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Organizadores:
Fabiano Jos Arcadio Sobreira
Roseli Senna Ganem
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Cmara dos
Deputados
TEMAS DE INTERESSE
Qualidade e
Sustentabilidade do
Ambiente Construdo
DO LEGISLATIVO
Braslia | 2014
14/02/2014 17:29:38
Qualidade e Sustentabilidade
do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos
Presidente
Henrique Eduardo Alves
1 Vice-Presidente
Andr Vargas
2 Vice-Presidente
Fbio Faria
1 Secretrio
Mrcio Bittar
2 Secretrio
Simo Sessim
3 Secretrio
Maurcio Quintella Lessa
4 Secretrio
Biffi
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Gonzaga Patriota
2 Suplente
Wolney Queiroz
3 Suplente
Vitor Penido
4 Suplente
Takayama
Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos
Deputados
Qualidade e Sustentabilidade
do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos
Organizadores:
Fabiano Jos Arcadio Sobreira
Roseli Senna Ganem
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
SRIE
Sumrio
Apresentao............................................................................... 7
Introduo
Dilogos interdisciplinares sobre a produo do
espao nas cidades.................................................................................... 9
Fabiano Jos Arcadio Sobreira, Roseli Senna Ganem e
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Apresentao
Apresentao | 7
Introduo
A cidade precisa ser lida em aproximaes sucessivas e inter-relacionadas, confrontando, como sugere Milton Santos (2002), a configurao
territorial (o espao) e as relaes sociais, nas quais enquadramos, inclusive, o processo legislativo e a legislao resultante. Nessa perspectiva, este livro rene um conjunto de artigos apresentados como dilogos interdisciplinares sobre a legislao e a produo do espao nas
cidades e prope uma reflexo sobre o conjunto indissocivel de sistemas de objetos e sistemas de ao que formam o espao (SANTOS,
2002, p. 62), a partir de mltiplos enfoques e escalas complementares,
que so agrupados em duas sees: legislao urbana e ambiental e
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Introduo | 13
projeto so instrumentos fundamentais para a promoo da qualidade e da sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
No entanto, como todo procedimento fundamentado na democracia
e na transparncia, o concurso est naturalmente sujeito a tenses
e conflitos de interesse e de interpretao, que precisam ser antecipados, gerenciados e regulamentados, com a participao ativa dos
diversos atores e agentes envolvidos. O artigo comea com breve
histrico e contextualizao sobre a gesto e a legislao relativa
contratao de projetos e aos concursos pblicos de arquitetura
no Brasil (com enfoque nos artigos da Lei 8.666/1993 Lei das Licitaes). Apresenta algumas referncias internacionais de regulamentao e prtica de concursos, a saber: Unio Internacional de
Arquitetos (UIA); Unio Europeia; pases escandinavos; Espanha;
Quebec/Canad e Frana. A terceira parte trata de alguns pontos
de controvrsia sobre a gesto e a prtica dos concursos de projeto:
(1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio
de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) anonimato versus
dilogo; (5) etapas e formas de apresentao dos projetos. luz das
experincias relatadas, o artigo finalizado com uma proposta de
regulamentao de concursos de projeto no Brasil, alm de sugestes de encaminhamento para a discusso da matria no Legislativo
e sua implementao nas diversas esferas da administrao pblica.
O segundo artigo da seo, intitulado Desenvolvimento econmico
e a qualidade do ambiente construdo, de Joris Van Wezemael e Sofia
Paisiou, analisa os modelos de contratao de projetos na administrao
pblica europeia, confrontando os concursos com os sistemas tradicionais e hbridos de contratao pblica de projetos. O artigo pondera sobre os processos de transformao das cidades e sua relao com o nvel
de desenvolvimento econmico dos pases. Os autores destacam que os
perodos de recuperao econmica tm mais interferncia sobre a
qualidade do espao urbano em cada pas e situam o Brasil nesse contexto. Um dos argumentos apresentados a consolidao, cada vez mais
presente nas contrataes pblicas, da perspectiva internacional, especialmente quando considerada a influncia cada vez maior da OMC, no
apoio a negociaes e acordos multilaterais, e o nmero considervel de
reas de livre comrcio e de mercados comuns. Os autores sugerem que
essa perspectiva internacional tem afetado a forma de se entender e de
se promover os concursos de arquitetura nos pases europeus. A parte
final do artigo dedicada anlise do procedimento de contratao do
projeto para o Novo Museu da Acrpole, na Grcia, um processo com-
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1 Introduo
No mundo ocidental, a carncia de reas livres constitui um problema para as populaes urbanas desde o incio da Revoluo Industrial. Essa preocupao no existia nas pequenas cidades medievais,
onde o mundo buclico podia ser alcanado logo depois dos muros. No
Renascimento, a jardinagem floresceu em parques e jardins pblicos,
especialmente na Frana e na Itlia, mas os espaos urbanos destinados
ao lazer coletivo reduziram-se a partir do sculo XVIII (LOBODA; DE
ANGELIS, 2005; LIMA, 1994). A expanso das fbricas e a poluio industrial levaram procura por reas remotas, para o lazer e a contemplao, e o ambiente campestre tornou-se o refgio dos trabalhadores
fabris (MCCORMICK, 1992). A arborizao das cidades, por necessidades estticas e sanitrias, tornou-se uma preocupao das autoridades
somente no sculo XIX (LIMA, 1994).
As grandes cidades transformam-se em ambientes cada vez mais
artificializados. Como enfatizam Duarte e Serra (2003), para muitos, a
vida urbana converteu-se em uma srie de experincias condicionadas
artificialmente, com moradias, espaos de trabalho e veculos isolados
do exterior. [...] Isso fez com que as cidades dessem as costas ao meio
exterior, que se torna um lugar cada vez mais contaminado, varrido
por ventos de inverno ou sufocado pelo calor de vero (p. 8). Assim,
a vida urbana aliena-se do espao exterior, despreocupando-se dele.
Do ponto de vista ambiental, as cidades caracterizam-se pela importao de matria e energia; escavao, transporte, compactao e impermeabilizao do solo; isolamento trmico e formao de microclima distinto
do ambiente circundante; acumulao de resduos slidos e efluentes domsticos e industriais; eutrofizao das guas; poluio atmosfrica; alterao das cadeias trficas naturais e introduo de espcies exticas. O
sistema de espaos livres torna-se cada vez mais comprimido, de tal forma
que as praas remanescentes assumem a condio de osis em meio ao tecido urbano ou so reduzidas a estacionamento e rea de camels diurnos
e polos noturnos de misria humana (LOBODA; DE ANGELIS, 2005).
A tendncia substituir as praas por espaos privados, como shopping
centers, condomnios residenciais e edifcios polifuncionais, que incorporam centros de convivncia na rea comum aos condminos. Para as populaes perifricas, na ausncia de espaos livres, as ruas transformam-se
em reas de lazer e socializao (LOBODA; DE ANGELIS, 2005). Essa tendncia tem graves consequncias, discutidas adiante, tendo em vista que os
espaos urbanos livres tm diversas funes sociais e ambientais.
importante notar que espao livre no , necessariamente, uma rea
verde ou arborizada, nem obrigatoriamente pblica. Tais espaos englobam jardins pblicos e residenciais, praas, parques, reas para proteo
da natureza, canteiros e rotatrias, reas de esporte, caladas e ruas de
pedestres, jardins zoolgico e botnico, cintures verdes, etc. (LOBODA;
DE ANGELIS, 2005). Os espaos livres incluem reas vegetadas; reas de
lazer construdas, dotadas ou no de valor cnico/paisagstico; e reas de
circulao (MACEDO, 1995 apud LOMBARDO, 2003).
Assim, o espao livre pode ser natural ou antrpico (LIMA, 1994).
Espao livre seria a rea no destinada a uso residencial, comercial, de
trnsito ou industrial, construdo ou no (RICHTER, 1981 apud LIMA,
1994). O espao livre uma rea verde quando total ou parcialmente
vegetado. Inclui reas inteiramente plantadas e paisagens naturais em
diferentes estgios de conservao.
O manejo de reas verdes visa assegurar os inmeros benefcios
sociais e ambientais que elas proporcionam, abrangendo o plantio de
vegetao e a conservao de paisagens nativas. Ele especialmente
importante nas cidades da Amrica Latina, regio de intenso xodo
rural e urbanizao acelerada. As grandes e mdias cidades latinoamericanas possuem periferias marcadas pelo assentamento informal,
carente de servios de saneamento bsico e de planificao que garanta
a manuteno de reas verdes. A consequncia a ocupao de lugares
inadequados para a construo, danosa para o equilbrio ecolgico e a
biodiversidade e de alto risco para os seus habitantes (SORENSEN, 1998).
No Brasil, o processo de urbanizao acelerada teve incio na dcada
de 1930, com a poltica de industrializao e substituio de importaes.
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O crescimento urbano acirrou-se nas dcadas de 1960 e 1970, com os programas de descentralizao e de incentivo industrializao de cidades
de mdio porte. Esse crescimento no foi acompanhado de polticas de
controle da ocupao do solo, com diretrizes de ordenamento urbano e
fiscalizao. O resultado foi a degradao das condies de vida urbana,
reflexo, em parte, da carncia de reas verdes (LOMBARDO, 2003).
A manuteno de reas verdes nas cidades da Amrica Latina e do
Brasil enfrenta inmeros desafios de ordem institucional, financeira,
fundiria, cultural e legal (SORENSEN, 1998). O presente estudo tem o
objetivo de analisar um desses desafios, qual seja, o estabelecimento de
um marco legal adequado para a implantao e manuteno de reas
verdes nas cidades brasileiras. O estudo apresenta a legislao federal
pertinente matria e analisa seus avanos e lacunas. Alm disso, buscou-se identificar exemplos de leis estaduais e de capitais brasileiras que
disciplinem a manuteno de espaos livres e reas verdes urbanas.
O levantamento de leis federais foi realizado junto pgina da Presidncia da Repblica1. O levantamento das leis estaduais e municipais
foi feito nas pginas das assembleias legislativas e cmaras de vereadores, respectivamente. Ressalte-se que a citao de leis estaduais e
municipais tem carter apenas exemplificador, uma vez que no foi
feita uma busca exaustiva em todos os estados e municpios brasileiros.
As reas verdes urbanas apresentam muitas funes socioambientais. Vrias delas constituem espaos coletivos de lazer ao ar livre e
proporcionam bem-estar fsico e mental populao (MORERO, 2007).
As rvores influenciam beneficamente na qualidade do ar, absorvendo poluentes e gs carbnico. Os bosques atuam como absorvedouros e reservatrios de carbono, minimizando os efeitos da poluio
atmosfrica urbana e da emisso de gases-estufa.
A vegetao atua como moderadora do clima, melhorando o conforto urbano. O clima da cidade fruto da interao entre o ar atmosfrico
e o ambiente urbano construdo. A geometria urbana, isto , o arranjo,
a densidade e a distribuio das edificaes, influencia diretamente no
balano de energia (DUARTE; SERRA, 2003).
As rvores regulam a quantidade de radiao solar que chega ao
solo, o movimento do vento, a umidade, a temperatura e o impacto das
chuvas. Estima-se que a velocidade do vento pode ser reduzida em at
1 Cf. http://www4.planalto.gov.br/legislacao.
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Outra funo das reas verdes urbanas a conservao da biodiversidade. De modo geral, a expanso urbana marcada pelo processo
de terra arrasada, que implica a eliminao indiscriminada da vegetao nativa em todo o stio urbano, mesmo nas reas no edificveis.
No entanto, os stios de vegetao nativa imersos na malha urbana e
mesmo as reas arborizadas com espcies exticas contribuem para a
conservao da fauna e a manuteno de corredores ecolgicos, entendidos como elementos de conectividade entre reas protegidas mais
extensas (GANEM, 2008). O corredor permite o movimento de populaes da flora e da fauna e o fluxo gnico entre elas, facilitando a disperso de espcies, a recolonizao de reas degradadas e a manuteno
de populaes que requerem reas extensas para sua sobrevivncia
(Lei n 9.985/2000, art. 2, XIX).
Alm disso, a proteo de fragmentos de vegetao nativa em reas
urbanas contribui diretamente para a proteo da diversidade biolgica, pela proteo de habitat que abrigam espcies de ocorrncia local ou
raras. Um bom exemplo foi a descoberta de uma nova espcie de planta
(Calathea reginae) na cidade do Rio de Janeiro, em 2004, num pequeno
resqucio de Mata Atlntica da zona sul carioca (GANEM, 2008).
Alm de contribuir para a salubridade ambiental, as reas verdes
tm importante funo social como stios para o desenvolvimento de
atividades recreativas, educativas e culturais e como elementos de valorizao esttica da paisagem urbana (SORENSEN, 1998).
Para a obteno dos melhores benefcios sociais e ambientais, o planejamento da criao e implantao de reas verdes urbanas deveria
levar em conta diversos parmetros. Duarte e Serra (2003) ressaltam a
importncia da proporo e da distribuio das reas verdes na malha
urbana. Do ponto de vista climtico, por exemplo, a rea de influncia
de um nico parque pequena. A condio ideal a distribuio de
diversas reas verdes na malha urbana, ampliando seus efeitos para
uma rea mais extensa e para o maior nmero de pessoas.
Muitos planejadores adotam o parmetro rea verde per capita como
indicador de sustentabilidade urbana, em parte seguindo orientao
da Organizao Mundial da Sade (OMS), que aponta o valor ideal de
12m2/habitante. Esse indicador tem sido bastante criticado, pois no
leva em conta a distribuio e a qualificao desses espaos (MORERO,
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rea construda ou a transferncia de recursos para um fundo municipal destinado manuteno das reas verdes (DUARTE; SERRA, 2003).
H diversas leis federais que tratam, de forma direta ou no, da presena de reas verdes nas cidades, quais sejam:
Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias a Lei do Parcelamento do Solo Urbano;
Lei n 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do bioma Mata Atlntica, e
d outras providncias a Lei da Mata Atlntica;
Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias a Lei de Crimes Ambientais.
Lei Florestal
A nova Lei Florestal, de n 12.651/2012, revogou a Lei n 4.771/1965,
que instituiu as reas de Preservao Permanente (APPs). A nova lei
manteve o instituto da APP, definindo-o como a rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 3, II).
As APPs destinam-se proteo da vegetao em reas sensveis,
como as margens dos corpos-d'gua, nascentes, encostas, topos de morro e outras mencionadas na lei florestal. A cobertura vegetal ao longo
dos corpos-d'gua essencial para a conservao destes, uma vez que
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faixas marginais a qualquer curso d'gua natural perene e intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular, nas larguras mnimas especificadas no art. 4, I;
reas no entorno das nascentes e dos olhos-d'gua perenes, qualquer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 m;
encostas ou partes destas com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;
bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 m em projees horizontais;
em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados;
em terreno com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes;
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Estatuto da Cidade
A Lei n 10.257/2001, que institui o Estatuto da Cidade, estabelece
diretrizes para a poltica urbana e determina que esta tem o objetivo
de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
da propriedade urbana (art. 2). Para tanto, a poltica urbana deve garantir o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes. interessante notar que, embora o estatuto mencione o saneamento ambiental, no aponta nenhum critrio de
sustentabilidade ecolgica como requisito para a sustentabilidade urbana. Esse seria o caso da manuteno de reas verdes para a garantia
da segurana da populao.
No entanto, o mesmo art. 2 inclui, entre as diretrizes da poltica
urbana, diversos dispositivos ambientais, quais sejam: a ordenao e
controle do uso do solo, de forma a evitar a poluio e a degradao
ambiental, e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e do patrimnio paisagstico.
Alm disso, figuram entre os instrumentos da poltica urbana
(art. 4), o plano diretor, o zoneamento ambiental e as unidades de conservao. O zoneamento ambiental est previsto na Lei n 6.938/1981,
que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. As unidades de conservao so regidas pela Lei n 9.985/2000 e sero discutidas em tpico
posterior deste trabalho.
Os arts. 39 a 42-B do estatuto detalham algumas diretrizes relativas
ao plano diretor, reiterando as disposies do art. 182 da Constituio
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Federal, segundo o qual a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor. Assim, a funo social da propriedade, no
caso de rea urbana, depende das disposies do plano diretor, atendidas as necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia
social e ao desenvolvimento das atividades econmicas.
O plano diretor deve ser elaborado de forma participativa e aprovado por lei municipal, revista a cada dez anos, e deve englobar todo o
territrio do municpio (e no somente o permetro urbano). O art. 41
especifica as cidades para as quais o plano diretor obrigatrio, entre
as quais esto as includas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O art. 42 estipula, em linhas gerais, o contedo mnimo do plano
diretor. No h, nesse dispositivo, exigncias quanto manuteno de
reas verdes. Entretanto, o art. 42-A determina, para os municpios includos no cadastro referido, que o plano diretor deve conter o mapeamento das reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, bem como as medidas de drenagem urbana necessrias
preveno e mitigao de impactos de desastres. Como muitas dessas
reas esto em APP, medidas preventivas de desastres devero abranger a relocao de populao e revegetao das reas de risco.
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OBJETIVOS
rea de Proteo
Ambiental (APA)
Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
rea de Relevante
Interesse Ecolgico (Arie)
Reserva Extrativista
(Resex)
Reserva de
Desenvolvimento
Sustentvel (RDS)
dos recursos naturais. Por sua vez, a Arie uma rea em geral de
pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao humana, com caractersticas naturais extraordinrias ou que abriga exemplares raros da
biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de
importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de
modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza
(art. 16). Ambas podem abranger terras pblicas e privadas (arts. 15 e 16)
e, assim como toda UC, devem ser dotadas de plano de manejo (art. 27),
que estabelece o zoneamento da rea. A Arie deve possuir zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos (art. 25).
Tambm vivel a criao de Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN) em enclaves de vegetao nativa na zona urbana, rea privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biolgica, destinada pesquisa cientfica e visitao com objetivos
tursticos, recreativos e educacionais (art. 21). Portanto, a RPPN, embora
seja uma UC de uso sustentvel, no admite usos diretos, como a presena de bairros residenciais e outras formas de ocupao.
Todas as UCs podem ser criadas em nvel federal, estadual e municipal. Assim, elas podem compor as reas verdes da malha urbana,
onde haja remanescentes de vegetao nativa em bom estado de conservao. Prestam-se proteo da biodiversidade, mas tambm ao desenvolvimento de atividades de lazer e educao e manuteno da
segurana contra enchentes, inundaes e outros desastres naturais.
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destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das
normas de proteo (art. 38);
cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente (art. 39);
extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de preservao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou
qualquer espcie de minerais (art. 44);
desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domnio pblico ou devolutas, sem
autorizao do rgo competente.
Verifica-se, pois, que muitos crimes ambientais relativos flora, embora no sejam especficos das reas urbanas, aplicam-se tambm a elas.
Conforme mencionado na introduo, este estudo no prev o levantamento exaustivo da legislao estadual relativa implantao de
reas verdes urbanas. Assim, as leis apresentadas visam exemplificar
os tipos de norma identificados e sua pertinncia na matria.
No estado de So Paulo, o art. 180 da Constituio foi emendado
para incluir, entre as diretrizes do desenvolvimento urbano, o veto
mudana de destinao das reas verdes definidas em projetos de
loteamento. Excetuam-se aquelas total ou parcialmente ocupadas em
ncleos habitacionais de interesse social, com situao consolidada ou
de difcil reverso; equipamentos pblicos implantados com uso diverso da destinao, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovao do loteamento; e igrejas.
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Assim como foi feito para a legislao estadual, as leis municipais citadas neste estudo tm carter meramente exemplificativo, uma vez que
no foi realizado um levantamento exaustivo junto a todas as cmaras
de vereadores, sobre as normas relativas a reas verdes. Alm disso, no
se pesquisou nem se analisou leis relativas a planos diretores.
No municpio de So Paulo, foram identificadas as seguintes normas:
Lei n 10.948, de 24 de janeiro de 1991, que dispe sobre a obrigatoriedade de arborizao de vias e reas verdes nos planos de
parcelamento do solo para loteamentos e desmembramentos. A
lei condiciona a aprovao desses projetos arborizao das reas
mencionadas e define parmetros para o plantio das rvores.
Lei n 12.319, de 16 de abril de 1997, que dispe sobre espaos permeveis em reas de propriedade pblica.
Lei n 13.319, de 5 de fevereiro de 2002, que dispe sobre a obrigatoriedade da reserva de reas verdes nos estacionamentos que
especifica.
Lei n 14.186, de 4 de julho de 2006, que institui o Programa Municipal de Arborizao Urbana, destinado implantao e manuteno de reas verdes urbanas.
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Consideraes finais
Mas h leis estaduais que estabelecem normas contraditrias em relao s normas federais, especialmente o Cdigo Florestal, e que caminham em sentido contrrio ao da expanso das reas verdes urbanas.
Entre as leis municipais, as mais interessantes so as que vinculam
a obteno de habite-se ao plantio de rvores. Verificou-se que normas
favorveis manuteno de reas verdes urbanas esto presentes em
diferentes tipos de leis, desde normas urbansticas a cdigo de postura.
Programas de arborizao urbana e de manuteno de remanescentes
de vegetao nativa so aes importantes da gesto urbana a serem
fomentadas nos municpios.
de se notar, ainda, que muitas leis estaduais e municipais procuram ampliar a rea urbana vegetada justamente nas regies que mais
sofrem com as inundaes, como o estado de So Paulo. Essas leis tentam reverter o quadro atual, em que a taxa de impermeabilizao do
solo atinge nveis alarmantes, tornando as enchentes e alagamentos
constantes das vias e residncias um problema de difcil soluo. Esse
quadro serve de alerta s populaes urbanas que ainda contam com
reas verdes urbanas em bom estado e em extenso suficiente para o
controle de cheias e deslizamentos de terra.
Por fim, importante salientar que o uso de espao livre per capita
parmetro importante para o planejamento urbano, mas no suficiente, uma vez que no revela a qualidade dessas reas e a sua distribuio. A ele devem ser acrescentados outros parmetros, como a taxa de
ocupao e o ndice de aproveitamento, de forma a aumentar a capilaridade das reas verdes e ampliar os seus benefcios a toda a populao.
Referncias
COSTA, Helosa Soares de Moura; BRAGA, Tnia Moreira. Entre
a conciliao e o conflito: dilemas para o planejamento e a gesto
urbana e ambiental. In: SEMINRIO SOBRE A ECONOMIA
MINEIRA, 10., 2002, Diamantina-MG. Anais... Disponvel em: <htpp:\\
www.cedeplar.ufmg.br/diamantina2002/textos/D61.pdf>. Acesso em:
25 fev. 2011.
DUARTE, Denise Helena Silva; SERRA, Geraldo Gomes. Padres de
ocupao do solo e microclimas urbanos na regio de clima tropical
continental brasileira: correlaes e proposta de um indicador.
Ambiente Construdo, Porto Alegre, v. 3, n. 2, p. 7-20, abr./jun. 2003.
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1 Introduo
Os desastres ocorrentes no Brasil esto relacionados sobretudo a
instabilidades atmosfricas severas, destacando-se inundaes bruscas
ou graduais, enxurradas, eroso fluvial, desbarrancamentos de rios, escorregamentos, rolamento de mataces, vendavais, tempestades, trombas-d'gua, tornados, chuvas de granizo, eroso marinha, inundaes
pela invaso do mar, eroso linear e voorocas, estiagens e incndios
florestais6. Os mais frequentes so as inundaes, os alagamentos e os
escorregamentos e afetam especialmente as comunidades urbanas, tendo em vista que quase 85% da populao brasileira, isto , 160.879.708
pessoas vivem nas cidades, atualmente7.
Inundaes, alagamentos e escorregamentos decorrem de processos
que envolvem, de forma integrada, variveis ambientais (rede hidrogrfica, precipitao, relevo e vegetao) e variveis sociais (densidade
demogrfica, ocupao do solo e pobreza). Assim, embora tempestades,
vendavais e outros fenmenos naturais extremos no possam ser evitados, os impactos da ao humana sobre os ecossistemas desmatamento, acmulo de lixo, eroso do solo e assoreamento dos corpos-d'gua,
ocupao desordenada e edificao em reas de risco contribuem ou
6 Ministrio da Integrao Nacional. http://www.defesacivil.gov.br/situacao/2010/ index.asp.
Acesso em: 29 nov. 2011.
7 Censo demogrfico de 2010. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 4 mar. 2012.
so decisivos para a ocorrncia de desastres, a intensificao de seus efeitos, a perda de vidas humanas e de bens materiais (MARCELINO, 2007).
Reduzir a frequncia e a intensidade dos desastres requer a implantao de medidas preventivas. A preveno pode pautar-se na execuo de obras de engenharia, que so caras e paliativas e geram falsa
sensao de segurana. A preveno efetiva depende de aes educativas e de ordenamento territorial, em especial o mapeamento e o zoneamento das reas de risco (MARCELINO, 2007).
No Brasil, a preveno de desastres fortemente dificultada pela
ausncia de planejamento do uso do solo. Consequentemente, as aes
governamentais concentram-se na resposta, isto , nas aes aps a
ocorrncia do desastre. A falta de planejamento amplia as vulnerabilidades socioambientais, sobretudo nas regies de recorrncia de eventos extremos (PASCOALINO; ALMEIDA, 2011).
O presente trabalho tem por objetivo identificar as aes de ordenamento territorial previstas na legislao nacional urbanstica e de
meio ambiente, cuja implantao constitui a base de uma poltica de
preveno de desastres no Brasil.
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8 A Lei n 12.608/2012 foi fruto de um amplo processo de discusso sobre a gesto de desastres
no Congresso Nacional. A matria foi intensamente debatida em 2011, no mbito da Comisso Especial de Medidas Preventivas e Saneadoras de Catstrofes Climticas da Cmara dos
Deputados, cujo relatrio final, a cargo do deputado Glauber Braga, aprovado em dezembro de
2011, contm proposta legislativa que visa instituir uma Poltica Nacional de Proteo Civil. A
proposta foi protocolada como Projeto de Lei n 2.978/2011, a qual abrange as aes de resposta
e reconstruo, mas d especial ateno reduo do risco de desastres no Brasil e visa integrar-se legislao urbanstica e ambiental. Parte significativa dessa proposio foi includa
no Projeto de Lei de Converso (PLV) da Medida Provisria n 547, de 2011, tambm relatada
pelo deputado Glauber Braga na Cmara dos Deputados, que redundou na Lei n 12.608/2012.
46
48
Alm disso, deve-se considerar que o universo de cidades que devem elaborar o plano diretor aumentou ainda mais, tendo em vista as
alteraes inseridas pela Lei n 12.608/2012 Lei n 10.257/2001. Assim,
o plano diretor passou a ser obrigatrio para as cidades includas no
cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da
Universidade Federal de Santa Catarina, concluiu recentemente o Atlas
brasileiro de desastres naturais (UNIVERSIDADE..., 2012). Estima-se que
cerca de 300 cidades devero integrar o cadastro nacional de municpios suscetveis a desastres naturais (MELLO, 2012). Caber, ainda,
identificar aqueles para quem a elaborao do plano diretor constitui
uma obrigao nova.
Para os municpios inseridos no cadastro nacional, o plano diretor
dever incluir, entre outros aspectos, o mapeamento das reas suscetveis ocorrncia de desastres; o planejamento de aes de interveno
preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastre;
medidas de drenagem urbana e de mitigao de impactos de desastres;
e diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos
irregulares. O mapeamento das reas de risco dever basear-se em cartas geotcnicas.
Ressalte-se, ainda, que, conforme o art. 42-B do Estatuto da Cidade,
para ampliao do permetro urbano, os municpios devem elaborar
projeto especfico que contenha, entre outros aspectos, a delimitao
dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres naturais.
A Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do
Solo Urbano, prev reas que no podem ser ocupadas, quais sejam:
os terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as
providncias para assegurar o escoamento das guas; os terrenos com
declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; os terrenos onde as condies
geolgicas no aconselham a edificao; e as reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Verifica-se, pois, que a lei prev a excluso
das reas de risco da ocupao urbana.
A Lei n 12.608/2012 alterou a Lei n 6.766/1979, para exigir que, a partir de abril de 2014, nos municpios inseridos no cadastro nacional com
reas suscetveis ocorrncia de desastres, a aprovao do projeto de
50
Consideraes finais
A anlise acima comprova que o Brasil possui uma legislao nacional que disciplina o planejamento do uso do solo tendo em vista a
preveno de desastres. As medidas previstas, se implantadas, permitiriam ao poder pblico vedar as ocupaes em reas de risco, promover a regularizao fundiria de ocupaes urbanas e outras aes de
gesto territorial necessrias para evitar a ocorrncia de desastres ou
minimizar seus efeitos.
Se o ordenamento territorial no se realiza no pas, no por ausncia de normas que orientem o poder pblico na sua efetivao. A falta
de investimentos em preveno penaliza a populao diretamente, pela
ocorrncia de desastres, e indiretamente, pela m aplicao dos recursos
pblicos, com o dispndio excessivo em resposta e reconstruo.
52
Referncias
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Ceped, 2012. v. Brasil.
1 Introduo
Aparentemente se tem a ideia de que as discusses envolvendo temas ambientais so recentes, mas o envolvimento mais direto da sociedade com os temas ambientais ganharam impulso no cenrio internacional com as grandes conferncias que tratam do assunto a de
Estocolmo, em 1972, e a Rio-92.
No entanto, no Brasil, pode-se afirmar que iniciativas pontuais que
inspiraram aes pblicas para a conservao da flora brasileira foram
empreendidas desde o final do sculo XIX. Como exemplos nesse sentido, destacam-se a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em
1875, com a denominao poca de Real Horto Botnico; a ampliao
do Horto Botnico da Cantareira em So Paulo, em 1896; e a instituio
do servio florestal como atribuio do Servio Agronmico do Estado
de So Paulo, em 1899 (GUILLAUMON, 1999).
Este mesmo autor nos aponta a Seo Botnica da Comisso Geogrfica e Geolgica do Estado de So Paulo como a instituio que,
apesar de ter sido criada com o intuito de dar suporte ao desenvolvimento do setor cafeeiro, aglutinou um conjunto de ideias e aes que
extrapolava o crescimento econmico desse setor. Isso ocorreu graas
56
Entendemos que o princpio da cidade sustentvel e digna para todos tem como princpio fundamental o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
como o equilbrio ambiental.
E, independente da matriz de discurso adotada, h diretrizes reconhecidamente presentes na pauta de aes capazes de operacionalizar o
conceito de sustentabilidade urbana, como a garantia de espaos verdes
na cidade, a preservao e recuperao dos recursos hdricos, a melhoria
na drenagem urbana, a gesto adequada de resduos slidos, a reduo
da emisso de poluentes atmosfricos, a melhoria da mobilidade urbana,
as aes de economia sustentvel e o incentivo cultura de paz.
Ser dada maior nfase s duas primeiras diretrizes, ou seja, aos espaos verdes e preservao e recuperao dos recursos hdricos, por
expressarem o objetivo principal do presente texto, que visa abordar o
papel das reas verdes na sustentabilidade urbana, sobretudo na manuteno de processos hidrolgicos vinculados a bacias de drenagem
no ambiente urbano.
Entretanto, o incremento da densidade urbana dificulta a conservao e a manuteno dessas reas, pois, no modelo atual, a cidade cresce
e desencadeia cada vez mais demanda por espaos de uso que retiram
a cobertura vegetal. medida que ocorre a expanso urbana quase
certa a remoo da vegetao para dar lugar aos espaos construdos.
O adensamento de vias, residncias e estacionamentos e a pavimentao, entre outros fatores, provocam, de modo imediato, alterao drstica no tipo de cobertura do solo. As presses exercidas pelas
atividades humanas ao comprometer a qualidade do ar, impermeabilizar o solo, alterar o regime hdrico e substituir a flora nativa acabam
por resultar na perda ou diminuio da qualidade ambiental urbana.
A reduo da densidade de vegetao no ambiente urbano, dessa forma, implica reduo da qualidade de vida das populaes urbanas
(SHASHUA-BAR; HOFFMAN, 2000).
Portanto, a preservao da cobertura vegetal um dos elementos
de importncia central para os objetivos de segurana ambiental e preveno da degradao, uma vez que a vegetao original no apenas
um recurso natural bsico; tambm suporte para a fauna nativa e
age como proteo natural contra a poluio atmosfrica e alteraes
microclimticas.
Assim como os demais elementos, a vegetao sofre grandes alteraes ambientais em reas urbanizadas (Figura 1). As condies adequadas da vegetao podem servir como indicadores de uma alta qualidade ambiental urbana, a exemplo da presena de liquens e epfitas.
58
Categorias
Genericamente os espaos com presena de vegetao eram denominados ou reconhecidos como reas verdes. No entanto com o envolvimento de inmeros profissionais das mais diversas reas de atuao,
nas discusses ambientais de um modo geral, ou mais detidamente
aquelas ligadas aos ambientes urbanos, tem-se buscado um maior esclarecimento quanto aos conceitos utilizados a esse respeito, tais como
o de infraestrutura verde, espaos livres e reas verdes. A seguir, so
apresentados os principais debates em torno desses conceitos.
Estruturas verdes
Pensando a cidade como um sistema em que os elementos biofsicos, culturais recreativos e paisagsticos esto interconectados e, ainda,
que a ausncia ou perturbao de um deles levaria ao funcionamento
no harmnico do sistema, necessrio pensar o planejamento, o ordenamento e a gesto do territrio com vistas proteo e integrao
desses elementos.
A urbanizao tradicional baseada na infraestrutura cinza monofuncional e o que se busca atualmente uma infraestrutura verde
multifuncional.
A estrutura verde no um conceito novo, sobretudo na Europa,
com vrios estudos aplicados em Portugal e Alemanha, e nos Estados
Unidos, Chile e Brasil, entre outros. Inicialmente, as estruturas verdes
apresentavam a descontinuidade como uma caracterstica comum, na
medida em que no eram previstas ligaes entre as diferentes faixas
que as compunham. O grande desenvolvimento deste conceito deu-se
j no sc. XX, no sentido da transformao dessas estruturas verdes
numa rede contnua (PDM, 2008).
Atualmente, o conceito de infraestrutura verde, na viso de Ferreira
e Machado (2010), estaria relacionado ideia de redes, ou seja, pensando na interconectividade de reas naturais e reas abertas (open spaces).
As reas naturais seriam representadas por fragmentos permeveis
e vegetados, preferencialmente arborizados (inclui ruas e propriedades pblicas e privadas), interconectados, que reestruturam o mosaico
da paisagem (HERZOG e ROSA, 2010, p. 97). Desempenhariam papel
fundamental para o funcionamento ecolgico do territrio, contribuindo para a preservao dos ecossistemas naturais, da vida selvagem,
para a qualidade do ar e da gua e para a qualidade de vida.
Uma infraestrutura verde permitiria manter os ecossistemas em
bom estado, para que estes possam continuar a fornecer sociedade os
seus valiosos servios.
Dever ser o suporte dos ecossistemas e da paisagem; desempenhar
funes de corredor ecolgico, ao possibilitar o fluxo ou permanncia
da fauna e flora; promover a melhoria da qualidade do ar e da gua;
desempenhar funes sociais e culturais, ao converter-se em espaos
livres de recreio, lazer e educao ambiental e promover o equilbrio
esttico e paisagstico. Trata-se assim de uma infraestrutura promotora da conservao da biodiversidade em ambiente urbano e indutora
60
Para Shashua-Bar e Hoffman (2000), superfcies de vegetao em reas urbanas apresentam menor temperatura radiativa do que outros elementos naturais, sendo que a diferena na temperatura mxima pode
exceder 20 K w4x. No caso de reas verdes maiores como parques, a vegetao afeta a temperatura do ar imediatamente acima dela. Portanto, o
conjunto da vegetao acarreta melhora na trmica do ambiente urbano,
principalmente quando se verifica a possibilidade de formao de mosaicos. Juregui (1986, 2006) constatou que os efeitos na temperatura do
ar do Chapultepec Park, com 500 ha, na Cidade do Mxico, so perceptveis no raio de at 2 km, aproximadamente o mesmo que sua largura.
Espaos livres
No II Congresso Brasileiro de Arborizao Urbana, Lima et al.
(1994), ao congregar esforos para esclarecer a diversidade de abordagens relacionadas aos espaos em reas urbanas associadas presena
de vegetao e a sua destinao, concluram que o termo espao livre
configura-se como um conceito mais abrangente integrando os demais
e contrapondo-se ao espao construdo em reas urbanas.
reas verdes
Para Kliass (1987), reas verdes urbanas podem ser categorizadas em
reas verdes naturais, urbanizadas e de cultivo. As reas verdes de cultivo so, de modo geral, aquelas que constituem um cinturo verde junto
s cidades, incluindo-se os florestamentos e reflorestamentos com fins
econmicos. As reas verdes naturais representam as que foram preservadas do processo de ocupao e se apresentam como parques ou reservas e as reas no edificantes. As reas verdes urbanizadas constituem
uma categoria complexa, pois enquadram os bairros verdes, as reas institucionais, os vazios urbanos e at pequenos parques.
62
Autores como Cavalheiro e Del Picchia (1992), Lima et al. (1994), Loboda e De Angelis (2005), Bargos e Matias (2008) e Toledo e Santos (2008)
procuraram discutir e trazer a pblico os vrios conceitos atribudos s
reas verdes, buscando muitas vezes, a construo histrica, os usos e a
funcionalidade como suporte para esse entendimento (Quadro 1).
Quadro 1 Sntese das principais fontes conceituais para reas verdes.
Autores
Cavalheiro
e Del Picchia (1992)
Lima et al.
(1994)
Loboda e
De Angelis
(2005)
Bargos
e Matias
(2011)
Toledo e
Santos
(2008)
Tipologia
Obs.
Privadas,
potencialmente
coletivas e
pblicas
Sinnimos:
zonas verdes
espaos verdes
reas verdes
equipamento
verde
De acesso
pblico ou no,
e que exeram
minimamente as
funes ecolgicas, estticas e
de lazer
Praas, parques,
jardins pblicos,
arborizao
urbana
Vegetao
de ocorrncia
natural ou
plantada
Entre todas as funes que se pode atribuir para a manuteno, gesto e principalmente a insero de reas verdes em ambientes urbanos,
no momento atual, provavelmente uma das mais significativas preveno de desastres.
Tomando-se as bacias de drenagem como referencial espacial de distribuio das reas verdes, estas certamente podem minimizar inmeros casos de inundaes. Em muitas cidades brasileiras, as enchentes tm
sido um problema crnico devido, entre outros fatores, falta de espaos
abertos sem pavimentao que possam proporcionar a infiltrao das
guas das chuvas, principalmente em situaes de eventos extremos.
64
Consideraes finais
J estamos defasados na primeira medida de ordem poltica e prtica: precisamos com urgncia reinventar a gesto urbana, talvez um
processo de reengenharia, em busca de alguns elementos essenciais,
os quais a sociedade tem o dever e o direito de elencar com responsabilidade e tica.
Ao continuarmos o modelo geral atual, em que as reas verdes tm
desempenhado um papel muito mais paisagstico do que ambiental,
no nos restam muitas esperanas, pois tais procedimentos so comprovadamente ineficazes no mbito da manuteno dos espaos urbanos e para as condies de vida digna das populaes urbanas.
Historicamente, tm sido aplicadas solues de engenharia pontuais no tempo e no espao, que no atendem complexa evoluo dos
espaos urbanos. Entender a articulao dos elementos naturais e antrpicos que compem o espao urbano passa por um despertar de
definies e conceitos que foram sendo suplantados pela prpria dinmica de expanso das cidades, e neste caso em especial, o principal o
olhar sobre as bacias hidrogrficas e, em sentido mais amplo, para os
sistemas de drenagem.
Observa-se que os sistemas de drenagem urbana foram canalizando
os sistemas de drenagem natural; os vales de inundao naturais pela
topografia do terreno foram sendo ocupados; as reas mais elevadas da
mesma forma, com processo intenso de impermeabilizao dos solos
e supresso de espaos articulados capazes de minimizar os impactos
naturais das precipitaes.
O planejamento das reas verdes deve levar em conta sua estrutura
e funo no espao urbano, muito alm de seu mero efeito visual. Alm
de sua relao com os processos hdricos j comentados, deve-se considerar, ainda, sua funo na conservao da biodiversidade. A insero
de espcies exticas uma prtica corriqueira nas cidades, o que reduz
o possvel potencial de emprego das reas verdes como corredor ecolgico no linear para determinadas espcies da fauna e da flora.
Referncias
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91-115, out. 2010.
66
68
1 Introduo
A concepo de cidades surgiu por volta de 8.000 a.C. e esteve diretamente relacionada com os rios, pois as aglomeraes pastoris, agrcolas
e de artefatos artesanais, que se organizavam para praticar as atividades
comerciais do perodo, apropriavam-se das margens dos rios como espao adequado para sua sobrevivncia em funo das demandas por gua.
Destacam-se os rios Tigre, Eufrates e Nilo.
Dessa forma, a histria humana tem no rio um elemento chave do
seu desenvolvimento, seja como um manancial de recursos naturais,
seja como componente de orientao ao processo de construo das
paisagens constitudas a partir de pequenos aglomerados, vilas ou
grandes centros urbanos. Rio uma categoria sistmica natural, hidrolgica e geogrfica, indicadora de situaes espaciais resultante principalmente das complexas relaes entre os homens e seus recursos.
Se nos primrdios o rio chegou a ser uma barreira expanso dos
pequenos centros urbanos, h muito tempo a cidade vem se impondo
ao sistema fluvial, ocupando sua plancie de inundao, ultrapassando suas margens, alterando seu regime, engolindo seu canal e atribuindo-lhe novas funes.
70
Na ecologia e na antropologia dos anos 1950 predominava o entendimento de que as populaes interagiam harmoniosamente em sistemas autossustentveis. As reas de florestas em situao de equilbrio, assim como as sociedades estveis, confirmariam tal hiptese.
Atualmente, no entanto, tanto a ecologia quanto as cincias sociais
tm observado a natureza e a cultura como sistemas de fluxos. De
acordo com esse paradigma, a relao entre os seres humanos e a
ecologia se estabelece em situao de desequilbrio, sensvel aos contingentes da histria e que depende de um constante processo de
negociao, tanto nos aspectos materiais quanto ideolgicos, em um
processo marcado pela desigualdade entre os atores.10
Com fundamento nos paradigmas de fluxos da natureza e da cultura, conhecer a dinmica dos processos hidrogeomorfognicos das
bacias hidrogrficas de suma importncia para o planejamento das
aes humanas. Planejar , antes de tudo, uma atividade compreensiva
e o estudo dessa unidade geomorfolgica revela as interaes existentes entre os fenmenos de natureza fsico-qumica e bitica.
Os resultados das investigaes mostram que o ambiente opera como
um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se somam as dimenses
sociais, econmicas, polticas e institucionais. Essa concepo quer esteja
a paisagem localizada em rea urbana ou rural permite a compreenso
da complexidade dos sistemas urbanos e conduz ao uso sustentvel dos
recursos naturais, notadamente a gua, o solo e a vegetao.
Antes de se descrever as presses e a situao ambiental dessas aglomeraes, necessria uma breve anlise acerca da formao das paisagens urbanas e efeitos hidrolgicos correspondentes. A partir dos quadros
descritivos, ser possvel propor solues com base na integrao das diversas dimenses que interagem no conjunto cidade e bacia hidrogrfica.
Pode-se dizer que atributos espaciais, como a ocorrncia de gua
doce proveniente de rios ou lagos, foram fatores decisivos para a localizao de vrias cidades. No Brasil, em termos gerais, nota-se que
propriedades do espao como disponibilidade de gua ou um porto
10 No original: The dominant view in the ecology and anthropology of the 1950s saw populations harmoniously interacting in self-regulating systems; climax forests and stable societies
were the ruling hypotheses. Now, however, ecology and social sciences are investigating nature and culture in flux. The flux paradigms of nature and culture describe a human-ecological
relationship that is non-equilibrial, historically contingent and constantly negotiated at both
material and ideological levels by unequal actors.
72
Aumento dos danos provocados pelas enchentes. Mudanas na geometria dos cursos
de gua e na carga de sedimentos transportados. Assoreamento.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Feth (1973) apud Coates (1974).
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Schuler (1987) apud Carneiro e Miguez (2011).
74
Ao se vislumbrarem os fenmenos da urbanizao em diferentes escalas geogrficas e lugares, ficam evidentes as alteraes nos sistemas
hidrogrficos (Quadro 1). No contexto, tambm no se pode desprezar a
magnitude das transformaes devido ao aumento da renda e as melhorias das condies de vida, que tm como corolrio a intensificao da
pegada ecolgica (ecological footprint) dos habitantes das redes urbanas.
Nesse panorama, seja em nvel mundial ou em um pas urbano
como o Brasil, j so visveis as situaes de exausto da capacidade de
suporte do ambiente para suprir as necessidades das pessoas. Notadamente tratando-se de recursos hdricos e de terras.
No se deve apenas citar os danos causados pela escassez, mas tambm os desastres que os excessos de guas podem trazer s populaes.
As duas situaes so graves, embora haja diferentes percepes. A seca
insidiosa, provoca transformaes e adaptaes ambientais mais lentas, sem contar com os prejuzos causados s atividades econmicas. A
enchente, provocada por ocupao descontrolada das reas nas bacias
hidrogrficas, tem efeitos imediatos e mais visveis, provocam mais comoo social, em virtude das perdas materiais ou de vidas humanas.
bvio que eventos extremos so comuns na natureza. Contudo,
a ocupao das reas e o uso indiscriminado dos recursos ampliam e
exacerbam os efeitos desses fenmenos.
76
A falta de planejamento das atividades econmicas, de ordenamento territorial e de investimentos pblicos, o desemprego e a pobreza,
entre outros fatores, desencadeiam nas cidades:
1. nmero crescente de desabrigados;
2. pobreza;
3. criminalidade e violncia;
4. uso indiscriminado dos recursos de gua e terra;
5. despejo indiscriminado e acmulo de resduos slidos em reas de
drenagem.
Esse conjunto de variveis funciona e opera em situao de no equilbrio e em alteraes contnuas. Ao longo do tempo, podem ocorrer
transformaes na paisagem, nos aspectos fsicos e sociais, polticos ou
econmicos. Mudanas em grandes ou pequenas escalas geogrficas
podem estar associadas s variaes do clima ou quelas decorrentes
de polticas que podem inserir ou excluir a cidade da economia global.
No atual estgio de crescimento urbano brasileiro, e considerando
a dinmica dos processos fsicos, biticos, sociais polticos e econmicos e suas as inter-relaes, para atingir o patamar de sustentabilidade necessrio ateno especial para as perspectivas que envolvem os
usos dos recursos como terra ou gua. Conforme ressaltam Krueger e
Mitchell (1977) apud Mitchell (1979) incluem-se, como objeto dos estudos,
no apenas os aspectos biofsicos, mas tambm as variveis, econmicas,
poltico-institucionais e cientfico-tecnolgicas em diferentes dimenses
do tempo e do espao.
A ocorrncia de desastres nas cidades brasileiras, vinculados ao
mau uso dos recursos, revela problemas como falta de articulao entre instituies em nvel municipal, estadual e federal. Prevalecem os
estmulos ao crescimento econmico e demogrfico. H, no mbito das
aes dos governos, descompasso com as polticas de proteo ao patrimnio natural executada pelos rgos de planejamento e controle
ambiental. No contexto institucional, evidente, de forma ampla, a
descontinuidade administrativa nos trs nveis da gesto pblica.
Exemplos recentes, como as cheias no Vale do Itaja em Santa Catarina (2008), na Zona da Mata nordestina (2010), em algumas reas urbanas do estado do Rio de Janeiro (2011) ou na cidade histrica de Gois
(2011) e as enxurradas no Distrito Federal (2011) evidenciam: (i) a negligncia na fiscalizao, ao se permitir ocupao de locais nas vrzeas
sujeitos a inundaes ou deslizamentos como as encostas; (ii) ausncia
de polticas pblicas habitacionais e de ocupao e uso do espao; e
78
Os impasses e as perspectivas da
sustentabilidade urbana
Como construir modelos de gesto e arranjos institucionais eficazes no trato dos problemas ambientais?
e a nsia de lucros dos administradores privilegiam os setores vinculados ao consumo como o mercado imobilirio. Ao mesmo tempo, h
carncia de polticas pblicas de emprego e moradias dignas para os
habitantes. E essa situao convive com a existncia de instrumentos
tcnicos e legais de proteo ambiental, em sua maioria, nos trs nveis
da administrao pblica.
Consideraes finais
80
regio de risco de alagamentos no possua registros de pontos especficos e estratgicos para subsidiar as aes de planejamento urbano.
To pouco admissvel que ainda tenhamos todos os estudos de
drenagem urbana calcados em mdias de precipitao, sem que sejam
observados os eventos extremos, que ocorrem com naturalidade na dinmica dos eventos atmosfricos. preciso que as vias e seus sistemas
de drenagem pluvial sejam projetados com base em eventos extremos
e acrescidos de margem de segurana.
Um dos elementos centrais relativo anlise socioambiental dos
rios e bacias hidrogrficas urbanas encontra seu primeiro impasse na
dificuldade de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto do
uso do solo, mesmo que o Estatuto das Cidades reprise ou faa referncia a alguns artigos e pargrafos da Constituio de 1988 ou da Lei das
guas (Lei n 9.433/1997).
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1 Introduo
As duas principais leis de aplicao nacional no campo do direito urbanstico so a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade,
e a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei do Parcelamento Urbano. No obstante essas leis contemplarem disposies pontuais relacionadas proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a
integrao consistente entre as normas urbansticas e ambientais.
No que se refere legislao da Unio direcionada aos programas
habitacionais, leis importantes dedicam pouca (ou, em certos casos, nenhuma) ateno questo ambiental. So exemplos que merecem ser
analisados a Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005, que disciplina o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e a Lei n 11.977,
de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos urbanos.
Apresenta-se aqui um panorama crtico da legislao federal afeta
gesto ambiental urbana e, tambm, exemplos da legislao estadual
nesse sentido. Entende-se que se faz necessrio ir alm da perspectiva
do interesse local que marca a questo urbana. Os governos locais so,
sem dvida, os principais atores na conduo da poltica urbana, mas os
problemas nessa rea demandam ateno de todos os entes da federao.
A ideia lanar pontos de debate e, dessa forma, contribuir para o
aperfeioamento do quadro normativo em vigor. No so abrangidas
por este trabalho as normas atinentes ao saneamento bsico11 e aos resduos slidos12. Os comentrios devem ser lidos considerando o contexto da data de sua redao, o ms de novembro de 2012.
2.1
O Estatuto da Cidade
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Determina-se a audincia do poder pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente lesivos sobre o meio ambiente
natural e construdo, o conforto ou a segurana da populao. Explicita-se, tambm, que as normas ambientais devem ser levadas em considerao no estabelecimento de regras especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao referentes regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda.
No apenas as diretrizes que fazem referncia expressa questo
ambiental, acima apontadas, mas tambm as ferramentas disciplinadas pelo Estatuto da Cidade tendo em vista o controle da especulao imobiliria (edificao ou utilizao do imvel urbano com carter
compulsrio, tributao progressiva no tempo, desapropriao-sano
mediante pagamento em ttulos e outras), tm potencialmente repercusses positivas na qualidade ambiental de nossos ncleos urbanos.
A aplicao desses instrumentos, no longo prazo, contribuir para a
maior racionalidade do tecido urbano e a reduo do ritmo de espraiamento do territrio ocupado pelas cidades. Com isso, espera-se uma
consequente reduo da presso pela substituio de reas rurais por
uso urbano, o que, em regra, benfico do ponto de vista da proteo
do meio ambiente natural (ARAJO, 2003).
O problema que a gesto ambiental urbana carece de ateno imediata, no apenas no longo prazo. Nessa perspectiva, h omisso no
Estatuto da Cidade. Saliente-se que a lei no aborda disposies especficas sobre os sistemas de reas verdes no permetro urbano, nem
prev no contedo mnimo do plano diretor tpicos diretamente afetos
questo ambiental.
Recentemente, foi aprovada a insero de dois dispositivos novos no
Estatuto da Cidade pela Lei n 12.608/2012, que dispe sobre a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil. O primeiro deles traz contedo
obrigatrio para o plano diretor dos municpios includos no cadastro
nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos
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no foi essa pelo fato de o plano diretor no ser obrigatrio para todos
os municpios e, tambm, pelo processo de alterao do plano diretor
ser em regra mais complicado do que os que dizem respeito a outras
leis municipais. De toda forma, podem-se gerar perdas com a opo
pelo projeto especfico, que inclusive no fica obrigado a respeitar os
requisitos sobre a participao da populao no processo decisrio previstas para o plano diretor pelo Estatuto da Cidade.
2.2
13 Considerando as interfaces do direito urbanstico com outros campos do direito, h leis antigas de aplicao nacional, como os diplomas sobre a desapropriao por utilidade pblica
(Decreto-Lei n 3.365/1941) ou interesse social (Lei n 4.132/1962).
da municipalidade as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes
no projeto e no memorial descritivo.
A Lei n 6.766/1979 prev lotes com rea mnima de 125 m2 e frente mnima de cinco metros, salvo nos loteamentos destinados a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, desde
que previamente aprovados pelos rgos competentes. Impe reserva de
faixa non aedificandi de quinze metros ao longo de rodovias e ferrovias. Estabelece faixa de quinze metros de proteo ao longo das guas correntes e dormentes, conflitando com as determinaes mais rigorosas da Lei
n 4.771/1965 (Cdigo Florestal) em relao s reas de Preservao Permanente (APPs), conflito esse que permaneceu presente considerada a nova
lei florestal, Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei n 12.727/2012. Determina
que as vias do loteamento sejam articuladas com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetadas, e harmonizadas com a topografia local.
H vrios anos, debatem-se aperfeioamentos no contedo da
Lei do Parcelamento Urbano. Esforos nesse sentido geraram a Lei
n 9.785/1999, que fez ajustes pontuais como a revogao do percentual
mnimo de reas destinadas a uso pblico nos loteamentos. Os agentes
tcnicos e polticos que atuam no campo do desenvolvimento urbano,
contudo, tm demandado alteraes de maior relevo na citada lei. Tm
sido apontadas deficincias no texto em vigor quanto :
indefinio sobre a infraestrutura a ser exigida dos empreendedores e do poder pblico em cada empreendimento;
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2.3
adquirentes dos lotes, mas no estabelece normas especficas para as iniciativas de regularizao fundiria. Regras sobre esse assunto tm sido
fixadas, sobretudo, por legislao municipal, em grande parte associadas disciplina das chamadas zonas especiais de interesse social (ZEIS).
No processo de discusso da LRTU, abrangem-se normas para os
novos parcelamentos e tambm para a regularizao fundiria de ocupaes preexistentes. Ocorre que, em maro de 2009, foi adotada a medida provisria relativa primeira fase do Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV)15, que gerou a Lei n 11.977/2009, tendo o Poder Executivo inserido no texto um captulo relativo regularizao fundiria em
reas urbanas que se baseia integralmente em dispositivos constantes
no substitutivo mais recente formulado no processo da LRTU. As diferenas de contedo so pequenas. Baseiam-se no referido substitutivo
as regras mais importantes e inovadoras sobre o tema que constam na
Lei n 11.977/2009, como as que dizem respeito aos institutos da demarcao urbanstica e da legitimao de posse, bem como a opo pelo
tratamento diferenciado quanto s regularizaes de interesse social,
direcionadas populao de baixa renda, e s demais regularizaes,
denominadas de interesse especfico.
No que toca questo ambiental em senso estrito, fica estabelecido
na Lei n 11.977/2009 que a regularizao fundiria de interesse social
depende da anlise e da aprovao pelo municpio do projeto de regularizao. A aprovao municipal corresponde ao licenciamento ambiental e urbanstico do projeto de regularizao fundiria de interesse
social, desde que o municpio tenha conselho de meio ambiente e rgo
ambiental capacitado. A lei qualifica como capacitado o rgo municipal que possua em seus quadros ou sua disposio profissionais
com atribuio para anlise do projeto e deciso sobre o licenciamento
ambiental. No caso de o projeto abranger rea de unidade de conservao de uso sustentvel, nos termos da Lei n 9.985, de 18 de julho de
2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc),
demanda-se, ainda, anuncia do rgo gestor da unidade.
O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever considerar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir parmetros urbansticos e ambientais especficos, alm de identificar os lotes,
as vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico. O municpio
pode, por deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de interesse social em APPs, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e insertas em
15 Cf. Medida Provisria (MPV) n 459/2009.
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rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico, elaborado por profissional legalmente habilitado, comprove que esta interveno implica
a melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao
irregular anterior. Registre-se que essa medida se aplica aos diferentes
tipos de APPs (vegetao margem dos cursos d'gua, em encostas etc.).
O estudo tcnico necessita abarcar intervenes para o controle de riscos
geotcnicos e de inundaes, medidas para recuperao de reas degradadas e comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade
urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hdricos
e a proteo das unidades de conservao.
Por determinao expressa da Lei n 11.977/2009, nas regularizaes
no caracterizadas como de interesse social, o projeto de regularizao
deve respeitar as restries ocupao de APPs e demais disposies
previstas na legislao ambiental. A lgica subjacente deciso do legislador foi impor exigncias mais rgidas para as regularizaes de
interesse especfico do que nos casos de interesse social.
Ocorre que a nova lei florestal (Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei
n 12.727/2012) criou dificuldades enormes para a interpretao das
regras nacionais sobre a regularizao fundiria urbana. Sem alterar
expressamente a Lei n 11.977/2009 e, mais do que isso, confirmando
explicitamente a aplicao do referido diploma legal, a nova lei florestal contempla novas disposies para a regularizao fundiria dos
assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada situados em APPs. Nas regularizaes de interesse social, deixa de ser
feita referncia data de 31 de dezembro de 2007. Nas regularizaes
de interesse especfico, o projeto de regularizao passa a indicar as
reas em que devem ser resguardadas as caractersticas tpicas da APP,
com a devida proposta de recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao. Anteriormente, com a combinao
da Lei n 11.977/2009 e do antigo Cdigo Florestal, as regularizaes
no direcionadas populao de baixa renda deveriam obedecer aos
mesmos requisitos sobre APP aplicados aos novos parcelamentos, que
restringiam a ocupao em APP. No que se refere regularizao fundiria urbana, assim, a nova lei florestal reduziu sobremaneira o grau
de proteo ambiental em relao situao anterior a ela.
2.4
2.5
92
2.6
94
96
A Lei n 16.488, de 10 de fevereiro de 2009, do estado de Gois, institui a Poltica Estadual de Incentivo ao Aproveitamento da Energia Solar
e tem o objetivo de estimular, como forma de diminuir o consumo das
diferentes fontes de energia, os investimentos e a implantao de sistemas de energia solar, englobando o desenvolvimento tecnolgico, em
empreendimentos particulares e pblicos, residenciais, comunitrios,
comerciais e industriais, alm de criar alternativas de emprego e renda.
De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de haver exemplos de
normas que inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio ambiente que no devem ser subvalorizados, os estados legislam menos do
que deveriam nessa rea. Mesmo no que toca gesto metropolitana,
cujo tratamento legal e operacional foi delegado exclusivamente aos governos estaduais pelo art. 25, 3, da Constituio Federal, a atuao
dessa esfera de governo no ps-1988, na prtica, ainda no se consagrou
plenamente (ARAJO; LORENZETTI, 2008). Outro desafio a ser trabalhado so os diversos conflitos existentes entre a legislao ambiental de
cunho nacional e as normas estaduais (JURAS; ARAJO, 2009).
Consideraes finais
texto em vigor no resolve as incertezas jurdicas nesse campo; ao contrrio, contribui para aument-las.
Finalmente, outro aspecto que necessita ser ponderado a conexo
entre as normas urbansticas e ambientais e as escolhas em termos de
materiais e tecnologias construtivas, para a infraestrutura e as edificaes. O paradigma da sustentabilidade ambiental precisa estar configurado em todas as escalas da questo urbana.
Referncias
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energia solar. 25 mar. 2009. Disponvel em: <http://g1.globo.com/
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em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1083/preservacao_
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________. O Estatuto da Cidade e a questo ambiental. Braslia: Cmara
dos Deputados, 2003. (Estudo). Disponvel em: <http://bd.camara.gov.
br/bd/handle/bdcamara/981/estatuto_cidade_vaz.pdf>. Acesso em: 10
jul. 2013.
________. Lei de responsabilidade territorial urbana: situao atual
do debate. Revista de Direito Ambiental, v. 51, p. 232-248, 2008.
________; LORENZETTI, M. S. B. A Constituio Federal de 1988 e a
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da Constituio Federal de 1988 na sociedade brasileira. Braslia: Cmara
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CHAVES, Mirna Quinder Belmino; VIEIRA, Alessandra d'vila
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Ministrio das Cidades, 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.
gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/PAC_Urbanizacao_
de_Favelas_Web.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2012.
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102
aos que confiaram nos preconcios de uma propaganda larga e cheia dos
melhores propsitos. Os contratos de compra e venda no conferiam
direito real ao comprador. Conforme o Cdigo Civil era permitido a uma
das partes arrepender-se do negcio antes da assinatura da escritura no
cartrio de registros, o que converteu esse dispositivo em fonte amarga
de decepes e de justificados desesperos (FERREIRA, 1938, p. 16-17).
A partir do PL do deputado Waldemar Martins Ferreira, emendado por
comisses da Cmara e do Senado, em 1937 se aprovou o Decreto-Lei
n 58 (regulamentado pelo Decreto n 3.079/1938).
O Decreto-Lei n 58/1937 regulava a venda e a diviso em lotes de
terras rurais e urbanas mediante oferta pblica e o pagamento em prestaes; assim como determinava os trmites do processo de loteamento e da venda antes que se efetuasse o registro no cartrio de imveis.
Naquele momento, no existia a ideia de que o loteador, ao realizar um
empreendimento lucrativo, deveria arcar com um nus, doando reas
ao municpio em contrapartida pela expanso urbana e pelos servios
pblicos gerados. Essas reas se tornaram pblicas por meio do Decreto
n 271/1967. Em contraponto expanso perifrica, os centros urbanos
se adensavam em um processo de verticalizao, o que culminou com
a edio do Decreto n 5.481/192821 que reconhecia a propriedade horizontal, ou seja, a copropriedade do terreno, expressa em cotas ou fraes
ideais. Contudo, esse decreto sujeitava as unidades autnomas s limitaes previstas em lei: podiam ser alienadas no todo ou em partes, desde
que a edificao tivesse mais de cinco andares, o que foi alterado pela
Lei n 285/1948, que reduziu para dois pavimentos ou andares. Conforme
Silva, essa norma facultou ao proprietrio a venda ou outra forma de
gravar a unidade autnoma, inclusive a locao (SILVA, 1981, p. 8).
Em 1961, Caio Mrio da Silva Pereira anexou em seu livro Propriedade
horizontal um projeto de lei que disciplinava o condomnio e a incorporao, que foi acolhido pelo governo, em 1964 quando ele chefiava o
gabinete do Ministrio da Justia. O PL n 19/1964, que se converteria na
Lei n 4.591/1964, contou com contribuies de vrias entidades, como
o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado da Guanabara;
a Associao dos Advogados de So Paulo; o Instituto de Arquitetos
do Brasil (seo SP); o Instituto de Engenharia de So Paulo; o Sindicato de Corretores de Imveis do Rio de Janeiro; a Faculdade de Direito
da Universidade de Minas Gerais e o Centro Acadmico Afonso Penna
(PEREIRA, 1999). Em seu livro Condomnio e incorporaes, Pereira relatou
21 Modificado pelos Decreto-Lei n 5.234/1943 e Lei n 285/1948 e revogado pela Lei n 4.591/1964.
22 Modificada pela Lei n 4.864/1965, Decreto-Lei n 981/1969, Lei n 6.434/1977, Lei n 6.709/1979,
Lei n 7.182/1984, Lei n 9.267/1996, Medida Provisria (MPV) n 2.221/2001, Lei n 10.931/2004 e
Lei n 12.424/2011.
23 Regulamentada pelo Decreto n 55.286/1964 e modificada pelos Decreto-Lei n 582/1969, Lei
n 5.709/1971, Lei n 6.746/1979, Lei n 7.647/1988, MPV n 2.183-56/2001, Lei n 11.443/2007 e Lei
n 11.446/2007.
24 Modificado pela Lei n 4.864/1965, Lei n 5.049/1966, Decreto-Lei n 204/1967, Lei n 5.455/1968,
Decreto-Lei n 1.338/1974, Lei n 8.245/1991, Lei n 8.692/1993, MPV n 2.197-43/2001 e Lei
n 11.977/2009.
25 Modificada pela Lei n 6535/1968, Lei n 7.511/1986, Lei n 7.803/1989, MPV n 2.166-67/2001, Lei
n 11.284/2006 e revogada pela Lei n 12.651/2012.
104
as reas mnimas para os lotes, para os espaos livres e para os equipamentos urbanos e uma taxa mxima de densidade demogrfica por
hectare. O projeto atribua ao Ministrio do Planejamento a expedio
de instrues e diretrizes tcnicas para orientar a execuo da lei, bem
como a fiscalizao e o controle da aplicao de suas normas e destacava
a atuao do Ministrio Pblico para impedir construo ou cancelar
registro de loteamento ou lote em desacordo com a lei. O projeto trazia
o contedo mnimo para a elaborao de planos diretores municipais e
vinculava os emprstimos e as subvenes federais existncia deste
plano. Estabelecia ainda a aplicao do instituto concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares:
[...] servir para baixar o custo da terra para edificao e quaisquer
outros fins especificados no contrato. Transferindo-se, apenas o direito ao uso do solo, e conservando o proprietrio seja o Estado, seja
o particular a terra em seu domnio, o valor da concesso de uso h
de ser, necessariamente, menor do que o valor da propriedade plena em toda a sua substncia. Cessado o uso, cessa a concesso. Mas
enquanto subsistir o uso segundo o contrato subsiste o direito real
a essa utilizao, e poder ser transferido como os demais direitos
reais, por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria.
Desse modo, o poder pblico ou o particular no tm necessidade
de alienar a propriedade para possibilitar a sua normal utilizao.
Bastar conceder o uso desejado.
O projeto de Meirelles, segundo Azevedo Jnior, [...] se viu desfigurado e mutilado, acabando por ser substitudo por outro de dez artigos,
sugerido por um grupo de proprietrios de imveis (AZEVEDO JNIOR, 1968, p. 33) e transformou-se em norma jurdica: o Decreto-Lei
n 271/196729. Este decreto aplicou aos loteamentos a Lei n 4.591/1964,
equiparando o loteador ao incorporador, os compradores de lotes aos
condminos e as obras de infraestrutura construo da edificao, e
previu a diviso do loteamento em etapas, a critrio do loteador. Cada
etapa constituiria um condomnio que poderia ser dissolvido quando
da aceitao do loteamento pela prefeitura. Para Azevedo Jnior, este
dispositivo se mostrava invivel, pois as normas que regiam a incorporao no se aplicavam ao loteamento pelas diferenas das prprias
operaes, que divergiam entre si. Destaque-se o art. 4 que determinava que, desde a data da inscrio do loteamento, passavam a integrar o
domnio pblico do municpio as vias e praas e reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e
29 Modificado pela Lei n 11.481/2007.
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a oportunidade boa para, tendo a nova lei que regula o parcelamento do solo urbano como marco, dar partida reconduo da
autonomia municipal em seus verdadeiros nveis. Isso s se poder
alcanar revendo toda a sistemtica fiscal vigente, para que se atribua ao municpio maior autonomia financeira para executar seus
planos, sem estar submetido ao imprprio regime de repasse de
verbas por parte do governo federal, o que faz com que a autonomia municipal seja algo muito abstrato e extremamente difcil de
concretizar-se (COUTO, 1981, p. 406-408).
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contribuies aos debates do GT, foram realizadas duas audincias pblicas com os temas Novos paradigmas para o parcelamento do solo
e requisitos urbansticos e ambientais e Contratos, sanes e outros
aspectos jurdicos e aprovao de projetos, licenciamentos e registros.
Participaram dos debates representantes da Confederao Nacional
de Municpios (CNM); do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea); do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam); do
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB); do Sindicato das Empresas
de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Comerciais
e Residenciais de So Paulo (Secovi-SP); do Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (Graprohab);
do Instituto do Registro Imobilirio do Brasil (Irib) e da Associao de
Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg).
A partir dessas audincias e dos debates gerados, o relator fez um
parecer contendo um substitutivo proposio principal e o apresentou CDU em dezembro de 2002, ou seja, no fim da legislatura de 19992002. Por isso, em janeiro de 2003, a CDU o devolveu, sem manifestao,
e o processo foi arquivado. Esse primeiro substitutivo j se estruturava
conforme os interesses dos atores. J naquelas duas primeiras audincias algumas questes da problemtica urbana foram amplamente debatidas, tais como: a regularizao fundiria dos loteamentos irregulares e clandestinos; as ocupaes de reas de mananciais; os usos e as
ocupaes ao longo dos recursos hdricos; os condomnios e loteamentos fechados. Os debates geraram uma estrutura bsica, que permaneceu at a sua votao, em 2007, que introduziu novas modalidades de
parcelamento do solo urbano e normas especficas para a regularizao fundiria e para os registros imobilirios.
Com o retorno das atividades legislativas, em maro de 2003, o
substitutivo foi desarquivado, e como o deputado Joo Sampaio
no havia sido reeleito em abril, o deputado Dr. Evilsio (PSB-SP)
foi nomeado relator na CDU. Em junho, o deputado Dr. Evilsio emitiu novo parecer na forma de substitutivo, que mantinha basicamente o contedo do substitutivo do deputado Joo Sampaio. Entre outubro e novembro de 2003, a CDU convocou novas audincias pblicas:
Critrios e diretrizes para novos parcelamentos, Regulao de
condomnios urbansticos e horizontais, Regularizao fundiria
de assentamentos informais e Contratos e registros, que contaram com representantes do Ministrio das Cidades; do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU); da Prefeitura Municipal de Porto
Alegre; do Ibam; da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
112
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CCJ vai julgar os aspectos de constitucionalidade e redao do projeto, pelo menos foi o que nos disseram l, ento no poderia rever
aquilo que a CDU tinha tratado. A, por conta disso, o MP, as ONGs,
os ambientalistas articularam com os deputados uma forma, no de
barrar o projeto, mas de levar para uma discusso mais sria, para
provocar que o projeto passasse no mnimo pelas comisses do meio
ambiente e do direito do consumidor. A, ento, barrou a votao que
estava a toque de caixa, e a situao hoje que o projeto est parado
e provavelmente ser retomado em 2007. Mas o MP no abre mo dos
dispositivos de ordem do consumidor, da tutela do consumidor; dos
dispositivos ambientais que esto sendo muito flexibilizados. No
abre mo dos dispositivos da ordem de registros. Enfim, eu acho
que partir para uma negociao melhor e com os atores com maior
transparncia, diante do MP, do Brasil inteiro, das ONGs, para que
isso seja discutido.
Em dezembro de 2006, o relator apresentou parecer com um substitutivo, porm a comisso no conseguiu concretizar a votao, e o
processo foi novamente arquivado ao final da legislatura 2003-2006.
No incio da nova legislatura, em 2007, iniciou-se mais um captulo
dessa j longa novela, e dois deputados tomaram a iniciativa de reapresentar como novos projetos de lei o texto que vinha sendo negociado.
O deputado Fernando Chucre (PSDB-SP) apresentou o PL n 20/2007,
que constitua exatamente o substitutivo do deputado Barbosa Neto
e o deputado Zezu Ribeiro (PT-BA) apresentou o PL n 31/2007, que
trazia algumas modificaes no texto do deputado Barbosa Neto. Em
abril de 2007, o PL n 3.057/2000 foi desarquivado, e em junho de 2007 a
deputada Maria do Carmo Lara solicitou a apensao do PL n 20/2007
ao PL n 3.057/2000.
Criou-se, ento, uma nova comisso especial, sendo designados
a deputada Maria do Carmo Lara (PT-MG) para a presidncia e o
deputado Renato Amary (PSDB-SP) para a relatoria, e novas audincias pblicas foram convocadas para tratar dos assuntos polmicos.
Em outubro, o deputado Renato Amary apresentou parecer com um
substitutivo que recebeu vrias crticas. Entre elas, um artigo, publica-
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fora do ambiente de tramitao no Legislativo, e os pontos de divergncia ainda existentes quanto regularizao fundiria foram solucionados pelo Executivo da seguinte forma: em maro de 2009, uma exposio
de motivos interministerial foi encaminhada ao presidente da Repblica
contendo o Programa Minha Casa, Minha Vida, e um de seus captulos
tratava, precisamente, da regularizao fundiria, assunto que foi retirado do PL n 3.057/2000. sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida
que trata o prximo item.
aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade econmica. As atuais restries de crdito, ainda que por um perodo curto,
podem gerar problemas no setor produtivo com consequncias danosas para a economia nacional, sendo oportuna, portanto, a criao de
mecanismo que reduza o risco de crdito associado s operaes de
financiamento habitacional, incentive o retorno dos emprstimos e
viabilize a continuidade dos investimentos, principalmente no setor
da construo civil, grande gerador de emprego e renda s camadas
de menor poder aquisitivo. [...] importante notar que as diversas
aes ensejadas nessa medida provisria formam um conjunto harmnico que foi preparado considerando, primordialmente, a necessidade de aes imediatas de enfrentamento crise econmica e ao
crnico deficit habitacional do pas. [...] A urgncia e a relevncia da
medida ora proposta se justificam pela necessidade da implementao de aes governamentais estruturadas capazes de arrefecer os
impactos da crise mundial na economia brasileira, de forma a promover condies para retomada do processo de crescimento econmico,
a gerao de empregos e renda e a reduo do deficit habitacional, pela
ampliao das condies de acesso a moradia s famlias de baixa
renda (BRASIL..., 2009).
No entanto, Arantes e Fix (2009) arrolaram, com competncia e coragem, vrias objees ao PMCMV, mostrando as suas limitaes e contradies. No o propsito desse texto reproduzir as crticas dos dois
autores, mas sim a chamar a ateno para alguns aspectos, com a finalidade de, em conformidade com o objetivo central deste artigo, articular
o PMCMV com a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. Assim,
no tocante ao objeto desse estudo, a regularizao fundiria, visvel
na exposio de motivos como o Executivo se apropriou dos esforos do
Legislativo para a construo de um captulo sobre esse tema:
[...] Desde a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o governo tem
buscado apoiar a regularizao fundiria de pores significativas
das cidades brasileiras, por meio do trabalho conjunto com municpios, estados e Distrito Federal. A regularizao fundiria urbana
um passo fundamental na garantia do direito constitucional de moradia, especialmente para as populaes de menor renda, as mais afetadas pela falta de oportunidades de acesso ao mercado habitacional.
Alm disso, a regularizao fundiria, ao resolver problemas relativos
ao meio ambiente, ordem urbanstica e questes jurdicas atinentes
ao direito de propriedade, significa o resgate da cidadania das populaes mais pobres e a sua integrao cidade legal. [...] Apesar dos
esforos dos governos federal, estaduais e municipais, os resultados
alcanados ainda esto aqum do necessrio, dada a ausncia de um
marco regulatrio especfico [...] Assim, a presente proposta de medida
provisria procura estabelecer o arcabouo legal necessrio para tornar mais efetivo e clere o rito da regularizao fundiria urbana. As
120
Um dia aps o recebimento da exposio de motivos, em 25 de maro, o governo federal editou a MPV n 459/2009, referente ao programa
habitacional Minha Casa, Minha Vida, com a promessa de construo
de um milho de casas. No escopo da MPV estava a insero de um
ttulo sobre regularizao fundiria retirado do Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. No artigo Apropriao da agenda
do Legislativo: como aferir esse fenmeno?, os autores Suely Mara Vaz
Guimares de Arajo e Rafael Silveira e Silva ressaltam a frequncia
com que o Executivo tem utilizado como estratgia da construo de
sua agenda os assuntos, ideias ou redao de textos de projetos de lei
que tramitam no Congresso Nacional sob forma de novos projetos de
lei, transformando-os em medidas provisrias ou projetos de lei de sua
iniciativa, fenmeno esse que os autores denominaram de apropriao.
Entre as ocorrncias, os autores citam a transferncia do ttulo de regularizao fundiria do PL n 3.057/2000 para a lei do PMCMV e chamam a ateno para a natureza poltica da ao:
[...] Deve ser comentado que as normas sobre regularizao fundiria em reas urbanas presentes na Lei n 11.977/2009 so as nicas
sobre o tema no plano nacional, o que lhes confere grande alcance
poltico em face do grande nmero de ocupaes irregulares existentes nas cidades brasileiras. Outro aspecto a ser considerado, e que
evidencia a natureza em essncia poltica da opo do Executivo,
que as regras sobre regularizao fundiria trazidas do processo da
Lei de Responsabilidade Territorial Urbana no eram necessrias ao
Programa Minha Casa, Minha Vida, j que esse programa federal
abrange somente a construo de novas unidades habitacionais em
terrenos regulares do ponto de vista urbanstico. O captulo sobre
Em abril de 2009, o Boletim n 62 do Frum Nacional de Reforma Urbana ponderava a respeito da MPV, questionando que, na proposta de
um milho de moradias, apenas quarenta por cento do total estavam
destinadas a atender s famlias que ganham at trs salrios mnimos
e que estas famlias representavam mais de noventa por cento do deficit
habitacional brasileiro. Afirmava-se ainda:
[...] o Programa no prioriza a construo de uma poltica habitacional,
tal qual foi concebida na lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social [...] Ao invs disso, d continuidade a uma
prtica que tem sido a tradio da poltica brasileira quando se fala em
habitao: centrar na oferta de subsdios e crditos individualizados
para a obteno da propriedade privada, bem como na construo de
unidades habitacionais tambm individualizadas, sem que as necessidades habitacionais da populao de baixa renda sejam efetivamente
atendidas. O resultado desta tradicional prtica pode ser observado
nas cidades brasileiras: a construo de bairros populares perifricos
e segregados da cidade, que contribuem para a continuidade da excluso social que atinge considervel parcela da populao brasileira e
para o aumento da violncia urbana (BOLETIM..., 2009).
122
faltam sete milhes e novecentas mil casas para o povo brasileiro. [...]
Ns devemos, sim, acompanhar esse projeto: mobilizar os prefeitos, os
mutires, as empresas e todos os setores que podero contribuir para
uma meta ambiciosa. Muito ambiciosa: chegar a um milho de casas;
mas muito tmida diante do desafio histrico que ns temos com o
povo brasileiro.
124
Referncias
ARANTES, Pedro; FIX, Mariana. Como o governo Lula pretende
resolver o problema da habitao. PassaPalavra, 6 ago. 2009.
Disponvel em: <http://passapalavra.info/?p=9445#more-9445>;
<http://passapalavra.info/?p=10258#more-10258>; http://passapalavra.
info/?p=10735#more-10735>. Acesso em: 2 jan. 2011.
AZEVEDO JNIOR, Jos Osrio de. Consideraes sobre a nova lei de
loteamentos: Decreto-Lei n. 271, de 28 de fevereiro de 1967, a concesso de
uso, um novo direito real. Rev. Tribunais, So Paulo, n. 388, p. 31-44, 1968.
BOLETIM DO FNRU, Rio de Janeiro, v. 5, n. 62, 24 abr. 2009.
Disponvel em: <http://www.unmp.org.br/index.php?option=com_co
ntent&view=article&id=260:boletim-fnru-a-reforma-urbana-e-oprograma-minha-casa-minha-vida>. Acesso em: 4 jan. 2011.
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei
n. 3.057/2000. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=19039>. Acesso em:
10 jan. 2012.
BRASIL. Exposio de Motivos (EM) Interministerial n. 33/2009/MF/
MJ/MP/MMA/MCidades. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Exm/EMI-33-MF-MJ-MP-MMAMcidades-09-Mpv-459.htm>. Acesso em: 4 jan. 2011.
BRASIL. Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispe sobre o Programa
Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de
assentamentos localizados em reas urbanas; altera o Decreto-Lei
n. 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n. 4.380, de 21 de agosto de
1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990,
e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria n. 2.197-43,
de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio Oficial [da]
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 8 jul. 2009. p. 2. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/11977.
htm>. Acesso em: 1 jan. 2012.
126
128
Qualidade da arquitetura
e dos espaos pblicos
Concursos de projeto:
instrumentos para a qualidade e
a sustentabilidade da arquitetura
e dos espaos pblicos
Fa bi a no Sobr ei r a
132
No Brasil, provavelmente pela histrica fragilidade do Estado democrtico, ainda no existe uma poltica consolidada de contratao pblica de projetos baseada no concurso como instrumento de promoo da
qualidade da arquitetura e do espao pblico. De acordo com pesquisas
acadmicas (FLYNN, 2001; FIALHO, 2002; SOBREIRA, 2009), a mdia
histrica de concursos de projeto no Brasil inferior a dez por ano, enquanto so construdos anualmente centenas de espaos e edificaes
pblicas de mdio e grande porte, em todas as esferas da administrao
pblica, que consomem bilhes de reais a cada ano, e cujos projetos so
contratados por meios pouco transparentes e nada democrticos, apesar
da preferncia da legislao federal pelo concurso.
A Lei de Licitaes (8.666/1993, art. 13, inciso I) define que os projetos so servios tcnicos profissionais especializados. E em seguida,
no 1 do mesmo artigo destaca que:
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos
para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados
devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de
concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
Alm de dar preferncia aos concursos para a contratao de projetos, a Lei n 8.666/1993 define algumas diretrizes sobre a realizao
desses procedimentos. O art. 32 destaca que pode ser dispensada, no
caso do concurso, a apresentao pelos concorrentes de uma srie de
documentos comuns s demais modalidades de licitao: habilitao
jurdica, regularidade fiscal, qualificao tcnica e qualificao econmico-financeira.
O 5 do artigo 51 define que no caso dos concursos o julgamento
ser feito por uma comisso especial integrada por pessoas de reputao
ilibada e reconhecido conhecimento da matria em exame, servidores
pblicos ou no.
O art. 52, 1o, prev que o regulamento do concurso deve indicar:
I.
A preferncia sugerida na lei (por no se tratar de uma obrigatoriedade) no se traduz em uma prtica cotidiana e o resultado o
nmero reduzido de concursos.
Apesar das diretrizes bsicas apresentadas, percebe-se a necessidade de regulamentao dos concursos, a fim de evitar a diversidade de formatos e procedimentos.
O que se observa que a no obrigatoriedade e principalmente a ausncia de regulamentao do procedimento fazem dos concursos uma
modalidade pouco usual na administrao pblica brasileira e eventualmente criticada por alguns segmentos da gesto pblica e da profisso, apesar das vantagens e dos atrativos potenciais do processo e do
reconhecido esforo de diversas instituies, particularmente o Instituto de Arquitetos do Brasil, na promoo desses eventos.
Ainda no que se refere legislao federal, convm ressaltar que o
concurso, mais do que modalidade preferencial, j foi um instrumento
obrigatrio no Brasil. Pelo menos, o que sugere o texto da Lei n 135,
sancionada pelo presidente da Repblica Getlio Vargas em 1935 (publicada no Dirio Oficial da Unio em 5/12/1935), que estabelecia regras
sobre a construo de edifcios pblicos. Segundo o art. 5 da referida
lei, nenhum edifcio pblico de grande propores, ser construdo sem prvio concurso para escolha do projeto respectivo. Apesar de no haver registros de revogao expressa dessa lei, o histrico
de concursos realizados no Brasil (escassos em relao ao volume de
134
O que se observa, enfim, que a lei de licitaes j contm os princpios fundamentais do concurso como modalidade de contratao pblica de projetos (apesar da no obrigatoriedade) e as normas do IAB so
uma importante referncia para uma possvel regulamentao (apesar
de alguns pontos crticos, se avaliados sob a tica da administrao pblica). Pode-se afirmar, portanto, que os grandes entraves que impedem
a popularizao do concurso como modalidade de contratao pela administrao pblica so (1) a no obrigatoriedade e (2) a falta de regulamentao oficial.
Entende-se que para conduzir um processo de regulamentao pblica dos concursos, mais do que ressaltar as vantagens do instrumento,
preciso identificar e avaliar, sob diversas perspectivas, seus eventuais
pontos crticos. Alguns desses pontos tm sido apresentados com relativa frequncia como provveis limitadores do interesse ou da popularizao do procedimento. Dentre estes destacam-se: (a) as controvrsias e
os conflitos no julgamento; (b) a falta de unidade nos procedimentos; (c)
os conflitos de interesse entre o gestor pblico e a categoria profissional,
na formatao do concurso e no julgamento dos projetos.
Apesar de importantes exemplos de concordncia e sucesso, no se
pode ignorar a parcela dos gestores pblicos que ainda veem os concursos como um processo complexo, caracterizado pela perda do poder de
deciso; ameaa discricionariedade do gestor; ausncia do dilogo no
processo de desenvolvimento do projeto; e que temem a subjetividade
do julgamento e as incertezas sobre a viabilidade tcnica e oramentria
dos eventuais premiados. Alm disso, h profissionais que argumentam
que o concurso desvaloriza a profisso e o trabalho tcnico em virtude
da prestao gratuita de servios; que temem a descontinuidade de aes
entre gestes e o descumprimento das decises de julgamento; o elevado
nvel de exigncia nos formatos e contedos de apresentao; a falta de
transparncia, e tambm as controvrsias de julgamento.
Acredita-se que a regulamentao do procedimento, se devidamente detalhada e fundamentada, reduziria a desconfiana da administrao pblica em relao ao procedimento e contribuiria para a popularizao dos concursos (e eventualmente sua obrigatoriedade), como
forma de seleo que prioriza a qualidade do projeto esta, vale salientar, condio fundamental para a economicidade, viabilidade tcnica e
sustentabilidade do empreendimento.
Antes de apresentar algumas propostas de instrumentos normativos para os concursos no Brasil, considera-se oportuno traar um breve
panorama sobre as experincias internacionais na promoo, organizao e regulamentao dos concursos.
Referncias internacionais
136
2.1
A Unio Internacional dos Arquitetos (UIA), instituio que agrega as associaes ou institutos nacionais de arquitetos, adotou, como
regulamentao para concursos internacionais de arquitetura, as recomendaes da Unesco (1978), dentre as quais destacamos os seguintes
fundamentos e conceitos:
a comisso julgadora deve ser composta, em sua maioria, por especialistas na rea;
os regulamentos devem atender os interesses tanto dos promotores quanto dos competidores;
participantes de concursos restritos (por convite) devem receber honorrios pelos servios realizados, alm das eventuais premiaes;
em concursos abertos realizados em duas etapas, todos os participantes da segunda etapa (finalistas) devem ser devidamente remunerados pelos servios realizados, alm das premiaes eventualmente recebidas;
a composio da comisso julgadora deve ser divulgada em conjunto com a publicao do regulamento do concurso;
todos os projetos (inclusive aqueles desqualificados pelo jri) devem ser expostos aps o anncio do julgamento;
2.2
Unio Europeia
disposies gerais;
mbito de aplicao;
edital;
meios de comunicao;
seleo de concorrentes;
composio do jri;
decises do jri.
O artigo 67 define a obrigatoriedade do concurso a partir de determinado valor de servio, segundo a natureza da instituio promotora.
Para a administrao pblica central dos pases-membros o concurso
obrigatrio para a contratao de projetos cujos valores sejam superiores a 162.000 euros. Outros valores so tambm definidos em funo da
natureza da instituio ou do objeto a ser contratado.
O artigo 71 trata dos meios de comunicao e prev e regulamenta
a utilizao de meios eletrnicos para transmisso de projetos e informaes relativas ao concurso. O artigo 72 destaca que nos casos de concursos restritos (por convite) deve ser garantida a concorrncia real do
processo e critrios claros e no discriminatrios de pr-seleo.
Sobre a composio do jri, o regulamento define no artigo 73 que
pelo menos um tero dos membros deve ter qualificao equivalente
quela exigida dos concorrentes. O regulamento, no artigo 74, destaca
a autonomia de deciso do jri, e define que o julgamento deve ser feito
com base no anonimato, fundamentado exclusivamente nos critrios
definidos no edital do concurso.
2.3
138
2.4
Espanha
mbito de aplicao;
bases do concurso;
participantes;
publicidade;
julgamento.
140
admite-se a possibilidade de concursos restritos, desde que haja critrios objetivos, claros e no discriminatrios de pr-seleo, que
no haja restrio territorial e que seja garantida a real concorrncia;
pelo menos um tero dos membros do jri deve ter a mesma qualificao exigida dos concorrentes;
cabe ao rgo promotor a aprovao/adjudicao ou no da deciso do jri. Caso o promotor/contratante opte por no seguir a deciso do jri, tal opo dever ser justificada.
2.5
Quebec e Canad
definies;
objetivo;
etapas do concurso;
inscrio;
generalidades;
jri;
comisso tcnica;
ps-concurso.
142
A contratao do autor do projeto vencedor para o desenvolvimento do mesmo decidida pelo promotor do concurso (gestor pblico), que pode solicitar alteraes e ajustes no conceito original a
fim de atender suas demandas.
2.6
Frana
70, 74 e 167), que define que os projetos de arquitetura cujo valor estimado seja igual ou superior a 133.000 euros devem ser contratados por
meio de concurso. A MIQCP recomenda utilizar o concurso, independente do valor ou da escala do projeto, sempre que estejam envolvidas
questes arquitetnicas ou patrimoniais de grande interesse pblico.
Os concursos de projeto na Frana so promovidos diretamente pelas instituies pblicas. A Misso Interministerial de Qualidade da
Construo Pblica o rgo central responsvel pela formao de tcnicos e gestores, assim como pela preparao de manuais, publicaes
e procedimentos relacionados ao tema.
Os concursos para projetos de arquitetura na Frana, contratados
pelo poder pblico, so restritos e realizados em duas fases:
144
Pontos de controvrsia
Uma etapa importante que deve anteceder as negociaes e proposies sobre a regulamentao pblica de concursos o reconhecimento
dos pontos de controvrsia e a apresentao dos argumentos (favorveis e contrrios) relacionados a cada tpico, como preparao para o
debate pblico inevitvel no processo legislativo.
A julgar pela anlise crtica observada a partir da literatura relacionada ao tema, da regulamentao e legislao de diversos pases, do histrico de concursos no Brasil, do relato de profissionais com experincia
em concursos (como organizadores, membros de comisso julgadora e
concorrentes), destacam-se quatro pontos de maior controvrsia: (1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) etapas, formato e nvel de apresentao dos projetos.
3.1
Obrigatoriedade e mbito de
aplicao do concurso
146
falta de regulamentao;
ausncia de uma poltica pblica maior, qual a utilizao do concurso como instrumento de contratao estaria associada (como
o caso da Frana, com a criao da Misso Interministerial pela
Qualidade das Construes Pblicas);
receio dos gestores pblicos em relao ao formato usual dos concursos, que os excluem do processo de julgamento e deciso (receios sobre a eventual perda de poder e autonomia);
incmodo pelo debate e transparncia que caracterizam o concurso enquanto instrumento pblico.
Se h tantos entraves e receios, como possvel tantos pases valerem-se dos concursos como prtica usual (e obrigatria)? Analisada a
legislao desses pases (vide item 2), o que se percebe que a obrigatoriedade apenas a consequncia de amplo processo de negociao
sobre formato, julgamento, mbito de aplicao e procedimentos, entre
os diversos atores envolvidos, dentre os quais se destacam a administrao pblica, os profissionais (enquanto concorrentes e julgadores) e
a coletividade.
O caso da Frana, onde os concursos so obrigatrios para projetos acima de 133.000 euros, parece exemplificar bem esse processo de
negociao e adaptao, e serve como referncia crtica para a regulamentao dos concursos. Trata-se de um modelo positivo quando comparamos as estatsticas: 1.200 concursos anuais na Frana contra uma
mdia de 10 concursos anuais no Brasil. Mas essa popularizao se d
custa de certas concesses. Segundo a legislao francesa:
os concursos so organizados diretamente pela administrao pblica, com a consultoria de um rgo criado com essa finalidade:
orientar a contratao de obras pblicas (MIQCP).
3.2
148
nveis realmente preliminares de projeto (pelo menos em uma primeira etapa do concurso). Com isso, o trabalho a ser desenvolvido pelos
concorrentes seria reduzido, o processo democrtico seria preservado
e a impessoalidade (com seus benefcios e riscos) seria mantida. Por
outro lado, o problema da no remunerao pelos servios prestados
continuaria.
Pergunta-se: qual o formato ideal para o Brasil? Como minimizar os
riscos, valorizar a profisso e ao mesmo tempo manter a democracia
que caracteriza o concurso?
3.3
Julgamento
O julgamento a essncia de um concurso, e tambm seu ponto crtico. Desde a definio da comisso julgadora, passando pela definio
de critrios de julgamento, da forma e das etapas de seleo do projeto,
trata-se de um processo baseado em intensas negociaes e confrontaes de ideias. Este , talvez, o ponto de convergncia (e tambm de
divergncia) de todas as controvrsias tratadas neste captulo.
Quem deve compor a comisso julgadora?
Nos pases que regulamentaram os concursos e os tornaram obrigatrios, os arquitetos no so necessariamente maioria na composio da
comisso julgadora. A regra geral, como vimos no captulo 2, de que
pelo menos um tero da comisso julgadora seja composta por pessoas
que tenham qualificao equivalente quela exigida aos concorrentes
(arquitetos, no caso de concursos de arquitetura, p. ex.).
No caso das normas do IAB, todos os membros da comisso julgadora devem ser arquitetos cuja indicao seja aprovada pelo instituto.
Um dos argumentos que justifica esta postura de que apenas arquitetos poderiam julgar trabalhos de arquitetos. No entanto, o nmero de
concursos no Brasil conforme citado no captulo 1 reduzido em
relao aos pases citados no pargrafo anterior.
Pergunta-se: deve-se propor a participao de outros atores e consequentemente outros interesses e vises na comisso julgadora, no
caso do Brasil? Seria esta uma condio fundamental para negociar a
eventual regulamentao e promover a popularizao dos concursos
na administrao pblica?
Quem deve decidir sobre o projeto a ser contratado?
Um dos receios de uma parcela dos gestores pblicos, e que provavelmente tem limitado a utilizao dos concursos como instrumentos
de contratao de projetos, a potencial perda do poder de deciso.
150
3.4
152
3.5
A discusso sobre as etapas e as formas de apresentao dos projetos j foi abordada direta ou indiretamente ao longo dos outros
pontos de controvrsia apontados neste captulo. Afinal, trata-se de
uma questo afetada pelas discusses sobre o mbito de aplicao do
concurso, a restrio de participao, o julgamento e o anonimato.
Em sntese, a discusso apresentada nos leva s seguintes variaes,
relativas s etapas e forma de apresentao dos projetos:
Etapas
concursos em duas etapas, anonimato obrigatrio na primeira etapa e preferencial na segunda, julgamento exclusivamente sobre
projetos;
concursos em duas etapas, julgamento sobre dossi (etapa 1) e projeto (etapa 2).
impresso;
eletrnico.
Proposta de regulamentao de
concursos de projeto no Brasil
154
Essa flexibilidade, no entanto, no pode causar a falta de padronizao e a diversificao excessiva de modelos e procedimentos.
4. Alguns aspectos podem ser apenas previstos na regulamentao
e posteriormente detalhados em guias e manuais de aplicao dos
concursos, a serem elaborados no mbito da administrao pblica, em eventual parceria com as instituies pertinentes.
5. Para que os concursos sejam regulamentados e para que se tornem um instrumento cotidiano, preciso considerar os diversos
interesses e perspectivas em jogo, em especial da administrao
pblica e da profisso (representada pelas instituies de classe
em sua caracterstica diversidade).
6. Deve-se lembrar que se trata da regulamentao de um instrumento de contratao pblica, portanto o concurso deve ser tratado
com os rigores legais e administrativos tpicos (e necessrios) da
administrao pblica.
7. Deve-se estimular (e no evitar) o debate sobre os potenciais pontos de controvrsia, uma vez que o debate pblico ser inevitvel
e necessrio para que se consiga a desejada regulamentao dos
concursos.
8. O histrico nacional e as referncias internacionais (em seus aspectos positivos e negativos) devem servir como parmetros crticos e reflexivos para a construo de uma regulamentao no
pas. Devem-se considerar, no entanto, as particularidades sociais,
econmicas, polticas e culturais que definem a adoo e o sucesso
(ou insucesso) de determinados modelos, em determinados pases,
regies ou instituies.
mbito de aplicao
So definidos os casos de aplicao (ou no) do concurso, os valores
a partir dos quais so obrigatrios, a natureza das instituies que esto submetidas ao instrumento normativo, a natureza do objeto que se
enquadra na modalidade.
Comunicao e publicidade
Informaes sobre os procedimentos de comunicao entre os atores envolvidos, assim como sobre a publicidade do procedimento. Ressaltar, nesta seo, a importncia de divulgao (preferencialmente em
meio eletrnico) de todos os projetos concorrentes, inclusive os relatrios e atas de julgamento.
Participantes
Informaes sobre exigncias aos participantes dos concursos, habilitao, direitos e obrigaes.
Julgamento
Todas as informaes relativas ao julgamento: detalhamento das
etapas e diretrizes para os critrios de seleo e/ou avaliao (de projetos e/ou candidaturas, conforme o caso); orientaes sobre a composi-
156
Ps-concurso
Normas e recomendaes a serem seguidas aps o anncio do resultado do concurso, em especial: comunicao, divulgao, exposio,
direitos autorais, contrato, acompanhamento da obra, gerenciamento
dos dados, etc.
Os instrumentos normativos estudados nas referncias internacionais so em geral sintticos e contm no mximo duas pginas, uma
vez que traam as diretrizes gerais a serem seguidas na realizao dos
concursos. Os eventuais detalhamentos so remetidos aos regulamentos
de cada concurso. O objetivo desse formato sinttico evitar a complexidade do instrumento, facilitar sua aprovao e assimilao pblica e
permitir relativa flexibilidade na sua aplicao, sem prejuzo qualidade e uniformidade do processo. Em alguns casos, os rgos consultores
publicam manuais, modelos de regulamento, guias e outros recursos de
mediao com o objetivo de facilitar a compreenso e estimular a aplicao do concurso como instrumento de contratao pblica de projetos.
Sugestes de encaminhamento
e consideraes finais
Este artigo foi elaborado com o objetivo de apresentar referncias crticas e normativas que possam subsidiar a elaborao de uma proposta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil. importante
reconhecer que o processo de elaborao, encaminhamento e eventual
aprovao da regulamentao ser marcado por discusses e debates,
em diversas instituies e contextos. Por isso, importante considerar
que eventuais conflitos de interesse e pontos de controvrsia podem estar presentes em cada uma das etapas do processo (SOBREIRA, 2009b).
No que se refere ao encaminhamento formal, considerando a preexistncia de legislao em nvel federal que trata do assunto (Lei n 125/1935
e Lei de Licitaes n 8.666/1993), uma das sugestes a regulamentao do instrumento existente. Uma das possibilidades a alterao e
158
preferenciais para a administrao pblica. Nesse contexto, acreditamos que a articulao entre a cultura reflexiva da pesquisa acadmica,
a perspectiva poltica e regulamentar da administrao pblica e a experincia prtica da profisso (arquitetos e urbanistas) teria o potencial
de estabelecer um olhar convergente e reflexivo sobre um assunto normalmente considerado sob uma tica divergente e intuitiva. Observamos, por exemplo, que os concursos, graas sua riqueza contextual e
ao potencial de informaes a eles associadas, tm se tornado objetos de
estudo de pesquisadores, interessados em catalogar os eventos e projetos e em promover reflexes relacionadas ao tema (WEZEMAEL, 2010;
CHUPIN et al., 2002; CHUPIN, 2010; MARQUES, 2005; MALMBERG,
2005; SOBREIRA, 2010). Argumentamos, enfim, que ponderar sobre os
concursos pode contribuir, em cada contexto poltico e profissional,
construo dos fundamentos para uma poltica pblica amparada na
qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
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25 fev. 2013.
160
162
Construindo cidades
experincia estabelecida no acompanhem as dinmicas do desenvolvimento econmico. nesse momento, por exemplo, que a presso do
capital privado transforma o que at ento era definido como funo pblica em novas estratgias de governana e parcerias pblico-privadas
(PPPs). Ao mesmo tempo, a luta contra a corrupo e o foco na transparncia e nos procedimentos democrticos trazem mais complexidade ao
desafio, quando da introduo de regras e rotinas que permitem usufruir do desenvolvimento econmico sem prejuzo ao avano na qualidade dos espaos urbanos.
Neste artigo, prope-se uma reflexo sobre como a promoo e a gesto de concursos de arquitetura, urbanismo e paisagismo podem colaborar para alcanar e superar tais desafios de gesto da qualidade e do
desenvolvimento. Na primeira parte so apresentadas evidncias de que
o Brasil um pas que se encaixa no perfil de uma economia em recuperao e ascenso e que o fortalecimento da democracia, da transparncia
e da qualidade so questes fundamentais para o pas neste momento.
Em seguida, so introduzidas algumas questes importantes em relao
organizao e gesto do mercado da construo pblica e seu impacto
nos processos de contratao de projetos associada busca pela qualidade. Na terceira parte so apresentadas reflexes sobre algumas caractersticas dos concursos como procedimentos tradicionais de contratao
de projetos, destacando como e porque os concursos tm relao direta e
pontos em comum com os procedimentos contemporneos de contratao pblica. O artigo concludo com reflexes sobre os desafios futuros
e a discusso sobre possibilidades de trocas de conhecimento entre a
Europa e a Amrica Latina, como uma contribuio para a formao de
uma cultura de concursos de projeto, que respeite as tradies locais.
164
Nesta seo apresentaremos algumas questes importantes, relacionadas aos procedimentos de contratao de obras pblicas e seu
impacto na gesto dos projetos de edificaes. As despesas e os investimentos da administrao pblica na rea de construo civil esto
concursos de arquitetura.
37 A organizao dos mercados comuns e das reas de livre comrcio geralmente leva criao
de tratados e regulamentos internacionais bem complexos. Um exemplo disso que a Sua,
mesmo no sendo formalmente membro da Unio Europeia (UE), assinou a Directiva 2004/18/
CE, como parte de acordos bilaterais entre a Sua e a Unio Europeia na rea de contrataes
pblicas, em julho de 2007 e, consequentemente, organiza seus contratos de obras pblicas de
acordo com os regulamentos da UE, pelo menos parcialmente.
166
No Quadro 1, Volker (2010) destaca as diferenas entre os dois modelos de licitao pblica, comparando as principais caractersticas do
concurso de arquitetura e os procedimentos gerais de licitao que caracterizam a seleo por menor preo ou tcnica e preo.
Quadro 1 Concepes conflitantes na seleo de projetos (VOLKER, 2010).
Princpios dos Concursos de Arquitetura
Produto
Contratao de um profissional ou equipe
Artista
Foco no objeto
Consulta
Conceito do projeto
Relao custo/qualidade
Regras do concurso
Autoridade do jri
Anonimato
Empresa contratada
Contratao de um servio
Empreendedor
Foco no processo
Aquisio
Viso do projeto ou planejamento
Maximizao do valor (economicidade)
Procedimentos licitatrios
Autoridade do cliente
Interao
168
presa ou profissional, e no de um projeto. Isso significa que arquitetos seriam considerados neste caso como empreendedores, prestadores
de servios, com capacidade e habilitao para o desenvolvimento do
projeto da edificao que se quer construir. A competio se estabelece,
neste caso, entre profissionais. O princpio por trs dessa modalidade
selecionar a empresa ou o profissional (empreendedor) mais apropriado,
que garanta a proposta economicamente mais vantajosa. Esse enfoque,
que mescla os papis do arquiteto (autor do projeto) e do empreendedor
(prestador de servios) resulta em uma srie de mudanas na estrutura
do escritrio de arquitetura e produz novos modos de controle e de superviso, na relao entre o cliente e o arquiteto-empreendedor (DUBEY,
2005). No entanto, muitos arquitetos, assim como clientes, concordam
que a licitao tradicional (menor preo) reduz os riscos e as incertezas:
um arquiteto, ao participar desse processo, no precisaria concorrer com
tantos outros e, uma vez contratado, poderia desenvolver o projeto em
uma relao mais direta com o cliente. O cliente, na licitao tradicional,
tem a deciso final e a autoridade (o que no ocorre no caso do concurso
de arquitetura, em que a autoridade da deciso final do jri). Na licitao tradicional, aparentemente, o cliente teria a garantia de que obteria o
produto tal como imaginava ou desejava no incio do processo.
As diferenas entre a licitao-padro38 e o concurso de arquitetura,
conforme ilustrado no Quadro 1 e conforme descrito, dificultam a formulao de sistemas hbridos, que combinam caractersticas das duas
modalidades. Considerando pesquisas relacionadas ao processo de deciso em concursos de arquitetura (PAISIOU, 2011; SILBERBERGER, 2010;
VAN WEZEMAEL, 2011a; CHUPIN, 2010; KREINER, 2006; 2007; 2007b)
e tambm pesquisas relacionadas a estudos organizacionais (MARCH,
1988; 1999; TSOUKAS, 2002; WEICK, 1995; 2005; 2006), argumentamos
que o processo de seleo de projetos por meio de concursos de arquitetura pode ser interpretado como um processo de compreenso e assimilao de ideias (mais do que um processo de deciso), no qual novos
conhecimentos so criados e novos objetivos podem ser explorados. Por
outro lado, a licitao tradicional pode ser caracterizada pelo enfoque
mais burocrtico, definida por um modo determinstico de julgamento.
preciso, no entanto, evitar uma abordagem mecnica e inflexvel
sobre os regulamentos e as leis. A experincia europeia oferece exemplos
interessantes a esse respeito: mesmo considerando que diversos pases
esto sujeitos s mesmas regras (internacionais) da Unio Europeia,
38 Termo utilizado neste artigo para se referir licitao por menor preo ou tcnica e preo.
possvel observar variaes na forma como os concursos so organizados. A esse respeito, importante entender os concursos de arquitetura
e urbanismo como um sistema tradicional idealizado. O que argumentamos, neste artigo, que esse sistema pode ser reinterpretado e flexibilizado, enquanto procedimento de contratao pblica, o que pode abrir
novas perspectivas e a redefinio do papel do concurso enquanto instrumento para as contrataes pblicas do sculo XXI, em um contexto
em que a transparncia pode ser conciliada com a demanda pela qualidade urbana e com o discurso democrtico.
170
172
AUTOR
PERSPECTIVA
RESULTADO PREDEFINIDO
Hillier
Relao entre o
enfoque sobre
o problema e o
resultado obtido
1. Enfoque
burocrtico
Rittel and
Webber
Relao entre
problema e
objetivo
Problema de difcil
resoluo
Foco
No resultado
No processo
Racionalidades
Definidas
Processuais
Relao entre
meio e fim
No h relao
Relao crucial
Julgamento
Determinstico
Reflexivo
Estrutura organizacional
Rgida
Flexvel
Formas de
obteno do
conhecimento
De forma categrica
Com base na
percepo
Atitude
Predefinio
Imaginao
Simon
Kant
Weick
2. Enfoque
flexvel, com
relativo espao
para inovao
174
pela definio das normas dos concursos, pela primeira vez, em 1877.
Atualmente, uma verso atualizada dessa norma ainda est em vigor.
No entanto, importante destacar que o concurso no uma modalidade obrigatria nesse pas, nem as normas tm fora de lei. Ao contrrio,
apesar de duas leis federais terem definido as diretrizes gerais para as
contrataes pblicas desde 1996, os concursos de arquitetura no foram
enquadrados na legislao (DUBEY, 2005: 19), e o cumprimento do regulamento 142 da SIA no uma obrigao legal.
O panorama de leis e regulamentos na Sua (como em diversos
outros pases) tem sofrido mudanas, em virtude da necessidade de
promover aes transnacionais, internacionais ou supranacionais, conduzidas por instituies como a OMC ou, no caso Europeu, do Mercado Comum Europeu, ou Unio Europeia. A Directiva 2004/18/CE trata
dos procedimentos de contratao pblica para os estados membros
da UE e afeta a administrao pblica da Sua em virtude de acordos
bilaterais. O mesmo se aplica aos concursos de arquitetura. No entanto,
como destaca Dubey (2005), o potencial dos concursos de arquitetura
como procedimento de contratao pblica no tem sido devidamente
explorado e tem sido pouco regulado ou normatizado. Em seu lugar,
observa-se que os sistemas hbridos tm sido os procedimentos mais
utilizados, especialmente para grandes projetos e contratos. Nomes de
destaque do mercado de construo e projetos na Sua tm argumentado que tais sistemas hbridos podem ser importantes para atender
a complexidade das demandas contemporneas, explorando o verdadeiro potencial dos concursos, a fim de lidar adequadamente com os
desafios urbanos atuais (chefe de obras pblicas, distrito da Basileia,
Sua). Essas situaes incluem, por exemplo, edificar em estruturas
urbanas j ocupadas, lidar com tipologias cada vez mais complexas de
edifcios, organizar projetos que permeiam os domnios pblico e privado, assim como o desafio de captao de recursos em diversas fontes,
em situaes que escapam regulamentao.
176
Existe alguma forma especfica por meio da qual, em cada procedimento de seleo, a exigncia da qualidade do projeto possa ser
devidamente apresentada?
41 A primeira requisio oficial para o retorno das esculturas para a Grcia foi apresentada via
Unesco em 1984 (FOUSEKI, 2006).
180
43 Dois comits foram responsveis pela seleo dos candidatos/equipes concorrentes, de acordo
com as exigncias da primeira fase: o Comit de Procedimentos Formais, que verificou o atendimento aos critrios formais de habilitao (diplomas e certificados, nvel tcnico profissional, atestados financeiros, contbeis, etc.) e o Comit de Avaliao, que avaliou as credenciais
dos profissionais (biografia dos integrantes das equipes, trabalhos realizados, estrutura da
equipe, etc.), de acordo com a Directiva Europeia 92/50/CEE e o artigo 27 da legislao grega.
182
A segunda etapa do processo foi um concurso restrito: as equipes selecionadas na primeira etapa foram submetidas a um regulamento especfico e detalhado. Alm disso, essa fase foi caracterizada por uma dialtica,
envolvendo no apenas a avaliao do jri, mas tambm uma pr-classificao das propostas de acordo com critrios preestabelecidos a partir
de uma tabela final de verificao dos dados econmicos, as propostas
foram classificadas e foi selecionada aquela considerada mais vantajosa.
nesse aspecto que o quarto procedimento ficou caracterizado por
um novo tipo de relao com o Ministrio da Cultura, que criou um formato de parceria pblico-privada (PPP), a fim de gerenciar o processo
que levaria at a execuo do NMA44. A Organizao para a Construo
do Novo Museu da Acrpole (OANMA), uma organizao privada criada
especificamente para esse fim, exerceria o papel de mediadora, o que permitiria maior flexibilidade nos procedimentos e a desejada continuidade,
desde o incio do processo de seleo do quarto procedimento em 2000
at a execuo da obra, que foi finalizada em 2009. A OANMA, portanto,
foi a instituio responsvel pela conduo de todo o procedimento.
A primeira e a segunda parte do regulamento do processo de seleo de 2000 deixavam claro que aquele novo processo de seleo (o
quarto procedimento) estava interessado no apenas no projeto, mas em
uma cooperao contnua que levasse at a execuo do NMA. Desde
o incio a OANMA foi definida como supervisora de todo o processo
e a rea Makrigianni foi determinada como o local de implantao do
novo museu. Ficaram estabelecidas tambm as necessrias complexidade e multidisciplinaridade da equipe que deveria ser contratada para
desenvolver o projeto. Alm disso, a definio do regulamento ao qual
o procedimento estaria vinculado (EU EEC 1992) permitiu o enfoque
financeiro do processo de seleo (HELLENIC PARLIAMENT, 1999).
Essas mudanas nos procedimentos polticos e administrativos tiveram
interferncia direta no regulamento e na prpria formatao do procedimento de seleo. Os critrios de seleo, descritos de forma detalhada em treze pginas das dezenove do regulamento da primeira etapa,
definiram o procedimento de seleo das equipes, e resultaram em colaboraes entre instituies gregas e estrangeiras, incluindo grandes empresas de engenharia e renomados arquitetos (TSCHUMI, 2010; Isozaki,
Libeskind, etc.). O regulamento, da forma que foi elaborado, permitiu
44 A Organizao para a Construo do Novo Museu da Acrpole (OANMA) era uma entidade
privada, supervisionada pelo Ministrio de Cultura da Grcia.
184
Referncias
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190
Concursos e qualidade da
arquitetura na Frana
Pat r ick Chot t e au
1 Introduo
A arquitetura francesa, no final dos anos 1970, estava h bastante
tempo estigmatizada por uma sndrome: grande quantidade de modelos repetidos. De fato, a Frana herdava do ps-guerra um patrimnio
resultante de conjuntos habitacionais em larga escala e equipamentos pblicos, em especial os educacionais, todos realizados segundo
a lgica de repetio de modelos, herana marcada tanto no aspecto
qualitativo quanto quantitativo pela repetio de modelos tipolgicos e por uma arquitetura funcional excessivamente econmica. Como
consequncia, a produo arquitetnica sofreu duramente pela falta de
diversidade e de liberdade projetual, e talvez tambm de generosidade,
em especial na falta de cuidado dos gestores pblicos da poca com
questes relacionadas qualidade de uso, conforto acstico, trmico
e espacial. Tal particularidade francesa, de utilizao e repetio de
modelos, deve ser considerada, no contexto especfico daquele perodo, como um grande esforo lanado pelo Estado no final da dcada
de 1940, como parte de uma poltica determinada de reconstruo em
massa, com o objetivo de suprir o deficit crnico por habitao e equipamentos pblicos, logo aps a Segunda Guerra Mundial. Era necessrio,
portanto, reconstruir rapidamente e da maneira mais eficaz possvel,
grandes quantidades de unidades habitacionais, de unidades escolares
e de instalaes industriais, sacrificando com frequncia questes de
detalhamento e de generosidade espacial.
194
A iniciativa empreendedora do Ministrio da Cultura e da Comunicao, responsvel pela arquitetura pblica, ter um papel importante na mudana de postura dos gestores pblicos franceses. Diversos
gestores pblicos de grandes cidades, partilhando essa mesma preocupao pela qualidade, passaram a organizar concursos internacionais
para os equipamentos pblicos mais importantes.
Uma pequena revoluo se colocava em marcha no incio dos anos
1980, marcada em especial pela diversidade de vocabulrio que se observava nas propostas apresentadas pelos arquitetos; estes que, em
virtude dessas novas experincias, alcanariam rapidamente renome
internacional.
A fim de valorizar o trabalho dos profissionais responsveis pelos
novos projetos, o ministrio responsvel pela arquitetura pblica passou a organizar exposies dos projetos premiados nos concursos. Ao
mesmo tempo, a cada dois anos, promovia um prmio nacional de arquitetura, que buscava valorizar a produo dos melhores arquitetos.
Mesmo no setor privado observou-se que a qualidade arquitetnica
das construes passou a ser mais valorizada, tanto pelos arquitetos
quanto pelos gestores responsveis pelas obras, o que demonstra o sucesso das iniciativas pblicas nessa rea. Um exemplo disso a criao,
nessa mesma poca, por iniciativa da imprensa, de um prmio nacional de arquitetura (lEquerre dargent), com destaque para as melhores
obras construdas no pas.
A arquitetura pblica francesa comearia a se destacar no mundo inteiro e influenciaria dcadas de produo de equipamentos pblicos e
de projetos habitacionais exemplares. Esses eventos mostram a importncia e a influncia da mudana de procedimentos de contratao no
desenvolvimento e na qualidade do espao construdo na Frana. Os
concursos de arquitetura, que se tornaram obrigatrios na administrao pblica, foram decisivos nesse processo de qualidade da arquitetura, pois destacaram a capacidade criativa dos arquitetos e permitiram
alcanar a maturidade da produo arquitetnica no pas. Ainda assim,
mesmo com o reconhecimento dos franceses e das inegveis melhorias
sobre a qualidade de uso e o conforto das edificaes, ainda seria necessrio tempo at que a sociedade se reconciliasse com os arquitetos.
Se por um lado, a partir daquele momento, a qualidade da arquitetura
em todos os sentidos alcanava reconhecimento na esfera pblica,
por outro lado ainda era necessrio convencer o grande pblico sobre a
importncia e o papel do arquiteto na iniciativa privada. Mas o grande
trabalho de regulamentao das contrataes de projetos e de produo
O primeiro ato nesse processo de mudana das contrataes pblicas de projeto e na produo da arquitetura foi sem dvida uma primeira lei, que definiu a arquitetura como objeto de interesse pblico,
promulgada em 3 de janeiro de 1977. Essa lei, que definiu a arquitetura
como expresso da cultura, obrigou os gestores pblicos a confiarem
seus projetos a arquitetos e teve como objetivo expresso a qualidade da
arquitetura, das construes e sua insero no ambiente construdo.
Essa lei de 1977 procurou regulamentar a arquitetura e a profisso do
arquiteto. Nesse sentido, o papel do arquiteto, teria sua competncia
reconhecida pela lei e seria claramente definido e regulamentado. Nesse mesmo ano foram criados conselhos de arquitetura, urbanismo e
meio ambiente, com a funo orientar, sensibilizar e dar assistncia ao
pblico sobre temas relacionados s respectivas disciplinas. Em 1979 o
Instituto Francs de Arquitetura foi criado, com o objetivo de promover
a arquitetura, e em 1980 foi instituda uma premiao de Jovens Arquitetos, destinada descoberta de novos talentos.
Como apoio institucional para que a lei sobre a arquitetura fosse devidamente implementada, e com o objetivo de promover os seus princpios
fundamentais, foi criada no mesmo ano (1977) a Misso Interministerial
para a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP), por meio de decreto
do presidente da Repblica. Essa misso, sob a autoridade do ministro
responsvel pela arquitetura, tem como papel favorecer a melhoria da
qualidade da arquitetura das edificaes destinadas s coletividades pblicas. Encarregada de impulsionar e coordenar as experincias, e de
promover a cultura arquitetnica, a MIQCP se empenha em atividades
que visam sensibilizar os gestores e permitir a emergncia da desejada
qualidade arquitetnica. A misso se organiza de maneira a evidenciar,
196
A MIQCP dedica ateno especial elaborao do programa de necessidades, que visto como um processo e um objeto essencial para
o sucesso dos contratos pblicos de projetos, desde sua concepo,
passando pelo desenvolvimento e, inclusive, nas etapas posteriores. O
conceito de programa ou programao, neste caso, deve ser entendido
como um trabalho estratgico que tem como objetivo verificar e validar
as demandas do cliente e sua exequibilidade, por um lado, e tambm
um trabalho de dimensionamento (mais sobre o desempenho geral do
objeto e menos sobre sua funcionalidade especfica), de restries de
uso e que procura definir os objetivos esperados pelo objeto a ser concebido. O programa (enquanto produto e processo de elaborao) tem a
funo de sensibilizar a coletividade para a qual a obra ser construda,
sobre a misso endossada ao gestor pblico de definir as demandas e caractersticas do futuro equipamento pblico. por isso que o
programa um convite para que se reflita sobre os diversos aspectos
do futuro projeto ou empreendimento, a partir da discusso sobre as
necessidades, verificando a pertinncia da obra, explorando alternativas, o impacto das opes possveis e suas consequncias sobre a economia geral do projeto. A definio das necessidades em um programa
se configura, enfim, como um exerccio de maiutica estratgica, que
levar a um projeto vivel. A coletividade, uma vez decidida a favor
do empreendimento, torna-se cogestora do projeto e define, por meio
de seus representantes, o perfil geral, o dimensionamento, as relaes
funcionais que devem coexistir, as restries de funcionamento e as
expectativas de uso. Enfim, define um projeto de vida, por meio de
um programa. Esse programa, alm de se orientar pelas estimativas
oramentrias definidas pela coletividade, deve se ajustar aos condicionantes gerais do local de implantao, alm de observar o contexto
urbano pertinente.
O programa , portanto, o instrumento que traduz os objetivos e expectativas da coletividade e tambm um instrumento indispensvel para
a garantia da qualidade futura do empreendimento, por diversas razes.
A primeira e a mais legtima das razes consiste na sntese das necessidades dos futuros ocupantes, pois o programa deve considerar as
demandas daqueles que justificam e legitimam o projeto. O programa
deve, portanto, apresentar a sntese das prticas de organizao e as modalidades de ocupao dos espaos; deve permitir que se compreendam
198
os objetivos do projeto e deve traduzir, de forma mensurvel, as expectativas dos futuros habitantes do espao a ser idealizado, permitindo um
exerccio de antecipao.
A segunda razo que faz do programa um instrumento indispensvel para o contrato de um projeto est relacionada ao dilogo que vai se
estabelecer entre o gestor pblico (que vai gerenciar o empreendimento) e o administrador (que vai gerenciar seu uso futuro, e que justifica
sua utilizao). O programa uma ferramenta que traduz as necessidades dos usurios; que permite compreender como os gestores devem
avaliar e julgar as propostas e que permite delimitar e dimensionar
o projeto, definindo limites e garantindo o respeito s restries funcionais e de conforto de uso dos futuros ocupantes, sempre em observncia s limitaes materiais e financeiras da gesto pblica. Trata-se,
enfim, de um documento que determina os objetivos e as metas de
desempenho a serem alcanadas pelos projetos, as normas mnimas
em termos de ergonomia, aspectos sensoriais, de conforto trmico e
acstico. O programa se torna, para o gestor pblico, uma plataforma
de negociao do projeto e uma matriz de referncia para que seja avaliado o desempenho das demandas definidas pelos futuros ocupantes.
A terceira justificativa para esse exerccio maiutico de programao est relacionada capacidade de traduzir as demandas para o futuro autor do projeto (concorrente em um concurso de arquitetura), que
ir definir formas e espaos. O programa permite que tais profissionais
compreendam os aspectos socioculturais, pedaggicos e polticos da
gesto pblica, enquanto contratante. O programa, na fase de estudos
preliminares e quando da definio do partido arquitetnico (em especial quando se trata de concurso, em que no h contato direto entre
gestores e os arquitetos concorrentes, autores em potencial do futuro
projeto), permitir a interpretao do autor sobre a perspectiva do gestor pblico e da coletividade. A resposta projetual mais apropriada,
em situao de concurso, depender da capacidade de interpretao
da equipe responsvel por conceber as solues arquitetnicas. Enfim,
a partir da inteligncia do programa e de sua interpretao, que os
diversos concorrentes podero ser avaliados e selecionados, tambm
de forma inteligente, por aqueles encarregados de escolher o melhor
projeto. O objetivo ser, ento, alcanado.
200
arquitetnico adotado por cada um dos concorrentes, nas decises tomadas a partir do programa, deve permitir que se formule uma ideia que
se destaque e se diferencie, que evidencie suas particularidades e suscite
o debate. O concurso de arquitetura alcana, ento, o seu pice, e revela,
a partir da gama de alternativas apresentadas, um grande interesse que
no pode ser negado. Da o interesse pblico que se revela na paixo dos
franceses pelas exposies de projetos que sero realizadas a cada nova
experincia: o Ministrio das Finanas, o Grand Louvre, La Dfense, a
pera da Bastilha, ou a Biblioteca Nacional da Frana.
202
Inventar e compartilhar a
qualidade: a gesto do projeto
204
tcnico ou cientfico mas na capacidade de cada um dos atores envolvidos em ouvir e participar coletivamente da concepo do projeto.
A MIQCP, que desde sua criao tem organizado publicaes e trabalhos que buscam promover a qualidade da arquitetura e a difuso da
cultura arquitetnica, participou ativamente da elaborao da Lei MOP,
assim como dos respectivos instrumentos de regulamentao, contribuindo diretamente para que se possam experimentar mtodos e procedimentos favorveis qualidade da arquitetura. Suas reflexes relacionadas qualidade das construes a partir dos contratos pblicos de
projetos levou formulao dessa lei sobre a gesto da obra pblica, o
que por sua vez permitiu que se consolidasse a poltica de concursos de
arquitetura no pas. Desde o incio, portanto, a MIQCP ganhou autoridade entre os gestores, pela pertinncia de suas propostas, baseadas em
princpios fundamentais de promoo da qualidade. nesse sentido que
a misso procurou valorizar, em primeiro lugar, a competncia e a responsabilidade do gestor da obra pblica e, por consequncia, a importncia dos estudos de viabilidade e a programao da obra ou empreendimento. A misso tambm contribuiu para a elaborao de um decreto
que teve como objetivo detalhar as diferentes atribuies do arquiteto
ou escritrio de arquitetura, contratado por meio de concurso, a fim de
melhor defender a especificidade de cada estudo ou projeto contratado,
tanto no que se refere ao seu desenvolvimento, quanto ao seu contedo. Esse detalhamento se concentra, em especial, nas atividades e etapas
posteriores ao concurso, mesmo quando o programa bem delineado.
O objetivo que o projeto vencedor possa ser discutido e melhorado,
mesmo depois do concurso. Portanto, a etapa de anteprojeto posterior
ao concurso e anterior ao projeto executivo, uma etapa de otimizao e
de reviso das questes programticas, da qual devem participar ativamente os futuros usurios. O objetivo evitar que questes em aberto ou
problemas no resolvidos sejam deixados para a etapa final do processo
ou, pior, para o canteiro de obras, a fim de que no haja impacto negativo
sobre a qualidade do projeto.
A qualidade, incentivada sucessivamente pelas leis relacionadas arquitetura (1977) e gesto de obras pblicas (1985) encontra nesses instrumentos legais e na poltica deles decorrente uma base metodolgica.
Essas duas leis estruturantes, afinal, procuraram definir as condies
Consideraes finais
206
210
marcada pela sutileza, como se pode observar a partir do trecho seguinte, que resume o que poderamos definir at em nossos dias como o
dilema do julgamento:
O concurso tem como objetivo principal tirar dos ignorantes o poder
de escolher os artistas que sero encarregados das obras pblicas e
de impedir que a intriga se sobreponha ao talento. preciso, portanto, por um lado, que os artistas no se envolvam em intrigas, e
por outro, que os ignorantes no possam escolher: mas se os artistas
julgam, ou nomeiam o jri, fica estabelecida a intriga; e se os artistas
no julgam, nem indicam o jri, a ignorncia passa a preponderar
sobre as escolhas.
O dilema formulado por Quatremre de Quincy sobre os dois grandes males que afligem o encontro entre as artes e a coisa pblica a
ignorncia e a intriga efetivamente ganha sentido quando se fala em
concurso. No que os concursos criem essa tenso, uma vez que os causadores de intrigas e os ignorantes esto presentes em todas as democracias, assim como em todas as ditaduras, mas digamos que os concursos
ajudam a colocar as tenses em evidncia, tratam das tenses de forma
mais transparente, para usar a palavra mais justa. O fator poltico, algumas vezes, provoca situaes traioeiras e segue por caminhos insidiosos. O Concurso Internacional para a Orquestra Sinfnica de Montreal,
realizado em 2002, foi o mais importante j promovido no Quebec, antes do concurso para o Museu Nacional de Belas-Artes, promovido em
2009. Alm de um complexo de salas de concerto, tratava-se tambm (e
sobretudo) de um grande complexo administrativo, a fim de abrigar a
eventual transferncia do primeiro ministro do Quebec para Montreal.
O concurso reuniu na primeira fase mais de uma centena de equipes,
em escala internacional, restringindo-se a cinco concorrentes na segunda fase. O jri inclua nomes de prestgio, como Oriol Bohigas e Toyo
212
de considerar os membros do jri como re-criadores do projeto premiado em potencial: observemos o julgamento como um processo fundamentado na convergncia do jri sobre uma ideia comum, que eles se apropriem de uma deciso coletiva, at certo ponto coesiva, escolhendo-a como
a soluo vencedora. Uma vez que o projeto premiado resultado desse
processo de julgamento, poderamos afirmar, nesse caso, que o projeto
tambm do jri?
Seguindo essa reflexo, certos modelos de concepo poderiam ajudar a construir uma teoria do julgamento. No vamos revisitar a histria dos mtodos e metodologias do projeto, dos anos 1960 aos anos
1990, assunto que j abordamos em outras ocasies, assim como diversos
historiadores (CROSS, 1984; BROADBENT, 1988; ROWE, 1987; ZEISEL,
1981; CHUPIN, 2010). Utilizaremos como referncia, neste artigo, apenas
dois ou trs modelos. J sabemos bem das dificuldades enfrentadas pelos tericos que tentaram construir a representao do projeto, enquanto
concepo. Durante muito tempo defendeu-se, por exemplo, que a concepo era anloga resoluo de um problema (muitos arquitetos ainda
pensam dessa forma). Gordon Best, jovem pesquisador quando da realizao de um colquio em Portsmouth em 1967, apresentou um esquema
que ele denominava restrio da variedade do projeto.
Figura 4 A concepo como simplificao. Esquema representando o modelo de
restrio da variedade do projeto (design variety restriction), apresentado
por Gordon Best no colquio de Portsmouth, em 1967. Segundo Method
and intention in architectural design. Cf. BROADBENT; WARD (1969, p. 157).
214
Nesse esquema, o intervalo que define a soluo o resultado da interseo entre o domnio da aceitabilidade de uma soluo e o domnio
da exequibilidade. Esse esquema poderia se aplicar atividade do jri,
que deve oscilar constantemente entre o que se julga aceitvel e o que se
pensa ser exequvel, na situao sob avaliao. Mas essas delimitaes
so ligadas ao conhecimento acumulado pelo jri, e dependem de suas
216
218
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Referncias
BROADBENT, Geoffrey. Design in architecture. Londres: D. Fulton,
1988.
_________; Ward, Anthony (ed.). Design methods in architecture. New
York: G. Wittenborn, 1969.
BUCHANAN, Richard. Wicked problems in design thinking. Design
Issues, v. 8, n. 2, p. 5-21, 1992.
CHUPIN, Jean-Pierre. Analogie et thorie en architecture: de la vie, de la
ville et de la conception, mme. Genve: Infolio, 2010.
CROSS, Nigel (org.). Developments in design methodology. Chichester: J.
Wiley, 1984.
DARKE, Jane. The primary generator and the design process.
Environmental Design Research Association, n. 9, p. 325-337, 1979.
ROWE, Peter G. Design thinking. Massachusetts: The MIT Press, 1987.
SCHN, Donald A. The reflective practitioner: how professionals think
in action. New York, Basic Books, 1983.
WHITE, Jacques. Les dus et les dessous des concours d'architecture.
ARQ: Architecture Qubec, n. 139, p. 46-48, 2007.
ZEISEL, John. Inquiry by design: tools for environmental behavior
research. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1981.
________. Inquiry by design: environment, behavior, neuroscience in
architecture, interiors, landscape, and planning. New York: W. W.
Norton, 2006.
Sobre os autores
Arquitetura do Instituto Federal de Tecnologia (ETH) de Zurique e gerente de portflios na Pensimo Management (Sua). Realizou pesquisas
em sociologia da arquitetura no ETH-Zurique e lecionou na Universidade de Friburgo, na Sua. Suas principais reas de pesquisa incluem: concursos de arquitetura, complexidade na gesto de processos decisrios,
habitao, planejamento urbano e sistema imobilirio.
Maria Ligia Cassol Pinto. Formada em geografia pela UFSM/RS
(1974); especialista em interpretao de imagens orbitais e suborbitais,
pela UFSM/RS (1985); mestre em geografia uso e conservao dos
recursos naturais pela UFSC/SC (1995); doutora em cincias geografia geomorfologia/geoecologia, pela UFRJ (2002). Professora adjunta
no Departamento de Geocincias da Universidade Estadual de Ponta
Grossa/PR desde 2007.
Mario Diniz de Arajo Neto. Graduado em geografia pela UFRJ,
mestre em ecologia pela UnB e PhD em geografia pela Universidade de
Edimburgo. professor do Departamento de Geografia da UnB, e professor credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB.
Atualmente ocupa a direo do Instituto de Cincias Humanas da UnB.
Patrick Chotteau. Arquiteto-urbanista. Secretrio-geral adjunto da
Misso Interministerial para a qualidade das construes pblicas da
Frana. Autor de pesquisas e reflexes sobre a produo e as mudanas
de paradigma na forma de pensar e construir as cidades e os modos de
morar e sobre a histria das utopias urbanas. Professor de histria das
formas urbanas e arquitetnicas. Atuou na Direo de Arquitetura e do
Patrimnio na cidade de Paris de 2006 a 2010.
Roseli Senna Ganem. Biloga, mestre em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB) e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da UnB. Exerce a funo de consultora
legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara
dos Deputados.
Silvia Mri Carvalho. Bacharel e licenciada em geografia (UEPG),
mestre em geografia (Unesp Rio Claro) e doutora em geografia
(Unesp Presidente Prudente). Professora adjunta do Departamento de Geocincias e do Programa de ps-graduao em geografia da
Universidade Estadual de Ponta Grossa. Atua principalmente nos seguintes temas: bacia hidrogrfica, uso da terra, faxinal, arborizao
urbana e meio ambiente.
Sofia Paisiou. Arquiteta-engenheira pela Universidade Tcnica de
Atenas, Grcia. Doutorado e ps-doutorado na Universidade de Friburgo,
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Cmara dos
Deputados
TEMAS DE INTERESSE
Qualidade e
Sustentabilidade do
Ambiente Construdo
DO LEGISLATIVO
Braslia | 2014
14/02/2014 17:29:38