Artigo

Origens e direo do Pragmatismo

Ecumnico e Responsvel (1974-1979)
Matias Spektor*
Rev. Bras. Polt. Int. 47 (2): 191-222 [2004]

Introduo
Em 19 de maro de 1974, o presidente Ernesto Geisel, recm
indicado, reuniu o novo ministrio para anunciar que as estruturas do
regime autoritrio iniciado em 1964 seriam flexibilizadas sob seu controle
pessoal. No mesmo dia, o presidente batizou a poltica externa de seu
governo de Pragmatismo Ecumnico e Responsvel. Durante os cinco
anos subseqentes, Geisel dedicou poltica externa e a seu chanceler,
Antnio Francisco Azeredo da Silveira, mais horas de despacho do que
a qualquer outra pasta. Juntos, o presidente e o chanceler buscaram
transformar aspectos importantes do comportamento e da palavra do
Brasil no mundo. Trs dcadas aps a sua formulao inicial, a referncia
explcita ao pragmatismo volta a aparecer no vocabulrio normativo da
diplomacia brasileira, moldando os termos do debate sobre os rumos
internacionais do pas.
Utilizando fontes primrias recentemente disponibilizadas para
pesquisa, este artigo aponta as precondies intelectuais e materiais,
as tenses de origem e os primeiros mecanismos de implementao
do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel. O trabalho desenvolvido
* Doutorando em Relaes Internacionais na Universidade de Oxford.

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Matias Spektor

em cinco etapas. Em primeiro lugar, esta introduo passa em revista

a literatura existente, as fontes documentais disponveis, assim como o
direcionamento geral e as causas do pragmatismo. Em seguida, apresentase uma interpretao dos contextos intelectual e material em que a noo
de pragmatismo ganhou vida. Na seqncia, enfoca-se a trajetria e o
pensamento de Azeredo da Silveria. Em quarto lugar, situa-se a poltica
externa do pragmatismo no marco do projeto poltico do presidente
Geisel. Por fim, trata-se, sinteticamente, da reforma organizacional
que o novo governo promoveu no Ministrio das Relaes Exteriores
a partir de 1974.

Literatura e fontes
O conhecimento existente sobre a poltica externa do pragmatismo
tem crescido rapidamente nos ltimos anos. Numerosos trabalhos
acadmicos enfocam o perodo especfico.1 Outros situam o quinqnio
1

COSTA, Gino. Brazils foreign policy towards her neighbours during the Geisel years. 1986. Tese
(Doutorado) Universidade de Londres, Londres; LIMA, Maria R. S. de. The political economy
of Brazilian foreign policy: nuclear policy, trade and Itaipu. 1986. Tese (Doutorado) Vanderbilt
University; PINHEIRO, Letcia. Foreign policy decision-making under the Geisel government:
the president, the military and the foreign ministry. 1994. Tese (Doutorado) London School of
Economics and Political Science, Londres; MIYAMOTO, Shiguenoli. Do discurso triunfalista ao
pragmatismo ecumnico (geopoltica e poltica externa no Brasil ps-64). 1995. Tese (Doutorado)
Universidade de So Paulo, So Paulo; LIGIERO, Luis F. Polticas semelhantes em momentos
diferentes: exame e comparao entre a poltica externa independente (1961-1964) e o pragmatismo
responsvel (1974-1979). 2000. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia; FERREIRA,
L. F. A poltica latino-americana do Governo Geisel. 1993. Tese (Mestrado) PUC, Rio de Janeiro;
SARAIVA, Miriam. A opo europia no marco do Pragmatismo Responsvel. 1994. Tese (Mestrado)
PUC, Rio de Janeiro; LESSA, Antnio C. Brasil, Estados Unidos e Europa Ocidental no contexto
do nacional desenvolvimentismo: estratgias de diversificao de parcerias, 1974-1979. 1994. Tese
(Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia; SPEKTOR, Matias. Ruptura e legado: o colapso da
cordialidade oficial e a construo da parceria entre o Brasil e a Argentina (19671979). 2002. Tese
(Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia; FONSECA, Gelson. Mundos diversos, argumentos
afins: aspectos doutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel. In:
FONSECA, Gelson. A legitimidade e outras questes internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998,
p. 293-352; LIMA, Maria Regina Soares de & MOURA, Gerson. A trajetria do pragmatismo:
uma anlise da poltica externa brasileira. Dados. 25, 3, 1982, p. 349-363; LESSA, Antnio C. A
diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, ano 41, 1998, p. 29-41; LESSA, Antnio C.
A vertente perturbadora da poltica externa durante o governo Geisel: um estudo das relaes
BrasilEstados Unidos. Revista de Informao Legislativa, 35, 137, 1998.

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Geisel em perspectiva de longa durao.2 J h, tambm, algumas

memrias e biografias de figuras-chave do perodo.3 Para fins de
contextualizao, existe uma recente literatura sobre o fim do regime
militar. O presidente Geisel e seu governo tm recebido crescente
ateno medida em que novas fontes so disponibilizadas ao pblico.4
Em relao figura de Silveira, o comentrio positivo de seus auxiliares
2

CERVO, Amado L. (org.) O desafio interancional. Braslia: Editora Universidade de Braslia,

1994; ALBUQUERQUE, Jos G. (org.). Crescimento, modernizao e poltica externa. Sessenta
anos de poltica brasileira: 1930-1990. So Paulo: Cultura, 1996; BANDEIRA, Moniz. Estado
nacional e poltica internacional na Amrica Latina: o continente nas relaes ArgentinaBrasil:
1930-1992. Braslia: Editora Universidade de Brasilia, 1995; BANDEIRA, Moniz. Relaes
BrasilEstados Unidos no contexto da globalizao: a rivalidade emergente. So Paulo: Senac,
1999; BANDEIRA, Moniz. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987; CAMARGO, Sonia & OCAMPO, Jos.
Autoritarismo e democracia na Argentina e no Brasil: uma dcada de poltica exterior. So Paulo:
Convvio, 1988; DANESE, Srgio F. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999;
VIZENTINI, Paulo F. A poltica externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: UFRGS, 1998;
CERVO, Amado L. & MAGALHES, Jos. C. de. Depois das caravelas: as relaes entre Portugal
e Brasil: 1080-2000; SOMBRA SARAIVA, Jos F. O lugar da frica: a dimenso atlntica da
poltica externa brasileira: de 1946 a nossos dias. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1996;
HURRELL, Andrew. The quest for autonomy: the evolution of Brazils role in the international
system: 19641985. 1986. Tese (Doutorado) University of Oxford; MELLO, Leonel I. Brasil,
Argentina e a balana de poder regional: equilbrio, preponderncia ou hegemonia? (1969-1986).
1991. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, So Paulo; GONALVES Williams da
S. & MIYAMOTO, Shiguenoli. Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984. Estudos
Histricos, 6, 12, 1993, p. 211-246; FERREIRA, Oliveiros S. As foras armadas como instrumento
de poltica externa. Poltica e Estratgia, 4, 4, 1986.
3 CORRA, Pio. O mundo em que vivi. So Paulo: Expresso e Cultura, 1995; CAMPOS,
Roberto. Lanterna na popa. So Paulo: Companhia das Letras, 1994; CASTRO, Celso &
DARAUJO, Maria C. (orgs.) Ernesto Geisel. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1997;
BARBOZA, Mrio Gibson. Na diplomacia, o trao todo da vida. Rio de Janeiro: Record, 1992;
CAMILIN, Oscar. Memprias polticas, de Frondizi a Menem: 1956-1990. Buenos Aires: Planeta,
1999; GUERREIRO, Saraiva. Lembranas de um empregado do Itamaraty. So Paulo: Siciliano,
1992; FALCO, Armando. Geisel: do tenente ao presidente. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
1995; CUNHA, Vasco Leito da. Diplomacia em alto mar. 2. Edio, Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, Braslia: Funag, 2003.
4 ODonnell et alii. Transies do regime autoritrio: primeiras concluses. So Paulo: Vrtice, 1987;
ALVES, Maria H. M. State and opposition in military Brazil. Austin: University of Texas Press,
1985; LINZ, Juan J. The future of an authoritarian situation or the institutionalization of an
authoritarian regime: the case of Brazil. In: STEPAN, Alfred (ed.) Authoritarian Brazil. New
Haven: Yale University Press, 1973, p. 233-254; GES, Wlder de. O Brasil do general Geisel.
Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1978; CAMARGO, Aspsia & GES, Wlder de. O drama da
sucesso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984; e GASPARI, Elio. A Ditadura Derrotada. So
Paulo: Companhia das Letras, 2003.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

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contrasta com as acusaes de seus desafetos.5 Lamentavelmente, ainda

h poucas informaes sobre sua viso de mundo, j que ele no deixou
dirios ou notas sistematizadas.
De forma geral, esse conjunto de obras talvez faa do pragmatismo
um dos perodos mais estudados da histria das relaes internacionais
do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esse tambm um dos perodos
menos mapeados da atuao internacional do Brasil no psSegunda
Guerra Mundial: faltam estudos historiogrficos detalhados sobre as
principais vertentes da atuao externa do pas, sobre as causas do
pragmatismo, sobre a sua base terica e conceitual, sobre a posio do
pas na sociedade internacional dos anos 70 e sobre os paralelismos
entre o pragmatismo brasileiro e o comportamento de outros pases
em desenvolvimento de porte mdio que, naquele momento histrico,
tambm ensaiaram polticas externas mais assertivas (por exemplo, frica
do Sul, ndia, Indonsia, Ir, Mxico e Paquisto).
medida em que a abertura dos arquivos oficiais evolui, tornase possvel re-avaliar o perodo desde novas perspectivas. O material
primrio agora disponvel surpreende por seu volume e qualidade.
Silveira doou sua coleo privada de documentos Fundao Getlio
Vargas, que a abriu para pesquisa no fim da dcada de 1990, junto
com uma srie de entrevistas gravadas entre 1979 e 1982.6 Da mesma
maneira, l encontram-se depositados os papis do presidente Geisel,
embora estes no sejam crticos para a compreenso de sua poltica
externa.7 Apesar das recentes mudanas restritivas no marco regulatrio
de acesso a arquivos oficiais brasileiros, o pesquisador tambm conta com
5

Ver o contraste, por exemplo, entre Palestras proferidas no Instituto Rio Branco em homenagem
ao ex-chanceler Azeredo da Silveira. Braslia: 15 maio, 2000. (disponveis em: <http://www.mre.
gov.br/irbr>) com BANDEIRA, Moniz. Estado nacional..., op. cit., p. 235, CAMPOS, Roberto.
Prefcio. In: BANDEIRA, Moniz. Relaes BrasilEstados Unidos no contexto da globalizao: a
rivalidade emergente. So Paulo: Senac, 1999, e MELO, Ovdio de A. O reconhecimento da
Angola pelo Brasil em 1975. Comunicao & Poltica, maio/ago, 2000, p. 75-133.
6 Para uma descrio do acervo ver http://www.fgv.br/cpdoc. SILVEIRA, Antnio Francisco
Azeredo da. Depoimento. Rio de Janeiro: CPDOC, 1979/1980/1982, 2000. 22 tapes (20h 55).
A seguir, Depoimento.
7 Ver PINHEIRO, Letcia. O pragmatismo responsvel no arquivo do presidente Geisel. In:
CASTRO, Celso & DARAUJO, Maria Celina (orgs.). Dossi Geisel. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 2002, p. 75-88.

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Natureza e direo do pragmatismo

Muito do comentrio sobre a poltica externa do governo Geisel
interpreta o perodo como um movimento de crescente independncia,
autonomia e flexibilidade em relao aos estreitos limites impostos pela
estrutura do sistema internacional da Guerra Fria. Livrava-se o Brasil da
pecha do alinhamento automtico aos desgnios do poder hegemnico
hemisfrico, os Estados Unidos. Assim, o pragmatismo seria uma
expresso da tentativa brasileira de ganhar maior espao de manobra
em um sistema dominado pelas grandes potncias. Tal movimento teria
sido possvel graas a mudanas estruturais no sistema internacional
entre as dcadas de 1960 e 1970 o declnio relativo da capacidade
militar dos Estados Unidos face Unio Sovitica, a incorporao da
China continental ao equilbrio global de poder, a inusitada fora dos
pases produtores de petrleo via Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo (Opep), a voracidade do movimento de descolonizao na
frica e na sia e suas repercusses na composio da ONU, o debate
militar norte-americana no Vietn, e a emergncia da Europa e do Japo
como novos centros de poder econmico.
A tnica do pragmatismo e seu elemento mais distintivo foi
a aproximao da poltica externa ao projeto normativo de tradies
realistas de poltica internacional. Assim, a diplomacia dos anos Geisel
valeu-se, mais ou menos explicitamente, de conceitos e valores tpicos
do realismo poltico. A lista de exemplos extensa: a noo de que
o pas movia-se em um sistema cujas partes esto estrategicamente
interconectadas (por exemplo, a deciso brasileira de utilizar o programa
de visitas de Estado de Geisel Europa Ocidental como instrumento de
8 Em particular a Biblioteca Presidencial Gerald Ford, o Nixon Presidential Materials do National

Archive Records e a Biblioteca Presidencial Jimmy Carter.

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o acervo do Arquivo Histrico do Ministrio das Relaes Exteriores,

em Braslia. Finalmente, as chancelarias estrangeiras de importantes
parceiros do Brasil e, notavelmente, as bibliotecas presidenciais norteamericanas, tm liberado materiais relevantes sobre a dcada de 1970 a
passo acelerado.8

Matias Spektor

barganha nas negociaes com os Estados Unidos); a crena, refletida

em atitudes polticas concretas, de que o pas podia, efetivamente,
transcender suas circunstncias histricas, melhorar seu posicionamento
relativo na estrutura internacional de poder e, assim, ganhar mais
responsabilidade e autoridade no cenrio internacional (por exemplo,
as decises de Braslia em relao frica Negra); a adoo, ao menos
retrica, da tica da prudncia e da autoconteno (por exemplo, a
deciso de acrescentar os qualificativos ecumnico e responsvel
noo de pragmatismo); o abandono de posturas absolutas em relao
potncia hegemnica (nesse perodo abandona-se, conscientemente, a
oposio retrica tpica do Brasil do ps-Segunda Guerra mundial entre
a completa abdicao e a total rejeio aos desgnios de Washington nas
palavras do chanceler, o Brasil e os Estados Unidos passavam a ter uma
relao mais madura medida que o Brasil transformava-se em um pas
de calas compridas). Entretanto, a explcita utilizao de elementos do
projeto realista conviveu com a tradicional ideologia brasileira de poltica
externa. Como ser evidenciado abaixo, a integrao entre essas duas
vertentes enfrentou problemas e deixou muitas perguntas sem respostas.
Seus resultados so instigantes tanto do ponto de vista terico como da
perspectiva da poltica externa comparada.
Hoje, sabe-se que muito do pensamento estratgico associado
poltica externa do governo Geisel precedeu a posse do novo governo
em maro de 1974 alguns de seus antecedentes apareceram nos
anos da Poltica Externa Independente (19611964) e nos governos
dos generais Costa e Silva (19671969) e Mdici (19691974). H
linhas oriundas do Estado Novo (19371945) e da gesto de Juscelino
Kubitschek (19561961). Em perspectiva de longa durao, os anos
Geisel situam-se confortavelmente na tendncia geral a maior e mais
veloz assero da autonomia nacional face aos estritos limites impostos
pelo sistema internacional da Guerra Fria. Visto dessa maneira, o
pragmatismo coincide com o auge do modelo brasileiro de diversificao
de parcerias.
Onde reside, ento, o elemento de inovao? A novidade do
pragmatismo encontra-se, acima de tudo, no tratamento dos vnculos
com os principais relacionamentos do pas. possvel detectar
transformaes importantes em todas as reas relevantes da agenda
196

externa: no relacionamento com os EUA, com a Bacia do Prata, com os

pases andinos, com a Europa, a frica, o Oriente Mdio, a China e o
Japo. Nos casos de Argentina, Israel e Portugal, as medidas tomadas nos
anos pragmatismo colidiram com prticas de longa tradio no repertrio
da diplomacia brasileira. Adotaram-se, tambm, novos posicionamentos
na Organizao dos Estados Americanos (OEA) e na Organizao
das Naes Unidas (ONU). Alm disso, o pragmatismo trouxe novos
elementos de estilo e de retrica do discurso diplomtico. Este um
perodo de redefinies importante e, em certos casos, sistemticas, do
comportamento brasileiro no ambiente internacional.

Causas
A produo intelectual existente sobre o pragmatismo aponta trs
conjuntos de causas, localizadas no nvel as estruturas, das idias e da
agncia de indivduos-chave. Em primeiro lugar, como indicado acima,
a dcada de 1970 assistiu a modificaes significativas na estrutura
internacional de poder que facilitaram a projeo de certos pases em
desenvolvimento. Em segundo lugar, circulavam idias inovadoras sobre
a capacidade desses pases emergirem na cena internacional e ganharem
autonomia face s grandes potncias, assim como na habilidade do
Terceiro Mundo de introduzir uma agenda global de justia redestributiva
e reforma do ordenamento econmico internacional. Finalmente, a
literatura entende que a categoria de homem de Estado (ou liderana
poltica) ganha relevo especial ao se tratar do pragmatismo. Assim, o fato
de Geisel e Silveira haverem comandado a poltica externa teria feito toda
a diferena, moldando a natureza e a direo das mudanas ocorridas. A
nova documentao disponvel parece reforar a viso de que as origens
do pragmatismo foram multicausais e, mais especificamente, materiais,
intelectuais e de liderana individual.

Antecedentes: origens do projeto de poder

Esta seo descreve e analisa a evoluo da ideologia da poltica
externa brasileira no perodo imediatamente prvio ao pragmatismo.
Trata-se de um momento importante porque nessa poca comearam a
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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

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ganhar contorno os temas centrais da poltica externa da segunda metade

da dcada de 1970. Encontram-se l as primeiras manifestaes de que
o sistema internacional cederia lugar a um Brasil ascendente caso o
pas tivesse a coragem de ousar: As solues medocres e pequenas no
convm nem interessam ao Brasil. Temos de pensar grande e planejar
em grande escala, com audcia de planejamento.9 Tal viso encontrava
eco no comentrio estrangeiro sobre o Brasil, que descrevia o pas como
potncia emergente, potncia mdia ou potncia regional.10 Por outro
lado, em finais da dcada de 1960 tambm ganhava contorno a vertente
econmica da assero externa do Brasil. Alm disso, o pas definia o tipo
de poder que pretendia adquirir, especificava a natureza do seu projeto
revisionista no mundo e, ao faz-lo, trazia superfcie muitas das tenses
que iriam caracterizar os anos do pragmatismo.
As bases materiais do perfil brasileiro ao longo dos anos 60 e 70
apontavam, com nitidez, em direo ascendente. Entre 1961 e 1980,
o produto interno bruto brasileiro triplicou-se. Entre 1968 e 1973, a
economia cresceu, em mdia, 11% ao ano sem inflao significativa,
um logro somente alcanado, desde o fim da Segunda Guerra mundial,
pelo Japo. Pela primeira vez, o Brasil assistia criao de um mercado
domstico massificado e o crescimento econmico, pelo menos nos anos
70, no era acompanhado por um aumento da desigualdade de renda.
A estratgia brasileira de desenvolvimento outorgava ao Estado a principal
responsabilidade pela elevao do produto interno bruto mediante a
9

CONFERNCIA DE ARAJO CASTRO NO COLGIO INTERAMERICANO DE

DEFESA. Washington D.C. 11 dez 1970.
10 SCHNEDIER, Ronald. Brazilian foreign policy: a case study in upward mobility. Interamerican
Economic Affairs, 27, 4, spring 1974, p. 3-25; LANDRY, David M. Brazils new regional and
global roles. World Affairs, 137, summer 1974, p. 23-37; ROETT, Riordan. Brazil ascendant:
international relations and geopolitics in the late 20th century. Journal of International Affairs,
9, 2, Fall 1975, p. 139-154; PERRY William. Contemporary Brazilian foreign policy: the
international strategy of an emerging power. Foreign policy papers, 2, 6, Beverly Hills, California:
Sage Publications, 1976; ROETT, Riordan (ed.) Brazil in the seventies. Washington: American
Enterprise Institute for Public Policy Research, 1976; GALL, Norman. The Rise of Brazil.
Commentary. Jan 1977; SCHNEIDER, Ronald. Brazil: foreign policy of a future world power.
Boulder, Colorado: Westview, 1977; BROOKE, Jim. Dateline Brazil: southern superpower.
Foreign Policy. Fall 1981, 167-180; SELCHER, Wayne (ed.). Brazil in the international system:
the rise of a middle power. Boulder, Colorado: Westview, 1981; YOUNG, Jordan. Brazil: emerging
world power. Malabar, Florida: Robert Krieger, 1982.

198

substituio de importaes e o domnio de processos industriais cada

vez mais sofisticados. As empresas estatais aumentaram sua participao
no investimento total do pas de 3% em 1963 para 22% em 1979. Os
produtos manufaturados, que eram responsveis por 5% da pauta de
exportaes em 1964, passaram a representar 36% em 1971. Ao mesmo
tempo, o caf minguava de 55% para 13%. As exportaes cresceram de
US$ 1,5 bilhes para US$ 6,2 bilhes entre 1967 e 1973, em razo de
24% ao ano. Contudo, a participao brasileira nos fluxos de comrcio
internacional permaneceu negligvel, oscilando entre 0,9% e 1,75%
no perodo 1969-1974. As importaes, por sua vez, cresceram razo
de 27% anuais. Esses desenvolvimentos andavam da mo da estratgia
de diversificao de mercados externos. Entre 1969 e 1974, o peso dos
Estados Unidos na pauta de exportaes brasileiras declinou (de 26,4%
a 21,9%), assim como o da Europa (de 46,2% a 37,4%). Em tendncia
oposta, o Japo cresceu de 4,6% a 7,8% e as exportaes para o Terceiro
Mundo e o mundo socialista foram elevadas de 21,5% a 30,3% (a frica,
por exemplo, passou de 1,05% a 5,24%).11
A forma pela qual o surto de crescimento econmico traduziu-se
em poltica externa foi, entretanto, peculiar.
Em primeiro lugar, os principais motes utilizados pelo governo
de Emlio G. Mdici (1969-1974) tinham carter assertivo e falavam
ao mundo Brasil potncia, Ningum pra este pas e a ambio de
Grandeza. Entretanto, cumpriam, acima de tudo, a funo domstica de
descomprimir crticas internas poltica repressiva do regime militar. No
possvel encontrar efeitos ou reflexos precisos na prtica diplomtica,
da retrica da grandeza.
Em segundo lugar, a lgica do projeto de desenvolvimento nacional
ecoava duas teorias de economia poltica internacional que raras vezes
so encontradas ao mesmo tempo em um mesmo pas. Por um lado,
havia vozes mercantilistas segundo as quais o comrcio de uma nao
constitui a base essencial de seu poder poltico e de sua projeo
diplomtica. Por outro, ouviam-se vozes dependentistas para as quais o
sistema internacional cristalizava e reproduzia desigualdades histricas,
11

Ver IBGE. Estatsticas histricas do Brasil: sries econmicas, demogrficas e sociais de 1550 a
1988. Rio de Janeiro: IBGE, 1990 e HURRELL. The Quest... op. cit., p. 145.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

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privando aos pases mais pobres da possibilidade de desenvolver-se

plenamente. Era como se o coro brasileiro inclusse as vozes de List e
Colbert por um lado, e as de Marx e Prebisch por outro. devido a essa
mistura de duas correntes distintas do pensamento econmico que o
caso da industrializao brasileira no encontra paralelos fceis com as
tradies estatistas das industrializaes norte-americana, alem, russa
ou japonesa. Era na interseo entre os poderes redentores do Estado e
da desigualdade estrutural entre as naes que o Itamaraty concebia a
participao brasileira no comrcio internacional como instrumento de
assero nacional.12
Em terceiro lugar, apesar da retrica da potncia emergente, o
Brasil do perodo mantinha-se fiel aos princpios do realismo dos fracos:
a poltica externa enfatizava o pacifismo, o no-intervencionismo, a
autodeterminao e a segurana coletiva. O pas de Mdici, assim como
o faria o de Geisel, continuava abraando o direito internacional como escudo
contra as presses das grandes potncias e desconfiando da celebrao de
tratados entre desiguais. Assim, a poltica externa no se queria estacionria
nem revolucionria: sua abordagem era moderadamente revisionista.13
Qual era a lgica do revisionismo brasileiro? Desde meados da dcada
de 1960, o discurso diplomtico brasileiro argumentava que o status quo
internacional funcionava em detrimento do Brasil e, portanto, devia ser
reestruturado. O problema, dizia-se, residia no fato de que, para as grandes
potncias, o equilbrio de poder equivalia ausncia de confrontos nucleares
e reduzia-se a ela. Tal postura, afirmavam os brasileiros, era contrria aos
interesses das naes mais fracas, para as quais uma estrutura global de
paz apenas surgiria da combinao entre segurana e desenvolvimento
econmico e social.14 Criticava-se, assim, a coexistncia pacfica e a poltica
12

Para uma viso histrica das teorias do Equilbrio de Comrcio ver HASLAM Jonathan. No
virtue like necessity: realist thought in international relations since Machiavelli. New Haven: Yale
University Press, 2002; para a idia de que a poltica externa brasileira pode ser interpretada
sobre um dilogo imaginrio entre Maquiavel e Marx ver HURRELL, Andrew. The theory
of Brazilian foreign policy. Mimeo: 1998; para uma explicao das teorias dependentistas ver
LOVE, Joseph L. Economic ideas and ideologies in Latin America since 1930. In: BETHELL,
Leslie (ed.). Ideas and ideologies in twentieth century Latin America. Cambridge University Press,
1996, p. 207275.
13 Ver CERVO. O desafio... op. cit.
14 CASTRO Arajo. Palestra no Colgio Interamericano de Defesa. Washington D.C.:
14 maio 1969.

200

de controle de armamentos tpicas da dtente por dividirem o mundo em

esferas de influncia, congelando a estrutura do sistema internacional e
impossibilitando as naes mais fracas de alcanar seus desgnios nacionais.
Nesse contexto, o propsito declarado da poltica externa brasileira era
o de neutralizar todos os elementos do sistema internacional capazes de
obstaculizar o potencial brasileiro de poder.15
Em termos prticos, durante a dcada prvia chegada de Geisel
ao poder, o Brasil deu os seguintes passos: como membro fundador da
Unctad, defendeu a noo de segurana econmica coletiva; rejeitou
o Tratado de No-Proliferao Nuclear; passou, gradativamente, a
apoiar o movimento de descolonizao afro-asitico; argumentou, na
ONU, a favor da transferncia de 1% dos gastos militares globais para a
promoo do desenvolvimento econmico internacional; manteve status
de observador mas nunca associou-se completamente ao Movimento
No-Alinhado; mobilizou-se para uma reforma da Carta da ONU;
somou sua voz demanda terceiro-mundista por uma Nova Ordem
Econmica Internacional; abandonou gradualmente seu apoio a Israel
para aproximar-se do mundo rabe, fazendo o mesmo com a frica do
Sul do apartheid vis-a-vis a frica Negra; extendeu seu mar territorial
de trs para duzentas milhas; vinculou noes de proteo ambiental s
de desenvolvimento industrial; recusou a possibilidade de ocupar um
assento rotativo no Conselho de Segurana da ONU, denunciando a
intransigncia das grandes potncias; e, finalmente, rejeitou as medidas
de controle populacional adgovadas pelo FMI, Banco Mundial e
Assemblia Geral da ONU.16 Ou seja, o Brasil aderiu crescente crtica
terceiro-mundista da ordem internacional, mas o fez sem adotar papel
protagnico ou confrontacionista.
A medida exata do potencial brasileiro de poder permanecia
incgnita. Mas havia indcios de que os instrumentos de que o Brasil
poderia dispr em sua trajetria ascendente no eram os mesmos
utilizados por outros pases mdios poca, como a ndia e o Egito. No
caso brasileiro, deparamos com aquilo que a literatura contempornea
15

CASTRO Arajo. Conferncia no Colgio Interamericano de Defesa. Washington D.C.:

11 dez 1970.
16 Ver BUENO, Clodoaldo. A poltica multilateral brasileira. In: CERVO. O desafio...,
op. cit., p. 59-144.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

Matias Spektor

chama de soft power. Trata-se de um modelo no qual o poder de um pas

no depende, exclusivamente, de suas capacidades materiais (indstria,
recursos naturais, dimenses geogrficas, exrcitos e armamento). O foco
recai, ao contrrio, sobre a capacidade que o pas tem de angariar apoios
externos para os valores e posturas que propugna no meio internacional.
O poder do pas reside em sua habilidade para manipular o sistema
internacional em seu favor. Para tanto, cabe diplomacia nacional
tirar proveito da interdependncia entre as naes. Eis a lgica por trs
das prioridades brasileiras de diversificao de mercados, da resistncia
em associar-se incondicionalmente ao Movimento No-Alinhado e da
complementao ntida no discurso diplomtico do valor da ordem com
o valor da justia.
Da segue que, durante os primeiros anos da dcada de 1970, a
retrica brasileira passou a ser crescentemente permeada por expresses
tais como distribuio, igualdade, equidade, proporcionalidade,
discriminao, participao e incluso. Essa tendncia, entretanto,
continha imprecises. Por vezes, a demanda brasileira por mais justia era
identificada com o princpio da igualdade (isto , todas as partes devem
receber prmios e custos idnticos). Em outras ocasies, contudo, a
justia era compreendida como compensao (isto , as partes mais fortes
devem utilizar seus recursos para indenizar os custos infligidos s mais
fracas). Muitas vezes as duas noes apareciam fundidas. Assim, segundo
a proposta da Nova Ordem Econmica Internacional, o desenvolvimento
deveria ser considerado um direito universal e atingido mediante uma srie
de regras que levariam a concesses recprocas, mas tambm proporcionais.
A tenso entre a justia como igualdade e a justia como compensao
nunca chegou a ser completamente resolvida no discurso dos pases
perifricos. De tal sorte, nunca ficou completamente claro como que
a noo de justia torna-se parte integrante da estabilidade e da ordem
internacional. Isso talvez ajude a compreender por que, apesar da
projeo do Terceiro Mundo durante as dcadas de 1960 e 1970, faltaram
propostas concretas e precisas sobre como reverter a injustia global.17
17 Ver MORTIMER, Robert A. The third world coalition in international politics. Boulder, Colo.:

1984; BHAGWATI, Jagdish N. & RUGGIE, John Gerard. Power, passions, and purpose: prospects
for North-South negotiations. Cambridge: 1984; SAUVANT: Karl P. The group of 77: evolution,

202

Em quarto lugar, apesar da nfase na interdependncia, o realismo

brasileiro que ganhava forma naquele perodo repetia o carter
defensivo de outrora, modernizando-o. Reafirmava-se a soberania, a
autodeterminao e a no-interveno contra o que era visto, desde
Braslia, como um conjunto de normas internacionais cada vez mais
intrusivas. A crtica da expanso da vertente normativa da comunidade
internacional recaa no argumento, inusual e fascinante, de que apenas
os pases poderosos poderiam abdicar de aspectos de sua soberania sem
comprometer a integridade de seus pases. Os fracos ainda precisavam
do escudo da soberania para proteger-se e, assim, poder crescer.
Afirma-se a necessidade do estabelecimento de alguns rgos
supranacionais, destinados a impor restries e limitaes em assuntos
como os da preservao do meio humano, populao, no-proliferao,
etc., argumentando-se que as novas condies do mundo tornam obsoletos
e superados certos conceitos de soberania e independncia. Ora, ningum
duvida de que o progresso das relaes internacionais, para ser efetivo e
duradouro, ter de assentar em certas premissas de interdependncia e em
certas bases supranacionais. Isso evidente. O que sustentamos que esse
estgio de supranacionalismo e de interdependncia pressupe um estgio
prvio de soberania e de total independncia poltica e econmica (...)
, assim, perfeitamente compreensvel que os pases menores se agarrem
a propsitos e princpios que, ainda que constante e repetidamente
violados, os ajudam a defender-se de presses polticas e diplomticas
(...) Evidentemente, os pases maiores e mais fortes podem dar-se ao
luxo de ser muito menos afirmativos em relao a sua soberania e a seu
nacionalismo.18

Em retrospectiva, embora os anos prvios ao pragmatismo

constituam um perodo de redirecionamento importante da poltica
externa brasileira tradicional, o leitmotif da ideologia nacional o perfil
de potncia emergente e a aspirao a um status mais elevado no concerto
structure, organization. New York: 1981; SINGH, J.S. A new international economic order. New
York: 1977; REUBEN, Edwin (ed.). The challenge of the new international economic order. Boulder,
Colo.: 1981. Ver tambm FOOT, Rosemary; HURRELL, Andrew; GADDIS, John Lewis. Order
and justice in international relations. Oxford: Oxford University Press, 2003.
18 CASTRO, Arajo. Conferncia no Colgio Interamericano de Defesa. Washington D.C.: 11
dez 1970.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

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internacional no levou a uma reviso sistemtica da poltica externa.

O carter dbio do Brasil Potncia revela um ideal nacional que era
ambicioso mas vago, enraizado no surto do crescimento econmico e
associado ao carter repressivo do governo. Durante a gesto Mdici, por
exemplo, a crtica brasileira do ordenamento internacional manteve-se
restrita aos foros multilaterais e de nenhuma maneira confrontou as
preferncias das grandes potncias. Apesar da assero retrica, a ideologia
por trs do desenvolvimento brasileiro permaneceu, em grande parte,
voltada para dentro e sem vertente internacional clara.19
Mas as incoerncias da idia de Brasil Potncia no representavam
um problema poltico relevante. O regime conseguia vitrias eleitorais
impactantes para seu partido.20 Somente a partir de 1973 os fundamentos
materiais e ideolgicos desse quadro comearam a mudar. A crise
internacional do petrleo escureceu as perspectivas do modelo econmico
e, meses mais tarde, as urnas instalaram um clima de incerteza sobre a
viabilidade do regime autoritrio. Criavam-se as condies para que,
em 1974, o novo governo pusesse a poltica externa frente de seu
projeto de poder.

A formao de Azeredo da Silveira

Durante os anos do Brasil Potncia, Silveira estava envolvido numa
das frentes mais delicadas da poltica externa a embaixada em Buenos
Aires. Uma panormica das posturas que l tomou introduz os elementos
essenciais de seu pensamento realista, suas proposies mais poderosas,
e seus problemas e ausncias mais chamativos. Os anos na Argentina
tambm dizem muito sobre a natureza e o escopo das inovaes de
Silveira em relao poltica externa tradicional como um todo.
Antes, cabem breves comentrios sobre sua trajetria poltica e
carter. Silveira nasceu em 22 de setembro de 1917, o quinto de sete
19

Ver HURRELL, Andrew. Brazil as a regional great power: a study in ambivalence. In:
NEUMANN, Iver. Regional great powers in international politics. London: St Martins Press,
1992, p. 16-49.
20 Para uma anlise da coexistncia entre eleies e regime autoritrio ver METTENHEIM,
Kurt von. The Brazilian voter: mass politics in democratic transition (1974-1986). Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press,1995.

204

filhos. Esta era uma famlia politizada: seu bisav fora ministro dos
Assuntos Estrangeiros na dcada de 1870 e, durante 25 anos, seu av
fora um poltico influente que participou vrias vezes da Comisso
Diplomtica da Cmara. Seu pai era um parlamentar cuja oposio ao
regime varguista terminou por lev-lo vrias vezes priso. Isso teve
grande impacto na vida do seu filho, que aos 14 anos deixou a elitista
escola Anglo-Americana para reconciliar os estudos com o trabalho
administrativo em um banco local. No banco ele cresceu rapidamente,
tornando-se chefe de Departamento aos 20 anos. Mas sua impacincia
com o estilo de vida estagnante do banco o levou a deixar o Brasil, em
1939, para uma permanncia de 4 anos nos Estados Unidos. L trabalhou
como oficial administrativo no consulado brasileiro em So Francisco.
Em 1943, aos 26 anos, retornou ao Rio de Janeiro para ingressar
carreira diplomtica. No curso de sete meses conheceu e casou-se com
May Paranhos. Uma vez na carreira, somou-se aos Novos Turcos, um
grupo de jovens profissionais que estavam em desacordo com a conduo
do ministrio e discutiam alternativas doutrinrias. Duas dcadas mais
tarde, em 1964, Silveira foi elevado ao grau de embaixador, trabalhando
como diretor da Diviso de Assuntos Administrativos, embaixador em
Genebra e, depois, em Buenos Aires. Sua postura pouco convencional em
relao Argentina chamou a ateno do ento presidente da Petrobrs,
general Ernesto Geisel. Em 15 de maro de 1974, aos 56 anos, Silveira
atingiu rango ministerial no gabinete do presidente Geisel. Cinco anos
mais tarde, findo o governo, Silveira chefiaria as embaixadas nos Estados
Unidos (1979-1983) e em Portugal (1983-1985). Ele morria de cncer
em 1990, aos 73 anos.
Muito do comentrio sobre sua gesto descreve um carter duro
e militante. Corajoso, audacioso, persistente, tenaz, vivaz, cordial,
charmoso, gnio criativo e respeitoso so alguns dos adjetivos recorrentes
com os que ele identificado. Excntrico, louco, estridente, combativo,
vingativo, mordaz e impetuoso tambm. O homem era adicto ao
trabalho, expansivo na conversa, orgulhoso de seu prprio conhecimento
em poltica externa e tinha obsesso por detalhe. Tinha ojeriza falta
de densidade analtica de muitos de seus colegas porque, por ele, tal
superficialidade permitia ao burocrata justificar a sua inao perante os
fatos. No surpreende, portanto, que os critrios utilizados por Silveira
205

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

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para julgar um interlocutor fossem essencialmente intangveis estilo,

perspiccia, carter e vocao para a ironia. O gosto pelo intangvel mais
tarde seria insumo crtico para o desenvolvimento de uma singularssima
relao com seu colega norte-americano, Henry Kissinger. Um assunto
pessoal era importante. Silveira e sua mulher tiveram quatro filhos. Em
curto perodo, duas das filhas morreram tragicamente ao tempo em que
seu pai chegava ao topo da carreira. Anos mais tarde, ele reconheceria
que essa experincia lhe dera renovado vigor e coragem para suportar as
vicissitudes do poder. Mais do que isso, ele acreditava que a dor da perda
das filhas o pusera em posio privilegiada para lidar com o introspectivo
presidente Geisel, cuja viso de mundo e estilo tambm haviam sido
afetados pela perda de um filho moo em acidente trgico.

A batalha formativa
Em meados da dcada de 1960, as relaes entre Argentina e Brasil
azedaram em nveis at aquele momento desconhecidos. No centro da
disputa, o controle das guas internacionais do Rio Paran a partir da
elaborao dos planos para a construo da represa brasileiro-paraguaia
de Itaipu.21 No Brasil, o tema cindiu as opinies em dois campos
nitidamente opostos. De um lado, estavam aqueles que defendiam a
prtica histrica do Itamaraty era mister acomodar os interesses brasileiros
s demandas argentinas. Esse pensamento, herdeiro de tradies oriundas
da diplomacia brasileira no Prata do sculo XIX, respeitava os moldes
do realismo defensivo: era de interesse brasileiro tolerar o alto perfil
da diplomacia argentina porque Buenos Aires era a nica capital sulamericana capaz de mobilizar todo o subcontinente contra o Brasil; cabia
ao Brasil buscar, sistematicamente, novas oportunidades de cooperao
com a Argentina no intuito de desdramatizar a agenda bilateral e diluir
faixas de atrito; ganhava o Brasil muito ao incluir a Argentina em suas
iniciativas regionais e hemisfricas porque, ao faz-lo, Buenos Aires sentiase parte do ordenamento regional e, assim, o legitimava; e, finalmente,
tinha o Brasil um interesse natural em promover bons ofcios entre a
21

Ver, por exemplo, MENDONA, Ariel M. de. A geopoltica e a poltica externa do Brasil: a
Ata das Cataratas e o equilbrio de foras no Cone Sul. 2004. Tese (Mestrado) Universidade de
Braslia, Braslia.

206

Argentina e os Estados Unidos sempre que esses dois pases entrassem em

rota de choque uma dinmica recorrente nas relaes internacionais do
hemisfrio ao longo do sculo XX.22 Para esse grupo, a estratgia brasileira
tradicional da cordialidade oficial em relao Argentina era uma das
causas principais de o Brasil nunca haver testado foras com o vizinho
no campo de batalha. Um dos principais propositores dessa poltica, o
embaixador Pio Corra, vaticinava: Seria um erro fatal (...) pretender
o Brasil acantonar-se em uma poltica de isolamento e de omisso ou,
pior ainda, de obstruo ante a questo da Bacia do Prata.23
Do outro lado, e em oposio, emergiam vozes crticas poltica
tradicional do Brasil para seu vizinho austral. No se tratava de um grupo
organizado em torno a uma lgica nica, nem contavam essas pessoas
com o apoio e valor agregado de dcadas de tradio. Entretanto, foram
essas as vises que passaram a ganhar os sucessivos debates internos
no Itamaraty. nessas fileiras que Silveira, j nos primeiros meses de
1969 como novo embaixador em Buenos Aires, comeou a alcanar
notoriedade. A evoluo do embate interno sobre a estratgia brasileira
para a Argentina fascinante e pode ser agora acompanhada em detalhe
graas a novas fontes.24 Por que Silveira se opunha acomodao? Aqui
o pensamento realista de Silveira comea a ganhar contornos ntidos.
O consenso tradicional, na chancelaria, sobre a melhor forma
de lidar com a Argentina era, em sua essncia, um consenso sobre os
22

Para uma sntese deste argumento ver SPEKTOR, Matias. O Brasil e a Argentina entre a
cordialidade oficial e o projeto de integrao. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45,
v. 1, 2002, p. 117-145.
23 Pio Corra ao Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), telegrama confidencial, Buenos Aires,
24 jan 1969, n. 349, Acervo Azeredo da Silveira (AAS), 1972 a 73. CPDOC/FGV (Fundao
Getlio Vargas).
24 Os documentos-chave deste perodo so: Silveira ao MRE, telegrama confidencial, Buenos
Aires, 21 mar 1970, n. 49, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV; Silveira ao MRE, ofcio-parecer,
Buenos Aires, 10 maio 1971, n. 394, Arquivo Histrico do Ministrio das Relaes Exteriores
em Braslia (AHMRE), caixa 17; Silveira ao MRE, ofcio secreto, Buenos Aires, 23 jun 1971,
n. 518, AHMRE, caixa 17; MRE legao em Buenos Aires, telegrama secreto urgentssimo,
Braslia, 10 ago 1971, n. 599, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV; Silveira ao MRE, telegrama
secreto, Buenos Aires, 14 de julho de 1971, n. 1133, AAS, 1969.01.15.CPDOC/FGV; MRE
legao em Buenos Aires, telegrama secreto, Braslia, 22 jul 1971, n. 535, AAS, 1969.01.15.
CPDOC/FGV; Gibson Barboza a Silveira, telegrama particular secreto urgentssimo, Braslia,
10 ago 1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV; e Silveira a Gibson Barboza, telegrama particular
secreto urgentssimo, Buenos Aires, 10 ago 1971, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.

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Matias Spektor

constrangimentos que o sistema sul-americano impunha ao Brasil.

A postura defensiva em relao ao vizinho devia-se percepo comum,
durante boa parte do sculo XIX e mais da metade do sculo XX, de
que a Argentina tinha capacidade de mobilizao diplomtica contra
o Brasil no contexto sul-americano. Em 1969, entretanto, Silveira via
mudanas importantes na distribuio regional de poder. A Argentina, ele
argumentava, no mais ombreava o Brasil. Para ele, o declnio argentino abria
caminho para um novo arranjo regional no qual o Brasil abandonaria sua
posio acuada. Curiosamente, a anlise de Silveira no estava assentada
na argumentao clssica de certo pensamento realista segundo o qual o
poder mensurvel em termos materiais. Ao contrrio, e de acordo com
noes brasileiras herdadas da poca do Imprio, Silveira via o poder
como um misto de capacidade financeira, pujana cultural e agilidade
diplomtica. Para ele, Buenos Aires havia perdido os elementos que outrora
lhe permitiram atrair e manter estreitas amizades na Amrica do Sul. Como
muitos de seus antecessores, Silveira acreditava que a posio relativa de
uma nao dependia mais de seu prestgio na sociedade internacional do
que de sua fora militar. O poder era, acima de tudo, um atributo social,
sustentado por peso econmico.25
De que maneira e por que canais as mudanas no poder relativo das
naes traduziam-se em modificaes no status quo internacional? Essa
uma pergunta importante e atual porque tem recebido pouca ateno
no pensamento terico do realismo. Aqui, a histria da poltica externa
pode ajudar a esclarecer esses mecanismos. Na anlise de Silveira, havia uma
incongruncia entre a estrutura sul-americana de poder (onde a Argentina
no mais tinha meios materiais ou sociais para pressionar o Brasil como o
fizera) e o comportamento das unidades (onde o Brasil dos tardios anos 60
continuava comportando-se como se a Argentina tivesse capacidade de
pression-lo). O problema, Silveira deixava a entender em seus inmeros
despachos, era de percepes: os constrangimentos do Brasil na cena
sul-americana eram auto-impostos. As amarras eram essencialmente
intelectuais, acumuladas progressivamente ao longo das dcadas. O Brasil
precisava, portanto, livrar-se da sombra de sua prpria tradio.
As propostas alternativas que Silveira apresentava evidenciam o
contedo e substncia de seu realismo, cujas caractersticas principais
25

Depoimento, 19, B, 30 jan 1980.

208

podem ser encontradas, em maior ou menor grau, no passado da

prtica internacional do Brasil. Para ele, normas, acordos, tratados e
convenes internacionais eram importantes, mas apenas na medida
em que agregassem valor direo geral do interesse nacional. Assim,
Silveira desenvolveu argumentos para convencer o Itamaraty de que
a Declarao de Montevidu arcabouo legal assinado por Brasil e
Argentina em 1933 para regular o uso de guas internacionais da Bacia
do Prata no mais era instrumental aos interesses brasileiros da dcada
de 1970 e deveria, portanto, ser substitudo. Assim, em sua viso de
mundo as normas internacionais reduzem a incerteza e induzem as naes
a convergir, mas no moldam as preferncias nacionais. Elas regulam o
interesse nacional, no o constitutem. Marcos normativos consolidam
o status quo regional e devem, portanto, ser utilizados uma vez que os
interesses nacionais esto plenamente satisfeitos, no antes.
Por outro lado, Silveira entendia que os pases mais fortes da Amrica
do Sul estavam em posio de impr a lei aos mais fracos, mas ganhavam
muito se conseguissem fomentar o sentimento de incluso entre os
segundos. Muito da estratgia de Silveira para a Argentina era informado
pela compreenso de que Braslia teria como deslocar Buenos Aires
como o principal elo de Assuno, La Paz e Montevidu. Tal mudana
incluiria a oferta de crdito para a realizao de obras de infra-estrutura e
cooperao tecnolgica (como com a Bolvia); a reviso de acordos tidos
como desequilibrados pelos mais fracos (por exemplo, a reviso legal
feita no governo Geisel sobre a administrao da Lagoa Mirim com o
Uruguai); a retificao de fatos considerados como injustias histricas
pelos menores (por exemplo, a devoluo ao Paraguai, por Geisel, dos
trofus de guerra obtidos pelo Brasil ao fim da guerra do sculo XIX); e
a quebra do equilbrio de poder sul-americano, a favor do Brasil (como
indicado na justificativa brasileira para a proposta de um Tratado de
Cooperao Amaznica). Ao tomar tais medidas, Silveira acreditava que
o Brasil aumentava seu mdico de poder social na regio.26
Finalmente, em seus anos de formao, Silveira tambm explorou
o princpio de que as preocupaes econmicas e comerciais tm
precedncia sobre outras consideraes. Apesar de haver recomendado
que (...) daqui por diante, qualquer aspecto de nossa poltica bilateral
26

Ver documentao citada, para cada episdio, em SPEKTOR. Ruptura e legado. Op. cit.

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com a Argentina desde o intercmbio comercial at o recurso gua, por

exemplo deve ser considerado no apenas em seus aspectos especficos,
mas luz das atuais diretrizes gerais do governo argentino (...)27, o
comrcio bilateral durante sua gesto como embaixador em Buenos Aires
e, depois, como chanceler, mais que duplicou.
No causa surpresa que o primeiro encontro entre o futuro presidente
Geisel e Silveira tenha girado em volta ao tema de uma nova estratgia
regional. A noo de poder nacional articulada por Silveira em seus
anos formativos iriam informar, ao longo dos anos do pragmatismo, as
principais opes polticas do governo.

A virada de Geisel
Ao chegar ao poder em maro de 1974, Ernesto Geisel e seu grupo
haviam decidido iniciar um processo de liberalizao poltica batizado
de abertura. Assim como Gorbatchov o faria anos mais tarde, Geisel
falava em uma transio do regime autoritrio para uma situao vaga,
nunca explicitada. No se falava de uma transio do autoritarismo
para a democracia. A noo de que a liberalizao poltica no Brasil
culminaria com um governo civil eleito pelo povo no ocorreu at muito
mais tarde.
Por que liberalizar? A literatura especializada tem argumentado que
a liberalizao do sistema poltico foi uma estratgia liderada por uma
faco do regime que pretendia preencher o vcuo entre o estabelecimento
militar enquistado no aparelho de Estado e a sociedade brasileira. Ao
faz-lo, esse grupo tentava prevenir o distanciamento entre a elite militar
governante e o corpo poltico nacional por um lado e, por outro, pr fim
s lutas internas entre faces militares rivais, to comuns em regimes
centralizados. Essas interpretaes convergem para que a deciso de
Geisel pela abertura gradual e controlada foi tomada autonomamente
por ele, e no resultou de demandas da sociedade civil, nem do fim do
ciclo de crescimento milagroso ou de presses internacionais.

27

Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentssimo, Buenos Aires, 26 jul 1971, n. 1237, AAS,
1969.01.15. CPDOC/FGV.

210

Em retrospectiva, a abertura incluiu: o progressivo fim da censura

imprensa, a reduo do poder e independncia da comunidade de
informaes, o abandono da prtica das prises polticas, fortalecimento
da hierarquia militar, a anistia a exilados polticos e a imposio de uma
nova lei eleitoral enviesada a favor do partido governante. Essa agenda
coexistiu com o uso poltico da tortura e do terrorismo de Estado, a censura
e a interveno oficial em sindicatos e no Congresso Nacional. A abertura
teve altos e baixos, evoluindo de forma no-linear. A liberalizao era uma
briga sem final definido na qual nenhum ator poltico sabia ao certo como
e quando se chegaria a um fim. Assim, o regime militar brasileiro levou dez
anos para consolidar-se (1964-1973) e mais quinze para instituir eleies
presidenciais universais e competitivas (1974-1989).
Quais eram as dimenses internacionais da abertura? O ambiente
externo apenas jogou um papel secundrio, seno irrelevante, na deciso
presidencial de abrir o regime em 1974. De fato, a presso internacional
pela democratizao somente chegaria trs anos mais tarde, com a
eleio de Jimmy Carter para o governo norte-americano. Tais presses,
entretanto, tiveram o impacto oposto ao pretendido, levando vrios
atores domsticos a reagir ao processo de reforma,
Porm, mister notar que abertura e poltica externa se interagiram
de forma significativa. Ao mudar o foco das indagaes das dimenses
internacionais da liberalizao para, ao contrrio, levantar questionamentos
sobre a poltica da poltica externa brasileira poca, ento possvel
dizer coisas relevantes sobre a maneira em que a cena internacional e os
desenvolvimentos domsticos interagiram naquele momento histrico.
Quais foram, ento, as dimenses de poltica externa da abertura? Esta
ainda uma rea incipiente do conhecimento que dever receber ateno
detalhada. A ttulo tentativo, e de maneira sinttica, plausvel sugerir
que a poltica externa de Geisel foi mais uma das ferramentas utilizadas
pelo governo para ganhar controle sobre as faces militares rivais e
angariar apoios da opinio pblica nacional.
Assim, a poltica externa foi utilizada de trs maneiras principais. Em
primeiro lugar, Geisel utilizou o processo decisrio da poltica externa
para fortalecer seu controle pessoal sobre seus colegas militares. Ele sabia
que ao ganhar batalhas internas contra a linha dura em temas da agenda
externa, seu projeto poltico estaria sendo fortalecido como um todo.
211

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De tal sorte, quando o presidente decidiu reconhecer os movimentos

independentistas marxistas na frica Negra e na China comunista, ele
lanou ofensiva preventiva no Conselho de Segurana Nacional uma
instituio dominada por militares para cooptar seus membros. Da
mesma maneira, Geisel reestabeleceu os laos com o mundo socialista.
Dois eventos tendem a confirmar essa interpretao. Por um lado, quando
o principal porta-voz da linha dura, ministro do Exrcito Slvio Frota,
foi sumariamente demitido por Geisel, seu discurso de renncia era
uma crtica explcita conduo da poltica externa. Assim, a atuao
internacional do Brasil era moeda de troca entre as faces do regime. Por
outro lado, hoje sabemos que a deciso presidencial de no reestablecer
relaes formais com a Cuba de Fidel Castro apesar das recomendaes
de Silveira era motivada pela percepo de que, ao faz-lo, o grupo do
presidente poderia perder a briga que tal movimento necessariamente
desencadearia entre os militares.28
Em segundo lugar, a poltica externa foi a principal protagonista
de um dos principais passos da abertura o fim da censura imprensa.
Cedo em seu governo, Geisel decidiu que daria depoimentos durante
suas viagens internacionais. Dessa forma, mantinha a mstica em torno
da figura do chefe de Estado e evitava ter que lidar com o impacto de
suas declaraes na caserna e na sociedade civil. Repentinamente, as
viagens do presidente ao exterior passaram a incluir enviados especiais
dos principais jornais e televises do pas.29 Embora o interesse dos
mesmos no fosse prioritariamente por assuntos da agenda internacional,
o clima das viagens e as inovaes do governo na pauta externa criaram
uma situao na qual a diplomacia era a poltica governamental mais
debatida e, conseqentemente, mais questionada. Assim, a partir de
1975, encontra-se um nmero expressivo de artigos de jornal, editoriais
e comentrios sobre a poltica externa. Poucas vezes na histria um
chanceler tinha sido retratado como carnavalesco, perigoso, pouco srio,
inconsciente e pueril.30 No surpreende, portanto, que Silveira tenha
28

Ver PINHEIRO, op., cit., e SPEKTOR, op. cit.

Especialmente o Jornal do Brasil (Walder de Ges), a Gazeta Mercantil (Mriam Leito),
O Estado de So Paulo (Carlos Conde), a Folha de So Paulo (Clvis Rossi), O Globo (Clia
Sardemberg) e a Rede Globo (Marilena Chiarelli).
30 Ver editoriais de Jornal do Brasil, O Estado de So Paulo e Folha de So Paulo do dia 1o fev 1979.
29

212

sido o primeiro chefe do Itamaraty a instituir uma diviso para lidar

exclusivamente com a imprensa.
Em terceiro lugar, a poltica externa foi elemento utilizado por
Geisel para gerar consenso domstico entre as diversas faces da cena
poltica. Por exemplo, ao aumentar o tom terceiro-mundista do discurso
diplomtico e ao mostrar vigor nas relaes com os Estados Unidos,
ele compensava o conservadorismo e lento ritmo de suas polticas
domsticas. O governo tambm lanou mo da denncia nacionalista
de normas e padres internacionais para o meio ambiente e os direitos
humanos, protegendo no apenas os interesses da indstria instalada
no Brasil, mas tambm preservando a corporao militar de potenciais
acusaes pelo aprisionamento poltico e desaparecimento de civis. Ao
faz-lo, Geisel conseguiu angariar apoios de todo o espectro ideolgico,
inclusive de setores da esquerda nacionalista que se encontravam
excludos do processo poltico formal.
Por fim, Geisel chegou ao poder apenas alguns meses aps o
primeiro choque do petrleo. Durante sua gesto, o mercado creditcio
internacional para naes em desenvolvimento colapsou. Contrariamente
estratgia da Coria do Sul, perante esse cenrio o Brasil aumentou o
investimento pblico em seu programa de industrializao, acreditando
que o pas atravessava uma fase crtica do desenvolvimento capitalista.
O resultado foi amplamente negativo. Em 1974, o Brasil acumulava
um dficit comercial de US$ 4 bilhes. Ao fim do governo Geisel, eram
US$14 bilhes, uma tendncia desconhecida em um pas que apresentava
superavits sucessivos desde a dcada de 1860. Durante seus cinco anos no
poder, o crescimento do produto interno bruto caiu de 11% a 6,8% ao
ano. A dvida externa passou de US$ 12,5 a US$ 49 bilhes.31 A poltica
externa apenas tinha um papel limitado nesse quadro, mas a situao
econmica impunha constrangimentos muito concretos quilo que o
pas podia fazer internacionalmente e quilo que o presidente podia
legitimar domesticamente.

31

Ver CARNERIO, Dionsio. Crise e esperana: 1974-1980. In: ABREU, Marcelo de Paiva
(ed.). A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana (1889-1989). Rio de
Janeiro: Campus, 1992, p. 295-322.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

Matias Spektor

Assim, embora os fatores internacionais no sejam centrais

para explicar os porqus da abertura poltica de Geisel, a poltica
externa cumpriu funes importantes naquele projeto e foi por ele
condicionada.

A chancelaria de Silveira: mecanismos de implementao

Silveira, aos 57 anos de idade, era um candidato a chanceler pouco
provvel primeira vista. Ao longo de sua carreira, no conseguira
apadrinhamentos significativos,32 tampouco era uma figura publicamente
conhecida cujo prestgio lhe facilitasse a operacionalizao da ousada
agenda do presidente. O Exrcito e a Marinha foram abertamente
avessos a sua nomeao.33 No ministrio, o anncio fez o embaixador
Roberto Campos, principal desafeto da vida profissional de Silveira,
reagir verbalmente os ataques pessoais entre ambos esto patentes nas
memrias de um34 e no depoimento do outro.35 Contudo, a postura
heterodoxa que Silveira adotara na negociao com Buenos Aires e
a deciso presidencial de utilizar a poltica externa como vitrine da
descompresso domstica apesar do desconforto da linha dura faziam
dele o homem que Geisel procurava.36
Em um contexto em que um sistema poltico articulado diretamente
pelo presidente, os seus assistentes diretos ganham inusitada capacidade
32

Exceo seja feita para o ex-presidente Costa e Silva, que teria defendido o nome de Silveira
durante a chancelaria de Juracy Magalhes. Costa e Silva e Silveira haviam feito amizade quando
serviram, juntos, na embaixada em Buenos Aires nos anos 40. Depoimento, cassete n. 2, lado
A, 10 maio 1979.
33 Depoimento, cassete n. 2, lado B, 10 maio 1979.
34 De forma geral, pode-se dizer que Campos criticava Silveira por melindrar as relaes com
os dois eixos fundamentais da poltica externa brasileira (Argentina e Estados Unidos) e por
pensar-se acima de sua estatura poltica (o que no deixa de ser irnico, dada a baixa estatura
fsica do chanceler). CAMPOS. Lanterna... p. 925 e 1013 e CAMPOS, Roberto. Prefcio. In:
BANDEIRA, Moniz. Relaes Brasil-... p. 11-17.
35 Silveira via em Campos a sntese do atraso intelectual que defendera o alinhamento automtico
potncia hegemnica como sada diplomtica para o Brasil contemporneo. Alm disso, rechaava
os mtodos que Campos utilizara, em vo, para alcanar a chefia do Itamaraty. Note-se que o fato
de Campos ter sido embaixador em Londres durante a gesto Silveira gerou inmeros atritos entre
os dois. Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979 e cassete n. 17, lado A, 7 jun. 1979.
36 Depoimento, cassete n. 11, lado B, 1 jun. 1979. Ver tambm CAMPOS. Lanterna... p. 925.

214

de influncia sobre os rumos da ao. Quando o mandatrio tem interesse

em imprimir fora pessoal poltica externa, seu chanceler encontra-se
em uma posio singular na histria de uma chancelaria relativamente
autnoma em relao a vaivm da poltica. Assim, Silveira no enfrentou
competio, para assuntos internacionais, com nenhum outro ministro
ou assessor direto do presidente.37 Exceo deve ser feita aos ministros da
Fazenda e das Minas e Energia, que tinham ascendncia sobre Silveira em
questes econmicas e de petrleo. No ltimo caso, a pasta era ocupada
por Shigeaki Ueki, assessor de Geisel desde os anos em que o general
comandara a Petrobrs, e ele tambm tinha palavra sobre os tecnicismos
referentes a Itaipu.38
No possvel emitir opinio clara sobre o grau de conscincia que
Geisel e Silveira tinham das mudanas que se propunham a realizar na
poltica externa brasileira no momento de assumir o governo. Silveira no
escrevia suas idias sobre o tema e recusou-se a faz-lo quando assim lhe
foi solicitado pelo presidente eleito. No havia um texto de referncia ou
marco geral para a ao, nem concepes detalhadas sobre qual postura
adotar nas diversas frentes.39
Em um ambiente internacional flexvel, essa caracterstica tendia a
fazer de Silveira uma fonte essencial de escolhas no ministrio, uma vez
que as posturas a adotar eram decididas caso a caso sob a direta superviso
do ministro. Isso era reforado pelo fato de que, embora Geisel se interessasse
por assuntos internacionais, pois a diplomacia foi a pasta mais beneficiada
com sua ateno, no h como atribuir-lhe pensamento organizado sobre

37

Diferentemente do que reza a doxa, Golbery do Couto e Silva, chefe do Gabinete Civil
e principal consiglieri de Geisel, no se aventurou a lidar com a agenda internacional do pas,
concentrando suas energias no processo de liberalizao poltica. Sua nica participao no processo
de poltica externa entre 1974 e 1979 teria sido na ltima reunio de Gabinete, quando tratou-se
sobre o tema de Itaipu, uma vez que seria ele o responsvel por conduzir o assunto durante o processo
de transio para o novo governo. Depoimento, cassete n. 6, lado A, 18 maio 1979.
38 A ojeriza de Silveira em relao ao ministro Ueki permeia todo o Depoimento, com destaque
para os cassetes n. 14, lado B e 15, lado B, ambos de 7 jun. 1979.
39 Depoimento, cassete n. 1, lado B, 1 maio 1979. Ver tambm discurso de Silveira por ocasio
do Dia do Diplomata em 1974. A diplomacia nem sempre se presta formulao de programas
rgidos. No se pode, assim, fazer um elenco de metas ou propor calendrios para alcan-las.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de poltica exterior do Brasil. Braslia: MRE.
n.1., mar, abr, maio e jun 1974, p. 30.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

Matias Spektor

o tema. As decises eram definidas por ambos em conversas pessoais e

mediante um intenso sistema de consulta sistemtica.40
O mtodo de intercmbio entre Geisel e Silveira peculiar. O
principal vnculo de comunicao entre ambos as Informaes ao
presidente da Repblica era produzido pelo chanceler para uso exclusivo
do presidente. Ele percorria essa documentao cuidadosamente,
anotando observaes e dvidas ou emitindo opinies mo, prtica
que relembra a presidncia de Vargas.
possvel identificar funes-chave para a pea. As Informaes
eram educativas em forma e contedo, esclarecendo os antecedentes dos
problemas e apontando possveis opes ao mandatrio. Os arquivos
pessoais de Silveira, depositados na Fundao Getlio Vargas, mostram
uma verdadeira coleo de memorandos informativos ao presidente.
Dessa forma, Silveira informava o pensamento internacional de Geisel e
temperava-lhe as opinies. Sendo responsvel pela implementao de uma
agenda diplomtica inovadora, plausvel acreditar que Silveira tenha
lanado mo de detalhados e inmeros relatrios ao presidente sobre
estratgia e clculo ttico porque os mesmos serviriam para preservar o
prprio chanceler naquele ambiente altamente competitivo. A precauo
de Silveira chegou a lev-lo a detalhar at mesmo eventuais entendimentos
telefnicos tidos com o presidente, fazendo das Informaes um relato
completo a respeito dos motivos e da gnese de cada deciso. Por outro
lado, as Informaes eram um instrumento para consagrar a vontade do
chanceler sobre os assuntos externos. Os ministros de Geisel sabiam que
seu chefe tinha apreo por reflexes escritas, assim como sabiam que
uma boa justificativa tinha altas chances de ser aceita pelo Planalto sem
modificaes substanciais.41

40 Alm da riqueza das informaes escritas que Silveira encaminhava a Geisel, sabe-se que tanto

o Gabinete do chanceler quanto a sua casa contavam com uma linha telefnica exclusiva da
qual apenas o Presidente tinha o nmero e que no fazia parte da rede de telefones do Palcio
do Itamaraty. Depoimento, cassete n. 1, lado B, 1 maio 1979. Note-se tambm que o nmero de
horas de despacho dedicadas por Geisel a Silveira supera amplamente as do segundo colocado no
ministrio, o ministro da Justia, Armando Falco. Geisel despachou aproximadamente 230 horas
com Silveira ao longo de seu mandato, contra 186 com Falco. Ver FALCO, op. cit., p. 251.
41 GES. O Brasil..., p. 30.

216

Dessa maneira, o paradigma geiseliano de relaes externas no

foi preconcebido em detalhes pelo presidente e seu chanceler, mas
desenvolveu-se paulatinamente medida em que os desafios e as
oportunidades conjunturais se apresentavam.42 O fato de Geisel haver
restringido a implementao da poltica externa ao gabinete de Silveira,
sem reunies gerais ou mesmo consultas informais a outros diplomatas,
era certamente um dos principais instrumentos de poder do chanceler.
Nesse contexto, o papel do Conselho de Segurana Nacional43 era de
ritualizao de decises tomadas previamente pelo chefe de Estado.44 A
importncia desse mecanismo era a de dar forma s decises presidenciais,
prover explicaes causais para as mesmas e legitim-las face ao grande
nmero de agncias do aparelho de Estado. As decises ganhavam uma
camada protetora que as impermeabilizava diante das crticas da linha
dura e de setores do Itamaraty, preservando a imagem pessoal de Geisel
contra eventuais ataques da imprensa.
O respaldo certeiro do Planalto permitiu a Silveira no apenas
implementar a agenda que os dois ambicionavam, gozando de certa
autonomia face ao resto das agncias governamentais, mas tambm
assegurou ao ministro o salvo-conduto para encaminhar a reestruturao
interna de sua prpria corporao. Silveira era ctico a respeito da
capacidade criativa dos diplomatas brasileiros.45 A sua crtica era de
cunho weberiano e nada tinha de inusitada: as agncias burocrticas
tendem a tornar-se meras reprodutoras de procedimentos formais,
gerando incentivos naturais para solues de compromisso em que todos
apiam determinada deciso por menos satisfatria que seja e ningum
42

Para uma contextualizao crtica dessa poltica, ver MELO, Ovdio de. Op. cit.
O Conselho era um plenrio onde tinham assento todos os ministros de Estado, o vicepresidente da Repblica, o chefe do Estado Maior das Foras Armadas e os chefes do EstadoMaior do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica. Dispunha de uma Secretaria Geral (ocupada
pelo ministro da Casa Militar), que realizava estudos, planejamento e coordenao no campo
da segurana nacional, com poder de requisitar servios de quaisquer rgos da administrao
pblica. No tempo de Geisel, contava com aproximadamente 130 funcionrios, dos quais apenas
26 eram especialistas em suas reas de atuao. GES. O Brasil p. 33 e 38. Para uma anlise
detalhada do papel do Conselho de Segurana Nacional, em poltica externa, poca de Geisel,
ver PINHEIRO. Op. cit.
44 GES. O Brasil, p. 29.
45 Depoimento, cassetes n. 3, lado B, 15 maio 1979, e 18, lado A, 29 jan. 1980.
43

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

Matias Spektor

se responsabiliza diretamente por suas conseqncias. Operacionalmente,

essa vertente est consubstanciada no mecanismo dos sucessivos vistos
departamentais to comuns nas chancelarias modernas e extensamente
utilizado no Itamaraty. O outro lado da moeda, nesse caso, que essa
diluio da responsabilidade dos setores um dos elementos sobre os
quais se assentam as bases do esprito de corpo que faz da chancelaria
uma agncia singular no seio do Estado brasileiro.
Isso no significa que Silveira fosse um advogado do risco
como elemento perene da diplomacia. Ao contrrio, pensava que, se
por um lado, os diplomatas tendiam a arriscar-se menos do que os
outsiders, por outro tambm cometiam menos erros em seus clculos,46
o que compensava de certa forma a lentido e a falta de espao para
a criatividade individual em um processo decisrio estruturado sobre
consensos consecutivos. Contudo, o ministro estava seguro de que
pouqussimos membros da carreira estavam capacitados para pensar
efetivamente as relaes internacionais do Brasil. Em sua opinio, as
limitaes da maioria do pessoal do ministrio haviam levado o Brasil a
perder oportunidades e insistir em posies obsoletas.47 Era essa falta de
ousadia que lhe perturbava, e contra ela trabalhou por meio de quatro
mecanismos identificados ao longo deste estudo. H indcios de que
alguns deles foram concebidos antes mesmo da posse, enquanto outros
foram sendo implementados medida que sua gesto avanava.
Em primeiro lugar, procurou associar-se a personalidades
reconhecidamente inovadoras do prprio ministrio, ganhando com
isso flego para enfrentar a legio de especialistas que denunciariam o
excesso de riscos aos quais a diplomacia incorreria. Embora no pertencesse
a nenhuma vertente intelectual particular dentro do Itamaraty, ou mesmo
a um grupo especfico, Silveira associou-se a Arajo Castro48 e talo
46

Depoimento, cassete n.3, lado B, 15 maio 1979.

Depoimento, cassete n. 1, lado B, 15 maio 1979.
48 Joo Augusto de Arajo Castro foi ministro interino das Relaes Exteriores em 1963,
embaixador em Atenas (1964-1966), embaixador em Lima (1966-1967), chefe da Misso junto
s Naes Unidas (1968-1971) e embaixador em Washington (1971-1975). Destacou-se por ser
crtico ao princpio do alinhamento automtico aos Estados Unidos na dcada de 1960 e por
desenvolver a tese do congelamento do poder mundial, segundo a qual o programa soviticoestadunidense de controle internacional de armamentos era deletrio s naes de porte mdio
por estender indefinidamente uma situao de desigualdade entre as naes. Durante o golpe
47

218

Zappa,49 duas vozes destoantes da doxa corporativa no incio da dcada

de 1970, que advogavam pela renovao do perfil da ao do Itamaraty
em direo a maiores graus de autonomia face a Washington.
Em segundo lugar, transformou seu gabinete no centro de comando
de todo o ministrio, tomando decises sem necessariamente atravessar
todas as etapas de consulta tradicionais de uma chancelaria complexa e
relativizando a importncia da Secretaria-Geral na definio de vetores
resultantes. possvel que essa ttica tenha sido utilizada para aumentar
a dependncia de todos os setores em relao s decises do prprio
ministro, para assegurar que os trmites burocrticos no atrapalhassem
o ritmo de implementao da agenda, ou ainda para evitar que a viso
de Silveira sobre casos especficos fosse influenciada.
Em terceiro lugar, o chanceler fez uma clara opo por rejuvenescer
os postos-chave do ministrio. Alm de promover os mais moos para
diversas chefias e cadeiras de confiana no gabinete, procurou expandir
essa orientao para os comandos de embaixadas em vrios pases.50
Curiosamente, essa ltima iniciativa foi o principal ponto de discordncia
entre o ministro e o presidente, uma vez que Geisel suspeitava de que o
envio de embaixadores jovens para postos de alta importncia poderia
gerar desconforto, especialmente em Buenos Aires e Washington.51 Mas
a renovao de postos atingiu em cheio seu gabinete e as estruturas que
dependiam diretamente do contato cotidiano com o chanceler. Silveira
militar de 1964, foi acusado de praticar aes comunistas e, com a mediao de Silveira, foi
enviado para a embaixada em Atenas. Depoimento, cassete n. 5, lado A, 18 maio 1979. Sobre ele,
ver AMADO, R. Arajo Castro. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982.
49 talo Zappa foi chefe do Departamento da frica, sia e Oceania do Itamaraty durante a
primeira metade da gesto Silveira e, em seguida, embaixador em Maputo (1977-1981). Esteve
no centro da estratgia de redefinio da poltica africana do Brasil, consubstanciada nos apoios
oferecidos s independncias africanas em Angola e Guin-Bissau (1974) e o reconhecimento
da independncia de Moambique (1975) a despeito da orientao marxista desses movimentos.
Ver Pinheiro, op. cit., p. 275. Ver, dele, ZAPPA, talo. Nova ordem mundial: aspectos polticos.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, a. 18, n. 69/72, p. 83-88, 1975.
50 Durante o qinqnio em que comandou o Itamaraty, Silveira renovou dois teros dos
postos. Em 1979, ao finalizar a sua gesto, havia ministros que tinham entre 28 e 45 anos e
embaixadores de 50 anos, fenmeno inusitado na vida da corporao. Depoimento, cassete n.
3, lado B, 15 maio 1979.
51 Depoimento, cassete n. 2, lado B, 10 maio 1979. Ver, tambm, Presidente influi nas promoes.
O Estado de S. Paulo, 11 maio 1977, s/p.

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Matias Spektor

trouxe ou vinculou ao gabinete jovens profissionais que considerava

brilhantes e que podiam seguir seu ritmo: Eu precisava ter olhos e
mos que funcionassem para mim, que pudessem ter dilogo conceitual
comigo.52 Esses jovens eram responsveis no somente por selecionar
e responder a correspondncia, cuidar da agenda e funcionar como
memria institucional do gabinete, mas tambm por fazer estudos
encomendados diretamente por Silveira, os quais serviriam de base
intelectual para a definio de riscos e oportunidades.53 Eles foram logo
batizados de Silveiras Boys, e mantiveram-se influentes no ministrio por
mais de trs dcadas.54
O ministro promoveu ainda um quarto mecanismo a fim de impedir
a estagnao da capacidade inovadora da chancelaria. Tratava-se de
um sistema piloto de intercmbio de reflexes entre as embaixadas e o
ministro, relegando a um segundo plano as tradicionais correspondncias
de carter meramente informativo. O mesmo funcionaria em forma de
correspondncias secretas e devia ser no rotineiro, moderno e criador
(...) que possa gerar elementos para o planejamento global de mdio
prazo da poltica externa e retirar o enciclopedismo infelizmente
comum na execuo das tarefas de informao por parte das Misses
Diplomticas.55 Sabe-se que esse sistema foi efetivamente implantado
para a embaixada em Buenos Aires e outras duas que no foram
identificadas na anlise documental.

Concluso
Este artigo apontou os antecedentes intelectuais e materiais,
as tenses de origem e os primeiros mecanismos institucionais de
implementao do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (19741979).

52

Depoimento, cassete n. 5, lado A.

Depoimento, cassete n. 2, lado A, 10 maio 1979.
54 Faziam parte do grupo: Luiz Felipe Lampreia, Paulo Roberto Bertel Rosa, Jos Nogueira Filho,
Gilberto Velloso, Marcos Csar Naslausky, Alcides da Costa Guimares, Rene Agnauer, Celina
Assuno, Jorge Carlos Ribeiro, Srgio Duarte, Guy Brando e Ronaldo Sardemberg.
55 MRE legao em Buenos Aires, ofcio secreto, Braslia, 20 dez 1976, n. 1702, AHMRE,
caixa 42.
53

220

Em primeiro lugar, situou-se a emergncia da noo brasileira de

pragmatismo no campo do pensamento poltico realista. Procurou-se,
ainda, evidenciar de que maneira as tradies do realismo poltico e da
poltica externa nacional articularam-se ao longo da dcada prvia ao
governo Geisel.
Na seqncia, o trabalho ofereceu uma interpretao sobre a
trajetria e o pensamento realista de Azeredo da Silveira mediante a
recuperao das tticas por ele utilizadas para lidar com a Argentina
durante sua gesto como embaixador em Buenos Aires (1969-1974).
O trabalho tambm buscou contextualizar a poltica externa do
pragmatismo no marco do projeto poltico do presidente Geisel de
liberalizao do regime autoritrio. Desde suas origens, o pragmatismo
teve que ser legitimado perante uma platia domstica variada: a linha
dura e as linhas moderadas do regime militar, uma opinio pblica
cada vez mais livre para discordar da conduta governamental e grupos
de interesse com capacidade de vocalizao de demandas. De tal sorte,
o esforo empreendido pelo governo para legitimar as suas opes
de poltica externa incluram um conjunto de tticas discursivas,
estratgias de imprensa e medidas administrativas. Finalmente,
tratou-se de evidenciar os primeiros efeitos organizacionais do
pragmatismo na estrutura e mtodos de trabalho do Ministrio das
Relaes Exteriores.
Novembro de 2004

Resumo
Ao longo de seu governo, o presidente Geisel e seu chanceler, Azeredo da
Silveira, promoveram mudanas sistemticas na poltica externa do pas
sob a gide do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979). O
programa buscava projetar o Brasil na hierarquia internacional de poder,
tirando vantagens de um sistema internacional singularmente flexvel. Sua
lgica articulou aspectos tradicionais da poltica externa brasileira com
elementos tpicos do realismo poltico. Este artigo utiliza fontes recentemente
disponibilizadas para interpretar os antecedentes, origens e tenses iniciais da
noo de pragmatismo.

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Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979)

Matias Spektor

Abstract
In the mid-1970s the Brazilian government introduced systematic changes in
Brazilian foreign policy on the basis of an Ecumenical, Responsible Pragmatism.
Their main thrust was to facilitate and foster the emergence of Brazil as a
middle power in what was seen as a uniquely malleable international system.
Brazilian officials made a conscious attempt to reconcile their own foreign
policy traditions with notions typical of political realism. This article draws on
recently declassified documents to account for the preconditions, origins and
initial tensions of pragmatism.
Palavras-chave: Poltica externa do Brasil, Potncia emergente, Regime
militar, Pragmatismo, Realismo, Ernesto Geisel, Antnio Francisco Azeredo
da Silveira.
Key-words: Brazilian foreign policy; emerging power; authoritarian rule;
pragmatism; realism; Ernesto Geisel; Antnio Francisco Azeredo da Silveira.

222