(I)Mobilidade na cidade

de So Paulo
Raquel Rolnik e Danielle Klintowitz

m 2009,

o recorde de ndice de congestionamento em So Paulo 294 km

de lentido foi quebrado duas vezes no mesmo dia.1 Ao longo da ltima
dcada, 118 km de vias congestionadas tm sido a mdia diria da cidade
nos horrios de pico.2 Entre os anos 2000 e 2008, a velocidade mdia do trnsito
nos horrios de pico da manh e da tarde na cidade de So Paulo foi de 19,30
km/h.3 O tempo mdio gasto no trnsito pelos paulistanos para realizar todos
os deslocamentos dirios de 2h42min. A cada ms, o paulistano passa dois dias
e seis horas no carro ou no transporte pblico para se locomover. Ospaulistanos
perdem, em mdia, 27 dias por ano presos no congestionamento.4
nesses termos que os meios de comunicao tm preponderantemente
expressado a crise de mobilidade que a metrpole paulistana tem vivido na ltima dcada. Alm de povoar os noticirios de rdios, TV e jornais, o tema do
congestionamento e as estratgias utilizadas para enfrent-lo esto presentes nas
conversas cotidianas entre moradores da cidade de tal forma que, entre aqueles que creem em prognsticos menos alarmistas de colapso total iminente e
aqueles que acreditam que possvel uma superao dessa crise, o trnsito e seu
impacto na vida da cidade se constituem inegavelmente como uma das grandes
questes da cidade. Constitudo na opinio pblica, esse tema tambm se
constitui no interior do aparato estatal, que o processa sob a forma de dois tipos
de intervenes: investimentos em infraestrutura para o setor e recontrataes
entre agentes pblicos e privados no campo da gesto e do ordenamento jurdico do transporte e trnsito da capital.
Se analisarmos o modo como a questo se formula, entrando para a agenda pblica expressa at mesmo nos dois primeiros pargrafos deste ensaio ,
o tema do congestionamento que se constitui como questo e tema na agenda
das polticas, com fora muito superior questo do sistema geral de mobilidade
da cidade, que inclui os transportes coletivos e os chamados modos no motorizados, como os deslocamentos a p e por bicicleta. No h dvida de que o
fato de o transporte por nibus que compartilha com os carros particulares,
motos, txis e caminhes a mesma infraestrutura de circulao ser ainda o que
mais concentra viagens dentre os modos de transporte coletivo hoje contribua
para que o tema do congestionamento parea incluir o transporte coletivo.
De fato, exceo do pequeno percentual dos nibus da cidade apenas 29,5%
das linhas (SPTrans www.sptrans.com.br/indicadores/) que trafegam em

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corredores exclusivos ou faixas preferenciais, a maior parte do transporte coletivo disputa com os carros e motos o espao nas vias da cidade.
Por sua vez, a percepo pblica da crise de mobilidade como problema de
trnsito oculta diferenas muito significativas nas dimenses e nos significados
polticos da crise. Se tomarmos a questo tempo de deslocamento, por exemplo,
veremos que, embora o tempo mdio de deslocamento do paulistano para realizar sua atividade principal do dia seja de mais de duas horas, esse difere bastante
quando se trata de mdias dos motoristas de automveis ou de passageiros do
sistema de transporte coletivo. Segundo a pesquisa Origem e Destino realizada
a cada dez anos pelo Metr (2008), o tempo mdio de viagem em transporte
coletivo 2,13 vezes superior ao tempo mdio de viagem em transporte individual. O mesmo se pode dizer em relao velocidade: segundo a CET (2008), a
velocidade mdia dos carros pela manh era de 27 km/h; tarde, de 22 km/h.
Por sua vez, levantamento do Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo
Urbano de So Paulo (2008), durante os congestionamentos da manh e da tarde, indica que os nibus atingem, em mdia, velocidade de 12 km/h.
Considerando que 74% das viagens motorizadas da populao com renda
at quatro salrios mnimos so feitas por modo coletivo e que na faixa de renda
maior do que 15 salrios mnimos esse percentual cai para apenas 21%, concluise que a crise da mobilidade muito mais aguda para os usurios do transporte
coletivo a populao de menor renda, usuria cativa e histrica dos meios coletivos. Entretanto, apesar de a crise de mobilidade afetar muito mais os passageiros do transporte coletivo do que os motoristas de automveis na cidade de So
Paulo, no ocorreu uma inflexo suficientemente forte na poltica de circulao
capaz de instaurar um novo padro de tempo e conforto para esses passageiros,
apesar do aumento de investimentos ocorrido no metr e na modernizaao do
sistema de trens e nibus na ltima dcada.
No por acaso que o tema da imobilidade se apresente como congestionamento esse expressa a captura da poltica de circulao pelas intervenes
na ampliao fsica e modernizao da gesto do sistema virio, em detrimento
da ampliao e modernizao dos transportes coletivos. Esse fenmeno no
novo, tem razes histricas e foi formulado com extrema clareza na anlise de
Eduardo Vasconcellos (1999) para o perodo 1960-1980.

Cidade do automvel
O projeto rodoviarista das classes mdias paulistanas
At a dcada de 1920, o modo predominante de transporte era coletivo
e sobre trilhos bondes e trens. Segundo Mrio Lopes Leo (1945), a cidade
tinha, em 1933, uma rede de bondes com 258 km de extenso, trs vezes maior
do que a extenso atual do metr. O sistema de bondes nessa poca era responsvel por 84% das viagens em modo coletivo, realizando aproximadamente 1,2
milho de viagens/dia, em uma cidade que tinha, ento, 888 mil habitantes
(Vasconcellos, 1999, p.158).

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Os primeiros projetos virios significativos surgem na cidade de So Paulo

na dcada de 1910, propostos por engenheiros da prefeitura. Ainda que executados parcialmente, constituram a primeira alterao significativa na cidade, com
o alargamento das vias Lbero Badar e So Joo, que inauguraram o primeiro
anel virio composto pelas vias Lbero Badar, Boa Vista, Praa da S e Largo
So Francisco (ibidem, p.151). Desde os anos 1920, um projeto de remodelao viria voltado para dar suporte e aumentar a velocidade de circulao de
carros e caminhes foi sendo implantado na cidade, liderado por engenheiros e
implementado por sucessivas administraes municipais e estaduais. O modelo
de anis, esboado nos projetos urbansticos do incio do sculo, vai marcar,
como veremos adiante, a estrutura de circulao e mobilidade na cidade. Essa
vai, desde os anos 1930, ganhar uma incidncia muito maior na cidade a partir
da emergncia de um novo padro de produo industrial em massa, que teve
na indstria automobilstica sua gnese e maior expoente. A popularizao da
produo de automveis iniciada por Ford, alm de ampliar de forma gigantesa
o mercado de consumo desses bens e denominar uma nova forma de organizao da produo, constituiu-se em uma das revolues tecnolgicas que
transformaram no apenas a velocidade, mas tambm a cultura da mobilidade,
e fornecendo as bases tcnicas e polticas do projeto de cidade (Rolnik, 1997,
p.160; Nobre, 2010).
Na dcada de 1930, diante da ameaa de perda do monoplio e dos problemas de lucratividade com o sistema de bondes, a Light props um novo acordo ao governo municipal, apresentando um plano de construo de uma rede
de trnsito rpido com calhas para as linhas de bonde (algumas subterrneas),
aumento do nmero de bondes, a construo de 65 km adicionais de trilhos e a
criao de um sistema unificado de bonde-nibus com a aquisio de 50 nibus
adicionais, requerendo o monoplio tambm da concesso do sistema de nibus
para a Companhia (Rolnik, 1997, p.160).
Ao mesmo tempo, o ento engenheiro municipal Prestes Maia propunha
o Plano de Avenidas composto por um sistema de avenidas, formando uma
grelha radioperimetral que acabou por estruturar o crescimento da cidade ao
longo das dcadas seguintes. A concepo urbanstica proposta por Prestes Maia
se opunha a qualquer obstculo fsico para o crescimento urbano ou a qualquer
definio a priori de um limite para o crescimento da cidade.5 A flexibilidade do
servio de nibus, ao contrrio dos bondes e trens, cujo raio de influncia era
limitado pela distncia entre estaes, combinada com o modelo de expanso
horizontal, trazia a soluo para a crise de moradia com a autocontruo em
loteamentos na periferia (ibidem, p.164).
Esse plano continha uma proposta de permetro de irradiao com um
anel virio em torno do centro da cidade. Propunham-se o descongestiamento
e a expanso do centro, envolvendo a rea central com um sistema de avenidas
e viadutos de forma a transpor os obstculos fsicos, como a presena de rios e

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encostas. Uma segunda perimetral era traada sobre o leito das linhas frreas,
e a terceira, chamada sistema de parkways, era composta pelas marginais Tiet e
Pinheiros. A partir do permetro de irradiao (primeiro anel), era proposto
um sistema de vias em direo a todos os quadrantes da cidade, estabelecendo as
ligaes entre as trs perimetrais (Leme, 1999, p.393).
Apesar de intervenes em alargamento e melhoria de vias j terem sido
objeto de polticas desde a Repblica Velha, aps 1930, seguindo o Plano de
Avenidas, uma srie de grandes obras virias permitiu a abertura do tecido urbano circulao do automvel, por meio de avenidas radiais (So Joo, Rio Branco, Nove de Julho) e do Permetro de Irradiao (atual rtula central avenidas
Rangel Pestana, Mercrio, Senador Queiroz, Ipiranga, So Lus, viadutos Nove
de Julho, Jacare, Dona Paulina). Paralelamente, uma nova legislao edilcia
incentivava a verticalizao nas vias e nos espaos beneficiados pelas obras virias
(cdigo de obras de 1920, 1929, 1934 e legislao subsequente at 1957). Com
essas medidas, foi se constituindo uma nova centralidade ocupada predominantemente pelas camadas de maior renda na cidade, que at 1940 se concentravam majoritariamente no centro velho o vetor sudoeste articulado ao centro
existente por meio da consolidao de um setor tercirio no chamado centro
novo (regio da Repblica/Ipiranga/So Lus).
No sistema de transporte pblico, com o rompimento do contrato que
dava Cia. Anglo Canadense Light o monoplio dos transportes coletivos na cidade, o sistema de nibus ganhou predominncia absoluta na cidade. Em 1942,
as linhas de bonde tinham encolhido 41 km, seus carros aumentado apenas 20
unidades desde 1920 e sua participao cado para 63% das viagens em modo coletivo, enquanto a participao do nibus nas viagens em modo coletivo passou
de 16% para 37%. Assim, o sistema de bondes vai decaindo at desaparecer em
1968 (Nobre, 2010). A inflexo no sistema de transportes pblico ocorreu nos
anos 1930, mas s ganhou momentum a partir de 1948, quando se constituiu
em So Paulo uma companhia pblica de transporte coletivo a CMTC , que
assumiu tanto os antigos ativos da Light como tambm parte da operao do sistema de nibus, que j se havia introduzido na cidade, de forma ainda no regulamentada, desde 1925. Nos anos 1950, o transporte coletivo da cidade passa a
ser operado, ento, pela CMTC e por 66 empresas privadas de nibus, mediante
contratos de concesso de trinta anos. Esse modelo s foi alterado no final dos
anos 1970, como comentaremos adiante (Vasconcellos, 1999, p.158-9).
Nesse momento, 1940, a cidade contava com 1.326.261 habitantes, e a
velocidade mdia dos nibus girava em torno de 15 km/h, fazendo que a maior
parte das pessoas pudesse se utilizar de apenas uma conduo, completando o
trajeto em no mximo trinta minutos. Nesse contexto, a questo do trnsito
ainda aparecia de forma parcial, fragmentada, no sentido dos pequenos conflitos
do dia a dia veiculados pela imprensa (ibidem, p.224).
Paralelamente, os processos de reestruturao viria forneceram o suporte
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fsico para a abertura de frentes de expanso imobiliria e aumento das possibilidades de circulao para as classes mdias consumo, lazer que o aumento
da velocidade e flexibilidade dos automveis possibilitava (ibidem, p.240), ao
mesmo tempo que o modelo predominante de transporte coletivo viabilizava a
abertura de loteamentos populares na periferia metropolitana, oferecendo um
modal de transporte adequado a uma expanso dispersa e de baixa densidade
(Rolnik, 1997, p.162).
Em 1949, a prefeitura municipal contrata uma equipe dirigida por Robert
Moses para elaborar um Plano de Melhoramentos Pblicos para So Paulo.
Nesse plano, Moses reproduz o conjunto de suas proposies que havia formulado para Nova York, introduzindo rodovias urbanas acompanhadas de
outras intervenes, como um sistema de parques e a modernizao do transporte pblico com a ampliao da frota de nibus. Apesar de manter a estrutura
radioconcntrica do Plano de Avenidas, Moses identifica o impacto da rede de
rodovias estaduais que tinham So Paulo como centro regional e prope que
as avenidas marginais ao Tiet e Pinheiros, j concebidas esquematicamente no
plano de Prestes Maia, recebessem o trfego das rodovias, concebendo a funo
que ainda cumprem hoje. Em sua proposta, as rodovias expressas urbanas so
desenhadas de forma mais adequadas a volumes de trfegos elevados, compatveis com a poltica de incremento do transporte rodovirio; sem cruzamentos
em nvel e sem interferncias de entradas e sadas de veculos nos edifcios. Para
Moses, as vias expressas configuram uma cidade diversa dos bulevares propostos
por Prestes Maia, e para sua plena eficincia, a malha de vias expressas deveria ter
independncia em relao ao tecido urbano que atravessa, pouco importando se
o destri ou no (Anelli, 2007). Embora no imediatamente implementadas, as
concepes de Moses influenciaro um conjunto de obras virias implantadas a
partir dos anos 1960/1970, como o Minhoco.
Em 1956, dando continuidade ao modelo rodoviarista, Prestes Maia, a
convite da prefeitura, elaborou o Anteprojeto de um Sistema de Transporte
Rpido Metropolitano, onde, apesar de apresentar uma proposta de rede de
metr para a cidade, defendia que a prioridade fosse dada continuidade do seu
Plano de Avenidas, com a implantao do segundo anel perimetral. A expanso
perifrica de fbricas e habitao popular a leste gerava seus reflexos no centro,
e o primeiro anel implantado por ele para o contorno do centro no tinha mais
capacidade para suportar o deslocamento nessa direo leste-oeste. Por esse motivo, seu novo plano dava muita nfase ligao leste-oeste e Avenida Anhangaba (atual Av. 23 de Maio). Ainda que o projeto no tenha sido implantado
exatamente da forma como foi proposto, a submisso dos espaos abertos pblicos, como o Parque Dom Pedro II e a Praa Roosevelt, ao cruzamento por
um sistema de vias em vrios nveis acabou sendo efetivada na dcada seguinte,
tornando-se modelo recorrente para outras reas pblicas abertas da cidade desde ento (ibidem, 2007).
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Na dcada de 1960, a cidade j contava com quatro milhes de habitantes e

cerca de 500 mil veculos; a expanso horizontal atingia a escala metropolitana, e
nesse contexto a questo do trnsito passa a se configurar de outra forma, com o
significativo aumento da visibilidade pblica do problema, crescentes presses e
maior atuao do Estado, deixando de ser um assunto pitoresco do dia a dia para
ir se transformando lentamente em questo pblico-coletiva. E justamente a
partir de 1960 que o sistema virio principal vai ser ampliado significativamente,
ganhando uma estrutura com nvel crescente de integrao, abrangendo toda a
regio central da mancha urbana. As faixas expressas tm um aumento de 778%
na dcada, com a construo de 536 km, com continuidade, embora em ritmo
maior, na dcada subsequente, quando ainda se construram 81,8 km de faixas
expressas. Em 1980, a cidade contava com 690 km de vias expressas e 890 km
de vias arteriais dimenso dez vezes maior do que o disponvel em 1960. Esses
dados demonstram a hegemonia em investimentos em ampliao do sistema
virio principal que passa a vigorar na cidade a partir desses anos: entre 1965 e
1970, os investimentos no sistema virio representaram, em mdia, 27% do total
do oramento do municpio (Vasconcellos, 1999, p.151-5, 181).
A partir de 1973, com a crise do petrleo, o grande plano de vias expressas
suspenso, e discursos a favor do transporte coletivo e do controle do crescimento urbano, assim como planos que expressam essa diretriz, so formulados.
Entre 1974 e 1976, desenvolvido um grande plano metropolitano de transportes coletivos o Sistran. Os gastos em sistema virio diminuem e passam,
no perodo entre 1973 e 1980, a representar 11% do total de gastos municipais.
No mesmo perodo, aumentam os gastos em transportes pblicos, que passam a
representar 19% dos gastos totais, representados basicamente por subvenes e
aumentos de capital da CMTC e do Metr (ibidem, p.230-1).
Entre 1960 e 1973, antes do incio da operao do metr, o nibus era um
modo de transporte coletivo quase exclusivo, uma vez que era nfima a participao dos trens no transporte urbano. Segundo a Pesquisa Origem e Destino (OD)
de 1967, os nibus eram responsveis por 59% de todos os deslocamentos na
cidade e por 93% dos deslocamentos em transporte pblico. Com a implantao
do metr, a participao do transporte pblico sobre trilhos comeou a aumentar,
sem, no entanto, abalar muito a posio do nibus, que continuou predominando, representando 81% dos deslocamentos em transporte pblico na cidade em
1980. Assim, pode-se afirmar que, entre 1960 e 1980, o transporte pblico em
So Paulo se baseou em transporte sobre pneus (ibidem, p.158-9).
O sistema de transporte pblico, nesse perodo, era operado prioritariamente por empresas privadas, que, na dcada de 1960, eram responsveis por
cerca de 75%, cabendo CMTC apenas os 25% restantes. Uma alterao operacional importante, no final da dcada de 1970, inaugurou um modelo de operao que praticamente loteou a cidade entre 23 reas de operao, estando
cada uma delas entregue a uma ou a um consrcio de empresas, garantindo-lhes
reas exclusivas de operao e reduzindo a concorrncia entre elas (ibidem).
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Entre 1968 e 1977, enquanto a populao apresentou um crescimento de

45% na Regio Metropolitana de So Paulo, segundo a pesquisa OD, o nmero
de viagens internas aumentou 120%. A diviso modal, entretanto, no sofreu
alteraes profundas. O nibus, embora tenha diminudo um pouco seu percentual em razo do surgimento do metr que capturou 3,4% dos deslocamentos,
permaneceu como o modo de transporte principal, sendo responsvel por 54,1%
das viagens na cidade. A maior alterao, contudo, ocorreu no uso do automvel, que passou de 25,9% das viagens para 34,8%. Esse aumento foi viabilizado
pelo processo de concentrao de renda da classe mdia que passou a ter acesso
facilitado ao automvel particular (ibidem, p.186-8).
A reorganizao da mobilidade iniciada lentamente no incio do sculo
XX e intensificada nos anos 1960/1970 foi resultado da confluncia de processos econmicos, polticos e urbansticos que viabilizaram uma transferncia
modal de larga escala, inundando as vias da cidade com centenas de milhares
de veculos particulares novos. Em um primeiro momento, a mudana modal
representou um grande aumento de velocidade para os usurios dos nibus; entretanto, em um segundo momento, ocorreu o retrocesso no ganho de fluidez.
Com o aumento da frota de automveis, a velocidade dos nibus passou a ser
prejudicada, apesar dos aumentos de capacidade viria.
Por sua vez, o sistema, ao viabilizar a posse do automvel, no apenas
atendeu a um aspecto econmico-ideolgico, como tambm propiciou o aumento da velocidade de deslocamento da classe mdia, j que o automvel
se desloca a uma velocidade muito superior do nibus. Enquanto a classe
mdia aumentou as distncias percorridas e sua velocidade, pois teve acesso
a uma tecnologia de transporte mais rpida, o usurio de transporte coletivo
permaneceu preso mesma alternativa tecnolgica, no apenas por sua impossibilidade de mudar de modo de transporte, mas tambm pela relativa estagnao tecnolgica do transporte coletivo. A dependncia da mesma tecnologia,
operada com baixos nveis de eficincia, levou, ento, a que os usurios de
nibus circulassem mesma velocidade das dcadas de 1930 e 1940, entretanto percorrendo distncias muito maiores, elevando proporcionalmente muito
os tempos de percurso. Nem a construo do metr consegue alterar significativamente esse quadro, uma vez que representa pouco ante as necessidades
globais de deslocamentos e considerando que ele prprio precisa ser alimentado pelos nibus para ter um movimento que o justifique. Por sua vez, grande
parte dos recursos pblicos no setor passa a ser investida no metr. Criou-se,
assim, um hiato tecnolgico entre o que h de mais moderno o metr e
o que h de mais arcaico o sistema de nibus paulistanos, da forma como
operado e controlado, impedindo a modernizao essencial deste ltimo (ibidem, p.233-6, 252-3).
Nos anos 1990, assiste-se novamente a um progressivo aumento no investimento no sistema virio, como se pode observar no Grfico 1, que apresenta
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o percentual do oramento da Secretaria de Vias Pblicas (SVP) responsvel

pelos investimentos em sistema virio no municpio em relao ao total de
oramento do municpio.
Enquanto nos primeiros anos da dcada ltimos dois anos do governo
Luiza Erundina ainda se verifica um investimento menor do que a mdia de
investimento da dcada de 1980 (11%), o percentual de investimento no sistema
virio no comeo da segunda metade da dcada aproxima-se novamente dos
percentuais investidos no perodo entre 1965 e 1970 (27%) antes da crise do
petrleo. Marques & Bichir (2001a) e Ferreira (2007) defendem a tese de que
esse aumento do percentual do oramento da municipalidade em investimentos
no sistema virio apresenta grande correlao com os perfis polticos das gestes
municipais. Enquanto os governos de Mrio Covas (1983-1985) e Luiza Erundina (1989-1992) investiram 9% do oramento municipal em mdia no sistema
virio, os governos Jnio Quadros (1986-1988) e Paulo Maluf (1993-1996) investiram 18% (Marques & Bichir, 2001b). A queda de investimentos no sistema
apresentada a partir de 1997, depois da sada do prefeito Paulo Maluf, explica-se
em razo da dvida deixada em virtude dos altos investimentos em sistema virio no valor de R$ 7,67 bilhes, nmero superior ao oramento municpal de
1996 (R$ 7,5 bilhes) (Ferreira, 2007, p.207).
Marques & Bichir (2001a, p.18) afirmam ainda que 50% dos recursos investidos em sistema virio na gesto de Paulo Maluf foram destinados s reas
de alta renda, enquanto os recursos investidos nessa rea nas administraes de
Mrio Covas e Luiza Erundina apresentaram perfis altamente distributivos,
com propores de investimentos destinados a reas classificadas como de baixa
renda.
Durante a administrao de Paulo Maluf, foram implantadas obras vultosas na regio da chamada centralidade terciria da Marginal Pinheiros, como
os tneis sob o Rio Pinheiros e sob o Parque do Ibirapuera, a canalizao do
Crrego da gua Espraiada para a construo da avenida com o mesmo nome.
Esses dois tneis foram as obras mais signicativas dessa gesto e de maior investimento financeiro, envolvendo no s a construo dos tneis, mas tambm
a reurbanizao da Avenida Jucelino Kubitschek, em um projeto batizado de
Boulevard Juscelino. importante notar, ainda, que enormes quantias envolvidas na construo desse complexo (cerca de R$ 1,74 bilho em valores de
2002) foram de recursos empregados exclusivamente para o deslocamento de
automveis particulares, j que no permitido o acesso de nibus. Na canalizao e construo da Avenida gua Espraiada, foram empregados R$ 985,5
milhes, computando um total de investimentos nessas obras de cerca de R$ 2,7
bilhes, o que significa pouco mais de 60% do oramento previsto para obras
virias em toda a cidade (R$ 3,95 bilhes). Esse investimento foi feito em apenas trs obras localizadas justamente na regio destinada a ser a centralidade
global da capital (Ferreira, 2007, p.207-8).

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Fonte: Ferreira (2007), a partir de dados cedidos pela assessoria do gabinete do vereador Jos
Eduardo Cardoso.

Grfico 1 Percentual de oramento empenhado na SVP sobre o total do oramento

municipal (de 1991 a 2000).

s obras virias realizadas pela municipalidade, nessa regio, somam-se

ainda as realizadas pelo governo estudual na melhoria da infraestrutura de transporte sobre trilhos: o governo do Estado realizou um grande investimento de
melhoria na linha C da CPTM, que margeia o Rio Pinheiros, justamente na
altura da centralidade terciria. Essa linha recebeu sete modernas estaes e
dez novas composies, equipadas com ar-condicionado, com um padro inteiramente diferente dos trens da periferia paulistana. Os novos trens circulam
apenas no trecho nobre da linha C, bastante vazios se comparados aos outros
trechos da periferia. Nessas obras, foram investidos cerca de R$ 702 milhes,
incluindo os investimentos em estaes e novas composies. O somatrio dos
investimentos no sistema virio dessa centralidade chega a cerca de R$ 2,9 bilhes, investidos em cerca de 100 km (ibidem, p.209-10).
No governo anterior de Luiza Erundina, em 1991 , uma interveno
no sistema de transportes na cidade a municipalizao foi implementada
com o objetivo de melhorar a qualidade, a regularidade e aumentar a oferta
de transporte coletivo na periferia da cidade. Nesse novo modelo, o sistema de
remunerao do servio ficava desvinculado das tarifas, sendo calculado pelos
quilmetros rodados e indicadores de desempenho. A tarifa, definida conforme
parmetros econmicos e polticos, passa a ser administrada pelo governo municipal, constituindo-se na principal fonte de recursos para o pagamento do servio s empresas contratadas pela operao, mas tambm requerendo da administrao a introduo de subsdios. Com isso, a CMTC passou a desempenhar,
ao mesmo tempo, as funes de gestora do sistema de transporte coletivo e de
operadora, detendo cerca de 27% de participao no setor. Entretanto, em 1993,
com o incio da gesto do prefeito Paulo Maluf, sob a justificativa de racionalizao da operao e reduo do dficit da CMTC como empresa operadora, o
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governo encerra as atividades operacionais da CMTC, mediante a privatizao

de toda a operao dos 2.700 nibus e das respectivas garagens, reduzindo o
quadro de pessoal de 27 mil para cerca de 1.200 empregados. A forma de remunerao dos servios prestados pelas empresas contratadas foi novamente redefinida, alterando-se o critrio anterior de pagamento, calculado pelo custo do
quilmetro rodado, por um valor-limite por passageiro transportado (SPTrans)
(Cruz, 2010, p.86). A antiga CMTC foi ento transformada na So Paulo Transporte SA SPTrans e ficou voltada somente gesto do sistema de transporte da
cidade e no mais por parte de sua operacionalizao (ibidem).
Em 1995, ao assumir o governo do Estado, Mrio Covas lana o Plano Integrado de Transporte Urbanos (Pitu 2020), que buscava a integrao e
modernizao dos transportes de responsabilidade do Estado. O conjunto de
projetos previstos no Pitu envolvia empreendimentos de infraestrutura, basicamente constitudos pelas concluses de diversas obras paralisadas, em linhas de
metr, corredores de trlebus e centros de controle; recuperao das ferrovias e
sua transformao em novos servios de metr, que abrangem ainda a integrao de linhas ferrovirias e a ampliao da frota de trens; expanso do transporte
metropolitano de alta e mdia capacidades, destacando-se novas linhas de metr
e a concesso e eletrificao de corredores e sua troncalizao (Frederico, 2001).
Esse Plano comea a ser lentamente implantado a partir do final da dcada de
1990, tendo sido revisto em 2005, como veremos adiante.

Os investimentos em mobilidade nos anos 2000

Analisando-se o percurso do projeto de mobilidade que vem sendo implantado na cidade de So Paulo desde o comeo do sculo XX, que culminou
hoje na crise da mobilidade apresentada na introduo deste texto, percebe-se
uma continuidade no padro de intervenes e investimentos, que, apesar de
em certos momentos serem percentualmente maiores em transporte coletivo do
que em infraestrutura para o transporte individual, no foram capazes at o momento de provocar uma inflexo e instaurar um novo paradigma de mobilidade
para a cidade.
Para verificar se essa hiptese pode ser aplicada tambm aos ltimos dez
anos, quando certamente a crise foi sendo paulatinamente constituda e debatida, procuramos neste ensaio reconstituir os investimentos em infraestrutura de
transporte coletivo, assim como obras de ampliao do sistema virio realizadas
em So Paulo pelos governos municipal e estadual na ltima dcada, buscando
entender qual o projeto de mobilidade que vem efetivamente se implementando na cidade nesse perodo.
Como podemos verificar no Grfico 2, o percentual do oramento municipal empenhado nas secretarias municipais responsveis pelas obras virias6
no alcanou mais os patamares do comeo da segunda metade da dcada de
1990, apesar de, nos ltimos anos da dcada de 2000, observarmos um expres-

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sivo aumento nesse percentual, chegando em 2010 a ultrapassar o patamar do

comeo da dcada. No primeiro ano do governo de Marta Suplicy, observa-se
uma reduo desse percentual, que permaneceu constante at o fim de sua gesto. Nas gestes seguintes (Jos Serra de 2005 a 2006 e Gilberto Kassab a
partir de 2007), os percentuais de investimentos no sistema virio apresentam
uma tendncia de queda at 2009, quando novamente observa-se uma inflexo
e os percentuais voltam a se elevar, ultrapassando os percentuais do comeo da
dcada.

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria Municipal do Planejamento, Oramento e Gesto.

Grfico 2 Percentual de oramento empenhado nas secretarias municipais responsveis

pela obras virias sobre o total do oramento municipal (de 2000 a 2010).

Com o objetivo de analisar mais aprofundadamente as questes relativas

aos investimentos em mobilidade na cidade de So Paulo, construmos, para este
trabalho, um indicador de priorizao de investimentos no setor de mobilidade
urbana da cidade de So Paulo. Para tanto, procuramos buscar nos oramentos
estaduais e municipais7 as rubricas referentes a investimentos de transporte no
municpio de So Paulo e na Regio Metropolitana, em que esse municpio est
inserido, a partir do ano 2000. Entretanto, no foi possvel realizar o levantamento a partir do ano 2000, pois os oramentos do governo estadual completos,
discriminando todas as rubricas, esto disponibilizados para o pblico apenas a
partir do ano 2003. Sendo assim, optou-se por realizar o levantamento dos dados municipais tambm a partir de 2003.
A fim de poder estabelecer sries comparativas dos investimentos municipais e estaduais realizados em mobilidade urbana, optamos por levantar apenas
as rubricas referentes a investimentos, incluindo projetos, e excluindo-se as rubricas referentes a custeio e manuteno.8 Levantados os dados, reagrupamos as
rubricas em dois grupos: transporte coletivo e transporte individual, obtendo-se,
dessa diviso, os investimentos municipais e estaduais para esses dois grupos.

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Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria Municipal do Planejamento, Oramento e Gesto.

Grfico 3 Evoluo dos investimentos municipais em transporte na cidade de So Paulo, excluindo os subsdios (2003-2010).

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria Municipal do Planejamento, Oramento e Gesto e Secretria estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional.

Grfico 4 Evoluo dos investimentos municipais em transporte na cidade de So Paulo, com incluso dos subsdios (2000-2010).

Os investimentos em transporte realizados pelo governo estadual tm, em

geral, exceo do Metr, abrangncia e impacto na escala metropolitana e
no municipal. J os investimentos municipais em mobilidade tm abrangncia,
sobretudo, municipal. Entretanto, a mobilidade urbana na cidade de So Paulo
afetada com a mesma intensidade por ambos os sistemas, sendo assim, optouse, alm de examin-los separadamente, tambm por analisar os investimentos

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somados (municipais e estaduais), obtendo-se assim um indicador nico de investimentos em mobilidade na cidade.
Os dados municipais foram analisados com duas agregaes diferentes:
incluindo os subsdios para o transporte coletivo e sem a incluso dessa rubrica.9
Como a operao do sistema em transporte pblico dependende desde o comeo da dcada de 1990 dos subsdios do governo municipal, consideramos que
a avaliao do investimento em transporte pblico municipal deva incluir esses
valores. A anlise do oramento sem a incluso dos recursos com susdios serve
apenas para demonstrar comparativamente o impacto desses subsdios sobre o
sistema.
possvel perceber que, nos primeiros anos de gesto de Marta Suplicy (de
2001 a 2004), o investimento em transporte coletivo teve um progressivo aumento, e, no ltimo ano de seu governo, essa tendncia mudou. No governo Marta
Suplicy, a partir do primeiro ano de gesto (2001), adotou-se um novo modelo
de sistema de transporte pblico do municpio o Sistema Interligado , que
implantou um rearranjo tcnico e institucional para a operao das linhas de nibus, assim como a construo de corredores de nibus em eixos virios com alta
demanda, com terminais e estaes de transferncia que possibilitam a ampliao
das viagens integradas. Nesse novo modelo, a integrao entre as linhas pode
ser feita por meio de um carto eletrnico o bilhete nico que permite
que o usurio utilize mais de um veculo dentro da mesma viagem, com o pagamento de apenas uma tarifa. Essa racionalizao do sistema com mais integrao
entre as linhas garantiu a reduo dos custos do sistema, diminuindo a presso
sobre a tarifa. Alm disso, a operao com veculos menores na periferia, onde
a demanda menor, permite a reduo dos intervalos e do tempo de espera.
E a operao racionalizada nos corredores principais permite uma reduo de
veculos ociosos, aumentando a velocidade comercial e reduzindo o tempo de
viagem do passageiro (Zarattini, 2003). Fizeram parte dos investimentos nesse
novo sistema, durante essa gesto, a instalao de novas infraestruturas como
cinco corredores de nibus, a reforma de trs corredores existentes e a instalao de dez novos terminais. Alm dessas medidas, foi realizada uma renovao
da frota, que passou a ter 4.008 novos veculos (SPTrans). Apesar de a evoluo
desse sistema em direo adoo de um sistema de integrao metropolitano
do bilhete nico s ter se iniciado em dezembro de 2005 j na gesto de Jos
Serra , quando foram integrados os nibus municipais com as linhas de Metr
e de trens da CPTM os investimentos na construo de novos corredores de
nibus previstos no sistema foram interrompidos, assim como um conjunto de
medidas que ainda eram necessrias para implantar mais plenamente a troncalizao10 (Cruz, 2010, p.85).
A partir de 2005, os percentuais de investimento em transporte coletivo
sofrem oscilaes, como se pode verificar no Grfico 4, at que, em 2007, na
gesto Kassab, inicia-se uma nova tendncia de crescimento progressivo, che-

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gando a 2009 com 93% do investimento. Nesse perodo, so concludas as obras

no Expresso Tiradentes que estavam paralisadas desde o governo Celso Pitta
(2000) , as obras nos terminais Mercado e Sacom, alm da extenso at a Vila
Prudente (ibidem, p.86, 114). Entretanto, como se pode observar no Grfico
3, desses 93% de investimento em transporte coletivo, 46% so representados
pelos subsdios concedidos e no na ampliao da capacidade e modernizao
do sistema.
J os gastos estaduais, que no comeo da dcada apresentavam altos percentuais de investimento no transporte coletivo, a partir de 2007, quando comeam a aumentar significativamente os recursos destinados s obras do Rodoanel,
os percentuais de investimentos comeam a cair progressivamente, enquanto os
percentuais de gasto em transporte individual progressivamente aumentavam,
chegando, em 2009, a quase se equiparar.

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional.

Grfico 5 Evoluo dos investimentos estaduais em transporte na cidade de So Paulo

(2003-2010).

O Grfico 6, que apresenta o somatrio de investimentos estaduais e municipais no perodo entre 2003 e 2004, apresenta caractersticas muito semelhantes s apresentadas no grfico de investimentos estaduais, pois os volumes
de recursos investidos pelo governo do Estado so muito mais expressivos dos
que os investidos pelo governo municipal. importante notar, entretanto, que,
quando se somam os invetimentos estuduais e municipais, a tendncia de declinio do percentual de investimentos em transporte coletivo inicia-se em 2005,

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antes do perodo apresentado no Grfico 5. Nesse grfico, fica claro que o padro verificado a partir de meados da dcada de 2000 foi a retomada forte dos
investimentos em ampliao de sistema virio aps alguns anos de investimentos
significativos em transporte coletivo. Essa tendncia verificada a partir de 2005
tem uma convergncia histrica na cidade de So Paulo: a hegemonia dos automveis e seus motoristas como sujeitos da poltica pblica, constituindo o tema
do congestionamento como questo e prioridade.
Os anos de forte investimento na ampliao e modernizao do sistema de
transporte coletivo corredores de nibus, bilhete nico e aumento da oferta
de metrs e modernizao dos trens incidiram, pela primeira vez desde que
a pesquisa OD foi realizada na cidade, numa mudana na tendncia de perda
progressiva do transporte coletivo para o individual.

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria Municipal do Planejamento, Oramento e Gesto e Secretria estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional.

Grfico 6 Evoluo do somatrio dos investimentos estaduais e municipais em transporte na cidade de So Paulo (2003-2010).

Os ltimos anos da dcada, entretanto, foram marcados por uma retomada

do investimento em sistema virio e na reafirmao do modelo histrico de anis
perimetrais e de rodovias urbanas, com a implantao de projetos como o Rodoanel, a ampliao da Marginal do Rio Tiet e um pacote de obras virias que
favorecem a abertura de frentes de expanso imobiliria de alta renda.
Segundo levantamento feito pelo jornal Folha de S.Paulo em agosto de 2010,
as dez principais obras virias realizadas na Grande So Paulo na ltima dcada
consumiram R$ 13,5 bilhes. Na Tabela 1, ao se observar a lista de obras e seus
respectivos valores, possvel afirmar que quase 50% dos investimentos destinaram-se a regies da cidade onde circula a populao de maior poder aquisitivo.

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Fonte: Elaborao prpria a partir de dados das pesquisa OD de 1967, 1977, 1987, 1997, 2007.

Grfico 7 Evoluo das viagens dirias por modo principal (viagens motorizadas).

Tabela 1 principais investimentos em obras virias na Regio Metropolitana de So

Paulo (RMSP) na dcada de 2000
Valor Investido
(em bilhes de reais)

Obra
Trecho Sul do Rodoanel

5,2

Prolongamento da Av. Jacu-Pssego

2,4

Trecho Oeste do Rodoanel

2,3

Nova Marginal Tiet

1,9

Complexo Anhanguera

0,43

Marginais da Castelo Branco

0,34

Cebolo da Castelo Branco

0,25

Complexo Virio Real Parque

0,32

Tnel Max Feffer (Av. Cidade Jardim) e Tnel Vieira de Mello

(Av. Rebouas)

0,3

Nova Radial Leste

0,21

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Folha de S.Paulo (2010).

Apesar desses e dos expressivos investimentos no sistema virio observados desde a dcada de 1960, esse sistema apresenta claros sinais de colapso com
ndices de congestionamento e diminuio progessiva das velocidades mdias na
cidade, que hoje se situam entre 14 e 17 km/h nos picos da manh e da tarde.
No dia que terminvamos a redao deste artigo, o jornal Folha de S.Paulo
divulgava um novo plano apresentado pela prefeitura municipal no incio do
ano 2011, com a finalidade de apaziguar a crise da mobilidade na cidade. Esse

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novo plano prope, ainda nos moldes dos planos desenvolvidos para a cidade na
dcada de 1930, um srie de anis virios que se irradiam at as cidades vizinhas,
na Regio Metropolitana. Segundo a prefeitura, esse novo plano uma reedio
atualizada do Plano de Vias Expressas, tocado pelo ento prefeito Figueiredo
Ferraz nos anos 1970, e consiste em um sistema concntrico de cinco anis
virios formados por vias j existentes ou em projeto, que teriam gargalos e barreiras eliminados, alm de um padro (de pavimento, sinalizao e fiscalizao),
como mostra a Figura 1.

Fonte: Folha de S.Paulo, 31.1.2011.

Figura 1 Sistema de anis virios proposto pela prefeitura para a cidade de So Paulo
em janeiro de 2011.

A fora desse modelo, reeditado ad nauseam ao longo das ltimas dcadas,

revela o pacto de vida ou morte que a poltica de circulao municipal realizou
com o automvel, e especialmente com seus motoristas. Essa se sobrepe s demandas e aos interesses da maior parte da populao, impondo, para o conjunto
da sociedade, a imobilidade.

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Notas
1 Em 10 de julho de 2009, a cidade de So Paulo registrou esse ndice, representando
lentido em 34% das vias monitoradas pela Companhia de Engenharia de Trfego
(CET). Meia hora antes, o trnsito, registrado pela companha, j havia batido o recorde histrico, com 268 km. Portal Terra, disponvel em: <http://noticias.terra.com.
br/transito/interna/0,,OI3817775-EI11777,00-Transito+bate+recorde+do+ano+e
m+SP+com+km.html>. Acesso em: 31 jan. 2011.
2 Mdia aritmtica anual dos congestionamentos, em km, nos horrios de pico. Obs.:
Os anos de 2009 e 2010 foram calculados com base no indicador de congestionamentos mdia mensal. Fonte: CET (Companhia de Engenharia de Trfego) Elaborao:
Rede Nossa So Paulo. Disponvel em: <http://www.nossasaopaulo.org.br/observatorio/regioes.php?regiao=33&tema=13&indicador=114>.
3 Fonte: CET (Companhia de Engenharia de Trfego).
4 Disponvel em: <http://www.detran.sp.gov.br/frota/frota_jan.asp>.
5 No captulo sobre sistemas de transporte do Plano de Avenidas, Prestes Maia descreve
as experincias de outros pases e articula argumentos contra a renovao do contrato
de viao feita pela companhia Light, que detinha o monoplio da concesso de transportes coletivos em So Paulo (Leme, 1999).
6 At 2001, como vimos anteriormente, a SVP era responsvel por todas as obras no sistema virio municipal; entretanto, em 16 de maro de 2001, a Secretaria de Vias Pblicas (SVP) passou a denominar-se Secretaria de Infraestrutura Urbana (Siurb), mediante o Decreto n. 40.335, publicado no Dirio Oficial do Municpio em 17.3.2001,
e, em 1 de janeiro de 2005, a Siurb passou a denominar-se Secretaria Municipal de
Infraestrutura Urbana e Obras. Disponvel em: <http://portal.prefeitura.sp.gov.br/
secretarias/infraestruturaurbana/organizacao/0003>.
7 Os dados foram coletados dos oramentos disponibilizados nos websites da Secretaria
Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional (<http://www.planejamento.sp.gov.br/modulos/orcamento/orcamentos.aspx#), e da Secretaria Municipal de
Planejamento, Oramento e Gesto (<http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/orc_homenew.php>).
8 importante notar que os investimentos em melhoria e modernizao da gesto,
como o bilhete nico, iniciado na gesto de Marta Suplicy, esto includos nesses valores, pois representam investimentos na melhoria do sistema de transporte coletivo.
9 Na dcada de 1990, o sistema de transporte de nibus em So Paulo passou a sofrer
grande presso financeira com o aparecimento de uma enorme frota de nibus irregulares, que surgiu com o agravamento da crise financeira do pas, operados por profissionais
autnomos que ofereciam servios alternativos e irregulares, mas eram sensveis s necessidades da demanda reprimida. Isso agravou ainda mais a crise financeira do modelo
de gesto que remunerava as empresas por seus custos operacionais, independentemente
do nmero de passageiros transportados. A concorrncia entre as empresas regulares e
o mercado irregular de transporte aumentou os custos de operao, com repercusses
no aumento das tarifas ou na piora dos servios. A soluo encontrada o aumento
dos subsdios advindos do tesouro municipal s empresas regulares onerava os cofres
pblicos sem, no entanto, impactar com melhorias no sistema ou benefcios aos usurios
(Campos et al., 2004, p.232-3). A partir desse momento, os subsdios passaram a ser
uma realidade do transporte municipal, impactando fortemente seu oramento.

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10 A troncalizao permite que nem todos os nibus com origem na periferia se dirijam
ao destino final centro. O projeto de troncalizao completa do sistema, entretanto,
no foi implementado.

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resumo O trabalho procura deslindar a crise da mobilidade que a metrpole paulistana tem vivido na ltima dcada. Para tanto, apresenta uma anlise crtica acerca dos
projetos de mobilidade que foram implantados historicamente na cidade de So Paulo,
focalizando em particular os investimentos e as mudanas na gesto realizados pelos
poderes pblicos municipal e estadual em infraestrutura viria e transporte coletivo na
ltima dcada.

Mobilidade, Investimento pblico, Infraestrutura viria, Polticas pblicas de transporte.

palavras-chave:

This paper seeks to understand the mobility crisis lived by So Paulo in the
last decade. The study presents a historical and critical analysis of the mobility projects
which has been implemented in the city, with particular focus on the investments and
projects implemented by state and local governments in road infrastructure and public
transportation in the last decade.

abstract

keywords:

Mobility, Public investment, Road infrastructure, Public transport policies.

Raquel Rolnik professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP). @ raquelrolnik@usp.br
Danielle Klintowitz doutoranda pela Fundao Getulio Vargas e pesquisadora do
LABcidade da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
(FAU-USP). @ daniklin@gmail.com
Este texto contou com a colaborao de Vitor Coelho Nisida, estudante de graduao
de arquitetura da FAU-USP.
Recebido em 28.2.2011 e aceito em 14.3.2011.

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