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O Ministrio Pblico e os Instrumentos de Proteo ao Meio Ambiente

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O MINISTRIO PBLICO E OS INSTRUMENTOS DE PROTEO

AO

MEIO

AMBIENTE*

Slvia

Cappelli**

Sumrio:
1. A Lei da Ao Civil Pblica. 1.1. Origens. 1.2. Legitimados
ativos. 2. O papel do Ministrio Pblico; 3. O inqurito civil: a)
origem,

b)

conceito,

c)

formas

de

instaurao,

d)

facultatividade, e) o poder de requisio e o crime previsto no

art. 10, da Lei n. 7.347/85, f) o sistema de freios e contrapesos;
4. O compromisso de ajustamento: a)natureza, b) limites, c)
necessidade

de

fixao

de

astreintes,

descumprimento

execuo; 5. Dificuldades e alguns aspectos relevantes nas

questes ambientais em juzo. 5.1. O art. 18 da LACP; 5.2. A
inverso do nus da prova na ao civil pblica ambiental; 5.3.
A judicializao da prova produzida no mbito do inqurito civil;
5.4.Avaliao econmica do dano ambiental. 5.5. Exerccio da
ao civil pelos demais legitimados. 6. Os rumos da ao civil
pblica,

uma

reflexo.

7.

Repartio

de

competncias

constitucionais em matria ambiental. 8. A Resoluo 237/97 do

CONAMA, primeiras crticas. 9. Responsabilidade penal da
pessoa jurdica. 9.1. A previso constitucional. 9. 2.A Lei n
9.605/98.

1.

Concluses.

Lei

da

Ao

Civil

Pblica:

A Lei da Ao Civil Pblica revolucionou o sistema processual

brasileiro em termos de tutela aos interesses supraindividuais.
At a sua promulgao, a defesa do meio ambiente estava
restrita s aes individuais (normalmente embasadas no direito
de vizinhana) e ao exerccio do poder de polcia administrativa.
O trato dos interesses difusos era circunscrito aos limites
estabelecidos pela Lei da Ao Popular que visa a anular ato do
poder pblico lesivo, entre outros, ao meio ambiente (art. 5o.,
inciso

LXXIII,

da

CF).

Embora a Lei n. 6.938/81 j conferisse legitimidade

ao

Ministrio Pblico Federal e Estadual para propor aes de

responsabilidade civil e criminal pelos danos causados ao meio
ambiente no instrumentalizava, eficientemente essa tutela.
1.1.

Origens:

A primeira meno ao civil pblica ocorreu na Lei Orgnica

do Ministrio Pblico - a Lei Complementar n. 40/81 - que, em
art. 3o., utilizava o termo para diferenci-lo da ao penal
pblica.
Entretanto, havia alguns problemas, entre os quais pode-se
exemplificar a inexistncia de previso legal para a canalizao
da condenao em dinheiro pelo dano ambiental, o que s veio
a ocorrer com o fundo de reconstituio de bens lesados (art.
13,

da

Lei

n.

7.347/85).

A origem da Ao Civil Pblica foi o projeto n. 3.034/84 do

Deputado Bierrembach, baseado no anteprojeto discutido no I
Congresso Nacional de Processo Civil realizado em Porto Alegre,
em 1983, de autoria dos juristas Ada Pelegrini Grinover, Cndido
Rangel Dinamarco, Kasuo Watanabe e Waldemar Mariz de
Oliveira

Jnior.

Posteriormente, os membros do Ministrio Pblico do Estado de

So Paulo, dis Milar, Nelson Nery Jnior e Antnio Augusto
Camargo de Mello Ferraz elaboraram outro anteprojeto, a partir
do projeto n. 3034/84 e nele incluram a ao cautelar, a tutela
dos consumidores, o inqurito civil e o sistema de freios e
contrapesos dentro da Instituio Ministerial, o crime do art. 10,
a

representatividade

adequada

para

as

associaes

eliminaram a possibilidade de ao penal privada subsidiria da

pblica.
1.2.

Legitimados

ativos:

A legitimao ativa para a ao civil pblica est prevista no art.

5o. da Lei n. 7.347/85. importante ressaltar a inteno do
legislador de ampliar a legitimidade para defesa do meio
ambiente, restrita pela Lei n. 6.938/81 ao Ministrio Pblico,
Unio, Estados, Municpios, autarquias, empresas pblicas,
fundaes, sociedade de economia mista e associaes, estas
ltimas desde que constitudas h pelo menos um ano e cujos
estatutos prevejam a finalidade institucional a proteo do bem
jurdico cuja tutela se veicula pela ACP . Atualmente, por fora
da interao do Cdigo de Defesa do Consumidor e da Ao Civil
Pblica,

at

pblica
2.

os entes despersonalizados da administrao

tm
O

legitimidade

papel

do

para

prop-la

Ministrio

Pblico:

O Ministrio Pblico ocupa o papel de maior destaque no cenrio

jurdico nacional na defesa dos interesses supraindividuais,
sendo responsvel pelo ajuizamento de mais de 90% das aes
civis

pblicas

na

defesa

do

meio

ambiente.

Lamentavelmente, por diversas razes, entre as quais se

destaca a ausncia de recursos materiais para a propositura de
aes, as associaes de defesa ambiental tm tido pouca
atuao

judicial.

Se

certo

que

vivemos

um

perodo

democrtico, tambm verdade que as desigualdades sociais

nem por isso se desvaneceram. Ao contrrio, a cada dia que
passa a concentrao da renda parece aumentar e a ideologia
neoliberal que prega o enxugamento da mquina estatal
responsvel pelo aumento macio do desemprego. Alm disso, o
Plano de Desligamento Voluntrio do Governo Federal, que no
Rio Grande do Sul denominou-se Plano de Demisso Voluntria
foi responsvel pelo afastamento de cerca de 30% dos tcnicos
lotados no rgo ambiental, cujo nmero j era insuficiente,
sem olvidar que os melhores profissionais que acabam
aderindo aos referidos planos, tornando ainda mais catica a
implementao
"sociedade
mobilizada

das

civil

polticas

organizada",

como

se

ambientais.
na

verdade,

esperava

denominada

no
e

est

to

per

de espao ao lobbies, estes sim, historicamente articulados.

O Ministrio Pblico, ao contrrio do que ocorreu com outras

instituies, durante esses doze anos de vigncia da Lei da Ao
Civil

Pblica

fortaleceu-se.

Passou

contar

com

reconhecimento constitucional de sua legitimidade para as aes

ambientais (art. 129, III). Ampliou sua legitimidade para outras
reas ; em muitos Estados melhor aparelhou-se, recolheu
experincia no trato judicial dos interesses metaindividuais e
tem

conseguido,

3.

eficazmente,

divulgar

inqurito

a)

seu

trabalho.

civil:

origem:

DIS MILAR e ANTONIO AUGUSTO MELLO DE CAMARGO

FERRAZ reportam a origem do inqurito civil a palestra proferida
pelo Promotor de Justia Jos Fernando da Silva Lopes, em
Reunio do Grupo de Estudos Mdia Sorocaba, em 1980.
Adaptada a idia, surge o inqurito civil no art. 8o., parg. 1o.,
Lei n. 7.347/85, nestes termos: "o Ministrio Pblico poder
instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou requisitar, de
qualquer

organismo

pblico

ou

particular,

certides,

informaes, exames ou percias, no prazo que assinar, o qual

no

poder

ser

b)

inferior

10

(dez)

dias

teis."

conceito:

O inqurito civil pode ser definido como um procedimento

administrativo, de carter pr-processual e inquisitorial, de
mbito interno do Ministrio Pblico que, presidido diretamente
pelo Promotor de Justia, permite a coleta de provas para
embasar o ajuizamento das aes cabveis tutela dos bens
para os quais a legislao o legitime, especialmente, para a ao
civil

pblica.

Hoje est consagrada a utilizao do inqurito civil pelo

Ministrio

Pblico.

Presidindo

as

investigaes,

sem

intermedirios, o Promotor de Justia se livra das amarras da

prova pr-constituda por outros rgos, o que muitas vezes,
contribui para o insucesso das aes, a exemplo do que ocorre
na rea penal. Servindo para a coleta das provas necessrias ao
ajuizamento seguro, e no temerrio, da ao civil pblica ou de
outras, o inqurito civil tambm poder subsidiar o compromisso
de ajustamento, como adiante se ver, ou redundar no

arquivamento.
c)

formas

de

instaurao:

O Promotor de Justia pode instaurar a investigao a partir do

comparecimento

de

qualquer

reclamante

na

Promotoria,

reduzindo a reclamao a termo; mediante representao, ou

mesmo, de ofcio, a partir de notcias veiculadas pela imprensa
escrita,

falada

ou

televisada,

requisitando

nestas

d)

ltimas

hipteses

material.

facultatividade:

A instaurao do inqurito civil facultativa. Havendo elementos

suficientes

com

representao

ou

com

as

peas

de

informao, poder o Ministrio Pblico, desde j ajuizar a ao.

E de que ao se fala? Toda e qualquer ao cabvel na defesa
do meio ambiente, quer civil, quer penal. As investigaes
procedidas em mbito de inqurito civil, se suficientes, podem
dispensar

prvia

apurao

criminal.

Peas de Informaes e Inquritos civis - Em alguns Estados,

como no Rio Grande do Sul, o regulamento do inqurito civil
prev duas modalidades de investigao: os inquritos civis,
quando de plano estejam definidos os limites da investigao e
as peas de informao, que seriam uma pr-investigao
justificvel

somente

dada

inexistncia

de

maiores

formalidades representao no Rio Grande do Sul, o que no

ocorre em outros Estados. Exemplificativamente, poder haver
casos em que o Ministrio Pblico necessite realizar algumas
diligncias para firmar a convico quanto presena de
interesses supraindividuais a tutelar. Todavia, tanto o inqurito
civil, quanto as peas de informao devero ser remetidas ao
Conselho

Superior

do

Ministrio

Pblico,

em

caso

de

arquivamento, por fora do art. 9o., parag. 1o., da Lei n.

7.347/85. No mais, no existem diferenas intrnsecas entre os
ICs e as PIs, nem qualquer possibilidade de recurso contra a
instaurao

das

mencionadas

d)

investigaes.

natureza:

Os inquritos civis tm natureza inquisitiva, no se lhes

aplicando

disposto

no

art.

5o.,

inciso

LV,

da

CF.

Conforme JOS EMMANUEL BURLE FILHO , comentando a

referida norma constitucional, "obviamente, no texto, 'processo'

no foi empregado com o mesmo significado de 'procedimento'.
No

o foi porque

a prpria Constituio, que

deve ser

interpretada pelo mtodo sistemtico, emprega terminologia

'processo' para indicar o meio de apurao para a aplicao de
pena ou sano, na esfera administrativa ou judicial, como
ocorre nos arts. 41, parg. 1o, 86, parg. 1o., II, e no prprio
art. 5o., LV; e 'procedimento'quando a finalidade no a
aplicao de pena ou sanes, mas apenas a apurao dos
fatos,

como

ocorre,

por

exemplo,

no

art.

129,

VI."

Isso porque o inqurito civil, como antes mencionado,

procedimento administrativo e, no processo. Ao seu cabo,
nenhuma sano aplicvel ao investigado, da que no h
falar-se na necessidade de contraditrio ou ampla defesa. Ao
contrrio, tal situao poder prejudicar a conduo do inqurito
civil,

retardando

e)

real

poder

conhecimento

de

dos

fatos.

requisio:

Ao contrrio dos demais legitimados propositura da ao civil

pblica, o Ministrio Pblico tem o poder de requisitar a
apresentao de documentos, exames, certides e percias. A
recusa, a omisso ou o retardamento doloso das informaes
indispensveis propositura da ao civil pblica tipifica o delito
previsto

no

f)

sistema

art.

10,
de

da
freios

Lei

n.
e

7.347/85.
contrapesos:

Como o Ministrio Pblico no titular do interesse/direito cuja

leso investiga, no lhe seria lcito, caso no encontrasse
elementos

suficientes

ao

ajuizamento

da

demanda,

simplesmente arquivar o inqurito civil, sem dar cincia aos

interessados.
Sabiamente, a Lei da Ao Civil Pblica criou um sistema de
freios e contrapesos que garante a reviso da promoo de
arquivamento pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Dessa forma, tanto os autos do inqurito civil, quanto das peas
de informao, em caso de arquivamento ou de celebrao de
compromisso de ajustamento (que em nosso entender equivale
a um arquivamento implcito), devero ser submetidos, em trs

dias, sob pena de falta grave, apreciao do Conselho Superior

do Ministrio Pblico que poder homologar a promoo de
arquivamento

ou

baixar

os

autos

para

realizao

de

diligncias. Entendemos que o Conselho Superior do Ministrio

Pblico deve apreciar to somente o contedo da promoo de
arquivamento, o que no se estende ao compromisso de
ajustamento, pois pretender a alterao, supresso ou insero
de

clusulas

no

compromisso

de

ajustamento

fere

independncia funcional do rgo ministerial que celebrou a

avena.
No Rio Grande do Sul, por recomendao da Corregedoria-Geral,
instaurou-se a praxe de cientificar todo e qualquer reclamante,
da promoo de arquivamento, antes mesmo da publicao do
edital

4.

no

Dirio

Compromisso

a)

Oficial.

de

ajustamento:

natureza:

O compromisso de ajustamento, introduzido na Lei da Ao Civil

Pblica pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (art. 5o, parg.
6o), uma composio celebrada entre os rgos pblicos
legitimados e as pessoas fsicas ou jurdicas que perpetraram
ao lesiva aos bens tutelados pela ao civil pblica.
Pondo fim ao inqurito civil e sem impedir que os demais
legitimados proponham ao civil pblica contra o investigado, o
compromisso de ajustamento tem, ao longo desses anos de
vigncia, se relevado um instrumento extremamente eficaz para
a soluo dos danos ambientais, desafogando o Judicirio de um
nmero

cada

vez

maior

de

aes.

Essa composio, em nosso entender, tem a natureza de

transao.
b)

limites:

Entretanto, como os direitos difusos so indisponveis porque

albergam a garantia da qualidade de vida, h limites para o
ajuste

consubstanciado

no

aludido

compromisso.

Com efeito, o Ministrio Pblico no pode eximir o investigado

do todo ou de parte da obrigao. A reparao integral do dano

indispensvel.

Entretanto, admite-se o ajuste no que concerne s condies de

cumprimento da obrigao, como as circunstncias de tempo,
modo

lugar.

Atravs do compromisso de ajustamento, portanto, obtm-se,

desde j, o reconhecimento do dano ambiental por parte do
investigado e a sociedade, pelo Ministrio Pblico, alcana mais
rapidamente as providncias que seriam obtidas somente aps a
execuo da sentena condenatria na ao civil pblica.
c)

necessidade

de

fixao

compromisso

das

astreintes

execuo

do

descumprido:

O compromisso de ajustamento vale como ttulo executivo

extrajudicial.
O dissenso doutrinrio inicialmente esboado no concernente a
eficcia

do

compromisso

de

ajustamento

para

embasar

execuo judicial quanto s obrigaes de fazer hoje no mais

remanesce.
Com efeito, parte da doutrina sustentava que somente seria
cabvel

execuo

por

quantia

certa,

decorrente

do

descumprimento do compromisso de ajustamento, por ser ele

ttulo executivo extrajudicial. De outro lado e, com acerto havia
os que sustentavam que o Cdigo de Defesa do Consumidor
criara uma nova modalidade de ttulo executivo extrajudicial,
que

no

os

elencados

no

CPC.

Com a reforma do Cdigo de Processo Civil no h mais espao

para qualquer digresso pois, a redao do art. 645, dispe
expressamente que: "na execuo de obrigao de fazer ou no
fazer, fundada em ttulo extrajudicial, o juiz fixar multa por dia
de atraso no cumprimento da obrigao e a data a partir da qual
ser

devida."

Logo, contemplando, o CPC, expressamente a possibilidade de

execuo de obrigao de fazer, mesmo que decorrente de ttulo
extrajudicial, no h como negar-se a possibilidade de execuo
da prpria obrigao de fazer descumprida. Quanto s demais
possibilidades ajuste - obrigao de no-fazer ou indenizao
(execuo

por

quantia

certa),

no

novidade.

 obrigatria a existncia de clusula no compromisso de

ajustamento prevendo a fixao de multa diria para o caso de
descumprimento das obrigaes ajustadas. Na maioria dos
Estados a matria est prevista na regulamentao do inqurito
civil ou em smula do Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Releva dizer

que

multa

diria

ou

astreintes

no

so

compensatrias do dano produzido. Ao contrrio, visam a

compelir o dever a cumprir voluntariamente a obrigao. Deve
ser fixada em padres razoveis: nem to suave que incentive o
devedor ao descumprimento, nem to gravosa que possa levar o
devedor

insolvncia

ou

falncia.

O nmero cada vez maior de compromissos de ajustamento

celebrados, ao passo que demonstram a efetividade e o respeito
galgado pelo Ministrio Pblico na sociedade, aumentam-lhe as
responsabilidades. preciso estar aparelho para, eficazmente,
fiscalizar

compromisso

cumprimento
de

das

adequao

de

obrigaes
atividade.

assumidas
Para

tanto,

no
o

Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul comea a contar com o

apoio do rgo estatal de defesa do consumidor e com as
Secretarias Municipais de Meio Ambiente. Entretanto, preciso
ir alm. Necessitamos estudar formas para conferir maior
publicidade aos compromissos de ajustamento, de maneira que
cada cidado possa trazer ao Ministrio Pblico o conhecimento
acerca

do

descumprimento

do

avenado.

5. Dificuldades e alguns aspectos relevantes das questes

ambientais
5.1.

em
O

art.

juzo:
18

da

LACP:

H algum tempo atrs, um acrdo exarado pela 1a. Cmara

Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul,
inadvertidamente, foi citado como paradigma por aqueles que
pretendiam limitar a atuao do Ministrio Pblico na ao civil
pblica.
No julgamento do recurso (processo n. 59200668-8) em que
figuram como apelante o Estado do Rio Grande do Sul e, como
apelado, o Ministrio Pblico, a Cmara entendeu que este

ltimo,

caso

sucumbente,

deveria

suportar

os

nus

da

decorrentes - na espcie se questionava honorrios periciais,

sob a justificativa de que ao Ministrio Pblico no exerccio da
ao civil tocavam os mesmos poderes e nus que s partes,
ficando apenas eximido de antecipar as despesas processuais
enquanto fiscal da lei. A mencionada Cmara excluiu a regra
especial da LACP, considerando-a inaplicvel e incidente, na
espcie, o CPC. Por fim, e de lege ferenda, reconhecendo ser o
Ministrio Pblico rgo de Estado, este ltimo responderia
pelas despesas, cabendo, oportunamente, imputar o valor da
condenao

em

sua

verba

oramentria.

A hiptese versava sobre a construo de um Parque Municipal e

o Ministrio Pblico, com base na prova produzida no inqurito
civil, ajuizou ao civil pblica. No curso da ao, porm, a
percia concluiu pela inexistncia dos danos, ensejando pedido
de improcedncia pelo prprio Ministrio Pblico, autor da
demanda. Sequer houve recurso ministerial porque, na verdade,
nenhum nus fora-lhe imposto, faltando, assim, o interesse
processual. que, o que alguns no perceberam, a deciso
judicial propunha que, no futuro, desde que presente lei
especfica,

fossem

oramentria

imputadas
do

tais

verbas

Ministrio

na

dotao

Pblico.

bem verdade que tal deciso foi episdica e permaneceu

absolutamente isolada do entendimento das Cortes Gachas.
E no poderia ser diferente, sob pena de ofensa ao que
expressamente disposto no art. 18 da LACP, nestes termos:
"nas aes de que trata esta Lei no haver adiantamento de
custas, emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras
despesas,

nem

condenao

da

associao

autora,

salvo

comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e

despesas

processuais."

A Lei, portanto, clara. Somente haver condenao em

honorrios advocatcios, custas e despesas processuais para a
associao autora que se houver conduzido com m-f, vale
dizer,

que

houver

ajuizado

ao

temerria.

Embora a clareza solar do art. 18 da LACP, outras razes

impedem que sejam carreados ao Ministrio Pblico os nus
sucumbenciais.
Em primeiro lugar, o Ministrio Pblico rgo de Estado, no

detendo personalidade jurdica. Seus membros, como lembram

JOS EMMANUEL BURLE FILHO e ANTNIO CARLOS AUGUSTO
GAMA , atuam na condio de agentes polticos do Estado.
Ademais, o Ministrio Pblico quando ajuza ao civil pblica
no encarna um interesse prprio e, sim, um interesse que no
lhe pertence: difuso, coletivo ou individual homogneo. Vale
dizer, o Ministrio Pblico no titular do interesse que defende
em juzo; age como substituto processual e defende interesses
indisponveis, ou seja, presentes os elementos que o legitimam
propositura da ao, vige o princpio da obrigatoriedade.
No outra a posio do STJ que entende haver ofensa lei
federal quanto os nus da sucumbncia so carreados ao
Ministrio

Pblico.

Nas palavras de CLUDIO BARROS SILVA "as praxes legais que

limitam e inibem a ao do Ministrio Pblico na efetivao
desses direitos (referindo-se aos supraindividuais) devem ser
superadas, para privilegiar o acesso justia de segmentos
sociais que no so protegidos e que necessitam da efetiva ao
da

Instituio."

5.2. A inverso do nus da prova na ao civil pblica

ambiental.

Um dos pontos nevrlgicos da tutela jurdico-ambiental aquele

que se relaciona com a prova do dano, e por vrios motivos:
percias complexas, envolvendo muitas vezes a necessidade de
atuao

conjunta

de

experts

das

mais

variadas

reas;

inexistncia de padres uniformes para o clculo do prejuzo

ambiental e, especialmente, a dificuldade probatria resultante
da ausncia de recursos materiais queles legitimados sua
propositura,

objeto

da

anlise

do

presente

estudo.

A constatao de tal estado de coisas, antes de nos levar ao

impasse, demanda a anlise crtica dessa circunstncia, na
busca

de

solues

que

possibilitem

continuidade

aperfeioamento do Direito, proporcionando a realizao do

ditame

constitucional

garantidor

de

um

meio

ambiente

ecologicamente equilibrado s presentes e futuras geraes .

At porque, no dizer de ROBERTO LYRA FILHO, "Direito

processo, dentro do processo histrico: no uma coisa feita,
perfeita, acabada" , fruto do pensamento vigente na sociedade
em dado momento, motivo por que, a todo instante, sujeita-se

evoluo

involuo.

Nesse sentido, recente a histria do direito brasileiro na

confeco de instrumentos que, reconhecendo a existncia de
fracos e fortes nas relaes jurdicas, buscou conferir meios
capazes de, seno reequilibrar aquela balana, pelo menos,
proporcionar formas de acesso ao Judicirio mais equnimes.
Porm, tais conquistas, certo, no dependem exclusivamente
da vontade do legislador, mas da realidade econmica e social
da

populao

destinatria

das

normas.

Assim, se a prtica vem demonstrando a absoluta dificuldade na

formao da prova do dano ambiental, em que pese a
indiscutvel qualidade dos instrumentos processuais existentes
para que tal tutela se d, imperiosa se mostra a discusso dos
meios

para

oportunidade,

tivemos

seu

aperfeioamento.

em

outro

momento,

de

tecer

consideraes sobre a necessidade da inverso do nus da

prova

do

dano

ambiental

Dentre as aes que possibilitam a tutela ambiental a principal,

por seu mais largo espectro de proteo, a civil pblica. Esse
instrumento processual alberga a proteo dos interesses
difusos, tpicos daqueles que envolvem o direito ao meio
ambiente hgido, ao lado dos coletivos e individuais homogneos
.
Ora,

dentre

as

caractersticas

dos

interesses

difusos

encontramos a desigualdade entre os plos titulares dos

interesses

postos

em

conflito

Do reconhecimento de dita desigualdade resultou o conceito de

hipossuficincia que, inscrito no art. 6, inciso VIII, do CDC,
permite, aliado verossimilhana das alegaes do consumidor,
a

inverso

do

nus

da

prova

seu

favor.

Foi grande a resistncia durante o processo legislativo

aceitao da inverso do nus da prova, tal como hoje
assentada na Lei n 8.078/90. Segundo noticia VOLTAIRE DE

LIMA MORAES o dispositivo foi alvo de emendas supressivas e

modificativas por parte de alguns Deputados e Senadores , sob
o argumento da quebra do princpio constitucional da isonomia.
Tais emendas foram rejeitadas pela Comisso Mista que no
vislumbrou na hiptese legal qualquer ferimento Carta Magna.
Ao contrrio, arrimando-se noutro mandamento constitucional,
qual seja, o da reduo das desigualdades sociais (art. 170,
VIII),

afirmou

que

"a

proteo

do

hipossuficiente

visa

exatamente viabilizar o princpio da igualdade de todos perante

a lei, noo esta que, modernamente, no mais se contenta com
um

enquadramento

meramente

formal"

O conceito de hipossuficincia, segundo NELSON NERY JNIOR ,

envolve aspectos econmicos e tcnico-cientficos: o primeiro,
relacionado carncia econmica do consumidor face ao
fornecedor de produtos e servios e, o segundo, pertinente ao
desconhecimento tcnico-cientfico que o adquirente final, via de
regra,

enfrenta

na

aquisio

do

produto

ou

servio.

Ora, como se viu, a hipossuficincia, um dos requisitos que,

reconhecidos, podem permitir ao juiz inverter o nus da prova
em favor do consumidor, resultou do reconhecimento da
desigualdade dos litigantes, circunstncia tpica dos interesses
difusos.
Pode-se afirmar, com segurana, segundo nosso entendimento,
que a sociedade, titular
ecologicamente

equilibrado

economicamente
processos

do interesse ao meio ambiente

e,

normalmente,

principalmente,

produtivos

industriais

desaparelhada

desconhecedora

que

acarretam

dos
danos

ecolgicos, podendo, portanto, a ela ser aplicado o conceito de

hipossuficincia.
De outro lado, embora o permissivo legal da inverso ope judicis
do nus da prova conste no CDC fora do ttulo III, no h dvida
de que o conceito de hipossuficincia, que embasa aquela
inverso um conceito de natureza processual. Da que
sustentamos a possibilidade de inverso do nus da prova
tambm

na

ao

civil

pblica

que

verse

sobre

matria

ambiental.

A preocupao aqui enfocada foi relatada por ADA PELEGRINI

GRINOVER da que a comisso encarregada de elaborar o

anteprojeto

do

Cdigo

Ambiental

prev

"a aplicao

aos

processos ambientais civis das regras da Lei 7.347/85 (Lei da

Ao Civil Pblica), com as modificaes introduzidas pelo
Cdigo de Defesa do Consumidor, inclusive quanto inverso,
ope judicis, do nus da prova, importante mesmo perante a
responsabilidade objetiva no que tange ao nexo causal" .

O Anteprojeto, no Ttulo VI, que versa sobre as Disposies

Processuais, Captulo I, das Disposies Gerais, prev a inverso
do nus da prova aos processos civis ambientais, da seguinte
forma:
"Art. 3 - Aplicam-se aos processos ambientais de natureza civil
as disposies da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, com as
modificaes introduzidas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor
(Lei

8.078,

de

11

de

setembro

de

1990).

1 - facultado ao juiz, no processo civil, inverter o nus da

prova, inclusive do nexo causal, em benefcio do titulares,
individuais ou coletivos, de bens ou direitos de natureza
ambiental, quando considerar a alegao verossmil, segundo as
regras

ordinrias

de

experincia

comum

tcnica".

V-se, pois, que a inverso do nus da prova nas aes

ambientais,

objeto

das

preocupaes

daqueles

que,

rotineiramente convivem com as dificuldades inerentes prova

do nexo causal dos danos ambientais, sensibilizaram a doutrina,
assumindo tal projeo que encontrou guarida tanto nas
sugestes da OAB ao Anteprojeto de Consolidao da Legislao
Ambiental, como no Anteprojeto de Codificao desta legislao,
num

real

acolhimento

das

postulaes

sociais.

5.3. A judicializao da prova produzida no mbito do inqurito

civil:

No obstante as consideraes antes tecidas, outra soluo

pode vir a auxiliar na soluo das dificuldades enfrentadas,
atualmente, na produo da prova do dano ambiental em juzo.
a judicializao da prova produzida no mbito do inqurito
civil.
O art. 8, pargrafo 1, da Lei n 7.347/85 faculta o Ministrio

Pblico a instaurao de inqurito civil, procedimento cuja

finalidade colher os elementos indispensveis propositura da
ao

civil

pblica.

No

dizer

de

RODOLFO

DE CAMARGO

MANCUSO, o inqurito civil possibilita uma "triagem das vrias

denncias que chegam ao conhecimento do Ministrio Pblico:
somente as que resultarem fundadas e relevantes acarretaro,
por

certo,

propositura

da

ao"

Diverge a doutrina quanto necessidade de o inqurito civil

obedecer ao princpio do contraditrio , o que j foi objeto de
comentrio em tpico anterior deste trabalho. Temos entendido,
secundando Mazzilli, pela desnecessidade do contraditrio posto
que, sendo mero instrumento de coleta de provas, aquele
procedimento no culmina com a aplicao de qualquer sano
ao investigado. Carreados os elementos que informam a
existncia de dano ambiental e do nexo de causalidade, seguese o ajuizamento da ao competente, ocasio em que, vigendo
aquele princpio, na plenitude, a prova produzida no inqurito
civil, de regra dever ser renovada, podendo, ainda, sofrer
impugnao

pelo

demandado.

Se, de regra, como dissemos, a prova produzida em mbito de

inqurito civil deve ser renovada em juzo, tal no se nos afigura
necessrio

em

todas

as

hipteses.

Ocorre que, no mais das vezes, o Ministrio Pblico vale-se do

poder de requisio de documentos, vistorias e percias oriundos
de rgos da Administrao que exercem o poder de polcia
administrativo

em

matria

ambiental.

Ora, os atos administrativos formadores daqueles elementos de

prova gozam de presuno de legitimidade e veracidade.
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO "a presuno de
legitimidade diz respeito conformidade do ato com a lei; em
decorrncia

desse

atributo,

presumem-se,

at

prova

em

contrrio, que os atos administrativos foram emitidos com

observncia da lei. A presuno de veracidade diz respeito aos
fatos; em decorrncia desse atributo presumem-se verdadeiros
os fatos alegados pela Administrao. Assim ocorre com relao
s

certides,

fornecidos,

atestados,
todos

declaraes, informaes por

com

ela

pblica".

Ora, uma das conseqncias da presuno juris tantum de

legalidade dos atos administrativos a da inverso do nus da

prova,

sobre

qual

no

divergncia

doutrinria

De outro lado, exigir a repetio da prova em Juzo, no

havendo impugnao daquela existente no inqurito civil e que
se vale de elementos colhidos pelos rgos pblicos, dotados do
poder de polcia administrativo na rea ambiental, seria impor
excessivo

nus

ao

Ministrio

Pblico.

Assim, prope-se a judicializao da prova coligida em mbito

de inqurito civil quando derivar de requisio a rgos pblicos
dotados

de

atribuio

para

exercer

poder

de

polcia

administrativo em matria ambiental, similitude do que ocorre

no processo penal, com os autos de exame de corpo de delito.
Nesse sentido, j se pronunciou o Tribunal de Justia do Rio
Grande do Sul, por sua 5 Cmara Cvel, no julgamento de
apelao

interposta

em

ao

civil

pblica

(processo

589077148), ocasio em que o ento Des. Ruy Rosado de

Aguiar

Jnior

exarou

voto

nestes

termos:

"...
Relativamente questo do nus da prova, penso que, nessas
atividades administrativas de controle e fiscalizao, que no
tenham executoriedade, - isto , que dependem, para sua
imposio

aos cidados,

de

prvia

interveno

do

Poder

Judicirio, - nesses casos cabe administrao praticar os atos

necessrios ao cumprimento de suas finalidades, investigando
as circunstncias do fato, efetuando percias, levantamentos,
lanando notificaes, autos de infraes, etc., com o que
aparelha o rgo estatal legitimado a propor a medida judicial
cabvel.
Essa

prova

pr-constituda,

elaborada

no

mbito

da

administrao, judicializa-se na medida em que submetida ao

crivo do contraditrio, como acontece tambm no mbito
criminal, quando as percias realizadas na fase inquisitorial, sem
o contraditrio e sem a participao da defesa, servem de
fundamento ao juzo final de condenao, pois, que submetida
ao exame e impugnao da parte, com a possibilidade de
produzir

contraprova.

Seria praticamente inviabilizar a eficcia da proteo dos

direitos dos cidados, na rea dos direitos civis, exigir-se que o
Ministrio Pblico, alm de obter esses levantamentos prvios,
ainda tivesse que repetir a mesma prova em juzo, o que
significaria nus excessivo e repetio desnecessria do que j

est

provado

nos

autos".

Aqui, pois, no se trata de inverter o nus da prova ope judicis,

conforme antes aludido. Trata-se do aproveitamento da prova
coligida em mbito do inqurito civil. No qualquer prova, seno
aquela oriunda de rgos pblicos com atribuies na tutela
ambiental, cujos atos gozam de presuno de legalidade. No
vislumbramos qualquer bice, nem contradio com o sistema
legislativo

5.4.

brasileiro

Avaliao

para

que

Econmica

tal

dos

seja

danos

acolhido.

ambientais:

Uma questo que ainda no tem merecido estudos pela doutrina

jurdica a que diz respeito avaliao econmica do meio
ambiente.
Se a ao civil pblica tem por objeto a condenao em
obrigao de fazer ou no fazer e se, na hiptese de tornar-se
impossvel a recomposio do dano ambiental, impe-se a
subsituio daquelas condenaes por indenizao em dinheiro,
o certo que devemos Ter presente a necessidade de avaliar-se
economicamente o meio ambiente, quer um ecossistema, quer
os

recursos

naturais

que

dele

fazem

parte.

Ocorre que no existem critrios legais para tal avaliao, seja

no Brasil, seja no exterior. O Canad, por exemplo, utiliza-se do
sistema de enquete pblica, o que seria inconcebvel no Brasil,
por

razes

bvias.

Deve-se ponderar que o regime de liquidao da sentena na

ao civil pblica d-se por arbitramento, ou seja, nomeado
um perito para avaliar economicamente o dano perpetrado, as
partes indicam assistentes tcnicos e o juiz decide. Porm,
preciso

lembrar

que

inexistem

cirtrios

uniformes,

quer

cientficos, quer jurdicos, para tal avaliao e ainda nfimo o

nmero de profissionais capacitados a tal empreitada, o que
dificulta,

sobremaneira,

atuao

em

juzo.

Assim, urge que se inicie no Brasil a discusso sobre o assunto,

especialmente pelas reas tcnicas, para que se desenvolva a
cultura de avaliar economicamente o meio ambiente para fins de
indenizao. Trata-se de trabalho rduo e, sem dvida, de longo
curso, mas a chama deve ser lanada, sob pena de limitar-se a
avaliao queles que pleiteiam indenizao pela vedao de

uso de sua propriedade em rea de preservao permanente, a

exemplo do que vem ocorrendo no Estado de So Paulo atravs
de aes de indenizao propostas por proprietrios na Serra do
Mar,

com

tese

da

desapropriao

indireta.

5.5. Do exerccio da ao civil pblica pelos demais legitimados:

Como se referiu no intrito desse trabalho, o Ministrio Pblico
responsvel pelo ajuizamento de mais de 90% das aes civis
pblicas
A

em

que

matria
se

ambiental

deve

essa

no

Brasil.

concentrao?

Seria porque a sociedade civil no est to organizada como

imaginaram os autores da lei? Seria porque as ONGS ambientais
brasileiras,

com

raras

excees,

no

auferem

recursos

suficientes de seus associados? Seria porque a lei prev a

imposio do pagamento de honorrios pela associao caso a
demanda tenha sido proposta com m-f? Seria pela sensao
de impunidade que graa no Pas? Seria porque a ao civil
pblica

no

se

mostra

idnea

para

resolver

conflitos?

As respostas a tais questionamentos devem vir de uma reflexo

conjunta.

6.

Rumos

da

ao

civil

pblica,

uma

reflexo:

Passados quase 12 anos da promulgao da Lei da Ao Civil

Pblica j h margem para reflexo sobre sua efetividade como
instrumento de garantia dos direitos sociais e transindividuais,
bem como ousar prognosticar-se seu futuro na sociedade
brasileira.

A Lei n 7.347/85 foi um marco histrico na legislao brasileira.

Com as alteraes procedidas pelo Cdigo de Defesa do
Consumidor, pode-se afirmar, com certeza, que ela o meio
processual que mais veicula a defesa dos interesses pertinentes
a questes de alta relevncia social, de legtimo interesse
pblico,

como

meio

ambiente,

por

exemplo.

Se os foros convivem com inmeras aes civis e se elas

contribuem,

inclusive,

para

reduzir

abarrotamento

do

Judicirio com um sem nmero de aes individuais, de

questionar-se, qual o futuro da ao civil pblica? Est ela
consolidada ou sofre algum perigo de enfraquecimento?
A resposta para tal considerao complexa, na medida em que
hoje convivemos com o incio do desmantelamento de alguns
importantes direitos insculpidos na Constituio democrtica de
88, como, v.g., a aposentaria integral do funcionrio pblico por
tempo de servio. Um diploma legal s se consolida e se
mantm se o povo dele se utilizar, ou, como se diz em gria
forense,

se

lei

pegar.

Atualmente se nota um recrudescimento do Direito Ambiental. A

magistratura

federal

estadual

movimenta-se

realizando

eventos culturais na rea, seguindo o que j faz o Ministrio

Pblico.
Aes civis so propostas e inquritos civis so instaurados para
apurar danos perpetrados nas mais diversas reas, demandando
ou

investigando

poderosos

grupos

econmicos,

improbos,

poluidores, etc. As reaes desses grupos no tardaram a

chegar. Em alguns Estados, como So Paulo, chegou-se,
inclusive,

prever

instaurao
Em

suma,

do

um

recurso

administrativo

inqurito

a consolidao

da

ao

civil
civil

pblica

contra

.
ou seu

enfraquecimento esto a depender no s da utilizao do

instrumento pelos legitimados, como do poder de presso da
sociedade civil sobre os parlamentares, do investimento estatal
em meio ambiente, da reduo das desigualdades sociais, da
repartio do poder poltico e econmico. Num Pas como o
Brasil, cuja concentrao de renda uma das mais flagrantes
em todo o mundo, no se pode ter a ingenuidade de crer que
direitos sociais sero tutelados pela elite poltica e econmica. O
conhecimento e a aplicao da lei precisa ser disseminada ao
usurio, sob pena de encastelar-se e no cumprir sua funo
social.
7. Repartio de competncias constitucionais em matria
ambiental:
Segundo JOS AFONSO DA SILVA , pelo critrio da extenso, as
competncias

constitucionais

dividem-se

em:

exclusiva,

privativa,

comum,

concorrente

suplementar.

Enquanto a exclusiva e comum aproximam-se por serem

competncias denominadas executivas, a privativa, concorrente
e

suplementar

so

competncias

para

legislar.

Na competncia exclusiva da Unio, insculpida no art. 21 da CF,

verifica-se que os incisos versam sobre atividades determinadas
com exclusividade quele ente poltico, com excluso dos
demais.
A competncia privativa da Unio, prevista no art. 22, versa
sobre as matrias que a ela compete legislar, podendo haver
competncia

suplementar

ou

delegao.

Quanto competncia comum versa sobre o que a doutrina

denomina de federalismo cooperativo. As matrias ali previstas,
endereadas a todos os entes polticos da federao, referem-se
a

matria

executiva,

ao

exerccio

do

poder

de

polcia

administrativa e sobre o poder de expedir atos jurdicos

normativos

que

no

lei

em

sentido

formal.

A competncia concorrente, estipulada no art. 24, elenca as

matrias que competem Unio, Estados membros e Distrito
Federal legislar e, por fim, a competncia suplementar, correlata
da concorrente, permite aos Estados dispor de forma a explicitar
as matrias de competncia concorrente para atender interesses
regionais,

ou

ainda

legislar

na

omisso

da

Unio.

Predomina o entendimento de que Estados e Municpios podem

disciplinar as matrias para as quais tiverem competncia
apenas

prevendo

regras

mais

restritivas.

8. A Resoluo 237/97 do CONAMA, primeiras crticas:

A recentemente publicada Resoluo 237 do CONAMA , entre
outras novidades, reduziu sensivelmente o controle estatal
sobre as atividades poluidoras, aumentos os prazos de vigncia
das licenas prvia, de instalao e operao e mudou o regime
de
PAULO

competncias
AFFONSO

para
LEME

licenciamento.

MACHADO

sustenta

inconstitucionalidade da resoluo porque, sendo ato jurdico

normativo, no poderia dispor sobre competncias, matria

exclusiva da Constituio Federal. Ademais, no se pode olvidar

que a Lei Federal n 6.938/81, em seu art. 10, estipulou que a
competncia para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras estava a cargo do rgo estadual
integrante
De

um

do
modo

geral,

SISNAMA.

pode-se

verificar

uma

considervel

flexibilizao do controle estatal sobre as atividades poluidoras.

De outro lado, bom lembrar que embora a Resoluo em
comento

pretenda

atribuir

aos

municpios

uma

srie

de

atividades antes nunca desenvolvidas, muitos deles ainda no

esto convenientemente aparelhados para o desempenho do
mister, sem descurar que no municpio que as presses
polticas
9.

econmicas

se

responsabilidade

fazem

penal

da

mais

presentes.

pessoa

jurdica:

Tema amplamente discutido, atualmente, o da criminalidade

no-convencional , qual seja, a praticada por empresas ou
grupos dessas, contra um largo espectro de vtimas, nem
sempre identificveis. Exemplos dessa delinqncia, tambm
conhecida por white-collar criminality so os delitos perpetrados
no

mercado

econmico

contra

ambiente

natural.

No campo da responsabilizao penal da pessoa jurdica vige no

Brasil

parmia

societas

delinquere

non

potest

que,

remontando ao direito romano, desde a Idade Mdia predomina

na doutrina brasileira e estrangeira, especialmente no pases de
origem
As

consideraes

responsabilizao

romano-germnica.
que
penal

se
da

possam
pessoa

fazer

acerca

jurdica

da

passam,

necessariamente, pela anlise, ainda que brevssima, das

teorias que fundamentam sua natureza jurdica, sendo as
principais a teoria da fico e a da realidade ou organicista.
A primeira, consagradada pela parmia suso aludida, ganhou
definitividade com Savigny, em 1840 , para quem as pessoas
jurdicas s existem ficticiamente, sendo incapazes, portanto, de
atuar. Faltam-lhes condies psquicas para tal, eis que s o
homem dotado pela natureza para ser sujeito de direitos e de
personalidade.
A teoria da realidade ou organicista, cujo principal representante
foi Otto Gierke , afirma a existncia de vontade prpria pessoa
jurdica, vontade esta que no se confunde com a soma das de

seus scios ou diretores. As pessoas jurdicas so corpos sociais

que o direito no cria, limitando-se a declarar-lhes a existncia.
A par da reponsabilidade penal basear-se na culpa, novas
tendncias vm sustentando a necessidade de questionamento
sobre a suficincia do regime para obstar a neocriminalidade
arrimando-se, principalmente, no direito aliengena fulcrado na
teoria

da

realidade.

Essa nova tendncia relatada por Joo Marcello de Arajo

Jnior para quem os Cdigos Penais Francs (art. 121,2) e
Portugus (art.11) a contemplam excepcionalmente. Ademais, a
Comisso de Reforma do Cdigo Penal Belga, bem assim a
Comisso Governamental contra a Criminalidade Econmica da
Sucia prevem tais sanes s pessoas morais na reforma de
seus

diplomas

instituio

repressivos.

dessa

Ainda,

responsabilidade

a
na

Sua

possibilita

legislao

de

seus

Cantes, sem olvidar da consagrada responsabilidade penal dos

entes morais nas legislaes da Gr Bretanha, Irlanda do Norte
e Holanda, ainda que restritas s violaes economia, ao
ambiente, sade pblica e segurana no trabalho. Ainda
possibilitam responsabilizar criminalmente as pessoas jurdicas
os Estado Unidos da Amrica do Norte, o Canad e a Austrlia e,
na Amrica Latina, Mxico, Costa Rica e Cuba , tudo isso sem
descurar

da

legislao

exclusivamente

alem

que,

a par

responsabilidade

de

reconhecer

individual,

contempla

punio s pessoas jurdicas pelas chamadas contravenes

ordem, no que intitula de Direito Penal Administrativo.
O Conselho da Europa recomendou aos Estados Membros, em
1977, que "buscassem solues para a responsabilizao dos
entes coletivos, em casos de violao do meio ambiente"
(grifado).

Assim,

Comit

Europeu

para

os

Problemas

Criminais, pertencente ao Conselho da Europa apresentou, em

4.6.87,

as

seguintes

propostas

ou

opes

para

responsabilizao penal da pessoa jurdica : a) admisso da

responsabilidade penal da empresa (enterprise); b) sistema
misto, consistente em sanes penais e extrapenais; e c)
responsabilidade

social

decorrente

de

penalizao

independentemente do tradicional conceito de culpabilidade.

De todo o exposto, verifica-se a tendncia contempornea, em
especial europia, de transformao da responsabilidade penal,
hoje arrimada na parmia societas delinquere non potest para

prever, ainda que em casos excepcionais, a responsabilidade

penal

da

pessoa

jurdica.

Nesse sentido, a lio de Paulo Jos da Costa Jnior e Giorgio

Gregori . "A sobrevivncia do princpio societas delinquere non
potest constantemente colocado em crise perante as leis
penais especiais, que no s evidenciam a carncia da sano
penal, insuficiente para contrabalanar as vantagens que as
empresas auferem com o agir criminoso, como ainda a
insuficincia do preceito, do qual no se apercebe o aparato
organizado que causa em realidade o prejuzo aos bens
tutelados. Esse fenmeno, de que se vem tomando conscincia,
determina tentativas vrias de libertar o direito penal societrio
do carter personalista da responsabilidade penal, para que se
d vida a uma forma anmala de responsabilidade penal das
empresas,

de

9.1.

natureza

direta

ou

previso

indireta".

constitucional:

A Constituio Federal, no art. 225, 3, prev a aplicao de

sanes penais e administrativas, sem obstar a reparao civil,
queles que degradem ou poluam o meio ambiente, nos
seguintes
"As

termos:

condutas

atividades

consideradas

lesivas

ao

meio

ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a

sanes

penais

obrigao

de

administrativas,
reparar

os

independentemente
danos

da

causados".

A interpretao do mencionado dispositivo constitucional tem

divido

doutrina

brasileira.

Aos que afirmam ter o texto constitucional contemplado a

responsabilizao penal da pessoa jurdica ou admitem-na para
a criminalidade no convencional, filiam-se: Joo Marcello de
Arajo Jnior , Gerson Pereira dos Santos , Vladimir Passos de
Freitas e Gilberto Passos de Freitas , Toshio Mukai , Paulo
Affonso Leme Machado , Paulo Jos da Costa Jr. , Celso Ribeiro
Bastos, Tupinamb Miguel Castro do Nascimento e Jlio Fabrini
Mirabete

Ada

Pelegrini

Grinover

Em

sentido

oposto

posicionam-se Ren Ariel Dotti , Jos Henrique Pierangelli , Luiz

Regis

Prado

Fernando

Fragoso

Os ilustres autores que infirmam tenha a Constituio Federal

previsto a responsabilidade penal da pessoa jurdica sustentam
faltar aos entes morais capacidade de ao, de culpabilidade e
de pena. Ausentes tais requisitos e sendo a conduta criminosa
uma atividade finalista, no haveria margem para amparar tal
responsabilidade no direito brasileiro. Ademais, sustentam a
erronia do texto em exame, na medida em que deveria
contemplar a palavra respectivamente aps prever a aplicao
de sanes penais e administrativas s pessoas fsicas ou
jurdicas,

de

modo

esclarecer

que

as

penais

so

exclusivamente aplicadas s pessoas fsicas ou, ainda, seguindo

o mesmo raciocnio pautado em uma m tcnica legislativa,
argem que a previso sancionatria deveria vir agregada a
cada

destinatrio

e,

no,

entre

vrgulas.

Acompanho o posicionamento do ilustre Promotor de Justia no

Estado do Rio Grande do Sul, Eduardo Roth Dalcin, que em
magnfico trabalho intitulado A Responsabilidade Penal da
Pessoa Jurdica e o Descumprimento das Normas de Segurana
e Medicina do Trabalho concluiu estar a expresso entre vrgulas
justamente para explicitar o substantivo infratores. Ademais,
conforme o mencionado autor, em argumento que me parece
irrespondvel, caso se admitisse aquela interpretao restritiva
reconhecer-se-ia "a inutilidade do preceito constitucional, haja
vista a desnecessidade de afirmar-se, no contexto da Lei Maior,
a responsabilidade das pessoas fsicas e o sancionamento
administrativo

conceitos

direito

de

pessoas

jurdicas

penal

de

porque

inerentes

aos

direito

administrativo,

respectivamente".
Assim, dado que as Constituies Federais anteriores jamais
previram tal hiptese, certo convir que a Carta Magna vigente
teve o intuito de inovar prevendo a possibilidade de que a
legislao

infraconstitucional

venha

contemplar

delitos

ambientais perpetrados por pessoas jurdicas. Evidentemente

que, respeitado o Princpio da Legalidade, no haver nenhum
bice para que tal possa ocorrer, dada a hierarquia das normas.
queles que se opem a tal possibilidade, argumentando a
inutilidade de tal sancionamento, na medida em que os entes
morais podem ser apenados administrativamente, bastando,
ainda,

sancionar

penalmente

seus

representantes

legais,

contrape-se a dificuldade de provar a culpabilidade de tais

dirigentes, especialmente pela estrutura organizacional de tais
empresas, praticamente inviabilizando o nexo causal entre a

ordem

resultado,

empregados

dela

da

porque

executores,

restam

prevalecendo

apenados
a

os

odiosa

impunidade. De outro lado, pode-se questionar o "valor" de tal

trabalhador frente ao fcil lucro advindo desses procedimentos,
fazendo com que tais dirigentes prefiram o risco de um difcil
apenamento

ao

resultado

prtico

obtido

no

mercado

de

consumo ou na consecuo de obra impactante ao ambiente.

Ademais, a teoria da fico acha-se superada, segundo a
doutrina

civilista

Nesse

sentido,

Maria

Helena

Diniz

Washington de Barros Monteiro afirmam no se poder aceit-la

por no corresponder realidade, argindo que se o Estado
uma pessoa jurdica, concluir ser ele uma fico, tambm o
seria o direito que dele emana. Slvio Rodrigues, por sua vez,
assevera a existncia efetiva das pessoas coletivas porque
ningum nega atuem elas na vida jurdica e que, atravs de sua
vontade, numerosos negcios se aperfeioam. Para o direito
brasileiro tais entes tm realidade objetiva, tanto que o art. 20
do Cdigo Civil proclama terem as pessoas jurdicas existncia
distinta

da

dos

seus

membros.

Ora, se assim juridicamente, no plano ftico a situao no se

distancia porque as individualidades se subsumem no contexto
empresarial, nem sempre equivalendo vontade de seus
dirigentes

vice-versa.

Portanto, frente a tais consideraes e tendo em vista a

inarredvel dificuldade em provar-se o nexo causal entre a
ordem emanada da direo empresarial - escudada no aparato
organizacional - e o delito, o que leva impunidade de seus
mentores, resulta a necessidade de reprimir-se criminalmente a
prpria

pessoa

jurdica.

A preocupao com a ausncia de meios repressivos conduta

"impessoal" da empresa tamanha que levou o legislador a
prever a desconsiderao de sua personalidade nos casos de
abuso de direito, excesso de poder, infrao da lei, violao dos
estatutos ou contratos sociais e ilicitude, nos termos do art. 28
do

Cdigo

de

Defesa

do

Consumidor.

Efetivamente, a represso penal s pessoas jurdicas afigura-se

como no sendo possvel dentro dos pressupostos estatudos no
Cdigo

Penal,

constitucional.

mas

no

invencveis

pelo

ordenamento

Exner afirma que "o crime de uma pessoa jurdica no uma

impossibilidade conceitual, nem a pena seria inconcebvel no
sentido de voluntria produo de um mal, porque quem tem
direitos pode ser deles privado. Julga, porm, inaplicvel a
pena, porque, no caso, no h lugar para os seus efeitos
psicolgicos".
Entretanto, se h vedao legal aplicao de pena, a situao
afigura-se distinta em relao s medidas de segurana.
Com efeito, o diploma repressivo de 1940 previa medida de
segurana consistente na interdio de estabelecimento ou sede
de

sociedade

ou

associao,

nos

seguintes

termos:

"Art. 99 - A interdio de estabelecimento comercial ou

industrial, ou de sede de sociedade ou associao, pode ser
decretada por tempo no inferior a 15 dias, nem superior a seis
meses, se o estabelecimento, sociedade ou associao serve de
meio

ou

pretexto

para

prtica

de

infrao

penal.

Segundo Anbal Bruno a medida de segurana patrimonial

sugere a importante questo relativa a posio das pessoas
morais

diante

do

Direito

Penal.

"Privados

dos elementos

biopsicolgicos da pessoa natural, que integram a culpabilidade

e permitem o funcionamento da pena, esses estabelecimentos
ou associaes so incapazes de punio, mas, porque se
constituem em perigo de motivar ou favorecer a prtica de
infraes penais, interessam Poltica Criminal e pem em
funo

Direito

Penal

ou

Administrativo.

Ainda, conforme Nlson Hungria o Cdigo Penal de 1940, nesse

particular, seguiu o modelo do Projeto de Cdigo Penal francs,
em seu artigo 88. Lembra, o mesmo autor, a previso de
disposies semelhantes nos Cdigos Penais Cubano, Rumeno,
Costa-riquense
9.2.

e
A

Mexicano
Previso

.
legal:

A Lei n 9.605, de 12.2.98, que entrou em vigor em 30.3.98,

previu a responsabilidade penal da pessoa jurdica em seu artigo
3,

da

seguinte

forma:

"As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa,

civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em
que a infrao seja cometida por deciso de seu representante
legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou
benefcio

de

sua

entidade.

Pargrafo nico: A responsabilidade das pessoas jurdicas no

exclui a das pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou partcipes do
mesmo

fato."

A Lei dos Crimes e Infraes Administrativas Ambientais, a par

dos vetos presidenciais e das alteraes e supresses ocorridas
na Cmara de Deputados apresenta a vantagem de harmonizar
as penas anteriormente distintas por exemplo, no que tange
flora e fauna. Ademais, a previso dos crimes ambientais em
um

diploma

facilita

seu

conhecimento

aplicao.

As penas aplicveis s pessoas jurdicas so: multa, restritivas

de direito e prestao de servios comunidade (art. 21, I a
III).
Quanto aos crimes onde incida a Lei n 9099/95 (menor
potencial ofensivo), o projeto prev que a declarao de
extino da punibilidade ou a aplicao de pena restritiva de
direito ou multa dependem de laudo de constatao da
recomposio ambiental (arts. 27 e 28), medida salutar, na
medida em que a jurisprudncia penal tem se inclinado em
reconhec-las como direito do ru, ante a mera promessa de
ressarcimento.
Quanto aos crimes em espcie, foram introduzidos inmeros
tipos novos, como experincia dolorosa em animal vivo (art. 32,
1), destruio de floresta ou vegetao fixadora de dunas
(art. 50), poluio de qualquer forma (art.54), construo em
solo

no

edificvel

(art.

64),

pichao

(art.

65).

Outra grande novidade a insero de uma seo denominada

Dos Crimes Contra a Administrao Ambiental, sendo de se
destacar o delito de afirmao falsa, enganosa, sonegao ou
omisso

de

informaes

por

funcionrio

pblico

no

licenciamento ambiental (art. 66), concesso de licena ou

autorizao ambiental em desacordo com a legislao (art.67).
Concluses

Para finalizar gostaria de transcrever as reflexes de ANTONIO

AUGUSTO MELLO DE CAMARGO FERRAZ sobre o futuro do
inqurito

civil

da

ao

civil

pblica.

"...Com um misto de apreenso e esperana, verifica-se que o

destino do inqurito civil ou da ao civil pblica, ou do
Ministrio Pblico, ou ainda do prprio Judicirio, ser o mesmo
destino

da

maioria

dos

brasileiros:

se

processo

de

democratizao alcanar, como se deseja, um estgio em que as

desigualdades passem a se reduzir ao invs de aumentar, em
que o poder poltico e econmico passe a ser repartido de forma
mais eqanime, ao inqurito civil estar reservado papel
destacado de verdadeiro instrumento de cidadania, cidadania
que

ser

progressivamente

afirmada

implementada.

A ao civil pblica, por sua vez, uma das mais inovadoras e

eficazes solues concebidas na histria jurdica do Pas, poder
nessa hiptese cumprir seu destino de ensejar ao Judicirio sua
plena afirmao como Poder, pois o meio pelo qual a ele so
levadas

as

grandes

questes

de

interesse

social.

Se, ao contrrio - hiptese que deve ser rejeitada -, falhar o

processo de efetiva democratizao, o fenecimento do inqurito
civil e da ao civil pblica no seria o mais grave dos
problemas

brasileiros."

Por sua vez, no que diz respeito responsabilidade penal da

pessoa

jurdica,

neocriminalidade

ou

criminalidade

no

convencional est a exigir do legislador enfrentamento no que

concerne a prtica de fatos ofensivos excepcionais, quais sejam,
os capazes de causar leses disseminadas em massa, frente
reconhecida insuficincia das regras existentes para obst-las.
Legislao

doutrina

europias

vm

contemplando

responsabilidade penal da pessoa jurdica, especialmente nos

pases filiados ao sistema da common law, resultando em um
movimento doutrinrio no plano nacional tendente introduo
de tal responsabilidade em casos excepcionais, relativos aos
delitos contra o meio ambiente, mercado de consumo e ordem
financeira

tributria.

A teoria da fico acha-se superada na doutrina, ensejando

novel entendimento preconizador do sancionamento penal da

pessoa

jurdica

decorrente

especialmente

de

seu

para

refrear

aparato

impunidade

organizacional.

Nesse sentido e, excepcionalmente, a Constituio Federal

previu a aplicao de sanes penais s pessoas jurdicas
causadoras

de

danos

ambientais,

dependendo

norma

constitucional da promulgao de lei ordinria prevendo tais

hipteses,

em

respeito

ao

Princpio

da

Legalidade.

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