(© ESTADO SLIGO E SEUS CANTOES O ESTADO SU{CO E SEUS CANTOES Maria Brochado Professora da Doutora em Filosofia do Direito sola Superior Dom Helder Camara feoria do Direito pela UFMG “Se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente.” (Jean-Jacques Rousseau) 1- Introducio O objetivo deste estudo é analisar como se compée a federagao Suica a partir da organizacdo constitucional do Estado em Cantdes e Federagao, da relagio entre ambos ¢ ainda a forma do exercicio do poder politico. Para tanto, comentaremos alguns trechos constitucionais mais essenciais ao sistema organizacional e recorreremos também a alguns comentdrios doutrindrios comparativos de outros sistemas com o suigo, apontando as singularidades deste, numa perspectiva histérica. Nao se trata evidentemente de uma andlise constitucional exaustiva, mas que pretende, numa visdo sucinta, relevar os pontos mais importantes da estrutura organizacional deste Estado. Por esta razdo, 0 trabalho nao abordard o aspecto material da constituicdo, exceto os diretamente ligados 4 sua segunda parte, que trata da forma organizacional do Estado Suigo. 2- A Confederacio Heuvética A histéria da Confederagao Suiga pode ser dividida em dois periodos fundamentais: o que comeca em! 291, que agrupava varios Estados independentes, dentre os quais, os oito primeiros, pela alianga militar de 103‘© ESTADO SUIGO E SEUS CANTOES arbitragem e de assisténcia judicidria. Posteriormente, outros pactos foram sendo celebrados até que em 1798 se instala a Reptiblica Heuvética, e é aprovada em oito de abril do mesmo ano a Constituigdo de Fructidor', do ano terceiro, por ocasiao da criagao do perfodo do Diretorio da Revolugao Francesa. Esta Constituicao introduz a Federagdo e organiza a Suica juridicamente segundo este modelo, confirmado com a promulgagio da segunda Constituigdo Heuvética, de dois de julho de 1802. ‘Segue-se um perfodo de varias movimentagies politicas e juridicas, até que se aprova a Constituicao de 1848, a qual foi revisada em 1866 e em 1874. A partir desta data desenvolve-se o federalismo suigo em varias dimens6es, com a divisio da competéncia entre a Confederagao e os Cantdes, tais como a competéncia para legislar sobre Direito Civil, Direito Penal , Direito de Invengao, Direito do Trabalho e Formagao Profissional etc., estabelecendo-se, inclusive, um novo regime financeiro. A Constituigo de 1874 permanece em vigor até os dias atuais, emendada intimeras vezes.? 3- Estrutura e outros dados Gerais da Constituigio Suiga A Constituig&o Suiga organiza ¢ ordena o Estado Suico na forma federativa. E dividida em trés partes fundamentais, sendo o preambulo da constituicéo, como é da tradi¢ao dos estados europeus, invoca o nome de Deus, ¢ declara que a Confederago’ Suiga tem por finalidade manter e aumentar a unidade, a forga e a dignidade das nages suicas. 1- Na primeira parte, que vai do art. 1° até 0 art. 70, desenvolve matérias mais importantes da constituigdo, tais como a sua finalidade, a situagio e a relagdo dos cantdes com a federacao, a extingao de privilégios, a organizagio da defesa, do servico ptiblico, da protegéio aos animais, das estradas de ferro, das escolas, da alffandega, da legislacao social, bancéria, da organizagao dos correios, das estradas e do transporte aéreo e aquatico, das moedas, medidas e pesos etc., dentre os quais, 0 mais importante é o texto referente aos direitos do cidadao e a seguranga desses direitos; 2- No segundo capitulo, a constituigdo trata da forma ou organizacao e funcionamento do Estado; “Nome relativo ao més de abril, segundo a nova denominacéo dada pelos revolucionérios franceses. . *AUBERT, Jean-Frangois. Traité de droit constitutionnel suisse. Vol 1. Neuchate, Suisse: Editions es et Calendes, 1967, p. 4 e segts. °0 nome tradicional utilizado pelos sufgos & “confederagdo”, apesar de se tratar propriamente de uma federacao. 104Marié Brochado 3- E no terceiro capitulo cuida especificamente da revisio constitucional e das disposicées transitérias. Interessa para 0 propésito desse trabalho as disposic&es que vao do art. 1° ao art. 22 bis, que tratam propriamente da relagao entre a Federagao e os Cantées, as do art. 71 a 117, que tratam da forma de organizacao do Estado ¢ na parte terceira, as disposig6es referentes a competéncia revisional. 4- A Federacio e os Cantées 4.1- Os Cantées A Constituigdo Suiga comega o art. 1° declararando quais sao as unidades da Federacao que a constituem, designadas cantées. Como nos Estados Unidos ¢ no Canada, os estados federados recebem o nome de provincias, na Alemaha e na Austria, paises (Laender), na Suica, 0 termo empregado para designar 0 estados as vezes 6 “Estados”, mas o termo predominante desde 0 fim do Antigo regime é “Cantoes”, termo etimologicamente obscuro, todavia empregado oficialmente pela Constituicao Helvética, a de 1848 e pela tiltima, de 1874. Transcrevemos 0 mencionado artigo: “art. 1°. - (emend. nel 1978). Le popolazioni dei Cantoni sovrani, riuniti in forza della presente Lega, cioe: Zurigo, Berna, Lucerna, Uri, Svitto, Untervaldo (Alo e Basso), Glarona, Zugo, Friburgo, Soletta, Basilea (Cittd e Campagna), Sciaffusa, Appenzello (ambedue i Rhodes), San Gallo, Gridioni, Argovia, Turgovia, Ticino, Vaud, Vallese, Neuchétel, Ginevra e Giura constituiscono nel loro insieme la Confederazione Svizzera." 4, 2 Os “Semi- Cantées” Na enumerago dos vinte e dois cantdes, nota-se que 0 cantiio UnterWald, esta dividido em alto e baixo, conforme a mengdio entre “Costituzione Federale della confederazione svizzera. In: DI RUFFIA. Paolo Biscaretti Costituzioni Straniere Contemporanee. Volume Primo. Le Costituzioni di Dieci Stati dj “Democrazia Stabilizzata. Milano: Giuffrd Editore, 1994, p. 79. Desnecessatia a tradugto. 105ESTADO SUIGO E SEUS CANTOES paréntesis, do mesmo modo que Basilea, subdividida em cidade e campo, & Appenzell (em ambos os Rodes). Trata-se de semi-cantées, que tém a mesma natureza dos cantées, isto é, criam a sua propria constituigao e exercem as demais competéncias que nao sao reservadas & confederagao. Um “demi-canton” néio pode exercer qualquer poder sobre 0 outro. A tinica diferenga que existe entre eles e os cantdes € que nos escrutinios constitucionais, seus votos so contados pela metade. 4.3- Natureza Constitutiva da Enumeragio Cantonal A enumeracdo dos cantdes com a inscrigao da denominagio de cada um no texto constitucional, tem natureza juridica diversa da de outras constituig6es, pois que € constitutiva e n&io meramente declarat6ria, razio por que somente os cantées inscritos na disposic¢ao constitucional pertencem A Federago. Assim sendo, em virtude deste carter constitutivo, nao é possfvel a criagao, a extingdo, a fustio e o desmembramento de Cantdes, salvo se por disposigao revisional da Constituigdo, segundo o processo nela estabelecido. E 0 que entende Frangois Aubert, ao dizer que “La constitution devra étre revisée , et si nous admettons volontiers qu'une telle opération ne présent pas de difficultés excessives, nous rappelons qu’elle suppose néansmoins, chez nous, I’ approbation expresse du corps électoral et des cantons.”* 4,4- Suiga: Federagio ou Confederacao? A constituigao estabelece a finalidade da federagaio em duas dimensoes: 1- no plano externo, cabe-Ihe garantir a independéncia da patria contra o estrangeiro; 2- eno Ambito interno manter a tranquilidade e a ordem ptiblica, “proteger a liberdade e os direitos dos confederados” ¢ promover a sua prosperidade, A constituigao declara que os cantdes so soberanos, mas que esta soberania esti limitada a reserva de poderes nela feita’, isto é, excluidos SAUBERT, op. cit, p. 205. Tradugio livre da autora: “A constituigio deverd ser revisada, e se 1nés admitimos de bom grado que tal operago no representa dificuldades excessivas, lembremos ‘que ela pressupée, entretanto, entre nds, a aprovacao expressa do corpo eleitoral e dos cantdes.” Art. 3° e segs. da Constituicio Sufga, DI RUFFIA, op. cit., p. 79 € segs 106arid rachado os poderes transferidos & confederagio em que pese 0 uso da palavra soberano com referéncia ao cantao, evidentemente nao se quer nela significar 0 que tecnicamente se convencionou designar como soberano. Equivale mais propriamente ao conceito de autonomia, mesmo porque a federacao suica a partir de 1874 nao tem a natureza de um pacto, mas de uma instituigdo. Isto decorre das proprias limitagdes impostas aos cantoes e dos poderes conferidos & federagiio. Quanto a esta confusio dogmética quanto aos termos soberania e autonomia, temos 0 esclarecimento de Francois Aubert: “Les art. 3 et 5 doivent, dés l’abord, étre écartés de la discussion. Les mots ‘souverains’ e ‘souveraineté’ y sont employés hors de propos. C’ est évidentement ‘compétents’ et ‘competénce’ qu’il faut lire. Ou, si l’on préfere, les cantons se voient reconnaitre et garantir tous les ‘pouvoirs’ que ne sont pas attribués & la Confédération. Or une collectivité peut avoir des ‘compétences’ ou des ‘pouvoirs’, et méme de trés nombreux et de trés étendus, sans 6tre pour autant souveraine.”” Por outro lado, Paulo Bonavides introduz um elemento de diivida que retiraria 0 rigor técnico de uma diferenciagdo entre confederagao e federagdo segundo 0 elemento politico. Diz: “ houve quem visse como expressao distinta das duas formas de uniao de Estados auséncia de um poder politico tinico da confederacao, ao contrério do que se da na federagao, detentor de poder soberano nos cfrculo das relagGes internacionais; ocorre, todavia... que em caso de guerra, nada impede se forme nas confederagdes um centro tinico de comando e autoridade, a servico da politica externa uniforme dos Estados participantes.”* °AUBERT, op. cit., p. 223. Tradugo livre da autora: “Os artigos 3 ¢ 5 devem a priori ser descartados da discusséo. As palavras ‘soberanos’ ¢ ‘soberania’ so aqui empregados fora de propésito. E evidentemente ‘competentes’ e ‘competéncia’ que se (deve) ler. Ou, se se prefere, 0s cantdes tém reconhecidos ¢ garantidos todos os ‘poderes’ que nao sao atribuidos & Confederagao. Ora, uma coletividade pode ter ‘competéncias’ ¢ ‘poderes’, ¢ até muito numerosos © extensos, sem (ter de) ser, para tanto, soberana.” "BONAVIDES. Paulo. Ciéncia politica. 10" ed. Sao Paulo: Malheiros, 1995. p. 180. 107OESTADO SUIGO E SEUS CANTOES Como se vé, os préprios doutrinadores nao encontram precisfio de conceitos para a instituicdio denominada confederacdo. A exigéncia do elemento politico descentralizado na federagao e descentralizado na confederacao é uma nota importante, que pode perfeitamente ser tomada como essencial, pois que a unidade politica de uma confederacao em caso de emergéncia, se € transit6ria, nao a invalida como inessencial, em virtude mesmo do carater transit6rio e emergencial da concentragao politica. Principalmente, se se trata de unidade de comando a servico de uma politica de guerra, 0 elemento definidor da agiio e a finalidade da unidade de comando é militar, sendo que a unidade politica torna-se apenas meio para viabilizar a estratégia. Desse modo, pode-se afirmar que o elemento politico, desde que de cardter permanente, constitui caracteristica definidora da confederacao e da federacao. De qualquer modo, é a federagao ou a confederago que garante as constituigGes das unidades federativas, segundo determinadas condigées a serem observadas. Nao podem também os cantées celebrar qualquer tipo de pacto politico especial entre si, s6 lhes sendo permitidas as convengdes sobre matéria de legislagaio, de justiga ¢ de administragaio, que deverao ser examinadas previamente pela autoridade federal, a qual pode suspender a sua execucio se dispée contra a confederacdo ou se lesa direitos de outros cantGes. Somente a confederagdo pode declarar guerra e concluir pela paz, e de estipular aliancas e tratados com outros Estados. Isso significa limitagaio nao condizente com a confederaciio de Estados Soberanos, pois que os Cantées s6 podem celebrar aliangas com outros Cantdes, desde que nao seja de natureza politica. Por outro lado, hé um dado tipico de confederagao: ela nao tem o poder de manter tropas permanentes, ficando, entretanto, limitada a tropa permanente de cada canto a trezentos homens, s6 podendo ser elevado este ntimero, se houver consentimento da autoridade federal. As ameacas ou perigos que possam ocorrer contra um canto devem ser comunicados & autoridade federal, para que possa esta prestar ajuda ao canto ameacado ou posto em perigo, salvo se nao for possivel fazer esta comunicagao, caso em que a federagio poderé intervir independentemente de requisigao. F de se notar que, embora as tropas militares permanegam nos territérios dos cantdes, nao se situam espalhadamente, sem ordenagio ou organizacao que hes déem unidade, pois esses corpos de tropa pertencentes aos cantées constituem a armada federal, cuja organizagao € estabelecida por lei de competéncia da confederacao 08MariéBrochado 5. A Organizagao do Poder O poder federal é organizado segundo uma divisio de competéncia entre trés érgdos que so 0 legislativo, o executivo e 0 judiciério, denominados respectivamente “Assembléia Nacional”, 0 “Conselho Federal”, ¢ 0 “Tribunal Federal”. 5. 1- A Assembléia Nacional A Assembléia Nacional é conferido o poder de legislar, observadas as reservas dos direitos do povo, contidas no art. 89 bis, 120, 121, e 123, que estabelecem a participacao popular na legislacao, inclusive mudanga na Constituicao, através de plebiscito e referendo. Esse 6rgio legiferante é dividido em duas camaras: 0 “Conselho Nacional”, composto de duzentos deputados representantes do povo suico, e 0 “Conselho dos Estados”, composto de quarenta e seis deputados,’ que representam os cantoes. A.competéncia da Assembléia Federal abrange toda a matéria possivel € que nao esteja deferida a outra autoridade federal, ou seja, a um dos outros dois érgiios do Estado Sufco. A matéria esté distribufda nos arts. 84 85 da Constituigao, tais como: leis que estabelecem a organizaciio do Estado e 0 modo de eleigdo do 6rgao federal; as leis e decretos referentes a matérias constitucionais federais, a eleigao do Conselho Federal e do Tribunal Federal ,e evidentemente, as questdes de competéncia ea revisiio da Constituigao Federal, entre outras. As decisées sobre qualquer matéria silo tomadas por maioria absoluta dos votantes, como quorum de deliberacdo, com a presenga da maioria absoluta dos membros do respectivo conselho, como quorum de instalagao. Qualquer lei aprovada pelo parlamento, em cardter de urgéncia, pode perder o seu caréter de urgéncia se for requerida a consulta popular por cingiienta mil cidadios, se, dentro de um ano, a lei nao for referendada pelo povo e por oito cantes. Perder4 também o vigor a norma federal posta em cardter de urgéncia, e que venha alterar a constituigao, se no for ratificada pelo povo e pelos cantdes, dentro de um ano. 5, 2- O Conselho Federal O Conselho Federal, composto de sete membros, & a autoridade executiva maior que dirige a confederacao. O Conselho Federal SNote-se que o termo empregado para 0 que denominariamos “senadores” também é “deputados” 109 —~—‘OESTADO SUIGO E SEUS CANTOES Sufgo tem uma caracterfstica que lhe é singular. E um colégio governamental como em outros Estados, mas é um colégio em que todos sao iguais, no havendo um chefe, e que é eleito nao por um corpo eleitoral, mas pelo parlamento. Com relacio aos Estados de regime parlamentarista, a diferenga € que 0 mandato dos membros do Conselho Federal ¢ definido na constitui¢ao, nao ficando na indeterminag4o do voto de confianga do parlamento. Além disso, o governo ndo pode dissolver a Assembléia, o que fica a cargo do povo. Inexiste 0 direito de veto para o Poder Executivo, apesar de participar amplamente na preparagiio das leis, na sua colocagéo em vigor, e na sua aplicagao.”” O Conselho Federal exerce coletivamente a fungdo de chefia do estado, pois presidente da federagao, por ele eleito, nao tem a fungo de chefe de governo, como se fosse um primeiro ministro; e nem a de chefe de estado, na representagdo externa da confederacio. ‘Ao Conselho Federal compete expedir regulamentos, que sio normas divididas em varias categorias, como os regulamentos os administrativos e os independentes ¢ regulamentos dependent legislativos; e os de execucao e de substituigao. Os regulamentos independentes decorrem de poder expresso na constituicao. Os legislativos dirigem se aos administrados, regulando seus direitos e deveres. E os administrativos dirigem-se aos administradores, ou seja, aos funciondrios, portanto, de natureza interna. Ja os de execugao tém a fungiio de tornar posstvel a aplicagdo das disposigdes constitucionais e legislativas. Serd de substituigio o regulamento que contiver regras que decorram da lei ou da constituigio", que serd, entretanto, independente nos casos de urgéncia, por inexisténcia de lei editada pelo legislador. Nessa situagdo, 0 regulamento tera forga de lei.” 5, 3- O Tribunal Federal A justiga € organizada a partir do Tribunal Federal. A constituigao nao fala em tribunais cantonais, os quais devem ser regulados nas respectivas constituigdes, Estabelece que a matéria criminal € da competéncia do Tribunal do Juri. Tribunal Federal tem a competéncia de julgar as causas Cf, AUBERT, op. cit., p. 527. "fr. AUBERT, op. cit, p. 542. "Id, ibidem, p. 545.Marié Brochado de Direito Civil nos conflitos entre a confederagio ¢ os cantées, entre os cantées, entre a confederagio ¢ os particulares, e entre os cantées e os particulares. Julga também a violacio de direitos constitucionais dos cidadio Com 0 concurso dos jurados, julga os casos de traigfio contra aconfedera¢ao, de revolta e violéncia contra autoridade federal, sobre crimes ou delitos contra o direito das gentes, sobre crimes e delitos politicos, conflitos de competéncia etc. E previsto ainda um Tribunal Administrativo da confederagao para julgar a matéria administrativa de competéncia da mesma, segundo o que determinar a legislagao federal. O Tribunal Federal é constitufdo por ntimero de membros definido em lei federal, em ntimero de vinte e seis, os quais sao eleitos pela Assembléia Federal. 6- A Revistio Constitucional Na organizagao do Estado Suico pode-se incluir um érgao de importancia fundamental, que 6 0 Corpo de Cidaddos, que exerce 0 direito de referendo ¢ plebiscito. A revisio constitucional pode ter a iniciativa da Assembléia Federal ou iniciativa popular. A Constituigdo Federal reformada ou parte dela s6 entra em vigor se aprovada pela maioria dos cidadios que tomaram parte na sua votacao, ¢ pela maioria dos cantées. 7- Conclusiio Em realidade, nao hé auténtica conclusio a ser tirada, tendo em vista que 0 método adotado na exposicao fora eminentemente descritivo, 0 que possibilitou tragar os contornos essenciais do Estado Sufgo como uma Repiiblica Democrdtica Federativa. O que poderia gerar discussao, e portanto, poderia ensejar uma conclusdo, é 0 ponto relativo a federagao, uma vez que o Estado Suigo se denomina Confederagdo. Na verdade, a terminologia empregada tem significago apenas hist6rica, e nao ontolégico- constitucional, pois que nao se enquadra conceptualmente dentro das teorias desenvolvidas sobre o tema. Com efeito, parece claro, diante da estrutura definida nas normas constitucionais, que se trata de estado federal, devendo ser interpretada a palavra soberania, atribuida aos cantdes, no sentido de autonomia, 4 vista mesmo de um confronto sistematico das suas ll —~‘OESTADO SLIGO E SEUS CANTOES disposigées, havendo destacado poder politico central permanente subordinando as competéncias dos cantées. ‘A caraterizacao juridica de mera autonomia de estados federados é corriqueiramente admitida no federalismo brasileiro, sem grandes discussdes; exceto a mitigada aufonomia municipal, nao assumida em tese e a priori por nossa Constituigao vigente (que criou um federalismo diferente do experimentado historicamente por outros pafses), € que podemos detectar na leitura mais alongada e uniforme da sistematica constitucional. 8- Bibliografia AUBERT, Jean-Frangois. Traité de Droit Constitutionnel Suisse. Vol 1. Neuchate, Suisse: Editions Ides et Calendes, 1967. RUFFIA, Paolo Biscareti di. Costituzione Federale della Confederazione Svizzera. In: Costituzioni Straniere Contemporanee. Volume Primo. Le Costituzioni di Dieci Stati di “Democrazia Stabilizzata”. Milano: Giuffré Editore, 1994. BONAVIDES, Paulo. Ciéncia Politica. 10° ed. Sao Paulo: Malheiros, 1995.