietrias. Alm disto, o governo estipulou, no momento da privatizao, em
1994, que a propriedade estrangeira no poderia exceder 40%. Sem estas protees,
no difcil imaginar que a Bombardier ou outro grande produtor estrangeiro
comprasse o controle da Embraer.
Em termos dos quatro fatores de eficcia, a Embraer se beneficiou de uma
equipe profissional, altamente treinada e de um forte e contnuo apoio poltico da
Fora Area e dos militares em geral. Durante sua encarnao como uma estatal, as
questes de insero e reciprocidade eram naturalmente internalizadas, uma vez que
os gestores da Embraer trabalhavam estreitamente com outras partes do governo
(desde P&D a agncias de fomento) e estavam sujeitos a sanes governamentais
em caso de desempenho baixo (este processo de internalizao ser abordado em
detalhe mais adiante). Aps a privatizao, a Embraer manteve relaes estreitas
com os mesmos rgos governamentais (CTA, FINEP, BNDES e outros), no que
poderia ser considerado uma forma estreita de autonomia inserida, no entanto, h
pouca evidncia de reciprocidade. Os quatro fatores de eficcia foram semelhantes,
com algumas variaes, nos demais setores e nas empresas consideradas nesta seo
que igualmente comearam como empresas estatais e foram privatizadas na dcada
de 1990, embora apenas parcialmente no caso da Petrobras.
3.2 Vale
40
a venda no incio de 1990. Ela cresceu em torno das minas de minrio de ferro
no estado de Minas Gerais, estabelecendo eficientes redes de transporte. A CVRD
reproduziu muito desta experincia em uma srie de novos projetos de minerao,
tanto em minrio de ferro quanto em outros minerais na Amaznia, ao mesmo
tempo que entrou em joint ventures em ao e alumnio (Schneider, 1991).
Ao contrrio da Embraer, faltou CVRD o forte apoio militar. A produo
de minrio de ferro estava ligada a um objetivo mais antigo de segurana nacional, de
produo de ao no mercado interno, mas, na dcada de 1960, este objetivo estava
em curso, e a produo de ao no era mais uma questo de segurana imediata.
As outras chaves para o sucesso da CVRD eram mais idiossincrticas: a empresa
teve, desde seu incio, a proteo poltica do governo do estado de Minas Gerais
e, mais tarde, beneficiou-se do longo tempo de servio de vrios administradores
eficazes. Alm disso, no foi to desafiador ser competitivo nos mercados mundiais, dadas a tecnologia de produo relativamente baixa e a alta qualidade dos
depsitos de minrio do Brasil. Como na Embraer, o governo brasileiro manteve
uma golden share na Vale.
3.3 Ao
41
A Petrobras foi fundada em 1953 em uma ao poltica popular que simbolizava muito
da onda nacionalista e desenvolvimentista da dcada de 1950. O ltimo governo
Vargas criou a empresa e nacionalizou o setor, a fim de garantir o abastecimento que as
multinacionais supostamente no estavam desenvolvendo de forma suficientemente
rpida. De fato, a Petrobras produziu pouco petrleo em suas primeiras dcadas
e serviu, principalmente, para importar e distribuir petrleo.
Na dcada de 1970, a Petrobras havia descoberto grandes reservas off-shore,
sobretudo, em guas mais profundas do que as tecnologias existentes ento podiam
explorar. Ao longo dos anos 1980 e, principalmente, 1990, a Petrobras desenvolveu
novos poos em guas cada vez mais profundas. Em 2006, dois teros dos poos de
petrleo da Petrobras eram em profundidades acima de 400 metros, a profundidade
mxima em que os mergulhadores podem trabalhar, de forma que a perfurao tinha
que ser feita com a ajuda de robs submarinos de guas profundas (Guandalini e
Silva, 2006, p. 91). Dois investimentos anteriores facilitaram este desenvolvimento. Primeiro, a Petrobras investiu fortemente na formao de engenheiros, tanto
atravs do apoio a programas universitrios quanto em programas de treinamento
contnuo, uma vez que tinham entrado na Petrobras. Segundo, a Petrobras estabeleceu uma poltica, a partir da dcada de 1950, de aquisio de bens de capital de
fornecedores nacionais e ajudou a fundar a Associao Brasileira da Infraestrutura
e Indstrias de Base (ABDIB) de forma a coordenar os investimentos com o setor
privado. Na dcada de 2000, a Petrobras registrava mais patentes que qualquer
outra instituio brasileira (op. cit., p. 97).
3.5 Tecnologia do motor flex e o etanol
42
43
44
Funcionrios a cargo do planejamento econmico e os militares tambm estavam preocupados com a substituio de importaes e o desenvolvimento local da capacidade
tecnolgica em computadores e tecnologia da informao (TI). Uma resposta
frequente de poltica pblica foi a utilizao de estatais, e o governo tentou replicar este
modelo em setores de alta tecnologia com a criao da Cobra Computadores, em 1974,
planejada inicialmente como uma fabricante de mdio porte de minicomputadores,
o segmento de alto crescimento na dcada de 1970 (Evans, 1995, p. 136-40).10
Apesar de ser um produtor de alto custo e baixa escala, a Cobra conseguiu alguns
sucessos iniciais na produo de minicomputadores antes que a empresa fosse
ultrapassada pelo avano dos computadores pessoais nos anos 1980.
A outra parte da estratgia era a proteo e promoo de empresas privadas, e
o mercado de minicomputadores e computadores pessoais foi efetivamente restrito
a produtores locais, por meio da poltica de reserva de mercado. Entretanto, como
as TIs evoluram rapidamente, tornou-se claro que esta estratgia no funcionaria
da mesma forma com o ao ou a petroqumica. As tecnologias avanaram muito
rapidamente e de maneira cada vez mais descentralizada (por exemplo, o Vale do
Silcio), de forma que as estratgias centralizadas e fechadas estavam cada vez mais
inadequadas. Alm disso, uma vez que TI era um componente essencial para
outros setores e indstrias, os custos elevados e a baixa qualidade da produo local
tiveram consequncias deletrias em todo o setor produtivo, reduzindo o apoio
poltico entre empresas que consumiam TI. Evans (1995, p. 121-124) atribui as
deficincias das polticas de TI falta de apoio pblico, insuficiente capacidade
10. O Mxico passou por um esforo tardio, em ltima anlise decepcionante, de promoo da produo domstica de
TI. Seu apelidado Vale do Silcio em Guadalajara cresceu na dcada de 1990, na esteira do Tratado Norte-Americano
de Livre Comrcio North American Free Trade Agreement (Nafta) e do boom ponto.com nos Estados Unidos, mas
perdeu no estouro da bolha aps os anos 2000 e com a crescente concorrncia da sia (Gallagher e Zarsky, 2007).
45
Os militares nos anos 1960 e 1970 tambm promoveram um investimento significativo na formao de pessoal e desenvolvimento de tecnologia nuclear, criaram
empresas estatais (Nuclebras, em 1961), e assinaram programas de longo prazo
de transferncia de tecnologia com a Westinghouse e, mais tarde, com o governo
da Alemanha e empresas daquele pas. O programa teve aplicaes militares, mas
tambm se esforou em desenvolver a energia nuclear e levou construo duas
usinas nucleares, conhecidas como Angra I e Angra II (por causa de sua localizao
na cidade litornea de Angra dos Reis). A construo de Angra I (com tecnologia
americana) comeou em 1971, mas, at 1982, ela no estava conectada rede
eltrica. A construo de Angra II foi adiada por causa da crise da dvida na
dcada de 1980 e s comeou a gerar eletricidade aps 2000. Atrasos e estouros
de oramento inflaram o custo total de Angra II para R$ 20 bilhes (cerca de US$ 11
bilhes) (Santos, 2008, A3). Mesmo depois que Angra I entrou em servio, a unidade
continuou a ter problemas e, na dcada de 1990, os crticos a chamavam de planta
vaga-lume, porque era frequentemente desligada devido a problemas tcnicos e
operacionais. Em 2006, a energia nuclear ainda era uma pequena parte da gerao
total de eletricidade do pas (3% do total da produo) (Frana, 2008, p. 17).
4.3 Caf
46
47
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49
50
51
52
53
54
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55
56
CAPTULO 3
1 INTRODUO
58
59
60
61
62
63
QUADRO 1
Atributos dos arranjos institucionais na economia
Arranjos institucionais
Atributos
Mercado
Hbridos
Hierarquias
Incentivos
Fortes
Moderados
Ausentes
Controles administrativos
Ausentes
Moderados
Fortes
Adaptao autnoma
Forte
Moderada
Ausente
Adaptao coordenada
Ausente
Moderada
Forte
Desse modo, a teoria dos custos de transao e seu conceito de ativos especficos e arranjos institucionais ajuda a compreender o fato de que o mercado no
o nico arranjo adequado para organizar o sistema econmico. Pelo contrrio,
uma vez que o processo de desenvolvimento envolva elevados investimentos em
ativos especficos, algum tipo de ao do Estado provavelmente se far necessrio.
Esse fato possui consequncias muito importantes para a anlise do papel das
instituies no desenvolvimento. Uma vez que o mercado no o nico tipo de
arranjo institucional que pode promover o desenvolvimento, duas opes alternativas se colocam para polticas pblicas visando ao desenvolvimento econmico: o
emprego de hierarquias o modelo tradicional de rgos da administrao direta,
ministrios ou empresas estatais controladas politicamente ou a utilizao de
hbridos, o que no caso significa reunir organizaes pblicas e privadas em um
mesmo arranjo institucional com vistas consecuo de determinados objetivos
econmicos. Este trabalho se concentra no segundo tipo, uma vez que ele tem sido
amplamente utilizado como instrumento de desenvolvimento a partir das reformas
internacionais nos ltimos vinte anos do sculo XX.
2.2 Arranjos institucionais hbridos
64
65
1.B Hbrido
Centro estratgico
(ativos compartilhados,
direitos compartilhados,
recompensas coletivas)
66
1.C Hierarquia
Centro estratgico
(ativos prprios, direitos decisrios
prprios, recompensa individual)
Diviso A
Diviso B
67
o caso, muito mais que ajustar nas margens (adjusting the margins) (Williamson,
1996, p. 7). Neste sentido, as passagens se multiplicam ao longo da obra de Williamson,
afirmando que os arranjos institucionais no so meras variaes na margem uns em
relao aos outros, mas, sim, diferentes combinaes de atributos.
Todavia, se o conceito de centro estratgico nos arranjos hbridos de Mnard
(figura 1) for combinado com os atributos desse tipo de arranjo conforme o quadro
1, percebe-se, claramente, que cabe ao centro estratgico manipular os incentivos e
controles administrativos de intensidade moderada que caracterizam os hbridos, de
forma a preservar a relao entre os agentes, evitando-se, assim, a depreciao dos ativos
especficos na forma de recursos compartilhados. Isto coloca diretamente a questo
acerca de como estes incentivos e controles devem ser combinados em cada estrutura hbrida particular.
Infelizmente, contudo, esse tipo de abordagem do problema dos hbridos,
enfatizando o papel dos atributos identificados por Williamson, no tem sido
desenvolvido at o momento. No entanto, Amsden (2007, p. 251-252) oferece
uma pista interessante da aplicao destes atributos em arranjos institucionais
com agentes privados para implementar polticas pblicas. Para tanto, o autor
distingue entre controles tcnicos (relacionados forma de gesto dos recursos) e
controles polticos (relacionados ao atingimento de metas de poltica). Isto levanta
duas questes. A primeira a de que os controles no devem se limitar apenas ao
tipo de controle realizado pelos rgos pblicos, como o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), mas tambm devem abranger metas de poltica, como exportaes,
fomento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) e etc. (controle poltico).
A segunda questo a ser enfrentada ao se analisar mecanismos de controle, tanto
tcnicos como polticos, diz respeito adequao e consistncia destes mecanismos:
1) Os incentivos empregados atuam na intensidade necessria para promover
a cooperao coordenada entre os agentes no arranjo?
2) Os controles disposio do centro estratgico so suficientes?
3) A estrutura de monitoramento e fiscalizao do centro estratgico
adequada para a eficincia dos controles e dos incentivos?
4) Os incentivos e controles adotados so consistentes entre si?
Essas perguntas apenas so uma amostra do que deve ser investigado ao se
estudar a viabilidade de um hbrido na consecuo de um objeto comum.
O fato de os hbridos demandarem um centro estratgico no significa,
todavia, que o Estado seja um candidato natural a desempenhar este papel. Mnard
(2010) cita vrios casos em que o centro estratgico exercido por agentes privados:
franqueador no caso de franquias, a empresa compradora lder em uma rede
68
Se no houvesse ativos especficos sendo transacionados na economia, possivelmente no haveria escopo para a atuao do Estado no desenvolvimento alm da
promoo dos mercados. Contudo, usualmente, ativos especficos tm um papel
importante na economia, demandam estruturas de governana especficas e tm
um papel mais relevante ainda no processo de desenvolvimento econmico. Isto
porque os investimentos associados ao processo de transformao econmica
envolvem ativos com elevado grau de especificidade, conforme Chang (1996).7
A razo para que processos de desenvolvimento envolvam ativos com elevado grau
de especificidade simples: justamente por serem ativos voltados para aplicaes
especficas, estes ativos resultam em produtividade mais elevada que ativos de uso
geral. Dessa forma, os processos de desenvolvimento demandam elevados nveis
de investimento em ativos especficos, como forma de aumentar o nvel de
produtividade da economia.
Com efeito, conforme visto anteriormente, os investimentos em infraestrutura
que esto presentes em grande escala em processos de desenvolvimento envolvem
ativos com especificidade de localizao. Mas ativos de infraestrutura no so os
nicos investimentos especficos associados ao desenvolvimento. Frequentemente,
o desenvolvimento envolve investimentos em grande escala com a promessa mais
ou menos incerta de que haver uma demanda futura por estes investimentos,
o que resulta em ativos dedicados. Por sua vez, muito do sucesso do processo
de desenvolvimento depende da formao de mo de obra com elevado grau de
especializao e experimentada, o que resulta de investimentos em especificidade
de capital humano derivada de aprender fazendo, e assim por diante. O processo
de desenvolvimento est, portanto, fortemente associado a investimentos em
ativos especficos.
O fato de o processo de desenvolvimento estar fortemente associado a
investimentos em ativos especficos demanda uma responsabilidade expressivamente maior por parte do Estado neste processo do que normalmente admitido,
especialmente em vises mais ortodoxas da economia. Isto porque, sendo o
processo de desenvolvimento um processo que mobiliza ativos especficos de forma
significativa, os possveis conflitos, obstculos, adiamentos e cancelamentos nos
investimentos em ativos especficos caractersticos do desenvolvimento e a perda
resultante de valor podem acarretar custos econmicos extremamente elevados.
7. Para uma discusso mais aprofundada, ver Fiani (2011).
69
Faz-se necessrio um agente que assuma comando do processo acima dos interesses
privados, os quais, por estarem presos lgica do interesse individual e enfrentarem
o risco dos investimentos em ativos especficos, no podem conduzir sozinhos um
processo complexo e incerto como o processo de desenvolvimento.
Muitas vezes, o Estado o nico agente em condies de desempenhar as
funes necessrias para que o processo seja bem-sucedido.8 A primeira funo que
o Estado deve desempenhar a de coordenar os investimentos privados em ativos
especficos rumo a um equilbrio superior, corrigindo, assim, falhas de coordenao.
Uma falha de coordenao ocorre quando os agentes tm de realizar investimentos
em ativos especficos de forma coordenada para que os ganhos mais elevados se
realizem, mas a incapacidade dos agentes para coordenar suas aes resulta em
um equilbrio ineficiente. Trata-se do problema do grande empurro (big push)
inicialmente apontado por Rosenstein-Rodan (1943) e posteriormente retomado
por Murphy, Shleifer e Vishny (1989). Ento, faz-se indispensvel que um agente
atue garantindo o movimento coordenado de todos os agentes envolvidos.
Por exemplo, faz-se necessrio um agente que garanta que todos os investimentos
em ativos especficos sero feitos ao longo de uma dada cadeia produtiva coordenadamente, de modo a viabilizar o produto final. O mesmo se aplica para mo
de obra especializada: no h por que investir na especializao se no houver
demanda por parte das empresas para os profissionais especializados. Contudo,
no h por que investir em atividades que demandem mo de obra especializada
se no houver profissionais disponveis. Corre-se o risco, assim, de ficar preso a
um equilbrio inferior: os investimentos no acontecem simplesmente porque no
h como coordenar as decises de vrios agentes distintos.
Obviamente, em um grande nmero de situaes, nenhum agente individualmente pode garantir isso, uma vez que ele simultaneamente parte interessada e
dependente de seus prprios investimentos especficos. necessrio um agente com
a capacidade de se superpor aos interesses individuais imediatos. Este agente, em
princpio, o Estado, pela sua prpria autoridade poltica. Utilizando o conceito
elaborado por Mnard, o Estado em geral se situa em uma posio privilegiada para
exercer o papel de centro estratgico em arranjos institucionais hbridos. Em vrios
casos histricos, por sinal, a necessidade de coordenao levou o prprio Estado a
assumir algumas funes de agentes privados, para garantir que os investimentos
especficos fossem realizados nas atividades excessivamente arriscadas nas sociedades
em questo, pelo elevado grau de complexidade e incerteza destas atividades.
Esse um ponto importante e merece ser aprofundado. preciso indagar
por que o mercado no consegue coordenar satisfatoriamente as atividades que
envolvem investimentos em ativos especficos em mltiplas atividades, de forma
8. Para uma discusso sobre o assunto, ver Chang (1996) e a sntese apresentada em Fiani (2011).
70
a atingir o equilbrio superior. A razo disto, como explica Chang (1996), que a
coordenao pelo mercado por meio do mecanismo de preos pode ser importante
fonte de desperdcio de recursos econmicos quando h investimentos especficos
com participao elevada no valor total dos investimentos. O motivo deste possvel
desperdcio o fato de que o mercado realiza uma coordenao ex post das atividades
econmicas; ou seja, o mecanismo de preos somente coordena as atividades
econmicas depois de o investimento ter sido concretizado. No mercado, somente
aps o produto de um determinado investimento alcanar o mercado e realizar
um preo de acordo com sua demanda, que se poder saber se o investimento
ser remunerado adequadamente.
Se esses investimentos forem essencialmente em ativos sem qualquer especificidade, um preo de mercado que no remunere adequadamente os investimentos
no causa maiores problemas. A consequncia seria apenas a transferncia dos
ativos do setor em que o investimento se mostrou malsucedido para outro setor
em que sua remunerao seja mais interessante. Porm, no caso de investimentos
expressivos em ativos especficos, esta transferncia provoca redues significativas
no valor dos investimentos originais, ou mesmo a perda total de seu valor. Da se
segue que uma deciso equivocada de investimentos especficos resulta em desperdcio econmico (Chang, 1996, p. 65).
O risco de decises equivocadas de investimentos em ativos especficos
potencializado pela complexidade e incerteza inerentes ao processo de desenvolvimento econmico. Da a necessidade da atuao do Estado nestes processos por
meio de arranjos institucionais que permitam uma coordenao ex ante (Chang,
1996, p. 65); ou seja, uma coordenao antes que a deciso de investimento se
concretize. Na prxima seo, ser visto que h significativas evidncias desta
atuao, mesmo em pases que so tidos como possuindo uma trajetria histrica
de pouca interveno do Estado na economia.
Mas o Estado no atua nos arranjos institucionais apenas visando deslocar
a economia de um equilbrio de Nash inferior para um equilbrio de Nash
superior. Como indica Chang (2003) e discute Fiani (2011, p. 216-221), a
posio do Estado lhe faculta a capacidade de atuar de forma empreendedora,
isto , fornecendo uma viso de futuro que v alm dos equilbrios superiores
que eventualmente existam e formule novas possibilidades de transformao do
sistema econmico. Isto porque o desenvolvimento vai alm de transformar
a estrutura econmica vigente, pois, como explica Fiani (2011, p. 220), o
desenvolvimento mesmo cria novos elementos nessa estrutura, com novas
possibilidades que nem sempre podem ser antecipadas. O desafio se torna,
ento, antecipar quais so estas novas possibilidades, como explica Chang
(2003, p. 53, traduo nossa):
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() mudana estrutural, como definida aqui, requer muito mais do que escolher
de um conjunto de escolhas preexistente. Ela requer formular o prprio conjunto de
escolhas, especificamente, fornecer uma viso do futuro. E o Estado, como agente
central, pode desempenhar um papel importante fornecendo tal viso. Ao fornecer
tal viso no incio do processo de mudana, o Estado pode dirigir os agentes do
setor privado em uma ao combinada sem obrig-los a gastar recursos recolhendo
e processando informao, barganhando etc. Ao projetar uma mudana estrutural, o
Estado est fornecendo uma viso, mais do que apenas coordenando um movimento
rumo a um equilbrio mais elevado; isso significa que h um importante elemento
empreendedor neste exerccio.9
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74
Chang (op. cit., p. 22), controles administrativos especficos foram criados para a
produo no setor txtil: (...) introduziu-se regulao para controlar a qualidade
dos produtos manufaturados, especialmente dos produtos txteis, de forma que
manufatureiros inescrupulosos no pudessem prejudicar a reputao dos produtos
britnicos nos mercados externos.12
No caso da Alemanha (e da Prssia antes da unificao), a proteo aduaneira
desempenhou um papel bem menos significativo que a atuao do Estado nos
arranjos institucionais de setores selecionados (Chang, 2002, p. 30). No sculo
XVIII, direitos de monoplio eram concedidos pela monarquia prussiana nos setores
a serem privilegiados, afetando significativamente a estrutura institucional destes
setores. Estes controles tinham como efeito os riscos associados aos investimentos
em ativos especficos, ao reduzir a competio. Ao mesmo tempo, empresas de
propriedade do Estado prussiano hierarquias tambm administravam os riscos
associados a investimentos em ativos especficos, atuando de forma pioneira em
novas tecnologias tais como refino de acar, cutelaria, metais e munio e
fornecendo informaes e assistncia a empresrios privados (op. cit., p. 33).
A este respeito Chang (2002) observa que estas fbricas-modelo dificilmente
sobreviveriam se tivessem sido expostas competio no mercado; porm, estas
hierarquias favoreciam o setor privado, pois introduziam de forma pioneira
novas tecnologias e serviam de efeito demonstrao. Isto para no mencionar
tambm o recrutamento de trabalhadores especializados no exterior, como no
caso britnico.
Da mesma forma que na Gr-Bretanha, tambm no caso alemo funcionrios
de Estado, como Friedrich Wilhelm von Reden, na passagem do sculo XVIII para o
sculo XIX, atuaram atraindo mo de obra especializada para a Prssia no caso de
Reden, visando ao desenvolvimento industrial da Silsia. Peter Beuth, que chefiou o
departamento de indstria e comrcio do Ministrio das Finanas prussiano, criou
instituies responsveis pelo treinamento de mo de obra especializada e apoiava
novas empresas, especialmente nas indstrias a vapor e de locomotivas (Chang,
2002, p. 34). Novamente, tem-se a ao do Estado coordenando empreendimentos
privados ao incentivar o investimento em ativos humanos especficos.
Contudo, talvez a interveno do Estado em um arranjo institucional visando
ao desenvolvimento mais sui generis, empregada pela Alemanha aps a unificao,
tenha sido o apoio estatal aos cartis privados. Este apoio teria evoludo de um
favorecimento informal, no final do sculo XIX, para um apoio explcito e
formal, a partir do reconhecimento de sua legalidade, no incio do sculo XX.
12. No original: (...) regulation was introduced to control the quality of manufactured products, especially textile
products, so that unscrupulous manufacturers could not damage the reputation of British products in foreign markets.
75
Isto se deu justamente porque os cartis facilitavam a implementao do planejamento da atividade empresarial pelo Estado, atuando, assim, como um tipo
peculiar de hbrido, especialmente a partir da Primeira Guerra:
O Estado alemo inicialmente apoiou fortemente os cartis, e garantiu os seus acordos
durante o seu perodo inicial de existncia (o final do sculo dezenove e o incio do
sculo vinte). O ponto culminante disso foi a deciso em 1897 pela mais alta corte
no pas da legalidade dos cartis. Da Primeira Guerra em diante, a cartelizao se
espalhou, e se tornou o meio pelo qual o governo planejava as atividades econmicas
(Chang, 2002, p. 91, traduo nossa).13
Nos termos da figura 1.B, a atividade do centro estratgico fica, sem dvida,
facilitada se as empresas A e B estiverem vinculadas nas suas decises por um
acordo de cartel. Isto explica porque a legislao antitruste alem, mesmo aprovada em 1923 uma das primeiras da Europa , permaneceu sem ser aplicada,
e somente no incio da dcada de 1930 os cartis perderiam o apoio do Estado
(Chang, 2002, p. 92).
Tambm no caso da Frana, observa-se o recrutamento de mo de obra especializada e a adoo de regulaes do processo produtivo (especialmente durante
o colbertismo), como incentivo criao de associaes empresariais para troca
de informaes com o Estado, um tipo de arranjo hbrido que se tornaria muito
popular no final do sculo XX, muitas vezes mesmo sem a presena do Estado
(as chamadas redes de informao; em ingls, information networks) (Mnard, 2010).
Tais prticas, depois de um interregno que se estende da derrota de Napoleo III
at o fim da Segunda Guerra, seriam retomadas pelo Estado francs de forma ainda
mais acentuada, especialmente nos anos 1960 (op. cit., p. 36-38).
O caso mais interessante, entretanto, o norte-americano. Isto porque o caso
dos Estados Unidos usualmente apresentado como exemplo de sucesso derivado
de um ambiente institucional com liberdades polticas e econmicas, paralelamente
inatividade do Estado nos arranjos institucionais privados, em que imperaria
soberano e inconteste o arranjo institucional de mercado. Ocorre que h evidncias
contrrias imagem de no interveno do Estado em arranjos privados, tanto no
passado como no presente dos Estados Unidos.
Nos Estados Unidos, um caso histrico importante e caracterstico da atuao
do Estado em arranjos institucionais em um setor com elevados investimentos em
ativos especficos, visando ao desenvolvimento, foi o da constituio das ferrovias.
As estradas de ferro foram provavelmente o item de infraestrutura mais crucial
13. No original: the German state initially strongly supported cartels, and enforced their agreements during the early
period of their existence (the late nineteenth and early twentieth centuries). The high point of this was a ruling in 1897
by the highest court in the country that cartels were legal. From the First World War onward, cartelization became
widespread, and the means by which the government planned economic activities.
76
14. No original: But, even then, not all governments divested immediately. Pennsylvania retained ownership of the
Philadelphia and Columbia Railroad until 1857, while Georgias Western and Atlantic Railroad remained a state-owned
railroad throughout the nineteenth century. Virginia and Tennessee, meanwhile, moved against the trend, first assuming
the role of railroad entrepreneur in the 1850s. The depression of the late 1830s and early 1840s dealt a blow to the
American tradition of state enterprise but did not obliterate it altogether.
77
A atuao por parte do Estado norte-americano nas intervenes em arranjos institucionais para a promoo do desenvolvimento prosseguiu de forma
crescente na segunda metade do sculo XX, ainda que sob uma nova forma de
atuao, como demonstra Block (2008). As caractersticas especficas do tipo
de atuao nos arranjos institucionais por parte do Estado federal norte-americano
justificam-se pelo fato de que no se trata no caso daquele pas, ao menos desde
a segunda metade do sculo XX, de alcanar o nvel de atividades desenvolvidas
em outros pases como o caso dos pases em desenvolvimento , mas, sim,
de antecipar desenvolvimentos tecnolgicos promissores em reas estratgicas da
economia moderna.
Nesse sentido, o esforo no se dirige ao desenvolvimento ou atualizao
tecnolgica de uma atividade econmica visando competio internacional em
condies de igualdade. No caso de um pas lder como os Estados Unidos, o desafio
consiste em: i) incentivar a pesquisa de inovaes da forma mais ampla possvel; e
ii) garantir que estas inovaes se transformem em produtos comercialmente bem-sucedidos. Para isto, o Estado norte-americano constituiu, em 1958, o Advanced
Projects Research Agency (Arpa), posteriormente Darpa, para fornecer recursos para
tecnologias de ponta. O Arpa viria a ter um papel relevante no desenvolvimento
da computao eletrnica, e estabeleceria um modelo que viria a ser seguido com
variaes pelo Estado norte-americano na promoo de arranjos institucionais que
incentivassem a inovao e o pioneirismo tecnolgico das empresas daquele pas
(Block, 2008, p. 175).
O ponto importante que o Darpa atua no apenas provendo recursos financeiros para a pesquisa, mas como um autntico centro estratgico, em um arranjo
hbrido que se assemelha, em alguns aspectos, s chamadas redes de informaes.
Neste papel de centro estratgico, o Darpa atua como agente facilitador, estabelecendo
conexes entre grupos de pesquisadores e entre pesquisadores e empresas, assim
como assistindo empresas na etapa de desenvolvimento da viabilidade comercial de
seus produtos. Esta facilitao reduz a complexidade e a incerteza envolvidas nas
inovaes, estimulando o investimento em ativos especficos. Da mesma forma, o
National Institutes of Health (NIH), embora atue de modo diferente do Darpa,
oferecendo mais espao para a opinio da comunidade cientfica na seleo de
projetos a serem financiados, adotou o mesmo princpio de atuar no sentido de
reduzir os riscos com investimentos em ativos especficos, ao agir como centro
estratgico, constituindo arranjos institucionais com empresas privadas para o
desenvolvimento de inovaes.
Um exemplo foi a utilizao de laboratrio financiado pelo NIH para a Genetech
desenvolver seu primeiro projeto uma bactria que sintetizaria insulina humana
(Block, 2008, p. 177). Ao permitir o uso do laboratrio para o desenvolvimento de
um projeto comercial, o NIH estava reduzindo investimentos em ativos especficos
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Este captulo discutiu o papel dos arranjos institucionais em polticas de desenvolvimento. Entre os arranjos institucionais, destaca-se o papel dos arranjos hbridos,
pois englobam, entre outros, os arranjos em que o Estado assumindo o papel de
centro estratgico atua em parceria com o setor privado. Estes arranjos envolvem
dificuldades peculiares pela combinao complexa entre incentivos e controles
(tcnicos e polticos) que exigem. Todavia, trata-se de um tipo de arranjo necessrio
quando se deseja transformar a economia com a participao de agentes privados.
Com efeito, a importncia dos arranjos institucionais (ou estruturas de
governana) hbridas para a formulao de polticas de desenvolvimento advm
exatamente do fato de este tipo de arranjo combinar incentivos e controles
administrativos, sob o comando de um centro estratgico, ao mesmo tempo que
os agentes envolvidos mantm sua autonomia. Trata-se, portanto, do arranjo
institucional caracterstico da opo por implementar polticas de transformao
econmica sob a superviso do Estado, evitando tanto o extremo de deixar aos
agentes privados toda a responsabilidade pela promoo do desenvolvimento
(o que implicaria escolher o mercado como estrutura de governana), como o
extremo de o Estado assumir toda a responsabilidade pela transformao econmica
(o que implicaria escolher a hierarquia na forma de empresas estatais). Ao assumir o
papel de centro estratgico em um arranjo hbrido para implementar uma poltica
de transformao econmica, o Estado pode agir como agente de coordenao,
como empreendedor, oferecendo uma viso da nova estrutura econmica que ser
alcanada, ou como solucionador de conflitos. Mas seja qual for o papel, o Estado
poder dispor de uma estrutura para estimular a cooperao dos agentes privados.
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REFERNCIAS
80
81
______. Economic organization: firms, markets and policy control. New York:
New York University Press, 1986.
______. Comparative economic organization: the analysis of discrete structural
alternatives. Administrative science quarterly, v. 36, n. 2, p. 269-296, 1991.
Disponvel em: <http://goo.gl/0pp1C3>.
______. The mechanisms of governance. New York: Oxford University Press, 1996.
CAPTULO 4
1 INTRODUO
1. Essa descrio resumida tem por base os trabalhos clssicos de Johnson (1982), Wade (1999 [1990]), Amsden (1985;
1989), Evans (1993) e Chang (1994; 1999), bem como os estudos de Kohli (1999), Leftwich (1995), Deyo (1989)
e Kim (2010).
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pblica e escrutnio crtico. Ademais, Sen (2000) insiste que no se pode em geral
tomar as preferncias como dadas independentemente da discusso pblica e de
um entendimento adequado sobre o que so as necessidades econmicas ou
materiais, algo que requer discusso e intercmbio de opinies deliberao.
As escolhas sobre a alocao dos recursos e as estratgias de crescimento tm
de ser democrticas, no sentido forte de um envolvimento da cidadania no
estabelecimento das prioridades econmicas, pois no possvel avaliar metas ou
resultados econmicos sem tal discusso, e o intercmbio generalizado de ideias
em sociedade (Evans, 2002, p. 55). Pensar em termos de capacidades humanas e
expanso da liberdade, mais que em termos de bem-estar, conduz perspectiva
de eliminao das privaes materiais e das formas sociais de opresso e coloca
a ateno no fato de que as capacidades humanas so tanto fins em si mesmas
quanto meios bsicos para o alcance de outras metas, tais como gerar a produtividade ampliada que o fundamento do crescimento econmico ou construir as
instituies democrticas que ajudem a definir e levar o tipo de vida que se deve
valorizar (Evans e Heller, 2013, p. 5, n. 1).
O desenvolvimento como liberdade requer progresso material e pode estar
em linha com as legtimas aspiraes populares de superao da misria e de pleno
desenvolvimento humano, mas no algo que se possa alcanar individualmente.
[P]ara os menos privilegiados alcanarem o desenvolvimento como liberdade
requer-se ao coletiva. Coletividades organizadas sindicatos, partidos polticos,
conselhos de bairro, grupos de mulheres etc. so fundamentais para a capacidade
das pessoas para escolher as vidas que elas tem razo para valorizar (Evans, 2002,
p. 56, traduo nossa). Ademais, so necessrias estratgias nacionais de desenvolvimento e polticas realizadas pelos Estados nacionais para alcanar a endogeneidade
(Furtado, 1984, p. 123-124).
Existe uma correspondncia entre o desenvolvimento como liberdade e o
desenvolvimento endgeno, embora o primeiro conceito coloque a nfase no
indivduo social e moral, enquanto o segundo, na coletividade histrica. Ambos
os conceitos (pres)supem deliberao. Enquanto Furtado (1984) enfatiza a
criatividade e a inveno no desenvolvimento, atributos que se fundamentam
nas capacidades culturais dos indivduos que compem o povo ou as elites, Sen
(2000) enfatiza a liberdade individual e a construo democrtica da medida
social do desenvolvimento, o que recai na noo de endogeneidade. Em ambos
os autores, o desenvolvimento conduz ao alargamento dos poderes humanos
individuais e coletivos, para aliviar o fardo da pobreza, do trabalho penoso e da
doena (Unger, 2008).
O desenvolvimento endgeno corresponde a uma possibilidade histrica e
a uma escolha social historicamente plausvel. Unger (2008) sugere um caminho
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aos resultados produzidos dentro da ordem institucional, a qual suscita possibilidades futuras de reverso de poder e rumos. A administrao de conflitos
favorecida pelas polticas pblicas de promoo de capacidades, que provm
condies de sade, educao e incluso produtiva, tambm fortalecendo, assim,
as bases da democracia. As tarefas necessrias de assistncia e previdncia social
podem ser realizadas pela organizao de uma economia social que promova
a solidariedade fundada em sua nica base segura: a responsabilidade direta das
pessoas umas pelas outras (Unger, 2008).7
A proposio de uma funo desenvolvimentista de nivelamento cultural e
informacional justifica-se porque a informao a base da democracia e a cultura
a base da escolha autntica, devendo ser consideradas bens pblicos de grande
relevncia para a democracia e o desenvolvimento endgeno a viabilidade mesma da escolha social depende da ampliao da base informacional (Sen, 1999).
preciso investir recursos pblicos e favorecer a organizao da sociedade civil
contra o poder cultural do grande capital, exercido pela publicidade e pelas aes
dos grandes grupos de mdia, afetando gravemente o processo de formao das
preferncias individuais (Evans, 2002; 2005). Por isto, as polticas pblicas devem
favorecer a expanso das formas alternativas de comunicao e organizao que,
como a internet, permitem a adoo de mtodos descentralizados e de amplo
alcance para a gerao e o consumo de informao, alm de exercerem vigilncia
e crtica das outras mdias. O nivelamento cultural certamente implica promoo
da cultura nacional, como difuso de um patrimnio comum e tambm por meio
da proviso de fundos para produo autctone.
O nivelamento informacional estabelece elevado grau de transparncia na
sociedade, tanto acerca do Estado e das empresas, quanto das condies de vida
das coletividades, visando aferir a consecuo das metas de desenvolvimento
humano. A transparncia vital para o EDD e deve marcar o servio pblico e os
empreendimentos produtivos que tm apoio do Estado.
3.2 Inovao institucional para o desenvolvimento endgeno
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8. Formas densas de articulao entre democracia representativa e democracia participativa baseiam-se na sua complementaridade e favorecem a expresso e a defesa de interesses e identidades socialmente subalternas. [A]rranjos
participativos permitem a articulao entre argumentao e justia distributiva e a transferncia de prerrogativas do nvel
nacional para o nvel local e da sociedade poltica para os prprios arranjos participativos (Santos e Avritzer, 2002, p. 76).
97
9. Os dois primeiros nveis compreendem funes econmicas ordinrias do Estado, de carter alocativo e regulatrio
(em funo da existncia de bens pblicos, externalidades) ou distributivo. No nvel i) situa-se tambm a realizao
das polticas produtivas (poltica industrial, tecnolgica, de comrcio exterior, de capacitao e incluso produtiva).
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e bens pblicos, a oferta poderia progressivamente abandonar os servios padronizados produzidos diretamente pelo Estado, para um esquema de proviso por
fornecedores privados (empresariais ou no), seguindo padres de desempenho
socialmente definidos e custeada por oramentos adequados aos servios, com
transparncia plena, superviso dos agentes pblicos e controle dos usurios. Existem
inmeras formas no estatais de prestao de servios pblicos que geralmente so
mais eficazes e de menor custo, alm de contarem com flexibilidades infinitamente
superiores (Accurso, 2007, p. 36).
3.3.1 Empresas e agncias estatais
O financiamento dos investimentos central em qualquer projeto de desenvolvimento endgeno. Sua realizao requer uma poltica monetria bem conduzida e
um sistema de crdito adequado, com vrios tipos de bancos pblicos, direo do
Banco Central favorvel expanso da produo e da ocupao, bem como um
tipo de regulao prudencial e impositiva que favorea uma alta alavancagem dos
emprstimos. preciso operar em duas frentes: com bancos de desenvolvimento
maneira clssica (Amsden, 2009), mas tambm com outras instituies financeiras
desenvolvimentistas, focadas na inovao das formas empresariais, na economia
solidria e no empreendedorismo. O crdito pblico, alm de alcanar pequenas e
mdias empresas produtivas e grandes grupos capitalistas (quando comprometidos
com a estratgia nacional de desenvolvimento), deve assegurar o financiamento aos
projetos economia solidria e ao microcrdito, cumprindo um papel insubstituvel
no fomento a novas formas de propriedade coletiva e organizao produtiva.
As instituies financeiras devem atuar para estreitar a relao entre finanas
e produo e reverter a tendncia produzida pela hegemonia financeira rentista
na acumulao de capital (Unger, 2008, p. 78; Braga, 1993; Chesnais, 1998).
O Estado deve constituir um Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), para
dar visibilidade ao esforo produtivo e sua canalizao ao financiamento do
desenvolvimento, pelas diferentes instituies financeiras capazes de fomentar
101
102
103
104
12. A rigor, presume-se que tal mobilizao deve se configurar tambm a partir das conquistas intelectuais da esquerda
no sculo XX. Contudo, no nada bvio quais so as lies e o aprendizado que a esquerda deveria extrair das
experincias de revoluo e reforma do sculo XX. Para uma abordagem ps-marxista inspiradora acerca do tema, ver
Fausto (2007, cap. 14).
13. A perspectiva liberal clssica parte da liberdade criadora do homem e de uma certa viso de natureza humana
que condena a alienao do trabalho, sendo herdeira da perspectiva iluminista e anterior explicitao de todas as
consequncias da transformao social do trabalho em mercadoria. Por isto, preocupa-se em limitar o poder do Estado
para assegurar a liberdade do indivduo, mas no se preocupa em limitar o poder privado que igualmente pode tolher
esta liberdade do indivduo (Chomsky, 2007). Muito distinta a perspectiva do neoliberalismo que, avessa s ideias
de desenvolvimento humano e liberdades substantivas, faz o elogio da desigualdade social e defende a liberdade de
mercado como anterior e mais fundamental que todas as outras liberdades.
14. A paisagem institucional muito mais malevel do que se cr e a esquerda no [deveria] aceitar nenhuma
instituio estabelecida como imutvel (Anderson, 1995, p. 198-199). O pensador brasileiro-norte-americano, Roberto
Mangabeira Unger, desde a esquerda, teorizou este trao histrico mais sistematicamente que qualquer pensador da
direita, dando-lhe uma fundamentao histrica e filosfica de grande envergadura (Anderson, 1995, p. 199; Anderson,
2002). A sociedade no dada, mas feita; as estruturas da sociedade e da cultura so uma espcie de luta congelada,
que resulta da conteno e interrupo do combate prtico ou espiritual (Unger, 2008, p. 22).
105
5 CONCLUSO
106
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107
108
109
Parte III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
1 INTRODUO
114
gerao de lucros para seus empreendedores.2 Assim, em 1975, dez anos depois
de seu lanamento, o BNH s destinava 3% dos seus recursos para famlias com
rendimentos abaixo de cinco salrios mnimos (SMs), enquanto os muturios
com rendimentos superiores a vinte salrios foram os grandes beneficiados.3
Do ponto de vista dos arranjos institucionais de deciso, o modelo BNH,
forjado no contexto autoritrio, foi marcado por arenas decisrias extremamente
centralizadas, como ocorreu especialmente no governo Geisel, quando apenas dois
colegiados o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS), comandados de forma discricionria pelo prprio presidente da Repblica definiam todas as prioridades das polticas governamentais,
procurando, assim, controlar e racionalizar a ao da burocracia (Codato, 1997).
Mesmo no perodo anterior, de maior fragmentao do processo decisrio, quando
Delfim Netto comandou o Ministrio da Fazenda, transformando o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) no mais importante ncleo decisrio do governo,
em cmara corporativa de acomodao das demandas dos diferentes grupos
(Vianna, 1987, p. 127), apenas certos segmentos empresariais a participavam e
influenciavam as polticas pblicas.
Tomando para confronto esse padro decisrio vigorante no perodo
autoritrio, este captulo focaliza os arranjos institucionais do novo programa
habitacional do pas, examinando-os tanto do ponto de vista democrtico quanto
de sua efetividade para alcanar os objetivos propostos. Ou seja, indaga se tais
arranjos incentivam ou no a participao mais ampla de uma pluralidade de atores
nela envolvidos e se eles favorecem ou no a coordenao de sua implantao e o
alcance das metas propostas.
Do ponto de vista terico, ancora-se aqui nas formulaes da teoria democrtica contempornea relativas aos impactos dos desenhos institucionais sobre
os resultados das polticas pblicas. Assim, pode-se mencionar o confronto que
Lijphart (1999) realiza, com base em estudo emprico, entre o desempenho das
democracias de tipo majoritria, mais concentradoras do poder no Executivo, com
os arranjos institucionais de democracias que ele denomina consociativas, nas quais
o poder de deciso est mais fragmentado. Contrariando a viso convencional,
o autor indica que no h comprovao de que a democracia majoritria seja de
2. Como foi comentado, o Sistema Financeiro Habitacional, desde o prprio nome, representa um perigoso equvoco.
A questo da habitao no financeira, mas social (Magalhes, 1985, p. 213).
3. Entre as inmeras crticas apontadas ao modelo BNH/SFH, a poltica de subsdios tambm foi alvo de questionamento,
pois seu sentido social foi invertido com os descontos nas prestaes e no Imposto de Renda (IR), situao esta em que
as populaes de rendas mdias e altas acabavam por ser as mais beneficiadas. Como estes subsdios foram aplicados
indiscriminadamente a todos os financiamentos habitacionais, independentemente de seu montante, isto implicava que
quanto maior o montante do financiamento, maior o volume do subsdio (Arretche, 1990). Outros comentrios vo para
mesma direo: O financiamento concedido pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) foi um privilgio
para aqueles que conseguiram adquirir um imvel em condies facilitadas por juros praticamente negativos, graas
combinao de uma correo monetria inferior real com os outros incentivos fiscais adicionais (Bolaffi, 1979, p. 178).
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119
Por sua vez, o PlanHab foi elaborado pela Secretaria Nacional de Habitao
(SNH) do Ministrio das Cidades, a partir de consulta sociedade civil, aos estados
e municpios por meio da Conferncia Nacional das Cidades. Este processo ocorreu
durante mais de dois anos, mobilizando vrios atores na sociedade e no Estado e
gerando debates entre grupos de vrias regies do pas, com o acompanhamento
direto de membros do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Gestor do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Como indicou a SNH
na ocasio de seu lanamento, o plano representou a retomada do planejamento do
setor habitacional no Brasil ao estabelecer estratgias de longo prazo para solucionar
as necessidades habitacionais do pas, presentes e futuras, universalizando o acesso
moradia digna para todo cidado brasileiro (Plano Nacional de Habitao, p. 5).
Na verdade, a elaborao do PlanHab representou importante momento
de capacitao para essa equipe da SNH, porque para sua confeco foram
feitos numerosos estudos, diagnsticos e projees de demanda por habitao
para a populao de baixa renda, a par de anlises de temas como a precificao
dos produtos, clculos de necessidade de subsdios etc. Conforme apontaram
entrevistados, alm de definir metas para atender o deficit habitacional para moradias
subsidiadas (23 milhes at 2023), as polticas propostas no PlanHab procuraram
igualmente superar a tradio de produo estatal de moradia, maneira do BNH
e das Companhias de Habitao Popular (COHABs) e evitar erros de outras experincias como a do Mxico, no governo Vicente Fox, que criou subsdios para
8. Como alguns estudos j apontaram, a mobilizao de grupos e movimentos sociais por meio de conferncias para
debate e formulao de polticas pblicas em vrias reas de atuao trao importante do governo Lula, com impactos
significativos para a institucionalizao de novas prticas democrticas no pas (Pogrebinschi e Santos, 2011). No caso
do Conselho das Cidades, seu site na internet afirma que ele possibilita viabilizar o debate em torno da poltica urbana
de forma continuada e respeitando a autonomia e as especificidades dos segmentos que o compem, tais como o
setor produtivo, as organizaes sociais, as entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa, as entidades sindicais
e rgos governamentais.
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Unidades contratadas
Meta
Porcentagem alcanada
sobre a meta (%)
De 0 a 3
571.332
400.000
143
23.708.569
De 3 a 6
287.165
400.000
72
20.309.665
De 6 a 10
145.760
200.000
73
9.009.518
1.004.257
1.000.000
100
53.027.752
Total
Fonte: Brasil (2011).
Programas
Programas tradicionais (COHAB)
27
264.397
5,9
1.499.806
33,6
Cooperativas
488.659
10,9
Outros programas
299.471
6,7
Total de unidades
788.130
17,6
1.898.975
42
Outros programas
280.418
6,3
Total de unidades
2.179.393
48,8
4.467.329
100
Programas alternativos
SBPE
Mercado mdio
Total SFH
Fonte: Azevedo (1988).
(%)
1.234.409
Total de unidades
Mercado econmico
No de financiamentos
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FIGURA 1
Fundo de Arrendamento Residencial
Construtoras apresentam
projetos para a Caixa em
parceria com poder
pblico, movimentos
sociais ou independentes
Municpios fazem
cadastramento da
demanda e indicam
famlias, utilizando
informaes do
contedo
Assinatura do contrato
ocorre na entrega do
empreendimento
O selecionado
convocado para
apresentao da
documentao pessoal
FIGURA 2
Fluxo do Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU)
O beneficirio
Ou procura a
construtora para
aquisio do imvel
Construtoras
apresentam projetos
para a Caixa
Ou procura as agncias da
Caixa para obter carta de
crdito para aquisio do
imvel novo
Aps concluso da
anlise e comprovao
da comercializao
mnima exigida,
assinado contrato de
financiamento
produo
Entrega do imvel ao
beneficirio
Com relao aos rgos de controle, eles igualmente compartilharam decises relativas implantao do programa. Assim, o TCU, por meio do Acordo
no 2.988/2011, fez um conjunto de determinaes com vistas a garantir seu melhor cumprimento, tais como o estabelecimento de procedimentos mais rigorosos
de verificao da veracidade da renda declarada pelos potenciais beneficirios,
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1) Empresariado da construo civil e do setor imobilirio: recuperar investimentos prvios e dinamizar mercado imobilirio
(forte influncia).
2) CRECISP (sem influncia, com a tentativa frustrada de incorporar ao programa a recuperao de moradias j existentes).
3) Representantes de organizaes sociais no Conselho Nacional das Cidades e no Conselho Gestor do FNHIS (influncia
pontual, reforando polticas mais amplas do desenvolvimento
urbano, como saneamento, transportes etc.).
4) Movimentos sociais pr-moradia (sem influncia, com a
tentativa frustrada de incorporar ao programa a recuperao
de moradias j existentes).
5) Entidades municipalistas (influncia pontual, com a incorporao de pequenos municpios ao programa).
6) Grupos financeiros ligados ao Programa de Subsdio
Habitao (PSH) (influncia pontual, com a incorporao de
pequenos municpios ao programa).
7) Entidades profissionais de arquitetos e engenheiros e especialistas em reas habitacionais e questes urbanas crticas
que levaram redefinio do desenho do programa
(influncia pontual).
132
4 CONSIDERAES FINAIS
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SOUZA, M. C. Estado e partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega, 1976.
136
CAPTULO 6
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo examinar os arranjos institucionais que organizam
as arenas de formulao e implementao de polticas de desenvolvimento no
Brasil, procurando responder seguinte indagao: tais polticas esto configurando
processos decisrios mais democrticos, incluindo mais pluralidade de atores e ao
mesmo tempo ampliando novas capacidades estatais, isto , tornando as burocracias
mais aptas a levar a cabo os objetivos propostos?
Dois marcos tericos servem de base para este estudo. O primeiro refere-se
s discusses da teoria democrtica contempornea, relativas aos impactos dos
arranjos institucionais de deciso de tipo majoritrio ou consociativo em que
h mais fragmentao do poder sobre os resultados das polticas pblicas.1
O segundo retoma referncias consolidadas pela literatura a respeito das relaes
entre burocracia e demais atores polticos nas democracias contemporneas.
Assim, de um lado, e contrapondo-se viso wilsoniana que supe separao
clara entre as funes polticas e administrativas,2 a pesquisa parte da constatao
de que no mundo contemporneo h um processo simultneo de burocratizao
da poltica e de politizao da burocracia. Ou seja, os burocratas tm participado
ativamente tambm dos processos de formulao das polticas pblicas, ao mesmo
tempo em que os polticos eleitos procuram cada vez mais se enfronhar sobre temas
tcnicos (Aberbach, Putnan e Rockman, 1981). De outro lado, considera-se que
muitas decises de poltica pblica so tomadas alm do momento da formulao,
no processo de implementao, no ocorrendo na prtica uma separao estanque
entre estas etapas (Lindblom e Woodhouse, 1993).
138
No Brasil, os estudos sobre as relaes entre esses dois atores apontam que
historicamente a burocracia tem desempenhado papel de destaque nas polticas
pblicas, como decorrncia da preponderncia do Estado e do Executivo frente
aos partidos, processo este que tem origem no Estado Novo, mas se prolonga at
o presente. Em estudo seminal sobre o tema, Souza (1976) indicou que, como os
partidos no Brasil no consolidaram sua funo governativa de elaborao e defesa
de projetos de governo, a burocracia que desempenha este papel, o que acaba
fragilizando as instituies democrticas.3
A discusso a respeito das relaes entre burocracia e poltica remete-se
questo do clientelismo e das gramticas polticas do Brasil que Nunes (1997) to
bem caracterizou, mostrando que o insulamento burocrtico como alternativa
para o clientelismo ou o corporativo e a soluo para gerar eficincia da ao estatal
tambm implica comprometimento da ordem democrtica. Concebido como
processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda
do pblico ou de outras organizaes intermedirias, o insulamento reduz o raio de
atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas populares se dirigem.
Tal reduo s possvel porque organizaes burocrticas so retiradas do espao
de atuao do Congresso e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas
contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem desfrutar do
apoio de atores selecionados, seja o presidente da Repblica, um ministro forte ou
mesmo grupos poderosos na sociedade. Em suma, Nunes (1997, p. 35) conclui:
Ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico no
de forma nenhuma um processo tcnico e apoltico.
Nessa mesma linha de reflexo, e referindo-se especialmente s decises sobre
polticas macroeconmicas e a planos de estabilidade monetria, Diniz (1997)
aponta para outro aspecto bastante relevante: o insulamento no gera apenas um
dficit democrtico por alijar o Congresso e os partidos das principais decises
de governo , mas tambm um problema de eficcia governamental na medida
em que a capacidade do governo de tomar decises unilateralmente no corresponde a uma capacidade de articulao e negociao sobre os custos e os ganhos
das polticas adotadas. Aponta o problema das capacidades estatais na conduo
de polticas pblicas, tema fundamental, especialmente em contextos histricos
e nacionais em que os estados so desafiados a promover o desenvolvimento
econmico sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao, como
indicaram vrios autores, referindo-se s experincias histricas no Leste Asitico
e na Amrica Latina (Evans, 1993; Sen, 2008).
3. Como a autora afirma com lucidez, o desenvolvimento de uma democracia depende da institucionalizao de um
sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de governar quanto o vigor e a
autenticidade da funo de representar interesses diversos (Souza, 1976, p. 50) .
139
4. Trata-se de pesquisa coordenada e financiada pelo Ipea, em 2012, sob o ttulo Estado, democracia e desenvolvimento
no Brasil contemporneo: a atuao do Estado em arranjos institucionais de reas crticas para o desenvolvimento
(Gomide e Pires, 2012).
140
5. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nasceu como desdobramento do Plano Piloto de Investimentos
(PPI), uma proposta negociada com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), durante o primeiro governo Lula, para que
os gastos com investimentos em infraestrutura fossem debitados do clculo do superavit primrio.
6. Para o aprofundamento da discusso sobre insulamento burocrtico no Brasil, ver o trabalho de Nunes (1997). Com
relao a articulao entre tipos de arranjos institucionais de deciso e seus impactos sobre polticas pblicas, ver o
importante trabalho de Lijphart (2003).
141
7. Entre as mudanas introduzidas pelo Regime Diferenciado de Contrataes de Obras Pblicas (RDC) Lei no 8.666,
cabe destacar os seguintes itens: i) o projeto bsico e executivo de atribuio da empresa contratada e no da administrao pblica. A esta cabe elaborar anteprojeto de engenharia apto a caracterizar a obra e servir de parmetro para
a avaliao das propostas e tambm estimar o valor da contratao, que poder ser mantido em sigilo; ii) a RDC veda
a realizao de aditivos; iii) as certides exigidas so apresentadas ao final do processo, havendo a chamadainverso
de fases, ou seja, apenas a empresa contratada tem sua documentao avaliada, enquanto na Lei no 8.666, todas so
avaliadas, podendo ocorrer recurso justia, em caso, de reprovao e atraso no processo.
8. Para esse estudo de caso, o material emprico constituiu-se de entrevistas com vrias pessoas envolvidas na formulao
e implementao do projeto, de documentos e atas de comisses ou debates do Congresso e trabalhos acadmicos
sobre o tema.
142
cogitou a transposio como a melhor alternativa hdrica para a reduo dos efeitos
gerados pelos fenmenos das longas estiagens sobre a regio.
De forma resumida, possvel distinguir dois momentos principais nos quais
a transposio esteve presente na agenda governamental, ao longo das ltimas trs
dcadas. O primeiro se estende de 1984 a 2002. Em 1984, no decorrer de uma
grande seca na regio, o governo do general Figueiredo ordenou aos tcnicos do
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) a elaborao de um
projeto a ser financiado pelo Banco Mundial, visando transposio das guas do
So Francisco para a regio afetada pela estiagem. Todavia, encerrado o perodo
de seca, a iniciativa foi abandonada. Dez anos depois, no governo Itamar Franco,
signatrios da Carta de Fortaleza,9 aproveitou uma janela de oportunidades aberta
com a ascenso do deputado Aluizio Alves, favorvel transposio, ao cargo de
ministro da Integrao Regional, para pression-lo a retomar o debate em torno da
viabilizao desse projeto, tendo como base o documento que havia sido produzido
em 1984. No final de 1994, foi concludo o termo de referncia para a contratao
dos estudos ambientais. Contudo, no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC),
apesar do anncio da inteno de realizar a obra de transposio, o projeto foi
novamente abandonado na medida em que cresceu o poder de influncia de uma
coalizo contrria sua materializao.
Os grupos envolvidos podem ser diferenciados em duas coalizes. A coalizo contrria reunia representantes de estados que se consideravam prejudicados
com a perda de gua decorrente da transposio: governadores e parlamentares de
Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas e uma parcela de polticos de Pernambuco.
Tambm se juntava aos contrrios representantes de segmentos de organizaes
ambientalistas e parlamentares, organizaes de direitos humanos, alm do Comit
da Bacia Hidrogrfica do So Francisco (CBHSF).10 A coalizo favorvel aglutinava
9. A Carta de Fortaleza foi elaborada aps reunio no Conselho de Engenharia do Cear, que envolveu polticos,
empresrios, tcnicos, trabalhadores, estudantes e lderes comunitrios, interessados no projeto de transposio. Sua
elaborao foi coordenada pelo Instituto Tancredo Neves, ligado ao ento Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Partido dos
Democratas (DEM). O dado curioso era que estados governados pelo antigo PFL como Sergipe e Bahia eram contrrios
ao projeto. O interesse local determinava a agenda partidria.
10. Criado em 2001, por decreto presidencial, com base na Lei Nacional de Recursos Hdricos de 1997, o objetivo do
CBHSF de implementar a poltica de recursos hdricos em toda a bacia, estabelecer regras de conduta locais, gerenciar
os conflitos e os interesses locais. Suas principais competncias so promover o debate das questes relacionadas a
recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; arbitrar, em primeira instncia administrativa, os
conflitos relacionados aos recursos hdricos; aprovar o plano de recursos hdricos da bacia; acompanhar a execuo do
plano e sugerir providncias para o cumprimento de suas metas; propor ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos
(CNRH) e aos conselhos estaduais de recursos hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca
expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo
com os domnios destes; estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a
serem cobrados; estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou
coletivo. Do ponto de vista poltico, o CBHSF exprime em sua composio tripartite com 62 membros titulares , os
interesses dos principais atores envolvidos na gesto dos recursos hdricos da bacia: os usurios representam 38,7%,
o poder pblico (federal, estadual e municipal) 32,2%, a sociedade civil detm 25,8% e as comunidades tradicionais
3,3%. Disponvel em: <www.cbhsf.org.br>.
143
governadores e polticos de estados que se beneficiariam com as guas da transposio e tambm tcnicos do governo federal que defendiam o empreendimento,
como alternativa para combater seca e fornecer gua para o consumo humano
no semirido.
A composio ministerial do governo FHC definia como eram ou no priorizados os debates em torno desse empreendimento. Todavia, duas iniciativas desse
governo destacam-se: a concepo do projeto de revitalizao do rio So Francisco
que beneficiaria todo o curso desta bacia, e a prpria criao do CBHSF, rgo
vinculado ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos (CNRH). O projeto
da transposio s ter novo andamento a partir da mudana de comando no
Ministrio do Interior, em 2000, com a nomeao do ministro Fernando Bezerra
(RN), oriundo de um estado favorvel. Durante seu mandato, foi possvel estabelecer amplo consenso acerca da construo do eixo leste da transposio.11 Alm
disso, foi novamente encaminhado um estudo de impacto ambiental ao Ibama
que, entretanto, reteve o projeto por dois anos, devolvendo-o posteriormente ao
Ministrio do Interior para sua reelaborao.
Nos governos de Lula e Dilma, configura-se um novo momento para o PISF.
Logo depois de sua posse, Lula destacou pela primeira vez o interesse em viabilizar
o projeto. Para tal, criou-se um grupo de trabalho interministerial, coordenado
pelo vice-presidente Jos de Alencar, responsvel pela concepo de propostas.
Desencadeou-se a partir desse momento um conjunto de debates cujo objetivo
foi reduzir o grau de dissenso e viabilizar a implementao do empreendimento.
A transposio entra na agenda governamental, mas o formato vai ser objeto de uma
longa negociao entre atores com interesses diversos. Este conjunto de encontros
vai aumentar o grau de consenso com a incorporao de demandas apresentados
pelos setores contrrios.
Em 2004, o Ministrio da Integrao Nacional (MIN), rgo definido
como gestor do projeto, encaminhou ao Ibama o pedido de licenciamento
ambiental Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e/ou Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) concernente transposio. A primeira etapa do licenciamento ambiental, que consiste na aprovao da licena prvia para a obra, exigiu
a realizao de anlises tcnicas de sustentabilidade do projeto, assim como de
audincias pblicas, nas quais a proposta discutida junto sociedade civil.
No entanto, o que se verificou na prtica foi o incio de um longo processo de
embate em torno do licenciamento da obra, promovido especialmente pelos
atores contrrios (Viana, 2011).
11. Dois eixos compem o projeto de transposio, o norte e o leste. O eixo norte, previsto originalmente no projeto,
destina-se ao abastecimento do semirido dos estados do Cear e Rio Grande do Norte, enquanto o eixo leste, que foi
incorporado posteriormente, beneficiar os estados de Pernambuco e Paraba (Mello, 2008).
144
145
O PISF desde seu incio foi objeto de conflito, seguindo um caminho bastante
tortuoso (Nunes 2011; Viana, 2011). Conforme apontou Viana (2011), a retomada do
PISF foi fruto da atuao orquestrada de uma coalizo de atores polticos favorveis.
A estratgia consistiu em deixar esta alternativa incubada espera dos momentos mais
adequados para buscar apoio poltico, geralmente em ocasies de seca. Historicamente
houve coalizes favorveis transposio, compostas essencialmente por tcnicos
governamentais envolvidos em sua concepo, ministros de Estado e lideranas polticas
dos estados potencialmente beneficirios do projeto Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Cear e Paraba. Em diferentes contextos, estas coalizes foram capazes de
contar com o apoio de empreendedores polticos, em alguns casos, presidentes da
Repblica, a ponto de viabilizar sua retomada agenda do governo federal.
Tambm houve um movimento engendrado por coalizes polticas contrrias,
composta por lideranas polticas dos estados potencialmente prejudicados com a
transposio Bahia, Minas Gerais, Sergipe e Alagoas , alm de grupos econmicos
ligados irrigao e gerao de energia eltrica, movimentos organizados da sociedade civil, acadmicos, instituies religiosas, juzes etc. Suas estratgias envolviam
a tentativa de postergao do projeto mediante processos apresentados justia e
ainda a participao junto ao CBHSF, importante frum contrrio transposio.
A atuao do comit permitiu o aperfeioamento do nvel de coordenao dos
atores contrrios ao PISF, assim como o desenvolvimento de capacidade de presso
junto ao governo federal para viabilizar suas demandas, exercendo papel determinante
na aprovao de medidas ambientais para a revitalizao do So Francisco. As indicaes
trazidas pelas entrevistas apontam para ganhos importantes por parte dos membros
do CBHSF, em particular, recursos para investimentos, principalmente para Minas
Gerais. Tal fato confirmado pelo presidente do Comit de Bacia em entrevista:
O projeto de revitalizao foi um ganho dos que resistiram Transposio. A maior
parte dos recursos destinados aos diferentes projetos e programas de revitalizao do
Rio So Francisco est sendo aplicada nos estados de Minas Gerais e Bahia, os que
lideraram o processo de resistncia Transposio.
146
Tambm prevaleceu e ajudou o governo a enfrentar o argumento do deficit muito forte na coalizo contrria
QUADRO 2
Coalizo contrria: polticos dos estados doadores de gua e bancada ambientalista no
Congresso Nacional, movimentos ambientalistas, acadmicos e sociedade civil organizada
Principais crticas transposio
O debate com tcnicos do governo fez prevalecer a necessidade da transposio. Aes judiciais, com este argumento,
pedindo a suspenso do PISF no prosperaram.
147
De todo esse processo, de toda essa polmica, o saldo serviu para suscitar a conscincia sobre a complexidade dos conflitos de gua que tendero a crescer, sobretudo na
bacia do So Francisco. Alm disso, foi importante para forar o reconhecimento dos
comits no como instncias apenas de fachada e homologatrias de uma falsa democracia das guas, mas sim como uma nova forma de praticar a democracia no Brasil
em sua dimenso participativa conforme pensado no ltimo processo constituinte.
Os acordos pactuados foram capazes de incorporar demandas no contempladas no projeto inicial. Estas se expressam na prpria mudana na denominao
do projeto, que passou de transposio para projeto de integrao que inclui a
transposio e a revitalizao.13 A figura a seguir sistematiza os principais marcos
ou referncias polticas do projeto, evidenciando seus principais momentos crticos.
FIGURA 1
Principais momentos crticos do Projeto So Francisco
2002
2003
2004
2005
2006
2007
QUADRO 3
Principais referncias do PISF nos governos Lula e Dilma
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004
Lula declara inteno de realizar a
transposio
2005
Diversas liminares judiciais so interpostas por membros da coalizo contrria
realizao da obra
2006
STF avoca para si o julgamento das
liminares contra a licena ambiental,
derrubando-as no final de 2006
(Continua)
13. A proposta de revitalizao ganhou fora no incio dos anos 2000, no bojo de outras iniciativas voltadas para a
proteo do rio So Francisco, quando foi estabelecido o Projeto de Revitalizao junto com o Comit da Bacia Hidrogrfica do So Francisco, por meio do Decreto de 5 de junho de 2001.
148
(Continuao)
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004
2005
2006
Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
composto por maioria governista,
inverte deciso do CBHSF, permitindo
uso da gua da transposio para outras
finalidades
2009
2012
TCU e CGU passam a acompanhar o
Ministrio da Integrao Nacional na
publicao de novos editais de licitao
para os lotes da obra
149
150
151
152
153
Com relao ao TCU, sua atuao frente ao PISF ocorreu de duas formas
principais: a partir do convite do MIN para a realizao de auditorias junto aos
editais de licitao e por meio de iniciativa do prprio TCU que selecionou este
projeto para fiscalizar devido ao grande vulto de recursos a previstos (Brasil, 2005d;
2006; 2007; 2008b; 2009; 2010b; 2011b; 2012c). De fato, o TCU responsvel
pela identificao de diversas irregularidades constatadas nas obras dos lotes da
transposio, especialmente aquelas relativas a preos exorbitantes e precariedade
dos projetos bsicos. Sua atuao, ao apontar problemas nos editais de licitao, fez
com que o MIN reelaborasse os procedimentos de concorrncia para alguns dos lotes
das obras, o que contribuiu para a prorrogao dos prazos de concluso do projeto.
Se as aes do TCU visam, sobretudo, aos aspectos legais dos editais, procurando sanar falhas e irregularidades, com particular ateno aos preos das obras,
elas no deixam de avaliar o desempenho. Embora as auditorias no incluam
especificamente a avaliao da capacidade dos gestores, esta questo tem emergido
como um dos pontos de estrangulamento do PISF, tanto quanto aos problemas
relacionados a preos. Os entrevistados afirmam que as recomendaes do TCU
tm sido incorporadas pelo MIN, o que mostra sua disponibilidade para atender s
determinaes da fiscalizao, permitindo minimizar, em vrios casos, desperdcios
ou ineficincias. O TCU tem tambm estabelecido interao bastante frutfera
com a ANA, o MMA e com a prpria CGU, trocando experincias recprocas
e evitando superposio de trabalho. A realizao de reunies, por iniciativa do
TCU, para discutir aspectos tcnicos e jurdicos do PISF, com a participao de
governadores, ministros e membros de outros rgos de controle exemplo significativo de um novo padro de atuao da burocracia federal no Brasil hoje, tanto
a gestora quanto a da rea de controle: ela procura se capacitar na articulao de
demandas e construo de consensos, compartilhando com outros atores polticos
e com a sociedade civil organizada a busca de solues para a melhoria da gesto
das polticas pblicas.
Na verdade, em todo o processo de negociao, o governo considerou os atores
na sociedade civil, buscando ampliar a legitimidade do PISF e tambm minimizar
possveis vetos vindos destes grupos. Como indicado, concesses voltadas para a
revitalizao do rio So Francisco diminuram a resistncia dos estados doadores de
gua e fortaleceram o CBHSF como representante das organizaes da sociedade
civil nesta pauta. O prprio presidente do comit indicou em entrevista que a
revitalizao foi uma contrapartida na negociao em torno do PISF.
Por mais que o CBHSF faa crticas maneira com que as decises foram
tomadas, seu presidente reconhece que todas as disputas em torno da transposio
demonstram no ser mais possvel no pas a implantao de empreendimentos que
desconsiderem os danos ambientais e os direitos das populaes afetadas, como
ocorrera na construo das usinas hidreltricas de Sobradinho e Itaipu. Do mesmo
154
modo, tambm cada vez menor o espao para que tomadas de decises em
polticas pblicas de grande vulto sejam feitas sem analisar todas as suas implicaes
sociais e ambientais. Por exemplo, no caso de Sobradinho, parte significativa de suas
guas utilizada de forma constante para projetos de irrigao na citricultura de
exportao. No PISF, o uso da gua est definido prioritariamente para o consumo
humano e animal, algo que foi, como indicado, primeiramente objeto de deciso
tcnica do prprio CBHSF e, depois reafirmado pelo CNRH, permitindo o uso
comercial da gua apenas em situao de cheia. importante relembrar que o PISF
afetou diretamente a desapropriao de terras em que estavam assentados pequenos
produtores e populaes indgenas. A ao do Ministrio Pblico, bem como os
trabalhos desenvolvidos pelo Ibama, Incra, Funai e Funasa foram fundamentais
para minimizar os danos que estes grupos sociais poderiam sofrer.
A burocracia gestora do PISF estabeleceu relaes com a sociedade civil
tambm por meio das audincias pblicas. Conforme Resoluo Conama no 9/1987,
elas tm como objetivos levar informaes para a populao e recolher subsdios
para o projeto, de forma a trazer questes ou fatos no previstos inicialmente.
No caso do PISF, dois aspectos merecem destaques. De um lado, as audincias
pblicas responderam mais a dvidas que a questionamentos e, de outro, assumiram um
papel altamente politizado, na medida em que foram usadas por certos opositores
como arma poltica para tentar inviabilizar a efetivao do projeto. Na medida
em que a realizao da audincia pblica era condio para a aprovao da licena
prvia do PISF, estes opositores boicotaram a realizao de muitas delas para, em
seguida, ingressar com ao no STF, solicitando a cassao da licena prvia do
projeto, com base no argumento de que as audincias no foram realizadas. Esta
estratgia, entretanto, fracassou, pois os recursos ao STF foram negados.
A atuao compartilhada da burocracia gestora do PISF ocorreu tambm
nos novos espaos institucionais criados para a gesto do PAC, tais como os
grupos executivos e salas de situao. Em decreto de 2007, foram institudos o
Comit Gestor do PAC (CGPAC) composto pela Casa Civil, MF e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), e o Grupo Executivo (GEPAC),
composto por secretarias daqueles ministrios, com o objetivo de consolidar as
aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de sua implementao e execuo.
Tambm foram criadas as chamadas salas de situao, responsveis pela gesto e
pelo tratamento das informaes que subsidiam as decises tomadas no mbito do
GEPAC e CGPAC. Coordenadas pelo MP e compostas por grupo de servidores
designados para acompanhar as aes de um determinado setor, por representantes
dos trs ministrios do CGPAC, alm do ministrio setorial, as chamadas salas de
situao so organizadas por tema rodovias, aeroportos, saneamento, habitao
etc. Elas realizam o acompanhamento dos cronogramas fsico e financeiro para
155
156
157
REFERNCIAS
158
159
160
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 7
1 INTRODUO
162
163
164
165
1974
Aprovao do projeto
de Tucuru pelo
presidente Geisel
1972
Eeletrobras: levantamento
sistemtico dos recursos
hidroenergticos da bacia
do rio Tocantins
1974
Eletronorte apresenta ao
DNAEE os estudos de
viabilidade da usina de Tucuru
e requisita o pedido de
concesso para explorao do
potencial energtico do rio
Tocantins no ponto de Tucuru
15 de maro de 1974
Incio das obras
1977-1980
Elaborao de estudos
ambientais encomendados
pela Eletronorte
1973
Eeletronorte: estudo de
inventrio da bacia dos rios
Tocantins e Araguaia
1973
Ministro de Minas e Energia,
Dias Leite, envia a Exposio de
Motivos no 632, pleiteando ao
presidente da Repblica
recursos destinados ao
desenvolvimento dos projetos
de engenharia do
aproveitamento hidreltrico no
rio Tocantins
1984
Inaugurao de Tucuru I
166
167
168
km, dos quais 228 km (44%) constituem o prprio rio; no haver inundao de
terras indgenas, ao contrrio do que se previa na dcada de 1980, visto que parte
das terras indgenas Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu seria atingida.12
A retomada do projeto de Belo Monte se insere em um contexto poltico
radicalmente diferente do momento em que o projeto surgiu, na dcada de 1970.
Houve uma brusca alterao na legislao brasileira, cuja consequncia foi o
empoderamento de mltiplos atores com poder de veto no processo decisrio de
grandes usinas hidreltricas. As duas prximas subsees analisam, primeiramente,
os aspectos formais desta reforma na legislao ambiental e, em seguida, estudam
as consequncias prticas da nova legislao no processo de Belo Monte.
3.1 Consolidao da legislao ambiental: as previses legais do novo
arranjo poltico-institucional
169
170
171
FLUXOGRAMA 2
O arranjo poltico-institucional do processo decisrio e de implementao das
hidreltricas do perodo ps-redemocratizao
Congresso Nacional: aprovao
do projeto da usina a partir da
oitiva das comunidades indgenas
Inventrio hidreltrico
da bacia hidrogrfica
Viabilidade do
empreendimento
hidreltrico
Registro, anlise e
aprovao
Sociedade civil
(audincias pblicas)
Aneel
Ministrio Pblico
(fiscalizao da legalidade
do processo)
Aprovao das
licenas ambientais
Pedido de abertura do
processo de
licenciamento ambiental
Elaborao de EIA/Rima
Requisio da
declarao de reserva
de disponibilidade
hdrica
Funai
(componente indgena)
Ibama
IPHAN
Emisso da declarao
de reserva de
disponibilidade hdrica
Incra
Outros
ANA
Proponente/investidor
Declarao de empreendimento apto para
licitao e/ou definio do tipo de leilo
MME
Realizao de leilo de outorga para a
construo da usina
Aneel
Elaborao da autora.
O objetivo desta seo entender quais os efeitos das previses legais do novo
arranjo poltico-institucional para o processo decisrio e de implementao da
usina de Belo Monte. Para tanto, o novo arranjo foi desagregado em trs fases:
i) a do setor eltrico; ii) a do CN; e iii) a do setor ambiental.
172
173
definir o tipo de leilo pelo qual sero negociadas a concesso e a venda de energia.
O leilo realizado pela Aneel, e, em seguida, deve ser entregue um cronograma
de atividades para execuo das obras, cuja fiscalizao tambm compete agncia.
No caso de Belo Monte, o vencedor do leilo, ocorrido em 2010, foi a Norte
Energia grupo formado por empresas estatais e privadas do setor eltrico; entre
elas, a Eletrobras.15
Paralelamente a essas fases mais tcnicas, a atuao de um rgo se destaca
na articulao poltica no mbito do governo: o Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE), rgo de assessoramento do presidente da Repblica com a
funo de propor polticas nacionais na rea energtica. O conselho tem aprovado
resolues importantes referentes usina. Entre elas, destaca-se a Resoluo no 6,
de junho de 2008, que elege Belo Monte como empreendimento prioritrio para
a implantao e a licitao, visto que a usina considerada de interesse estratgico
para a produo energtica do pas. Este argumento tem sido utilizado por diversas
agncias estatais para garantir a continuidade do processo de implementao da usina
de Belo Monte. Por exemplo, segundo o procurador do Ministrio Pblico Federal
(MPF) de Belm, o julgamento de diversas aes civis pblicas pelo Judicirio usa
esta ideia de interesse estratgico para permitir que a construo da usina continue.
Diante do exposto, pode-se considerar que o setor eltrico possui grande
capacidade decisria: ele que realiza e aprova os estudos que definem as principais
caractersticas da usina; alm disso, dita quais projetos devem ser considerados
como prioritrios na pauta governamental, impactando diretamente as decises de
outras agncias do governo que passam a ter sua autonomia decisria limitada
pelas prioridades do setor eltrico. Dessa forma, apesar de a legislao brasileira
prever um modelo de arranjo poltico-institucional em que a deciso de construir
grandes hidreltricas deve ser compartilhada entre diferentes setores do governo e
da sociedade, no caso concreto, a deciso se concentra no setor eltrico.
Esse setor conhecido tradicionalmente por suas decises insuladas, com
baixa participao da sociedade. A nica previso de participao da sociedade civil
no planejamento energtico nacional ocorre por meio de consulta pblica virtual no
momento de elaborao dos planos nacionais de energia. Estas audincias so
consideradas por representantes do Instituto Socioambiental (ISA) como de baixa
efetividade, uma vez que no h nenhum tipo de devolutiva e sistematizao das
propostas por parte do setor eltrico. A participao da sociedade civil no CNPE
limitada a dois representantes com conhecimentos tcnicos.
174
175
rea indgena. Este vcio se refere previso do 6o do Artigo 231, que determina
que a explorao de rios existentes em reas indgenas s pode ocorrer em caso de
relevante interesse pblico da Unio, definido em LC. Como tal lei ainda no foi
aprovada, qualquer obra ou estudo que tenha por objeto a explorao de recursos
hdricos em reas indgenas fica inviabilizado.
3.2.3 A fase do setor ambiental
176
177
da usina. Nos anos seguintes, diversas outras aes civis pblicas foram movidas
pelo MP, principalmente para questionar vcios diversos no processo de licenciamento ambiental.
Alm dessas aes, o rgo tentou anular a LP, o leilo e a licena de instalao
(LI), alm de ter pedido, em 2011, a suspenso das obras para evitar a remoo dos
povos indgenas Arara e Juruna. Esta ltima ao teve deciso inicial favorvel ao
MP, o que causou a paralisao temporria da construo da usina, em agosto de
2012. Entretanto, a deciso foi revertida pela Advocacia-Geral da Unio (AGU).
O MP teve uma atuao bastante intensa no processo decisrio de Belo
Monte, cumprindo seu papel de guarda da legalidade e protetor de interesses
difusos e das comunidades indgenas. Entretanto, a atuao do rgo foi prejudicada por trs fatores. A ao do MP teve incio em momento tardio: a primeira
ao data de 2001, e a atuao constante comeou a partir de 2006. Ou seja,
o rgo s agiu durante a fase de licenciamento ambiental, o que um fator
limitante para sua atuao, dada a importncia da fase referente elaborao
do projeto pelo setor eltrico. O seguinte trecho de um procurador do MPF de
Belm expressa este problema:
Uma das reflexes que a gente faz depois de mais de dez anos de processo de Belo
Monte que, com todas essas aes judiciais, ns j chegamos tarde. Porque ns
chegamos quando comea o licenciamento ambiental. A reflexo que a gente tem
hoje, a culpa que a gente faz, que a gente tinha que chegar antes disso (22 de
novembro de 2012).
178
julgamento destes processos, o que fez com que o Conselho Nacional de Justia
(CNJ) selecionasse algumas das aes relacionadas a Belo Monte como prioritrias
para serem julgadas.
Outro instrumento de explicitao de interesses previsto pela legislao
ambiental so as audincias pblicas. Em novembro de 2009, ocorreram quatro
audincias pblicas, presididas pelo Ibama, nos municpios de Brasil Novo, Vitria
do Xingu, Altamira e Belm. Estas audincias ocorreram no mbito do processo
de licenciamento ambiental, tendo o objetivo de apresentar e discutir o estudo de
impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental (EIA/Rima)20 do projeto
de Belo Monte, como previsto pelo Conama (1987). A realizao destas audincias
apresentou diversas falhas que limitaram a efetividade deste instrumento participativo como mecanismo de soluo de conflito, de aumento da legitimidade
de projetos do governo e de conciliao de interesses.
O primeiro fator limitante da efetividade das audincias se refere ao momento da
participao. Apesar de ter respeitado a Resoluo no 9/1987 (Conama, 1987), que
prev a realizao de audincias pblicas para discutir o EIA/Rima, a realizao
de audincias apenas neste momento acabou fazendo com que a populao
procurasse a via judicial para explicitar suas demandas. Alm disso, tcnicos
do Ibama entrevistados reconhecem que o momento previsto pela legislao
para a ocorrncia de audincias prejudica a efetividade destes eventos, uma
vez que, antes da aprovao da LP, muitas informaes sobre a obra ainda
no esto disponveis. O segundo fator limitante o escopo e a amplitude do
debate das audincias, que foi apenas informativo e no qual no houve abertura
para discutir a viabilidade e as alteraes no projeto. A representatividade dos
participantes foi comprometida pela localizao de alguns dos atores que sero
impactados pela usina. Como resultado, o MPF elaborou a Recomendao
no 5/2009 (Brasil, 2009) ao Ibama, para que audincias em outras localidades
fossem realizadas. Por fim, outro problema se refere falta de sistematizao de
propostas das audincias e inexistncia de uma devolutiva para a sociedade.
Aps a emisso da LP, ocorrida em 2010, tem o incio da fase de implementao da usina. Esta fase foi marcada pela implementao de diversos mecanismos
de interao entre Estado e sociedade. Em 2011, foi criada a Casa de Governo em
Altamira, formada por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
20. A Resoluo no 1/1986 estabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto ambiental Rima, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do Ibama
em carter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. Entre estas atividades, esto
as (...) obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para fins hidreltricos, acima de
10MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao, retificao de cursos
dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques. Alm disso, depender de elaborao
de estudo de impacto ambiental e respectivo Rima, a serem submetidos aprovao do Ibama, o licenciamento de
atividades que, por lei, seja de competncia federal (Conama, 1986).
179
180
fio dgua. De acordo com Pimentel (2012, p. 75), Belo Monte representa uma
mudana na concepo dos projetos de usinas hidreltricas, por meio da adoo da
tecnologia fio dgua, que, por no possurem reservatrio de acumulao, geram
menores impactos sociais e ambientais.
Alm disso, houve um cuidado muito maior com as questes sociais e
ambientais. O processo decisrio da usina seguiu a previso legal de licenciamento
de trs fases. Na LP, foram estabelecidas mais de quarenta21 condicionantes,
envolvendo compensaes sociais e ambientais. Outra evoluo22 em relao aos
projetos anteriores que a construo de Belo Monte vai ocorrer de forma paralela
implantao de um plano de desenvolvimento regional sustentvel, cujo objetivo
maximizar os benefcios gerados pelo empreendimento da usina e mitigar seus
impactos socioambientais (Pimentel, 2012).
A evoluo do projeto de Belo Monte consequncia, em parte, da insero
de atores diversos no processo decisrio e no de implementao da usina. A sociedade civil e o MP tm realizado um forte controle social nas aes do governo e
da Norte Energia. Alm disso, a sociedade produziu anlises tcnicas variadas a
exemplo do trabalho realizado pelo painel de especialistas no momento anterior
emisso da LP. A incluso de atores diversos fez com que interesses variados fossem defendidos e discutidos: a necessidade de o pas aumentar a oferta de energia
eltrica; os direitos de povos indgenas e tradicionais; as preocupaes ambientais;
e os modelos de desenvolvimento para a Amaznia brasileira.
Entretanto, como o novo arranjo caracterizado pela insero de mltiplos
pontos de veto no processo, conflitos entre grupos com interesses divergentes so
explicitados. Nesse sentido, a capacidade do arranjo de processar estes conflitos a
partir da conciliao de interesses de extrema importncia. O caso de Belo Monte
mostra que esta capacidade ainda limitada.
Essa limitao revelada quando o novo arranjo desmembrado em trs fases:
a do setor eltrico, a do Legislativo e a do setor ambiental. A comparao entre
elas mostra que o Estado no age de forma homognea, visto que suas diferentes
agncias possuem capacidades decisrias desiguais e abertura poltica diferente.
O setor eltrico deve ser considerado como o ramo do Estado que possui mais
poder na deciso de construir grandes hidreltricas, por estar envolvido desde a
elaborao dos planos iniciais das usinas at a fiscalizao do cronograma de obras.
21. Entretanto, importante ressaltar que muitas dessas condicionantes no foram cumpridas.
22. No entanto, esses avanos devem ser analisados com cuidado. Principalmente no que diz respeito s comunidades
indgenas afetadas, h diversas crticas de que o Estado brasileiro tem sido omisso; a Fundao Nacional do ndio (Funai)
no possui capacidade para coordenar as negociaes que envolvem indgenas; a Norte Energia tem privilegiado a
negociao direta com lideranas indgenas o que d margem para a cooptao destas lideranas , em detrimento
da implementao de projetos que foquem em comunidades indgenas. Para mais detalhes, ver Vieira (2013).
181
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CAPTULO 8
1 INTRODUO
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191
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193
194
Uma vez concebidos, os projetos seguem para a fase de execuo pelas empresas
e so submetidos a diferentes formas de monitoramento. Ao longo dos ltimos
anos, o monitoramento dos projetos vem se tornando cada vez mais complexo,
envolvendo mltiplos atores e adquirindo novas exigncias e formas de verificao.
195
196
197
Planejamento
Mercado (demanda espontnea), porm com predominncia das encomendas das Transpetro (PROMEF)
Deciso
CDFMM
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
Financiamento
Execuo
Monitoramento
PAC
198
199
Arranjo burocrtico-autoritrio
Arranjo atual
Planejamento
Deciso
Sunamam
CDFMM
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
Financiamento
FMM + Sunamam
Execuo
Ibama
Monitoramento
Sunamam
PAC
Senado
TCU e CGU
200
201
que, por sua vez, possui um poderoso instrumento estimulador e organizador das
demandas de mercado: seu poder de compra.
A recepo e a avaliao desses pedidos de financiamento, por sua vez, tm
sido objeto de preocupao, dada a carncia de recursos humanos no DMM.
No entanto, percebe-se que, nos ltimos anos, esforos tm sido feitos no sentido
de expanso da equipe tcnica, por meio de concurso pblico competitivo para
carreira de analista de infraestrutura, e aperfeioamento e adoo de novas tcnicas
para avaliao dos projetos.
Provavelmente, as duas mudanas que tm tido mais efeito no sentido de
proteger os recursos pblicos de desvios e predao so aquelas relativas transferncia do risco das operaes para os agentes financeiros e aos esforos voltados
para o fortalecimento do monitoramento da execuo dos projetos. Com relao
s primeiras, enquanto, no passado, o risco dos financiamentos era absorvido pelo
prprio FMM, hoje ele absorvido, em sua totalidade, pelos agentes financeiros.
Ademais, no caso das encomendas da Transpetro, clusulas contratuais garantem
companhia a possibilidade de assumir obras e transferi-las para outros estaleiros,
em caso de falncia ou no entrega pelos estaleiros contratados. Estes mecanismos
reduzem significativamente o risco de inadimplncia para a Unio/FMM, pois de
uma forma ou de outra as encomendas sero realizadas, criando condies para a
ampliao dos investimentos.
Em relao ao monitoramento, registros da CPI que investigou escndalos na
Sunamam indicam que a autarquia dedicava pouca ateno ao acompanhamento
da execuo dos projetos.9 Pesquisadores chegam a afirmar que os subsdios e
as facilidades governamentais foram desperdiados por armadores e estaleiros,
com a complacncia da superintendncia (Barat, Campos Neto e Paula, 2013).
A autarquia aprovava emprstimos a estaleiros quebrados que no construram
navios nem pagaram as dvidas (Leal, 2010, p. 1). Alm disso, no houve uma
efetiva imposio de contrapartidas s empresas financiadas, de forma que estas
pudessem ter se tornado mais competitivas e menos dependentes da proteo
oficial, capazes de sobreviver no mercado internacional.
No quadro atual, tal como descrito na seo anterior, o monitoramento
da aplicao dos recursos e da execuo dos projetos envolve um conjunto
de atores: tcnicos do DMM e dos agentes financeiros realizando inspees
e levantamento de dados in loco, funcionrios da Transpetro verificando o
cumprimento de cronogramas e oferecendo assessoramento para a melhoria
dos processos produtivos, e tcnicos do MP acompanhando e auxiliando
9. De acordo com a CPI Sunamam (Brasil, 1986), em 1980, a autarquia contava com apenas um engenheiro naval,
mesmo sendo uma instituio que operava US$ 1 bilho ou mais por ano. Todos os depoimentos da CPI indicam uma
ausncia de mtodos racionais e de controle, alm de pessoal destinado para este exerccio.
202
nos trmites burocrticos para implementao das aes, por meio das salas
de situao do PAC. Alm destes, identificou-se, ainda, a atuao dos rgos
de controle, como a CGU e o TCU, na auditoria da aplicao dos recursos do
FMM. Dessa forma, o arranjo atual apresenta instrumentos e processos que so
potencialmente mais eficazes na proteo dos recursos pblicos e na garantia
de seu emprego para as finalidades elegidas.
4.1.2 Ampliao das capacidades polticas
203
204
205
A partir de 2004, o arranjo que viabiliza a implementao das aes de revitalizao da indstria naval passou a contar com a participao de representantes dos
interesses de empresrios e trabalhadores do setor nas decises sobre os projetos a
serem financiados com recursos do FMM. Assim, o CDFMM se tornou o principal
frum de interao e debate entre os atores diretamente interessados. Tal como
mencionado por um entrevistado que acompanha o conselho desde antes da introduo dos atores no governamentais, quando o Conselho era s governo, a viso
era s governo. Hoje temos uma viso mais completa, diversificada, envolvendo
indstria, armadores e trabalhadores. Ele no tem um desejo nico, mas, sim,
uma viso multifacetada, envolvendo o governo e o mercado.11 Assim, o conselho
tem a capacidade potencial de aumentar a transparncia e o compartilhamento
de informaes, a um conjunto variado de atores, qualificando os projetos e as
decises tomadas sobre financiamento.
Em 2009, a auditoria do TCU constatou que, entre 2007 e 2009, o conselho
concedeu prioridades de financiamento a todos os projetos que, aps analisados
pelo DMM, foram encaminhados (TCU, 2009, p. 7, grifo nosso). No entanto,
por meio das entrevistas realizadas para esta pesquisa, pde-se identificar que a
plena aprovao dos pedidos no CDFMM se deve, em grande parte, ao fato de que
estes so discutidos, revistos e aprimorados antes de serem submetidos ao colegiado.
Segundo relatou um representante dos armadores, o projeto entra no DMM um
ano antes de ser discutido na reunio do CDFMM. A equipe do DMM analisa,
pede revises, chama para reunies. Assim, quando chega ao conselho, o projeto
est maduro, pois se o projeto for rejeitado, no obtm a priorizao e fica mais
difcil conseguir o emprstimo sem isto.12
Alm disso, a anlise do contedo das atas das reunies do CDFMM realizadas
entre 2007 e 2012 permitiu verificar que os pedidos de vistas ou de esclarecimentos
sobre os pedidos de financiamento so frequentes, sobretudo nos anos recentes.
Isto indica que o conselho tem criado oportunidades para os diferentes atores
questionarem os projetos a partir de suas distintas perspectivas. Assim, verifica-se
que o CDFMM tem permitido que atores estratgicos do setor (trabalhadores,
empresrios e burocratas de diferentes reas) tenham acesso a informaes crticas
e possam participar das decises sobre a aplicao dos recursos.
11. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 15 de outubro de 2012.
12. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 30 de outubro de 2012.
206
207
Pde-se identificar que o arranjo atual, quando comparado ao que vigorou no passado,
apresenta mais capacidades, tanto polticas quanto tcnico-administrativas. Alm
disso, ao comparar o desenho formal do arranjo e sua operao prtica, verifica-se
que, apesar de as novas capacidades polticas adquiridas encontrarem dificuldades na
realizao plena do seu potencial, sua operao tem, de fato, criado oportunidades
para a participao de um conjunto mais amplo de atores (polticos e sociais) na
implementao da poltica, alm da publicizao e da transparncia das informaes.
Ainda cedo para uma avaliao compreensiva dos resultados das iniciativas
de revitalizao da indstria naval no Brasil, visto que esta ainda est em curso e
com o tempo que se poder dizer se os objetivos de estimular uma indstria
nacional com competitividade internacional foram alcanados. No entanto,
possvel tirar algumas concluses por meio da comparao entre o arranjo do
passado e seus resultados com as caractersticas de operao do arranjo atual e os
resultados observveis at o presente.
Como se pde observar, o arranjo do passado era marcado pela concentrao
das atividades de planejamento, gesto do fundo, tomada de decises e monitoramento de projetos na Sunamam, autarquia ligada ao Ministrio dos Transportes, a
qual contava com ampla autonomia para execuo da poltica. Esta concentrao
de competncias facilitava a coordenao e a integrao das diversas etapas do
processo, mas, como se viu, sobrecarregava a agncia com tarefas que iam alm
de sua capacidade tcnico-administrativa. Relatos histricos ressaltam deficits de
capacidade na gesto dos planos, na avaliao e no monitoramento dos projetos
agraciados com financiamento pblico e na gesto do FMM. Alm disso, o arranjo
do passado no dispunha de mecanismos de interao com atores polticos e sociais
diretamente interessados (como sindicatos de trabalhadores e populaes locais
afetadas) e outros atores burocrticos (como rgos de controle, regulao etc.).
Isto fazia com que a implementao da poltica corresse de forma insulada, envolvendo relaes pouco transparentes entre tcnicos da burocracia e empresrios do
setor, prejudicando a publicizao de informaes e o acompanhamento pblico.
208
209
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212
CAPTULO 9
1 INTRODUO
214
examina-se de que maneira o seu arranjo contribui para o alcance de dois objetivos
especficos: formao do mercado do biodiesel e incluso da agricultura familiar
na cadeia de produo. Elegeu-se para anlise os propsitos que refletem as caractersticas do ativismo estatal recentemente verificado no Brasil, por contemplarem
a varivel do desenvolvimento industrial com as pretenses de incluso social e
reduo das desigualdades regionais.
2 O ESTUDO DO ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL
DE PRODUO E USO DO BIODIESEL (PNPB)
215
O PNPB uma poltica intersetorial que conta com a participao social no seu
processo de tomada de deciso e gesto. Por esta razo, apresenta uma estrutura
organizacional complexa, pois h a necessidade de se coordenar tanto os diferentes
216
217
218
Agricultores familiares e
cooperativas de agricultores
Agronegcio
Aquisio de
matria-prima
Aquisio de
matria-prima
Portaria do MDA
ANP:
coordenao do leilo e
controle de qualidade
do biodiesel
Assistncia
tcnica
Indstria
Biodiesel
Sem selo
Com selo
Leilo de venda
de biodiesel
Sindicatos:
controle
Contrato
MDA:
Concesso do selo,
monitoramento
MF:
tributao
diferenciada
BNDES:
linhas de
financiamento
ANP: reserva de
80% do volume
comercializado
nos leiles
Petrobras
Elaborao da autora.
Uma srie de instrumentos foi publicada em 2004 a fim de criar os alicerces para
lanar o programa e introduzir o biodiesel na matriz energtica brasileira de maneira sustentvel. A autorizao para que o biodiesel fizesse parte oficialmente da
219
220
Se a Lei no 11.097/2005 foi essencial para introduzir o biodiesel na matriz energtica brasileira, a Lei no 11.116/2005 (resultado da converso da MP
no 227/2004 em lei em 18 de maio de 2005) foi fundamental para vincular o
PNPB, nos termos da lei, incluso social. Esta definiu como competncia do
Executivo fixar coeficientes para reduo das alquotas do PIS/PASEP e Cofins,
em funo da matria-prima utilizada na produo do biodiesel, do produtor e
da regio de produo, permitindo ainda a combinao destes fatores (Brasil,
2005b, Artigo 5o). Definiu-se, ainda, que o biodiesel necessrio para atender as
porcentagens de mistura definidas na Lei no 11.097/2005 deveria ser produzido a
partir de matria-prima preferencialmente originria da agricultura familiar (Brasil,
2005b, Artigo 15, 4o), determinando-se que este artigo fosse includo na Lei
no 11.097/2005. Esta medida fez com que o Brasil fosse o primeiro pas no mundo
a vincular legalmente a produo de biodiesel a objetivos sociais.
Como a regulamentao e a dinmica de concesso e fiscalizao do selo so
competncias do MDA (Decreto no 5.297/2004, Artigo 5o), o selo social tem sido
regido por instrues normativas (INs) e portarias publicadas por este ministrio.
At o momento, foram publicadas quatro instrues normativas e uma portaria
sobre o tema.5 Nestas INs, condicionou-se a concesso do selo aquisio de
matria-prima dos agricultores familiares, garantindo-se quantidades mnimas por
regio, entre outras medidas de fomento incluso social.
Desde meados de 2011, a CEIB tem dedicado esforos para a reviso do
marco regulatrio, visando conferir mais flexibilidade ao governo quanto s
porcentagens de mistura do biodiesel e dar mais respaldo legal e apoio financeiro
para os propsitos de incluso social.6 A proposta contempla: i) transformao do
selo social em lei; ii) criao de um fundo social incidindo sobre a produo e a
comercializao do biodiesel, para financiar tanto o desenvolvimento tecnolgico
e de matrias-primas da cadeia de produo do biodiesel como o fortalecimento
da participao da agricultura familiar; e iii) aumento da porcentagem de mistura
em 10% at 2020, desde que determinados requisitos sejam cumpridos.7
A inteno que a proposta, aps aprovada pelas instncias superiores do
Executivo, seja publicada no Dirio Oficial da Unio e aberta por trinta dias para
5. Detalhes sobre as medidas contempladas pelas instrues normativas (INs) e pela portaria esto disponveis em
Pedroti (2013).
6. Conforme informaes obtidas em entrevista realizada com Rodrigo Rodrigues, coordenador da Comisso Executiva
Interministerial do PNPB (CEIB), e Jos Accarini, assessor da Casa Civil, no dia 5 de junho de 2012, em Braslia.
No momento da redao deste artigo, a proposta passava por uma avaliao poltica do Executivo.
7. So eles: oferta de matria-prima e capacidade industrial de produo; comprovada ampliao da insero da agricultura
familiar; reduo da dependncia em relao soja; participao mais equitativa das regies; proteo dos interesses
do consumidor; aval da indstria automobilstica com garantia dos motores para as propores mais altas de mistura
de biodiesel ao diesel; e comprovao da reduo das emisses de gases poluentes na atmosfera. Convm mencionar a
prerrogativa do governo de reduzir as porcentagens de mistura, caso esta medida seja considerada necessria. A reduo
fica restrita ao limite de 5% e ser monitorada e regulamentada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE).
221
consulta pblica. Neste perodo, a sociedade civil poder opinar sobre as mudanas
sugeridas. Aps esta etapa, a proposta ser encaminhada por meio de projeto de
lei (PL) para apreciao do Congresso Nacional.
2.3 Capacidade poltica
222
223
No que tange dimenso societal-participativa, o PNPB emblemtico, apresentando diversos elementos que atribuem alta capacidade democrtica a seu arranjo.
Como exposto, durante a formulao, representantes da sociedade civil
vinculados ao tema do biodiesel participaram do grupo de trabalho interministerial
(GTI) coordenado pela Casa Civil, tendo espao para expor seus argumentos,
incorporados ao desenho do PNPB.11 Criou-se, portanto, um canal formal e
institucional de participao, porm restrito aos atores convidados pelo governo.
Nesta arena, houve espao para que todos apresentassem suas perspectivas para a
estruturao da poltica pblica do biodiesel, fato at ento indito no cenrio da
agroenergia brasileira.
No que se refere implementao do programa, h canais formais de
participao social no mbito da CEIB e dos demais fruns governamentais.
As audincias e as reunies que ocorrem no mbito da comisso e com os
ministrios so importantes canais de participao social, uma vez que diferentes
alteraes significativas no funcionamento do PNPB se devem s demandas da
sociedade civil apresentadas nestes foros.12 Trata-se de um mecanismo ad hoc e
formal de participao, pois as reunies e as audincias ocorrem tanto por convite
do governo como por demanda dos representantes sociais. Vale mencionar que a
realizao de consultas pblicas antes da publicao de normas jurdicas tambm
tem sido adotada pelo governo. Ademais, o tema do biodiesel abordado em trs
cmaras setoriais governamentais, que so mecanismos formais de representao,
com reunies regulares, compostos por representantes governamentais e sociais
vinculados ao tema em pauta.13
Note-se que a participao dos sindicatos rurais no controle da poltica do
biodiesel um elemento essencial para a implementao do PNPB. Esta atuao,
alm de demonstrar a permeabilidade do programa participao social, conferiu
ao movimento sindical uma importante legitimidade institucional no programa.
H ainda o Projeto Polos de Biodiesel, constitudo por grupos de trabalho com
representantes da cadeia produtiva em mbito local, sob a coordenao do MDA.
Trata-se de um importante arranjo institucional que auxilia na coordenao
11. Para uma anlise da dinmica de formulao do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), ver
Pedroti (2011).
12. Para mais detalhes, ver Pedroti (2013).
13. So elas: o Conselho de Competitividade Setorial de Energias Renovveis: Biodiesel; a Cmara Setorial da Cadeia
Produtiva de Oleaginosas e Biodiesel; e a Cmara Setorial da Palma de leo.
224
e no controle do selo social, pois eles atuam como um canal formal de articulao
deste ministrio com os agricultores familiares e os produtores de biodiesel.
No arranjo do PNPB, alm de os canais institucionais procurarem incorporar
a participao formal dos representantes dos diversos interesses relacionados ao
biodiesel, observa-se tambm a presena de mecanismos informais de participao,
como a prtica de lobbies promovida por diferentes grupos de interesse.
3 ALCANCES E LIMITES DO ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PNPB:
A FORMAO DO MERCADO DO BIODIESEL E A PARTICIPAO DA
AGRICULTURA FAMILIAR NA CADEIA PRODUTIVA
225
14. Segundo dados publicados pelo Ipea, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
desembolsou, entre 2005 e 2009, R$ 9,156 bilhes em programas e aes relacionados ao biodiesel, contemplando
as diferentes fases de produo, sendo o nmero de pedidos de instalao de usinas de biodiesel e a disponibilizao
de investimentos superiores s expectativas iniciais (Ipea, 2010, p. 32-34).
226
227
228
16. O Centro-Oeste participou com 3,4%; o Sudeste, com 2,4%; e o Norte, com 0,05% (Brasil, 2012c).
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238
CAPTULO 10
1 INTRODUO
240
1. Os termos instrumento e medidas so usados como sinnimos neste texto ambos se referem s 69 aes que
compunham o PBM em outubro de 2012.
241
2. Trata-se de um campo bastante difundido nas cincias humanas, que permite um amplo dilogo interdisciplinar e
abarca tradies tericas de diferentes matizes das concepes mais prximas aos agentes e vinculadas, portanto, ao
individualismo metodolgico, quelas mais vizinhas das anlises de estrutura e, portanto, associadas a um vis holstico
(Rutherford, 1994, p. 27-50). Para uma descrio dos diferentes tipos de institucionalismo, ver Hall e Taylor (2003).
Sobre individualismo e holismo institucional, Malcolm Rutherford afirma: o individualismo metodolgico costuma estar
associado pretenso reducionista de que todas as teorias das cincias sociais so redutveis teoria da ao individual
(). O holismo, por outro lado, lida com as influncias sociais que se apoiam sobre as aes individuais. O indivduo
visto como socializado, como tendo internalizado as normas e valores da sociedade qual pertence (Rutherford, 1999,
p. 27-28, traduo nossa).
3. Em seus termos: Tambm, a distino entre instituies e organizaes estipulada por North idiossincrtica,
na medida em que muitas das suas formas de organizao como entes polticos (partidos polticos, o senado, um
conselho municipal, uma agncia reguladora) so tipicamente concebidas pelos juristas como instituies encarregadas
da criao, administrao e efetivao das leis. Por fim, ao incluir restries informais (convenes culturais, normas de
comportamento e cdigos de conduta autoimpostos) na sua definio de instituio, a concepo de North de instituio
torna-se to abrangente que passa a incluir praticamente todos os fatores que podem influenciar o comportamento
humano e, portanto, periga de perder qualquer contedo operacional. Para os nossos propsitos, a ttulo de estipulao,
ns entendemos instituio como as organizaes (formais ou informais) que tm o objetivo atribudo pela sociedade
de criar, administrar e efetivar ou aplicar suas leis e polticas (Trebilcock e Prado, 2011, p. 27-28, traduo nossa).
242
4. Para Anthony Ogus, regulao denota o direito que implanta um sistema coletivista, isto , um sistema que impe
restries e condicionalidades a um arranjo individualista de mercado, com vistas a ganhos pblicos: o Estado procura
dirigir ou encorajar comportamentos que (supostamente) no ocorreriam sem esta interveno. O objetivo , portanto,
corrigir determinadas deficincias no sistema de mercado quanto ao alcance de objetivos de interesse pblico ou
coletivo (Ogus, 2004, p. 1-2, traduo nossa). Sobre a natureza regulatria dos incentivos industriais, assinala Webb:
incentivos financeiros, assim como disposies regulatrias e regimes de licenciamento so estabelecidos para induzir,
apoiar, encorajar ou desencorajar determinados comportamentos. Na realidade, em geral os dois instrumentos podem
ser usados de forma intercambivel (Webb, 1993, p. 10, traduo nossa).
5. Vale, portanto, para a poltica industrial o que David Trubek havia salientado para as relaes entre direito e poltica,
em um trabalho sobre planejamento econmico: ns no podemos interpretar as leis e regulamentos sem compreender
as polticas pblicas, para cuja implantao eles foram desenhados, bem como as teorias que levaram a estas polticas.
Mas, por outro lado, no h como dizer como uma poltica sem estudar as leis (Trubek, 1971, p. 9, traduo nossa).
243
6. A esse respeito assinalam Peres e Primi: portanto, a razo para a interveno estatal no baseada nas falhas de
mercado, e sim nas caractersticas do prprio sistema econmico, e no reconhecimento da ausncia de mecanismos
automticos de ajuste. A racionalidade da interveno estatal deriva da inviabilidade, daquilo que Karl Polanyi chama
de disembedded economy, ou seja, uma economia em que o autointeresse e o mercado autorregulado so, respectivamente, o nico motivo e o nico mecanismo. O desenvolvimento das capacidades produtivas e tecnolgicas dependem
da interao entre mecanismos de mercado e mecanismos extramercado, por meio de um processo de tentativa e erro
com um feedback contnuo. O desenvolvimento o resultado da diversidade, complementaridade e sinergia entre
diferentes agentes e atividades econmicas (Peres e Primi, 2009, p. 23, traduo nossa).
7. Nos termos de Schumpeter, comparar a concorrncia dinmica por inovaes concorrncia esttica por preos
como comparar um bombardeio ao arrombamento de uma porta (Schumpeter, 1984, p. 114).
8. Por essa razo, assinalam Dosi, Pavitt e Soete: o uso das vantagens comparativas como fundamentos ltimos das
prescries normativas um luxo que apenas os pases na fronteira tecnolgica podem sustentar (1990, traduo nossa).
244
inovadora, isto com o propsito de criar uma intencional assimetria econmica entre
os diferentes segmentos9 (Peres e Primi, 2009, p. 19-23; Coutinho et al., 2012).
Como ser assinalado neste trabalho, a poltica industrial parece mais voltada
a corrigir falhas de mercado e a perseguir uma eficincia ricardiana, que a induzir a
transformao estrutural e perseguir uma eficincia schumpeteriana.
2.2 Capacidades institucionais para a poltica industrial: dimenso
tcnico-administrativa e poltica
A atual poltica industrial do governo federal o Plano Brasil Maior: inovar para
competir; competir para crescer, que foi anunciado em 2 de agosto de 2011, com o
propsito de fortalecer a capacidade de inovao e a competitividade econmica
do setor industrial. O plano contempla dezenove setores e apresenta um conjunto
de 69 instrumentos10 divididos entre fiscais e tarifrios (isenes tributrias e
administrao das tarifas de comrcio exterior), financeiros (condies favorveis de
financiamento corporativo, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social e Financiadora de Estudos e Projetos BNDES e a Financiadora de Estudos
e Projetos FINEP) e institucionais (definio de marcos reguladores, constituio
de carreiras pblicas e criao de novas condies de ao para o Estado).
O PBM apresenta algumas das caractersticas do novo conjunto de polticas industriais implementadas desde 1999. A primeira delas refere-se ao tipo
de interveno: menos voltada a dirigir o mercado e mais voltada a coordenar
9. A ideia de assimetria econmica justamente a de tornar mais rentveis, via medidas de polticas pblicas, aqueles
setores entendidos como mais promissores. Isto pode ser feito por meio de incentivos tributrios, desembolsos subsidiados
de agncias de Estado, pela concesso de avais para a obteno de recursos no mercado financeiro privado, entre outros.
10. Foi adotado como corte o conjunto de instrumentos apresentados no balano de outubro de 2012, ver Brasil (2012b).
245
Nos termos de seu Texto de Referncia, tm-se os seguintes objetivos para o PBM:
no mbito da poltica de desenvolvimento industrial, tecnolgica, de servios e de
comrcio exterior para o perodo 2011/2014, os esforos de mudana de qualidade
do crescimento recaem sobre a inovao e a competitividade. Construda a partir
do acmulo de experincias pregressas, a nova poltica usufrui dos avanos obtidos
com a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE (2003-2007)
e a Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP (2008-2010). A ampliao da
capacidade de dilogo entre o poder pblico e o empresariado, as melhores condies
de coordenao e articulao institucional e a construo de estruturas de formulao, acompanhamento e avaliao de polticas produtivas so legados que sero
aproveitados e aperfeioados nesse prximo perodo. () As seguintes orientaes
estratgicas direcionam as aes do Plano Brasil Maior: i) promover a inovao e o
desenvolvimento tecnolgico; ii) criar e fortalecer competncias crticas da economia
nacional; iii) aumentar o adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias de valor;
iv) ampliar mercados interno e externo das empresas brasileiras; v) garantir um crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel (Brasil, 2011b, p. 8-9).
246
CNDI
Comit gestor:
Casa Civil, MDIC,MF, MCTI, MP
Coordenao: MDIC
Nvel de gerenciamento
e deliberao
Grupo executivo
coordenao: MDIC
Comrcio exterior
Comits
executivos
Conselhos de
competitividade
setorial
Coordenaes sistmicas
Investimento
Inovao
Formao e qualificao
Produo sustentvel
Competitividade de
pequenos negcios
Aes especiais em
desenvolvimento regional
Bem-estar do
consumidor
Condies e relaes
de trabalho
Nvel de
articulao e
formulao
247
Sendo assim, pelo seu termo de referncia, o PBM seria estruturado de modo
a institucionalizar interaes pblico-privadas, e voltado a conceber medidas
dirigidas a transformao da estrutura produtiva.
3.2 Plano Brasil Maior in action
248
Fiscais e tarifrias
Financeiras
Institucionais
Total1
6
Total (%)
8
Commodities
10
Durveis
13
16
Difusores de progresso
tecnolgico
12
15
Horizontais (sem
destinao especfica)
12
21
41
51
27
28
25
80
100
Total
12. De acordo com Kupfer (1998): i) o setor tradicional composto pelas indstrias de produtos manufaturados de
menor contedo tecnolgico, destinados geralmente ao consumo final () como, por exemplo, as indstrias de alimentos, txtil e vesturio, mveis, etc.; ii) o setor commodities rene as indstrias de processo contnuo que elaboram
produtos homogneos em grande tonelagem, geralmente intensivos em recursos naturais e energticos (), tais como:
insumos metlicos, qumica bsica, celulose e papel; iii) o setor durveis inclui as indstrias de montagem em larga
escala, sendo formado pelos setores do complexo automobilstico e os eletroeletrnicos de consumo; e iv) o setor
difusores de progresso tcnico rene os setores fornecedores de tecnologia para o restante da indstria. formado
pelas indstrias de bens de capital eletromecnicos e microeletrnicos.
249
250
Tendo em conta as premissas que orientam este trabalho, que associam o tipo de
poltica s capacidades do Estado, esta seo investiga aspectos qualitativos do
arranjo poltico-institucional do PBM. Primeiro avalia as capacidades tcnico-administrativas e em seguida as suas capacidades polticas.
4.1 A dimenso tcnico-administrativa da governana do PBM
16. O prprio documento de balano reconhece a limitao de seu escopo: Mesmo que restrito descrio e anlise
da atuao das instncias de governana e da situao das medidas lanadas, e no ainda dos seus resultados e
impactos, este documento cumpre a funo de organizar as informaes e divulgar o conjunto de esforos empreendidos
pelo governo federal ao longo do perodo. O tempo de maturao das iniciativas implementadas impe um prazo mais
longo para uma efetiva anlise de impacto, que utilize tcnicas estatsticas robustas. Ainda assim, algumas concluses
podem ser antecipadas. Sem sombra de dvidas, o conjunto de medidas que compe o Plano Brasil Maior permite
caracteriz-lo como uma poltica articulada e abrangente (Brasil, 2012b, p. 33-34).
251
252
Ministrio da Fazenda
33
28
BNDES
20
Ministrio da Educao
20
18
Ministrio da Sade
11
Ministrio da Justia
FINEP
Ministrio da Defesa
Total
69
Fonte: Brasil (2012a).
253
254
19. A esse respeito, assinala Johnson: de qualquer forma, preciso salientar que a operao efetiva do Estado
desenvolvimentista requer que a burocracia que dirige o desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os
grupos de interesse e dos mais poderosos a fim de que ela possa definir e alcanar prioridades industriais de longo
prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes em uma sociedade moderna e aberta exercem uma ampla
presso sobre o governo certamente no alcanar o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do governo,
independente dos demais valores que este possa concretizar. O sucesso de uma burocracia econmica em preservar
mais ou menos intacta a sua influncia preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas industriais
dos anos 50 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
20. A seguinte passagem de Evans sintetiza seu argumento: enquanto capacidade burocrtica do Estado continua sendo
essencial, as questes de embeddedness e das relaes Estado-sociedade vm tona no Estado desenvolvimentista do
sculo XXI. Os desafios de organizao interna que precisam ser resolvidos em uma agenda do sculo XXI so complexos,
mas construir uma embeddedness abrangente o suficiente , sem dvida, o principal problema. Levando-se em conta
que as estruturas administrativas mais eficientes dependem, em ltima instncia, de novas formas de embeddedness,
os laos Estado-sociedade constituem o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI (Evans, 2011, p. 10, traduo nossa).
255
256
Governo
3
2
Confederao/federao/
sindicato patronal
Associaes
empresariais
Empresas
Trabalhadores
Sebrae/
ONGs
10
Complexo da sade
10
Energias renovveis
12
12
13
19
14
14
10
13
14
Mveis
Automotivo
Minerao
Construo civil
Defesa, aeronutica
e espacial
Agroindstria
Bens de capital
Metalurgia
Servios logsticos
Complexo eletrnico
Higiene pessoal,
perfumaria e cosmticos (HPPC)
Servios
Comrcio
5
10
10
2
12
7
18
13
Calados, txtil,
confeces e joias
11
Celulose e papel
257
258
259
260
261
262
263
264
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
265
CAPTULO 11
Diogo R. Coutinho
1 INTRODUO
* O autor agradece a Alexandre Gomide, Roberto Pires, Ronaldo Coutinho Garcia, Renata Bichir, Mario Schapiro e Flvia
Annenberg, bem como aos gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que gentil e
prontamente concederam entrevistas em julho de 2012: Letcia Bartholo, Bruno Cmara, Denise Ratmann Arruda Colin,
Celso Corra, Cludia Regina Baddini Curralero, Paulo Jannuzzi, Luis Henrique Paiva e Daniel Ximenes.
268
269
270
271
Uma dcada depois da edio da Loas, pouco antes da criao do MDS e do Suas,
em 2003, o PBF, tambm resultado da reestruturao de programas de transferncia
de renda preexistentes, foi anunciado e, a despeito de ser concebido como parte
integrante do universo mais amplo da assistncia social e, portanto, do Suas ,
em grande medida, vem sendo implementado, especialmente no plano federal,
por meio de um arranjo jurdico-institucional distinto do arranjo da assistncia
social.11 J no plano municipal, como mencionado, o PBF e a assistncia social se
integram de forma mais orgnica em sua dinmica de implementao.
Os objetivos do PBF so combater a fome e incentivar a segurana alimentar e
nutricional, promover o acesso das famlias mais pobres rede de servios pblicos
em particular os de sade, educao e assistncia social , apoiar o desenvolvimento
das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza, combater a
pobreza e a desigualdade e incentivar que os diferentes rgos do poder pblico
trabalhem conjuntamente em polticas sociais que ajudem as famlias a superar a
pobreza.12 Praticamente falando, o PBF consiste em uma poltica de transferncia
de renda condicionada, conditional cash transfer (CCT), voltada a famlias pobres
11. Para uma discusso sobre a introduo de programas de transferncia de renda na poltica social brasileira, ver
Silva, Yazbek e Giovanni (2012, p. 54 e seguintes).
12. Conforme o Guia de atuao das instncias de controle social (Brasil, 2008). Disponvel em: <http://goo.gl/kOyINL>.
272
com renda mensal entre R$ 70,00 e R$ 140,00 por pessoa. Para receber essas
transferncias, os beneficirios devem cumprir condicionalidades. Em menos de
dez anos o PBF tornou-se o maior programa do gnero existente, com 45 milhes
de beneficirios (mais de 13 milhes de famlias).
A operao do PBF tambm descentralizada e compartilhada. Tanto em
termos federativos ou verticais isto , entre governos federal, estaduais e
municipais , quanto em termos federais ou horizontais entre diferentes rgos
do nvel federal, como ministrios, Caixa Econmica Federal (CEF) e rgos de
superviso e controle; a estrutura do programa se d de forma transversal. Nesse
desenho, como resultado de um processo de dinmica interao intersetorial, o
Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio da Sade (MS) so responsveis pelo
acompanhamento e pela fiscalizao do cumprimento de suas condicionalidades,
assim como os municpios e estados, no bojo de um mecanismo de coordenao
de tarefas e fluxo informacional no qual o MDS desempenha o papel de hub, isto
, de ponto de conexo.13
Assim como no caso dos servios e benefcios da assistncia social, a participao e o controle tambm so descritos como pilares do PBF. A norma federal
que o instituiu (Lei no 10.836/2004) determina que a execuo e a gesto do
programa devem observar a participao comunitria e o controle social que, nos
municpios, se capilarizam por meio de conselhos ou centros de assistncia social.
Em razo disso, a adeso dos municpios ao PBF est condicionada criao das
chamadas instncias de controle social (ICS).14 No PBF, ainda de forma similar
ao que ocorre no campo dos conselhos de assistncia social, a composio das
ICS deve ser intersetorial formada por profissionais de diferentes reas, como
sade, educao, assistncia social, segurana alimentar e criana e adolescente e
paritria o nmero de assentos dos representantes do governo deve ser igual ao
nmero de representantes da sociedade. Importante mencionar, todavia, que a
criao de ICS no obrigatria se o municpio j possuir outros conselhos, em
especial no campo da assistncia. Nesses casos, as funes das ICS do PBF podero
ser desempenhadas, alternativamente, por esses rgos.
13. Sobre a coordenao intergovernamental federativa e a intersetorialidade subjacentes ao PBF, ver Licio, Mesquita
e Curralero (2011).
14. O exerccio do controle social do Bolsa Famlia se d pela participao da sociedade no planejamento, acompanhamento,
fiscalizao e avaliao da gesto do Programa, visando potencializar seus resultados e o atendimento da populao em
situao de vulnerabilidade social. Essa funo exercida nas ICS, que so espaos destinados ao dilogo e participao
de cidados na gesto do PBF, explica o MDS em: <http://goo.gl/NoAzAq>.
273
Como aponta Renata Bichir (2011), os estudos que se debruam sobre os programas
de transferncia de renda como o PBF raramente mencionam a articulao com a
poltica de assistncia social, o que contribui para uma fragmentao das anlises.15
Essa fragmentao pode levar, dependendo do caso, a vises e diagnsticos parciais
de um cenrio que, se observado de forma mais abrangente e centrada nos pontos de
confluncia existentes entre ambos os arranjos poltico-institucionais assistncia
social e PBF, vale dizer) , pode permitir ganhos analticos e catalisar capacidades
estatais para a implementao de polticas crticas ao desenvolvimento, alm
de, em ltima anlise, tornar direitos mais efetivos. Quanto a isto, as entrevistas
realizadas durante a pesquisa que embasa este trabalho apontam para o fato de que a
distncia relativa entre o campo da transferncia de renda e o campo da assistncia
social no existe apenas no nvel das anlises, pois tambm no plano concreto da
implementao, constatou-se que h muito mais integrao na ponta (nvel local)
que no topo (plano federal), em especial quando se trata da existncia de espaos
participativos e deliberativos institucionalizados. A que se deve isso?
Parte das razes de natureza constitutiva: a assistncia social, a despeito de
tambm apoiar-se no pagamento de benefcios o BPC o mais representativo
deles , uma poltica pblica de tipo universal, baseada na oferta de servios
de proteo social. Tem um histrico de mobilizao social mais enraizado nos
movimentos sociais do que o PBF, que foi inicialmente concebido por tcnicos
e posteriormente costurado no aparelho do Estado por meio de pactuaes
intraburocrticas no mbito das comisses bi e tripartite da assistncia social.16
Alm disso, o PBF uma poltica de transferncia de renda focalizada e de natureza essencialmente transversal em virtude das relaes intergovernamentais que
estabelece como condio essencial de seu funcionamento, diga-se com as reas
da sade e da educao. J a assistncia seria um campo autorreferenciado, com
cultura e path dependence prprias.
H ainda outra razo que pode explicar a distncia existente entre o PBF e as
aes da assistncia social no topo: trata-se do insulamento a que foi inicialmente
submetido o PBF como forma de blindagem contra velhas e indesejveis prticas
clientelistas.
O PBF teria sido construdo, assim, margem da estrutura preexistente da
assistncia social, a partir da suposio de que esta, apesar das inovaes institucionais,
ainda carregaria consigo elementos arraigados de assistencialismo e clientelismo
a faceta conservadora da assistncia social, nas palavras de Cunha (2009). Alm
disso, o PBF precisava, no contexto das crticas severas que sofreu seu antecessor,
15. Ver Bichir (2011, p. 63).
16. Sobre o processo de evoluo do Suas e, em especial, da PNAS, ver Couto et al. (2012).
274
PBF
Universalizao/focalizao
Universalizao
Focalizao
Previso constitucional
No tem
17. O PBF poderia ser descrito como um caso de by pass institucional, pelo qual, em vez de se procurar reformar ou
alterar uma instituio considerada disfuncional ou eivada de certos vcios e que no se quer reproduzir, opta-se por
erigir outra instituio a ela paralela, mas efetiva e eficiente. Sobre o by pass institucional, ver Prado (2011).
18. Resoluo CIT no 7/2009.
275
(Continuao)
Assistncia social
PBF
Suas
Suas
Ministrio responsvel
MDS (SNAS)
MDS (SENARC)
Objetivos
Contrapartidas
No tem
Prestao envolvida
Servios e benefcios
Benefcios
Separao
Transversalidade
Instituies participativas
CIB e CIT
CIB e CIT
Contexto de implementao
Elaborao do autor.
276
277
278
279
sozinhos das obrigaes que a adeso lhes traz, o IGD, simultaneamente, serve ao
propsito de ajudar a cobrir os custos de implementao do programa no nvel
local, mas tambm introduz mecanismos de incentivo e recompensa baseados em
performance. Esses mecanismos, por sua vez, so descritos pela literatura como uma
forma de solucionar problemas do tipo agente-principal na implementao de um
programa de larga escala em um contexto de descentralizao.27 O IGD, assim como
as condicionalidades, no caso dos beneficirios, um mecanismo novo de induo
comportamental das cidades brasileiras.28 Vale mencionar que, alm de ser utilizado
pelas instncias locais do PBF, seus recursos tambm tm servido aos conselhos
municipais de assistncia social, bem como aos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras).29
3.2 Capacidades polticas no Bolsa Famlia
280
32. Conforme as orientaes contidas no manual intitulado: Capacitao para o controle social nos municpios:
assistncia social e Programa Bolsa Famlia (Brasil, 2010).
33. Por isso, as instncias de controle social (ICS) podem ser consideradas, simultaneamente, interfaces de contribuio
pelas quais a sociedade informa o Estado , de transparncia pelas quais o Estado informa a sociedade civil e
comunicativas e pelas quais a sociedade e o Estado se informam mutuamente. Esta distino est em Hevia e Vera
(apud Souza e Pires, 2010).
34. Para o jurista realista norte-americano Roscoe Pound, o law in the books se distingue do law in action. O primeiro
se refere s normas que pretendem governar as relaes entre os homens, ao passo que o segundo diz respeito quelas
normas que efetivamente as governam, explica Pound (1910, p.15).
35. Informao oral.
281
282
Como j dito, para aderir ao PBF, as prefeituras brasileiras no precisaram, necessariamente, criar um novo rgo de controle social. Um conselho j existente no
municpio por exemplo, o de assistncia social, da criana e do adolescente ou
da cidade pode ser encarregado do controle social, so as chamadas instncias
designadas. Quando isto ocorre, o conselho ou comit passa a acumular as funes
do PBF com as anteriormente desempenhadas.
40. A questo levantada dialoga com a abordagem proposta por Gomide e Pires (2012), nos seguintes termos: [a]
o se inquirirem as capacidades estatais contemporaneamente necessrias produo de polticas bem-sucedidas
de desenvolvimento, a questo central passa a ser como e por meio de quais arranjos institucionais as possveis
complementaridades entre democracia e ao do Estado podem ser equacionadas, seja pela neutralizao e equilbrio
de tenses, ou por sua transformao em sinergias.
41. O conceito de interface diz respeito a espaos constitudos por sujeitos que travam relaes assimtricas com outros
sujeitos, delimitando, com isso, um espao de conflito, de negociao e de disputa. Quando os encontros se do entre
sujeitos sociais, se fala de interfaces sociais; quando eles se do entre atores do tecido do Estado se fala de interfaces
estatais e, da mesma forma, quando as relaes se do entre atores sociais e estatais falo de interfaces scio-estatais
(Vera, 2008, p. 6). Ver, ainda, para o caso brasileiro, Pires e Vaz (2012).
283
Segundo dados apresentados pelo MDS, obtidos com bases nos termos de adeso
dos municpios ao PBF, as ICS esto presentes na quase totalidade das cidades do
pas da seguinte forma: as ICS especificamente criadas para o PBF correspondem a
39% das instituies de controle social existentes, enquanto as instncias designadas
correspondem a 61%. Entre as designadas, os conselhos municipais de assistncia
social funcionam, em 92% dos casos, como ICS do PBF.42
revelador o fato de que cerca de dois teros das unidades de controle social do
PBF utilizam as estruturas da assistncia social para operar localmente o programa,
buscando ainda realizar seu controle social. Este fato indica, entre outras coisas, que
o PBF e a assistncia esto amalgamados na ponta de seus respectivos arranjos
poltico-institucionais, onde se unem por meio do guarda-chuva institucional
do Suas. Por isso, parece ser importante saber qual o perfil dos conselhos de
assistncia social no pas, pois so eles que, na prtica, tm servido majoritariamente
como sedes das instituies participativas para o PBF.43 Por seu intermdio, de
forma particularmente importante em municpios pequenos e pobres, o PBF se
capilariza e pode tentar promover algum potencial deliberativo.
O Censo Suas 2010, voltado a colher dados da assistncia social, mostra que
a quase totalidade dos municpios do pas possui secretarias de assistncia social e
que, em 72,6% dos casos, h rgos exclusivos para esse campo.44 O documento
tambm revela que o grau de institucionalidade da assistncia social no nvel
local , para padres brasileiros, significativo, utilizando para isso, como proxy, a
existncia de subdiviso administrativa em reas, o que seria revelador de algum
grau de complexidade administrativa. O Censo Suas mostra que, nas subdivises
administrativas existentes nos conselhos municipais da assistncia, aquelas cuja
rubrica corresponde a gesto do PBF so as mais frequentes, representando 74%
dos casos.45
Consistente com isso, o referido censo mostra tambm que, quanto s atividades e s aes realizadas pelos conselhos de assistncia social, nos municpios de
42. Ver apresentao de Camile Mesquita, assessora tcnica da coordenao geral do PBF. Os slides da apresentao
esto disponveis em: <http://goo.gl/qmGVpP>.
43. No foi possvel encontrar estudos ou avaliaes especficas a respeito da implementao das ICS do PBF. Diferentemente
do caso da assistncia social, no qual se pode contar com o Censo Suas como fonte de informaes, quando se trata do PBF,
pouco material foi produzido ou est disponvel. Uma exceo o relatrio Estudos de caso sobre controle social do Programa
Bolsa Famlia (Brasil, 2009). Esse estudo aponta o fato de que as debilidades identificadas no controle social do Programa
Bolsa Famlia no apresentaram especificidades, uma vez que seguem as mesmas tendncias de problemas encontrados
nos conselhos gestores de diversas outras polticas sociais (). A saber: a existncia de uma tradio centralizadora e
autoritria dos governos; os problemas de difuso e acesso de informao por parte de conselheiro e beneficirios, um
conjunto de valores polticos que prima pela hierarquia e personalismo (Brasil, 2009).
44. J em 2005, afirma Bichir (2011, p. 148), havia conselhos municipais de assistncia social em 98,8% dos
municpios brasileiros, sendo que 94,8% destes tinham carter deliberativo, isto , podiam decidir sobre a implantao
de polticas e a administrao de recursos relativos sua rea de atuao, sendo que este percentual era maior nos
municpios mais populosos.
45. O Censo Suas revela, ainda, que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras dizem respeito a famlias em
descumprimento de condicionalidades do PBF.
284
46. Uma definio de policy community est em Cunha (2009, p. 118). Para essa autora, conselhos municipais da
assistncia social possuem a forte presena de uma policy community, formada por atores sociais e polticos, que
transita nos trs nveis de governo (Cunha, 2009, p. 308).
285
286
287
288
polticas, o que parece estar em curso no caso do PBF um caso no qual, mais que
tenses e rivalidade, o que se enxerga uma dinmica pela qual o impulso inicial
de insulamento para a construo mediada por pactuao intraburocrtica de
suas capacidades tcnicas tem sido, em momentos posteriores de implementao,
utilizado, ainda que no de forma intencional, para contribuir com a construo
e a institucionalizao de capacidades polticas por meio da utilizao de estruturas da assistncia social. Vale notar que tambm ganha com isso a assistncia
social, medida que, com o entrelaamento na ponta, suas estruturas passam a
ser alimentadas com recursos do PBF. Que este processo, enfim, se torne objeto
de maior ateno, se aprofunde e suba para o topo, nas esferas deliberativas das
conferncias nacionais da assistncia social. Isto seria, pode-se dizer, um desejvel
ganho qualitativo em direo ideia de focalizao no universalismo (targeting
within universalim).
REFERNCIAS
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290
291
292
293
CAPTULO 12
1 INTRODUO
296
297
298
299
A reforma da educao profissional tambm foi acusada por muitos (Frigotto, 1999; Giuliani e Pereira, 1998; Kuenzer, 1997; 1998) de ser um projeto de
desmonte da rede federal existente, justo no momento em que deveria ser promovido o acesso a um nmero maior de estudantes. O financiamento da expanso
ao setor privado foi considerado uma estratgia de afastamento do Estado de suas
obrigaes com a educao.
O presidente Lula revogou o Decreto no 2.208/1997 em 23 de julho de 2004,
com a publicao do Decreto no 5.154. Na exposio de motivos do decreto,
mencionado que o Artigo 39 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) estabelecia que a educao profissional, integrada s diferentes formas de
educao, ao trabalho, cincia e tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de aptides para a vida produtiva. Em essncia, o Decreto no 2.208 introduz
flexibilidade educao profissional, especialmente em sua articulao com o nvel
mdio, e d liberdade s escolas e aos estados de organizar a sua formao, desde
que respeitando as diretrizes do Conselho Nacional de Educao (CNE).
O decreto prev o desenvolvimento da educao profissional por meio de cursos
e programas, em trs planos: i) formao inicial e continuada de trabalhadores
inclusive integrada com a educao de jovens e adultos; ii) educao profissional
tcnica de nvel mdio; e iii) educao profissional tecnolgica de graduao e
ps-graduao. Superava, assim, a viso dicotmica anteriormente dominante.
Conforme depoimento de dirigente da Secretaria de Educao Profissional
e Tecnolgica (SETEC) do MEC,
possvel visualizar excelentes resultados com pessoas que fizeram de forma subsequente, com outros que fizeram em concomitncia, e com aqueles que fizeram cursos
integrados. Ento, a restrio no est nisso, mas na qualidade do que ofertado
(entrevista gestor 2 SETEC/MEC) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
4 A EXPANSO DA REDE FEDERAL SOB A GIDE DO NOVO DECRETO
300
FIGURA 1
Expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica
301
BOX 1
Lei n 11.892/2008 dos objetivos dos institutos federais
Artigo 7o Observadas as finalidades e caractersticas definidas no Artigo 6o desta Lei, so objetivos dos Institutos
Federais:
I ministrar educao profissional tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os
concluintes do ensino fundamental e para o pblico da educao de jovens e adultos;
II ministrar cursos de formao inicial e continuada de trabalhadores, objetivando a capacitao, o aperfeioamento, a especializao e a atualizao de profissionais, em todos os nveis de escolaridade, nas reas da
educao profissional e tecnolgica;
III realizar pesquisas aplicadas, estimulando o desenvolvimento de solues tcnicas e tecnolgicas, estendendo
seus benefcios comunidade;
IV desenvolver atividades de extenso de acordo com os princpios e finalidades da educao profissional e
tecnolgica, em articulao com o mundo do trabalho e os segmentos sociais, e com nfase na produo, desenvolvimento e difuso de conhecimentos cientficos e tecnolgicos;
V estimular e apoiar processos educativos que levem gerao de trabalho e renda e emancipao do cidado na perspectiva do desenvolvimento socioeconmico local e regional; e
VI ministrar em nvel de educao superior:
a) cursos superiores de tecnologia visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia;
b) cursos de licenciatura, bem como programas especiais de formao pedaggica, com vistas na formao de
professores para a educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, e para a educao profissional;
c) cursos de bacharelado e engenharia, visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia
e reas do conhecimento;
d) cursos de ps-graduao lato sensu de aperfeioamento e especializao, visando formao de especialistas
nas diferentes reas do conhecimento; e
e) cursos de ps-graduao stricto sensu de mestrado e doutorado, que contribuam para promover o estabelecimento de bases slidas em educao, cincia e tecnologia, com vistas no processo de gerao e inovao
tecnolgica.
o
302
Com estrutura multicampi, cada campus possui as mesmas atribuies e prerrogativas da sede do instituto, condio para uma atuao sistmica, necessria ao
alcance e cumprimento de objetivos e metas estabelecidos pela SETEC.
Na lei que cria os institutos federais, foi mantido o termo rede, compreendido
no somente como um agrupamento de instituies, mas tambm como forma
e estrutura de organizao e funcionamento. A denominao de rede federal tem
correspondido principalmente a certa identidade que se estabeleceu pelo fato de estas
instituies de ensino atuarem de forma orgnica na oferta de educao profissional
e tecnolgica, estarem subordinadas a um mesmo rgo do MEC, com a mesma
fonte de financiamento e sob as mesmas normas de superviso (Silva et al., 2009).
Os institutos tm uma percepo de rede maior do que a universidade, enquanto
instituio. A universidade tem entendimento e prtica de rede de grupos acadmicos,
no de instituies. Tem uma ao na expanso dos institutos federais que ajudou
muito na institucionalidade em rede que foi a atuao dos Conselhos, consolidados
por um histrico marcante como espao de articulao. J existiam o CONCEFET
(Conselho de Dirigentes dos CEFETs) o CONEAF (Conselho dos Dirigentes das
agrotcnicas) e o CONDETUF (Conselho de Dirigentes das escolas tcnicas vinculadas s universidades federais, que ainda existem). Com a criao dos institutos, o
CONEAF e o CONCEFET se fundiram e se criou o CONIF (Conselho Nacional
das Instituies da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica).
O CONIF rene os reitores e tm as cmaras dos pr-reitores (ensino, pesquisa,
extenso, planejamento, administrao) e a cmara de educao no campo, que
um frum de educao muito ativo (entrevista gestor 7 SETEC/MEC) (Cassiolato,
Garcia e Santos, 2013).
303
Na atual fase III (2011-2014) para expanso da rede federal de ETP, o objetivo
ampliar a presena, assegurando que cada uma das 558 microrregies brasileiras
possa contar com pelo menos um campus de instituto federal. Nesta fase, novos
critrios passaram a orientar a identificao das localidades a serem contempladas
com novas unidades.
BOX 2
Critrios para localizao de campus Expanso fase III
Insero no Programa Territrio da Cidadania, de modo que haja pelo menos uma unidade da rede federal
em cada um destes territrios.
Municpios populosos e com baixa receita pblica per capita, priorizando os municpios que compem o
grupo de cidades com mais de 80 mil habitantes e possui receita per capita inferior a R$ 1 mil, o chamado
G100; municpios em microrregies no atendidas por escolas federais, preferencialmente, os que tenham
mais de 50 mil habitantes.
Universalizao do atendimento s mesorregies brasileiras, considerando que em todas elas haja uma ou
mais unidades da rede federal.
Localidades que receberam investimentos vultosos do PAC.
Municpios com arranjos produtivos locais identificados; entorno de grandes investimentos.
Municpios com elevado porcentagem de extrema pobreza.
Fonte: Brasil (2012).
304
305
atividades. Algumas empresas declaravam a necessidade de importar trabalhadores qualificados como condio para no frear o crescimento econmico que
se dava em taxas bem superiores s vigentes na dcada anterior. O desemprego
passou a cair de forma sistemtica, e a formalizao das relaes de trabalho
crescia ininterruptamente.
A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) mediu a taxa de desemprego no pas em 4,6% da populao
economicamente ativa (PEA) em dezembro do ano passado. A mdia anual de
2012 fechou em 5,5%, a menor da srie histrica, com um aumento na formalizao do emprego. O rendimento domiciliar per capita aumentou em 5,2% na
comparao com 2011. De 2003 para 2012, o crescimento chegou a 42,6%. Ou
seja, o mercado de trabalho brasileiro continuava dinmico se comparado com
outros pases, curiosamente, mesmo quando o crescimento da economia no se
revelava to auspicioso.
Todavia, a necessidade por trabalhadores qualificados continuava no sendo
atendida. Antecedendo o lanamento do PL do PRONATEC, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) publicou dois estudos estimando o crescimento dos investimentos em infraestrutura e na indstria, com
grande repercusso (Puga e Boa Jnior, 2011a; 2011b). Em relao ao quadrinio
2007-2010, a expectativa era de um aumento do investimento na indstria de
59,0%. Algo bastante animador, que influenciou o debate sobre os rumos da
economia brasileira (que em 2010 havia crescido 7,5%, a maior taxa em 24 anos)
e aguou as preocupaes sobre a disponibilidade de mo de obra qualificada para
fazer frente a todas as expectativas.
Mesmo com as projees de investimento no se realizando, a escassez de
trabalhadores qualificados continuou a se fazer sentir. Entidades empresariais
pressionaram o governo para liberar a importao de trabalhadores tcnicos e
profissionais graduados, enfrentando a oposio do movimento sindical dos
trabalhadores, que v nesta possibilidade a perda dos melhores postos de trabalho
para imigrantes estrangeiros. Segundo o MTE (Brasil, 2013), nas autorizaes
temporrias, em 2012, o visto destinado ao profissional com vnculo empregatcio
no Brasil teve um crescimento de 26%, em relao a 2011. Nos ltimos trs anos,
o crescimento foi de 137%.
O ambiente era bastante favorvel aprovao do PRONATEC, mesmo com
todas as inovaes que trazia e a forte disputa havida entre o MEC e as confederaes
patronais pela regulao da aplicao dos recursos arrecadados pelo Sistema S.
Pode-se afirmar que a Lei no 12.513, de 26 de outubro de 2011, veio atender
um anseio dos trabalhadores pobres e satisfazer uma necessidade da estrutura
produtora de bens e servios do pas.
306
So objetivos do PRONATEC
I expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio presencial
e distncia e de cursos e programas de formao inicial e continuada ou qualificao profissional;
II fomentar e apoiar a expanso da rede fsica de atendimento da educao profissional e tecnolgica;
III contribuir para a melhoria da qualidade do ensino mdio pblico, por meio da articulao com a educao
profissional;
IV ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formao e qualificao
profissional;
V estimular a difuso de recursos pedaggicos para apoiar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica.
(Continua)
307
(Continuao)
Artigo 2o
O PRONATEC atender prioritariamente
I estudantes do ensino mdio da rede pblica, inclusive da educao de jovens e adultos;
II trabalhadores;
III beneficirios dos programas federais de transferncia de renda; e
IV estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies privadas na condio de bolsista integral, nos termos do regulamento.
Artigo 4o
O PRONATEC ser desenvolvido por meio das seguintes aes
I ampliao de vagas e expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica;
II fomento ampliao de vagas e expanso das redes estaduais de educao profissional;
III incentivo ampliao de vagas e expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de
aprendizagem;
IV oferta de Bolsa-Formao, nas modalidades:
a) Bolsa-Formao Estudante; e
b) Bolsa-Formao Trabalhador;
V financiamento da educao profissional e tecnolgica;
VI fomento expanso da oferta de educao profissional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao
distncia;
VII apoio tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do Programa;
VIII estmulo expanso de oferta de vagas para as pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos
Institutos Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e
IX articulao com o Sistema Nacional de Emprego.
Antigas
aes
aes
Bolsa-Formao
(Cursos FIC e tcnicos)
2011
Fies tcnico e
empresa 2011
Fortalecimento e
expanso da rede
federal 2003
Brasil
Profisionalizado
2007
Acordo Gratuidade
Sistema S 2008
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1. Informaes segundo banco de dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi),
do Ministrio da Fazenda (MF). Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi>.
309
310
311
Foi grande o reforo trazido pelo acordo com o Sistema S, firmado em 2008, entre
o governo federal (inicialmente, com o Senai e o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC) para ampliar e democratizar o acesso educao
profissional de qualidade.
O acordo prev que as entidades cumpram um Programa de Comprometimento de Gratuidade (PCG), com previso de chegar aplicao de dois teros
de suas receitas lquidas na oferta de vagas gratuitas nos cursos de formao para
312
Antes mesmo da concepo, do lanamento e da implantao do PRONATEC, a SETEC/MEC teve de revelar capacidade tcnico-burocrtica e competncia
negociadora para fazer frente ao movimento instabilizador que imperava na rede
federal. Nas palavras de um gestor da secretaria, havia uma presso quase catica
por mudana de status vinda das diversas entidades integrantes da rede. Foi travado
um longo e tenso debate, no qual, afinal, vingou a concepo do IFET, organizado
formalmente pela Lei no 11.892, de 29 de dezembro de 2011. Ou seja, alm de
superar as presses disruptivas, a secretaria e o ministrio foram competentes em
313
314
FIGURA 3
Instituies e atores envolvidos na execuo do PRONATEC
Rede federal (39 institutos
federais, dois CEFETs, 25 escolas
vinculadas a universidades e uma
universidade tecnolgica)
Rede estadual de
escolas tcnicas
Servios nacionais
de aprendizagem
(Sistema S)
SETEC/MEC
Redes estaduais de
educao (ensino
mdio)
Ministrios
demandantes
(MDS, MTE, MTur,
MDA , SDH, MC, MJ,
MPS, MinC etc.)
Instituies
privadas de ensino
superior e de
ensino tcnico
habilitadas no
SISTEC
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FIGURA 4
Instncias participativas envolvidas no arranjo do PRONATEC
Conselhos nacionais
(CONIF, CONDETUF etc.)
Audincias pblicas
Fruns nacionais
e estaduais
PRONATEC SETEC/MEC
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O que de incio havia sido taxado como uma ousadia, a fixao da meta de 8
milhes de matrculas at 2014, vem se mostrando factvel com a evoluo obtida
pela execuo do programa.
Em que pese os resultados alcanados pela ampliao das matrculas, a rede
federal vem apresentando ainda ociosidade de vagas, o que tem sido justificado pelas
dificuldades operacionais dos parceiros demandantes em realizar de forma efetiva
a captao dos alunos para os cursos ofertados. Esta dificuldade de captao, que
maior com o pblico do Bolsa Formao, tambm decorre de problemas para
articular as instituies ofertantes na programao de cursos de interesse para pessoas
excludas do mercado formal de trabalho e em situao de vulnerabilidade social.
O fato que no conseguimos tratar as especificidades dos alunos e isso em educao
um problema. Todos entram com um pouco mais de facilidade aqui e dificuldade
ali. No decorrer do curso, os alunos de famlias mais abastadas tm o que outros no
tm: apoio em casa. Alm disso, so alunos que no precisam trabalhar. Os outros,
mesmo que a lei no permita, sabe-se que trabalham, quando menos ajudando em
casa. E aqui que est o problema: entrar na escola j foi superado, mas ficar na escola
ainda o maior desafio.
Outro grande problema so os professores selecionados por concurso, muitos recm-formados, mestres ou doutores que nunca trabalharam e que chegam ao instituto
com uma viso acadmica da universidade e se revoltam porque no feita seleo
de alunos por vestibular (o que ocorre somente nos institutos originrios de antigos
CEFETs), porque eles querem fazer derivada e integral e os alunos no esto preparados
para isso. No instituto que dirige o pblico outro e tem forado a situao para
os campi comearem com cursos de qualificao e com a oferta de cursos tcnicos
subsequentes, para quem j tem o nvel mdio, mas est fora da escola h muito
tempo ( o caso de alunos com 40, 60 e at um aluno com 70 anos de idade). No
fcil trabalhar com esse pblico, mas por outro lado esse pblico traz experincia
de vida e experincia profissional e isso causa um impacto brutal para o professor.
Infelizmente, muitos professores desistem (entrevista reitor do IFET Braslia) (Cassiolato, Garcia e Santos, 2013).
319
importante refletir sobre uma experincia mais bem-sucedida em qualificao profissional, como o caso do Programa Via Rpida Emprego, do governo
do estado de So Paulo, e buscar identificar que fatores pesaram nos resultados
obtidos. Neste programa, o ndice de evaso de alunos de 25% (metade do ndice nos cursos FIC do PRONATEC), sendo que 50% destes evadidos saram dos
cursos por terem conseguido emprego, o que poderia at ser considerado como
um aspecto positivo.2 Cerca de 25% dos evadidos alegam ter problemas de sade
e o quarto restante sai por outras causas diversas. O relato de entrevista com o
gestor do programa (Trogiani et al., 2012) revelou que foram trs os principais
fatores para o sucesso deste programa de qualificao profissional, que tambm
atua com pblico em situao de vulnerabilidade social: bolsa-auxlio, material
didtico especfico e professores formados para trabalho com o pblico vulnervel.
O fato de os alunos receberem bolsa-auxlio (o Via Rpida oferece auxlio-transporte de R$ 120 mais uma bolsa-auxlio de R$ 210, que paga a todos os
alunos, exceto queles que estejam empregados ou recebam algum tipo de benefcio
da Previdncia Social ou seguro-desemprego), que garante recursos financeiros
suficientes para que eles possam frequentar as aulas, foi destacado como bastante
positivo. Contudo, muito importante que o Via Rpida investiu na formao
especfica de professores, e estes tm se revelado capazes de sustentar o desafio de
manter os alunos interessados nos cursos de qualificao ofertados.
As informaes coletadas tornam possvel afirmar que a estratgia do
PRONATEC, de organizar um sistema nacional de EPT, foi correta e adequada
realidade atual do pas. Caso estivesse apoiado exclusivamente na ampliao
da rede federal, os resultados seriam muito modestos. Por sua vez, revelam que
um quarto das matrculas concentra-se em cursos leves (informtica, administrao e contabilidade), comprovando a percepo de muitos dirigentes da rede
federal de EPT de que o trabalho manual est cada vez menos valorizado entre
o pblico-alvo das aes do programa.
O mesmo entendimento se aplica no que se refere aos cursos FIC. Neles,
quase 30% das matrculas se do em cursos leves. A importncia do Sistema S
aqui tambm confirmada, mas deve ser destacada a presena mais significativa da
rede federal. Esta participao deve ser crescente nos prximos anos, tendo em vista
que muitos IFETs esto em fase de implantao e outros tantos esto programados.
Entende-se que se trata de tarefa herclea o estabelecimento de relaes
causais fortes entre o arranjo institucional adotado para a execuo do programa
e os resultados at agora alcanados. Ao que parece, mais apropriado tomar
os resultados como a resultante das interaes entre as aes do PRONATEC
2. Contudo, isso no pode ser considerado positivo, pois os evadidos tero baixa probabilidade de permanncia nos
postos de trabalho, quase sempre com baixa remunerao e ascenso vertical.
320
321
REFERNCIAS
322
CAPTULO 13
1 INTRODUO
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326
327
mais vibrante, que inclui mais controle legislativo e administrativo, bem como
presses de empresas, ONGs e da imprensa. Alm disso, os governos do Partido
dos Trabalhadores (PT) intervieram fortemente, s vezes com novas legislaes,
para redirecionar a poltica de investimento das duas estatais. No entanto, ambas as
empresas mantiveram nveis relativamente elevados de autonomia e implementaram
novas polticas industriais, de acordo com procedimentos existentes.
Adicionalmente, nenhuma dessas estatais foi usada (com algumas excees)
para o complexo e controverso processo de construo de coalizes em que os
presidentes oferecem nomeaes para ministrios e agncias do governo em troca de
apoio no Congresso Nacional e as nomeaes polticas que afetam a maior parte
do resto do Poder Executivo. Comparados com outras entidades governamentais,
Petrobras e BNDES permaneceram no espectro menos politizado e mais autnomo,
junto com o Banco Central (BC) e algumas agncias reguladoras. No entanto, a
combinao de autonomia e interveno evoluiu de forma complexa, com avanos
e retrocessos, que este trabalho passa agora a abordar.
2 O NOVO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E O PAPEL DO BNDES
A partir de 2003, o governo voltou a adotar polticas estatais mais ativas para
promover o crescimento econmico. Embora o Brasil tenha abraado a agenda do
Consenso de Washington nos anos 1990 e tenha implementado muitas reformas
institucionais, que vo desde a privatizao de empresas estatais at a abertura do
comrcio exterior e a adoo de polticas macroeconmicas liberais, o governo
continuou a promover setores econmicos por meio de polticas pblicas e instituies, a maioria com origem no perodo de industrializao por substituio de
importaes. Entre estas instituies, o BNDES se destaca porque sobreviveu s
reformas de mercado e tambm pelo fato de ocupar posio central nas estratgias
governamentais recentes, especialmente no apoio ao crescimento das empresas
nacionais mediante fuses e aquisies e internacionalizao. Para se ter uma
dimenso da importncia desta instituio no financiamento da poltica industrial e
de desenvolvimento, os emprstimos anuais do BNDES ultrapassaram os do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial nos anos recentes.2
Na dcada de 1990, quando o Brasil abraou a agenda do Consenso de
Washington, o BNDES teve de se reinventar, de um banco estatal encarregado
de promover as empresas e setores econmicos a uma estatal destinada a financiar
privatizaes. Esta mudana foi parcialmente facilitada porque, na dcada de 1980,
o BNDES tornou-se um dos principais acionistas de muitas empresas estatais
2. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem, entre os rgos pblicos brasileiros, uma
forte reputao de burocracia eficiente desde a dcada de 1950. Em um conjunto de entrevistas com ex-presidentes e
diretores do banco, muitos deles ressaltaram a qualidade do seu quadro de pessoal para realizar os princpios orientadores
decididos pelo conselho de administrao (BNDES, 2002).
328
329
330
e celulose etc.). Portanto, estes novos emprstimos so mais seguros que aqueles
da dcada de 1970 para novas empresas e novos setores.
Ademais, a inclinao do BNDES para emprestar a empresas grandes e
estabelecidas pode ser resultado de um conjunto de controles legais que este
precisa obedecer. Isto diferente dos anos 1970, quando tinha mais liberdade de
escolha e poderia apostar em novas empresas e setores, como seria de se esperar
de uma poltica industrial mais ambiciosa. Hoje, no contexto de mais accountability
mencionado anteriormente, a inadimplncia de empresas privadas com o BNDES
poderia resultar em aes judiciais, no s contra a empresa, mas contra a prpria
instituio financeira.
Segundo, os incentivos para desempenho no banco atuam de uma forma que
refora o vis da equipe da instituio para emprestar a grandes empresas estabelecidas que poderiam, alternativamente, acessar os mercados de capitais privados para
obter recursos para novos investimentos (uma vez que a maioria destas empresas
so competitivas). Os funcionrios do BNDES so parcialmente recompensados
pelo desembolso total deste, e no por promoverem a diversificao e inovao.
Portanto, a estrutura de incentivos do banco refora o vis de minimizao de riscos
ao emprestar a grandes empresas em setores tradicionais.3 E, por fim, o BNDES
opera hoje, assim como muitas outras empresas estatais, estritamente de acordo
com as regras legais, o que significa menos espao para a discrio. Na verdade,
desde 2008, o BNDES comeou a tornar pblico os seus maiores emprstimos
feitos a grandes empresas e setores. Esta publicao foi a primeira realizada por um
banco estatal no Brasil e surgiu em resposta s demandas de grupos da sociedade
civil por mais transparncia e prestao de contas.
O BNDES formalmente tem menos liberdade de manobra hoje que em
1970, mas menos discricionariedade no significa a sua ausncia total. Na verdade,
o banco tem uma subsidiria, chamada BNDES Participaes (BNDESPar), que
um fundo de investimento dentro do prprio BNDES e que detm todos os
investimentos que o banco mantm em participao acionria. O BNDESPar s
existe para diferenciar os emprstimos do BNDES dos investimentos que o banco
realiza no mercado de capitais: aes, patrimnio e capital de risco.
Para entender melhor a complexa relao entre o BNDES e o governo, grupos
empresariais privados e outras partes interessadas, focar-se- em alguns casos recentes
e controversos em que o BNDES foi um ator importante por trs do crescimento
de grandes empresas. Um bom exemplo a relao entre o BNDES e a Petrobras
(Almeida, 2011), que ser analisada na prxima seo. Esta seo estuda o papel do
BNDES como financiador e investidor em frigorficos, uma atuao que aparece no
3. Para mais informaes, ver AFBNDES (2012).
331
332
uma vez que 8 mil produtores no Brasil tinham de negociar com um nmero cada
vez menor de frigorficos. A associao tambm pediu ao Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade) que abrisse uma investigao sobre a concentrao
da indstria de frigorficos. O inqurito foi aberto em junho de 2012; entretanto,
em 2013, no havia sido ainda concludo.
Em segundo lugar, o crescente envolvimento do BNDES no setor frigorfico
sem qualquer exigncia de contrapartida aos emprstimos levou a um resultado
inesperado: o BNDES tornou-se indiretamente envolvido com acusaes de
desmatamento na Amaznia. Em 2009, o Greenpeace e o MPU do Par agiram
para coibir o desmatamento ilegal ligado a fazendas de gado na regio amaznica.
O BNDES tomou medidas para atender s preocupaes das partes interessadas
com o desmatamento nesta, mas no foi o banco que desencadeou este processo
(Leito, 2009; 2013). Esta ao foi fruto do trabalho do ministrio no estado
do Par, que investigou matadouros e outros clientes de pecuaristas em reas de
desmatamento, incluindo grandes supermercados e frigorficos. No mesmo perodo, o
Greenpeace lanou um estudo com base em todos os outros estados da Amaznia,
denunciando grandes frigorficos como os impulsionadores do desmatamento
(Slaughtering..., 2009).
Na sequncia da publicao do Greenpeace, os supermercados suspenderam a
compra de carne de frigorficos que se abasteciam a partir dessas reas, ocasionando
que empresas, BNDES, supermercados e o MPU assinassem um termo de ajustamento de conduta (TAC), que concedeu s empresas um prazo para o cumprimento
da lei. Este caso interessante por mostrar a importncia das ONGs e do ministrio
no apoio de uma agenda mais ampla, a luta contra o desmatamento, no diretamente ligada poltica industrial, mas indiretamente afetada pelas aes da poltica
industrial. importante destacar que, como o principal instrumento da poltica
industrial brasileira a concesso de crdito subsidiado por meio do BNDES, o
banco poderia, desde o princpio, ter incorporado nas exigncias de concesso de
crdito a agenda de responsabilidade ambiental e social. Isto possivelmente no
aconteceu porque, da mesma forma que na dcada de 1970, a participao de
um maior nmero de atores da sociedade civil na definio das aes de poltica
industrial ainda limitada. No presente, assim como no passado, o debate sobre
poltica industrial ainda parece restrito aos clientes tradicionais destas polticas,
ou seja, os empresrios e suas associaes.
Apesar disso, como destacado, devido ao crescente papel do sistema U, a
poltica industrial neste sculo tem menos discricionariedade que aquela dos anos
1970. Mas no caso do BNDES, o controle sobre o banco baseado nos requisitos
de capital da Basileia e em regras bancrias. No h controle para quais firmas e
setores o BNDES empresta ou investe e, uma vez que a poltica industrial no Brasil
333
muito ampla, quase qualquer tipo de investimento do BNDESPar e emprstimos do BNDES podem ser justificados com base na ideia de poltica industrial.
No entanto, o papel crescente do BNDES na promoo de empresas e setores
aumentou a preocupao da sociedade civil com a transparncia e a prestao de
contas do banco.
Desde 2008, o BNDES comeou a publicar informaes sobre seus
emprstimos para grandes empresas e setores. Esta publicao foi a primeira de um
banco estatal no Brasil, e surgiu em resposta a demandas de grupos da sociedade
civil unidos em um esforo conjunto chamado Plataforma BNDES por mais
transparncia e prestao de contas das aes do BNDES.4 As presses da plataforma se devem ao fato de que o BNDES cumpre papel central no fomento e na
prpria modelagem do desenvolvimento nacional, como afirma o grupo em seu
site. Mas este grupo est preocupado com as aes do banco no por um interesse
com a eficincia da poltica industrial ou dos custos de oportunidade da concesso
de emprstimos a empresas que poderiam captar dinheiro em mercados privados,
mas sim porque as ONGs reunidas na Plataforma BNDES esto preocupadas com
os efeitos das aes do BNDES no meio ambiente, no impacto da construo de
grandes hidreltricas nos grupos indgenas e com os padres trabalhistas associados
aos financiamentos do BNDES para etanol, gerao hidroeltrica, papel e celulose,
saneamento e desenvolvimento regional.
Apesar disso, a forte presso que a Plataforma BNDES fez para que o banco
tornasse pblico os seus grandes emprstimos a empresas individuais teve o efeito
inesperado de aumentar o conhecimento da sociedade civil e a cobertura da mdia
sobre o papel do BNDES no apoio a grandes frigorficos. Esta ao provocou um
grande debate sobre a poltica industrial brasileira e o papel que vem sendo exercido
pelo banco de desenvolvimento na formao de campees nacionais. Ironicamente,
a demanda por mais transparncia que surgiu a partir da presso de um grupo
organizado interessado em padres sociais mobilizou outros grupos com interesses
bem diversos. No caso do problema do desmatamento mencionado anteriormente,
foi possvel o Greenpeace vincular o BNDES aos frigorficos e fornecedores com
atuao em reas desmatadas por causa da divulgao, desde 2008, da lista de
emprstimos do BNDES s empresas. Mas, se no fosse a ao conjunta de um
grupo de ONGs de ao social, o debate sobre a poltica industrial no Brasil teria
sido severamente limitado, uma vez que o acesso a dados sobre os emprstimos
individuais do banco seria controlado.
A cobertura da mdia sobre os emprstimos do banco agiu tambm para
aumentar a demanda por mais transparncia sobre a poltica industrial e sobre
o papel do BNDES nesta poltica. Em 2011, por exemplo, o BNDES anunciou
4. Para mais informaes, ver a pgina da plataforma no endereo eletrnico: <http://www.plataformabndes.org.br/site/>.
334
que investiria at US$ 2,5 bilhes em uma proposta de fuso entre a Companhia
Brasileira de Distribuio (CBD), o maior varejista brasileiro, e o Carrefour.
Em um comunicado imprensa, o BNDES afirmou que ajudaria a construir
uma rede de supermercados global de propriedade nacional, o que aumentaria as
exportaes brasileiras. No entanto, a proposta de fuso entre a CBD e o Carrefour,
com o apoio do BNDES, provocou um grande debate no Brasil, com repercusses
negativas para o banco e o governo, e, no final, o banco decidiu no mais participar
da possvel fuso que no aconteceu.
Esse episdio particular e o clamor pblico suscitaram preocupaes do
MPU, que anunciou que iria iniciar um inqurito para avaliar se o investimento
do BNDES na fuso de duas grandes redes de varejo estava em conformidade
com o papel do banco. Em 2012, o MPU decidiu adotar uma abordagem ainda
mais radical e entrou na justia com uma ao para aumentar a transparncia do
banco e adequ-lo Lei de Acesso Informao (Lei Federal no 12.527/2011).
A ao do MPU requer que o BNDES torne pblico todos os seus emprstimos
nos ltimos dez anos para empresas privadas e pblicas, a fonte de financiamento
do banco para cada grande emprstimo, os critrios que o banco seguiu para decidir
quais as empresas seriam apoiadas, as taxas de juros cobradas, as garantias exigidas
e os riscos de cada emprstimo individualmente.
A batalha judicial ainda estava se desenrolando em junho de 2013, mas
um bom exemplo de que, apesar de uma legislao bancria rgida e do esforo
do BNDES e dos formuladores da poltica industrial em escrever um trabalho
conceitual sobre esta poltica e definir algumas macrometas para que o pblico
pudesse acompanhar os efeitos da nova poltica industrial, no Brasil, ainda no
est claro para o pblico porque o BNDES aposta em algumas empresas e no em
outras, e quais so os benefcios sociais envolvidos no apoio do BNDES a empresas
privadas em setores nos quais o Brasil tem vantagem comparativa e que poderiam
captar recursos no mercado privado de crdito e capitais.
Em certa medida, a forma abrangente como o governo definiu a poltica
industrial aps 2008 deu ao BNDES mais liberdade para decidir como implementar tal poltica. De 2008 a 2012, o Tesouro Nacional emprestou mais de
R$ 300 bilhes ao BNDES para que o banco pudesse perseguir um papel mais
agressivo no fornecimento de crdito de longo prazo para a indstria, a infraestrutura e o financiamento de aes da poltica industrial (aposta em empresas e
setores). Uma vez que a poltica industrial no Brasil totalmente aberta, no
clara a forma como as partes interessadas podem avaliar se o banco age ou no
de acordo com tal poltica.5
335
Por essa razo, o BNDES passou a enfrentar mais presses por transparncia
advindas de grupos da sociedade civil (ONGs e algumas associaes empresariais
locais), da imprensa e, recentemente, do MPU. Ainda cedo para prever como
o clamor por mais transparncia nos emprstimos do BNDES vai evoluir e se o
banco vai ou no tornar mais explcitos os critrios para investir e emprestar para
algumas empresas em detrimento de outras. Mas, independentemente do resultado
judicial, a diferena do ponto de vista da atuao do BNDES no sculo XXI versus
o BNDES da dcada de 1970 no est na concepo da poltica industrial, mas sim
em mais cobrana dos rgos de controle (sistema U), da imprensa e da sociedade
civil. So influncias novas e cruciais, mas ainda so pontuais e reativas, que no
se somam a um debate abrangente sobre os rumos gerais da poltica industrial e
da atuao do BNDES.
3 PETROBRAS: POLTICA INDUSTRIAL POR MEIO DE REQUISITOS
DE CONTEDO NACIONAL
336
337
338
339
340
341
BNDES
BB
CEF
Total
2006
7,17
-9,73
-2,56
2007
6,73
-2,21
4,52
2008
10,73
4,35
3,62
18,69
2009
34,93
5,81
3,95
44,69
2010
36,38
8,21
5,61
50,21
2011
40,89
8,89
3,05
54,84
2012
47,87
7,03
8,26
65,17
17. Durante o pico de cobertura negativa que levou investigao no Congresso Nacional, a Petrobras desafiou um
procedimento padro na relao entre jornalistas e fontes, o que foi criticado pela Associao Nacional de Jornais (ANJ).
342
A partir de 2012, este passou a ser composto por sete membros, que representam
o acionista principal, dois representantes dos acionistas minoritrios e um representante dos empregados.
Durante os anos 2000, os cargos de diretoria na Petrobras foram mais
politizados que no BNDES. A escolha de Maria das Graas Foster, no incio de
2012, quebrou uma sequncia de presidentes com fortes ligaes polticas com
o PT. Jos Eduardo Dutra (2003-2005) e Jos Srgio Gabrielli (2005-2012)
so ambos antigos filiados ao PT. Dutra gelogo por formao, mas construiu
carreira como lder sindical e como senador pelo partido. Por sua vez, Dutra
escolheu Gabrielli economista e fundador do PT na Bahia como diretor
financeiro da Petrobras.
Maria das Graas engenheira por formao, com mais de trinta anos de
carreira na Petrobras. Embora ela tenha tambm trabalhado no governo federal
com Dilma Rousseff (com quem mantm relaes prximas), a sua escolha no
foi uma indicao partidria. Pouco tempo depois de ter sido nomeada como
presidente da Petrobras, Maria das Graas reclamou em entrevistas do atraso
dos estaleiros nacionais no cumprimento dos contratos com a empresa, mas
manifestou apoio total poltica de contedo local. Maria das Graas criticou
seu antecessor e anunciou que o Plano de Negcios da Petrobras para 2012-2016
foi criado para reverter a queda de produtividade, melhorar os padres internos
de autorizao de investimento e de gesto da poltica de contedo local.
As mudanas em cargos importantes na empresa incluindo a diretoria e a
gerncia executiva e as crticas pblicas que acompanharam a apresentao do
plano de negcios para analistas financeiros foram recebidas pela imprensa como
um movimento em direo despolitizao da empresa e ao restabelecimento do
profissionalismo, um ponto tambm confirmado nas entrevistas.18
Nesta seo, ser abordada a evoluo da poltica de contedo local para
o setor de petrleo, que tem a Petrobras como ncora, mas tambm envolve
requisitos que abrangem operadoras privadas. Evidenciou-se como a Petrobras
tanto perseguiu uma poltica industrial de iniciativa prpria e alinhada
com objetivos tambm polticos como o PROMEF quanto trabalhou no
desenvolvimento de fornecedores para cumprir exigncias regulatrias da ANP.
Dessa forma, a poltica de contedo local na indstria de petrleo exercida
preponderantemente pela estatal de petrleo, mas faz parte de uma institucionalidade que vai alm da empresa.
18. Ver, por exemplo, Ming (2012), Kuntz (2012) e Aqui... (2012).
343
4 COMPARAES E CONCLUSES
Este texto procurou analisar como duas empresas estatais, uma financeira (BNDES)
e outra no financeira (Petrobras), so influenciadas e ao mesmo tempo influenciam
a poltica industrial do governo brasileiro no perodo recente, no qual o Estado
brasileiro passou a ser novamente ativo na promoo da indstria nacional.
O objetivo deste trabalho no era avaliar a poltica industrial, mas sim entender de
que forma atores pblicos e privados, em um ambiente democrtico, se relacionam
no desenho, na execuo e no controle da poltica industrial.
As comparaes entre o BNDES e a Petrobras so reveladoras em vrios aspectos. Ambas estatais tm mantido a reputao de competncia e profissionalismo,
apesar de no raras tentativas de politizar algumas indicaes ou atividades durante
a dcada de 2000. Em termos de independncia em relao ao governo central e
influncia de cada estatal, o BNDES pareceu manter mais independncia e ter
mais influncia na direo geral da poltica industrial, primeiramente de forma
ineficaz, com Lessa, e, em seguida, de forma muito eficaz, com Coutinho.
No entanto, apesar dessa maior independncia do BNDES na definio da
poltica industrial, com a PDP, em 2008, e depois com o Plano Brasil Maior, em
2011, ela no significou mais participao de amplos segmentos da sociedade
brasileira na definio da poltica industrial. Na verdade, possvel identificar a
forte influncia de um trabalho sobre a indstria brasileira do incio da dcada de
1990, coordenado, respectivamente, pelo presidente e vice-presidente do BNDES,
no desenho da poltica industrial brasileira. Neste aspecto, a definio da poltica
industrial decorreu muito mais de um estudo tcnico com um amplo diagnstico
dos fatores que limitavam o crescimento da indstria brasileira que de um projeto
nacional discutido com a sociedade.
Em comparao, a Petrobras tem sofrido mais ingerncia dos membros do
governo, especialmente os presidentes, e tem sido ordenada a perseguir vrios
objetivos de poltica industrial por meio de polticas complementares, como a
construo de refinarias e a elaborao de polticas de aquisio de bens e servios.
No entanto, com base no PROMINP, uma poltica industrial global para o setor
de petrleo vem sendo desenvolvida na empresa, com consequncias que vo alm
das exigncias impostas Petrobras. Em um modelo que se assemelha ao de autonomia inserida, as informaes so trocadas entre a indstria privada e o governo,
facilitando a coordenao e resultando em novas polticas e decises regulatrias
que visam maximizar a utilizao de contedo local no setor de petrleo.
A alterao de comando na Petrobras tambm foi importante a mudana
das gestes de Dutra e Gabrielli para Maria das Graas Foster denotou uma reduo
da influncia partidria do PT nos escales superiores da empresa. No obstante,
a nova gesto no representa um passo atrs na poltica de priorizar o contedo
344
local, muito pelo contrrio; a Petrobras adotou uma poltica oficial corporativa de
contedo local independentemente das exigncias regulatrias. Em certo sentido,
o papel da Petrobras na definio da poltica industrial foi indireto, pois mediado
pelo PROMINP e pelo fato de que a empresa tem de enfrentar um conjunto de
partes interessadas (como a ANP) e a mo pesada do seu acionista principal, o
governo brasileiro. A entidade ainda o principal agente executivo da poltica
industrial no setor de petrleo, mas sua atuao definida em conjunto com o
governo e as partes interessadas no setor de fornecimento de bens e servios, com a
predominncia de interesses polticos em alguns momentos e de um planejamento
mais tcnico em outros. Estas mudanas no parecem estar ligadas a uma maior ou
menor participao da sociedade na definio da poltica para o setor de petrleo e
gs, mas sim vontade do governo federal, que tem ampla liberdade na definio
da poltica de investimento da empresa e na nomeao de sua diretoria.
Em relao ao BNDES e Petrobras, o que se destaca a existncia de um planejamento e uma racionalidade tpicos de uma burocracia weberiana, que influencia
o desenho da poltica industrial e, simultaneamente, um conjunto de aes impostas
as duas instituies pelo governo, que faz uso poltico das duas instituies para fazer
poltica regional e aumentar a taxa de investimento no curto prazo independentemente
dos objetivos da poltica industrial. Em alguns momentos, ambas as instituies se
destacam por sua eficincia, em outros, pelo seu uso poltico.
Normalmente, se espera que haja mais conflito entre polticas distributivas e
industriais em uma democracia multipartidria com elevada desigualdade de renda
e com a participao de amplos segmentos da sociedade no debate poltico. Neste
caso, o papel mais ativo do Estado na promoo da indstria exigiria mais debate
com a sociedade para conciliar os dilemas envolvidos na expanso do gasto social
com polticas ativas de promoo de setores econmicos e empresas industriais.
O governo brasileiro conseguiu, no perodo recente, evitar este dilema porque a
poltica social, financiada por recursos oramentrios (impostos e contribuies),
no competiu com a poltica industrial financiada pela expanso da dvida pblica.
Como comentado ao longo do texto, o governo brasileiro, de 2007 a 2012,
aumentou o seu endividamento para fortalecer o BNDES, e, simultaneamente,
os bancos pblicos, inclusive o BNDES, passaram a financiar de forma mais
agressiva projetos da Petrobras no mbito da poltica industrial, como o PROMEF
e a construo de refinarias.
Assim, a existncia de um banco pblico cujo funding aumentou em decorrncia
de mais endividamento do Tesouro Nacional, permitiu que o governo brasileiro
voltasse a ter um papel mais ativo na promoo de setores industriais e de estatais
sem que para isto houvesse a necessidade de discutir um projeto nacional, como
pressupe alguns autores que defendem a tese de que governos democrticos tm
mais restries na promoo de setores industriais e empresas devido presso por
345
346
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Parte IV
CONCLUSES
CAPTULO 14
1 INTRODUO
Este livro teve um duplo objetivo: aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no sculo XXI e analisar a implementao de polticas pblicas emblemticas
do ativismo estatal no Brasil no perodo recente.
O captulo 1 apresentou as motivaes do trabalho, as perguntas de pesquisa,
e o modelo analtico desenvolvido, que reside na abordagem dos arranjos poltico-institucionais para avaliar as capacidades do Estado para implementar polticas
de carter desenvolvimentista em um contexto democrtico.1
Na segunda parte do livro, foram discutidos os casos de sucesso e fracasso
do Estado desenvolvimentista brasileiro do sculo XX (captulo 2); a importncia
dos arranjos institucionais para a implementao de polticas de desenvolvimento
(captulo 3); e as possibilidades histricas para a construo de um Estado desenvolvimentista no sculo XXI, a partir da democracia (captulo 4).
Por sua vez, a terceira parte do livro reuniu os oito estudos de caso desenvolvidos pela pesquisa (captulos 5 a 12), mais uma discusso sobre a atuao de empresas
estatais nacionais nas polticas atuais de desenvolvimento industrial (captulo 13).
Este captulo visa analisar como se d empiricamente a implementao de
polticas de desenvolvimento e suas interaes com as instituies democrticas
vigentes, identificando como os arranjos de cada programa ou projeto conseguem
dotar o Estado das capacidades necessrias para a execuo de seus objetivos.
Para tal, utiliza-se do mtodo comparativo orientado por estudos de casos para
extrair inferncias lgicas ou causais. Portanto, no se busca conhecimento generalizvel e/ou capacidade preditiva, mas oferecimento de novas conceituaes e o
entendimento de mecanismos explicativos para serem aplicados em uma agenda
de pesquisa sobre arranjos institucionais, capacidades estatais e implementao
de polticas pblicas.
1. Para efeitos deste trabalho, consideram-se polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
352
353
354
355
356
357
PNPB
PMCMV
PBF
Execuo
Inovao
Mdia
Alta
Alta
Baixa
Algumas adaptaes, mas reproduo da dissociao entre poltica habitacional e desenvolvimento urbano do passado.
Alta
Alta
358
(Continuao)
Casos
PISF
UHBM
RIN
PBM
PRONATEC
Execuo
Inovao
Baixa
Alta
Baixa
Baixa
Alta
Mdia
Baixa
Baixa
Poucas revises e reproduo de prticas que estavam consolidadas em polticas industriais anteriores.
Alta
Alta
359
360
das operaes, uma vez que assumem os riscos financeiros e previnem prejuzos ao
errio. O conselho diretor do Fundo da Marinha Mercante (FMM) e o Departamento de Marinha Mercante (DMM), vinculados ao Ministrio dos Transportes,
atuam como entes de coordenao e monitoramento da execuo dos projetos.
Uma vez que faz parte do PAC, o RIN conta tambm com status prioritrio e com
os instrumentos de acompanhamento e subsdio implementao.
O arranjo do PRONATEC, por sua vez, se beneficia de uma base legal apropriada e de vultosas dotaes oramentrias. O arranjo dispe de mecanismos de
coordenao e monitoramento que tem se mostrado eficazes, segundo o estudo de
Cassiolato e Garcia (captulo 12). Na dimenso intragovernamental, a orientao
presidencial tem sido clara no sentido de garantir ao PRONATEC centralidade
na organizao da demanda dos diversos ministrios por aes de qualificao e
no estmulo inovao e melhoria nas instituies que integram a rede federal.
No plano intergovernamental, o arranjo atual prev modalidades geis de assistncia tcnica e financeira, alm de outras para pactuao intergovernamental.
Nas interaes com o setor privado, preveem-se tanto interaes para identificao
mais precisa das demandas como incentivos para a adoo das medidas (como as
bolsas e outros financiamentos). Finalmente, a Secretaria de Educao Profissional e
Tecnolgica (SETEC) dispe de ferramentas para o acompanhamento da execuo
das aes, por meio do Sistema Nacional de Informao de Educao Profissional
e Tecnolgica (SISTEC).
Passando para os arranjos dos quais as capacidades tcnico-administrativas
foram avaliadas como relativamente baixas ou medianas, Schapiro (captulo 10)
indica deficincias no arranjo do PBM. O plano no centralizado em uma nica
agncia de Estado, revelando uma estrutura institucional oca, nas palavras do
autor. Embora a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) tenha
sido criada como uma resposta a este problema, a agncia enfrenta limitaes polticas e jurdicas, dado o seu carter de organizao do servio social autnomo.
Ainda que os grupos, comits e coordenaes criados possam, em tese, promover
a coordenao entre os atores, eles no tm funcionamento regular. Igualmente,
so ausentes processos intensivos de monitoramento das aes da poltica.
No caso da UHBM, se possvel dizer que as burocracias do setor eltrico
(rgos federais e empresas estatais) dispem de capacidades tcnicas suficientes,
observam-se problemas na coordenao do conjunto de rgos governamentais
envolvidos na execuo do projeto. Ainda que a Casa Civil atue neste caso, fazendo
a articulao poltica no governo, a histria recente de Belo Monte tem sido
marcada por conflitos intragovernamentais, sobretudo entre as burocracias do
setor eltrico e a do setor ambiental, prejudicando a implementao das decises
e o cumprimento dos cronogramas estabelecidos. Com a incluso da UHBM no
361
Organizaes
Coordenao
Monitoramento
Classificao
PNPB
Alta
PMCMV
Projeto integrante
do PAC
Alta
PBF
Alta
(Continua)
362
(Continuao)
PISF
Projeto integrante
do PAC; Sistema de
Gesto de projetos
do MIN.
Mdia
UHBM
Projeto integrante
do PAC.
Mdia
RIN
CDFMM, Transpetro
e agentes financeiros
acompanham e fiscalizam a execuo das
obras nos estaleiros.
Alm disso, o projeto integra a carteira
de investimentos do
PAC.
Alta
(Continua)
363
(Continuao)
PBM
No h processo
intensivo de monitoramento, seguindo a mesma lgica
descentralizada e
descoordenada.
Baixa
PRONATEC
A SETEC/MEC coordena o
Sistema Nacional de Ensino
Profissional e Tecnolgico.
Prioridade presidencial ao
programa contribui para coordenao intragovernamental.
H mecanismos, recursos e
incentivos para a coordenao intergovernamental.
Acompanhamento
da execuo das
aes por meio do
Sistema Nacional de
Informao de Educao Profissional e
Tecnolgica (SISTEC).
Alta
364
Ainda que parlamentares tenham aprovado ipsis literis a proposta enviada pelo
Executivo, o processo de aprovao suscitou audincias, pedidos de esclarecimento
e levantou atenes sobre a necessidade de controle externo do programa. Quanto
participao de atores sociais, o CDFMM foi reformulado para incorporar a
participao de empresrios e trabalhadores dos setores de marinha mercante e de
construo e reparao naval. Com isso, as decises sobre investimentos no setor
passaram a caber a um rgo colegiado, no qual a avaliao de projetos feita
conjuntamente por representantes do governo e da sociedade civil (empresrios e
trabalhadores). Finalmente, destaca-se a atuao intensiva dos rgos de controle
(tanto o TCU quanto a CGU), na fiscalizao dos procedimentos e das aplicaes
dos recursos (Pires, Gomide e Amaral, captulo 8).
Para Loureiro, Teixeira e Ferreira (captulo 6), o processo de formulao e
implementao do PISF foi marcado por arenas decisrias inclusivas de uma pluralidade de atores estatais e societrios. No Congresso, o projeto foi alvo de intensas
negociaes entre governadores e parlamentares de estados a favor (receptores das
guas) e contra (doadores de guas) o projeto. Na fase de licenciamento ambiental,
o PISF foi submetido a audincias pblicas, permitindo manifestaes da sociedade civil das reas afetadas. Cabe destacar o papel desempenhado pelo Comit de
Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF), instncia de participao social
vinculada ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos (CNRH). Finalmente,
rgos de controle como TCU, CGU e o Ministrio Pblico vem tendo atuao
intensiva, fiscalizando e avaliando estudos originais e apresentando alternativas
para induzir aperfeioamento dos instrumentos de gesto do programa.
Com relao ao PMCMV, o programa sofreu interferncias pontuais provenientes dos representantes polticos do Poder Legislativo e, tambm, dos rgos
de controle. Mas na incluso de atores sociais que se observa mais deficit de
capacidade poltica. Se o empresariado da construo civil teve suas demandas
atendidas no desenho e na implementao do programa, o mesmo no ocorreu
com outros segmentos sociais. Logo aps o lanamento do PMCMV, representantes dos movimentos sociais no Conselho das Cidades reclamaram da ausncia de
discusso sobre as medidas anunciadas. O Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social se manifestou na mesma direo, afirmando no ter
sido ouvido no processo de formulao. Em vrios fruns, os movimentos sociais
demonstraram preocupao com problemas contidos no desenho do programa,
declarando que a construo das unidades precisava estar associada a uma poltica
urbana que garantisse o acesso a servios pblicos, como transporte pblico, uma
vez que eles receavam que fosse repetida a experincia dos conjuntos habitacionais
do BNH (Loureiro, Macrio e Guerra, captulo 5)
Da mesma forma, a anlise de Pereira (captulo 7) aponta que, apesar de
o arranjo formal prever a necessidade de aprovao do empreendimento pelo
365
366
Agentes polticos
Participao social
Controles
Classificao
No h registro de
atuao dos rgos
de controle.
Mdia
PMCMV
Discusso e alteraes
pontuais no programa,
oriundas do Congresso
(por exemplo, reserva para
pequenos municpios).
Baixa
PBF
Relativamente blindado
contra influncia de parlamentares e partidos polticos. Mas possui mecanismos ativos de pactuao
e negociao com outros
agentes polticos, como
dirigentes de governos
subnacionais (comisses
intergestores bipartite e
tripartite).
Mdia
PISF
Intensas negociaes no
Congresso entre parlamentares e governadores
contra e a favor do projeto.
Atuao intensiva e
contnua do TCU, da
CGU e do Ministrio
Pblico.
Alta
PNPB
(Continua)
367
(Continuao)
No foi identificada
atuao expressiva
dos rgos de controle (CGU e TCU), a
no ser pela atuao
do Ministrio Pblico
junto ao Judicirio.
Baixa
Alta
UHBM
Crticas e contestaes em
relao s oitivas realizadas pelo Congresso
Nacional para aprovao
do empreendimento (trmite de extrema urgncia).
RIN
Atuao intensiva
dos rgos de controle (tanto o TCU
quanto a CGU),
na fiscalizao dos
procedimentos e
das aplicaes dos
recursos.
PBM
No h indcios de uma
presena ou articulao
intensa do Congresso
Nacional.
No se identificou
atuao intensiva
dos rgos de controle.
Baixa
PRONATEC
Quando submetido ao
Congresso, projeto foi submetido a audincias pblicas em seis capitais e recebeu diversas propostas de
emendas. Posteriormente,
novas leis aprovadas pelo
Congresso voltaram a
introduzir alteraes no
programa (ampliao do
acesso).
Alta
368
GRFICO 1
Avaliao relativa das capacidades estatais
Capacidade tcnico-administrativa
Alta
PNPB
PMCMV
PRONATEC
PBF
UHBM
RIN
Capacidade
poltica
PISF
Baixa
Alta
PBM
Baixa
Elaborao dos autores.
GRFICO 2
Avaliao relativa dos resultados
Execuo
Alta
PMCMV
RIN
PRONATEC
PBF
PNPB
Baixa
Inovao
Alta
PISF
PBM
UHBM
Baixa
Elaborao dos autores.
369
370
Para os casos analisados, observou-se que o alcance de nveis de execuo relativamente elevados se deveu operao de burocracias competentes e com recursos disponveis combinada com mecanismos de coordenao e de monitoramento, elementos
definidores de uma alta capacidade tcnico-administrativa.
O exame dos arranjos das polticas estudadas revelou, em praticamente todos
os casos, o envolvimento de uma diversidade de organizaes estatais (e no estatais).
Em cada um dos programas, a presena e atuao de ministrios, autarquias, empresas
estatais, organismos paraestatais, rgos colegiados, empresas privadas, associaes
civis, entre outros, proporcionou aportes de recursos (humanos, financeiros e/ou
tecnolgicos), competncias tcnicas e legais, alm do desempenho de diferentes
funes que, em conjunto, contriburam para a operao de cada um dos arranjos
estudados. Assim, no que se refere a este critrio, observou-se pouca variao.
No entanto, foram percebidas diferenas importantes na existncia e operao
de mecanismos de coordenao entre elas. Trata-se dos mecanismos que dotam os
arranjos de capacidade de fazer as engrenagens estatais se moverem em favor da
execuo dos objetivos e das metas dos programas, combinando, por um lado, recursos
e competncias e, por outro, evitando desarticulaes e impasses internos. Assim,
ao examinarem-se os casos que apresentaram alto nvel de execuo, percebeu-se a
operao de mecanismos ativos de coordenao seja no nvel intragovernamental,
intergovernamental, ou entre atores estatais e no estatais.
No nvel intragovernamental, casos como o PMCMV e o PNPB revelaram
a importncia do desempenho da coordenao por rgos centrais, como a Casa
Civil. Nestes casos, tal rgo atuou como um superministrio, 7 definindo
diretrizes, articulando os demais rgos envolvidos, atenuando possveis conflitos
entre eles e, sobretudo, cobrando resultados. Isto fez com que a implementao das
aes seguisse um fluxo coerente e continuado entre os diversos atores envolvidos.
Nos casos de polticas includas no PAC, as salas de situao sob a coordenao
da Casa Civil (e depois do Ministrio do Planejamento) proporcionaram
as articulaes intragovernamentais necessrias implementao das aes.
No caso do PRONATEC e do PBF, as prprias burocracias setoriais, respectivamente do MEC e do MDS, adquiriram capacidades de articulao institucional
em funo da priorizao destes programas conferida pela Presidncia da
Repblica. Por fim, em todos estes casos, observou-se tambm o papel de
conselhos e comisses em proporcionar oportunidades para articulaes entre atores
governamentais e no governamentais, como no Conselho Diretor do Fundo de
Marinha Mercante ou na Comisso Executiva Interministerial do PNPB (CEIB).
7. Tal como aponta Edigheji (2010), a atuao de rgos superiores e com capacidade hierrquica (superministrios)
foi uma marca das experincias dos estados desenvolvimentistas do Leste Asitico.
371
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NOTAS BIOGRFICAS
Alberto de Mello Ferreira
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Notas Biogrficas
383
384
Renato Lima-de-Oliveira
Notas Biogrficas
385
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
I SBN 857811199 - 0
9 788578 111991