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Livro Brasil Desenvolvimento 2013 Vol01
Livro Brasil Desenvolvimento 2013 Vol01
CM
MY
CY
CMY
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Vol. 1
VOLUME 1
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO:
LIMITES
PARA
ESTA DCADA
Desenvolvimento
Inclusivo POSSIBILIDADES,
e Sustentvel:
umE DESAFIOS
recorte
territorial
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 1
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO:
LIMITES
PARA
ESTA DCADA
Desenvolvimento
Inclusivo POSSIBILIDADES,
e Sustentvel:
umE DESAFIOS
recorte
territorial
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 1
Braslia, 2013
Editores
Rogrio Boueri
Marco Aurlio Costa
Sumrio
Apresentao................................................................................................................................. XI
Agradecimentos.......................................................................................................................... XIII
colaboradores............................................................................................................................XV
Introduo...................................................................................................................................XIX
Volume 1
Parte I
Abordagens, conceitos e perspectivas analticas sobre
a dimenso territorial no Brasil................................................................................ 23
CAPTULO 1
REGIO E REGIONALIZAO: SUBSDIOS TERICOS PARA O ORDENAMENTO TERRITORIAL
E O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO............................................................................................... 25
Renato Balbim
Fabio Betioli Contel
Captulo 2
O BRASIL EM PERSPECTIVA TERRITORIAL: REGIONALIZAES COMO UMA ESTRATGIA
DO DESENVOLVIMENTO EMERGENTE.............................................................................................. 49
Miguel Matteo
Ronaldo Vasconcelos
Katia de Matteo
Neison Freire
CAPTULO 3
CONSIDERAES ANALTICAS E OPERACIONAIS SOBRE A ABORDAGEM TERRITORIAL
EM POLTICAS PBLICAS................................................................................................................. 89
Sandro Pereira Silva
CAPTULO 4
A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS PBLICAS E OS DESAFIOS
PARA UMA NOVA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL.......................................... 117
Sandro Pereira Silva
CAPTULO 5
REGIONALIZAO DA SADE E ORDENAMENTO TERRITORIAL: ANLISES EXPLORATRIAS
DE CONVERGNCIAS..................................................................................................................... 147
Ligia Schiavon Duarte
Fabio Betioli Contel
Renato Balbim
CAPTULO 6
Justia e territrio: estado da arte, abordagens possveis e questes
problemticas a partir de uma meta-anlise de estudos recentes................................ 173
Fabio de S e Silva
Parte II
Relaes federativas e territrio: a dimenso institucional
e a questo tributria......................................................................................................... 197
CAPTULO 7
ARRANJOS FEDERATIVOS E DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL............................................ 199
Constantino Cronemberger Mendes
CAPTULO 8
MULTIPLICAI-VOS E CRESCEI? FPM, EMANCIPAO
E CRESCIMENTO ECONMICO MUNICIPAL.................................................................................... 221
Rogrio Boueri
Leonardo Monasterio
Lucas Ferreira Mation
Marly Matias Silva
Captulo 9
SISTEMA DE TRANSFERNCIAS PARA OS MUNICPIOS BRASILEIROS:
AVALIAO DOS IMPACTOS REDISTRIBUTIVOS.............................................................................. 235
Rodrigo Octvio Orair
Lucikelly dos Santos Lima
Thais Helena Fernandes Teixeira
Captulo 10
COOPERAO E COORDENAO FEDERATIVA EM REAS DE GRANDES INVESTIMENTOS
BASES METODOLGICAS PARA A PESQUISA DE CAMPO ............................................................... 259
Renata Gonalves
Paulo de Tarso Linhares
Volume 2
Parte III
Dinmica econmica e territrio: produo, recursos
e insumos em perspectiva
CAPTULO 11
DINMICA ESPACIAL DO CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO (1970-2010)
Rogrio Boueri
Joo Carlos Ramos Magalhes
Leonardo Monasterio
Marly Matias Silva
Captulo 12
DISPARIDADES DO PRODUTO INTERNO BRUTO PER CAPITA NO BRASIL:
UMA ANLISE DE CONVERGNCIA EM DIFERENTES ESCALAS
REGIONAIS (1970-2008)
Guilherme Mendes Resende
Joo Carlos Ramos Magalhes
Captulo 13
EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS: EFEITOS DOS FENMENOS EL NIO
E LA NIA SOBRE A PRODUTIVIDADE AGRCOLA
Paulo Henrique Cirino Arajo
Jos Fres
Eustquio Reis
Marcelo Jos Braga
CAPTULO 14
AGROINDSTRIA E DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE DA DISTRIBUIO REGIONAL
E DOS EFEITOS DIRETOS NA ECONOMIA
Gesmar Rosa dos Santos
CAPTULO 15
AVALIAO DE DUAS AES GOVERNAMENTAIS RECENTES EM APOIO
A EXTRATIVISTAS GARANTIA DE PREOS MNIMOS PARA PRODUTOS
DA SOCIOBIODIVERSIDADE E BOLSA VERDE
Joo Paulo Viana
CAPTULO 16
DISTRIBUIO ESPACIAL DA MO DE OBRA QUALIFICADA NO TERRITRIO
NACIONAL NO PERODO RECENTE
Aguinaldo Nogueira Maciente
Rafael Henrique Moraes Pereira
Paulo A. Meyer M. Nascimento
CAPTULO 17
EVOLUO DA DESIGUALDADE DE PROFICINCIA
EM RECORTES REGIONAIS
Luis Felipe Batista de Oliveira
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
Divonzir Arthur Gusso
CAPTULO 18
EVOLUO E DESCENTRALIZAO TERRITORIAL DO EMPREGO INDUSTRIAL NO BRASIL:
ALGUMAS EVIDNCIAS PARA O DEBATE ATUAL
Sandro Pereira Silva
Roberto Gonzalez
CAPTULO 19
Perfil regional da mo de obra no turismo
Margarida H. Pinto Coelho
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
CAPTULO 20
A RELAO DOS ESTADOS BRASILEIROS COM O SETOR EXTERNO
Renato Baumann
Marcelo Nonnenberg
Ivan Oliveira
Flvio Carneiro
Edison Benedito da Silva Filho
Elton Ribeiro
Luis Berner
Volume 3
Parte IV
Dinmica social e territrio: populao, polticas pblicas
e caractersticas socioespaciais do Brasil atual
CAPTULO 21
A MIGRAO COMO FATOR DE DISTRIBUIO DE PESSOAS COM ALTA
ESCOLARIDADE NO TERRITRIO BRASILEIRO
Agnes de Frana Serrano
Herton Ellery Arajo
Larissa de Morais Pinto
Ana Luiza Machado de Codes
Captulo 22
MOVIMENTO PENDULAR E POLTICAS PBLICAS: ALGUMAS POSSIBILIDADES INSPIRADAS NUMA
TIPOLOGIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Rosa Moura
Paulo Delgado
Marco Aurlio Costa
CAPTULO 23
CARACTERIZAO E EVOLUO DOS AGLOMERADOS SUBNORMAIS (2000-2010):
EM BUSCA DE UM RETRATO MAIS PRECISO DA PRECARIEDADE URBANA
E HABITACIONAL EM METRPOLES BRASILEIRAS
Vanessa Gapriotti Nadalin
Lucas Ferreira Mation
Cleandro Krause
Vicente Correia Lima Neto
CAPTULO 24
A QUESTO AGRRIA E AS DISPUTAS TERRITORIAIS NO ATUAL CICLO
DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Antnio Teixeira Lima Junior
CAPTULO 25
AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE BRASILEIRA:
DESIGUALDADES ENTRE REGIES E UNIDADES DA FEDERAO
Joo Paulo Viana
Ana Paula Moreira da Silva
Jlio Csar Roma
Nilo Luiz Saccaro Jr.
Llian da Rocha da Silva
Edson Eyji Sano
Daniel Moraes de Freitas
CAPTULO 26
O IDEB LUZ DE FATORES EXTRNSECOS E INTRNSECOS ESCOLA:
UMA ABORDAGEM SOB A TICA DO MUNICPIO
Paulo Roberto Corbucci
Eduardo Luiz Zen
CAPTULO 27
CULTURA E EDUCAO: ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS E A EFETIVIDADE
DAS POLTICAS PBLICAS DA ARTE-EDUCAO
Frederico A. Barbosa da Silva
rica Coutinho Freire
CAPTULO 28
GASTOS COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: UM RECORTE REGIONAL A PARTIR
DAS PESQUISAS DE ORAMENTOS FAMILIARES 2002-2003 E 2008-2009
Leila Posenato Garcia
Ana Cludia SantAnna
Lcia Rolim Santana de Freitas
Lus Carlos Garcia de Magalhes
CAPTULO 29
A SINGULAR DINMICA TERRITORIAL DOS HOMICDIOS
NO BRASIL NOS ANOS 2000
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Danilo Santa Cruz Coelho
David Pereira Morais
Mariana Vieira Martins Matos
Jony Arrais Pinto Jnior
Marcio Jos Medeiros
CAPTULO 30
MAPA DAS ARMAS DE FOGO NAS MICRORREGIES BRASILEIRAS
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Danilo Santa Cruz Coelho
Apresentao
XII
Agradecimentos
colaboradores
AUTORES
Agnes Serrano
Aguinaldo Maciente
Ana Cludia SantAnna
Ana Codes
Ana Paula Moreira da Silva
Antnio Teixeira Lima Junior
Cleandro Krause
Constantino Cronemberger Mendes
Daniel Cerqueira
Daniel Moraes de Freitas
Danilo Coelho
David Morais
Divonzir Arthur Gusso
Edison Benedito da Silva Filho
Edson Eyji Sano
Eduardo Zen
Elton Ribeiro
rica Coutinho
Eustquio Reis
Fabio Contel
Fabio de S e Silva
Flvio Carneiro
Frederico Barbosa da Silva
Gesmar Rosa dos Santos
Guilherme Mendes Resende
Herton Ellery Arajo
Ivan Oliveira
Joo Carlos Ramos Magalhes
Joo Paulo Viana
Jony Arrais
Jos Fres
Jlio Csar Roma
Katia de Matteo
Larissa Morais
Leila Posenato Garcia
Leonardo Monasterio
Ligia Duarte
Lilian da Rocha da Silva
Lucas Ferreira Mation
Lcia Rolim Santana de Freitas
Lucikelly dos Santos Lima
Luis Berner
Lus Carlos Garcia de Magalhes
Luis Felipe Batista de Oliveira
Marcelo Jos Braga
Marcelo Nonnenberg
Marcio Jos Medeiros
Marco Aurlio Costa
Margarida H. Pinto Coelho
Mariana Matos
Marly Matias Silva
Miguel Matteo
Neison Freire
Nilo Saccaro Jnior
Patrcia Morita
Paulo A. Meyer M. Nascimento
Paulo Arajo
Paulo Corbucci
Paulo Delgado
Paulo de Tarso Linhares
Rafael Henrique Moraes Pereira
Renata Gonalves
Renato Balbim
Renato Baumann
Roberto Gonzalez
XVI
Colaboradores
Rodrigo Orair
Rogrio Boueri
Ronaldo Vasconcelos
Rosa Moura
Sandro Pereira Silva
Thais Helena Fernandes Teixeira
Vanessa Gapriotti Nadalin
Vicente Correia Lima Neto
PARECERISTAS
Adolfo Sachsida
Andr Calixtre
Aristides Monteiro
Bernardo Furtado
Bernardo Medeiros
Bruno Cruz
Carla Andrade
Carlos Wagner de Albuquerque
Constantino Cronemberger Mendes
Fabio de S e Silva
Gabriel Squeff
Gesmar Rosa dos Santos
Graziela Zucoloto
Guilherme Mendes Resende
Herton Ellery Arajo
Jos Aparecido
Jos Eustquio
Jnia Peres da Conceio
Leonardo Monasterio
Lucas Ferreira Mation
Marcelo Medeiros
Marco Aurlio Costa
Mrio Jorge Cardoso
Martha Cassiolato
Maurcio Saboya
XVII
Miguel Matteo
Paulo Corbucci
Rafael Pereira
Renato Balbim
Roberta Vieira
Rodrigo Orair
Ronaldo Coutinho Garcia
Sandro Pereira Silva
Vicente Correia Lima Neto
XVIII
Introduo
nacional; ora se prope a adoo de conceitos que facilitem a compreenso dos processos
em curso; ora se lida, de forma bastante criativa, com diferentes dimenses e variveis
relativas ao desenvolvimento do pas.
Na primeira parte, os seis textos reunidos visam, a partir de diferentes e complementares
pontos de vista (e de partida), propor abordagens, conceitos e perspectivas analticas sobre
a dimenso territorial no Brasil. Suas palavras-chave remetem questo do instrumento da
regionalizao e compreenso do conceito de territrio, em suas diferentes possibilidades de
aplicao, em dilogo com a formulao de polticas pblicas com enfoque territorial.
Especialmente no que concerne s polticas pblicas, contribuies analticas a respeito
do desenvolvimento regional, do ordenamento territorial, da regionalizao da sade e da
justia sob a perspectiva territorial podem ser encontradas nessa parte introdutria.
A segunda parte do primeiro volume traz quatro captulos que enfatizam aspectos ligados a relaes federativas e territrio, trabalhando com elementos relativos dimenso institucional e questo tributria.
Enquanto pas federativo, aspectos atinentes organizao e estrutura do Estado brasileiro, aos arranjos federativos em face das disparidades regionais, s relaes entre os entes da
Federao e s recentes possibilidades de cooperao e coordenao entre eles, sobretudo nas
reas mais impactadas pelos processos em curso, emergem como principais temas e questes
tratadas nessa parte da publicao, que complementa a parte inicial do livro.
Aspectos e elementos conceituais e institucionais conformam, assim, o primeiro volume
do Brasil em desenvolvimento, e fornecem importantes recursos cognitivos e instrumentais
para uma abordagem territorial dos processos em curso no pas, com nfase em suas interfaces
com as polticas pblicas.
No segundo volume, encontra-se a terceira parte do livro, composta por dez captulos,
os quais procuram abordar as relaes entre dinmica econmica e territrio.
Dois captulos iniciais analisam a dinmica espacial do crescimento econmico do
pas e das disparidades regionais nos ltimos quarenta anos, inclusive sob a perspectiva da
anlise de convergncia.
Em seguida, diversos estudos abordam aspectos relacionados aos recursos e produo
econmica do pas. Focalizam diferentes facetas de seu desenvolvimento, cotejando-as, seja
com elementos, atores e dinmicas vinculados aos processos de formao de territrios (tradicionais e extrativistas), seja com questes relacionadas a aspectos ambientais. Abrangem,
inclusive, as polticas pblicas que objetivam lidar com os desafios associados s tenses e
desafios presentes nesse campo.
Alm dos recursos ambientais, a distribuio e a evoluo dos recursos humanos e do
emprego tambm tratada na terceira parte da publicao, cujo captulo conclusivo investiga
a relao das Unidades da Federao com o setor externo.
XX
Introduo
Tambm composta por dez captulos, a quarta parte, correspondente ao terceiro volume
da publicao, compe-se de contribuies que tratam de dinmica social e territrio. Neste
volume e parte finais, aspectos demogrficos, polticas sociais e a caracterizao socioespacial
de diferentes aspectos do Brasil atual so trazidos para a reflexo do leitor.
Aproveitando a disponibilizao dos microdados do Censo Demogrfico 2010, aspectos
relacionados migrao, aos movimentos pendulares (com nfase nas dinmicas que se do
nos espaos metropolitanos) e ocorrncia dos aglomerados subnormais, numa anlise da
ltima dcada, conformam as trs primeiras contribuies da quarta parte.
Em seguida, numa reflexo que, em boa medida, dialoga com alguns captulos da terceira parte do livro, discute-se a questo agrria sob uma perspectiva que procura qualificar as
disputas e tenses associadas ao desenvolvimento do pas, a partir do conceito de territrio.
Encontra-se, depois, uma proposta de avaliao do estado da conservao da biodiversidade brasileira, em uma anlise que se atm escala macrorregional e dos entes subnacionais.
Finalmente, sempre com vistas a incorporar a dimenso territorial em diferentes reas
temticas, so encontradas contribuies que tematizam a sade, a educao, a cultura e o
acesso justia, enfatizando informaes sobre a distribuio espacial dos homicdios no pas
e o mapa das armas de fogo nas microrregies brasileiras.
Ao todo, mais de sessenta autores concorreram para a construo desta edio histrica do
Brasil em desenvolvimento, num mosaico de reflexes e estudos que apresentam variadas possibilidades de compreenso do Brasil e de suas condies de desenvolvimento, a partir de diferentes abordagens, conceitos e perspectivas analticas que incorporam a dimenso territorial.
A mensagem geral desta publicao diz respeito ao reconhecimento dos desafios impostos pela dimenso territorial, notadamente num contexto em que o territrio sofre impactos
importantes dos processos em curso. Nesse sentido, complementarmente aos avanos obtidos no mbito das polticas sociais, faz-se necessrio evoluir tambm na superao das desigualdades socioespaciais do pas seja entre as macrorregies, seja entre os ncleos urbanos
situados em diferentes ndulos da rede de cidades do Brasil, seja em nossas metrpoles ,
na perspectiva da promoo de um desenvolvimento econmico inclusivo, eficiente e ambientalmente sustentvel.
XXI
Parte I
ABORDAGENS, CONCEITOS E PERSPECTIVAS
ANALTICAS SOBRE A DIMENSO TERRITORIAL NO BRASIL
CAPTULO 1
1 INTRODUO
Este artigo busca, a partir de reviso bibliogrfica e pesquisa documental, ressaltar a relevncia
do uso dos conceitos de regio e regionalizao para o ordenamento do territrio. Para tanto,
so elencadas e apresentadas as principais escolas do pensamento, sobretudo na geografia humana, acerca destes dois conceitos fundadores da anlise territorial.
A questo regional amplamente reconhecida, seja no senso comum, seja na produo
de conhecimento cientfico, seja na elaborao e execuo de polticas pblicas e estratgias
empresariais. De maneira geral, est-se constantemente considerando e convivendo com aspectos regionais tanto na vida quanto nas atividades cotidianas.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil traz entre seus elementos fundadores a reduo das desigualdades sociais e regionais (Brasil, 1988, Artigo 3o, inciso III,
Artigo 23, pargrafo nico, Artigo 170, inciso VII), tendo como princpio que a semelhana
entre regies, ao menos em relao a certas caractersticas bsicas como acesso a servios
e equipamentos essenciais , condio indispensvel para a Unidade da Federao (UF)
e o seu desenvolvimento, inclusive econmico, como definido nos princpios gerais da
ordem econmica e financeira. Para tanto, a Constituio tambm incorpora os planos
regionais e a definio de regies como instrumentos para a execuo de polticas pblicas
que assegurem esta coeso e o desenvolvimento nacional.
O ordenamento territorial explicitamente utilizado na Constituio Federal de 1988,
que traz em seu Artigo 21, inciso IX, a definio de que cabe Unio elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social. Assim como outros elementos que aparecem na Constituio de 1988, esta incumbncia e referncia devem ser analisadas com base no momento de redemocratizao por que
passava o pas.
*Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
**Professor do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP)
e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
26
Regio e Regionalizao
aos planos e programas regionais de desenvolvimento, estratgias de integrao, estabelecimento de fundos regionais e a outras aes.
Ainda assim, o MI procedeu com esforos para a contratao da elaborao da PNOT,
que, discutida internamente no governo, aguarda encaminhamento como projeto de lei desde
2007. Entretanto, h que se ressaltar que a carncia de uma poltica acabada de ordenamento
territorial no significa a inexistncia de polticas associadas organizao efetiva do territrio.
Nesse sentido, como se pode verificar no captulo que trata das polticas pblicas com
carter territorial tambm um resultado da pesquisa aqui em parte apresentada , h uma
srie de aes do Estado no sentido de ordenar o territrio, no havendo at o momento uma
poltica, ao, esfera ou institucionalidade que se configure com os instrumentos e mecanismos capazes de ordenar e/ou organizar estas aes. Mas qual seria a razo para tanto? Haveria
limitadores no desenvolvimento cientfico (terico-conceitual) ou tcnico-informacional que
no permitiriam a execuo de tal tarefa?
De toda maneira, verifica-se, enfim, que 25 anos aps a promulgao da Constituio de
1988, o tema ainda se encontra bastante aberto no pas. No caso da Unio, que deveria elaborar e propor planos e projetos de ordenamento, a responsabilidade pela agenda est claramente definida e distribuda, mas os instrumentos operacionais e administrativos de execuo
no parecem fazer jus tarefa, bem como parece tmido o atual interesse poltico pelo tema.
Em 2003, o MI recebeu a incumbncia e a responsabilidade pela ordenao do territrio,
significando em tese a elaborao de uma poltica integradora e/ou organizadora, segundo
princpios e diretrizes definidos, visando ao desenvolvimento e minimizao das desigualdades sociais e regionais. Porm, desde ento, o MI no conta com qualquer mecanismo
institucional que permita a ordenao do territrio em si; ao mesmo passo, convive com
aes de outros ministrios que definem agendas e elaboram polticas consequentes e organizadoras do espao, como o caso do Ministrio das Cidades (MCidades), que, por meio de
suas polticas e seus fortes investimentos, dialoga diretamente com as agendas de execuo do
ordenamento do territrio, por intermdio dos municpios. Ou, ainda, o MMA, que coordena a ao do Estado, em vastos territrios, de proteo em todo o pas, alm de continuar
tratando dos ZEEs etc.; o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que encontra sob
sua pasta toda a poltica fundiria de reas no urbanas; a prpria Casa Civil e o Ministrio do
Planejamento (MP), que coordenam o Projeto-Piloto de Investimentos (PPI), por exemplo,
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e outros grandes investimentos com forte
capacidade de reordenar o territrio hidreltricas, estradas, portos etc.; o Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS), que atualmente tem forte presena no ordenamento territorial,
como mostram, por exemplo, o Programa Territrios da Cidadania e outras aes.
Portanto, no que tange ao planejamento e execuo de polticas pblicas diretamente
ligadas regionalizao destas, percebe-se uma enorme fragmentao e/ou desarticulao das
iniciativas, como mostra ainda documento recente do MI (2005, p. 5):
27
com efeito, em que pese a Constituio de 1988 contemplar o ordenamento territorial em suas
disposies (Artigo 21, inciso IX), o Brasil ainda no dispe de um sistema nacional integrado que
hierarquize e possibilite uma ao coordenada dos diferentes nveis de governo no territrio. Em seu
lugar, h uma grande diversidade de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno,
adotados ora pela Unio, ora pelos Estados e Municpios, frequentemente de forma conflitante.
Nesse sentido, e visto que no existe um avano profundo na coordenao das aes de
governo visando ao ordenamento territorial, opta-se neste momento em colaborar com o
debate acerca do desenvolvimento brasileiro compreendendo em que medida e sobre quais
bases assenta-se o desenvolvimento acadmico e sua instrumentalizao, em planos e pesquisas bsicas, acerca dos conceitos de regio e regionalizao, instrumentos fundadores do
ordenamento, e sua aplicao nas estratgias de ordenamento territorial.
No o objetivo deste captulo fazer uma extensa, tampouco intensiva, reviso bibliogrfica acerca da produo acadmica, e por isso faz-se a opo pela apresentao das principais escolas e/ou correntes de pensamento que se sucederam ao longo da segunda metade
do sculo XX, quando o debate ganha mais relevncia, quer seja pela internacionalizao da
economia, quer seja pela evidncia das profundas desigualdades regionais em um mundo que
se globaliza, ou ainda em funo de polticas de redefinio de fronteiras, criao de blocos
econmicos e regies supranacionais.
A partir da reviso dos conceitos, intenta-se revelar e interpretar o seu uso, a cada novo entendimento, na ao do Estado como principal agente do ordenamento do territrio. Para tanto,
toma-se tambm como recurso de anlise as regionalizaes produzidas pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) ao longo do sculo XX. Trata-se de verificar o uso e as vinculaes conceituais presentes na estruturao da produo de dados e indicadores de primeira ordem
para a definio das polticas nacionais e aes sobre o territrio, nas vrias pesquisas do IBGE.
2 O ORDENAMENTO DO TERRITRIO: BREVES CONSIDERAES
A anlise da literatura acerca do conceito de ordenamento do territrio evidencia muito fcil
e claramente que se trata de um conceito polissmico e bastante impreciso, que remete a realidades distintas.
Entende-se que isso se deve em grande medida a dois fatores. O primeiro, por se tratar de uma ao sobre um conceito amplamente debatido como polissmico, o territrio.
E, tambm, por ser o processo de construo de entendimento do conceito, obviamente,
ligado diretamente a processos e experincias especficas de polticas pblicas sobre territrios
nacionais diversos, respondendo a polticas diversas, a interesses e realidades mltiplas.
O ordenamento territorial pode ser entendido, a exemplo da Carta Europeia (Portugal,
1988, p. 9), como uma disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica que
se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao desenvolvimento
equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma estratgia de conjunto.
Neste caso, e considerando os princpios fundadores da Carta, o ordenamento deve ser
28
Regio e Regionalizao
29
30
Regio e Regionalizao
31
meio por parte da ao humana.2 No mais apenas natural mas tambm cultural, a regio
francesa clssica (lablacheana) permitiria incorporar em sua definio elementos importantes
da ao antrpica.
Do ponto de vista do sistema conceitual envolvido nessa definio, poderiam ser destacadas outras duas noes principais, que estariam na base do conceito de regio: a noo
de gnero de vida e a de paisagem. Como mostra um dos principais gegrafos dessa poca,
a regio no seria nada mais que a rea de extenso de uma paisagem geogrfica (Sorre,
1957 apud Juillard, 1962, p. 486). A definio de regio, portanto, guarda uma relao
direta com o aspecto sensvel e visvel da realidade a paisagem , e disto deriva ainda seu
carter mais emprico.
Ambas as definies regies naturais e geogrficas (lablacheana) podem ser agrupadas
sob um rtulo comum, que permite entend-las de forma unificada: tanto uma quanto outra
so tipos de regies homogneas, isto , parcelas do espao geogrfico que possuem caractersticas especficas sozinhas ou em sua combinao que as diferem das demais reas ao
seu redor. Outra caracterstica destas duas formas de conceituar a regio deve ser destacada:
ambas preconizam que as regies so entes ontolgicos, isto , existem independentemente
do pesquisador e/ou do trabalho intelectual que as analisa. Neste sentido, as regies so uma
realidade do mundo externo, e cabe ao pesquisador e/ou ao acadmico identificar em suas
diferentes lgicas de formao e funcionamento, assim como as variadas formas de sua
manifestao no globo terrestre.
As principais crticas que so feitas s regies homogneas derivam do fato de que os critrios para a sua definio so eminentemente empricos, sendo que a tarefa do pesquisador
aproxima-se muito mais da descrio daquilo que ocorre na superfcie terrestre que da interpretao, ou do desenvolvimento de um tratamento mais terico visando ao entendimento e
explicao do fenmeno regional. Como mostra Paulo Cesar da Costa Gomes (1995, p. 57),
a regio [segundo esta definio] uma realidade concreta, fsica, ela existe como um quadro de referncia para a populao que a vive. Enquanto realidade, esta regio independe do pesquisador em
seu estatuto ontolgico. Ao gegrafo cabe desvendar, desvelar, a combinao de fatores responsvel
por sua configurao.
O conceito de regionalizao, neste sentido, guarda tambm a mesma lgica: cabe aos cientistas que estudam a organizao do espao identificar como se formam, espontaneamente, ao
longo da histria, as diferentes regies do mundo. No cabem ento mais interferncias tericas
do pesquisador nesta definio. Trata-se de reconhecer esta formao que Kayser ([1966] 1980)
chamou tambm de formao liberal das regies. So estas duas definies que vo influenciar a
primeira proposta de regionalizao do territrio brasileiro realizada pelo IBGE, em 1942.
Segundo alguns dos principais estudiosos do fenmeno regional elencados para esta
pesquisa, como Juillard (1962), Grigg (1974), Gomes (1995), Bezzi (2004) e Haesbaert
2. Como lembra Grigg (1974, p. 27), segundo a viso de La Blache em relao noo de pays, homem e natureza moldam-se um ao outro como
um caracol e sua concha; os dois formam uma amlgama complicada.
32
Regio e Regionalizao
33
regies. Para se definir uma regio, portanto, seria necessrio identificar a rede urbana
regional que lhe d sustentao. Assim, em vez de critrios como o das condies naturais
das parcelas do espao, ou da homogeneidade paisagstica dos lugares, para se definir uma
regio seria necessrio:
1) Identificar os limites da influncia de uma grande cidade (capital da regio).
2) Analisar a existncia e localizao de certo nmero de cidades intermedirias
(centres-relais) hierarquizadas, que constituem as malhas da rede polarizada por
esta capital da regio.
3) Anlise da intensidade da vida de relaes da regio considerada (Rochefort, 1957,
p. 11), intensidade que resultado do desenvolvimento em cada cidade de atividades
do setor tercirio.
Nesse sentido, possvel falar da passagem das definies baseadas no conceito de regio
homognea para o conceito de regio funcional, cuja lgica interna dada muito mais pela
coeso dos fluxos de pessoas, bens, mercadorias, informaes que compe a hierarquia da
vida de relaes das cidades. Aquelas parcelas dos territrios que possuem uma coerncia
funcional mais intensa podem ser definidas como regies.
A partir de meados da dcada de 1950, portanto, para o entendimento da formao
das regies destarte, da regionalizao do espao , preciso entender que as cidades so o
motor da regionalizao (Juillard, 1971, p. 23). justamente a partir da considerao da
polarizao dos citados fluxos que seria possvel identificar parcelas do espao geogrfico com
um funcionamento coeso, sistmico ou regional. A prpria definio de espao geogrfico
que passaria cada vez mais a subsidiar as definies de regio e/ou regionalizao , tornaria
este debate cada vez mais sofisticado do ponto de vista terico; a regio poderia ser definida
a partir de sua considerao como um campo de ao de fluxos de toda ordem (Juillard,
1962, p. 487).
As cidades seriam os ns das redes urbanas, possibilitando definir as regies a partir
destas formas de interao, que eram bastante diferentes porque aqui uma rea era definida
em termos das interconexes entre coisas ou lugares (Grigg, 1974, p. 31). Neste sentido, as
regies funcionais seriam um modo superior de investigao para a regio uniforme, que
permitem a definio mais elaborada do ponto de vista terico da organizao da superfcie
terrestre. As regies funcionais seriam mais precisas para a definio da organizao geogrfica
das modernas economias industriais, economias mais dinmicas do ponto de vista da diviso do trabalho entre cidades e sua armadura urbana correspondente.3
Da mesma maneira, as regies funcionais parecem a princpio mais adaptadas aos preceitos do ordenamento territorial, uma vez que, partindo do contedo dinmico presente
3. No mesmo perodo de Rochefort, tambm Labasse (1955), com seu clssico estudo sobre a geografia das finanas francesas, contribui para uma
maior sofisticao do debate regional na Frana, ao introduzir na discusso da geografia elementos intangveis das finanas para a definio das
redes urbanas e das regies como os juros, depsitos, emprstimos, investimentos, capitais em geral etc.
34
Regio e Regionalizao
nas redes urbanas, faz-se mais simples buscar, por exemplo, a integrao de aes sobre o
territrio e a minimizao de desigualdades nos territrios nacionais. Alm disso, a liberdade
do pesquisador em regionalizar vai ao encontro da ao pblica de ordenar o territrio em
funo das determinaes polticas.
, porm, na geografia de matriz anglo-sax que sero dados os principais passos para o
rechao definitivo de concepes mais empiristas da regio e da regionalizao, pelo uso mais
intensivo de recursos matemticos e estatsticos como critrios de validade do conhecimento,
dando origem ao campo do conhecimento que se convencionou denominar de new geography
sinnimo de geografia quantitativa.
Segundo Bunge (1966, p. 256), esse campo da geografia da qual ele prprio um dos
principais propositores poderia ser rotulado como uma escola de taxonomistas regionais,
que a definio das regies na verdade o resultado de um processo de classificao sistemtica,
que agrupa em classes aquelas parcelas do espao geogrfico que possuem caractersticas
pr-selecionadas semelhantes. Neste sentido, as regies nunca so entes concretos, so sempre
uma criao do intelecto humano, que define, no limite do raciocnio, quais so estas caractersticas que devem ser procuradas no espao geogrfico para se encontrar as classes de reas
que se definem como regies.
Os procedimentos para a definio das regies, nesses termos, portanto, so extremamente abstratos e seguem uma lgica dedutiva do geral ao particular. Ao se definir quais
critrios devem servir para identificar as classes de rea, possvel minimizar as diferenas
dentro das classes e maximizar as diferenas entre elas (Bunge, 1966, p. 258).4
O principal estudioso que sistematizou este tipo de regionalizao foi Grigg (1965;
1974). Para ele, pela incorporao dos procedimentos cientficos da classificao, seria possvel
identificar tanto as propriedades intrnsecas aos objetos que indicariam similaridade entre
eles quanto as relaes entre os objetos diferentes e conectados que demonstrariam as
interaes entre eles (Grigg, 1965, p. 466-467).
Grigg consolida um procedimento para se pensar a regio e a regionalizao como
um recurso terico, visando identificar modelos regionais, que por sua vez teriam trs caractersticas: i) abstraes da realidade; ii) sistemas isomrficos; e modelos controlados (1974, p.
53 e seguintes).
Decorre desse procedimento metodolgico o prprio processo de regionalizao.
Regionalizar, em grande medida, reconhecer que as regies devem ser delimitadas com base
nas propriedades dos indivduos geogrficos, e no com base em alguma causa suposta das
4. Esses tipos de procedimentos levam a outras consequncias para a anlise regional: i) quanto menor for a regio identificada, maior a tendncia
de ela ser efetivamente uniforme; pelo contrrio, quanto maior a regio, maior a tendncia de serem agrupados fenmenos no uniformes. Em outras
palavras, quanto maior a acurcia na definio, menor a generalizao possibilitada, e menores so em extenso as classes encontradas de
forma estatstica. O raciocnio inverso tambm vlido: quanto maior a generalizao possibilitada pelos critrios adotados, maiores so as classes
em termos de sua extenso fsica, e menor a preciso da identidade daquilo que separado (Bunge, 1966, p. 259); e ii) so comuns nestes tipos
de abordagem do fenmeno regional a utilizao de procedimentos matemticos e estatsticos como a definio do desvio-padro das variveis
elencadas, as mdias, as medianas, a criao de ndices que reflitam diferentes combinaes de variveis , entre outros tipos de recursos que
permitam trabalhar de forma sinttica e modelizada as variveis concretas de cada parcela do espao geogrfico (Bunge, 1966, p. 260).
35
regies (Grigg, 1974, p. 53); tambm permite distinguir entre regies uniformes e nodais,
assim como entre regies genricas fruto da combinao de vrios fatores que a compem e
regies especficas fruto de um elemento principal que guia a regionalizao. Por fim, mas
no menos importante, em vez de buscar elementos concretos em seu funcionamento e identificar a ao de sujeitos ou o resultado, a longo prazo, destas aes , cabe ao pesquisador
envolvido na regionalizao utilizar os mtodos estatstico-descritivos no estabelecimento dos
sistemas regionais particularmente a anlise de fatores , concedendo rigor maior delimitao das regies (Grigg, 1974, p. 53). Assim,
a regionalizao um meio para atingir um fim, no um fim em si mesmo. O sistema de regies s
estabelecido como primeiro passo de uma pesquisa geogrfica. Indica ele o caminho para o estudo
e talvez porque as variaes regionais descritas foram apresentadas (Grigg, 1974).
36
Regio e Regionalizao
chamada regional science, que sucederia estes autores.5 A introduo definitiva de elementos abstratos para a anlise das regies permite fugir do empirismo que sempre definiu os estudos regionais,
abrindo as portas tambm para a utilizao do conceito de regio e regionalizao como subsdio
para a ao estatal mais direta o planejamento. Para Boudeville (1973) principal articulador
das ideias de Perroux na dcada de 1970 , existiriam trs tipos possveis de definio para regio:
i) homognea: pode-se caracterizar a regio por sua maior ou menor uniformidade, ela mais ou
menos homognea; ii) polarizada: podemos estud-la, em segundo lugar, do ponto de vista da
interdependncia e da hierarquia de suas diversas partes: ela mais ou menos polarizada; e,
iii) regio-piloto: podemos finalmente encarar a regio do ponto de vista do centro de deciso e do
objetivo colimado, do programa estabelecido: a regio-programa, ou regio-piloto (op. cit., p. 12).
Apesar da importncia das definies das regies homogneas e das polarizadas, ambas so,
para Boudeville (1973), apenas uma maneira de auxiliar a proposio de regies-programa:
o interesse supremo do espao homogneo e do espao polarizado to somente esclarecer uma
poltica e ajudar a construir um espao-piloto (programa) mais aprimorado possvel (op. cit.,
p. 25). E complementa: a regio no constitui um fim em si mesma, e sim um instrumento
de bem-estar nacional (op. cit., p. 55).
As trs definies para regio de Boudeville serviriam, ainda, para promover uma verdadeira integrao econmica dos espaos nacionais, integrao que praticamente sinnimo de
desenvolvimento econmico para o autor.
Regio homognea, regio polarizada, regio-plano: a cada uma delas corresponde uma
modalidade diferente de agregao e um sentido diverso de integrao.
Ora, a harmonizao do desenvolvimento dos espaos pode ser interpretada como o contraponto
de trs movimentos paralelos e interdependentes; a realizao de uma maior homogeneidade dos
nveis de vida e de cultura, o que supe um crescimento acelerado das regies de menor importncia;
a intensificao e a multiplicao polarizada de intercmbios, o que supe a implantao de novos
centros hierrquicos de desenvolvimento; e, finalmente, a criao de rgos de coordenao suprarregionais, suscetveis de arbitrar os jogos de estratgia econmica impostos pelas grandes potncias
cujas reas de influncia se defrontam (Boudeville, 1973, p. 121).
37
sobre seu entorno, tanto mais a regio ser bem formada e madura. Concomitante a esta
fora polarizadora dos centros urbanos, est a importncia das vias de comunicao para a
formao das regies. Estas vias possuem papel estruturante nas regies, pois so essenciais
para organizar as trocas e as relaes entre os centros urbanos de uma determinada parcela
do espao geogrfico. Neste sentido, as vias de comunicao podem tambm ser utilizadas
induzidamente, tanto para aumentar a polarizao de um determinado centro urbano em
relao ao seu entorno quanto para diminuir esta polarizao.6
importante lembrar tambm o destaque dado por Kayser para os fatores administrativos
na definio das regies, pois eles permitem tratar esta forma nova de estabelecer regies nos
pases: a formao de regies de planejamento ou regies-programa. Muitas vezes esta forma de
conceituar as regies se d concomitantemente formao espontnea delas, mas em alguns
casos elas so determinadas em detrimento desta formao mais liberal. Do ponto de vista de
sua definio, as regies-programa tm uma lgica bastante diferente: no se trata de constatar
ou individualizar o que est funcionando coerentemente como uma regio, mas sim de fazer
regies (Kayser, [1966] 1980, p. 291). Deste raciocnio inferiu-se dois importantes pontos
para o entendimento da anlise regional neste perodo.
1) As regies podem ser consideradas tanto como entes ontolgicos, isto , elas existem independentemente do estudioso e/ou pesquisador regional, sendo simplesmente dados da realidade objetiva (Claval, 1987, p. 168-169). Sua formao um
processo intrnseco da organizao espacial das atividades humanas.
2) As regies so tambm entes lgicos, isto , criaes da inteligncia humana, que
definem critrios de carter mais abstrato e identificam na realidade concreta a combinao regional destes critrios e/ou variveis a priori.
Para Kayser ([1966] 1980), no so conflitantes essas duas definies mencionadas anteriormente. Ao serem identificados os fatores histricos ou espontneos de formao das
regies, seria possvel organizar essas parcelas do espao geogrfico a partir da ao estatal, e
esta a lgica da regionalizao. Para este autor,
a organizao, traduo concreta do fenmeno da regionalizao, deve assentar-se sobre um eixo, um
polo, um ncleo, se assim se quiser dizer, e este, baseado em atividades da populao empregada
em comrcio, bancos, companhias de seguros, hotis etc., somente tem lugar na cidade. Assim, por
mecanismos bem conhecidos, a cidade comanda o espao que a envolve, encerrando-o em uma rede de
relaes comerciais, administrativas, sociais, demogrficas, polticas, da qual ela ocupa o centro (Kayser,
[1966]1980 p. 281).
38
Regio e Regionalizao
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Regio e Regionalizao
setentrional, regio leste meridional, regio sul e regio centro-oeste. Do ponto de vista mais
conceitual ou terico, a grande referncia para a ao era o conceito de regio natural, em um
momento em que a questo regional ainda era entendida, em grande medida, como resultado
das diferenas existentes nos elementos fsicos do territrio.
H dois textos centrais que permitem entender esta proposta de regionalizao. O primeiro texto clssico de autoria de Fabio Macedo Soares Guimares, Diviso regional do
Brasil, publicado na Revista Brasileira de Geografia, em 1941, em que se advogava a maior
perenidade da diviso do pas em regies naturais.
Para Guimares (1941, p. 63), as divises regionais a partir de zonas econmicas teriam a
desvantagem de serem menos duradouras, sendo necessrio alter-las em decnios, isto , em
prazos relativamente curtos de tempo. A utilizao dos dados da natureza permitiria uma
diviso estvel, permanente, e que ensejaria bem estudar a evoluo do pas, pela referncia
de todos os dados a quadros regionais fixos, indicados pela natureza.
Outro texto clssico o de Pierre Deffontaines, Regies e paisagens do estado de So Paulo.
Primeiro esboo de diviso regional, publicado na revista Geografia, em 1935, que tambm
considerava a primazia das condies fisiogrficas do territrio para estabelecer sua diviso
regional. Para Deffontaines (1935, p. 119), nessa poca, no Brasil no se poderia falar ainda
de regies propriamente ditas, pois no havia por aqui uma economia estvel, fixadora do
homem, que permita a lenta elaborao de uma paisagem. [...] As divises regionais acham-se
aqui ainda totalmente na infncia, segundo sua anlise. Para empreender uma regionalizao
do estado de So Paulo alvo de sua preocupao neste artigo , seria necessrio recorrer s
caractersticas fisiogrficas ou naturais de cada parcela deste espao, para encontrar reas
com homogeneidade.
Aps o estabelecimento dessa regionalizao de carter mais amplo pelo IBGE, e pela
prpria necessidade de tornar mais minucioso o conhecimento do territrio brasileiro
com o intuito de produzir estatsticas fiveis para a execuo de polticas pblicas federais ,
o IBGE delimitou, em 1945, a diviso do pas em zonas fisiogrficas, mantendo predominantemente o critrio do meio fsico como elemento diferenciador do quadro regional brasileiro
(IBGE, 2011). Como mostra Magnano (1995, p. 69), esta primeira diviso teve fins prticos
e estatsticos, e pode ser considerada como uma regionalizao eminentemente empirista.
Essa regionalizao perdurou at 1968, quando foi feita nova proposta de diviso regional baseada em microrregies homogneas, com a incorporao de critrios diferentes para a
produo da regionalizao. Como mostra Perides (1994, p. 88), a diviso de 1945 teria se
tornado superada ante as grandes transformaes que ocorriam no territrio nacional, resultantes do crescente processo de industrializao e de urbanizao de nossa economia.
Nos seus aspectos mais conceituais, portanto, perde status explicativo a ideia de regio
natural, e so propostas novas maneiras de entendimento e ao a partir da influncia
da chamada economia regional e da geografia quantitativa, tendo nas teorias da localizao e no
41
42
Regio e Regionalizao
definio segue o mesmo paradigma terico das microrregies, quais sejam: definio dos setores
bsicos da economia de cada mesorregio; e identificao de variveis ligadas ao desenvolvimento
urbano e rural (Magnano, 1995, p. 83). So assim propostas 87 unidades espaciais qualificadas
como mesorregies no territrio brasileiro. Segundo ainda a definio de Magnano,
tais unidades espaciais (as mesorregies), em escala intermediria entre as micro e as macrorregies,
visavam aprimorar a divulgao de dados censitrios, sem perigo de individualizao de informaes,
como forma de subsidiar as polticas de planejamento, ento em vigor. Definidas como unidades
territoriais resultantes da agregao de microrregies, as mesorregies seguiram a mesma linha conceitual adotada no estudo daqueles espaos homogneos, em 1969/1970. Utilizou-se, portanto, o critrio da homogeneidade intragrupos definido segundo os setores bsicos das atividades econmicas e
indicadores de desenvolvimento urbano e rural (op. cit.).
Tendo por base um modelo conceitual fundamentado na premissa de que o desenvolvimento capitalista de produo teria afetado de maneira diferenciada o territrio nacional,
verificou-se que algumas reas vinham sofrendo grandes mudanas institucionais e avanos
socioeconmicos, enquanto outras se mantinham estveis ou apresentavam problemas de
desenvolvimento acentuados. Sem o recurso a novas formas de regionalizao, seria impossvel promover o desenvolvimento das parcelas do territrio consideradas mais perifricas e/ou
deprimidas (Bezzi, 2004).
Em 1990, so aprofundadas essas caractersticas gerais das regionalizaes anteriormente
descritas. Algumas novas definies sobre a regionalizao do pas so consumadas, entre as
quais se destacam as mudanas dos termos para denominar as divises do territrio propostas
pelo IBGE, conforme a seguir.
1) Microrregio geogrfica: trata-se de um conjunto de municpios, contguos e contidos na mesma UF, definidos com base em caractersticas do quadro natural, da
organizao da produo e de sua integrao (IBGE, 2011).
2) Mesorregio geogrfica: trata-se de um conjunto de microrregies, contguas e contidas na mesma UF, definidas com base no quadro natural, no processo social e na
rede de comunicaes e lugares (IBGE, 2011).
So criadas tambm novas divises do territrio em 1990: das 87 mesorregies existentes,
segundo a definio de 1976, passou-se a contar, em 1990, com 137; como frisado, em vez
de mesorregies homogneas, passam a se denominar mesorregies geogrficas. As microrregies
tambm passam a ser chamadas de microrregies geogrficas, e no mais homogneas, totalizando
558 unidades (Magnano, 1995).
Esse um quadro geral que permite entender como se deram as principais regionalizaes do territrio brasileiro estabelecidas pelo IBGE, ao longo do sculo XX. Conforme
demonstrado, estas regionalizaes tiveram grandes repercusses em vrios aspectos da vida
nacional: base para a produo de estatsticas, quadro de ao para algumas das principais
polticas pblicas sobretudo as federais , alm de repercusses na prpria definio dos
regionalismos polticos e culturais que formam identidades de parcela significativa da popula-
43
o. Ou, como lembra Penha (1993, p. 120), regionalizaes que tinham o objetivo principal
de caracterizar formas de organizao do espao concebidas como manifestao concreta de
fenmenos econmicos e sociais.
Vale ressaltar ainda que essas propostas de regionalizao so apenas um dos aspectos da
ao do IBGE no perodo, ao que engloba tambm uma gama de esforos institucionais do
rgo para a implementao de uma srie de polticas pblicas, como os estudos para a implantao da capital em Braslia; diagnsticos realizados em colaborao com outras autarquias
federais Companhia Hidro Eltrica do So Francisco(CHESF), Sudene e o prprio Ipea;
estudos sobre o aproveitamento do cerrado, junto com a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa); publicao de documentos visando definio das reas de
influncia das cidades brasileiras as Regies de Influncia das Cidades (REGIC) , entre
outras iniciativas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Parece ser cada vez mais consensual, na literatura sobre as diversas polticas pblicas nas
reas de sade, educao, infraestrutura, urbanismo etc. , que a incorporao da dimenso
territorial no planejamento uma necessidade inadivel. Paradoxalmente, esta necessidade
tem sido seguidamente adiada nas aes polticas concretas, em todos os nveis da Federao.
A Constituio Brasileira de 1988 reconhece e reafirma esta necessidade, mas ao contrrio do
que se pode depreender da anlise acadmica acerca dos conceitos fundadores aqui tratados
ou da prpria ao de outros Estados nacionais a partir da dcada de 1970 , o Estado e a
sociedade brasileiros apenas reconhecem a improrrogvel necessidade, sem, entretanto, elaborar uma estratgia territorial de desenvolvimento, fator central para a definio do futuro do
pas. Este texto procurou, pelo resgate dos conceitos de ordenamento territorial, de regio e
de regionalizao, sugerir alguns parmetros para o avano desta discusso.
Como proposta de problematizao final do captulo, pode-se dizer que na atual conjuntura abre-se uma enorme possibilidade de tratamento dos diferentes tipos de ao do
governo federal suas polticas, planos e programas , sob o vis do ordenamento territorial
e da regionalizao. O campo tcnico e cientfico estabeleceu bases slidas para tanto. Vale
lembrar, entretanto, que estas aes pblicas nem sempre tm explicitadas quais so suas intencionalidades bsicas, assim como todas elas possuem um carter mais pragmtico e no
prospectivo , o que redunda muitas vezes em uma ausncia de preocupao com a definio
das bases territoriais sobre as quais vo se dar cada poltica.
A leitura e interpretao das polticas, dos planos e dos programas do governo federal
incluindo alguns exemplos de polticas estaduais poderiam ainda identificar se est sendo de
fato cumprida a determinao constitucional (Artigo 165, pargrafo 1o), que obriga os Planos
Plurianuais (PPAs) a estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas
da administrao pblica federal pra as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de natureza continuada (Garcia, 2000, p. 6).
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Regio e Regionalizao
O debate acerca do desenvolvimento brasileiro, a exemplo daquele que vem sendo feito
tanto nas universidades quanto nos institutos de pesquisa e nas polticas pblicas de diversos
pases que consideram as regionalizaes e o ordenamento territorial fatores essenciais para
a organizao da ao do Estado , explicita a necessidade e a importncia de que esta tarefa
seja enfim assumida no cenrio nacional, buscando responder ao preceito constitucional de
minimizao das desigualdades sociais e regionais, e colocando o pas em um novo patamar e
de um desenvolvimento efetivamente includente.
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46
Regio e Regionalizao
47
Captulo 2
50
de planejamento territorial. Ocorre, com isso, uma incorporao de espaos produtivos (quase
sempre financiados com incentivos fiscais), mas de forma fragmentada (Mendes e Matteo, 2011).
Os anos 1980 que comeam com a moratria de 1982 e passam pelo Plano Cruzado,
de 1986 so os que compem a chamada dcada perdida. Os anos 1990 transcorrem sob
a gide do Consenso de Washington, em que preponderam os ideais de cmbio flutuante,
controle monetrio rgido, facilidades para a mobilidade de capitais, abertura de mercados,
privatizaes e, consequentemente, reduo das atribuies do Estado, que deve ser o mnimo
indispensvel para regular e suprir as falhas de mercado.
Nesse ambiente institucional instvel, todos os esforos se voltaram ao controle da
inflao. O planejamento, em geral, volta-se para garantir a estabilidade da moeda, e o
aspecto regional passa por momento de quase completo abandono. Mesmo as instncias
regionais e estaduais de planejamento (includas as de carter metropolitano) tambm so
praticamente desmobilizadas.3
O desgaste da noo de regio, que ento se observa, e, mais precisamente, de desenvolvimento ou planejamento regional, inicia-se, assim, com a crise da capacidade de atuao
normativa do Estado,4 que ocorre a partir de meados da dcada de 1970 e se agudiza na dcada
seguinte, especialmente com a influncia crescente do iderio neoliberal, que se sobrepe s
perspectivas que vigoravam desde o final da Segunda Guerra Mundial, de forte matiz keynesiana.
Com o surgimento de noes de sustentabilidade ambiental e qualidade de vida, assiste-se
a mudanas significativas em relao ao contedo conceitual e normativo da noo de regio.
A ampliao da ideia de que o desenvolvimento mais amplo que o crescimento econmico
e, portanto, regies desenvolvidas podem no ser aquelas que fazem uso eficiente dos fatores
de produo, veio dar contedo novo s iniciativas de ento. A mudana de critrios e mtodos de abordagem do desenvolvimento tambm modificou a atuao normativa dos agentes,
das instituies e do prprio Estado, cuja ao indutora ou intervencionista deixou de ter na
regio uma unidade adequada na busca de resultados mais eficientes e eficazes. Em resumo, a
abordagem regional deixa de ser referncia terica e conceitual, tornando-se insuficiente como
instrumento para o planejamento normativo das aes prticas do Estado e dos agentes polticos.
A partir da crise dos anos 1990, evidenciando a perda da capacidade normativa do
Estado, tal como referida, analistas e estudiosos vm apontando para os aspectos espaciais e
territoriais da fome, da pobreza e das desigualdades no Brasil. Em 1993, estudos e anlises
realizados pelo Ipea em colaborao com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) resultaram na regionalizao da fome no pas, permitindo a elaborao do Mapa
da fome (Ipea, 1993). Ao analisar o fenmeno por meio de indicadores municipais, estes
estudos e anlises demonstravam que a pobreza era um fenmeno de cunho nacional, presente, embora de forma diferenciada, em todas as regies, sendo visvel e gritante tanto nas
regies metropolitanas, como, atravs de uma distribuio territorial difusa, em reas rurais
3. A esse respeito, ver Costa, Matteo e Balbim (2010).
4. Sobre esse assunto, ver Shneider (2004) .
51
de forte predominncia de agricultura familiar, cada vez mais deslocadas pelo agronegcio
pujante e verticalizado.
Ainda nos anos 1990, o Ministrio do Planejamento achou por bem patrocinar estudos
e anlises sob a gide de Eixos Nacionais de Desenvolvimento e Integrao, em que se buscou
destacar as conexes de espaos dinmicos do interior do pas ao mercado externo, a ento
visto como o principal fator de crescimento econmico. J nos anos 2000, merece destaque o
estudo elaborado sob os auspcios do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
em parceria com o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), que buscou construir
referncias territoriais para a elaborao do Plano Plurianual PPA 2008-2011 (Brasil, 2008).
Entre outros aspectos, esse estudo colocou em destaque uma proposta de regionalizao
hierarquizada5 do territrio brasileiro, tendo como ponto de partida aspectos funcionais captados pela pesquisa Rede de Influncias das Cidades 2007, do IBGE, complementado com
anlise de fluxos e relaes econmicas especializadas e hierarquizadas. Resultou na proposio
de onze macrorregies, com respectivos macropolos, e 118 sub-regies, permitindo um ajuste
mais fino entre os ndices de polarizao, indicadores econmicos e sociais, e a compatibilizao
com as caractersticas ambientais e de identidade cultural.
Esta abordagem, diferente da anterior, procurou destacar a necessidade da integrao
das diferentes regies do pas e a necessidade de tornar o mercado interno como principal
fator de crescimento e desenvolvimento. Nos ltimos anos, com a retomada do crescimento
econmico e o fortalecimento de polticas pblicas voltadas incluso social e ao mercado
de consumo de massas, emergiram aes e movimentos que deram forma ao conjunto de
polticas socioterritoriais que hoje povoam o espao da ao pblica no pas. Uma srie
destas polticas e programas buscou referncia territorial, atravs de diferentes regionalizaes,
a maior parte delas tendo como base a diviso poltico administrativa do pas (municpios
e estados), com algumas delas exprimindo sua territorialidade por meio das microrregies
geogrficas do IBGE. Seguiram-se vrias iniciativas, fragmentadas, como o Programa de
Mesorregies Diferenciadas de Desenvolvimento (2000), a Proposta da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (2003), o Programa Bolsa Famlia (2003), os Territrios Rurais
(2004) e os Territrios da Cidadania (2008).6
Essas ltimas iniciativas, diferentemente das anteriores, tencionam atingir pblicos-alvo
especficos, sendo que sua agregao em torno de territrios, existentes ou a construir, visam a
uma maior expresso poltica e ganhos de escala para justificar aes e investimentos de maior
porte. Em uma mesma perspectiva, mas com base em recortes prprios aos recursos naturais,
5. Com o objetivo de delimitar e caracterizar as sub-regies que possam constituir uma referncia para o planejamento das aes governamentais, e
para reforar as possibilidades de integrao das perspectivas de desenvolvimento de cima para baixo e de baixo para cima. Para a delimitao das
regies em duas escalas, foi utilizado o modelo gravitacional, em que feita a hierarquizao dos centros urbanos brasileiros, por meio da comparao
de seus ndices de terceirizao, e calculado o ndice de interao entre estes centros e as demais localidades geogrficas.
6. Neste, eram explcitos objetivos de promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, em que a participao social e a integrao de aes entre governo federal, estados e municpios
so fundamentais. Busca realizar um esforo concentrado para superar a pobreza no meio rural com um planejamento que alia viso territorial
e eficincia nos investimentos pblicos, desenvolvendo aes e combinando os financiamentos do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) e outros programas voltados para a promoo social. Sobre os territrios da cidadania, ver mais em: <http://www.
territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/one-community#>.
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merecem destaque as iniciativas dos rgos e entidades ligadas ao meio ambiente e recursos
hdricos, que propugnam referncias territoriais que respeitem os diversos biomas, as bacias e
micro bacias hidrogrficas ou as reas de especial interesse ambiental ou ecolgico (reservas,
parques naturais, florestas, unidades de conservao etc.). Estes recortes do origem a programas pblicos e a exerccios de planejamento que, de igual forma, buscam, com isso, uma
maior proximidade dos territrios que lhes importa, a exemplo das Comisses de Bacia, com
competncia de gesto de recursos hdricos, ou a interao que o Instituto Chico Mendes
procura com as comunidades em torno das unidades de conservao (UCs), com foco na
preservao das reas de amortecimento.
Esse conjunto de iniciativas permitiu que pudesse prosperar uma srie de programas
setoriais com foco territorial7 destinados a fazer convergir aes voltadas para a interiorizao
de servios pblicos e para a melhoria das condies de vida da base social.
Referncia particular deve ser feita s iniciativas em curso promovidas no mbito do SUS,
que, desde a Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS 01/1993), busca construir
um pacto de gesto e regionalizao da assistncia mdico-hospitalar, em conjunto com os
diversos parceiros, incluindo os outros mltiplos aspectos8 relacionados prestao continuada
e hierarquizada de servios.
nesse contexto que o conceito de regio, bem como sua delimitao, aproxima-se do
territrio, agora como uma noo com estatuto operacional que permite a superao dos
condicionantes e limites do aporte regional. O territrio que assim reemerge no tem nada a
ver com o contedo geopoltico do territrio nacional; ele est relacionado s dinmicas das
relaes socioespaciais construdas e marcadas pela vivncia social, pela percepo de pertencimento, pelas caractersticas fsicas e de infraestrutura que lhe condicionam. Trata-se dos
efeitos mais gerais da reestruturao dos processos produtivos que se internacionalizam, mas
tambm recompem e afetam os territrios e as localidades que so a projeo particular sobre
um espao determinado. neste propsito que a Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal), em estudo recente, alude que o atual processo de globalizao revaloriza
a dimenso territorial da competitividade face crescente relevncia da inovao, do capital
social e do associativismo, entre outros.
Mais ainda, o territrio emerge como nova unidade de referncia para a atuao do Estado
e a regulao das polticas pblicas. Trata-se, na verdade, de uma tentativa de resposta do
Estado, tendo em vista a ineficcia e a ineficincia de suas aes, seu alto custo para a sociedade
e a permanncia das mazelas sociais mais graves como a pobreza, o desemprego, a violncia etc.
A complexidade crescente, neste cenrio, coloca em cheque os mecanismos clssicos
de gesto, dando espao a agentes at ento sem grande protagonismo. Iniciativas como a
7. Tais como o Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, Territrios da Pesca, Territrios do Turismo, Programa Luz para Todos, Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil, de Aquisio de Alimentos, de Cisternas e Promoo da Incluso Produtiva, e Mais Sade: Direito de Todos.
8. Pacto pela Sade 2006: a regionalizao como eixo estruturante do pacto de gesto, entendida como um processo de identificao e constituio
de regies de sade, onde se organizam as aes e servios de sade existentes nos diferentes municpios que compem a regio, em uma rede
regionalizada de ateno visando a universalidade do acesso, a equidade, a integralidade e resolutividade
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gesto depende de um amplo processo interativo entre planos, projetos e programas nas
diferentes instncias governamentais.
FIGURA 1
Potencialidades
ambientais e socioeconmicas
Fragilidades e limitaes
ambientais e socioeconmicas
Planejamento territorial
Nvel federal
Polticas
Planos
Projetos
Nvel estadual
Nvel local
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Devido ao grande nmero de polticas, planos e programas no mbito federal, para a presente
anlise, procurou-se exemplificar o trabalho com um nmero mnimo de instrumentos que,
de certa forma, refletisse alguns aspectos do planejamento territorial atual. Neste sentido, a
seleo das polticas, planos e programas considerada seguiu alguns critrios de definio,
podendo destacar aqueles que: i) foram institudas por instrumento legal; ii) possuem indicadores de avaliao passveis de espacializao; iii) permitem verificar como o poder pblico
tem definido prioridades de interveno em determinado territrio; iv) abrangem diferentes
reas de atuao, a saber, regional, ambiental, energtica, transportes, agrcola e pecuria, turismo
etc.; v) delimitam reas em funo de uma anlise territorial bem definida; e vi) recomendam
diretrizes gerais e especficas de modo distinto em relao a pores territoriais delimitadas.
As polticas de ordenamento e planejamento territorial buscaram considerar trs importantes setores do processo de gesto territorial, ou seja, a questo ambiental, de energia e de
desenvolvimento regional, na seguinte sequncia:
Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA;
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR; e
Poltica Energtica Nacional.
Os planos so as diretrizes mais amplas e, contendo os princpios e finalidades para a
ao, devem trazer como orientao fundamental a ideologia que embasar os programas e os
projetos. De forma a complementar os setores considerados no mbito das polticas, os planos
selecionados, em nvel federal, abrangem a rea de transporte, agrcola e pecuria, bem como
a de turismo:
Plano Nacional de Turismo;
Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT;
Plano Agrcola e Pecurio 2012/2013.
Entre os programas, dois se destacam pela complexidade em pensar o territrio e definir espaos
de atuao, considerando critrios que envolvem aspectos ambientais, sociais, econmicos, a saber:
Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico; e
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais.
A seguir, sero apresentadas consideraes sobre estes instrumentos elencados.
2.1 Poltica Nacional do Meio Ambiente
A Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
seus fins e mecanismos de formulao e aplicao. Tem por objetivo a preservao, melhoria
e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, condies
ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da
dignidade da vida humana.
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florestais e o controle e preveno dos incndios florestais, e prev instrumentos econmicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
A nova lei inclui tambm o Cadastro Ambiental Rural (CAR), que antes estava
definido apenas como voluntrio no Decreto Federal no 7.029/2009. Este decreto criou
o Programa Mais Ambiente, no qual todos os imveis rurais esto agora obrigados a se
inscreverem. Outro decreto, publicado em 18 de outubro de 2012, define as regras principais do CAR. O Sistema de Cadastro Ambiental Rural estabelece normas de carter geral aos
programas de regularizao ambiental, de que trata a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012.
Exemplos de aes implantadas e em implementao pelo governo federal no sentido de
atender aos objetivos da poltica podem ser descritos, como se segue.
Segundo o Artigo 4o, inciso I, da Lei no 6.938, a Poltica Nacional do Meio Ambiente
visar compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. A necessidade desta compatibilidade pode
ser verificada pelos ndices de desmatamento presentes nos diferentes biomas brasileiros, demonstrando quais as reas que esto em equilbrio e quais as que necessitam de ateno especial
(ou seja, sofrem com altas taxas de desmatamento e o no cumprimento do Cdigo Florestal).
Por sua vez, a aplicao do inciso II do mesmo artigo segundo o qual a PNMA visar
definio de reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade e ao equilbrio
ecolgico, atendendo aos interesses da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios
e dos municpios pode ser observada por diferentes projetos, destacando-se: o Projeto de
Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira, conhecido como
Probio, atravs da definio de reas Prioritrias para Conservao da Biodiversidade nos biomas
brasileiros Amaznia, Caatinga, Cerrado, Pantanal, Mata Atlntica e Campos Sulinos, e na
Zona Costeira e de Marinha; e o Projeto Corredores Ecolgicos.
Integrante do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, o
Projeto Corredores Ecolgicos atua em dois corredores: o Corredor Central da Mata Atlntica
(CCMA) e o Corredor Central da Amaznia (CCA), cuja implementao foi priorizada com
o propsito de testar e abordar diferentes condies nos dois principais biomas e, com base
nas lies aprendidas, preparar e apoiar a criao e a implementao de demais corredores.
Os objetivos do projeto so: reduzir a fragmentao, mantendo ou restaurando a conectividade
da paisagem e facilitando o fluxo gentico entre as populaes; planejar a paisagem, integrando
UCs, buscando conect-las para, assim, promover a construo de corredores ecolgicos na Mata
Atlntica e a conservao daqueles j existentes na Amaznia; demonstrar a efetiva viabilidade dos
corredores ecolgicos como uma ferramenta para a conservao da biodiversidade na Amaznia
e na Mata Atlntica; e promover a mudana de comportamento dos atores envolvidos, criar
oportunidades de negcios e incentivos a atividades que promovam a conservao ambiental
e o uso sustentvel, agregando o vis ambiental aos projetos de desenvolvimento. Mais uma
vez, destaca-se tambm a lei de criao do SNUC, que representa avanos na criao e na
gesto das UCs no que diz respeito s trs esferas de governo (federal, estadual e municipal),
possibilitando uma viso de conjunto das reas naturais a serem preservadas.
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defend-lo e preserv-lo para as geraes presente e futura. (...) 3o - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Assim, pode-se buscar, por meio de ao civil pblica, tanto a cessao do ato lesivo ao
meio ambiente, como a reparao do que for possvel e, at mesmo, a indenizao por danos
irreparveis, caso tenham ocorrido. O sistema jurdico de proteo ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, Art. 225, 3o) e infraconstitucionais (Lei no 6.938/81,
arts. 2o e 4o), est fundado, entre outros, nos princpios da preveno, do poluidor-pagador e
da reparao integral. Decorrem para os destinatrios (Estado e comunidade) deveres e obrigaes de variada natureza, comportando prestaes pessoais, positivas e negativas (fazer e no
fazer), bem como de pagar quantia (indenizao dos danos insuscetveis de recomposio in
natura), prestaes estas que no se excluem, mas, pelo contrrio, acumulam-se, se for o caso.
Como instrumentos e aes relacionadas, tm-se o estudo de impacto ambiental/relatrio de
impactos sobre o meio ambiente, popularmente chamado de EIA/Rima, o licenciamento e
compensao ambiental, o Programa de Regularizao Ambiental (PRA), o termo de ajustamento de conduta (TAC) etc.
Apesar da alta presso socioeconmica em relao ocupao do territrio brasileiro,
possvel considerar que a Poltica Nacional do Meio Ambiente tem sido implementada de
forma lgica e coerente, pelo menos no que concerne sua territorialidade, com a existncia
de planos, programas e projetos criados para controlar e minimizar os efeitos negativos sobre
o uso dos espaos.
2.2 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), instituda pelo Decreto no 6.047,
de 22 de fevereiro de 2007, tem como objetivo reduzir as desigualdades de nvel de vida entre
as regies brasileiras e promover a equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento.
Deve tambm orientar os programas e aes federais no territrio nacional, atendendo ao
disposto no inciso III, do Artigo 3o da Constituio Federal.
Segundo o Sumrio Executivo da PNDR,
no Brasil, as desigualdades regionais constituem um fator de entrave ao processo de desenvolvimento.
A Unidade da Federao com o produto interno bruto per capita (a preos de mercado) mais elevado
supera em cerca de nove vezes o da unidade pior situada neste indicador. Ora, essas diferenas de capacidade de produo refletem-se diretamente sobre as perspectivas de qualidade de vida das populaes
que residem nos estados mais pobres. As desigualdades possuem, assim, aguda expresso regional no
Brasil, diferenciando os cidados tambm com relao ao seu domiclio e local de trabalho (Brasil, [s.d.]).
O Ministrio da Integrao Nacional (MI) entende que o caminho de reduo das desigualdades passa pela valorizao da magnfica diversidade regional do pas. Isto significa dizer
que o problema regional brasileiro encontra uma via de superao na explorao consistente
dos potenciais endgenos de desenvolvimento das diversas regies do pas.
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Assim, o MI expressa uma tipologia sub-regional para sua abordagem territorial por meio
da PNDR. Esta tipologia serve de referncia na seleo e priorizao das sub-regies nas quais
devem ser aplicados os fundos constitucionais com vistas diminuio das desigualdades
regionais, exclusivamente para o caso de fomento s atividades produtivas. Para isto, utiliza-se
uma metodologia baseada nos indicadores microrregionais de renda per capita e na variao
do PIB entre 1991 e 2001. Para o MI, existem quatro tipos de sub-regies no pas, a saber:
alta renda; dinmica de menor renda; estagnada de mdia renda; e baixa renda.
Os indicadores foram construdos com as informaes dos censos demogrficos de 1991,
2000 e 2010, e o PIB municipal para os anos de 1990, 1998 e 2010. Em um um enfoque tcnico,
a PNDR utiliza como indicadores, alm da variao intercensitria da populao residente, o
rendimento domiciliar mdio por habitante; os anos de estudo de certa proporo da populao
acima de certa faixa etria; e a taxa de crescimento mdio anual do PIB, agregado por microrregies
geogrficas do IBGE. Isto permite avaliar a dinmica socioeconmica no perodo observado.
Segundo o site do MI,10
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) expresso da prioridade efetiva do tema e
vem sendo implementada para que se possam obter resultados efetivos na questo regional. A PNDR
tem o duplo propsito de reduzir as desigualdades regionais e de ativar os potenciais de desenvolvimento das regies brasileiras, explorando a imensa e fantstica diversidade que se observa nesse pas
de dimenses continentais. O foco das preocupaes incide, portanto, sobre a dinamizao das regies
e a melhor distribuio das atividades produtivas no territrio.
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Vetores logsticos
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das populaes. Caracterizar, quantificar, descrever e analisar os grupos sociais que atuam tanto
nos territrios rurais, como nas reas urbanas, tornou-se fundamental para o balizamento das
polticas territoriais de cada pas. O rural e o urbano como fenmenos integrados e interdependes,
porm com suas prprias nuances e tipologias.
Atualmente, a maior parte da populao do planeta concentra-se nas reas urbanas.
No caso brasileiro, a distribuio aproximada da populao urbana, que era de 46% no Censo
de 1960, passou a 56% no Censo de 1970, provocando um rpido e desordenado crescimento
das reas urbanas metropolitanas e gerando uma enorme presso sobre as administraes
municipais (Weber e Hasenack, 1997). Os principais reflexos desta concentrao urbana
acelerada podem ser observados pela crescente degradao ambiental e deteriorao das
condies de vida nestas cidades. Novas e crescentes necessidades da populao surgem com
este processo de crescimento urbano, exigindo rapidez e eficincia nas tomadas de deciso do
poder pblico. Portanto, para resolver os inmeros novos problemas, essencial a adoo de
novas solues de planejamento urbano que incorporem as novas tecnologias disponveis.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), a diviso territorial
muito antiga no mundo e, no Brasil, remonta aos tempos das capitanias hereditrias (Brasil,
2005, p. 3). Mas, no mundo contemporneo, face s novas tecnologias de comunicao e
transporte, com as mudanas de paradigmas econmicos e sociais, tambm os modelos de
diviso territorial tornaram-se obsoletos. De fato, para o MDA, os territrios rurais no se
resumem a um espao fsico, mas, sim, a um complexo conjunto de fatores sociais, econmicos,
histricos, polticos e naturais, entre outros, tudo articulado por uma rede de comunicaes
e transportes que terminam por impactar o custo final da produo econmica no territrio.
A analogia entre os mercados e os territrios revela formas especficas de interao social, da
capacidade dos indivduos, das empresas, das instituies e das organizaes locais em promover
ligaes dinmicas, propcias a valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confiana que
foram capazes de construir ao longo da histria (op. cit., p. 3).
Embora importantes, as condies fsicas no so limitantes ao desempenho dos territrios, podendo vencer pela capacidade de inovao, seja por meio de novos processos de
organizao da produo, ou de uma rede de relaes interpessoais que amplie as possibilidades de valorizao desta produo. Assim, o desenvolvimento rural deve ser concebido em
um contexto muito mais territorial que setorial (do ponto de vista econmico). O desafio
consiste, ento, em criar condies para que o agricultor valorize certo territrio em um
conjunto muito diversificado de atividades e de mercados. Portanto, o sucesso reside em
uma dinmica territorial que se articule em mltiplas escalas. Assim, necessrias se tornam
as polticas pblicas que estimulem a formulao de projetos descentralizados, valorizadores
de atributos locais e regionais. Mas isto no acontecer espontaneamente, sendo necessrio
transformar as expectativas que as elites brasileiras tm do meio rural, dando conta de que
h aspectos positivos que se fundamentam na descentralizao do crescimento econmico
e no fortalecimento das cidades mdias.
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Para o MDA (Brasil, 2005), o principal desafio da sociedade brasileira consiste em banir a
fome e a misria que assolam cerca de um quarto da populao. A soluo definitiva vir apenas
com profundas transformaes democrticas na sociedade, definindo um novo paradigma nas
relaes entre o Estado e a sociedade, por meio de polticas pblicas duradouras e abrangentes,
com instrumentos focados nas transformaes pretendidas, que estimulem o desenvolvimento
descentralizado e a autogesto. O estado precisa mostrar-se inovador e renovador para estar
altura das necessidades e anseios da sociedade brasileira.
Assim, nada mais inovador que o desenvolvimento endgeno11 dos territrios rurais
vistos a partir de uma perspectiva territorial.12 Pretende-se ampliar a capacidade de mobilizao, organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Busca-se
definir as polticas pblicas a partir das demandas emanadas das comunidades e organizaes
da sociedade civil, reconhecendo as especificidades de cada territrio e ofertando instrumentos
de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas.
A concentrao de renda apontada como razo principal da persistncia da pobreza no pas.
Neste contexto, o acesso terra visto como um direito inalienvel do agricultor, pois representa
um passo em direo habilidade produtiva, aos instrumentos de apoio produo e aos servios essenciais, culminando em um crescente processo de desigualdade social no campo.
Segundo Veiga et al. (2005), o desafio da produo alimentar sustentvel passa pelo combate
pobreza, sem esquecer a responsabilidade ambiental, com manejo equilibrado dos recursos naturais.
Estatisticamente, as microrregies rurais se caracterizam por uma densidade demogrfica
menor que oitenta habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil habitantes.
Estas microrregies so ordenadas com o critrio de maiores concentraes de pblico prioritrio
do MDA de acordo com a maior demanda social: agricultores familiares, famlias assentadas pela
reforma agrria, agricultores beneficirios do ordenamento agrrio, famlias assentadas. Perfis socioeconmicos e agropecurios tambm so traados. Este ordenamento orienta, ainda, as negociaes
entre o MDA e os estados, onde so agregados outros critrios de priorizao, excluindo-se aqueles
conflitantes ao MDA. Segundo o MDA, a escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar
aps a concluso satisfatria do processo de consultas sociedade civil e ao governo. A aprovao
se dar pelos conselhos estaduais e nacional (Brasil, 2005, p. 28). A viso de futuro est expressa
no Plano Territorial de Desenvolvimento Sustentvel, que organiza o processo de articulao e
implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e realize os objetivos eleitos
por sua populao.
11. Brando (2007) apresenta um mapeamento crtico das principais vertentes, hoje hegemnicas, que sugerem um novo padro de desenvolvimento
baseado no mbito local, nos microprocessos e microdecises. Assim, a endogenia exagerada das localidades cr na capacidade das vontades
dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, tratando as classes sociais, os oligoplios e a hegemonia como um passado superado.
O autor critica este contexto, onde o local pode tudo, bastando se mostrar diferente e especial propagando suas vantagens de competitividade,
eficincia e amenidades para garantir sua insero na modernidade.
12. Ao discutir a amplitude do conceito de territrio, Haesbaert (2004, p. 37) afirma que apesar de ser conceito central para a geografia, territrio
e territorialidade, por dizerem respeito espacialidade humana, tm uma certa tradio tambm em outras reas, cada uma com um enfoque
centrado em uma determinada perspectiva. Enquanto o gegrafo tende a enfatizar a materialidade do territrio em suas mltiplas dimenses (que
deve[ria] incluir a interao sociedade-natureza), a cincia poltica enfatiza sua construo a partir de relaes de poder (na maioria das vezes,
ligada concepo de Estado); a economia, que prefere a noo de espao de territrio, percebe-o muitas vezes como um fator locacional ou
como uma das bases da produo (enquanto fora produtiva); a antropologia destaca sua dimenso simblica (...); a sociologia o enfoca a partir
de sua interveno nas relaes sociais, em sentido amplo, e a psicologia, finalmente, incorpora-o no debate sobre a construo da subjetividade ou
da identidade pessoal, ampliando-o at a escala do indivduo.
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Com relao aos objetivos estratgicos de apoio ao desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais, o MDA, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), tem como objetivo
geral promover e apoiar as iniciativas das institucionalidades representativas dos territrios rurais
que objetivem o incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida da populao rural.
O MDA expressa sua abordagem territorial por meio do Marco Referencial para Apoio
ao Desenvolvimento de Territrios Rurais. Esta abordagem, na viso do planejamento rural,
tem pelo menos quatro aspectos importantes: i) o rural no se resume apenas produo
agrcola; ii) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos
visando promoo e ao desenvolvimento, ao mesmo tempo que a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e das especificidades locais que precisam ser
mobilizadas com este tipo de iniciativa; iii) a descentralizao das polticas pblicas, atribuindo
competncias aos atores locais; e iv) o territrio a melhor unidade para dimensionar laos de
proximidades entre as pessoas, grupos sociais e instituies.
Pelos critrios adotados pelo MDA, cabe aos estados identificar e eleger os municpios
que comporo um determinado territrio rural a partir dos critrios previamente estabelecidos
pelo MDA. Assim, em conjunto com os atores sociais locais e observadas suas respectivas
demandas, os estados encaminham a solicitao para posterior homologao do MDA, onde se
inicia um processo de construo de programas e aes especficos a cada territrio, de acordo
com as demandas estabelecidas e democraticamente escolhidas.
Estima-se que este processo de desenvolvimento rural sustentvel pode levar at trinta
anos para sua maturao no territrio. Assim, os resultados alcanados variam no tempo e no
espao, conforme a poca de sua instalao, os atores envolvidos, os ativos provenientes dos
recursos naturais, os estoques de capital, a capacidade de promover um maior fluxo de bens e
servios, as dinmicas socioeconmicas, urbanas, culturais e histricas de cada local ou territrio
rural. O MDA, atravs do Sistema de Informaes Territoriais (SIT) vem tentando monitorar
a diversidade destes territrios, assim como seus casos de sucesso e dificuldades encontradas.
Planos, programas e projetos no mbito federal remetem a uma interveno no territrio
nacional, o que implica na necessidade de amplo processo de articulao e divulgao de aes
com os nveis estadual e local. Pensar e propor interveno territorial de forma integrada permite a
no sobreposio ou incompatibilidades entre as aes em nvel federal, estadual ou local. Assim,
cabe uma breve anlise das regionalizaes construdas no mbito estadual.
2.9 Algumas consideraes sobre as polticas e planos federais apresentados
De forma em geral, as polticas de ordenamento e planejamento territorial consideradas no
presente captulo buscaram tratar alguns setores do processo de gesto territorial, com vis na
questo ambiental, rural, de turismo, de energia e de transportes.
Foi possvel refletir sobre a carncia, por parte do governo federal, na apresentao dos
critrios de seleo para priorizao de reas de interveno no territrio. Alguns so regionalizveis segundo critrios bastante identificveis, como a Poltica Nacional de Desenvolvimento
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Regional ou o Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Quando se analisam as polticas, planos e programas, ficaram evidentes dois pontos, a seguir relacionados.
1) A atuao baseada nas regies administrativas do IBGE, vinculando o papel de
implementao a Unio, estados, territrios e/ou municpios;
2) As regionalizaes produzidas pelas polticas, planos ou programas dependem do seu
objeto, o qual poder estar vinculado a duas situaes:
Questes socioeconmicas, como a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), cuja regionalizao baseada nas regies do IBGE, que partem
da anlise das condies de vida da populao e dados econmicos, disponveis,
por setores censitrios, municpios etc.
Quando remete a questes do meio fsico-bitico do territrio nacional, a regionalizao perpassa ou no obedece as regies do IBGE, como o caso da
Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA).
A hierarquizao em poltica, plano e programa em desenvolvimento pelo governo federal
est bem definida, ou seja, existe uma compatibilizao entre os diferentes nveis, com uma
inteno clara de implementao de suas diretrizes e estratgias. Entretanto, cabe aqui refletir que
a simples existncia da poltica, plano ou programa no garante a eficcia de sua implementao.
De fato, a definio de critrios de escolha de reas prioritrias para atuao supostamente
garantiria uma maior eficincia, com economia de recursos e a melhoria de integrao na
gesto nos diferentes nveis (federal, estadual e local). Neste sentido, a definio dos municpios
prioritrios do Cadastro Ambiental Rural (CAR) tem sido um bom exemplo de articulao
pela discusso amplamente anunciada de seus critrios de seleo, especialmente quanto
escolha dos municpios entre os atores federal e estaduais.
Outro ponto importante a necessidade de melhoria no mapeamento e georreferenciamento das aes, ou seja, necessidade de espacializao das polticas pblicas, com posterior
divulgao dos dados geogrficos produzidos. Como exemplo, os dados do PAC so divulgados
como figuras, no representando mapas. Tal ao permitiria a anlise integrada do planejamento federal, permitindo integrao dos dados e verificao de possveis incompatibilidades
e sobreposies.
3 ASPECTOS GERAIS DAS REGIONALIZAES ESTADUAIS
As crescentes desigualdades socioeconmicas entre naes e regies vm motivando a realizao
dos mais diversos estudos que buscam compreender suas causas e consequncias, especialmente
em pases de economia perifrica como o Brasil. Entre outros aspectos, tais estudos buscam
reconhecer que as circunstncias locais so um importante ponto de partida para uma genuna
estratgia regional. As evidncias aqui observadas mostram que as regies menos favorecidas
precisaro reconhecer que as fontes primrias de desenvolvimento local so necessrias, mas
insuficientes para o progresso. Mas h que se ter em conta que os agentes das regies ricas no
75
chegam plena realizao de seu capital e seus objetivos sem a interao com os agentes das
regies pobres: eles so partes do mesmo fenmeno, mesmo mercado. Desta forma preciso
entend-los como um todo formado por diferentes partes que se encontram distribudas nas
diferentes regies do mundo e do pas, obtendo diferentes benefcios, umas mais, outras menos.
Se, por um lado, Brando (1996) imputa globalizao a exigncia da extrapolao do
espao local para uma conexo sem fronteiras nacionais para mercadorias e servios, Castells e
Borja (1996) reafirmam o local como o grande protagonista da atualidade. Mas esta reafirmao do local exigir da municipalidade investimentos nem sempre disponveis, especialmente
naquelas cidades situadas em regies economicamente retardatrias.
Como registra Acselrad (2002), convm observar que o processo de desenvolvimento
local (ou territorial) no pode ser entendido simplesmente como uma resposta endgena aos
problemas exgenos ocasionados pela globalizao. A dinmica do desenvolvimento de escala
local se d pela combinao de fatores em escalas variadas, no havendo um poder econmico
estruturalmente local, privado ou pblico, mas dimenses locais de um poder que se constri
na hierarquia complexa dos tomadores de deciso. Da advm, ento, a dita perspectiva
transescalar dos processos econmicos, polticos, sociais e culturais (Smith, 1993, p. 97 apud
Vainer, 1999, p. 13).
preciso esclarecer, ento, se a suposta autonomia local seria uma construo ideolgica
imprimida nas administraes municipais a partir da arena de interesses do capital internacional, manifestando-se na transescalaridade dos variados processos apontados por Vainer.
Nesse contexto, observa-se, atualmente, a dialtica existente entre o recente fenmeno
da globalizao e os conceitos inerentes regionalizao, onde hoje predomina um espao
de fluxos sobre o espao de lugares. Campolina (2000) discorre sobre o primeiro tema no
como um simples aumento da internacionalizao de produtos e servios do sistema capitalista,
mas, sim, como uma alterao nas formas de poder e em uma criao de cadeias produtivas
baseadas em expanso de fontes de recursos, mercados e tecnologias para alm das fronteiras
nacionais, sendo heterogneo na forma e nos efeitos. Segundo o autor, para se fortalecer, a
globalizao, paradoxalmente, induz formao de blocos regionais.
Assim, a sociedade do conhecimento desponta como um marco decisivo na articulao do
desenvolvimento econmico regional, em que o sucesso est fundamentado na capacidade de
especializao competitiva, sob os mais diversos aspectos (social, cultural, natural, educacional).
Portanto, a inovao ocupa um lugar central neste processo, combinando pesquisa, desenvolvimento e interao com as condies econmicas e sociais presentes em cada espao, resgatando
o papel da regio como base da competio econmica.
Os diversos processos relativamente recentes de regionalizao nos estados brasileiros evidenciam que os meios endgenos (distritos industriais) esto cada vez mais em justaposio aos
meios exgenos (parques cientficos). As novas tecnologias (informtica, telecomunicaes) permitiram o domnio das atividades econmicas pelo setor de servios, dominado pela tecnologia
e conhecimento e extrapolando o espao local na comercializao de servios, transformando
76
as cidades em centros de consumo por excelncia. A interao entre os setores pblico e privado,
as universidades e as empresas so primordiais neste novo paradigma de desenvolvimento
econmico nas mais variadas escalas, partindo do global ao local.
Mas h que se ter em conta que, no desafio da concorrncia internacional, nem todas as
regies ganham dentro de um pas vencedor, e algumas regies ganham em pases que perdem.
Assim, h xitos e fracassos que se materializam no desenvolvimento de zonas urbanas com
dinmicas internas profundamente diferentes. No conjunto das polticas regionais adotadas pela
Federao brasileira, h desde formas de quase-integrao vertical (pouco desenvolvida), at
aquelas ditas horizontais (socialmente desenvolvida). De onde se constata que h dois grupos
territoriais que se destacam no terreno das relaes capital-trabalho (flexibilidade defensiva) e
entre capitais (flexibilidade ofensiva), sendo este, a princpio, mais vantajoso para o desenvolvimento socioeconmico (Leborgne e Lipietz, 1994).
Nesta seo do presente captulo, apresentam-se os resultados referentes aos elementos
essenciais que caracterizam as regionalizaes estaduais no Brasil. Os insumos pesquisa
foram baseados em consultas aos sites oficiais dos 26 governos estaduais e do Distrito Federal,
realizadas entre dezembro de 2011 e abril de 2013. Embora existam vrios estudos e pesquisas
que abordam o tema, tanto espacial como temporalmente, aqui foi dado um foco seletivo s
polticas pblicas j implantadas.
Devido grande diversidade de abordagens sobre o tema presente nos governos estaduais,
buscou-se identificar as polticas e programas de governo que tivessem como instrumento de
elaborao uma matriz espacial. Ou seja, em que os dados de entrada para sua formulao
fossem obtidos a partir das especificidades locais e anseios coletivos encontrados em cada
comunidade ou agrupamento destas, porm vistas desde um olhar de unidade e coerncia,
seja histrica, social, cultural, econmica e/ou ambiental.
Objetiva-se, deste modo, uma compreenso atualizada das distintas territorialidades
existentes no pas, registrando suas particularidades em cada estado brasileiro. Est em jogo,
portanto, a espacializao das potencialidades para o desenvolvimento social e econmico de
cada regio incluindo-se aquelas em que os ativos ambientais so essenciais e at mesmo
intrnsecos a qualquer processo de elaborao de polticas pblicas. Tais espacializaes foram
definidas pelos diferentes recortes temporais e polticos adotados.
As diversidades social, cultural e ambiental materializam-se no espao brasileiro sob os
mais diversos matizes e concretudes. Cada governo estadual escolhe suas entradas e sadas
para a gesto do seu respectivo territrio. Mais especificamente, observa-se que estes governos
vm tentando equacionar os desafios atuais do desenvolvimento socioeconmico, sob as mais
diversas condies encontradas em cada poro do territrio brasileiro.
Aproveitar ao mximo as distintas potencialidades locais em uma viso ora da economia
regional, ora da economia do aprendizado (ou da inovao) vem, supostamente, contribuindo
para uma insero mais competitiva destas regies nos mercados nacional e internacional.
Seus produtos e servios passam a fazer parte da agenda estratgica dos governos estaduais e,
77
em alguns casos, das distintas comunidades locais. Como j apontado por Campolina (2000),
na agenda estratgica adotada pelos governos locais, o sucesso das regies est fundamentado
na capacidade de especializao competitiva.
A desigualdade social do espao brasileiro tambm se reflete no apenas na elaborao
destas regionalizaes, como nos resultados obtidos. Os recortes temporais so distintos.
Nesse contexto, observa-se que aquelas reas mais dinmicas do territrio nacional j iniciaram
h algum tempo seus processos de construo e apropriao das vantagens pecunirias proporcionadas pelas polticas de desenvolvimento regional (como o caso de So Paulo, Minas Gerais
e Rio Grande do Sul justamente os estados mais dinmicos do pas), desde que se mantenha
a constncia, atualizao e transversalidade dos temas adotados.
Talvez pelo reconhecimento do espao geogrfico como um protagonista das dinmicas
econmica e social (especialmente em outras regies mais desenvolvidas), mesmo aqueles
estados mais desiguais e subdesenvolvidos do pas vm buscando estabelecer critrios
mais precisos e elaborados com vistas s suas polticas de desenvolvimento, apostando
firmemente nos conceitos tanto das regies inovadoras (Diniz, 2000), como das virtuosas
(Porter, 1990).
Um aspecto que merece destaque a totalidade de polticas de regionalizao
encontradas nos estados nesta pesquisa. Em 2005, uma pesquisa similar conduzida pelos
autores no mbito do MI revelava um quadro bem distinto. Naquele ano, cerca de 50%
dos estados ou no possuam polticas de regionalizao, ou estavam iniciando o processo
de discusso, enquanto outros j estavam bastante avanados tanto na formulao poltica
como nos resultados alcanados por meio dos indicadores de economia regional. Alguns
estados chegaram a criar secretarias de estado cuja misso principal tratar a regionalizao
e seu enfoque de desenvolvimento com base em uma perspectiva de aproveitamento das
potencialidades territoriais.
Em geral, as polticas estaduais de desenvolvimento regional buscam aproveitar ao mximo
as distintas potencialidades locais em uma viso ora da economia regional, ora da economia
do aprendizado (ou da inovao). Tais inputs vm, supostamente, contribuindo para uma
insero mais competitiva destas regies tanto nos mercado nacional, como no internacional.
Uma vez identificados, melhorados e promovidos, seus produtos e servios passam a fazer
parte da agenda estratgica dos governos estaduais e, em alguns casos, das distintas comunidades locais. Junto com uma nova estrutura comercial e ideolgica, antigos e novos produtos
regionais so valorados e postos venda com um apoio institucional que varia tanto na
eficincia como na eficcia.
Desse modo, so elaborados os mais variados processos de construo de regionalizaes,
e em vrios casos, as heranas passam a ser vistas como objeto do passado, pela simples
identificao (ou reconhecimento) das variveis histricas, culturais e/ou ambientais, e sua
aglomerao espacial desejada competitiva.
78
Concluindo esta abordagem, esta viso geral sobre as atuais regionalizaes estaduais
indica que h tanto igualdades como diferenas na metodologia de formulao destes recortes
territoriais pelos estados.
H igualdade quando se observa que:
1) os recortes so sempre agregaes da diviso poltico-administrativa municipal;
2) todos buscam identificar, potencializar e difundir as virtudes e oportunidades econmicas de cada regio;
3) as diversidades social, cultural e ambiental se materializam no espao brasileiro sob
os mais diversos matizes e concretudes; e
4) cada governo estadual escolhe suas entradas e sadas para a gesto do seu respectivo
territrio. Mais especificamente, observa-se que estes governos vm tentando equacionar os desafios atuais do desenvolvimento socioeconmico, sob as mais diversas
condies encontradas em cada poro do territrio brasileiro.
Mas tambm observam-se as diferenas:
1) na elaborao dos arranjos espaciais:
quando a regionalizao efetuada por equipes tcnicas de governo das secretarias
ou rgos de assessoramento ou consultorias; e
quando a regionalizao emerge de uma srie de consultas democrticas s organizaes civis locais em conjunto com tcnicos do governo estadual.
2) na definio do marco conceitual e do eixo principal de anlise destacam-se trs grupos
principais, relacionados a seguir.
Meio ambiente (figura 4): basicamente os estados da regio Norte (Amaznia,
Acre, Rondnia etc.).
Economia (figura 5): regies de planejamento (a maioria dos estados: Alagoas,
Rio Grande do Norte e Pernambuco, entre outros).
Histrico-Cultural (figura 6): prevalecem aspectos tnicos, histricos, culturais
(por exemplo, os Territrios de Identidade da Bahia).
79
FIGURA 4
Gesto territorial do estado do Amazonas (2013) e regies de influncia das cidades (2007)
Neste grupo de anlise, o estado do Acre, por exemplo, expressa sua regionalizao por
meio de seu Plano Plurianual 2012-2015 (Lei no 2.524, de 20 de dezembro de 2011). Segundo
o documento aprovado em 2011,
na ltima dcada houve uma grande transformao econmica, social e poltica na histria da regio
Amaznica, elevando o estado do Acre a uma posio de destaque e respeito no cenrio regional,
nacional e internacional. Isso se d pela escolha de um modelo de desenvolvimento sustentvel baseado
em uma economia de baixo carbono, que permite ao mesmo tempo gerar e distribuir riquezas,
melhorar os indicadores sociais e conservar a floresta (Acre, 2011).
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FIGURA 5
Regies de planejamento para o PPA do estado de Alagoas (2013) e regies de influncia das cidades
O estado de Alagoas, neste outro tipo de exemplo de ordem econmica, adota o conceito
de regies de planejamento para definir suas polticas de regionalizao, associando-as com
o Plano Plurianual (PPA) de governo. O estado assume, ainda, um conceito de polarizao e
regio de influncia urbana, em que identifica as regies metropolitanas do estado (totalizando
sete regies).
Com o objetivo de identificar prioridades temticas definidas a partir da realidade local,
possibilitando o desenvolvimento equilibrado e sustentvel entre as regies, o governo da
Bahia passou a reconhecer a existncia de27 territrios de identidade constitudos a partir
da especificidade de cada regio. Sua metodologia foi desenvolvida com base no sentimento de
pertencimento, e as comunidades, atravs de suas representaes, foram convidadas a opinar.13
Este trabalho a primeira iniciativa da Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia
(Seplan) e da Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) para
disponibilizar um conjunto de informaes e estatsticas econmicas e sociais que facilitem o
entendimento da nova realidade territorial da Bahia.
13. Disponvel em: <http://www.seplan.ba.gov.br/mapa.php>. Acesso em: 13 set. 2012.
81
FIGURA 6
82
83
Isso se verifica com clareza na descrio da seo 2, sobre os planos, programas e projetos
federais, que so claramente setoriais, embora com uma viso (ainda que parcial) regional.
A exceo o PNDR, mas ele sofre de uma grande dificuldade de aplicao e de absoro de
suas ideias centrais no corpo do Poder Executivo. Todas as outras polticas so setoriais, e a
regio vista como uma espcie de suporte fsico destas polticas.
Como visto neste captulo, h uma multiplicidade de regionalizaes ou de aproximaes
ao territrio. Isto demonstra que a adoo de uma regionalizao de referncia para efeitos de
polticas pblicas, conforme expectativa do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(e de vrios estados brasileiros), tem poucas chances de, ao ser construda a partir do topo, se
transformar em agente de polticas pblicas de alcance territorial.
Fica em aberto, assim, a discusso, que em ltima instncia, destaca a necessidade
que tambm a expectativa dos planejadores setoriais, regionais e globais, face crescente
complexidade da sociedade brasileira e do ambiente externo de instrumentos mais compatveis
e pertinentes com a multiplicidade de interesses e as perspectivas de insuficincia de recursos
para a promoo de melhorias significativas do padro de vida no pas.
Os partidrios de que as regies e territrios devem se constituir como elemento
de articulao bsico entre os diversos nveis de administrao pblica e as expectativas da
sociedade em base territorial entendem que este o caminho mais eficaz para que as escolhas
e prioridades, assim como os riscos da decorrentes, devem ser tomados em consenso.
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Regional (PNDR), em cumprimento ao subitem 9.4 do Acrdo n 2.919/2009-Plenrio.
Braslia, 2011.
87
Captulo 3
1 INTRODUO
O conceito de territrio passou a ser utilizado com mais frequncia na agenda governamental,
de maneira que diversas polticas pblicas nos anos recentes, nas mais diferentes estruturas e
escalas de governo, se reportam a ele para justificar a adoo de um novo programa ou uma
nova metodologia de interveno.
A abordagem territorial, da forma como vem sendo anunciada, almeja designar um
novo paradigma para o planejamento de polticas pblicas no Brasil, que se distinga dos
antigos instrumentos de planejamento adotados por um Estado centralizador e autoritrio
(Silva, 2012). No entanto, a apropriao deste conceito, enquanto instrumento operacional
para as polticas governamentais, ainda se encontra difuso e carente de uma melhor fundamentao terica e operacional, de maneira que ele no perca seu significado e torne-se
uma mera adjetivao retrica nas peas normativas oficiais.
Nesse sentido, surgem alguns questionamentos sobre do que realmente se trata essa
abordagem territorial para o planejamento governamental. Pode-se questionar: quais as
matrizes conceituais que esto por trs do conceito utilizado de territrio; quais as mudanas
institucionais recentes que possibilitam a emergncia da abordagem territorial; quais os nveis
de centralidade definidos para o territrio nestes processos; e quais as tenses, complementaridades e contradies que elas trazem em si.
Com base nessas indagaes, este captulo tem como objetivo trazer alguns elementos
conceituais e analticos que auxiliem no entendimento do que se convencionou denominar
atualmente de abordagem territorial das polticas pblicas nacionais. Embora haja um rol
bastante significativo de experincias j inseridas na agenda governamental e que apresentam um bom material de anlise emprica, este texto se concentrou na busca por um
melhor enquadramento terico e operacional que envolve a temtica territorial, no intuito
de esclarecer quais os elementos que permitem sua instrumentalizao tanto para o planejamento como para a avaliao de polticas pblicas, bem como entender as caractersticas
principais que permitam elaborar uma caracterizao geral destas polticas.
Para tanto, o texto est organizado em seis sees, sendo a primeira esta introduo,
com a apresentao do tema e a exposio dos objetivos. Na seo 2, discute-se o conceito de
territrio na literatura e sua evoluo histrica, no intuito de entender as diversas dimenses
que ele envolve e seus elementos instrumentais que o permitem ser apropriado no campo do
planejamento e elaborao de polticas pblicas. Na seo 3, analisam-se brevemente os determinantes histricos sobre como a noo de territrio passou a ser introduzida enquanto uma
nova escala analtica e administrativa para a ao governamental no Brasil. Posteriormente,
aps debater alguns dos principais fatores relevantes que a abordagem territorial possibilita
para o planejamento e a implementao de polticas pblicas, elaborou-se, na seo 4, uma
categorizao geral das experincias em curso segundo algumas caractersticas apresentadas.
A seo 5 complementa o exerccio analtico ao enfocar dois processos tidos como fundamentais para a efetividade destas experincias, que so a participao social e o horizonte
temporal das polticas. Por fim, na seo 6, so tecidas algumas consideraes finais com base
nos elementos apresentados.
2 O CONCEITO DE TERRITRIO E SUAS DIMENSES
O termo territrio perpassa pelos mais diversos ramos das cincias sociais, assumindo particularidades prprias em cada um que define sua abrangncia. Enquanto conceito, assume formas
e contedos diversos, sempre revestido do interesse em explicar uma realidade de relaes
complexas entre os distintos atores sociais e destes com o seu meio.
A primeira concepo de territrio surgiu basicamente sob uma viso naturalista, em
que se destacaram conceitos como os de paisagem e regio. O territrio encarado como
imperativo funcional, um elemento da natureza inerente a um povo ou nao pelo qual se
deve lutar para conquistar ou proteger. Esta viso delimitou o campo de estudo da chamada
geografia tradicional no fim do sculo XIX, diferenciando-a de outras cincias, e teve como
um de seus principais precursores o alemo Friederich Ratzel1 (Sposito, 2004).
O termo territrio surgiu em Ratzel como sinnimo de solo, ambiente, ou outros recursos
que compem a paisagem natural. O autor entendia o territrio similarmente ideia de
habitat, usada na biologia para delimitao de reas de domnio de uma determinada espcie
ou grupo de animais. A noo de espao estava implcita em sua anlise, com o territrio
sendo compreendido como uma parcela delimitada do espao, isto , mais restritiva, que se
caracteriza como um substrato para a efetivao da vida humana.
Para Ratzel, a preservao e a ampliao do espao vital em um territrio constituem-se
na prpria razo de ser do Estado. Com isto, o autor deixa uma importante contribuio
ao vincular o territrio como imprescindvel para a constituio do Estado-Nao e para a
manuteno e conquista de poder; seus conceitos deram suporte constituio da geopoltica
como rea de estudo especfica (Candiotto, 2004).
A partir da dcada de 1970, novas abordagens para o conceito de territrio buscaram
explicar a dominao social, a constituio e a expanso do poderio do Estado-Nao, alm
1. Sua principal obra, Geografia poltica, foi publicada originalmente em 1897.
90
Com base nesse argumento, Raffestin (1993) considerou que o conceito de espao
relacionado ao patrimnio natural existente em uma regio definida, enquanto o conceito
de territrio abrange a apropriao do espao pela ao social de diferentes atores. Em outras
palavras, o conceito de territrio incorpora o jogo das relaes de poder e dominao entre os
atores que atuam e modificam pelo trabalho um determinado espao. Como resultado deste
jogo de poder nas relaes sociais, se define uma identidade relacionada a limites geogrficos,
ou ao espao determinado. Ou seja, o territrio surge como um processo de construo social,
cuja dinmica relacional varia no tempo e no espao.
Um terceiro autor com contribuies importantes na conceituao de territrio Robert
Sack.3 Este autor trabalhou o conceito de territrio em um nvel mais concreto, tambm como
resultado de uma construo social, e seus limites se alteram de acordo com as estratgias de
apropriao, controle e delimitao do espao. Nesse sentido, o territrio constitui expresso
de um espao dominado por um grupo de pessoas que fazem uso deste domnio para manter
controles e influncias sobre o comportamento de outros, exercendo relaes de poder.
Em sua obra, a noo de territorialidade assume um papel central, correspondendo a
um conjunto de prticas que envolvem grupos sociais, empresas e Estado. As manifestaes
materiais e simblicas da territorialidade so efetivadas em uma multiplicidade de contextos
histrico-sociais, nos quais se definem as estratgias para garantir a apropriao e o controle
do territrio. Nas palavras de Sack (1986, p. 5), a territorialidade o prprio meio pelo qual
espao e sociedade esto inter-relacionados, com todas as suas dimenses de sociabilidade.
2. Claude Raffestin compe a chamada Escola Francesa, com G. Deleuze, F. Guttari, M. Foucault e H. Lefebvre. Ele um dos estudiosos que mais tem
marcado a geografia no Brasil (Saquet, 2007).
3. Robert Sack era integrante da chamada Escola Anglo-Saxnica.
91
92
p. 247). Portanto, sobre esta segunda categoria que deve recair a anlise social. Embora seu
entendimento inicial de territrio seja o de Estado-Nao, o autor afirmou tambm que o uso
do territrio no se d de maneira homognea, o que leva a uma configurao desigual em
termos de objetos naturais e artificiais no interior do territrio como um todo. Assim, o que
se observa na prtica a existncia do que ele chamou de fraes do territrio usado, que
adquirem funes diversas ao longo da produo histrica do espao, e que se materializam
em diferentes configuraes territoriais.
Alm dos trabalhos clssicos dos autores citados anteriormente, diversos outros pesquisadores se debruaram para definir novas abordagens, que permitem uma melhor instrumentalizao analtica do conceito de territrio, buscando expressar a multidimensionalidade das dimenses que ele envolve. Perico (2009), por exemplo, fez um breve resumo
do uso deste conceito nas mais distintas reas do conhecimento humano na atualidade.
Segundo o autor, na viso jurdica, o territrio definido como espao delimitado e controlado pelo exerccio do poder sob a concepo mais subjetiva cultural e simblica.
Constitui produto da apropriao e valorizao simblica de um grupo em relao ao espao
sentido, vivido e compartilhado. Sob a concepo econmica, o territrio evoca a dimenso
das restritas relaes econmicas, que concebe o territrio como sinnimo de recursos, da
relao capital-trabalho ou da diviso territorial do trabalho. J a concepo naturista enfatiza
as relaes homem-natureza-sociedade, manifestada em sua relao ambiental. Alm destes
campos, o territrio tambm utilizado na perspectiva de desenvolvimento, sendo considerado
como uma varivel importante nas polticas de interveno sobre o espao e as populaes
que buscam mudanas no marco das relaes socioeconmicas.
Portanto, a utilizao do conceito de territrio permite uma compreenso analtica
bem apurada sobre o que se trata este espao social de mediao e convivncias, quais as
dinmicas que ele abrange e como se d e sob quais condies sua relao com outras
escalas geogrficas.
A partir desse debate, pode-se estabelecer uma definio sinttica de territrio como um
espao de construo social e poder institudo porm no imutvel , caracterizado por
recursos fsicos especficos naturais e industriais e valores histricos e culturais que
estabelecem elementos de identidade aos sujeitos que nele habitam. Considera-se tambm
que o territrio formado tanto por lugares contguos relaes de vizinhana como lugares
em rede processos sociais que ligam lugares diferentes. Sob este entendimento, o territrio
constitui uma base flexvel sobre a qual agem distintas foras endgenas e exgenas, de
maneira que ele se encontra continuamente submetido a relaes de poder conflitivas e/ou
cooperativas nos processos histricos de apropriao e dominao do territrio, bem como
presses por mudanas, que podem implicar expanso ou deslocamento.
com base nessa compilao conceitual que as sees seguintes deste trabalho analisam como o conceito de territrio vem sendo apropriado pelo Estado para a determinao
de espaos diferenciados de interveno por meio de poltica pblica e quais as principais
93
vantagens e contradies que esta nova abordagem apresenta, dado o contexto sociopoltico
brasileiro contemporneo. Antes disso, considera-se importante apontar as determinaes
histricas recentes que permitiram a adoo deste conceito na agenda governamental, tema
da seo 3.
3 A OPERACIONALIZAO DO CONCEITO DE TERRITRIO NO PLANEJAMENTO E
NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
A questo da definio de escalas espaciais da ao governamental sempre esteve presente nos
esforos em termos de planejamento estatal. De maneira geral, as principais justificativas para
as escolhas adotadas giravam em torno da busca por um desenvolvimento mais equilibrado
regionalmente, com diminuio das desigualdades histricas que caracterizam os diferentes
contextos territoriais no pas. O que mudou ao longo do tempo foram os instrumentos operacionais de planejamento e interveno mais recentes, que derivaram de um processo de
descentralizao e desconcentrao do poder poltico central da Unio nas ltimas dcadas.
Em termos histricos, a ao deliberada de planejamento estatal teve um marco importante com a criao do Ministrio do Planejamento, em 1962, no governo do presidente
Joo Goulart. A primeira pessoa a assumir este ministrio foi o renomado economista
Celso Furtado. Suas teses fundamentaram as principais aes governamentais de planejamento econmico naquela poca e ainda persistem como referncias importantes.
Furtado confiava no processo poltico para reverter este quadro perverso de dependncia, que
gerava desigualdades extremas entre as fraes do territrio brasileiro e era, a seu ver, responsvel pelo subdesenvolvimento do pas. Por isso, a questo do desenvolvimento regional esteve
fortemente presente em sua obra. Para ele, um processo de integrao teria de orientar-se
no sentido do aproveitamento mais racional de recursos e fatores no conjunto da economia
nacional (Furtado, 2003, p. 249).
A principal ao prtica no sentido de reorganizao do espao econmico regional e sua
integrao nacional de modo mais equilibrado havia ocorrido pouco antes, ainda no governo
do presidente Juscelino Kubitschek, com a criao da Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene), em 1959. A Sudene surgiu com como estrutura estatal organizada
para coordenar um projeto de desenvolvimento do Nordeste, regio com maiores ndices de
pobreza e carncias sociais do pas. Aps o golpe militar, em 1964, a Sudene sofreu deturpaes no seu projeto original, mas o debate em torno das diferentes escalas de planejamento
de polticas permaneceu. Com a expanso das atividades econmicas pelo territrio nacional e
os investimentos estatais em infraestrutura e explorao de recursos naturais, novas autarquias
regionais foram criadas nas regies Norte e Centro-Oeste: a Superintendncia de Desenvolvimento
da Amaznia (Sudam), em 1966, e a Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Sudeco), em 1967, respectivamente.
No entanto, aps um perodo de forte crescimento econmico e a modernizao da
estrutura produtiva da economia brasileira, at meados dos anos 1970, o pas passou a
94
enfrentar, na dcada seguinte, um perodo de srias dificuldades fiscais e financeiras que desencadearam na crise do modelo desenvolvimentista. Este novo cenrio, fortemente influenciado pela instabilidade por que passava o capitalismo mundial, impactou diretamente na
conduo do planejamento e da ao estatal no Brasil. Segundo Uderman (2008, p. 89-90),
de um Estado intervencionista, que propunha a eliminao de pontos de estrangulamento,
ao crescimento industrial e o fomento a atividades consideradas prioritrias para a superao
do atraso relativo e do subdesenvolvimento, passou-se a defrontar-se com um padro de crescimento orientado pelo mercado, dominado por uma viso negativa da interveno do Estado
no desenvolvimento econmico e por propostas de ao pblica quase que exclusivamente
voltadas para o ajuste macroeconmico de curto prazo. Como resultado, as instituies
de planejamento e execuo de polticas de desenvolvimento regional montadas no perodo
precedente perderam a sua capacidade de formulao e interveno, tornando-se rgos
incapacitados para o exerccio da funo para a qual foram criados.
A questo regional ficou restrita basicamente implementao de grandes projetos
industriais metalrgicos, petroqumicos, energticos etc. , projetos estes que reconfiguraram o territrio nacional. J as agncias regionais se limitavam a apresentar planos que no
saam do papel e a distriburem incentivos fiscais entre grupos econmicos dominantes do
cenrio local e nacional.
A deficincia de uma estratgia pautada exclusivamente em grandes projetos industriais
(GPIs), tambm chamados de projetos estruturantes, reside, sobretudo, no fato de possurem sua
dinmica prpria de pactuao desarticulada das organizaes sociais locais. Seus acertos so
feitos, em grande medida, diretamente nos gabinetes, intermediados por grupos de interesses e
lobbies os mais diversos, margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e
distante de qualquer debate pblico, constituindo-se em vetores do processo de fragmentao do territrio (Vainer, 2006, p. 12). Como resultado, o que se observa a deflagrao de
um processo desvairado de competio entre os diferentes Entes Federativos, cujos vencedores
so grupos empresariais privados, que promovem verdadeiros leiles para os que ofeream
maiores vantagens fiscais, fundirias, ambientais etc., rompendo com qualquer estratgia
de cooperao federativa possvel. Pelo contrrio, o que passa a ser difundida a retrica
do planejamento competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neolocalismo
competitivo, totalmente alheio poltica nacional e que refora a fragmentao federativa.
De acordo com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a questo regional assunto de
competncia direta do Estado. Porm, diferentes autores apontam crticas base de referncia
regional brasileira atual, quando, na realidade, existe uma diversidade de padres territoriais
e regionais presentes na definio e na funo de cada ncleo de convvio. A regio, por
exemplo, pode ser entendida como uma subunidade, um subsistema do sistema nacional,
que no tem existncia autnoma em relao ao espao nacional, um subespao do espao nacional total (Santos, 1988, p. 46). Ela representa uma referncia associada localizao e
extenso de um determinado fenmeno, correspondendo a entidades espaciais de escala mdia,
entre o nacional e o local. De acordo com Dias e Santos (2003), a diviso administrativa do
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os diferentes grupos de atores possam participar mais ativamente das tomadas de deciso e
ter mais acesso informao; ii) realizar aes de capacitao junto aos atores locais para que
possa ser formada uma viso territorial de desenvolvimento, rompendo a viso setorial como
a nica forma de anlise; e iii) estabelecer novas formas de coordenao das polticas pblicas,
no que se refere aos recursos, s populaes e aos territrios, baseadas em novas lgicas de
desenvolvimento.
A temtica territorial permitiu ainda a emergncia de um discurso de revalorizao do meio
rural na definio de polticas pblicas, que antes era suprimida nas aes de desenvolvimento
regional, basicamente voltadas para a estruturao dos espaos urbanos. Esta revalorizao se
deu com base em dois importantes postulados. O primeiro deles refere-se ao carter multifuncional que a agricultura familiar estabelece com o territrio, sobre o qual o meio rural
deixa de ser entendido somente por suas caractersticas produtivas e passa a ser valorizado
tambm por seus aspectos sociais, culturais e ambientais, embora a atividade produtiva
agropecuria permanea como atividade nuclear de seu espao (Maluf, 2001). Para este
segmento socioprodutivo, que se representa de modo diferenciado no territrio nacional,
a propriedade rural familiar, que se interconecta com outras circunvizinhas formando as
comunidades rurais, no so apenas lcus de produo, como no caso das grandes propriedades
agrcolas empresariais, mas tambm a base geogrfica da vivncia, da formao de laos de
solidariedade, da reproduo cultural e de todos os fatores materiais e simblicos que ratificam uma identidade prpria (Souza, Silva e Silva, 2012).
O segundo est relacionado a um posicionamento contrrio dicotomia rural-urbano,
que negligencia as relaes sociais que so desenvolvidas na prtica em decorrncia dos diversos
mecanismos de integrao entre estes espaos (Abramovay, 2003; Silva, 2012). Sob este entendimento, rural e urbano so consideradas categorias espaciais que guardam em si especificidades
prprias, mas tambm possuem elos de conectividade que determinam e so determinados
por suas interaes sociais, culturais, polticas e econmicas. Esta interligao entre espaos
com caractersticas distintas denominada por Favareto (2007, p. 22) de dinmicas territoriais
de desenvolvimento. Para uma interveno sobre estas dinmicas, h a necessidade de entender
as articulaes entre suas formas de produo e as caractersticas morfolgicas dos tecidos sociais
locais, a partir do entendimento de suas relaes de oposio e complementaridade.
Bronzo (2008) afirmou que a centralidade do territrio para as polticas pblicas reside
justamente no seu potencial de criar estratgias em que diferentes setores so interligados em
busca de um objetivo resultante. Nesta perspectiva, o conceito de intersetorialidade torna-se
um elemento essencial para que as aes do poder pblico consigam alcanar um grau satisfatrio de aderncia e incidir de maneira mais eficiente nas dinmicas prprias dos territrios.
Segundo a autora:
intersetorialidade consiste em uma estratgia de gesto que se apresenta em diversos nveis da implementao e que se define pela busca de formas mais articuladas e coordenadas das polticas e setores
governamentais, pautada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre a pobreza e as
condies de sua produo e reproduo social. A construo da gesto intersetorial e do governo
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multinvel, em suas formulaes mais densas, exigem a alterao de estruturas institucionais e organizacionais ou a adoo de estratgias de gesto integradas (Bronzo, 2008, p. 129).
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espaos diferenciados uns dos outros. Sobre eles incidem poderes especficos e, consequentemente,
possibilidades distintas de interao, conferidas e demarcadas ou limitadas pelas normas, instituies,
regras ou leis criadas para regular a realidade social. assim que uma rea onde h forte incidncia
de pobreza torna-se, para a inteno poltica de promover desenvolvimento, um territrio, ou seja,
passa a existir como tal e como lugar de interveno; passa a ser objeto da instituio de normas que
viabilizaro o projeto poltico de mudana embutido na interveno (Medeiros e Dias, 2011, p. 134).
Segundo Bertone e Mello (2006, p. 140), uma poltica ancorada na abordagem territorial depende da clareza de conceitos, objetivos, funes e mecanismos operacionais.
Porm, h uma srie de dificuldades terico-metodolgicas comuns na formulao de polticas desta natureza, de maneira que sua implementao requer ateno especial por parte
de seus formuladores. As dificuldades no entendimento dos autores so: i) a escolha da base
geogrfica como unidade territorial bacia hidrogrfica, ecossistema, bioma ou municpio,
cidade, regio; ii) a definio de escala de interveno macrorregional, sub-regional, local;
iii) o grau de detalhamento das informaes e sua integrao base geogrfica; iv) a adequao das informaes escala definida; e v) a adoo de mtodo de negociao com os atores.
O enfrentamento dessas dificuldades exige o estabelecimento de constantes canais de
dilogos entre poder pblico, empresas e organizaes sociais, que so os atores principais
envolvidos na dinmica local. Ou seja, as diversas possibilidades de constituio de uma estratgia territorial de interveno requerem distintas articulaes institucionais e organizacionais
de governana que garantem sua operacionalizao mais efetiva nas configuraes territoriais a
serem consideradas. Tais arranjos tero maior complexidade medida que envolva um conjunto mais denso de estruturas de poder social e poltico ministrios, secretarias de Estado, prefeituras, sindicatos, empresas ou associaes empresariais, igrejas, lideranas comunitrias etc.
Dessa forma, h um problema de deciso a ser tomada no ato de elaborao da proposta,
que deriva da existncia de um emaranhado complexo de geometrias de poder de um espao
social profundamente desigual e diferenciado (Haesbaert, 2005, p. 19). Este problema de
deciso ocorre porque uma maior densidade institucional na composio dos territrios, por
um lado, concebe a alguma determinada poltica uma maior representatividade em termos
sociais e intersetoriais , o que pode implicar maior grau de aceitao e envolvimento social
em torno dos projetos propostos. Por outro lado, uma composio institucional mais densa
no arranjo territorial pode explicitar conflitos latentes que impeam a constituio de acordos
mais interessantes para a definio de projetos ou processos inovadores na implementao de
polticas. Isto exigir dos atores interessados pblicos e privados maior habilidade social
(Fligstein, 2001) para induzir comportamentos cooperativos interorganizacionais para uma
possvel consolidao de projetos que envolvam lideranas de diferentes grupos sociais e que,
com isto, permitam alcanar os resultados previamente almejados.
Por seu turno, o poder de interveno do Estado nas novas configuraes territoriais
definidas para a incidncia de suas aes ir se relacionar inevitavelmente com outras formas
de poder estabelecidas historicamente no interior dos territrios, alm de inmeras relaes
de dependncia que existem entre diferentes territrios, seja na escala nacional, seja na global,
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Pelo fato de serem consideradas setoriais, as polticas enquadradas nessa categoria tendem a apresentar grau de conflituosidade baixo, j que, de maneira geral, as relaes setoriais
entre governo e sociedade so mais consolidadas e contemplam grupos mais especficos. H
tambm o fato de que as prprias estruturas ministeriais se organizam a partir de vetores setoriais, o que divide e direciona as foras sociais, diminuindo assim a possibilidade de conflitos
em cada rea. Contudo, no os evita, uma vez que sempre h tambm disputas no interior
dos setores.
So vrios os exemplos de polticas que podem ser classificadas nessa categoria, entre as
quais podem ser citados desde programas com recortes territoriais mais ampliados, englobando
mais de um municpio, como os consrcios municipais de sade e, mais recentemente, de educao; at programas com um recorte territorial mais restrito, que atuam no nvel de bairros e
comunidades, como o Programa Sade da Famlia (PSF) em bairros perifricos, as Unidades
de Polcia Pacificadora (UPPs) nas favelas cariocas e o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA),6 cujos territrios, descontnuos por sinal, so definidos pela localizao dos agricultores familiares associados s organizaes produtivas que estabelecem contrato diretamente
com o rgo do poder pblico responsvel pela compra dos alimentos a serem produzidos.
Outro exemplo o dos comits de bacias hidrogrficas (CBHs), que surgiram na dcada de
1990 com o objetivo de organizar o processo de descentralizao da gesto dos recursos naturais e hdricos, elegendo prioridades locais e estabelecendo estratgias e diretrizes para seu uso
e conservao.
No segundo caso, territrio como fim, esto as aes mais recentes e que possuem um
carter inovador em termos de estratgia institucional, mediante um conjunto de regras definidas na esfera nacional. Elas consistem em estratgias mais amplas compostas por uma srie
de polticas, de natureza intersetorial, que visam ao desenvolvimento do territrio como um
todo, gerando rotinas e possibilidades de investimento que desencadeiem uma maior dinamizao da economia local, bem como uma insero mais vantajosa em cadeias de valor nacionais ou globais. Ou seja, o territrio, com base em cada configurao especfica, entendido
como lcus de convergncia de polticas e articulao de diferentes escalas de poder.
Por abranger uma gama maior de temas e polticas e, consequentemente, de interesses, estas polticas tendem a apresentar grau de conflituosidade maior que aquelas do tipo
anterior. No entanto, como estas aes ainda so recentes, pouco consolidadas na estrutura operacional do governo e envolvem volumes de recursos relativamente pequenos dado
os desafios a que elas se propem e instveis, podem ser caracterizadas como grau mdio
de conflituosidade.
Entre os principais programas sob essa abordagem esto: a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), sob responsabilidade do Ministrio da Integrao
Nacional (MI); os consrcios de segurana alimentar e desenvolvimento local (CONSADs),
do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); o Programa Nacional de Desenvolvimento
6. Sobre o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), ver Dvila e Silva (2011).
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Como o territrio nacional sempre disputado por distintas foras sociais e econmicas,
a regulao de seu uso algo que envolve os mais diversos interesses e pode suscitar conflitos
tambm de natureza diversa. Por sua vez, como tais aes no envolvem diretamente recursos
fundos pblicos , e como, por diversas razes que sero tratadas mais adiante neste captulo,
o pas possui uma grande dificuldade em cumprir seus planejamentos, dificuldade esta que
aumenta quanto maior o prazo previsto para o projeto, o grau de conflituosidade nestes casos
tambm pode ser classificado como mdio.
Entre os exemplos que podem ser citados para essa categoria de abordagem, talvez o mais
caracterstico seja a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), que visa promover a articulao institucional de instrumentos de ordenamento do uso e ocupao racional e
sustentvel do territrio nacional, de acordo com objetivos, princpios, diretrizes e estratgias
previstas em lei. Em 2003, o governo federal, por meio da Lei no 10.683, conferiu a responsabilidade sobre o ordenamento territorial aos ministrios da Integrao Nacional e da Defesa.
Outro exemplo o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE),7 que integra a Poltica
Nacional de Meio Ambiente e difere-se do PNOT por apresentar um carter menos abrangente,
embora seja um instrumento fundamental para a regulao e o uso do solo. H tambm
exemplos de aes restritas ao plano estadual ou municipal, como os planos diretores ou
o estabelecimento de reas de proteo ambiental. Sua finalidade propiciar um diagnstico preciso sobre o meio fsico-bitico, socioeconmico e poltico-institucional das diversas
configuraes territoriais dos estados brasileiros, para com isto oferecer diretrizes para a regulamentao da ao de organizaes pblicas e privadas. Existem tambm aes pblicas que se
remetem a configuraes territoriais especficas, cuja finalidade no regular, mas sim elaborar
um diagnstico sobre alternativas e projetos potenciais para o seu desenvolvimento ou explorao, de natureza orientadora, sem nenhum poder normativo. So exemplos de aes deste
tipo o Plano de Desenvolvimento da Amaznia, do Vale do So Francisco, planos de faixas
de fronteira, entre outros.
Por fim, h tambm o caso de polticas que se utilizam de uma abordagem territorial para
assegurar a grupos sociais especficos o direito aos recursos territoriais terra, gua, floresta
etc. , que so imprescindveis para sua reproduo social e manuteno de sua identidade
coletiva, mas que, por motivos diversos, encontram-se apartados destes recursos ou possuem
relao precria de direito a eles. Por isso sua abordagem caracterizada neste trabalho de
territrio como direito.
No caso da regulao sobre o direito a terra no Brasil, esta deriva do reconhecimento de
que o territrio, para comunidades tradicionais, possui significado que no se resume ao sentido mercantil ou patrimonial. Subsiste um vnculo estreito entre a dignidade humana para
estas comunidades e a posse definitiva de suas terras, no apenas como garantia do direito
moradia, garantido pelo Artigo 6o da CF/88, mas pelo fato de a terra ser o elo de continuidade
do grupo no tempo e possibilitar a preservao de sua cultura, seus valores e modos de vida
7. O zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) definido de acordo com o Artigo 5o da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
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que lhes so caractersticos. Tais grupos sociais expressam sua territorialidade no apenas por leis
ou ttulos mas pela memria coletiva, que incorpora dimenses simblicas e identidades indgenas,
quilombolas, extrativistas , e uma concepo da terra como local de produo posseiros,
trabalhadores rurais, agricultores familiares e como territrio de luta assentados, trabalhadores sem-terra, atingidos por barragens (Ipea, 2013). A privao da terra e a instabilidade na
delimitao de seu territrio condenam grupos desta natureza a uma situao de territorializao precria ou insegurana socioespacial (Haesbaert, 2005, p. 24), colocando em risco sua
identidade coletiva.
As polticas que se enquadram sob essa abordagem podem ser efetuadas por meio de
regularizao da posse de reas ocupadas historicamente por estes grupos sociais, como
no caso da regularizao de reas quilombolas,8 de comunidades ribeirinhas sobretudo
na regio Norte , a demarcao de reservas indgenas e tambm de reservas extrativistas.
Outro mecanismo de interveno a reforma agrria, que transfere o direito de posse de
uma parcela de terras e seu patrimnio ambiental a famlias de agricultores sem-terra que
almejam manter sua identidade camponesa, e por isso se organizam para pleitear junto ao
poder pblico a destinao de reas para que eles possam produzir e garantir sua reproduo social. As aes de reforma agrria podem ser efetuadas de duas maneiras: i) com a
destinao de reas pblicas a serem colonizadas por estas famlias; ou ii) por meio da desapropriao de reas particulares que no estejam cumprindo com o preceito institucional
da funo social da propriedade.9
No entanto, essas polticas possuem uma caracterstica especfica que no to explicitamente observada nas demais. Por serem aes redistributivas, segundo a tipologia clssica
de Lowi (1972), e muitas vezes de cunho compulsrio, as polticas que se enquadram neste
tipo possuem um alto grau de conflitualidade. Isto ocorre porque muitas reas reivindicadas
por comunidades tradicionais j esto registradas muitas vezes de forma fraudulenta por
outras pessoas, que no abrem mo da manuteno de sua posse.
Porm, a capacidade de enforcement (Evans, 2003) do Estado para fazer cumprir a legislao nos termos da funo social da propriedade muito precria, ainda mais quando se
considera que os grandes latifundirios so, comumente, lideranas polticas locais poderosas,
de famlias tradicionais, que fazem uso deste poder para impor sua vontade e manter suas propriedades, mesmo quando se verificam desconformidades com a lei. No raramente, so noticiados
casos de violncia em reas de disputa, com o assassinato de lideranas e trabalhadores que
lutam por seus direitos, e que, para completar o cenrio de tragdia, os autores fazem uso dos
8. Apesar de haver mais de 3 mil comunidades quilombolas no pas, apenas 6% destas tiveram suas terras regularizadas. Vale reafirmar que direito
garantido pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) as comunidades remanescentes de quilombos possurem os ttulos das terras que ocupam
(Ipea, 2013).
9. No captulo III da CF/88, o Artigo 184 define as condies de desapropriao por interesse social do imvel rural que no estiver cumprindo sua
funo social. O Artigo 185 estabelece quais so os imveis insuscetveis de desapropriao para reforma agrria: a pequena e mdia propriedade
rural, desde que seu proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva. J o Artigo 186 define o que funo social, em que considera que
sua conformidade estar sujeita ao cumprimento das seguintes condies: I ter uma utilizao racional e adequada do estabelecimento; II utilizar
racionalmente os recursos naturais disponveis e preservar o meio ambiente; III observar os dispositivos normativos dos relatrios de trabalho; e
IV o estabelecimento deve promover, ao mesmo tempo, o bem-estar dos proprietrios rurais e dos trabalhadores (Brasil, 1988).
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Definio
Conflituosidade
Exemplos
Territrio como
meio
Polticas setoriais que definem recortes territoriais especficos para alcanar maior efetividade na sua implementao
Baixa
Territrio como
fim
Mdia
Territrio como
regulao (ou
diagnstico)
Mdia
Territrio como
direito
Alta
Elaborao do autor.
Deve-se deixar claro, porm, que o exerccio de construo dessas categorias serve apenas para uma categorizao analtica das polticas pblicas que partem de uma abordagem
territorial em seus marcos constitutivos. Existem exemplos de aes que poderiam, por
exemplo, tanto ser caracterizadas por uma categoria como por outra em termos da maneira
que se utilizam da abordagem territorial para sua interveno. Um exemplo o PRONAT,
citado anteriormente. Embora seu corpo normativo deixe claro que tem como objetivo
reduzir a pobreza e a desigualdade de territrios com caractersticas eminentemente rurais,
mas com projetos que incorporem tambm as dinmicas de desenvolvimento com o meio
urbano (territrio como fim), muitas pessoas criticam o carter altamente setorial de sua execuo.
A incapacidade do programa em criar mecanismos que envolvam atores sociais para alm
10. O Censo Agropecurio 2006 mostrou que esse grau de concentrao permanece praticamente inalterado desde 1985. O ndice de Gini para
desigualdade de terra registrado para 2006 foi de 0,854, no muito diferente do mesmo ndice para 1995 e 1985, que foram, respectivamente,
0,856 e 0,857. Ambos muito prximos do pior cenrio possvel em termos de desigualdade, que um ndice igual a 1.
11. A Lei de Terras aprovada em 1850, e regulamentada em 1854, teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriao territorial no Brasil;
acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; financiar a imigrao; criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia
confivel para emprstimos e funcionar como um chamariz para a imigrao (Reydon, 2007, p. 226).
12. Hoffmann (2007, p. 172) classificou a elevada concentrao de terras como um dos condicionantes bsicos da desigualdade da renda no pas.
106
do universo da agricultura familiar faz que a abordagem territorial que o programa adota-se
resuma a uma mera estratgia (territrio como meio) de execuo das polticas do prprio MDA, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF Infraestrutura).
Outras situaes tambm podem ser observadas. Uma delas ocorre quando uma poltica sob uma determinada categoria de abordagem est contida em outra poltica que
se caracteriza por outra categoria de abordagem territorial. Um exemplo o Programa
Territrios da Cidadania (territrio como fim), que apresenta em sua estratgia a inteno
deliberada de garantir s populaes tradicionais o direito a terra, de maneira que, entre
o conjunto de outras polticas que compem sua estratgia de interveno, esto aes de
reforma agrria e regularizao fundiria (territrio como meio).
Outro exemplo refere-se a polticas que, em um estgio de sua implementao, se caracterizam por uma categoria e em um estgio posterior, se caracterizam por outro. As polticas
de regularizao de reas quilombolas e demarcao de terras indgenas podem exemplificar
uma situao desta natureza, pois medida que ocorre de fato a regularizao da rea e
dado o direito de posse comunidade (territrio como direito), podem estar previstas para
levar quelas comunidades um conjunto de outras polticas que visem a um desenvolvimento
mais integral destas comunidades passando ento para a abordagem do territrio como fim.
Podem acontecer ainda casos em que, em vez de se complementarem, as polticas se
contradizem e explicitem ou at mesmo induzem conflitos territoriais de difcil resoluo.
Em geral, estes conflitos surgem por diferenas de interesses com relao implementao de
grandes projetos, inclusive geradas no interior da prpria estrutura de governo, entre pastas
ministeriais diferentes, apontando que o governo no uma estrutura decisional homognea.
Como exemplo, pode-se citar o Plano Nacional de Minerao 2030, lanado em 2011 pelo
Ministrio de Minas e Energia (MME), que tem como objetivo definir um marco legal e
nortear os investimentos no setor de minerao, a partir de um estudo geomorfolgico de
todo o territrio nacional (territrio como regulao). Porm, o estudo no leva em conta a luta
de inmeros grupos sociais e comunidades tradicionais pela efetivao, por parte do mesmo
governo federal, de polticas que lhes garantem o direito sobre as reas que ocupam h vrias
geraes (territrio como direito), e muitas destas reas constam como sendo estratgicas para
a explorao mineral (Ipea, 2013).
Casos como esse, de conflitos entre objetivos de polticas territoriais, tambm podem
abranger diferentes nveis de poder federativo. Um exemplo a ser citado, neste caso, o do
Programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal, que visa garantir a populaes de
baixa renda o acesso ao direito habitao digna (territrio como direito), o que altamente
louvvel. No entanto, ao estabelecer metas e prazos de execuo, o governo federal acaba
subjugando os governos municipais a definirem novas reas de expanso habitacional em seu
espao urbano, sob pena de no poder acessar os recursos. Deste modo, os planos diretores
dos municpios (territrio como regulao) so muitas vezes ignorados, o que pode acarretar
107
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ser representados nas instncias deliberativas dos programas, ficando excludos dos espaos
institucionais nos quais poderiam vocalizar diretamente suas demandas e torn-las pblicas.
Com isso, estes grupos passam a ser invizibilizados pelos grupos mais organizados que comandam as definies nos territrios.
Ocorre que, de maneira geral, a considerao do conflito enquanto um resultado natural
das relaes sociais de grupos diferenciados que compem a multiplicidade socioeconmica
de um territrio tende a ser subvalorizada nos desenhos normativos de polticas pblicas que
assumem a abordagem territorial. Gomz e Favaro (2012, p. 42-53) enfatizaram criticamente
que h nos processos recentes de implementao e avaliao de polticas pblicas uma concepo de territrio apoiada numa teoria da ao social que simplifica as relaes sociais, ao
ponto de desconsiderar a importncia do conflito como expresso da poltica indissocivel ao
territrio. Porm, na opinio destes autores, existe uma finalidade prtica neste processo, que
privilegiar marcos explicativos que so funcionais s propostas asspticas das organizaes
internacionais (e nacionais) de controle, (...) que naturaliza os processos (como a pobreza).
Realmente, organizaes internacionais como o Banco Mundial, a Comisso Econmica
das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), o Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA), entre outras, tiveram, e ainda tm, uma importncia muito grande no processo de transferncia desta abordagem para a implantao de
novas estratgias institucionais para a ao governamental nos pases da Amrica Latina e
do Caribe. E como o contexto histrico de organizao poltica, a apropriao do territrio
e a formao dos Estados-Nao so bem distintos, se comparados aos contextos europeu e
latino-americano, deve-se ter uma precauo muito grande e um acompanhamento crtico
constante em termos de adaptar uma abordagem desta natureza ao cenrio poltico e social
da Amrica Latina.
O segundo elemento a ser destacado o horizonte temporal estabelecido no planejamento desses programas, sobretudo quando se trata de um regime democrtico de governo
com economia aberta. Todo processo de planejamento traz em si um horizonte temporal
que permite a efetivao das aes previstas, incluindo os acordos e ajustes necessrios.
No caso do planejamento de uma poltica pblica, este horizonte pode ser mais ou
menos longo, a depender da natureza da temtica a ser tratada e do seu grau de conflitualidade, da abrangncia social e territorial que ela expressa, do volume de recursos e da
estrutura institucional necessrios, entre outras questes de ordem operacional. Neste caso, as
polticas que abordam o territrio como fim e o territrio como direito tendem a demandar
um horizonte temporal mais longo em relao quelas que abordam o territrio como meio
e o territrio como regulao. Porm, cada caso reserva suas particularidades, o que dificulta
estabelecer uma regra geral para estes casos.
As dificuldades para a definio de um horizonte temporal para o planejamento de
programas de abordagem territorial tambm esto diretamente ligadas ao modelo de desenvolvimento que os caracterizam, bem como o grau de protagonismo assumido pelo Estado.
Elas podem surgir sob diferentes dimenses. Conforme vo se tornando mais evidentes ao
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110
debate social por meio dos movimentos populares, das organizaes de classe, dos partidos
polticos, entre outros grupos de presso. Todo este rol de demandas ir compor um menu de
questes que podem ser adotadas ou no pelo poder pblico em seu programa de governo.
Por conseguinte, nos regimes democrticos, as escolhas governamentais ao longo do
perodo de mandato comprometem decises e projetos definidos anteriormente, inclusive
aqueles que, em sua concepo, eram tomados como projetos de longo prazo. Contudo, necessrio ressaltar alguns pontos importantes referentes a este debate sobre o horizonte temporal
do planejamento. Um deles que as influncias das diferentes dimenses no agem de maneira
independente uma das outras. H uma forte inter-relao entre elas. A fora resultante em
cada uma destas dimenses depender da composio geral de foras na sociedade, devendo-se considerar, neste caso, tanto a diviso internacional do trabalho quanto as relaes sociais
internas e as disputas polticas regionais de poder.
Alm disso, o compartilhamento das temticas sociais em ministrios cada vez mais
setoriais retalha a sociedade e suas organizaes na busca por recursos e diminui o campo de
influncia de cada uma delas em suas negociaes relacionais com os poderes de Estado.
Um resultado deste fenmeno o surgimento de lutas internas no prprio seio do Estado, gerando
confrontos de interesse entre diferentes ministrios, que so defendidos pelos grupos sociais mais
diretamente ligados aos programas executados por eles. Isto exige maior capacidade de negociao
de um ministrio e de sua equipe gestora, ao se responsabilizar por um programa planejado para
um horizonte relativamente longo, com as demais instncias de governo, seja no plano horizontal
entre diferentes ministrios e autarquias , seja no plano vertical envolvendo tambm diferentes
escalas federativas de poder (federal, estadual e municipal).
Outro ponto refere-se prpria relao entre Estado democrtico e planejamento.
Foram elencadas algumas das questes que caracterizam a complexidade da formao do
campo de foras sociais e polticas no interior de um governo democrtico, que iro comprometer diretamente a capacidade de planejamento do Estado. Mas isto no significa dizer
que seja impossvel a elaborao de um planejamento territorial logo, multidimensional e
multissetorial de longo prazo. O que se deve buscar a construo de um modelo prprio
de construo de um regime democrtico nacional. No se pode esquecer que a democracia
no Brasil e em seu entorno latino-americano um fenmeno extremamente novo e ainda em
vias de consolidao, principalmente por guardar em si os vcios e privilgios institucionais de
uma sociedade autoritria anterior, que permanece viva por meio destes mecanismos.
6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo buscou abordar as principais inovaes conceituais e normativas que o paradigma territorial trouxe para a ao de planejamento e implementao de polticas pblicas
no Brasil. Ao considerar o territrio como o espao de atuao da ao humana, que transforma e transformado pelo tecido social que nele habita ao longo do tempo, e que congrega
em si suas simbologias, identificaes, instituies e normas de poder, que no se restringem
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determinado fenmeno ou situao que possa ser classificado como objeto de poltica pblica,
independentemente da centralidade em que o territrio definido para a incidncia dos programas estabelecidos.
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CAPTULO 4
1 INTRODUO
O Brasil, bem como a grande maioria dos pases da Amrica Latina, passou nas ltimas trs
dcadas por profundas transformaes estruturais e sociopolticas que resultaram em diferenas importantes nos mecanismos de planejamento estatal, diferindo-se daqueles tpicos do
Estado centralizado e autoritrio das dcadas anteriores. Dois fatores foram essenciais neste
processo: i) o incio de uma descentralizao poltica que resultou em maior importncia para
os poderes administrativos locais estaduais e municipais na operacionalizao de polticas
pblicas nacionais; e ii) a introduo de mecanismos institucionais de participao social na
definio das aes governamentais em todas as esferas administrativas. Ambos estes fatores
tiveram seus avanos e seus limites.
Paralelamente a esses fenmenos, comeou a ganhar espao no meio acadmico e
poltico-institucional o conceito de territrio. A apropriao deste conceito e o entendimento das dimenses que este abrange (patrimnio natural, identidade local, composio
do tecido social etc.), para fins de definio da agenda governamental, resultaram no surgimento de diversas polticas nesses ltimos anos, nas mais diferentes estruturas de governo,
que se reportam ao territrio para justificar a adoo de novo programa ou nova metodologia
de interveno. Esta nova estratgia de ao pblica passou a ser denominada de abordagem
territorial do desenvolvimento (Silva, 2012).
Sob essa nova abordagem de ao pblica, o territrio entendido como construo
histrica e social que d expresso humana e poltica ao espao, o que permite caracterizar a estrutura de uma sociedade relacionada com seu ambiente. A partir deste processo
de interao entre espao e sociedade, so criadas instituies, economias, redes e hierarquias que se materializam no territrio em uso, convertendo os elementos de identidade
local em energia social no processo de desenvolvimento endgeno (Santos, 1978; Santos
e Silveira, 2001).
Com base nessas colocaes, este captulo visa analisar os avanos e as contradies na
conduo desse novo paradigma de interveno estatal, com foco em seus mtodos, instrumentos, procedimentos e mecanismos de governana estabelecidos pelas polticas em curso.
Trata-se, portanto, de compreender os principais aprendizados que estas experincias j
apontam em termos de avanos e contradies para a construo de uma nova relao entre
Estado e sociedade. Como objeto emprico, definiram-se dois programas criados na ltima
dcada no mbito do governo federal: o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrios Rurais, criado em 2003, e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), de 2008.
De acordo com os objetivos apresentados, o texto est organizado em cinco sees,
incluindo-se esta introduo. Na seo 2, so abordados os pontos relevantes e limitantes do
processo de descentralizao administrativa e da abertura dos mecanismos de participao
popular na gesto de polticas governamentais no Brasil. Na seo 3, so analisados os principais pontos referentes aos dois programas nacionais em curso que adotam em seus marcos
normativos a abordagem territorial. J na seo 4, so debatidos alguns pontos de convergncia
e contradies diagnosticados neste trabalho entre estes programas elencados. Por fim, so
tecidas algumas consideraes finais com base nos elementos trazidos discusso e nos
resultados auferidos.
2 DESCENTRALIZAO, PARTICIPAO SOCIAL E COORDENAO DA
AO PBLICA
A dcada de 1980 foi marcada pelo incio das mudanas no ambiente poltico brasileiro que
vieram a definir esse novo quadro de atuao do Estado e das liberdades civis. Tais mudanas
derivam, sobretudo, do ressurgimento do ativismo civil na busca por autonomia frente ao
Estado autoritrio constitudo em 1964. Os dois pontos fundamentais que marcaram aquele
perodo de mudanas foram: i) a volta ao Estado democrtico de direito aps vinte anos de
governo militar no pas, entre 1964 e 1984, que permitiu a legalizao, a reorganizao e a
atuao dos diferentes grupos e movimentos sociais; e ii) a promulgao da Constituio
Federal (CF) de 1988, que institucionalizou uma srie de direitos sociais e garantiu a democracia como princpio bsico da ao poltica nacional.
Como consequncia desses acontecimentos e de todo um contexto de transformaes na
geopoltica mundial, surgiu na dcada seguinte uma ampla (re)discusso sobre o papel do Estado
diante deste novo cenrio, que viria a definir as principais diretrizes da atuao governamental
no territrio nacional. Uma das consequncias importantes deste momento histrico foi o aprofundamento da descentralizao federativa, capitaneado com maior fora aps a promulgao
da CF de 1988, que passou a delegar ao municpio papel mais estratgico no contexto federativo
brasileiro, principalmente em termos de conduo de polticas pblicas nacionais.
Segundo Falleti (2006, p. 60), descentralizao pode ser entendida como processo de
redimensionamento de poder e autonomia no interior do Estado que envolve um conjunto
de polticas pblicas que transfere responsabilidades, recursos ou autoridade de nveis mais
elevados do governo para nveis inferiores. A partir desta definio, possvel distinguir
118
trs categorias de descentralizao com base no tipo de autoridade transferida, que so:
i) descentralizao administrativa: engloba o conjunto de polticas que transferem a administrao
e a proviso de servios sociais como educao, sade, assistncia social e moradia, aos governos
subnacionais; ii) descentralizao fiscal: refere-se ao conjunto de polticas desenhadas para
aumentar as receitas ou a autonomia fiscal dos governos subnacionais; e iii) descentralizao poltica: diz respeito ao conjunto de emendas constitucionais e de reformas
eleitorais desenhadas para abrir novos espaos ou acionar espaos existentes para a
representao das sociedades subnacionais (Falleti, 2006, p. 61-62).
A sequncia em que cada uma dessas categorias se concretiza no processo geral de
descentralizao interfere diretamente no equilbrio intergovernamental entre as esferas
de poder na Federao e os interesses territoriais que dominam em cada instncia de
negociao das polticas descentralizadoras. No caso brasileiro, o processo iniciou-se pela
descentralizao poltica, com a aprovao da Emenda Constitucional (EC) no 15, de 1980,
que restabeleceu a eleio direta para governadores e para todos os membros do Senado.
A segunda etapa foi a descentralizao fiscal, com uma srie de normativas que culminaram no
novo sistema de repartio de receitas entre Unio, estados e municpios na CF de 1988.
Por fim, veio a descentralizao administrativa, primeiramente com a transferncia para
governos subnacionais da gesto dos servios pblicos de sade (Falleti, 2006).
Porm, Affonso (2000, p. 134) chama ateno para algumas caractersticas especficas que
so importantes de serem elencadas. Em primeiro lugar, a descentralizao no Brasil no ocorreu
como iniciativa preponderante do governo federal, como aconteceu em outros pases. Os estados e
os municpios j travavam uma luta por descentralizao tributria desde o final dos anos 1970,
o que caracteriza a descentralizao no pas como uma descentralizao pela demanda. A segunda
caracterstica diz respeito simultaneidade com a redemocratizao e a abertura poltica no pas,
fruto de maior engajamento das organizaes sociais por mais liberdade e participao no cenrio
poltico brasileiro. Por ltimo, a descentralizao possibilitou nova dinmica no federalismo
brasileiro, ao aumentar as atribuies e as competncias dos nveis subnacionais de governo,
alm de elevar a capacidade fiscal prpria e disponvel de estados e municpios.
Amaral Filho (1999) resumiu os argumentos favorveis descentralizao da ao pblica
em trs elementos-chave: i) a proximidade e a informao isto , os governos locais esto
mais prximos de produtores e consumidores finais de bens e servios pblicos (e privados)
e, por isto, so mais bem informados que os governos centrais a respeito das preferncias da
populao; ii) a experimentao variada e simultnea ou seja, a diferenciao nas experincias locais pode ajudar a destacar mtodos superiores de oferta do servio pblico; e
iii) o elemento relacionado a tamanho quanto menor o aparelho estatal melhor o resultado em termos de alocao e eficincia. Estas colocaes estiveram fortemente presentes
enquanto retrica discursiva no chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
lanado pelo governo federal em 1995, sob a coordenao do ento recm-criado Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado (Mare).
119
Com base nessa nova estratgia, a descentralizao era tida como mecanismo essencial, ao
desobrigar a Unio de uma srie de responsabilidades que passariam a ser remetidas ao plano
local. Assim, visava-se, por um lado, diminuir o tamanho do Estado central e, por outro, propiciar ao governo melhores condies para a cobrana de servios pblicos eficientes por parte
dos usurios-contribuintes. Amaral Filho (1999, p. 1.288) classificou este novo referencial
de modo de interveno pragmtico, uma vez que no se enquadraria em absoluto nem no
princpio neoliberal por no aceitar a crena cega de que o mercado e os preos so os nicos
mecanismos de coordenao das aes dos agentes , nem, tampouco, no princpio do dirigismo estatal que leva burocracia pesada, hierarquia rgida e ao desperdcio financeiro.
Seria, dessa forma, um modo de agir que estaria em um ponto intermedirio entre estas duas
vertentes antagnicas, podendo pender mais a um lado ou a outro, de acordo com as coligaes
de governo empossadas.
No entanto, a conduo do processo de descentralizao adotado no mbito do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, apresentou diversas inadequaes, entre as quais
se pode citar: falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos;
excesso ou insuficincia de controle e acompanhamento das polticas sociais descentralizadas;
dificuldade de estruturar ou manter coalizes polticas intrafederativas; incongruncia entre o
aumento do poder de comando dos governos subnacionais sobre o gasto pblico e a poltica de
estabilizao macroeconmica; e as dificuldades para articular a descentralizao com as polticas redistributivas interpessoais e inter-regionais (Affonso, 2000). Alm disso, o plano diretor
desconsiderava a necessidade de aes diferenciadas no territrio nacional que contemplasse as
distintas carncias das Unidades Federativas, contribuindo para reforar o cenrio de desigualdades j existente.
A falta de mecanismos de coordenao poltica e planejamento da ao governamental
fez com que os desdobramentos desse processo se resumissem a aes fragmentadas, com
poucos resultados em relao modernizao do aparelho estatal burocrtico brasileiro.
A articulao entre os Entes Federativos permaneceu na forma de conjunto superposto de
arenas de negociao e coordenao de polticas, ramificadas vertical, horizontal e setorialmente
em cada nvel de governo ou rea de atuao (Ipea, 2010). Como resultado, acirrou-se no
pas cenrio de fortes constrangimentos estruturais pactuao e formulao de polticas
pblicas e estratgias de desenvolvimento abrangentes, durveis e legitimadas (Brando,
2007, p. 18).
Para Arretche (2004, p. 17), Estados federativos como o Brasil tendem a passar por maiores
problemas de coordenao dos objetivos das polticas, gerando competio entre os diferentes
nveis de governo. Estas relaes competitivas desencadeiam processos de barganhas federativas, em que cada nvel de governo busca garantir para si os benefcios e transferir a outros os
custos polticos. Por isto, sua capacidade de engendrar estratgias possveis para a coordenao
vertical de polticas nacionais est diretamente relacionada com o modo pelo qual se estruturam
as relaes federativas nas polticas setoriais. Os resultados deste limite em termos de coordenao institucional por parte do governo so: superposio de aes; desigualdades territoriais
na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais (Arretche,
2004, p. 22).
120
Uma tentativa de proporcionar elementos jurdicos para a cooperao e a coordenao federativa na operacionalizao de polticas e servios pblicos no Brasil foi a Lei no
11.107/2005, a chamada Lei dos Consrcios (LC). Segundo Ipea (2010, p. 555), os consrcios so pensados fundamentalmente como meios para os pequenos municpios prestarem
servios que, dada a escala de investimentos, no seriam economicamente viveis se oferecidos isoladamente.
No entanto, alm de ser instrumento ainda pouco utilizado para constituir novas
institucionalidades capazes de protagonizar aes intermunicipais de desenvolvimento, os
consrcios pblicos por serem pessoas jurdicas formadas exclusivamente por Entes da
Federao dependem diretamente dos interesses dos governantes eleitos, o que implica os
mesmos problemas anteriores prpria lei. Alm disso, uma das crticas mais frequentes
LC remete-se regra imposta em seu regulamento que exige a regularidade fiscal de todos os
entes consorciados para a assinatura de convnio que estabelea transferncia de recursos da
Unio para o consrcio. Uma regra como esta impe um srio constrangimento proliferao
de consrcios, uma vez que um municpio apenas pode inviabilizar a possibilidade de repasse
de recursos de toda uma regio.
Outro fator delicado que compromete a articulao federativa diz respeito desigualdade na capacidade de arrecadao. Entre os municpios de cada estado, observa-se
disparidade muito grande em termos de receitas tributrias, fato este que precisa ser
compensado por meio de transferncias fiscais da Unio para estados e municpios.1
Como consequncia, o fato de o Executivo federal ser o maior financiador de polticas no
contexto federativo brasileiro com estados e municpios extremamente dependentes de
seus recursos confere-lhe o principal instrumento de coordenao de que dispe para
influenciar e condicionar as escolhas dos governos locais (Arretche, 2004). Porm, este
mecanismo compromete a ideia de autonomia implcita no conceito de descentralizao,
mantendo um sobrepoder no nvel central do governo.
Para alm do debate tecnocrtico dos instrumentos de gesto pblica, as organizaes
sociais tambm tiveram papel fundamental no processo de descentralizao das estruturas
de poder do Estado no Brasil. Isto porque a centralizao poltico-administrativa era vista
pela sociedade civil organizada como um smbolo do autoritarismo estatal, e seu enfraquecimento seria um elemento fundamental para a refundao da democracia no pas. Um dos
desdobramentos desta atuao foi a abertura para maior participao da populao seja no
planejamento, seja na implementao, seja na avaliao das polticas nacionais , tanto diretamente como por meio de suas organizaes representativas. A participao social passou a
ser considerada um dos elementos fundamentais do projeto de ressignificao do conceito de
pblico na organizao poltica do pas (Milani, 2008).
1. O sistema de arrecadao tributria no pas permanece extremamente concentrado, com os cinco principais impostos no pas respondendo por
mais de 70% da arrecadao total; destes, quatro so arrecadados pela Unio (Arretche, 2004).
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Em 1999, o governo federal criou o Ministrio da Integrao Nacional (MI), em substituio ao antigo Ministrio do Interior. Em 2000, o MI elaborou o documento Bases para
as polticas de integrao nacional e desenvolvimento regional (Brasil, 2000), o qual propunha
uma srie de objetivos amplos para a gesto do territrio, tais como: promover a competitividade sistmica; mobilizar o potencial endgeno de desenvolvimento das regies; fortalecer
a coeso econmica e social; promover o desenvolvimento sustentvel; e incrementar a integrao continental. Tais objetivos so amparados socialmente pela CF de 1988, que apresenta
como princpio a reduo das desigualdades regionais (Artigo 170, inciso VII).
Em 2003, por meio da Lei no 10.683, o governo federal conferiu a responsabilidade
sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional e ao Ministrio
da Defesa (MD). J em 2006, o MI apresentou os subsdios para a elaborao da proposta da
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT (Silva, 2012).
Em consequncia a esses acontecimentos, o tema das polticas de desenvolvimento regional passou a ganhar espao na agenda governamental, o que permitiu o surgimento de polticas pblicas elaboradas no mbito do governo federal, com base em
perspectiva territorial. 2 Estas polticas foram se diversificando ao longo do tempo, em termos
de desenho institucional, reas temticas, recortes territoriais abrangidos, pblico envolvido etc.
Ou seja, a apropriao do conceito de territrio, enquanto instrumento operacionalizador de
polticas pblicas por parte do Estado, passou a ser realizada de diferentes formas.
Por esse motivo, o captulo Consideraes analticas e operacionais sobre a abordagem
territorial em polticas pblicas, de Sandro Pereira Silva, neste livro, fornece uma tipologia que
permite melhor caracterizao dessas formas de abordagem territorial utilizadas pelo poder
pblico no planejamento e na implementao de suas aes. Foram definidas pelo autor
quatro categorias, de acordo com a centralidade que o territrio possui em cada estratgia e
o grau de conflitualidade que apresentam. As categorias definidas so: territrio como meio,
territrio como fim, territrio como regulao e territrio como direito. Cada uma das polticas
que se enquadram nestas categorias analticas possuem suas trajetrias e estruturas caractersticas,
suas dificuldades de implementao, suas vantagens em termos de resultado, seus avanos e suas
contradies na relao com o territrio.
Para fins deste trabalho, optou-se por analisar dois programas que tm em comum o fato
de abordarem o territrio como fim isto , buscam definir estratgias e arranjos institucionais
nas diferentes configuraes territoriais escolhidas, com vistas a fomentar novas dinmicas de
desenvolvimento e a superar entraves estruturais histricos que travam o desenvolvimento e a
gerao de novas oportunidades populao destes territrios. Os programas escolhidos foram:
o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e o PTC, sob coordenao da Casa Civil.
2. Um dos fatores que permitiram esse retorno se refere ao incio da gesto do ento presidente Lus Incio Lula da Silva, momento em que se abriu
no contexto poltico nacional uma janela poltica de oportunidade (policy window) para o surgimento de novos programas na agenda governamental (Kingdon, 1995).
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e territorial das regies, no intuito de constituir ambiente favorvel criao de novas oportunidades produtivas e incluso social.
Como as regies rurais diferem uma das outras, inclusive em termos de suas inter-relaes
com o entorno urbano, o conceito de territrio passa a ser elemento fundamental para estabelecer processos de desenvolvimento que levem em conta todo este contexto de heterogeneidades regionais existentes. Para fins de operacionalizao de polticas sob uma abordagem
territorial, o CONDRAF definiu territrio como:
um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos,
caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que
se relacionam interna e externamente por processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, 2005, p. 28).
Os elementos considerados nessa definio devem propiciar um sentimento de pertencimento aos diversos grupos locais espalhados pelos municpios, de modo que a noo de
territrio adotada como construo conceitual que busca expressar identidades existentes
entre suas populaes particularmente, os agricultores familiares e os espaos fsicos que
estas ocupam (Freitas, 2011).
A caracterizao geral da denominao territrio rural no mbito do MDA, alm das
condies estabelecidas anteriormente, tem por base as microrregies geogrficas que apresentam densidade demogrfica menor que oitenta habitantes por quilmetro quadrado e
populao mdia por municpio de at 50 mil habitantes, incluindo-se nestes territrios os
espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados (Brasil,
2005). Outro critrio incorporado o fator de identidade (cultural, histrica, geogrfica,
poltica e produtiva) e coeso social conferidas ao conjunto de municpios que compem o
arranjo territorial para delimitar abrangncia das aes da poltica.
Embora no se houvesse estabelecido, no incio, regras claras sobre a formalizao dos
territrios a serem apoiados pelo governo federal, havia alguns critrios prioritrios que orientavam para a composio de territrios com concentrao de segmentos sociais prioritrios
ao do MDA; quais sejam, os segmentos de agricultores familiares, famlias assentadas pela
poltica de reforma agrria, agricultores beneficirios do programa de reordenamento agrrio,
quilombolas, ribeirinhos etc. Alm disso, era importante o fato de ser parte de um territrio
de identidade e integrar, como municpio, aes coletivas entre governo e sociedade civil.
Os municpios interessados em se articularem enquanto territrio deveriam apresentar
ao MDA uma proposta para serem inseridos no programa, apresentando diagnstico que
justificasse seu pleito, constando quais grupos sociais e setores do poder pblico esto envolvidos nesta proposta. Este , por sinal, um dos pontos que diferem o PRONAT de outros
programas territoriais, pois enquanto estes definiram a priori a composio dos territrios
para a atuao da poltica, aquele partiu de articulaes locais que no excluem, todavia, os
interesses polticos que definiram e encaminharam ao ministrio a composio dos territrios
126
para aprovao. Atualmente, o PRONAT abrange 164 territrios rurais, os quais compreendem
total de 2.392 municpios, com cerca de 47,1 milhes de habitantes, sendo 16,1 milhes residentes em reas rurais. Estes territrios representam uma rea de 52% da superfcie nacional.
Uma de suas principais inovaes institucionais que o programa apresentou se encontra
na definio de suas reas de resultado, que so quatro: articulao de polticas pblicas;
formao de redes sociais; dinamizao econmica de territrios rurais; e fortalecimento
da gesto social. Sobre as trs primeiras, pode-se dizer que so comuns a qualquer outro
programa de desenvolvimento local ou territorial. A novidade o fato de a gesto social, fortalecida pela formao de competncias locais, estar entre as reas de resultado do programa,
deixando de ser considerada apenas como instrumento para se chegar aos resultados esperados.
Ou seja, o fortalecimento da gesto social considerado, por si s, resultado a ser alcanado.
Para fortalecer e garantir o processo de gesto social dos territrios rurais, so formados em cada um destes os conselhos de desenvolvimento territorial rural sustentvel
(Codeters), que so espaos pblicos compostos paritariamente por representantes do poder
pblico local e da sociedade civil. Estes conselhos so as instncias maiores de deliberao no
territrio no que diz respeito a aes prioritrias de desenvolvimento rural sustentvel, com
o objetivo principal de compartilhar o poder de deciso e possibilitar o empoderamento dos
atores sociais no sentido de desenvolver as habilidades coletivas necessrias (Brasil, 2005).
O oramento do programa para os projetos territoriais tambm contempla recursos para a
realizao de oficinas, o custeio das despesas para as assembleias-gerais, alm do pagamento
de um assessor territorial, que a principal personagem de referncia no territrio para a
coordenao das atividades do respectivo Codeter.
Esses conselhos territoriais surgem no sentido de dar carter mais amplo de envolvimento social no que concerne aos j existentes conselhos municipais de desenvolvimento
rural sustentvel (CMDRS), mas sem substitu-los ou extingui-los. Esperava-se que a
constituio de uma nova institucionalidade alterasse as microrrelaes de poder estabelecidas a partir da relao direta de transferncia de recursos entre o governo federal e
as prefeituras municipais, ampliando os canais de dilogo e os atores sociais envolvidos na
definio de projetos estratgicos para os territrios.
Contudo, os Codeters apresentam grande diversidade organizacional em todo o Brasil,
o que reflete a prpria diversidade territorial existente no pas. Segundo Delgado (2009,
p. 49), os membros que compem estes espaos diferenciam-se entre si pela qualidade de
seu interesse no processo de desenvolvimento do territrio e pela fora de sua atuao, a qual
tem a ver com a capacidade de estabelecer alianas. Quanto ao funcionamento dos Codeters,
Oliveira e Perafn (2012, p. 8) tambm diagnosticaram grandes diferenas operacionais.
Enquanto uns apresentam processos inovadores de pactuao social, indo alm das orientaes determinadas pelo CONDRAF, outros ainda tm muita dificuldade em funcionar,
limitando-se totalmente realizao de plenrias para aprovao de projetos territoriais e
realizao de eventos pautados pela SDT/MDA.
127
128
entre outros), a partir de metodologias participativas para o levantamento e a problematizao das informaes e a definio da viso de futuro do territrio, sob a coordenao de seu
respectivo Codeter.
A ideia que esses planos definam os eixos prioritrios de desenvolvimento para o territrio, e, em cada eixo, os projetos especficos para serem financiados no mbito do PRONAT.
Para ocorrer este financiamento, dois fluxos de sentido inverso devem ocorrer. O primeiro, no
qual so definidos os marcos normativos para a aprovao dos projetos em cada ano, comea
no prprio MDA, que elabora por meio de suas estruturas nos estados (as delegacias federais
de desenvolvimento agrrio) as normas orientadoras gerais e o cronograma. Estas normativas
so recebidas pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), que
as analisa e repassa aos seus respectivos Codeters; estes definem as agendas de discusso nos
seus territrios e definem as organizaes do territrio (prefeituras, ONGs e a Empresa de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Distrito Federal Emater) que sero as proponentes.
Ressalte-se que os projetos debatidos no interior dos Codeters devem atender, por um lado, a
todos os critrios definidos anualmente pelo MDA e, por outro, aos eixos estratgicos para o
desenvolvimento territorial estabelecidos no PTDRS do territrio.
O segundo fluxo o encaminhamento dos projetos, que comea com sua adequao
por cada organizao definida como gestora (metas, valores, contrapartida etc.). Os Codeters
aprovam os projetos com base nas prioridades debatidas internamente. Estes projetos chegam
ao CEDRS, que avalia o mrito de cada projeto, podendo sugerir ajustes ou correes de
acordo com as instrues normativas do PRONAF Infraestrutura para o ano corrente. Por
fim, todos os projetos aprovados em cada estado so encaminhados para o MDA, que dar
o parecer final aprovando ou no cada um destes, podendo, inclusive, reencaminh-los para
readequaes, para finalmente receberem a nota de empenho da SDT/MDA. Um personagem
importante em todo este processo o articulador territorial, que um tcnico escolhido pelo
prprio Codeter e contratado com recursos do PRONAT, para atuar como agente facilitador e
mobilizador de agendas e compromissos do Codeter. A figura 1 ilustra as etapas de elaborao
e encaminhamento de projetos no mbito do arranjo organizacional dos territrios.
129
FIGURA 1
1. Define as normativas
gerais e dos prazos de
encaminhamento
2. Repassa informaes
aos territrios, podendo
elaborar normas
complementares
3. Apropriao das
normas e definio da
agenda de discusses no
territrio
4. Definio das
organizaes gestoras
dos projetos
MDA
CEDRS
Codeter
Organizaes do territrio
2. Seleo, priorizao e
encaminhamento dos
projetos ao CEDRS
1. Enquadramento dos
projetos s exigncias
de elaborao
130
de investimento (obras, compras de equipamentos e veculos etc.). A tabela 1 apresenta os dados ano a ano de execuo oramentria da ao 0620 do PPA, que corresponde ao PRONAT.
Pode-se perceber que, afora uma pequena queda de recursos em 2008, o volume foi sempre
crescente, sobretudo a partir de 2009. A porcentagem de execuo tambm foi bem significativa em todos os anos, com exceo de 2010, ano com a menor porcentagem de recursos
executados (62,4%).
TABELA 1
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
100.102
114.628
174.328
256.628
195.889
347.722
414.253
90.367
100.682
131.179
224.647
165.685
298.940
258.397
90,3
87,8
75,2
87,5
84,6
86,0
62,4
Quanto distribuio regional desses recursos, o grfico 1 revela os resultados para cada
um dos anos em termos de participao percentual de cada regio no montante aplicado, e o
grfico 2 traz a porcentagem de cada regio no total aplicado em todo o perodo. Pode-se verificar que a regio Nordeste recebeu a maior parcela dos recursos em todos os anos mostrados,
completando-se total geral de 47% no perodo. As regies Sudeste, com 10%, e Centro-Oeste,
com 7%, foram as que receberam a menor parcela de recursos.
GRFICO 1
60
50
47
41
40
20
38
38
30
44
44
26
22
21
18
17
13
10
14
12
8
22
21
18
17
21
18
17
17
13
12
7
10
6
0
2004
2005
2006
Nordeste
Sudeste
2007
Sul
2008
Nordeste
2009
2010
Centro-Oeste
131
GRFICO 2
10
47
17
Norte
Sudeste
Sul
Nordeste
Centro-Oeste
132
133
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
23.200
20.913
22.647
36.000
102.603
111.126
145.055
23.013
20.888
21.422
35.251
87.118
82.520
127.083
99,2
99,9
94,6
97,9
84,9
74,3
87,6
134
do governo federal. Um dos principais determinantes que resultaram no PTC foi uma
inquietao do governo com relao s crticas sofridas aps o lanamento de seu principal
programa de investimentos, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no
incio do segundo mandato do ento presidente Lula, em 2007. O PAC constitua-se em uma
lista de grandes projetos tidos como estruturantes em todo o territrio nacional englobando
reas como energia, transporte, habitao e infraestrutura em geral , com a previso de
significativa soma de recursos pblicos, mas que no definia explicitamente metas sociais em
sua estratgia.
Por causa disso, os ministrios da rea social foram provocados a apresentar propostas
para a elaborao de estratgia complementar que poca era referida como PAC Social.
Foi ento que o MDA, por meio da equipe da SDT, apresentou proposio com base em
estratgia e dinmica j existentes, que foi prontamente recebida com entusiasmo pela
Presidncia da Repblica (PR) para tornar-se a principal aposta poltica em termos de
programas sociais.
A proposta trazida por esse novo programa apresenta um esforo de desenvolvimento
integrado, que enfatiza a universalizao dos programas bsicos de cidadania e a participao
social. Na verdade, o PTC seria a viabilizao de uma das reas de resultado que o PRONAT
j previa desde seu lanamento, em 2003, que era a articulao de polticas pblicas na
esfera territorial. Por esta razo, Karam (2012, p. 19) classificou este programa como sendo
de carter incremental, revelando interesse pragmtico do governo, uma vez que as opes
disponveis se enquadram em um conjunto de polticas j em curso. Soma-se a isto o fato
de que, apesar do montante de recursos envolvido e de seu status diferenciado em relao
aos programas setoriais tradicionalmente a cargo de ministrios especficos, o programa no
possui estrutura burocrtica, fundos contbeis ou sequer oramento prprio sob sua gesto.
Esse programa passou a ser administrado pelo governo federal, por intermdio da Casa
Civil, envolvendo outros 24 rgos pblicos, entre ministrios e autarquias diferentes.6
O grande nmero de entidades envolvidas j demonstra o grau de prioridade que o PTC
possua no mbito do Poder Executivo, reforado pelo fato de sua cerimnia de lanamento
ser realizada no prprio Palcio do Planalto, com a presena do ento presidente Lula. Seu
objetivo principal era garantir melhores focalizao e articulao entre as ofertas de polticas
pblicas aos municpios de territrios elencados a partir de alguns critrios, como ndice
de pobreza, baixo ndice de desenvolvimento humano (IDH), existncia de grande nmero de
agricultores familiares e assentados de reforma agrria etc.
6. Os rgos envolvidos no Programa Territrios da Cidadania (PTC) inicialmente foram: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (PR); Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); Secretaria de Relaes Institucionais/PR; Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio da Sade
(MS); Ministrio da Integrao Nacional (MI); Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); Ministrio do Meio Ambiente (MMA); Ministrio das Cidades
(MCidades); MDA; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Ministrio da Educao (MEC); Ministrio da Justia (MJ); Ministrio
das Comunicaes (MiniCom); Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT); Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio da
Cultura (MinC); Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR/PR); Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP/PR); Banco do
Brasil (BB); Banco da Amaznia (Basa); CEF; Banco do Nordeste do Brasil (BNB); e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
135
PRONAT
PTC
Centro-Oeste
17
12
Nordeste
67
56
Norte
32
27
Sudeste
26
15
Sul
22
10
164
120
Total
Fonte: Brasil (2010).
O governo federal definiu uma meta ambiciosa de 180 aes logo no seu ano inicial,
organizadas em trs eixos estruturantes: i) apoio s atividades produtivas; ii) cidadania e direitos; e iii) infraestrutura. Por sua vez, estes eixos foram divididos em sete temas: organizao
sustentvel da produo; aes fundirias; educao e cultura; direitos e desenvolvimento social; sade, saneamento e acesso gua; apoio gesto territorial; e infraestrutura, conforme
demonstrado na figura 2.
7. Os 120 territrios definidos no mbito do PTC englobam ao todo 1.808 municpios; uma populao total de 41.441.878 habitantes, sendo 12.767.377
de populao rural, 1.857.139 agricultores familiares, 505.677 famlias assentadas, 768 comunidades quilombolas e 313 comunidades indgenas.
136
FIGURA 2
Aes do PTC
Temas
Eixos
Apoio a atividades
produtivas
Organizao sustentvel
da produo
Educao e cultura
Sade, saneamento e
acesso gua
Infraestrutura
Apoio gesto
territorial
Aes fundirias
Total
(previso)
180 aes
Aps a definio dos eixos e dos temas do programa, a expectativa que se realize anualmente uma consulta aos ministrios, com vistas sua adeso ao programa por meio da oferta
de aes para comporem a matriz federal do PTC, que a lista de polticas e recursos a serem
disponibilizados para execuo nos territrios. No se trata, portanto, da criao de novos
programas governamentais para fazerem parte da estratgia deste programa, mas, sim, de destinar um volume de recursos dos programas j existentes aos territrios escolhidos.
Segundo Corra (2009, p. 23), o PTC pode ser considerado um marco na estratgia de
planejamento territorial de polticas pblicas orquestradas pelo governo federal, na medida
em que se propunha articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de diferentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios,
dado que o MDA no possua estrutura institucional que lhe permitisse atuao mais holstica sobre a realidade heterognea dos territrios. Por isto, foi colocado sob a coordenao
da Casa Civil. De acordo com a autora, a perspectiva que as aes desenvolvidas articulem
aspectos de propostas de polticas de baixo para cima (top-down), articuladas a projetos
vindos das prprias comunidades que os recebem (button-up), visando-se a um movimento
de descentralizao de decises, transversalidade8 de polticas e contnua avaliao do direcionamento dos recursos.
Por sua vez, Corra (2009) chamou ateno ao fato de que, ao mesmo tempo em que o
nmero de ministrios envolvidos um indicador positivo, as vrias aes propostas podem
8. A transversalidade, nesse caso, definida como uma forma de atuao horizontal que busca construir polticas pblicas integradas, por meio de
aes articuladas (Brasil, 2005, p.17).
137
gerar dificuldades para o territrio em termos de sua capacidade de gerir, articular e encaminhar os projetos necessrios, dificultando a execuo dos recursos. Com isto, os ministrios
deveriam atentar-se sobre esta possibilidade e definir, na estrutura normativa de seus programas, recursos e instrumentos para auxiliar o trabalho dos atores locais na elaborao e na
consolidao dos projetos.
Deve-se ressaltar que o PTC no constitui um programa governamental propriamente dito,
de acordo com a terminologia empregada no PPA. Na verdade, ambos fazem parte de estratgia de
articulao de polticas pblicas em recortes territoriais prioritrios e predeterminados, sem
destinao oramentria prpria. O PTC no traz tambm inovao em termos de arranjos
locais de governana e participao social, j que faz uso da estrutura j constituda no arranjo
do PRONAT.
Pode-se, no entanto, sublinhar trs novidades que o PTC trouxe para sua execuo em
relao forma anterior de organizao do PRONAT. A primeira foi a determinao para a
incluso de novos atores nos Codeters, ligados aos demais temas referentes aos outros ministrios, como cultura, educao, gnero etc. Por isto, os Codeters foram incentivados a constiturem cmaras temticas para o encaminhamento de aes e projetos setoriais, mantendo a
assembleia-geral como instncia mxima de deliberao do territrio.
A segunda refere-se criao de um arranjo vertical, a partir do governo federal, para
articular as diferentes aes a serem inseridas na matriz do programa pelos rgos que o compem. Este arranjo composto pelos comits de articulao estaduais, de carter consultivo,
que auxiliam na intermediao da relao entre o Comit Gestor Nacional e os Codeters, no
intuito de fortalecer a coordenao das aes.
Por fim, a terceira inovao definida no mbito do PTC foi o estabelecimento do Sistema
de Gesto Estratgica (SGE), com base no entendimento de que os dados constituem informaes fundamentais para o planejamento estratgico e para a qualificao da tomada de decises (Ghesti, 2011). O SGE visa articular institucionalmente e operacionalmente um arranjo
que envolve universidades, os territrios rurais e o prprio MDA nos respectivos processos de
coleta, registro, acompanhamento, monitoramento, avaliao e anlise de dados sobre os territrios. Neste sentido, este ministrio celebrou com o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), em 2009, um termo de cooperao para o lanamento de
edital para a seleo de projetos de pesquisa e extenso tecnolgica focados nos resultados do
PRONAT. Nestes projetos, foram previstas a constituio das chamadas clulas de acompanhamento das informaes territoriais, que possuem a funo de atuar como unidade operativa do
SGE/MDA para a coleta, o registro e a anlise de informaes sobre os territrios.
Por sua vez, Favareto (2010) chamou ateno para o fato de que, na prtica, o programa permanece esbarrando em problemas antigos, frutos da forte tendncia setorializao
dos ministrios. Para o autor, os territrios so vistos por grande parte dos ministrios que
o compem como mero repositrio de investimentos, que consistem em aes j planejadas em programas dispersos. Ou seja, os gestores frente dos ministrios no enxergaram
138
139
140
problema para os programas, desde que haja mecanismos em seu corpo normativo que possibilitem interveno diferenciada de acordo com algumas especificidades pr-definidas de seus
territrios, o que no foi observado em nenhum dos programas.
De maneira geral, os programas analisados tendem a minimizar a estrutura de classes sociais
e conflitos polticos locais, alm de desconsiderar a insero histrica na ordem capitalista
dos diferentes territrios. Consequentemente, em nenhum destes a questo da concentrao
fundiria tratada como tema importante a ser levado para o debate, dado o fato de o Brasil
apresentar concentrao fundiria alta e permanente.9 Temas conflituosos como reforma agrria
e regularizao fundiria aparecem apenas de maneira vaga e marginal, sem serem apontados
os mecanismos concretos de viabilizao. Ou seja, almeja-se instituir estratgia dialogada de
desenvolvimento territorial, sem se debater de maneira mais concreta o direito ao territrio,
desconsiderando-se a existncia de conflitos e disputas entre as foras sociais presentes.
Outra questo subestimada nos marcos normativos dos programas abordados neste texto
se refere influncia de fatores externos nas dinmicas econmicas dos territrios. Este ponto
requer cuidado especial, sobretudo quando se fala de desenvolvimento rural. Muitos territrios
rurais inclusive, os com grande proporo de agricultores familiares esto fortemente
inseridos em cadeias agropecurias cujos valores de comercializao e custos de produo so
definidos basicamente pelo comrcio exterior. Isto faz com que o desenvolvimento dependa
diretamente do grau de insero de cada territrio na dinmica desigual do movimento de
globalizao. Esta relao resulta no acirramento da tenso dialtica entre o global (fonte
de homogeneidade) e o local (lcus das especificidades). Os programas estudados tratam da
temtica da competitividade territorial sem problematizar a questo da diviso internacional
do trabalho, bem como das distintas formas de insero dos territrios nas cadeias globais
de valor e das tenses que estas engendram. Entender este processo um passo fundamental
para a construo de trajetrias de desenvolvimento que consideram as potencialidades e as
especificidades de cada territrio (Arajo, 2010).
Chama-se ateno tambm para a necessidade de um cuidado especial na definio de territrios que encerram em seu espao diferentes naturezas de desigualdade. Os limites socioeconmicos, simblicos e polticos dos territrios como lembrou Milani (2008) so obstculos
relevantes participao, podendo, inclusive, aprofundar a desigualdade poltica no mbito
dos prprios dispositivos participativos. Neste caso, o territrio pode ser apoderado por grupos dominantes e servir como instrumento de aprofundamento consentido da desigualdade,
fazendo-se valer da prerrogativa de participao social e autonomia local. Como resultado,
diferentes segmentos sociais locais no conseguem ser representados nas instncias deliberativas dos programas, permanecendo excludos dos espaos institucionais nos quais poderiam
vocalizar diretamente suas demandas e torn-las pblicas. Com isto, estes grupos passam a ser
invisibilizados pelos grupos mais organizados que comandam as definies nos territrios.
9. O ndice de Gini para a desigualdade de terra no Brasil registrado para 2006 foi de 0,854, no muito diferente deste ndice para 1995 e 1985,
que foi, respectivamente, de 0,856 e 0,857 (Silva, 2011). Um valor acima de 0,40 j considerado indicador de alta desigualdade.
141
Mas o principal limite, entendido neste trabalho, refere-se s questes legais que definem a institucionalizao desses programas. Pode-se dizer que a evoluo terica e emprica
da abordagem territorial e de seus resultados em termos de planejamento de polticas pblicas no foi acompanhada por inovaes no marco jurdico brasileiro que permitissem maior
dinamicidade e efetividade das polticas atuais formuladas a partir desta abordagem.
Sobre esta questo, torna-se importante ressaltar alguns pontos.
Em primeiro lugar, nenhum dos programas analisados alcanou aderncia significativa
na prpria estrutura interna de seus ministrios de origem, estando confinados em sua quase
totalidade nas secretrias ministeriais nas quais foram concebidos. Em segundo, embora os
rgos executores exijam a pactuao de projetos territoriais, a estrutura federalista brasileira
no reconhece outra esfera administrativa passvel de ser proponente de projetos federais
estruturantes que no seja os estados ou municpios, de modo que os projetos passam
a depender da capacidade e do interesse das prefeituras municipais e de seus gestores.
Em terceiro, as regras de gesto administrativa das contas pblicas e a complexidade
das dinmicas estabelecidas por estes programas acarretam um tempo excessivo para a
liberao dos recursos, comprometendo a execuo dos projetos aprovados nos territrios.
Decorrente disto, as instncias de governana local, criadas para atuarem na formulao, na
implementao e na avaliao das polticas relevantes para o territrio, carecem de institucionalidade jurdica prpria para seu reconhecimento enquanto unidade de gesto social.
Por fim, sobre a questo do financiamento, no se constituiu nenhum instrumento
novo que garantisse o apoio financeiro a projetos inovadores, com critrios claros e objetivos.
Esta dificuldade faz com que outros mecanismos de obteno de recursos, como as emendas
parlamentares, ganhem maior peso no esquema de financiamento de projetos nos territrios.
No caso do PRONAT, a porcentagem de recursos dos projetos oriundos de emendas parlamentares passou de 6%, em 2003, para 43%, em 2007, mantendo patamares prximos a
este nos anos seguintes. Se, por um lado, estas emendas garantem a injeo de recursos para
o financiamento pblico nos territrios, por outro, deturpam toda a estratgia participativa
e dialogada da definio de prioridades, j que a ligao poltica dos parlamentares tende a
se manter distante das instncias colegiadas para a aprovao de seus projetos de interesse.
Segundo Arajo (2010, p. 47), tal constatao evidencia que um modelo de financiamento
mais estvel fundamental sustentabilidade de experincia desta natureza.
5 CONSIDERAES FINAIS
A abordagem territorial para o planejamento de polticas pblicas nacionais, discutida neste captulo, embora ainda seja relativamente nova no Brasil, traz avanos significativos
tanto no que se refere viso anterior de desenvolvimento com base nas escalas macrorregionais brasileiras, que congregam uma realidade extremamente heterognea para serem
pensadas enquanto totalidade, quanto viso essencialmente municipalista, dado que os
municpios so instncias muito numerosas, alm de pequenas e com estrutura precria
em sua grande maioria.
142
Por sua vez, pde-se constatar nas experincias analisadas a persistncia de alguns entraves
para a operacionalizao desse tipo de abordagem. Entre os principais esto: a falta de marco
jurdico mais favorvel para o desenvolvimento de programas territoriais de desenvolvimento,
em que tanto o territrio quanto seus respectivos fruns deliberativos ganhem maior legitimidade; a necessidade de aes diferenciadas para o envolvimento de grupos sociais invisibilizados, dada a estrutura de desigualdade social no interior dos territrios brasileiros; a definio
de mecanismos de financiamento mais adequados para darem suporte a projetos territoriais
estratgicos; e o desprezo de temas importantes para o desenvolvimento territorial que, a princpio, geram srios conflitos de interesse, como a reforma agrria e a regularizao fundiria.
Estes entraves apontam que a temtica territorial ainda no alcanou nvel de institucionalizao, em termos de inovaes normativas, suficiente no campo da deciso poltica no pas,
embora aparea cada vez mais como diretriz dos programas governamentais.
Vale ressaltar tambm que dois fatores fundamentais para a abordagem territorial que
foram muito debatidos nos anos 1990 (descentralizao administrativa e participao social)
ainda carecem de maior instrumentalizao. A definio do municpio como clula bsica de
implementao das polticas pblicas no Brasil, embora possua sua lgica formal por ser a
esfera de maior proximidade com os problemas sociais , acabou por reforar as desigualdades
regionais do pas, por no estar acompanhada dos instrumentos necessrios para garantir a
efetividade desta estratgia. As diferenas em termos de estrutura fsica e capital humano
entre os municpios brasileiros so enormes, em suas mltiplas carncias e especificidades,
inclusive no interior dos prprios estados. Alm disso, a prpria fragilidade dos instrumentos
de cooperao e coordenao entre as unidades subnacionais constitui grande obstculo ao
sucesso da descentralizao.
No tocante participao social, as instncias abertas representao da sociedade civil
(conselhos, comits, fruns etc.) constituem processo de aprendizagem vlido e importante
conquista em termos de valorizao das instituies democrticas; este um fato que no
pode ser negado. No entanto, o compartilhamento de poder ou o tal empoderamento a
que tanto se referem os documentos oficiais no se realiza por decreto; deve ser desejado e
conquistado. Neste sentido, para participao mais representativa, necessrio que os programas garantam investimentos prprios para isto, principalmente em aes de capacitao,
assessoramento tcnico e informaes. No se pode esperar que, em um passe de mgica,
os atores locais marginalizados tomem para si o protagonismo do planejamento estratgico do
territrio, sobretudo em regies mais pobres, historicamente marcadas pela excluso social e
pelo domnio do poder local por pequenos grupos familiares. O aprendizado da ao poltica
processo que demanda tempo e recursos.
Deve-se deixar claro que as experincias em curso j desencadearam bons resultados,
como a formao de novos arranjos institucionais para o planejamento e a definio de
prioridades para a ao governamental. O maior envolvimento dos atores sociais na gesto
de polticas e projetos territoriais tambm pode ser considerado ponto de partida importante para a institucionalizao mais forte no pas de proposta desta natureza. Outro ponto
143
144
145
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146
CAPTULO 5
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) reconhece a importncia da dimenso territorial na promoo da equidade do uso do territrio nacional como condio essencial para
o desenvolvimento econmico e social da nao, e aponta, explicitamente, a necessidade da
ordenao do territrio no planejamento pblico.
O conceito de ordenamento territorial se institucionaliza no planejamento estatal com a
Carta Europeia de Ordenamento Territorial de 1983 (Conselho da Europa, 1988), entendido
como instrumento de reduo das desigualdades regionais, organizao equitativa do espao,
melhor distribuio das atividades econmicas, proteo ambiental e promoo da qualidade
de vida. O documento ressalta a importncia de se elaborarem conceitos e princpios comuns,
a partir da cooperao entre estados e regies.
Apesar de a questo regional ser amplamente debatida, tanto na produo de conhecimento cientfico como na elaborao e na execuo de polticas pblicas, conceitos como
ordenamento territorial, regionalizao e regio so usados de forma ainda polissmica nas diferentes polticas setoriais e nos diferentes perodos. Alm disso, verifica-se que a formulao
de polticas setoriais baseadas na regionalizao ocorre de forma desarticulada, mesmo tendo
em comum o elemento territrio.
Assim, considerando-se a importncia que vem assumindo a regionalizao de aes
e servios de sade para o aprimoramento da poltica de descentralizao da gesto da
sade promovida pelo Sistema nico de Sade (SUS), este captulo procura por meio
do reconhecimento de noes de ordenamento territorial, regio e regionalizao utilizadas
nesta poltica setorial entender a formulao da poltica regional inserida na poltica de
sade pblica nacional, elaborada a partir da CF/1988.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Professor do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e
pesquisador do PNPD na Dirur do Ipea
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
Uma iniciativa importante como diretriz para a formulao da poltica regional a elaborao da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio (PNOT), por parte do Ministrio da
Integrao Nacional. A despeito da efetivao desta poltica como subsdio Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR) e aos planos e programas regionais de desenvolvimento, possvel lanar mo do documento elaborado para uma aproximao da compreenso
de uma poltica pblica brasileira; no caso, a sade.
A literatura acerca do conceito de ordenamento do territrio evidencia que se trata de
um conceito polissmico e impreciso, que remete a realidades distintas. Isto se deve principalmente a ele ser ligado diretamente a processos e experincias especficas de polticas pblicas
sobre territrios nacionais diversos, respondendo a intenes diversas e realidades mltiplas.
Considerando-se os princpios fundadores da Carta Europeia de Ordenamento
Territorial (Conselho da Europa, 1988), o ordenamento deve ser democrtico, assegurando
a participao de interessados e atingidos; integrado, coordenando polticas setoriais; funcional, considerando os aspectos da realidade para alm das determinaes administrativas
e polticas; e prospectivo, visando ao longo prazo. O documento deixa claro tambm que o
ordenamento do territrio , essencialmente, uma questo poltica. Assim, os objetivos de
uma poltica de ordenamento territorial na lgica do Estado levam compreenso de um
processo amplamente ideolgico, que remete a associaes polticas e concertaes federativas ou nacionais.
Para efeito deste texto, os territrios, compostos por lugares reais, espaos vividos e
regies construdas social e historicamente, devem ser objeto da viso e da operao
estratgicas para o desenvolvimento social. Entende-se aqui que somente nesta perspectiva
podero ser estabelecidos no Brasil os marcos de uma poltica de desenvolvimento regional
que beneficie toda a populao. Assim, o ordenamento do territrio tomado como um
mecanismo poltico que pode assegurar as formas de coeso e as relaes entre lugares
representados e abrigados em regies.
Essa perspectiva vem ao encontro da regionalizao de aes e servios da sade formulada no mbito do SUS. Na CF/1988, a sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao (Brasil, 1988, Artigo 196); ainda, as aes e servios pblicos de sade integram
uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico (op. cit., Artigo 198).
Conclui-se, portanto, que este direito constitucional pressupe uma poltica de ordenamento
territorial, que assegure a coeso e as relaes entre lugares e regies que garantam os princpios
de universalidade, equidade e integralidade da ateno sade a toda a populao brasileira,
diminuindo as desigualdades regionais.
Considerando-se esses pressupostos, colocam-se alguns questionamentos de carter exploratrio, visando-se compreender as possveis convergncias entre o processo de regionalizao da sade e o avano no entendimento do ordenamento do territrio no Brasil.
148
1. Para Christaller (1966, p. 14, traduo nossa), A centralizao um princpio de ordem (...) a cristalizao da massa ao redor de um ncleo ,
tanto na natureza orgnica quanto na inorgnica, uma forma elementar de ordem das coisas que permanecem juntas uma ordem centralizadora.
Assim, o mesmo princpio centralizador tambm encontrado em algumas formas de vida humana em comunidade, predominantemente em certas
estruturas organizacionais e expressadas numa forma objetiva invisvel. Assim, pensamos em construes simples: a igreja, o centro da cidade, o
frum, a escola estes so os sinais resultantes de uma ordem centralizadora em vrios tipos de comunidade.
149
Para definir a centralidade de um lugar, por seu turno, seria necessrio realizar a anlise de
trs variveis principais, todas ligadas quilo que o economista Colin Clark viria chamar
de setor tercirio:
profisses: centrais ou dispersas;
servios: centrais, dispersos ou indiferentes; e
bens: centrais, dispersos ou indiferentes.2
Concomitantemente ao desenvolvimento de formas de entendimento das regies baseadas em princpios christallerianos que embasaram a geografia quantitativa, assim como a
cincia regional , surge uma srie de textos e autores que enfatizam ainda mais a importncia
da vida funcional e da coeso entre as cidades como elemento de definio do que seriam as
regies. neste sentido, em grande parte, que se desenvolve a teoria dos polos de desenvolvimento de Franois Perroux e Jacques Boudeville.3
Para efeito do desenvolvimento da abordagem regional, pode-se dizer que foi Boudeville
(1972; 1973) quem operacionalizou, de forma mais bem-acabada, as propostas tericas originais de Franois Perroux. Com ele, a expresso desenvolvimento polarizado definitivamente
ganhou uma dimenso espacial (Friedmann e Weaver, 1981, p. 174), e todo um instrumental
terico voltado para o planejamento regional desenvolvido de forma bastante minuciosa.
1) Partindo das definies iniciais de Perroux de espao econmico conjunto homogneo, campo de foras e contedo de plano , Boudeville (1973) advoga que existiriam trs tipos possveis de definio conceitual para a noo de regio.
2) Regio homognea. Pode-se caracterizar a regio por sua maior ou menor uniformidade: ela mais ou menos homognea (Boudeville, 1973, p. 12). Para serem
definidas as regies homogneas, so utilizados critrios e indicadores descritivos
(Boudeville, 1972, p. 29).
3) Regio polarizada. Podemos estud-la, em segundo lugar, do ponto de vista da
interdependncia e da hierarquia de suas diversas partes: ela mais ou menos polarizada (Boudeville, 1973, p. 12). Para defini-la, so utilizados critrios funcionais
(Boudeville, 1972, p. 29).
4) Regio-piloto. Podemos finalmente encarar a regio do ponto de vista do centro
de deciso e do objetivo colimado, do programa estabelecido: a regio-programa,
2. Servios e bens centrais so produzidos e oferecidos necessariamente em poucos pontos centrais, a fim de serem consumidos em vrios pontos
dispersos. Bens e servios dispersos so necessariamente produzidos e oferecidos em muitos pontos dispersos (ou em poucos pontos, mas no em
pontos centrais), preferivelmente para que sejam consumidos em poucos pontos. Alm disso, tambm frequente o caso em que um bem
no ser produzido de forma central, todavia, centralmente oferecido (como o caso da maior parte dos pontos industrializados), ou que
um bem ser centralizadamente produzido e dispersamente oferecido (como o caso dos jornais, que so necessariamente produzidos centralizadamente, mas so comumente oferecidos em qualquer lugar adequado). No primeiro caso, a oferta central; no ltimo caso, a produo central
(Christaller, 1966, p. 19, traduo nossa).
3. As contribuies definitivas de Franois Perroux para o estudo do espao, das regies e do fenmeno da regionalizao se deram na dcada de
1950, particularmente em funo da publicao de dois textos do autor na revista conomie appliqu: Les espaces conomiques, em 1950; e Notes
sur la notion des ples de croiassance, em 1955 (Perroux, 1955). Ambos esto republicados na obra A economia do sculo XX (Perroux, 1967).
150
ou regio-piloto (Boudeville, 1973, p. 12). Para definir as regies-piloto, so utilizados critrios ligados tomada de decises que cada parcela do espao deve poder
realizar, no sentido de aumentar as possiblidades de seu desenvolvimento econmico
(Boudeville, 1972, p. 29).
Apesar da importncia das definies das regies homogneas e das regies polarizadas,
ambas so, para Boudeville, no limite do raciocnio, apenas uma maneira de subsidiar a
proposio de regies-programa. Para o autor, o interesse supremo do espao homogneo e
do espao polarizado to somente esclarecer uma poltica e ajudar a construir um espao
piloto (programa) mais aprimorado possvel (Boudeville, 1973, p. 25). E complementa:
a regio no constitui um fim em si mesma, e sim um instrumento de bem-estar nacional
(op. cit., p. 55).4
Desse modo, pode-se dizer que o processo de regionalizao, nesse paradigma criado
por Franois Perroux e Jacques Boudeville, tambm uma realizao poltica, de forte componente estatal, resultante de um processo intencional, de fundo econmico. Com as contribuies destes autores, a regionalizao passou a ser considerada como um instrumento de
ao, sendo muito mais uma abordagem poltica, pragmtica, do que acadmica (Duarte,
1980, p. 14). Como mostra ainda Guy Lassere (1976, p. 414, traduo nossa), neste caso,
a regionalizao no mais que um elemento da estratgia do desenvolvimento, o primeiro
estgio de uma organizao satisfatria do espao geogrfico.
Mais recentemente, alguns autores procuraram incorporar uma dimenso crtica ao debate regional, ao proporem a definio das regies a partir das condies da vida social que
as animam. Este foi o caso de Armand Frmont (1976), que, ao introduzir a noo de espao
vivido na questo regional, procurou definir a regio fora do escopo das concepes mais
cartesianas at ento existentes. Assim procedeu tambm Alain Reynaud (1981), que props
o critrio das classes socioespaciais para a definio de quais seriam os limites concretos da
regionalizao do espao geogrfico.
Procurando tambm uma abordagem crtica para o conceito de regio, Milton Santos
mostra que, para serem identificadas e terem seu funcionamento explicado, as regies tm de
ser analisadas partindo-se dos seguintes fatores:
o funcionamento da economia mundial como um todo;
o papel dos Estados nacionais como elemento central de sua organizao; e
a anlise das condies de vida das populaes, ou classes sociais, que fazem parte
daquele contexto espacial em questo (Santos, 1985, p. 65).
4. Para Harry Richardson, essa definio tripartida de regio acabou por se tornar bastante consensual entre os economistas e entre os estudiosos da
chamada cincia regional. Segundo o autor, todas as diferentes abordagens nos estudos regionais acabam por trabalhar com estas trs possiblidades
de definio do conceito: i) regies uniformes ou homogneas; ii) regies nodais ou polarizadas; e iii) regies de programao ou planejamento
(Richardson, 1975, p. 222).
151
A regio seria assim, do ponto de vista terico, o lcus de determinadas funes da sociedade total em um momento dado (Santos, 1985, p. 66) e se definiria como o resultado
das possibilidades ligadas a uma certa presena, nela, de capitais fixos exercendo determinado
papel ou determinadas funes tcnicas e das condies do seu funcionamento econmico
(op. cit., p. 67).
Para o autor, ainda que alguns discursos tericos recentes tenham decretado o fim
da regio, ela , na verdade, o resultado do prprio avano da globalizao, visto que,
a cada progresso da difuso dos vetores da modernidade global, se cria uma correspondente diferenciao dos espaos da superfcie terrestre: por mais que a globalizao tente
homogeneizar o espao terrestre, ela acaba por fragment-lo e regionaliz-lo ainda mais
(Santos, 1996, p. 196). Para se identificarem as regies, portanto, seria necessrio partir
do territrio usado, ou, em outros termos, definir quais so os principais usos do espao que
se do em cada parcela do territrio de cada nao. Estes usos tendem a ser definidos pela
ao do Estado nas diferentes escalas, mediante suas normas e polticas pblicas; pela ao das
empresas seus circuitos produtivos e seus crculos de cooperao; e pelas formas mais espontneas de organizao cotidiana da populao em geral, com suas identidades culturais,
seus movimentos sociais e suas formas econmicas no hegemnicas. Este um quadro
sucinto sobre a evoluo das noes de centralidade e de polarizao, assim como dos conceitos de regio e regionalizao, que ajuda a entender as formas recentes de tratamento
da dimenso territorial do planejamento estatal ou, em outras palavras, do ordenamento
territorial enquanto elemento de desenvolvimento nacional. Apesar de fazerem parte de
todo um repertrio terico e prtico, historicamente construdo, sobre o ordenamento
territorial, estas noes e conceitos no tm sido utilizados com vigor nas polticas pblicas
recentes; sobretudo aquelas que tm enorme relao com o territrio, como o caso das
polticas de sade. Conforme o texto procura mostrar na seo seguinte, a histria do planejamento da sade no Brasil s recentemente vem incorporando de forma mais decisiva a
dimenso territorial em suas propostas.
3 A INCORPORAO DA DIMENSO TERRITORIAL DO PLANEJAMENTO
DA SADE NO BRASIL
A PNOT considera a sade, junto com a educao, um importante fator de identificao
das densidades e do nvel de equidade das redes no territrio nacional, revelando a face social
da logstica do territrio. Apesar disso, o estudo Subsdios tcnicos para a definio da Poltica
Nacional de Ordenao do Territrio (Brasil, 2006b) no aprofunda a contribuio que a rede
de servios de sade pode exercer para o ordenamento territorial, seja como vetor de desenvolvimento social e econmico do pas, seja como experincia de construo de poltica.
O documento dedica-se a ressaltar brevemente a importncia recente da poltica de descentralizao e regionalizao dos servios de sade promovida pelo SUS, que proporcionou
a interiorizao dos servios mais frequentes, sem, no entanto, conseguir ampliar o acesso
queles servios mais especializados.
152
A constatao de que a PNOT faz pouco uso da poltica de sade para o debate de construo do ordenamento territorial baseia-se tambm na desconsiderao dos instrumentos elaborados pela poltica de regionalizao das aes e dos servios de sade para a anlise de aes
e instrumentos setoriais e multissetoriais, com rebatimento territorial elaborado no estudo.
Porm, se a PNOT faz pouco uso da experincia da poltica de regionalizao das aes e
dos servios de sade que vem sendo construda ao longo das duas ltimas dcadas, tampouco os formuladores da poltica de sade se apoiam na discusso mais geral do ordenamento
territorial como estruturante para a elaborao da ao do Estado.
Dessa forma, cabe aqui realizar um breve histrico dos marcos legais da poltica de regionalizao da sade elaborada no contexto do SUS, buscando ressaltar como a formulao
desta poltica se apoiou ou no em elementos que remetem s noes de regio, regionalizao e ordenamento territorial. O intuito desta anlise no apenas contribuir com o debate
da importncia que o setor de sade tem para a construo da PNOT, mas tambm com a
discusso da importncia da dimenso territorial para a formulao da poltica da regionalizao de aes e servios de sade.
Vrios autores (Gadelha et al., 2011; Viana, 2011) vm ressaltando a fragilidade das
anlises territoriais na formulao da poltica de regionalizao de aes e servios no mbito
do SUS. Se, por um lado, a noo de regionalizao est presente desde a concepo do SUS,
quando da CF/1988, por outro, as noes de centralidade, polarizao e regio vo sendo
introduzidas de forma marginal e gradual ao longo do tempo. Isto ocorre, entende-se, porque
o objetivo primeiro deste processo de regionalizao a gesto do SUS em si, um processo
mais ligado ao componente burocrtico da poltica pblica do que se presumiria como rebatimento de uma poltica setorial de ordenao do territrio.
Assim, mesmo que o objeto de anlise deste estudo seja o arcabouo normativo elaborado a partir da formulao do SUS, cabe recuperar que a regionalizao da sade tem sua
gnese no Programa de Interiorizao das Aes de Sade e de Saneamento (PIASS), elaborado na dcada de 1970, que teve como norteador a necessidade de gesto colegiada da sade
(Tanaka et al., 1992).
O ordenamento territorial depende da concertao de uma lgica territorial que integre
vrias dimenses setoriais. Tambm ao longo da dcada de 1970, verificou-se uma tentativa de construo de poltica cuja formulao vai alm das tradicionais esferas da sade.
O Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), junto
com o Ministrio do Interior e com a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(SEPLAN), elaboraram o Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (PREV-Sade),
que tinha como intuito estender a cobertura dos servios bsicos de sade a toda a populao
e reordenar a oferta dos servios.
Ao longo da dcada de 1980, com o processo de redemocratizao do pas, o projeto de descentralizao poltica ganha fora e d origem ao movimento municipalista de
sade no Brasil. nesse contexto que o Programa das Aes Integradas da Sade (Pais),
153
154
Por ser facultativo, este instrumento no configura uma poltica de induo articulao em
regies da totalidade dos municpios nacionais. Tambm os critrios de transferncias de recursos que tratam do perfil demogrfico e das caractersticas quantitativas e qualitativas da
rede de sade local so elaborados de forma muito vaga, no podendo ser considerados como
indicadores que remetem claramente incorporao da dimenso territorial na ao pblica e,
assim, orientao do processo de regionalizao.
Dessa forma, conclui-se que esse primeiro perodo marcado pela ausncia dos elementos necessrios identificao de regies e construo de polticas de regionalizao efetivas.
O perodo seguinte abrange a institucionalizao das normas operacionais bsicas
(NOBs). Apesar de a primeira NOB ter sido publicada em 1991, neste trabalho se considerou principalmente o resultado das NOBs de 1993 e 1996, por estas representarem os documentos que melhor consolidam as diretrizes que configuram o processo de descentralizao e
regionalizao do perodo (Brasil, 1993; 1996).
Apesar de o arcabouo jurdico-institucional formado pelas NOBs dar continuidade
ao processo de induo da descentralizao, baseada principalmente no aprofundamento do
papel dos municpios enquanto gestores dos servios, este pode ser identificado um novo
marco institucional na poltica de regionalizao de aes e servios de sade. Ainda que
no tenham alterado de forma marcante os instrumentos de regionalizao apontados pelas
LOS, as NOBs sinalizam formalmente a importncia poltica em considerar a baixa cobertura
assistencial da populao mais pobre especialmente nas regies mais carentes , em contraposio existncia de sobreoferta de servios em alguns lugares. Tambm est explicitado na
NOB o risco de atomizao desordenada do sistema, implicado no maior desenvolvimento
de alguns municpios em detrimento de outros, bem como a necessidade de integrar os municpios, a despeito de suas diferentes capacidades.
Apesar de a NOB afirmar que a relao entre os municpios (sistemas municipais)
de responsabilidade dos prprios gestores municipais, ela aponta a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) integrada pelos gestores municipal, estadual e federal e a Comisso
Intergestores Bipartite (CIB) integrada pelos gestores estadual e municipal como fruns
de negociao. Este marco institucional tambm aponta a programao pactuada e integrada
(PPI) como instrumento de integrao, uma vez que por meio dele que ocorre a reorientao do sistema, definindo a responsabilidade dos municpios de encaminharem ou de
receberem a populao para a efetivao dos servios de sade. A norma faz ainda uma
breve referncia a uma CIB regional.
Mesmo considerando a preocupao com a necessidade de integrao entre os municpios como forma de minimizar os desequilbrios do sistema, as normas no desenvolvem a
figura de uma regio de sade. Elas apontam apenas para o aprofundamento do instrumento
de consorciamento voluntrio entre os municpios, introduzindo alguns elementos de polaridade urbana para o entendimento da dinmica intermunicipal. Dessa forma, consta na
NOB 96 que o consrcio deve ter um municpio-polo, que conte com uma rede assistencial
155
156
A regionalizao como estratgia da poltica de sade somente ganha relevncia no incio dos anos 2000, com a edio das Normas Operacionais de Assistncia Sade (Noas)
no 1/2001 e no 1/2002. Esta alterao expressiva se evidencia j no ttulo do documento:
Regionalizao da assistncia sade: aprofundando a descentralizao com equidade no acesso
(Brasil, 2001). Por se tratar de uma nova forma de institucionalizar a preocupao com a
dimenso territorial do planejamento, pode-se dizer que se configuraria assim um terceiro
perodo da poltica de regionalizao de aes e servios de sade.
O objetivo da Noas apresentar diretrizes para o avano do processo de descentralizao em
sade, baseadas na regionalizao, com vistas a garantir o acesso de todos os cidados brasileiros a
aes de sade resolutivas e de boa qualidade em todos os nveis de ateno. O documento aponta
a incapacidade das normas anteriores de transformar as condies ligadas s iniquidades distributivas e ineficincia alocativa vigentes, decorrentes de dois aspectos principais: i) por basearem sua
estratgia em sries histricas enviesadas pelo perfil da oferta dos servios de sade preexistentes;
e ii) por definirem a utilizao de recursos principalmente pelos mercados de servios existentes.
Estes fatores dificultaram a seleo de prioridades de interveno e a reorganizao da rede.
O documento explicita que, para a superao desses entraves, o processo de regionalizao precisa contar com uma lgica de planejamento integrado, compreendendo as noes de
territorialidade na identificao de prioridades de interveno e de conformao de sistemas
funcionais de sade, no necessariamente restritos abrangncia municipal. Estas referncias
dimenso territorial, apontadas no objetivo da nova diretriz da poltica de sade, sinalizam
a aproximao das noes necessrias s polticas de ordenamento territorial e acabam por
refletirem-se na elaborao dos instrumentos formulados pela Noas.
A elaborao nesse momento das chamadas regies de sade, que, segundo o documento, representam uma efetiva base territorial de planejamento e no apenas uma referncia
estrutura administrava ou operacional da execuo das polticas , ilustrativa desta maior
aproximao da poltica de regionalizao de aes e servios de sade com os conceitos bsicos do ordenamento territorial.
A regio de sade um dos conceitos-chave do Plano Diretor de Regionalizao (PDR),
que o instrumento de ordenamento do processo de regionalizao da assistncia, e abarca outros conceitos-chave, como mdulo assistencial, municpio-sede do mdulo assistencial,
municpio-polo, unidade territorial de qualificao na assistncia sade e microrregio. Apesar
de o conceito de municpio polo ou sede guardar a noo de centralidade e rea de influncia, importante ressaltar que, na Noas, a classificao dos municpios nestas categorias
dependia da sua habilitao nas formas de gesto preestabelecidas: gesto plena no sistema
municipal ou gesto plena na ateno bsica. Assim, a centralidade do municpio sempre era
medida por questes administrativas ou financeiras, e no pela real polarizao que o municpio exercia na regio da qual faz parte. Cabe tambm destacar que a norma indica conjuntos
mnimos de procedimentos que sirvam de referncia intermunicipal definio dos mdulos
assistenciais e qualificao das microrregies.
157
Pode-se afirmar que, apesar de a Noas apontar a importncia que as dimenses territoriais tm para a construo da poltica de regionalizao de aes e servios de sade, as
definies destas figuras ainda se limitam aos fluxos e equipamentos existentes dentro do
prprio setor, no considerando efetivamente os demais elementos apresentados no territrio.
Configura-se, assim, uma poltica onde as noes de regio e regionalizao, bem como a da
construo de ordenamento territorial, ainda so incipientes.
Para diversos autores (Dourado e Elias, 2011; Viana e Lima, 2011a), apesar das grandes
potencialidades dessa norma no sentido de racionalizar o provimento integral de servios de
sade a toda a populao, ela dificultou os processos de construo das relaes entre os diferentes atores envolvidos, devido sua excessiva rigidez, alm de uma acentuada fragmentao
dos mecanismos de transferncias de recursos federais.
Com a mudana poltico-partidria no comando do governo federal em 2002, passam
a ser gestadas novas diretrizes para a poltica de sade. Em 2006, institudo o Pacto pela
Sade. Este documento, junto do Decreto no 7.508 de 2011, configura o quarto e ltimo
marco institucional na anlise da poltica de regionalizao de aes e servios de sade do
SUS (Brasil, 2006a; 2011).
O Pacto pela Sade, organizado em trs diretrizes principais (Pacto pela Vida, Pacto em
Defesa do SUS e o Pacto de Gesto), tem a regionalizao como um dos seus eixos estruturantes. As diretrizes voltadas para a regionalizao foram detalhadas em um caderno chamado
Regionalizao solidria e cooperativa: orientaes para sua implementao no SUS (Brasil,
2007). Nesse caderno, um dos pressupostos da regionalizao a territorializao, que aponta para a importncia na identificao do territrio usado, uma vez que considera, alm de
indicadores demogrficos e epidemiolgicos, tambm os equipamentos sociais, as dinmicas
das redes de transporte e de comunicao, os fluxos assistenciais seguidos pela populao,
bem como os fatores de identidade cultural regional.
Por esse motivo, o pacto flexibiliza a definio do corte assistencial que deve delimitar uma regio de sade, considerando que os critrios devem ser estabelecidos pelos
gestores locais, inclusive no sentido de indicarem metas a serem alcanadas por meio da
pactuao regional. Esta pactuao efetivada pelo colegiado de gesto regional (CGR),
do qual participam todos os gestores dos territrios abrangidos pela regio de sade.
Cabe aqui destacar que esta uma importante inovao inserida pelo pacto, uma vez
que a CIB regional, instituda na NOB 96, previa uma composio paritria entre representantes das secretarias estaduais de sade (SES) e das secretarias municipais de sade
(SMS), o que permitia que poucos municpios participassem do processo de deciso.
O CGR, por garantir a participao dos gestores de todos os municpios que compem
a regio de sade, possibilitou que o processo de regionalizao passasse a ser muito mais
representativo da esfera municipal. Alm dos CGRs, o pacto prev o uso do PDR, do
Plano Diretor de Investimento (PDI) e da PPI, bem como da CIB, como instrumentos
do planejamento regional.
158
159
160
161
Nota-se que a REGIC 2007 classificou 554 centros urbanos no estado de So Paulo, e
no 645 municpios paulistas (quadro A.1, no apndice). Isto ocorreu porque o estudo define
as reas de concentrao de populao (ACPs) como unidades de observao para as grandes
aglomeraes urbanas. As ACPs so definidas como grandes manchas urbanas de ocupao
contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e
pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho e estudo
(Castelo Branco, 2003 apud Duarte e Navarro, 2009, p. 79).9 O pressuposto da identificao
destas reas que os municpios que as compem funcionem como um nico aglomerado
urbano, no fazendo sentido diferenci-los individualmente.10
No estado de So Paulo, a REGIC definiu trs ACPs: So Paulo, Ribeiro Preto e So
Jos do Rio Preto. A primeira delas, que abrange noventa municpios, divide-se em seis
subreas, sendo a cidade de So Paulo seu ncleo principal, e as de Campinas, Santos, So
Jos dos Campos, Jundia e Sorocaba os subncleos. A ACP de Ribeiro Preto comporta, alm
do prprio municpio de Ribeiro Preto, outros trs municpios: Sertozinho, Jardinpolis e
Serrana. A ACP de So Jos do Rio Preto, alm do municpio de So Jos do Rio Preto,
formada por outros quatro municpios: Bady Bassitt, Cedral, Guapiau e Mirassol.
Sendo assim, para os 99 municpios que formam as ACPs paulistas, no existiro informaes
individualizadas neste estudo.
Por esse motivo, foi necessrio realizar algumas adaptaes na sistematizao dos resultados da REGIC 2007 para compatibiliz-la com os 645 municpios paulistas. Optou-se por
imputar o nvel hierrquico da ACP apenas para o seu ncleo, ou subncleos, e considerar
os demais municpios como conformadores da rea de influncia deste. Isto possibilitou
que os 645 municpios do estado de So Paulo fossem classificados em um dos cinco nveis
hierrquicos da REGIC.
No estado de So Paulo, a cidade de So Paulo, classificada como a grande metrpole nacional, a que apresenta maior nvel hierrquico no pas, com projeo em todo o territrio
nacional. Alm da capital, outros 84 municpios paulistas apresentaram alguma centralidade.11
Assim, como o municpio de So Paulo o nico classificado como grande metrpole
nacional e corresponde sozinho a uma regio de sade, este estudo procurou o padro de nveis de centralidade das 62 regies de sade restantes no estado de So Paulo, considerando a
polarizao do municpio de maior nvel hierrquico presente no seu recorte territorial.
Considera-se que regies de sade que contam com um municpio cuja rea de influncia efetivamente regional e oferece um conjunto de atividades de maior complexidade,
como no caso das capitais regionais, apresentam maior possibilidade de suprir sua populao com nveis assistenciais da sade de maior complexidade. Por sua vez, regies de sade
compostas por municpios que no tenham regio de influncia por no oferecerem ativida9. Ver Castello Branco (2003).
10. Ver IBGE (2008).
11. Se fossem considerados os municpios que compem a rea de concetrao da populao (ACP), seriam 175 municpios.
162
des capazes de polarizar outras cidades , ou que ofeream apenas funes elementares, como
o caso dos centros de zona, apresentam maiores dificuldades para ofertar servios de sade
que vo alm de parte da ateno bsica. Neste sentido, a ao pblica necessita considerar
as diferenas da composio da rede urbana das diferentes regies de sade na formulao da
poltica de regionalizao de aes e servios de sade.
Da mesma forma, identificar a existncia de mais de um municpio que apresente centralidade dentro de uma regio de sade tambm contribui com a formulao de polticas
que tenham como objetivo atenuar os desequilbrios territoriais. Municpios que apresentam
alguma centralidade, mesmo que com funes mais elementares, demonstram, em alguma
medida, maior potencialidade em receber novas atividades que sejam de interesse da populao. Igualmente, regies de sade que se encontram em reas conurbadas, prximas a centros
que apresentam grande rea de influncia como aquelas localizadas em regies metropolitanas (RMs) ou aglomeraes urbanas , tambm apresentam peculiaridades que devem ser
consideradas na formulao da poltica pblica.
Categorizar as regies de sade pelo nvel de polarizao dos municpios que as compem contribui para a formulao de uma poltica de regionalizao de aes e servios de
sade que tenham como fundamento o ordenamento territorial. Assim, este estudo prope
classificar as regies de sade paulistas exceto a de So Paulo em quatro categorias de polarizao dos seus centros urbanos: polarizao ampla; polarizao mdia; polarizao restrita;
e sem polarizao. Cada uma das trs primeiras categorias foram divididas em duas, considerando-se a presena, ou no, de outros centros urbanos de menor porte.
Na ltima categoria, sem polarizao, foram identificadas duas situaes. A primeira decorre da existncia apenas de municpios com centralidade local ou seja, que atendem apenas aos seus habitantes , no contando com nenhum municpio cujo centro urbano polarize
outros municpios. A segunda ocorre por ser conformada em grande parte por municpios
que pertencem ACP de So Paulo, fazendo com que no seja possvel identificar claramente
suas centralidades; assim, este grupo foi chamado de condio metropolitana.
Na prxima seo, procura-se detalhar essas categorias de polarizao dos centros das
regies de sade do estado de So Paulo.
5 ANLISE DAS REGIES DE SADE DE SO PAULO POR CATEGORIA
DE POLARIZAO DOS CENTROS URBANOS
O territrio paulista reconhecido pela grande concentrao econmica e populacional em
alguns eixos de desenvolvimento histricos do estado. A poro leste do estado concentra as
RMs de So Paulo, de Campinas e da Baixada Santista , bem como as principais aglomeraes urbanas de So Jos dos Campos, de Sorocaba e de Jundia , formando uma densa rede
urbana e conformando no seu interior a macrometrpole paulista (Emplasa, 2011). Por sua vez,
a poro oeste apresenta centros urbanos mais espaados, de menor complexidade funcional e
163
com fluxos menos densos entre eles.12 Este aspecto faz com que, alm de grande heterogeneidade populacional e econmica, os municpios do estado apresentem tambm grande heterogeneidade na sua insero na rede urbana. importante chamar ateno para este fato porque
municpios de porte populacional ou econmico parecidos podem apresentar diferenas nas
suas necessidades e potencialidades, conforme sua posio na hierarquia urbana e pelas caractersticas socioeconmicas da regio onde se inserem.
A primeira evidncia emprica da heterogeneidade na conformao das 63 regies de
sade paulistas o nmero de municpios que as formam. As menores regies de sade neste
quesito so formadas por apenas quatro municpios (Baixa Mogiana, Limeira, Litoral Norte e
Pontal do Paranapanema), enquanto as maiores so formadas por vinte municpios, como as
regies de sade de So Jos do Rio Preto e de Sorocaba.
A heterogeneidade entre as regies tambm evidenciada pelo porte populacional e
econmico. O ordenamento das regies de sade pela participao no total da populao do
estado demonstra as diferenas populacionais das regies de sade, principalmente aquelas
localizadas na poro leste do territrio paulista, prximas aos ncleos metropolitanos ou aos
aglomerados urbanos no metropolitanos. Das dez maiores regies de sade, consideradas em
relao ao porte populacional:
cinco fazem parte da RM de So Paulo: So Paulo, Alto do Tiet, Grande ABC, Rota
dos Bandeirantes e Mananciais;
duas fazem parte da RM de Campinas: Campinas e Oeste VII;
uma corresponde Baixada Santista;
uma situa-se na aglomerao urbana de Sorocaba: Sorocaba; e
uma integra a aglomerao urbana de So Jos dos Campos: Alto Vale do Paraba.
As dez menores esto espalhadas pela poro oeste do estado (tabela 1).
TABELA 1
Regies de sade segundo nmero de municpios, populao e produto interno bruto (PIB) estado de
So Paulo (2010)
As dez maiores regies de sade
Populao
PIB
Nmero de municpios
Em nmeros
absolutos
Participao na
populao do estado
(%)
11.245.983
27,3
443.600,10
35,6
Alto do Tiet
11
2.660.540
6,5
63.041,03
5,1
Grande ABC
2.549.613
6,2
84.829,21
6,8
1.709.234
4,1
78.135,59
6,3
Regies de sade
So Paulo
Em R$ milhes
Participao no PIB
do estado (%)
(Continua)
164
(Continuao)
PIB
Nmero de municpios
Em nmeros
absolutos
Participao na
populao do estado
(%)
11
1.663.839
4,0
57.506,60
4,6
1.662.392
4,0
47.302,45
3,8
Sorocaba
20
1.516.931
3,7
36.978,79
3,0
Oeste VII
11
1.135.319
2,8
40.111,64
3,2
Mananciais
985.379
2,4
20.730,85
1,7
974.242
2,4
33.403,91
2,7
Regies de sade
Campinas
Baixada Santista
Em R$ milhes
Participao no PIB
do estado (%)
12
125.620
0,3
1.742,04
0,1
Tup
124.546
0,3
2.156,47
0,2
Alta Mogiana
116.096
0,3
2.119,90
0,2
Fernandpolis
13
110.587
0,3
2.720,56
0,2
Jales
16
100.701
0,2
1.611,05
0,1
92.575
0,2
1.125,02
0,1
11
91.592
0,2
2.276,91
0,2
Pontal do Paranapanema
67.741
0,2
1.378,98
0,1
Alto Capivari
56.068
0,1
1.663,94
0,1
Santa F do Sul
44.245
0,1
806,33
0,1
645
41.223.683
100
1.247.595,93
100
Jos Bonifcio
Estado de So
Paulo total
165
166
167
168
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169
170
APNDICE
APNDICE A
QUADRO A.1
Nmero de municpios
Municpios
So Paulo
Capital regional A
Campinas
Capital regional B
Capital regional C
Centro sub-regional A
Centro sub-regional B
Centro de zona A
Centro de zona B
Centro local
10
9
19
34
469
Catanduva; Barretos; Botucatu; Franca; Ja; Limeira; Ourinhos; Rio Claro; So Carlos; e
So Joo da Boa Vista
Andradina; Araras; Assis; Avar; Bragana Paulista; Guaratinguet; Itapeva; Itapetininga;
e Registro
Adamantina; Amparo; Bebedouro; Birigui; Cruzeiro; Dracena; Fernandpolis; Ituverava;
Jales; Jundia; Lins; Mogi Guau; Olmpia; Penpolis; Santa F do Sul; So Jos do Rio
Pardo; Tatu; Tup; e Votuporanga
Aparecida; Apia; Auriflama; Bariri; Barra Bonita; Capivari; Esprito Santo do Pinhal;
Gara; General Salgado; Guararapes; Ilha Solteira; Itpolis; Itarar; Leme; Lorena; Luclia;
Mato; Mococa; Monte Alto; Monte Aprazvel; Orlndia; Osvaldo Cruz; Palmeira
dOeste; Paraguau Paulista; Piraju; Presidente Epitcio; Presidente Venceslau; Rancharia;
Santa Cruz do Rio Pardo; So Joaquim da Barra; So Manuel; So Sebastio;
Taquaritinga; e Tiet
Demais municpios
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
Elaborao dos autores.
QUADRO A.2
Polarizao
Metrpole nacional
Centro nico
Nmero de municpios
1
So Paulo
Centro nico
Mltiplos centros
Centro nico
12
Regio de sade
171
(Continuao)
14
Nenhum centro
Condio metropolitana
Centro nico
Polarizao restrita centro de zona
Mltiplos centros
Fonte: IBGE. Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
Elaborao dos autores.
172
CAPTULO 6
1 INTRODUO
Aps o advento da Constituio de 1988, as instituies da Justia se configuraram como
um terreno privilegiado para diagnsticos, debates e proposies de poltica pblica. Alm
dos programas acadmicos, especialmente no terreno das cincias sociais, setores do prprio
Estado quase sempre em parceria com organismos internacionais, especialmente o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) cumpriram importante papel na
produo ou na induo de tais estudos e formulaes, a exemplo da srie de diagnsticos1
e dos estudos do Observatrio da Justia Brasileira (OJB),2 financiados pela Secretaria de
Reforma do Judicirio (SRJ) do Ministrio da Justia (MJ); do projeto Pensando o Direito,
mantido pela Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL/MJ);3 e dos sucessivos editais de
apoio pesquisa, lanados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ).4
Mas, apesar da proliferao de dados e interpretaes acerca dos problemas e alternativas
para a organizao e a prestao dos servios da justia, em rarssimas ocasies esses trabalhos
foram orientados para o propsito de territorializao das informaes. O principal esforo
*Este texto compreende reflexes desenvolvidas originalmente na elaborao de Moura et al. (2013). O autor agradece a Antonio Sergio Escrivo
Filho e Ana Paula Antunes Martins pela leitura atenta e pelas contribuies a verses preliminares, assim como a Erivelton Guedes, do Ipea, por
seu eterno encorajamento ao uso e estudo de mapas. As imprecises e limitaes do trabalho, no entanto, so de sua exclusiva responsabilidade.
**Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
1. Ver Brasil (2004; 2005a; 2005b; 2006a a 2006e; 2007a a 2007c; 2008 e 2009).
2. O projeto Observatrio da Justia Brasileira (OJB) resulta de parceria celebrada em 2010 entre Ministrio da Justia e a Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG), e visa incentivar a produo de pesquisas sobre o sistema e subsidiar o ministrio na elaborao e aperfeioamento de
polticas pblicas, tendo como interlocutores pesquisadores nacionais e internacionais da Universidade de Braslia (UnB), da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra (CES/UC).
O OJB contou com recursos iniciais de R$ 550 mil, repassados pelo ministrio, sem prejuzo de captao por outras parcerias. Para informaes sobre
o OJB, ver: <www.democraciaejustica.org>.
3. Em 2007, a SAL/MJ lanou o Projeto Pensando o Direito, atualmente conduzido em parceria com o Ipea. A iniciativa financia pesquisas empricas
e interdisciplinares sobre temas na pauta prioritria do governo e carentes de anlise mais aprofundada. As pesquisas so desenvolvidas com
autonomia acadmica, e os resultados so utilizados pela SAL na proposio de projetos de lei ou na elaborao de notas tcnicas sobre propostas
em tramitao no Congresso Nacional. O Pensando o Direito j viabilizou a realizao de mais de quarenta pesquisas, que so publicadas na srie
Pensando o Direito e distribudas a parlamentares, magistrados, rgos da administrao pblica, instituies de ensino e pesquisa pblicas e privadas.
O material tambm est disponvel no site da SAL. Em abril de 2011, o Projeto Pensando o Direito foi premiado pelo 15o Prmio de Inovao na
Gesto Pblica Federal, concurso organizado desde 1996 pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). informaes sobre o Pensando o
Direito esto disponveis em: <www.mj.gov.br>.
4. Alm dos produtos Justia em Nmeros e Justia Aberta, apresentados regularmente pelo CNJ, ver ainda os seguintes editais de apoio
pesquisa lanados por este rgo, convocando atores da academia para atuarem na consolidao e anlises de novos dados, em temas de interesse
do Conselho: Edital de seleo no 1/2009; Edital 20/2010/CAPES/CNJ CNJ Acadmico; e Convocao no 01/2012 Srie Justia Pesquisa.
Para mais informaes, ver: <www.cnj.jus.br> e <www.capes.gov.br>.
desta natureza em lngua portuguesa ainda assim pouco conhecido, citado e explorado na literatura
brasileira continua sendo o conjunto de estudos produzidos pelo Observatrio Permanente da
Justia Portuguesa (OJP), na Universidade de Coimbra (Pedroso et al., 2002; Gomes et al., 2006).
Inmeras razes parecem estar associadas a esse dficit no Brasil. A primeira delas de
natureza meramente instrumental, ou seja, resulta da relativa falta de domnio por parte dos
analistas e formuladores de poltica pblica de justia no pas, de tcnicas e instrumentos de
georreferenciamento. Neste sentido, a disseminao da abordagem cartogrfica pode ser
entendida como uma etapa pendente na mudana de paradigmas experimentada pela pesquisa
emprica em direito, que, aos poucos, vai se mostrando mais capaz de dialogar com outras
disciplinas e saberes das demais cincias sociais, a exemplo do que j ocorre com as tcnicas de anlise estatstica ou os mtodos etnogrficos, cada vez mais presentes nos estudos de ponta do setor.
Outra razo no menos importante e ainda de carter instrumental a ausncia ou
a dificuldade no acesso a dados confiveis, a partir dos quais seja possvel construir os ditos
mapas da justia. Inmeros estudos tm apontado ora para a inexistncia, ora para a falta de
sistematicidade, ora ainda para a inexatido de registros que deveriam ser mantidos por parte
das instituies da justia. O esforo de instituies como o CNJ, no sentido da padronizao
dos registros5 e da consolidao de bancos de dados nacionais, assim como o advento da Lei
Federal no 12.527/2012 a chamada Lei de Acesso Informao (LAI) , certamente vm
provocando mudanas positivas neste cenrio. No obstante, estas mudanas ainda no so
suficientes para permitir a produo de estudos consistentes a partir, meramente, dos registros
mantidos e tornados disponveis pelas diferentes instituies que compem o sistema de justia.
Mas, alm das razes de carter meramente instrumental, tambm no se deve ignorar
as razes de carter epistemolgico para a relativa incomensurabilidade entre abordagens
cartogrficas e estudos sobre instituies e prticas da justia. Antes mesmo da capacidade de produzir mapas, necessrio que se tenha conhecimento e familiaridade em
relao ao potencial que eles representam para o conhecimento e, eventualmente, para a
transformao da realidade.
Este texto busca contribuir para suprir essa lacuna, partindo de uma anlise de trabalhos
recentes nos quais a noo de territrio perpassa, de maneira implcita ou explcita, a conduo
de pesquisas empricas (e, de modo geral, aplicadas) a respeito do sistema de justia. Trata-se,
portanto, de um esforo meta-analtico, o qual busca apreender e sistematizar as abordagens
possveis e as questes problemticas que tm emergido em iniciativas de territorializao dos
dados sobre o sistema de justia. Os resultados podem render subsdios para iniciativas futuras
no apenas no mbito mais restrito da justia, mas tambm em outros setores, sempre que o
principal objeto de interesse for o contexto espacial para a presena e/ou a atuao do Estado.
5. A Resoluo no 46 do Conselho Nacional de Justia, de 18 de dezembro de 2007, criou as chamadas tabelas processuais unificadas, cujos
termos foram elaborados pela Comisso de Padronizao e Uniformizao Taxonmica e Terminolgica do CNJ, constituda por representantes de
diversos rgos do Poder Judicirio. Estas tabelas so de observncia obrigatria pelas justias estadual, federal e do trabalho, bem como pelo
Superior Tribunal de Justia (STJ) e Supremo Tribunal Federal (STF); e podero ser atualizadas por meio de demandas dirigidas ao Comit Gestor das
Tabelas Processuais Unificadas do Poder Judicirio, rgo responsvel pelo contnuo aperfeioamento desses instrumentos (CNJ, 2008). Esta medida
contribui para estabelecer comparao entre diversas unidades do sistema judicirio no que diz respeito ao estoque e tramitao de processos.
174
Justia e Territrio
O texto composto por trs sees, alm desta introduo. A seo 2 descreve brevemente
os principais estudos utilizados nesta meta-anlise. So cinco trabalhos contemporneos e
nacionais (na autoria e na definio do objeto), de maneira que expressam duplamente o mote
Brasil em desenvolvimento, adotado nesta publicao: por um lado, eles registram o estgio atual de
(des)articulao entre desenvolvimento (econmico e social, mas tambm poltico e institucional)
e territrio no pas. Por outro, eles revelam a conscincia analtica com a qual esta
(des)articulao tem sido abordada ou seja, os limites e as possibilidades para os estudos da justia a
partir de uma perspectiva territorial. A seo 3 apresenta as concluses obtidas, destacando quatro
grandes tenses: i) a tenso em torno das escalas; ii) a tenso entre pesquisa e planejamento;
iii) a tenso entre funcionalidade e democracia; e iv) a tenso entre paisagem e espao. A seo 4
traz as consideraes finais.
2 JUSTIA E TERRITRIO EM CINCO ESTUDOS BRASILEIROS DA
CONTEMPORANEIDADE: UMA DESCRIO SINTTICA DA MATRIA-PRIMA
PARA AS REFLEXES LANADAS NESTE TEXTO
2.1 O estudo Justica infantojuvenil: situaco atual e criterios de aprimoramento
O relatrio intitulado Justica Infantojuvenil: situaco atual e criterios de aprimoramento (Ipea,
2011a) resulta de pesquisa desenvolvida no mbito de acordo de cooperao entre o CNJ e o
Ipea, a qual teve por finalidade apontar criterios que devero subsidiar a atuaco do CNJ
na adoco de polticas orientadoras para instalaco e funcionamento das varas da infancia e
da juventude (VIJs) no pas (Ipea, 2011a, p. 8).
O documento dividido em quatro partes: a primeira faz um cruzamento, no territrio
brasileiro dividido, por sua vez, em comarcas , entre dados do que se pode designar como
a infraestrutura de um determinado subsistema da justia (as varas com competncia em
matria de infncia e juventude) e possveis indicadores de demanda pelos servios que podem
ser oferecidos no mbito deste subsistema. Tais indicadores contemplam, para cada comarca,
uma investigao acerca de:
1) existncia de unidades socioeducativas de privao de liberdade;
2) contingente populacional total e de crianas e adolescentes;
3) vulnerabilidade social (pobreza, trabalho e no frequncia escola) e violao de
direitos de crianas e adolescentes; e
4) localizao geogrfica da comarca (em particular, se ela est ou no situada em rea
de fronteira).
Alm de estabelecer esses indicadores, essa parte do documento tambm deriva, a partir
deles, uma hierarquia de localidades prioritrias para o investimento na instalao ou aperfeioamento de equipamentos da justia (no caso, VIJs). Comarcas que apresentam unidades
socioeducativas de privao de liberdade so tidas como de prioridade absoluta; comarcas com
175
mais de 100 mil habitantes e mais de 30 mil crianas e adolescentes, bem como de elevado
grau de vulnerabilidade e violncia em relao a crianas e adolescentes, so tidas como de
prioridade relativa; e comarcas com um ou mais municpios em regies de fronteira so tidas
como de prioridade adicional na criao de VIJs, considerados os elementos anteriores.
A segunda parte do documento analisa a estrutura das varas ento identificadas
com o propsito de complementar os resultados obtidos a partir dos critrios sociodemogrficos, de
maneira a tornar possvel a sobreposio de informaes sobre o posicionamento das VIJs nas regies
apontadas como mais vulnerveis e, ainda, agregar informaes sobre as condies de operao destas
unidades judicirias (Ipea, 2011a, p. 31).
176
Justia e Territrio
177
A terceira parte rene dados sobre a movimentao processual nos tribunais de Minas
Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo, alm do Tribunal Regional Federal da 1a Regio
TRF 1 (recursos originrios de Minas Gerais e do Distrito Federal). Por meio dos dados
coletados, os autores reiteram diagnsticos anteriores do prprio CNJ, os quais sublinham
o papel de governos, instituies financeiras e concessionria de servios pblicos como grandes
litigantes e, assim, responsveis diretos pelo congestionamento do aparato judicirio e sua
consequente dificuldade (quando no incapacidade) de conhecer, processar e julgar feitos que
dizem respeito aos interesses dos cidados comuns.
No mesmo sentido, os autores ressaltam as reduzidas evidncias de que o Judicirio esteja
servindo para propsitos cidados incluindo, aqui, a judicializao da poltica, definida
como a reinterpretao do direito ordinrio a partir do texto constitucional, [permitindo] a
incluso de setores historicamente discriminados,pelo reconhecimento de um conjunto de
direitos de cidadania (Avritzer et al., 2010, p. 95) , seja em funo dos temas predominantes
na agenda desse poder, seja em funo do perfil dos demandantes, raramente integrados por
organizaes da sociedade civil.
A quarta parte, por sua vez, compreende as usuais consideraes finais. Alm de sintetizar os debates e as concluses desenvolvidos nas sees anteriores, esta seo tambm
relaciona vrias proposies, ora de poltica, ora de estudos: alterar a lei de formao de
comarcas, estabelecendo critrios mais finos, alm da densidade populacional; formular
uma poltica de soluo administrativa de causas fazendrias municipais (...) para desafogar
o volume deprocessos; e inaugurar um processo de desjudicializao, [mediante busca de
solues no] estudo comparado, como no caso da Dinamarca, onde aes que no exigem
complexidade jurdica, como a cobranas de dvidas, so resolvidas nas prprias secretarias
dos tribunais. A expectativa, afinal, de que esse conjunto de medidas (...) pode produzir
uma maior democratizao territorial e associar de modo mais forte, mais democrtico e mais
justo a cidadania e o sistema de justia no pas (Avritzer et al., 2010, p. 95).
178
Justia e Territrio
179
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Justia e Territrio
sob a inteno declarada de avaliar os nveis de adeso dos tribunais [referida] Lei e
() Recomendao no 09/2007 [ambas as quais preveem a criao de varas exclusivas, no
Judicirio, para conhecer, processar e julgar feitos relacionados com violncia domstica ou
familiar], alm de propor uma segunda onda de efetivao da lei, com foco na interiorizao
[de tais] Juizados e Varas.
A iniciativa teve como ponto de partida um conjunto de dados coletados pela Comisso
Permanente de Acesso Justia e Cidadania do CNJ, abordando estrutura e movimentao
processual de tais varas. A estes dados, foram agregados outros, provenientes de pesquisas
prvias sobre violncia contra a mulher. Por fim, foram mobilizados dados destinados
caracterizao socioespacial de municpios, a fim de instruir proposta de criao de novas
unidades judicirias, com o objetivo de otimizar a espacializao das varas e dos juizados
destinados ao processamento das aes em questo (CNJ, 2013, p. 10).
O texto est dividido em oito sees. Seguindo-se a uma apresentao institucional
(seo 1) e a uma introduo (seo 2), a seo 3 apresenta um breve diagnstico da violncia
contra a mulher no pas, a partir de fontes como o Mapa da violncia do Instituto Sangari
(2012) e o suplemento sobre vitimizao e acesso justia da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (IBGE, 2010). A concluso de que a violncia contra a mulher permanece
expressiva no pas, sendo a violncia perpetrada no mbito de relaes domsticas, afetivas e
familiares (escopo da Lei Maria da Penha) merecedora de especial ateno do poder pblico
e da sociedade.
A seo 4 recupera as aes institucionais do judicirio visando contribuir com o
enfrentamento do problema ento dimensionado. Destaca-se a Recomeno no 09/2007 do
CNJ que, entre outras medidas, prev a criao e a estruturao dos Juizados de Violncia
Domstica e Familiar contra a Mulher nas capitais e no interior dos estados (CNJ, 2013, p. 22).
Essa providncia, entendem os autores,
decorre do reconhecimento, pelo CNJ, da relevncia e da peculiaridade dessa temtica. Crimes
previstos pela Lei Maria da Penha diferem muito dos crimes comuns, pois o escopo dos casos extrapola o aspecto jurdico, exigindo-se dos profissionais formao especfica para resolver conflitos
de cunho emocional, psicolgico e cultural, com repercusses econmicas e sociais relevantes
(CNJ, 2013, p. 23).
181
Essa contraposio revela desigualdades entre regies e estados e dentro de regies e estados
no tocante oferta. Assim, por exemplo, enquanto o Sudeste possui uma mdia de cinco varas exclusivas por estado, o Nordeste segunda regio mais populosa do pas possui menos
de duas varas ou juizados exclusivos por estado, ou seja, na maior parte deles h apenas uma
vara (na capital) (CNJ, 2013, p. 28). No tocante demanda, por sua vez,
observa-se que Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Bahia e Santa Catarina possuem a pior
relao entre populao feminina e o quantitativo de varas ou juizados exclusivos. De forma ilustrativa, pode-se dizer que, nesses estados, h mais de trs mil mulheres por vara ou juizado exclusivo, o que sugere dficits estaduais no atendimento judicial especializado s mulheres em situao
de violncia. Interessa notar que esses estados esto entre os mais populosos do Brasil e, por isso,
necessitam da ampliao do sistema judicial para o adequado processamento das aes. Vale ponderar, mais uma vez, que esses estados possuem varas criminais e juizados no especializados que
atuam no processamento e julgamento de crimes cometidos com violncia domstica e familiar
(CNJ, 2013 p. 30).
Partindo das constataes anteriores, o ltimo captulo do estudo assume carter aplicado,
identificando municpios que se destacam em mbito estadual, considerando-se critrios
demogrficos, sociais, espaciais e econmicos (CNJ, 2013, p. 10), para ento esboar sugestes de ampliao da estrutura judiciria (varas exclusivas). Adotam-se, assim, os seguintes
critrios (CNJ, 2013, p. 52):
1) contingente populacional (considerando o ranking estadual);
2) populao urbana similar ou superior mdia nacional;
3) densidade demografica;
4) porte dos municpios, conforme classificao do IBGE, pautada no critrio populacional;
5) classificaco hierarquica do municipio de acordo com a rede de influencia das cidades (IBGE, 2008);
6) localizao dos municpios nos principais eixos rodovirios estaduais (eixos de
ligao); e
7) localizaco socioespacial do municipio em posico estrategica dentro do recorte
mesorregional.
Alm da populao, portanto, o documento d grande valor posio hierrquica ocupada por determinados municpios no territrio nacional, considerando-se uma escala
mesorregional. Trata-se, assim, de sugerir prioridade na implantao de varas exclusivas
para a aplicao da Lei Maria da Penha, a municpios com caractersticas similares s de uma
capital regional (CNJ, 2013, p. 51). Como resultado, o DPJ prope a criao de 54 novas
unidades, em localidades oportunamente identificadas no decorrer do texto.
182
Justia e Territrio
A parte VI, por sua vez, agrega a esses dados uma avaliao dos meios utilizados pelas
organizaes. Para tanto, os autores selecionaram uma amostra de 32 organizaes. Apesar de
no aleatria, esta amostra levava em conta vrios elementos de controle, tais como: i) presena
necessria de organizaes que trabalham nos temas com maior frequncia na populao;
12. Por advogados populares entenda-se um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio juridico a movimentos sociais e,
como consta da propria designacao utilizada por seus integrantes, a defesa de causas populares. Para detalhes, ver, alm do prprio texto aqui
examinado, os trabalhos de Junqueira (2002), Gorsdorf (2005), Engelmann (2006), Luz (2008), Santos e Carlet (2010) e S e Silva (2011).
183
ii) preferncia para organizaes com atuao mais plural ou menos especializada; e iii) garantia
de variedade geracional, tendo em conta diferentes intervalos para a data de fundao das
organizaes antes de 1988; de 1988 a 1994; de 1995 a 2002; e de 2003 a 2010. Para esta
amostra, foi aplicado questionrio com perguntas sobre as estratgias e instrumentos polticos
e jurdicos adotados.
O documento, ento, relata e, em especial, interpreta os resultados encontrados de
maneira que pode ser resumida conforme se segue.
1) Exigibilidade: revela atuao no sentido do empoderamento de comunidades e
movimentos, em especial, por meio da educao popular, bem como de exerccio
de accountability sobre o poder pblico, atravs de denncias, campanhas e participao em redes.
2) Justiciabilidade internacional: revela presena considervel dos advogados e assessores
jurdicos populares perante foros internacionais, em especial pela visibilidade que
ajudam a dar aos casos (pois a efetividade destas vias vista como baixa).
3) Justiciabilidade interna: revela a desconfiana dos advogados populares em relao
ao sistema de justia e a baixa aptido deste para lidar com as questes (coletivas)
presentes na agenda da advocacia e assessoria jurdica popular. Revela, ainda, a ambiguidade do sistema, que soa mais til em casos como os de crianas e adolescentes e
menos til em casos como os de terras, no qual a faceta criminalizadora da justia
a que se apresenta com maior frequncia aos advogados populares e aos movimentos
e grupos sociais que estes representam.13 Revela, por fim, uma baixa interao dos
advogados populares com atores do campo jurdico, como a Defensoria Pblica,
havendo diviso na avaliao sobre o Ministrio Pblico (algum grau de dilogo
com o Ministrio Pblico Federal, vis--vis um grande estranhamento em relao ao
Ministrio Pblico Estadual).
A parte VII, enfim, rene as consideraes finais, nas quais se faz um resumo do contedo
do documento, alm de breves reflexes e agradecimentos.
3 Justia e territrio: abordagens possveis e questes problemticas
A reviso (sinttica, porm suficientemente panormica) de estudos nacionais e contemporneos levada a efeito na seo anterior expressa quatro tenses, as quais, por sua vez, ajudam
a consolidar uma reflexo a respeito das abordagens possveis e das questes problemticas, nos
esforos (atuais e futuros) de territorializao de dados sobre o sistema de justia. Os itens
adiante descrevem e analisam estas tenses de maneira mais detalhada, localizando-as em
torno de: i) escalas; ii) pesquisa e planejamento; iii) funcionalidade e democracia; e iv) paisagem
e espao.
13. Outra maneira de se interpretar este resultado trat-lo como uma expresso de variaes na justiciabilidade e na efetividade da resposta do
sistema de justia em temas de direitos humanos, sendo a diversidade temtica como condio e elemento de variao da resposta.
184
Justia e Territrio
3.1 Escalas
Um aspecto marcante, na comparao entre os trabalhos expostos na seo anterior, a multiplicidade de escalas nas quais eles operam. Embora a escala aparea como um elemento tcnico
da confeco de mapas, no foram raras as ocasies em que elas se tornaram objeto de discusses animadas no mbito das cincias sociais. Um caso famoso o do texto no qual Santos
(1987) utiliza um criativo paralelo entre direito e cartografia para alavancar uma discusso
crtica sobre o conceito de pluralismo jurdico ou seja, a coexistncia de vrias ordens
jurdicas na mesma base territorial.
O argumento bsico e de certa forma preliminar de Santos (op. cit.) de que
ordens jurdicas regulam a realidade ao represent-la (e, ao mesmo tempo, distorc-la) em um
sentido que consistente com os seus objetivos regulatrios. Assim que, na era moderna,
o direito se tornou um modo privilegiado de imaginar, representar e distorcer (...) espaos e
capitais sociais, bem como as aes e universos simblicos que os animam ou ativam (Santos,
1987, p. 286).
Para Santos (op. cit.), os mecanismos utilizados para produzir essas representaes (e consequentes distores) so bastante similares aos utilizados na composio de mapas, nomeadamente: escala, projeo e simbolizao. A escala mecanismo de maior interesse para os fins
desta seo envolve uma deciso sobre oferecer mais ou menos detalhe aos leitores dos
mapas, assim constituindo uma tcnica por meio da qual cartgrafos (e/ou sistemas jurdicos)
revelam [alguns fenmenos] e distorcem ou ocultam [outros]. A projeo envolve uma
deciso sobre que formas e relaes de distncia a distorcer e que elementos localizar em
uma posio privilegiada, em torno da qual a diversidade, a direo e o sentido dos outros
espaos organizada. Por exemplo, mapas da Guerra Fria utilizaram largamente a projeo
de Mercator, que exagera as reas de latitudes mdias e altas, assim aumentando artificialmente o tamanho da Unio Sovitica e dramatizando a extenso da ameaa comunista;
enquanto mapas do perodo medieval costumavam colocar em seu centro uma localidade
religiosa Jerusalm nos mapas europeus, Meca nos mapas rabes (Santos, 1987, p. 284-285).
Por fim, a simbolizao envolve uma deciso sobre que smbolos grficos utilizar, de modo a
especificar elementos e detalhes selecionados da realidade (Santos, 1987, p. 285). De acordo (...)
com as circunstncias, mapas podem ser mais figurativos ou mais abstratos; podem utilizar
sinais emotivos/expressivos ou sinais referenciais/cognitivos; podem ser mais legveis ou mais
visveis (Santos, 1987, p. 284-285).
Colhe-se da, portanto, que mapas de grande escala podem apresentar mais detalhes;
enquanto mapas de pequena escala no so construdos para permitir a medida precisa
dos elementos neles representados, mas, ao contrrio, para mostrar (...) a posio relativa desses elementos em relao a outros (Santos, 1987, p. 283-284). A complexidade
da vida sociojurdica, diz Santos, que ela constituda por espaos jurdicos distintos, operando simultaneamente em escalas distintas e sob pontos de vista interpretativos
distintos (1987, p. 288). Assim que, por exemplo, um conflito trabalhista simples
185
em uma fbrica tende a possuir grande escala para os trabalhadores e gerentes, mdia
escala para as lideranas sindicais e s vezes o empregador, mas pequenssima escala para
a corporao multinacional que subcontrata a fbrica, a qual pode facilmente [se livrar
daquele conflito] deslocando a produo para Taiwan ou a Malsia (1987, p. 288).14
A explicao de Santos encontra forte e inegvel paralelo com o que se observa nos
vrios textos examinados. Por um lado, eles deixam evidente que o sistema de justia um
objeto suscetvel de ser analisado a partir de vrias escalas, sendo possvel, at mesmo, que
o investigador transite entre estas. O exemplo mais eloquente est em CNJ (2013), no qual o
diagnstico feito para os estados, mas o prognstico feito para mesorregies.
Por outro lado, os estudos examinados tambm mostram os dilemas enfrentados a partir
da efetiva seleo de uma escala ou seja, o trade-off envolvido na adoo de escalas pequenas,
mdias, ou grandes. Exemplo est no contraste entre Ipea (2011a) e Avritzer et al. (2010).
O primeiro adota uma escala cuja menor unidade a comarca. Do ponto de vista metodolgico, esta medida no nada trivial, pois implicou: i) montar um mapa de comarcas a partir
da coleta de dados primrios relativos organizao judiciria das 27 UFs; e ii) calcular indicadores em lgica indita, agregando dados de municpios sob a nova referncia territorial.15
Do ponto de vista substantivo, porm, a escolha por utilizar uma escala baseada na comarca
est lastreada em argumentos absolutamente convincentes, uma vez que toda a estrutura
organizacional da Justia dos estados tem-na como unidade administrativa e jurisdicional, a
qual indica os limites territoriais da competncia de um determinado juzo de primeira instncia (Ipea, 2011b, p. 15). Em outras palavras:
A definio da dimenso territorial de forma mais especfica e delimitada possvel, no mbito dos
objetivos pretendidos, representa a tendncia dominante nas recentes aes vislumbradas na rea de
polticas pblicas, planejamento e gesto governamental. Esta opo visa aumentar a efetividade das
iniciativas, favorecendo o exato dimensionamento das necessidades do pblico-alvo e gerando, em
contrapartida, maior probabilidade de retroalimentao quanto ao alcance dos objetivos pretendidos
(Ipea, 2011b, p. 85).
186
Justia e Territrio
16. Esse entendimento no nada original, havendo, inclusive, uma vertente de estudos geoespaciais que se destina a estudar e produzir mapas com
a capacidade de contar histrias. Para maiores informaes, ver, por exemplo, o projeto Storytelling with Maps, disponvel em: <http://storymaps.
esri.com>.
17. Tendo em vista o escopo deste texto, as noes de tempo podem ser substitudas pelas de lugar sem prejuzos aos argumentos das autoras,
porm com grande ganho para a discusso em curso.
187
Em segundo lugar e talvez mais importante para este argumento , as autoras fazem
uma distino entre trs formas pelas quais narrativas podem ser incorporadas pesquisa social:
i) como objeto da investigao; ii) como mtodo da investigao; e iii) como resultado da
investigao (a representao do pesquisador). Com relao a este ltimo caso, elas explicam,
j que o mundo social no chega a ns j narrado, j falando sobre si, acadmicos constroem
narrativas para represent-lo. E essas representaes so convincentes, pois oferecem, mas
palavras de White, uma ordem, coerncia, integridade, completude e o fechamento que
caracterizam boas narrativas (1995, p. 201). Todavia, registram as autoras, essa coerncia
pode ser mais imaginria que real. O mundo no se apresenta percepo na forma de histrias
bem construdas, com temas centrais, bons comeos, meios e fins, e uma coerncia que nos
permita ver o fim em cada comeo (1995, p. 201).
Em suma, Ewick e Silbey parecem chamar a ateno para a condio de poder de que
se revestem as prticas investigativas, especialmente quando, com ou sem inteno, acabam
por gerar narrativas ou histrias como produto final. Certamente, esta advertncia no deve
servir de desestmulo para que comunidades epistmicas exercitem, e cada vez mais, algo que
vale repetir inerente a estudos em perspectiva territorial. Mas a nota de cuidado que
redigem deve servir como um convite permanente para que, na conduo destas iniciativas, a
compreenso rigorosa (prpria da pesquisa) e a prescrio de polticas (prpria do planejamento)
venham sempre acompanhadas da mxima conscincia das condies sociais nas quais cada
uma destas formas de saber-poder mobilizada.18
3.3 Funcionalidade e democracia
Ao longo dos textos examinados, o binmio investigao-prescrio d ensejo a duas abordagens, nas quais este texto localiza mais uma fonte de tenso digna de ser registrada para a
discusso que pretende promover.
Uma dessas abordagens deriva de pressupostos clssicos da literatura sobre acesso justia
(Capelletti e Garth, 1978), quais sejam, os de que a democratizao do acesso a equipamentos
e servios de justia pode ter outras consequncias distributivas, j que estes se constituem em
meios pelos quais outros direitos podem ser perseguidos. Aqui, o problema e o objetivo fundamental a difuso e, no limite, a universalizao destes equipamentos e servios no territrio.
Embora esteja presente um pouco por toda a parte nos estudos examinados, esta abordagem
mais destacada em Moura et al. (2013), no qual, em quatro passagens como a que se segue, pode-se encontrar as expresses universalizao ou universalizar:
Na anlise [do nmero de pessoas com at trs salrios mnimos] por cargos existentes, a pior situao
de Santa Catarina, que apresenta uma taxa de 74.849 pessoas com at trs salrios-mnimos por
cargo existente, nico estado que figura na faixa superior a 40.000. Todavia, cinco estados onde a
18. De fato, o momento atual extremamente apropriado para explorar novas estratgias para o estudo da justia em perspectiva territorial, ou
seja, para a construo de narrativas originais a respeito desse objeto. Uma possibilidade, por exemplo, est na expressa previso de demandas por
servios a partir de indicadores cuidadosamente selecionados. Assim que, para estudos como o relacionado Lei Maria da Penha (CNJ, 2013),
talvez fosse o caso de estimar o nmero de procedimentos que seriam observados nas varas criadas em cada ponto do territrio, partindo de critrios
que permitissem tratar vrios pontos como equivalentes.
188
Justia e Territrio
Defensoria Pblica j est instalada passam a compor esse cenrio quando se analisa os cargos providos,
com destaque para o Rio Grande do Norte (61.945 pessoas com at trs salrios-mnimos por cargo
provido), seguido por Amazonas (53.479), Bahia (49.218), So Paulo (48.432) e Maranho (45.741).
Portanto, nesses dez estados, o nmero de cargos existentes se encontra dentro das recomendaes do
Ministrio da Justia, de modo que bastaria o integral preenchimento dos cargos por meio de concursos
pblicos para se alcanar a universalizao dos servios. Essa, contudo, no a realidade da maioria dos
estados, onde o nmero de cargos existentes claramente inferior ao necessrio (Moura et al., 2013, p. 37).
Essas abordagens encontram paralelo no que, em outra ocasio (Moura et al., 2013), identificou-se como duas grandes vertentes na literatura sobre a organizao e o funcionamento da
justia.19 A primeira tem como preocupao central a maximizao da funcionalidade dos
19. Esta tipologia est baseada em Commaille (1999; 2000), no estrangeiro, e em Koerner (1999), Campos (2008) e Akutsu e Guimares (2012), no Brasil.
189
servios da justia, seja no sentido de que se estruturem de forma a gerar menor custo para o
Estado ou a economia, seja, ainda, no sentido de que se estruturem da forma mais racional e
eficiente possvel.20 A segunda, por sua vez, tem como preocupao central a maximizao do
carter democrtico dos servios da justia, seja no sentido de garantir que eles estejam disponveis a toda a populao sem distino de classe, cor, gnero etc. , seja, ainda, no sentido
de se garantir que eles se constituam, efetivamente, como veculos pelos quais os grupos
menos favorecidos possam buscar a defesa de seus interesses.21
A questo a saber , evidentemente, at que ponto essas duas abordagens podem ser
conciliadas e at que ponto no podem vir a ser mutuamente excludentes. Se certo que apenas
a prxis poder trazer respostas mais consistentes a essa questo, estudos que buscam compreender se e de que modo os equipamentos e servios da justia interagem no territrio com outros
elementos da sociedade e da economia podem desempenhar uma tarefa relevante de mediao.22
Um bom exemplo est no trabalho de Quintans (2011), a qual encontrou e documentou
evidncias de que a instalao de varas ou juizados especializados ajudou a fortalecer a posio
de camponeses na dura realidade dos conflitos de terra do Par. Informaes como esta, que,
em geral, precisam ser obtidas a partir de mltiplas fontes e mtodos de investigao mas,
em especial, estudos de caso e mtodos qualitativos , ajudam a sofisticar debates sobre justia
e territrio, na medida em que oferecem indicaes mais concretas sobre os contornos que esta
relao pode vir a adquirir.23
Isso remete, todavia, ao quarto e ltimo ponto de tenso identificado a partir da literatura recente: a tenso entre paisagem e espao.
3.4 Paisagem e espao
A tenso entre paisagem e espao representa o aspecto mais instigante de qualquer estudo em
perspectiva territorial.
A produo e o uso de mapas em estudos de justia so bastante representativos do que essa
tenso carrega e de como ela pode dar ensejo a inovaes importantes. Se verdade que mapas
tm se popularizado pela capacidade de oferecer bons retratos da realidade, tambm verdade
que as virtudes analticas de mapas no se esgotam a. Para alm de indicar e de permitir uma
problematizao sobre a posio relativa de objetos na mesma paisagem, mapas tambm
podem revelar as relaes que os elementos estabelecem uns com os outros e a maneira pela qual
20. Ver, por exemplo, World Bank (2003) e Pinheiro (2000), para o primeiro caso, e Ipea (2011b) e Castro (2011), para o segundo.
21. Ver, por exemplo, Santos (2007), Sousa Junior et al. (2009), S e Silva (2010; 2011), Ipea (2011a) e Avritzer et al. (2010).
22. Tambm ajudaria poder contar com espaos de participao social na construo das polticas de justia, de maneira que os prprios atores
sociais pudessem ajudar a definir que tipo de servio faz mais sentido em que tipo de localidade. Uma proposta de conferncia nacional de justia
cumprindo este e outros objetivos foi formulada por Sousa Junior et al. (2009) no mbito de estudo encomendado pelo prprio Ministrio da Justia,
mas no produziu eco, at agora, nesta ou em outras instituies que integram o sistema.
23. Da mesma forma, no se pode ignorar a crtica literatura tradicional sobre acesso justia, no sentido de que, talvez, esta tenha sobrevalorizado o papel de instituies formais nos processos pelos quais os cidados compreendem as suas relaes e resolvem demandar reparaes ou
protees do Estado. Neste sentido, como j se fez em outras ocasies (S e Silva, 2011), necessrio advogar por uma sociologia do direito e
da justia que seja crtica e autocrtica, que no sobrevalorize a importncia do direito e das instituies jurdicas oficiais na melhoria da vida das
pessoas e que seja aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez de mobilizar
o direito e a justia, as pessoas prefiram no fazer nada (Sanderfur, 2007; Garth, 2009).
190
Justia e Territrio
eles se inserem na dinmica de reproduo social, a qual, a partir de ento, no poder mais ser
pensada seno tendo aqueles elementos como constitutivos e constituintes do mesmo espao. Nesse
sentido, em livro no qual se afirma movido pelo desejo de produzir um sistema de ideias que
seja, ao mesmo tempo, um ponto de partida para a apresentao de um sistema descritivo e
de um sistema interpretativo da geografia, Santos (2002, p. 18) registra que:
Cada objeto ou ao que se instala se insere num tecido preexistente e seu valor real encontrado no
funcionamento concreto do conjunto. Sua presena tambm modifica os valores preexistentes.
Os respectivos tempos das tcnicas industriais e sociais presentes se cruzam, se intrometem e
acomodam. Mais uma vez, todos os objetos e aes veem modificada sua significao absoluta (ou
tendencial) e ganham uma significao relativa, provisoriamente verdadeira, diferente daquela do
momento anterior e impossvel em outro lugar. dessa maneira que se constitui uma espcie de
tempo do lugar, esse tempo espacial (Santos, 1971) que o outro do espao (Santos, 2002, p. 59).
No caso da justia, enfrentar a tenso entre paisagem e espao implica reconhecer instituies e prticas jurdicas e seu contexto territorial como mutuamente constitutivos. Em outros
termos, trata-se de investigar em que medida e de que maneira a presena, em um dado lugar,
de equipamentos e servios da justia ou, na j mencionada definio de Capelletti e
Garth (1978), de meios pelos quais os cidados podem reivindicar outros direitos modifica
a significao de outros elementos neste mesmo lugar, ao mesmo tempo que lhe imprime
uma significao diferente daquela do momento anterior e impossvel em outro lugar. E, da
mesma forma, em que medida e de que maneira estes equipamentos e servios da justia so
modificados pelos demais elementos do lugar no qual esto situados.
A conscincia espacial aparece em vrias passagens dos textos examinados na seo anterior.
Para situar suas anlises sobre a desigualdade territorial da presena do Judicirio, Avritzer
et al. (2010) registram que
o Poder Judicirio no est organizado de forma igual no territrio, que, por sua vez, tambm no
estruturado homogeneamente. Assim, o modo como o sistema judicirio se estrutura pode gerar
excluses de atores e demandas. Consequentemente, nem todos os conflitos sociais, econmicos e
polticos que tm lugar no territrio so processados pelo Poder Judicirio, devido forma de organizao deste ltimo (Avritzer et al., 2011, p. 198).
Mas h exemplos mais concretos. Ipea (2011a) e CNJ (2013) combinam a anlise da
presena territorial de equipamentos e servios da justia (VIJs, no primeiro caso, e varas ou
juizados da Lei Maria da Penha, no segundo) com diagnsticos, ainda que breves, sobre a
estrutura destes equipamentos e servios e o volume e as caractersticas de processos que neles
tramitam ou tramitaram. Da mesma forma, Gediel et al. (2013) no se limitam a identificar
onde esto situadas hoje as experincias de assessoria jurdica e advocacia popular e a compreender em que temas trabalham esses atores: cuidam tambm de aprofundar e qualificar
a anlise sobre o grau de organizao e mobilizao da sociedade em torno da temtica do
acesso justia, conhecendo o instrumental poltico e jurdico utilizado pelas experincias pesquisadas (Gediel et al., 2013, p. 12). Em sntese, no basta saber onde esto (ou no) elementos
do mapa: preciso entender, na maior riqueza de detalhes possvel, o que eles fazem, como
191
o fazem, e de que maneira este fazer toma parte da reproduo social no territrio. Um dado
especfico trazido por estes autores, por exemplo, pode suscitar inmeras reflexes, quando
conjugado com o trabalho de Moura et al. (2013):
No que tange Defensoria Pblica, instituio pblica reconhecida pela sua natureza e funo de
acesso justia, no se verificou uma cultura de parceria com a assessoria jurdica e advocacia popular,
compreendida aqui como instituio social e difusa de acesso justia. Observa-se, no entanto, uma
aproximao entre estas diferentes e complementares instituies de acesso justia, na medida de
expresses temticas especficas, reconhecendo-se positivas experincias junto temtica de Reforma
Urbana nas cidades de Fortaleza, Rio de Janeiro e So Paulo, alm da experincia do Frum Justia,
com expresso original junto Defensoria Pblica do Rio de Janeiro (Gediel et al., 2013, p. 69).
192
Justia e Territrio
para tomada de deciso: para decidir onde jantar, planejar uma viagem de frias ou marcar
um encontro, comum, hoje em dia, que as pessoas consultem mapas, no computador, no
tablet ou em um simples e discreto smartphone.
Como todo caminho se faz ao andar (Machado, s.d.), o que este texto buscou, por
meio de uma meta-anlise, foi exatamente recuperar a rota traada por investigadores da justia
no Brasil que tm se aventurado por estudos em perspectiva territorial. O resultado
por que no dizer? um mapa contendo as abordagens, os resultados preliminares e as questes
polmicas verificadas em tais estudos. A partir da como nenhum mapa pode deixar de
pretender , alm de sistematizar o conhecimento disponvel acerca de uma importante faceta
do processo de desenvolvimento brasileiro, espera-se ser possvel orientar melhor as reflexes
e os esforos futuros.
Referncias
AKUTSU, L.; GUIMARES, T. A. Dimenses da governana judicial e sua aplicao ao
sistema judicial brasileiro. Revista Direito GV, So Paulo, v. 18, n. 1, 2012.
AVRITZER, L. et al. Para uma nova cartografia da justia no Brasil. Belo Horizonte: Observatrio da Justia Brasileira UFMG/FAFICH/CES-AL, 2010.
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BURAWOY, M. For public sociology. American sociological review, v. 70, n. 1, p. 4-28, 2005.
193
194
Justia e Territrio
195
196
Parte II
RELAES FEDERATIVAS E TERRITRIO:
A DIMENSO INSTITUCIONAL E A QUESTO TRIBUTRIA
CAPTULO 7
1 INTRODUO
O federalismo uma estrutura de Estado ou governo apoiada na diviso territorial da autoridade poltica, incorporando e integrando populaes e regies heterogneas numa s nao
(Souza, 2010). Assim sendo, este captulo discute, principalmente, as seguintes questes:
i) como o sistema federativo brasileiro se relaciona com a questo territorial; e ii) se arranjos
federativos so instrumentos capazes de ajudar na reduo das desigualdades regionais no pas.
Neste estudo, a tentativa de responder a essas duas questes parte da proposio de
uma base terica comum federativa-territorial, discutida por meio de conceitos da economia
do setor pblico e da geografia econmica na proviso de bens e servios pblicos locais.
Do ponto de vista das desigualdades regionais, a demanda heterognea da sociedade est, em
geral, mal atendida, devido a um descompasso entre condies de oferta e demanda por bens
e servios pblicos. Este mercado pblico distorcido continuamente por falhas na definio de
regras claras das competncias estatais dos Entes Federativos na proviso desses bens e
servios e em distores na distribuio das despesas pblicas. A discusso normativa parte
da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), mas, para apoiar os argumentos apresentados, so
considerados, ainda, dados empricos da distribuio dos gastos pblicos no territrio.
A conformao de arranjos federativos cooperativos considerada importante para a reduo do
custo social para uma proviso mais adequada s demandas sociais de bens e servios pblicos.
Em suma, o equilbrio federativo tensionado pelo enfrentamento das heterogeneidades
territoriais e das desigualdades regionais. A soluo deste problema passa necessariamente
por discusso, anlise e definio de mecanismos de coordenao e cooperao federativas,
os denominados arranjos federativos territoriais. A conformao de acordos interfederativos
traz, implicitamente, uma abordagem territorial diferenciada relativa a uma heterogeneidade
social, econmica e regional, em termos de infraestrutura, ambientes, mercados, acessibilidade, demandas e necessidades sociais e capacidades governativas para prover bens e servios
pblicos que reduzam as desigualdades regionais no pas.
* O autor agradece as consideraes do parecerista annimo e as colaboraes de Ronaldo Garcia e Paulo de Tarso Linhares, da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest); Ronaldo Vasconcelos, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur); e Renata Gonalves, bolsista da Diest, todos do Ipea, eximindo-os, porm, de responsabilidade sobre o resultado apresentado.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
O captulo est dividido em trs sees, alm desta introduo e das consideraes finais.
A seo 2 faz uma proposta de base terica sobre os dois temas centrais deste estudo: federalismo e territrio. A seo seguinte trata de aspectos normativos nas relaes entre o modelo
federativo brasileiro e as desigualdades regionais ou territoriais no pas. A quarta e ltima
seo avalia dados relativos ao tratamento federativo-territorial e prope uma tipologia dos
arranjos federativos existentes.
2 FEDERALISMO E TERRITRIO: A BUSCA DE UMA BASE TERICA COMUM
Uma primeira dificuldade no tratamento analtico da questo federativa em bases territoriais
est na falta de um campo terico-metodolgico comum. Como observado por alguns autores
(Frey, 2000; Aguirre e Moraes, 1997), as anlises de polticas pblicas no Brasil, especificamente, carecem de um embasamento terico apropriado. Aguirre e Moraes (1997, p. 122)
observam que a discusso do conflito federativo brasileiro encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade. Concorda-se com Frey (2000, p. 215),
porm, que o referencial terico deve ser considerado um pressuposto para que se possa chegar
a um maior grau de generalizao dos resultados adquiridos.
Nesse caso, a base terica, conceitual e metodolgica comum de um federalismo
territorial combina as necessidades e os desejos da sociedade por bens e servios pblicos,
providos por meio das despesas pblicas, atravs de arranjos federativos entre a Unio, os
estados e os municpios, em contextos territoriais diferenciados ou desiguais. A conjuno
de demandas e escolhas sociais e de competncias ou atribuies federativas na proviso de
bens e servios pbicos em escalas territoriais especficas (local-municipal, estadual, regional
e nacional) conformaria os elementos principais desta base terica comum.
Sua origem remete teoria das finanas pblicas (Musgrave e Musgrave, 1989), em que se
identifica a relao entre as despesas pblicas e a proviso de bens pblicos (Samuelson, 1954;
Tiebout, 1956), consolidada na denominada economia do setor pblico (Stiglitz, 1986;
Atkinson e Stiglitz, 1980). A abordagem terica seminal de Samuelson (1954) sobre gasto
pblico (public expenditures theory) conduz centralizao da ao pblica por meio de um
governo federal predominante provendo bens pblicos puros (quadro 1), com rendimentos
constantes de escala. Tiebout (1956), diferentemente, considera a eficincia econmica descentralizada, no longo prazo, via plena mobilidade populacional (votar com os ps),1 sem
custo de mobilizao (transacional), e o papel dos governos municipais na proviso de bens
pblicos locais. Abordagens tericas posteriores ressaltam a importncia das escolhas sociais
(Buchanan e Tullock, 1962), bem como das instituies e dos custos de transao (Williamson,
1985), expandindo e suplementando a teoria microeconmica tradicional precedente, mas
ainda baseada nas decises e maximizaes da utilidade de agentes racionais (consumidores e
produtores) para a proviso de bens pblicos.
1. O eleitor-consumidor pode ser visto como escolhendo aquela comunidade que melhor satisfaa seu padro de preferncia por bens pblicos
(Tiebout, 1956, p. 418).
200
QUADRO 1
Rivais
No rivais
Excludentes
No excludentes
Elaborao do autor.
201
(efeitos spillover) e interpessoais (sociais); e o papel das instituies pblicas e dos custos de
transao no mercado ou fluxo desses bens.
Essa convergncia conceitual incide, particularmente, sobre uma anlise de demanda por
meio das despesas pblicas (gastos pblicos) de polticas pblicas federativas para a proviso de
bens e servios pblicos em contexto de heterogeneidade territorial e de disparidades espaciais.
Tullock (1967) prova, pela primeira vez, a consistncia na teoria da ao coletiva e demonstra
a significncia de variveis socioeconmicas como determinantes das despesas locais, em vez
de seu comportamento crescente em uma escala autorregressiva simples Lei de Wagner.2
Assim, os dois temas centrais deste estudo, federalismo e territrio, so tratados aqui conjuntamente por meio de alguns conceitos comuns e de suas inter-relaes econmicas, sociais e
polticas, tendo como caracterstica de bem-estar social a reduo das desigualdades regionais.3
O problema federativo passa por uma discusso sobre uma melhor distribuio ou
alocao dos recursos tributrios (funes alocativas e distributivas),4 definida pela teoria
das finanas pblicas. Existe, contudo, uma nfase no lado da oferta, que, a despeito de sua
relevncia, se trata apenas de um lado da questo. preciso saber, de forma complementar,
como esses recursos so efetivamente utilizados, para que (ou quem), e se os bens e servios
produzidos e/ou ofertados (gasto pblico) esto apropriadamente e eficientemente compatveis
com as demandas ou as necessidades da sociedade particular, em determinado municpio,
estado ou regio. Mais que somente ter recursos pblicos disponveis, preciso avaliar se eles
esto sendo bem utilizados pelo agente pblico na proviso ou produo adequada de bens
e servios pblicos para o atendimento das demandas sociais especficas e heterogneas no
territrio nacional, de maneira eficaz, efetiva e eficiente.
Assim, juntamente a uma dimenso de oferta, deve estar associada uma dimenso de
demanda social existente nas diversas partes do territrio nacional, seja relacionada a variados
desejos, necessidades e escolhas da populao especfica a ser considerada para efeito de anlise,
seja em funo das diversas e diferenciadas condies sociais particulares nas diferentes localidades do territrio nacional. As demandas sociais so, por definio, heterogneas e diferenciadas no territrio, podendo ser captadas por diversos indicadores socioeconmicos. Tanto
a execuo das polticas pblicas (gastos pblicos) realizada pelos Entes Federativos quanto
as capacidades financeiras ou fiscais destes devem atentar para a diferenciao territorial, social
e econmica. A partir desta compreenso, ento, as polticas e os instrumentos so identificados e tratados em diferentes escalas, para alm da dimenso macro ou nacional; ou seja,
atuando nas especificidades federativas, regionais, sub-regionais e locais.
De fato, todo indivduo reside ou vive em alguma localidade de um determinado territrio,
e parte da sua felicidade, satisfao ou utilidade, em termos econmicos, influenciada pelo
consumo de bens e servios privados e compartilhados (pblicos e pblico-privados ou mistos)
2. Sobre isso, ver tambm Romer e Rosenthal (1979) e Inman (1978).
3. Nas teorias clssica e neoclssica, sob o timo de Pareto, a desigualdade uma hiptese inexistente ou desnecessria, pois, no longo prazo,
no podem existir recursos mal empregados.
4. Restando, ainda, a funo estabilizadora, aqui considerada implicitamente.
202
203
204
de aglomerao: i) economias que decorrem da concentrao industrial; isto , de rendimentos crescentes de escala nmero de estabelecimentos (industriais, comerciais etc.);
ii) economias de localizao, decorrentes da proximidade geogrfica (reduo de custos transacionais, de transportes etc.); e iii) economias de urbanizao, decorrentes de mercados mais
amplos densidade demogrfica, populao total e emprego. Os fatores de localizao das
aglomeraes envolvem custos de fatores e insumos de produo, acessibilidade etc. E regies
econmicas marcadas pela aglomerao no respeitam as fronteiras das unidades espaciais
(federativas), constituindo externalidades territoriais.
Observa-se, portanto, que os elementos tericos provenientes da economia do setor pblico
so semelhantes (ou convergentes com) queles da economia regional, capazes de oferecer
uma base terica comum para discutir a relao entre as questes federativas e o territrio. Porm,
se a falha do arcabouo terico sobre federalismo no considerar o territrio como elemento
central, a grande lacuna da abordagem regional no atentar para o carter federativo na
questo territorial. A teoria regional, de seu lado, recorta o territrio em vrias dimenses ou
escalas regionais, mas no incorpora necessariamente ou apropriadamente as esferas federativas,
os seus instrumentos e, em particular, as instituies e os agentes pblicos responsveis por
aes ou polticas pblicas para proviso de bens pbicos dentro daquela determinada rea
ou regio delimitada.
Se os conceitos federativos na economia do setor pblico deveriam tratar convenientemente da dimenso territorial, as ideias de regies, espaos ou territrios, de escalas sub
ou mesorregionais, no consideram, em geral, o fato de que internamente, nestes recortes
territoriais (regies), existem e interagem Entes Federativos, instituies pblicas, agentes e
instrumentos ou mecanismos pblicos especficos. Portanto, necessrio no apenas apresentar
os limites territoriais de uma ao pblica, mas tambm estabelecer quais os Entes Federativos
relevantes envolvidos, os agentes e as instituies pblicas responsveis e os seus instrumentos
disponveis ou necessrios na ao ou poltica pblica especfica. No se trata apenas de
delimitar os limites territoriais de atuao pblica, por melhores que sejam os diagnsticos
e os critrios adotados nesta delimitao, mas tambm de estabelecer como, por meio de qual
ente e instrumento, uma ao pblica pode ou deve ser adotada em determinado territrio e
com qual objetivo (para que e para quem).
Assim, a conciliao entre essas duas abordagens tericas e seus elementos conceituais
e metodolgicos relacionados a esses dois temas (federalismo e territrio) apoiada, por um
lado, na economia do setor pblico e, por outro, na economia regional e nas teorias do gasto pblico, dos bens pblicos (nacionais ou locais), das demandas ou escolhas sociais, bem
como nos conceitos de economias de escala e aglomerao, de externalidades. A definio de
estrutura ou sistema federativo deve procurar, em tese, conciliar elementos aparentemente
contraditrios, tais como unidade e diversidade (regional e cultural), centralizao e descentralizao (de poder, de recursos e polticas), coeso e separao (de interesses e objetivos),
integrao e fragmentao de aes, unio e autonomia federativa.
205
A questo federativa traz subjacente um debate sobre a existncia de tenses entre foras
para maior centralizao (unidade territorial) e/ou menor descentralizao (autonomia local)
das polticas pblicas e vice-versa, ou sobre a possibilidade de compatibilizao entre coeso
nacional e diversidade regional e local. Da mesma forma, a questo regional procura conciliar
elementos aparentemente contraditrios de homogeneidade (ou integridade) e heterogeneidade
(ou diversidade), de concentrao (integrao) e desconcentrao (fragmentao) territoriais.
No trivial a busca de um equilbrio entre estas diferentes foras que atuam no sistema
federativo. Contudo, o federalismo, em ltima instncia, foi o modelo poltico escolhido
pelo Brasil, a partir de 1889, para dar conta de problemas socioeconmicos de natureza heterognea e desigual no territrio. Durante todo esse tempo, possvel identificar perodos de
maior e menor centralizao na estrutura do Estado e nas polticas pblicas. Mas a existncia
de desigualdades ou assimetrias regionais so, muitas vezes, consideradas as fontes para a
sustentao de um sistema federativo no Brasil (Souza, 2010). Portanto, nada mais relevante
que o tratamento conjunto destas questes seja feito por meio de elementos tericos comuns.
No que se refere passagem da abordagem terica para a discusso normativa entre
federalismo e territrio, no caso especfico brasileiro, a seo seguinte discutir o modelo
federativo nacional para uma ao pblica cooperativa ou compartilhada, em contextos territoriais
diferenciados, na consolidao de uma sociedade menos desigual, social e regionalmente falando.
Neste sentido, os preceitos constitucionais e legais do Estado,9 em seus diversos nveis federados,
constituem os fundamentos para a conciliao de interesses federativos e as bases normativas para
o atendimento das demandas da sociedade.
3 FEDERALISMO E TERRITRIO: BASES NORMATIVAS COMUNS
A segunda base analtica sobre a relao entre federalismo e territrio trata do arcabouo constitucional, legal ou normativo brasileiro referente aos deveres e direitos dos Entes Federativos.
Em geral, estes so estabelecidos com atributos homogneos ou de simetria entre si; cada um
e todos sob uma mesma lei como um princpio jurdico. Do ponto de vista tributrio, especificamente, a dotao de capacidade financeira aos Entes Federativos apoiada por critrios
homogneos na alocao de recursos que, em geral, adotam os parmetros de populao e
de renda per capita, independentemente de sua localizao dentro do territrio nacional ou de
suas caractersticas administrativas particulares. Todos os municpios ou estados possuem as
mesmas bases legais tributrias (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, como exemplo), configurando
uma viso macrofiscal ou macrotributria homognea do ponto de vista territorial.
No obstante a importncia de uma lei geral homognea para todos os entes, necessrio
considerar a existncia da heterogeneidade e das desigualdades regionais, sociais e econmicas,
entre as diferentes unidades federativas, quer sejam municpios ou estados. Alm disso,
preciso considerar tambm a prpria capacidade administrativa e financeira dos Entes
Federados, que tm como agentes instituies pblicas (pessoal, infraestrutura etc.) tambm
9. O oramento traz as principais funes de governos nas reas de: educao, sade, defesa nacional, justia, assistncia e previdncia social etc.
206
10. Alm de um Estado federativo, o Brasil uma repblica (res publica), o que torna o pblico ou a demanda social referncia de ao.
207
208
Em particular, os parmetros de populao e renda per capita adotados para efeito das
transferncias dos fundos de participao de municpios e estados (Fundo de Participao
dos Municpios FPM e Fundo de Participao dos Estados FPE, respectivamente) podem
ser considerados indicadores socioeconmicos sintticos de demanda social que influenciam
diretamente a capacidade dos Entes Federativos em questo receberem recursos das esferas
superiores de governo para a proviso de servios pblicos comunidade local. Neste caso,
independentemente de outras caractersticas socioeconmicas locais particulares (como a
estrutura etria, o nmero de escolas particulares, o nvel de escolaridade, a taxa de analfabetismo,
entre outras, tomando como exemplo a educao) que possam caracterizar melhor a
demanda (municipal ou estadual) por um servio pblico especfico, existe uma uniformidade
na obrigao dos municpios e dos estados brasileiros cumprirem limites mnimos de gastos
em determinada rea.
No caso da rea de educao, por exemplo, os municpios tm a atribuio de vincular
no mnimo 15% da quota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e das transferncias do FPM a que tm direito para as despesas com educao
por meio de programas como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), alm das atribuies constitucionais
(Artigo 212) de aplicar no mnimo 25% da receita dos impostos e das transferncias. Assim,
os recursos transferidos e disponveis pelo Ente Federado, bem como suas despesas (gastos
pblicos) deveriam, em tese, ser compatveis com a estrutura de demanda local especfica
por este tipo de servio pblico. Mas isso no necessariamente ocorre, tendo em vista que
existe um descompasso entre as regras fiscais uniformes e a heterogeneidade das competncias
locais e das demandas sociais especficas ao longo do territrio nacional.
A desigualdade regional no Brasil tem sua dimenso diretamente proporcional aos
desnveis ou descompassos entre as capacidades tributrias (oferta), de um lado, e os gastos
pblicos e as demandas sociais (demanda), de outro. Atualmente, no h elementos de
compatibilidade entre esses trs compartimentos da ao pblica, e isso tem sido fonte
fundamental das desigualdades regionais ou territoriais existentes no pas e de sua relativa
estabilidade ao longo do tempo. Localidades onde a demanda social alta (como na regio
Nordeste) no apresentam compatibilidade entre os nveis da capacidade tributria (seja
arrecadatria, seja via transferncia) e da despesa pblica, para o atendimento das suas
necessidades sociais.
Mesmo dentro de uma regio brasileira com as maiores demandas sociais, como o caso
da regio Nordeste, grande parte da receita fiscal gerada e gasta est concentrada nas grandes
cidades (capitais), localizadas em reas litorneas. Esta concentrao de arrecadao e de gastos
localizados nos mesmos grandes centros urbanos favorece o grande congestionamento e as
consequentes deseconomias de escala na proviso de bens e servios pblicos. Isto, por sua
vez, causa e efeito da concentrao de produo e de populao nestas reas ou localidades,
revelando as desigualdades intrarregionais. Por sua vez, as condies adversas das localidades, no
interior desta regio com pequenas populaes e escassas bases produtivas, em geral, no
209
favorecem a base tributria compatvel com a proviso de determinados bens e servios pblicos
em condies de maior eficincia ou de menor custo.11
A despeito de seu carter contraditrio e de favorecer a desigualdade intrarregional,
tambm aplicvel ao caso inter-regional, economicamente racional que as escolhas e as aes
privadas e pblicas se concentrem naquelas localidades onde j existem grandes aglomeraes
de pessoas, de atividades produtivas, de infraestrutura etc. Na realidade, porm, essa escolha
racional no apenas econmica, mas tambm social ou poltica apenas refora os ciclos viciosos
praticados historicamente no pas, reforando e sedimentando cada vez mais os graves desequilbrios
na ao pblica e as graves desigualdades regionais no pas.
Estudos recentes do Ipea revelam algumas faces desse mesmo problema. A distribuio
da ao do Estado no pas demonstra, como numa imagem refletida num espelho, essa desigualdade (Mendes, 2012; Mendes e Monteiro Neto, 2012; Ipea, 2011a; 2012), numa relao
que pode ser mais que mera correlao, mas de causa e efeito. Na realidade, existe uma
relao circular (ciclo vicioso) na ao pblica no pas. O Estado est mais presente onde est
mais concentrada a estrutura administrativa (prefeitura, governo estadual e governo federal)
e onde est presente a maior parcela da populao e da produo nacional. Como, em geral,
existe uma concentrao histrica de todos estes elementos em poucos centros urbanos ou
estados, ou mesmo em algumas regies, a ao estatal apenas refora e reitera esta estrutura de
desigualdade histrica. Mesmo que isto tenha uma componente racional ou econmica forte:
os investimentos iro para onde h mais consumidores, dinheiro (crdito), produo e infraestrutura; onde existe maior mercado e menor risco; onde o custo menor etc. O mesmo se
aplica distribuio dos investimentos pblicos (Ipea, 2011b). Neste caso, demonstra-se que
houve um aumento da importncia da execuo do governo federal no investimento pblico
desde 2003 e uma reduo no grau de descentralizao deste investimento (op. cit., p. 10).
Todos os resultados reforam a hiptese anterior, de que o Estado favorece e contribui para a
continuidade das desigualdades regionais ou territoriais (sociais, econmicas etc.), por meio
da distribuio do gasto pblico e dos investimentos no pas.
Se o que se quer exatamente conter a superconcentrao em poucos centros urbanos,
que promove a grave concentrao (social e regional) da produo e da renda, nesse caso,
em tese, a mquina pblica, em especial, deveria atuar de outra forma, anticclica, em uma
direo de conter a concentrao. E deveria faz-lo, seja no sentido de reduzir o supercongestionamento nas grandes cidades, interiorizando o desenvolvimento, seja investindo em novos
polos urbanos potencias, apoiando atividades promissoras em reas pouco atendidas, incentivando o crdito de empreendedores para empreendimentos pouco favorecidos, favorecendo
condies para a migrao populacional das grandes cidades para centros urbanos mdios,
com certo grau de infraestrutura e de proviso de bens e servios pblicos adequados etc.
11. Essa situao tambm favorece a ao desequilibrada de mercado na medida em que a escolha privada (especialmente de empresas e instituies financeiras) a minimizao de custos e riscos, reforando os ciclos viciosos citados ao longo do captulo.
210
Despesa per capita municipal, por faixa populacional e regio (2000 e 2010)1
(Em R$)
Norte
2000
Faixa populacional
(mil habitantes)
2010
Nmero
Despesa
Nmero
Despesa
<10
150
404,01
132
1.176,47
10a<50
147
248,78
148
842,19
50a<100
23
254,71
36
728,77
100a<500
12
277,77
16
712,61
500a<1 mil
1 mil
291,99
569,33
(Continua)
12. importante sublinhar que as despesas correntes municipais absorvem as transferncias constitucionais de recursos tributrios para os municpios dos estados e da Unio.
13. Em Mendes (2005, p. 103), foram trabalhadas nove faixas populacionais, encontrando-se o mesmo padro.
211
(Continuao)
Nordeste
2000
Faixa populacional
(mil habitantes)
2010
Nmero
Despesa
Nmero
Despesa
<10
541
359,28
491
1.071,33
10a<50
856
265,38
881
801,42
50a<100
91
201,41
106
682,55
100a<500
35
227,72
32
634,67
500a<1 mil
354,86
650,39
1 mil
373,88
747,52
Sudeste
2000
Faixa populacional
(mil habitantes)
Nmero
2010
Despesa
Nmero
Despesa
<10
774
615,57
731
1.457,81
10a<50
585
427,92
612
998,66
50a<100
104
448,48
96
935,12
100a<500
95
490,71
117
950,99
500a<1 mil
11
535,37
12
813,93
592,22
939,60
1 mil
Centro-Oeste
2000
Faixa populacional
(mil habitantes)
2010
Nmero
Despesa
Nmero
Despesa
<10
225
615,63
203
1.462,94
10a<50
153
380,85
169
959,92
50a<100
15
288,44
15
834,04
100a<500
323,87
14
759,20
500a<1 mil
342,88
848,58
1 mil
528,88
902,09
Sul
2000
Faixa populacional
(mil habitantes)
2010
Nmero
Despesa
Nmero
Despesa
<10
686
587,89
662
1.434,99
10a<50
355
399,04
370
893,74
50a<100
51
366,29
52
744,07
100a<500
36
387,41
42
783,28
500a<1 mil
749,10
1 mil
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Finanas do Brasil da Secretaria do Tesouro Nacional (FINBRA/STN).
Nota: 1 Anos censitrios.
212
Uma explicao terica microeconmica da economia do setor pblico desse padro emprico da despesa municipal per capita brasileira est baseada, em parte, na existncia de economias de escala presentes em localidades que contam com a presena de mercados produtores e consumidores (entre outros contedos infraestruturais) compatveis com uma proviso
mais barata (eficiente) de bens e servios pblicos locais. Em municpios muito pequenos,
este custo de proviso maior devido a uma baixa aglomerao e um alto custo fixo inicial
de proviso; nos municpios muito grandes, ao contrrio, este custo (preo) muito alto em
funo do supercongestionamento e dos custos variveis crescentes.
Esse padro um pouco diferenciado nas regies Sudeste e Norte. Na primeira, isso
pode estar associado ao fato de a estrutura socioeconmica mais evoluda dos seus estados e a
existncia de uma rede mais densa de cidades permitirem a presena de economias de escala,
a partir de nveis de aglomerao inferiores. Na segunda regio, os municpios nortistas na
faixa superior a este padro (de 100 mil a 500 mil habitantes, em 2000, e mais de 1 milho,
em 2010) so, na realidade, os que possuem as despesas per capita mdias menores, revelando
que a presena de economias de escala nesta regio est associada com nveis maiores de
aglomerao, em funo, por exemplo, do tamanho territorial de seus municpios (com alta presena
de floresta), da baixa densidade demogrfica e da infraestrutura deficiente de sua rede de cidades.
Os dados tambm revelam que, a despeito das demandas e das necessidades sociais serem
maiores em regies mais pobres (Nordeste e Norte) fato comprovado a partir de seus indicadores sociais (educao, sade etc.) e econmicos (produo, emprego etc.) inferiores mdia
nacional , as despesas per capita dos municpios localizados nestas regies tambm esto bem
abaixo das mdias regionais, comparando-as s regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. A outra
base terica na chamada nova geografia econmica (Krugman, 1991b; Fujita, Krugman e
Venables, 1999), complementar anterior, procura explicar este padro econmico concentrado
regionalmente com base em conceitos semelhantes de foras centrpetas e centrfugas atuando,
de economias de escala e de aglomerao, bem como de externalidades e custos de transao
entre as diversas regies do pas.
O fato a ser comprovado (ou no) de forma mais fundamentada ao longo de anlises
mais aprofundadas que os dados sugerem a presena de um vis concentrador na ao
pblica (estatal), por meio das despesas correntes em municpios (capitais) ou reas (regies)
mais desenvolvidas. De tal modo que favorece a manuteno ou, pelo menos, retroalimenta
um crculo vicioso nas desigualdades regionais, em termos de uma proviso desbalanceada de
bens e servios pblicos em contexto de heterogeneidade social e territorial.
Ademais, os resultados anteriores sugerem que a construo de arranjos federativos14 pode
ser considerada a chave para a aplicao de instrumentos ou mecanismos federativos,
cooperativos ou coordenados de ao pblica capazes de reduzir os custos mdios individuais,
se considerado cada municpio isoladamente, na proviso de bens e servios pblicos locais.
14. Provenientes, nesse caso, do simples agrupamento das despesas correntes entre os municpios de uma mesma faixa populacional, e no de
instrumentos existentes de arranjos federativos, como os consrcios e as regies integradas de desenvolvimento, como exemplos.
213
214
215
Isso demonstra que existe, ainda, um caminho muito longo a ser percorrido para conciliar o uso mais amplo de instrumentos de cooperao e coordenao federativa com o objetivo de reduo das desigualdades regionais no pas.
5 CONSIDERAES FINAIS
Este estudo buscou uma aproximao terico-metodolgica entre dois temas geralmente tratados separadamente. A teoria da economia do setor pblico considerada em conjunto
com a teoria da economia regional, em seus elementos comuns. Em particular, os conceitos
de aglomerao, economias de escala, congestionamento, bens pblicos e externalidades so
216
217
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220
CAPTULO 8
1 INTRODUO
Passadas duas dcadas do mais recente boom das emancipaes municipais, o que ocorreu
com os municpios criados? Este trabalho pretende responder esta pergunta mediante estudo
emprico que contribua para o debate da secesso municipal no Brasil.
Desde a Constituio Federal (CF) de 1988, foram criados quase 1.400 municpios,
aumento de cerca de 35% em relao ao nmero de unidades observadas naquele ano. Desde
2005, nenhum municpio criado no Brasil, mas a presso por emancipaes tem se acumulado. Segundo a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), havia, em 2011, mais de
oitocentos pedidos de criao nas assembleias estaduais (Souto, 2011).
A despeito da ampla literatura de qualidade sobre finanas pblicas dos municpios brasileiros, no se tem registro de estudos que usem o instrumental contemporneo de anlise
para investigar os efeitos da emancipao municipal. Este trabalho busca suprir esta lacuna e,
com isto, contribuir para o debate sobre as novas emancipaes municipais no Brasil.
Os opositores e os defensores das emancipaes municipais ps-1988 utilizaram argumentos
bastante dspares para justificar suas posies. Aqueles tenderam a atribuir aos critrios distorcidos
de repartio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) a principal motivao dos emancipacionistas, uma vez que municpios menores ganham parcela desproporcional de tal transferncia.
Por sua vez, os defensores das emancipaes argumentaram que a secesso municipal traria desenvolvimento para as populaes dos distritos distantes das sedes municipais. Existem de fato
justificativas tericas, baseadas na teoria econmica do federalismo, para a emancipao
municipal. Contudo, o objetivo deste trabalho no investigar as razes das motivaes das criaes municipais, e sim desvelar empiricamente a trajetria das reas emancipadas.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Este trabalho est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta um panorama das
emancipaes municipais aps 1988, com destaque para a distribuio temporal e espacial do
fenmeno. A seo 3 resume os argumentos tericos favorveis e contrrios emancipao,
bem como o papel do FPM como estmulo criao de novos municpios. A seo 4 apresenta
os procedimentos, enquanto os resultados constam da seo 5. A concluso encerra o trabalho.
2 A EMANCIPAO MUNICIPAL DESDE 1988
Desde 1989, foram instalados 1.378 novos municpios no Brasil. Conforme revela a tabela 1,
as maiores ondas de instalao de novos municpios ocorreram em 1989 (239 municpios),
1993 (483 municpios) e 1997 (533 municpios).
TABELA 1
Ano
Municpios instalados
1989
239
1990
66
1993
483
1997
533
2001
53
2005
Total
1.378
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2012a).
GRFICO 1
Populao mediana dos municpios no seu primeiro registro nos censos demogrficos
e nas contagens populacionais (1960-2007)
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1960
1970
222
1980
1991
1996
2000
2007
Uma caracterstica marcante das emancipaes nas duas ltimas dcadas o pequeno
contingente populacional dos novos municpios criados. O grfico 1 apresenta a populao
mediana dos novos municpios no primeiro Censo Demogrfico ou na primeira Contagem
da Populao, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em que houve
registro. Os municpios instalados na dcada de 1970, que aparecem pela primeira vez no
Censo de 1980, tinham populao mediana superior a 14 mil habitantes. A mediana da
populao dos municpios instalados a partir de 1991 esteve sempre abaixo dos 5 mil. Dos
municpios criados a partir de 1988, 53% estavam na faixa dos micromunicpios ou seja,
aqueles com populao menor que 5 mil habitantes e 26% estavam na faixa entre 5 mil e 10
mil habitantes (Tomio, 2002). Em funo deste processo, a emancipao ampliou a parcela
dos pequenos e micromunicpios na malha municipal brasileira.
MAPA 1
223
224
Em linhas gerais, a teoria econmica indica que h trade-off entre ganhos informacionais e
de representao em municpios menores e ganhos de escala e reduo das distores causadas
por externalidades em municpios maiores. Supondo que arrecadao e gastos pblicos ocorram
em cada Ente Federado, haveria uma diviso territorial ideal que maximizaria o bem-estar dos
cidados. Municpios excessivamente grandes, em que as perdas informacionais preponderassem,
tenderiam a ser divididos, enquanto municpios demasiadamente pequenos tenderiam a fundir-se,
de forma a beneficiarem-se de ganhos de escala na proviso de bens pblicos.
Entretanto, as causas das ondas de emancipao municipal brasileira passam ao largo das
recomendaes da diviso municipal tima, prevista pela teoria econmica. admissvel que,
em vrios casos de secesso municipal, o tamanho dos municpios estivesse de fato distante do
recomendvel, justificando-se a diviso. Porm, conforme indicam entre outros Shikida
(1998), Citadini (1998), Gomes e MacDowell (2000) e Magalhes (2008), a intensidade do
movimento de emancipao sugere que os motivos decorrem mais das distores do sistema
de transferncias brasileiro que das motivaes indicadas na literatura.
3.1 A evoluo e as distores do FPM
O FPM foi criado em 1965, e a origem de seus fundos so o Imposto de Renda (IR) e o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Apesar de alguns revezes durante os anos 1960
e at meados da dcada de 1970, a tendncia foi o aumento da parcela destes impostos destinada a este fundo.2 No incio, o valor era de 10%; atualmente, este fundo recebe 23,5%
da arrecadao.3 Obviamente, o valor repartido tem crescido continuamente: em 2001,
R$ 27 bilhes foram transferidos; em 2010, este valor chegou a R$ 43 bilhes a preos de
dezembro de 2010 (STN, 2011).
Em essncia ainda em vigor, o Decreto-Lei no 1.881/1981 regulamentou os critrios de
repartio do FPM. Os critrios de distribuio deste fundo dividem os municpios em duas
categorias. Os que so capitais estaduais denominados de classe capital recebem 10% do
total do fundo, cujo valor divido em funo de faixas populacionais e do inverso da renda
per capita. Os demais municpios, apelidados de classe interior, partilham os 90% restantes
do FPM. Entre os municpios do interior, o rateio ocorre de duas formas. A maior parte dos
recursos (correspondendo a 86,4% dos recursos do FPM) rateada entre os municpios do
interior em funo de cotas definidas por faixas populacionais, conforme explicitado a seguir.
O restante dos recursos (3,6% do total do fundo) dividido proporcionalmente entre municpios
do interior com mais de 142.633 habitantes denominados de classe reserva , em funo de
faixas populacionais e do inverso da renda per capita. Portanto, municpios fazem parte tanto da
classe interior como da classe reserva, recebendo as cotas proporcionais de ambas as classes.
2. Ver Gasparini e Miranda (2006) para uma abrangente viso da evoluo do marco legal do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
3. Incluindo-se os 20% do FPM que so destinados ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB), por meio da Emenda Constitucional (EC) no 53/2006. Em 1996, a EC no 14, de 12 de setembro, criou o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e definiu que o referido fundo seria constitudo
por, pelo menos, 15% dos recursos dos fundos de participao.
225
Este estudo detalha a repartio de recursos da classe interior, pois a grande maioria dos
municpios emancipados desde 1988 enquadra-se exclusivamente neste grupo. Nesta classe,
os recursos so divididos por cotas distribudas de acordo com as faixas populacionais de cada
municpio. A parcela do FPM recebida depende do valor da cota do municpio dividida pela
soma das cotas dos demais municpios.4 Como revela o grfico 2 (eixo da direita), municpios
com at 10.188 habitantes receberam cota de 0,6, municpios com populao entre 10.189
e 13.584 receberam 0,8 etc. As cotas crescem ao longo das faixas populacionais at atingir 4
para os municpios maiores de 156.216 habitantes.
GRFICO 2
100
156.217
142.633
120.49
115.465
101.881
91.693
81.505
71.317
61.129
50.941
44.149
37.357
30.565
23.773
10.189
13.585
16.981
50
Populao
FPM per capita
Apesar de as cotas serem crescentes em relao s faixas populacionais, esta regra de distribuio cria distores significativas no que concerne a uma diviso igualitria entre indivduos. Para evidenciar isto, calculou-se o FPM per capita recebido por municpios de diferentes tamanhos, normalizando-se em 100% o FPM per capita a ser recebido por um municpio
de 10.188 habitantes, o maior municpio possvel da primeira faixa deste fundo. Como indica
o grfico 2, a regra ocasiona dois tipos de distoro.
Em primeiro lugar, at mesmo se analisando entre as faixas populacionais, as cotas crescem
menos que proporcionalmente em relao populao. Municpios em faixas populacionais
4. Conforme ser detalhado adiante, desde1989, a repartio do FPM realizada entre os municpios de cada estado e as cotas estaduais so fixas.
226
menores recebem parcela maior do FPM por habitante.5 Em alguma medida, isto pode ser defensvel, uma vez que estes teriam base tributria mais restrita. Entretanto, como ser exposto
adiante, esta distoro mais que compensa quaisquer dificuldades arrecadatrias prprias.
A segunda fonte de distores est associada ao fato de os coeficientes e, em decorrncia,
os recursos recebidos serem fixos em cada faixa populacional. Como demonstra o grfico 2,
quanto menor a populao em certa faixa, maior ser o recurso disponvel per capita.
Este problema especialmente claro na primeira faixa populacional (at 10.188 habitantes),
que concentra 2.526 dos 5.565 municpios do Brasil. Todos os municpios desta faixa
recebem o mesmo valor do FPM, quer se trate de Bor-SP, com 805 habitantes, ou So Jos
do Jacupe-BA, com 10.180 moradores (IBGE, 2012b).
Em resumo, quanto menor o municpio, maior ser a transferncia per capita do FPM, sem
que haja qualquer limite. Assim, quando h emancipao, a soma das transferncias deste fundo
para os municpios resultantes da diviso maior que o FPM recebido pelo municpio original.
Por exemplo, o FPM per capita recebido em uma regio originalmente constituda por um municpio de 10 mil habitantes e que se divide em dois municpios de 5 mil habitantes dobrar.
Estes recursos adicionais so compensados por reduo do FPM recebido pelos demais municpios.
3.2 Emancipao, FPM e finanas municipais
Os autores que condenaram o movimento emancipatrio tendem a enfatizar a distoro criada para o sistema econmico. Shikida (1998), a partir de uma abordagem de escolha pblica,
formalizou as estratgias adequadas secesso municipal no Brasil. O autor revela que a busca
da emancipao seria a estratgia dominante em um amplo conjunto de situaes. Gomes e
Mac Dowell (2000), por sua vez, voltaram-se para a iniquidade gerada pelo sistema de transferncias. Estes autores entre os mais crticos ao movimento emancipacionista consideram que este processo aumentou as transferncias dos grandes municpios para os pequenos,
gerando ineficincias globais, e seria regressivo, pois nem sempre os pequenos municpios
seriam os mais pobres. Ademais, o aumento da mquina pblica das prefeituras reduziria o
gasto global pblico em atividades sociais e de infraestrutura.
As tabelas 2 e 3 revelam que de fato os critrios do FPM geraram distores nas
capacidades fiscais de acordo com o porte municipal que se mantm anos depois da criao
dos municpios. A tabela 2 indica que os ditos micromunicpios, que possuem menos de 5
mil habitantes, tm maior participao deste fundo nas receitas correntes e valores de FPM
per capita bem superiores que os demais. Mais surpreendente o fato de que a receita per capita
dos micromunicpios supera em mais de R$ 1 mil a mdia brasileira. Como amplamente
documentado na literatura, esta distoro no tem carter redistributivo, uma vez que os
micromunicpios recebem parcela muito superior das transferncias que os pequenos e mdios
municpios, que em mdia so mais pobres (Gomes e Mac Dowell, 2000).
5. A introduo da classe reserva visou reduzir distores associadas aos baixos valores de transferncias per capita do FPM classe interior recebidos
nos municpios do interior com mais de 142.633 habitantes. Entretanto, esta classe no beneficia os municpios na categoria populacional imediatamente anterior, conduzindo a novas distores.
227
TABELA 2
At 5 mil
50
2.934
1.446
De 5 mil a 10 mil
38
1.829
657
Faixa populacional
De 10 mil a 20 mil
35
1.558
507
De 20 mil a 50 mil
28
1.493
383
21
1.445
272
14
1.703
204
1.677
119
Mais de 1 milho
1.850
123
36
1.929
707
Total
Fonte: STN (vrios anos) e IBGE (2012b).
Elaborao dos autores.
Obs.: receitas correntes so lquidas de devolues.
A tabela 3 demonstra que os perfis fiscais dos municpios variam de acordo com a data de
fundao. Os recm-criados so dependentes do FPM, recebendo quase o dobro dos recursos
daqueles criados antes de 1960, em termos per capita.
TABELA 3
Antes de 1960
32
1.683
514
De 1960 a 1988
40
1.973
798
Depois de 1988
41
2.345
977
Total
36
1.929
707
Data de instalao
228
4 PROCEDIMENTOS
4.1 Dados
Em funo das emancipaes, alguns municpios perdem parte de seu territrio, sua populao e
sua renda, que passam a ser contabilizados no novo municpio. Para permitir acompanhar as mesmas unidades ao longo do tempo, informaes dos municpios foram agregadas por reas mnimas
comparveis (AMCs) municipais.6 Dessa forma, possvel calcular a populao e a renda das reas
consistentes entre 1991 e 2010. Foram utilizados neste estudo os registros de 4.245 AMCs.
Os censos demogrficos forneceram os dados de renda e populao para 1991, 2000 e
2010 que foram agregados em AMCs. As datas de instalao de novos municpios foram obtidas junto ao IBGE para a construo de variveis indicadoras de diviso municipal em determinada AMC. Por fim, os dados referentes aos valores anuais do FPM recebidos pelos municpios
em 1991 foram obtidos a partir dos documentos digitalizados do Tribunal de Contas da Unio
(TCU, 1990), que contm as parcelas referentes a todos os municpios. Os valores do fundo em
2000 e 2010 foram obtidos no stio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2011).
4.2 Anlise preliminar
Os grficos 3 e 4 apresentam a evoluo da mdia no ponderada da renda e do FPM
per capita das AMCs que sofreram emancipao vis--vis a dos municpios que mantiveram
suas fronteiras entre 1991 e 2010.
No tocante renda per capita, o grfico 3 revela que as AMCs eram um pouco mais ricas
que os municpios intactos em 1991 e 2000. Contudo, a situao inverteu-se em 2010. Ou seja,
apesar do crescimento econmico em geral dos municpios na primeira dcada deste sculo, a taxa
de crescimento mdia das reas que tiveram alguma emancipao foi menor que a dos demais.
GRFICO 3
Evoluo da mdia da renda per capita entre municpios mantidos e AMCs emancipadas (1991-2010)
(Em R$ de 2010)
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
1991
2000
Municpios mantidos
2010
AMCs emancipadas
229
No tocante ao FPM per capita, a trajetria observada no grfico 4 pode ocasionar alguma surpresa. Nas AMCs emancipadas, houve persistente tendncia de crescimento deste valor;
enquanto nos municpios intactos houve queda em 2000, seguida por recuperao em 2010.
O motivo simples: as intensas emancipaes da dcada de 1990 fizeram com que estes perdessem participao no conjunto deste fundo. No perodo mais recente, as emancipaes foram
menos intensas e no compensaram a tendncia de crescimento do valor total do FPM.
GRFICO 4
Evoluo do FPM per capita entre municpios mantidos e AMCs emancipadas (1991-2010)
(Em R$ de 2010)
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
1991
2000
Municpios mantidos
2010
AMCs emancipadas
A mera anlise da evoluo das mdias de renda per capita entre os municpios mantidos
e as AMCs emancipadas pode ser enganosa. Afinal, os novos municpios receberam parcela
maior de recursos do FPM em nveis per capita, conforme foi revelado. Estes recursos adicionais que lhes foram transferidos tiveram efeitos diretos locais e devem ser considerados
na avaliao dos efeitos reais da emancipao. Vale notar que a anlise no separa os efeitos
para os municpios pr-existentes e os novos em uma mesma AMC. possvel ao menos,
a princpio que se tenham efeitos dspares, mas a necessidade do uso de AMCs impede que
se tenha tal distino.
4.3 Anlise economtrica
Para superar essas anlises, recorreu-se a tcnicas economtricas contemporneas que buscam
separar as caractersticas dos municpios, as consequncias das emancipaes e outros efeitos.
Regresses economtricas, incluindo-se variaes nos recursos do FPM per capita recebidos
como varivel de controle, foram o primeiro passo da anlise quantitativa.
230
231
TABELA 4
Impactos das emancipaes municipais na taxa de crescimento da renda per capita das AMCs:
regresses em painel espacial (19912010)
Varivel dependente
Intercepto
Taxa de crescimento da
renda per capita
efeitos fixos espaciais
0.0086n1
-0.0815***
(0.0199)
-0.5835***
(0.0729)
0.5557***
(0.0203)
Correlao espacial
0.8407***
(0.0059)
Observaes
Teste de Hausman
8.590
104,52
Estatstica F
3568,1
5 resultados
As evidncias apresentadas neste trabalho sugerem que as emancipaes municipais, por si
s, no foram capazes de ensejar o desenvolvimento econmico dos municpios envolvidos.
Os resultados economtricos indicam que, controlando-se o incremento do FPM per
capita, as emancipaes reduziram a taxa de crescimento da renda per capita das AMCs. Alm
disso, os efeitos foram ainda mais perversos para as emancipaes ocorridas na ltima dcada.
Em suma, no foram encontradas evidncias de que por si s a ltima onda de criao de
municpios trouxe o desenvolvimento das reas envolvidas. prudente ressalvar que os resultados de regresses de crescimento obtidos neste trabalho devem ser analisados com cautela.
Afinal, h conhecidas limitaes das tcnicas economtricas em trabalhos de mesmo carter
(Durlauf, Johnson e Temple, 2005).
O 4o, do Artigo 18 da CF prev que a Lei Complementar Federal regulamentar os
critrios tcnicos e os procedimentos para a criao de municpios. As evidncias neste estudo
apresentadas sugerem que uma forma indireta de desestimular as emancipaes municipais
subtimas seria por meio da reforma dos critrios de repartio do FPM. Se os micromunicpios deixassem de ser to privilegiados, as distores do sistema de transferncias deixariam
de ser um motivo para sua multiplicao. Com isto, as novas criaes municipais tenderiam
a ser baseadas em razes polticas e econmicas mais bem fundamentadas.
232
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234
Captulo 9
1 INTRODUO
As questes relacionadas ao pacto federativo e, mais notadamente, aos aspectos distributivos
do sistema de transferncias so bastante sensveis. Basta notar as inmeras polmicas e
dificuldades em se pactuar acordos sobre temas desta natureza em pauta no Legislativo por
exemplo, a definio de novos critrios de distribuio do Fundo de Participao dos Estados
(FPE), proposta de unificao das alquotas interestaduais do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS), destinao dos recursos dos royalties do petrleo etc. As discusses, muitas vezes, so realizadas de maneira pontual e descontextualizada, o que suscita
controvrsias e dificulta o estabelecimento de consensos. O propsito deste trabalho traar um
macrodiagnstico do sistema de transferncias, com nfase em seus impactos na distribuio
de recursos dos municpios brasileiros, e, assim, contribuir com uma avaliao integrada de
seus diferentes fluxos.
Analisam-se as tendncias mais gerais da evoluo e distribuio da receita disponvel dos
governos municipais, que inclui a arrecadao prpria e as transferncias legais recebidas das
demais esferas de governo. As transferncias adquirem particular relevncia no sistema federativo brasileiro devido sua caracterstica combinao entre graus elevados de centralizao
das competncias tributrias e descentralizao das competncias pela proviso de servios
pblicos na esfera local. Um exemplo das magnitudes envolvidas so os recursos canalizados
em favor da esfera municipal em 2012, que alcanaram R$ 256 bilhes, ou trs quartos da
receita disponvel desta esfera de governo. Este fato atesta seu papel decisivo na distribuio
federativa dos recursos e sua potencial capacidade de influenciar o desempenho econmico e
principalmente por concentrar recursos destinados ao financiamento da prestao de servios
em reas sociais bsicas o bem-estar das populaes nas distintas regies do pas.
Duas vertentes na literatura servem de referncia para este trabalho. No mbito da literatura
do federalismo fiscal, seguem-se as abordagens que procuram traar diagnsticos mais gerais
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Finanas Pblicas da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (CFP/Dimac) do
Ipea. Endereo eletrnico: rodrigo.orair@ipea.gov.br.
sobre aspectos distributivos do sistema de partilha brasileiro, como Prado (2001), Mendes,
Miranda e Cosio (2008) e Alencar e Gobetti (2008). Os resultados dos dois primeiros estudos
so obtidos a partir de relaes entre estatsticas descritivas bsicas dos montantes de recursos
disponveis, ou transferidos, para os municpios e indicadores que captam suas especificidades
faixas populacionais, variveis regionais, ndice de desenvolvimento humano etc. Alencar e
Gobetti (2008) apresentam uma contribuio relevante ao aplicarem o instrumental estatstico
das medidas de desigualdade para mensurar, com maior preciso, o grau de concentrao
da arrecadao prpria e dos fluxos de transferncias dos municpios brasileiros, mediante a
decomposio do ndice de Gini por fontes de renda.
Uma segunda vertente advm da literatura aplicada distribuio pessoal da renda,
que adota metodologias para avaliao da progressividade dos componentes da renda e dos
impactos redistributivos do sistema fiscal. Restringindo-se a exemplos para o caso brasileiro,
as medidas de progressividade foram utilizadas por Hoffmann (2006) e Soares (2006) para
os componentes da renda domiciliar. Hoffmann (2007) e Silveira (2008; 2012) avaliam os
impactos redistributivos do sistema fiscal considerando um esquema de estgios que parte da
renda inicial das famlias e, aps sucessivas etapas da interveno governamental por meio
da tributao e das transferncias, alcana a renda final.
Este trabalho aplica essas mesmas metodologias dos estudos sobre a distribuio pessoal da
renda para avaliar a progressividade das transferncias e os impactos redistributivos do sistema
fiscal pelo esquema de estgios da formao da receita disponvel dos municpios brasileiros.
Trata-se, assim, de uma extenso do estudo de Alencar e Gobetti (2008). O esquema de
estgios para formao da receita disponvel dos governos municipais foi proposto por Prado
(2001), que apresenta um modelo de classificao das transferncias aplicado ao sistema de
partilha brasileiro e possui analogia direta com o esquema de formao da renda das famlias
adotado em Silveira (2012). A seo 2 apresenta este modelo e descreve brevemente os fluxos
que compem as receitas disponveis dos municpios brasileiros. As sees 3 e 4 partem do
modelo de classificao para analisar as tendncias mais gerais da evoluo e da distribuio
das receitas disponveis. O foco da seo 3 ser sobre a distribuio entre as esferas de governo
e o da seo 4 recair sobre a distribuio entre os municpios.
Antes disso, faz-se necessrio tecer algumas consideraes. Em primeiro lugar, deve-se ter
em mente que no existem critrios universais para avaliao dos sistemas de transferncias
intergovernamentais. Em geral, as avaliaes esto fundamentadas sobre princpios de natureza
normativa, como a equalizao fiscal, que se expressam de maneira varivel entre as diversas
Federaes e momentos histricos. Este estudo parte da premissa bsica de que, em uma
Federao moderna, embora haja um certo grau de autonomia das sociedades locais, essencial
que a ao pblica esteja orientada para assegurar um tratamento minimamente equitativo na
proviso de servios bsicos aos cidados das distintas regies. Este padro mnimo de equidade
fundamental para que haja coeso social e se preserve a unidade em uma nao dividida em
sociedades locais.
236
237
238
objetivos da poltica fiscal federativa, como a equalizao fiscal. Sob o princpio da equalizao fiscal,
os recursos devem ser distribudos aos governos de acordo com suas capacidades e necessidades fiscais.
Para tanto, o mecanismo mais usual so os fundos de participao na arrecadao dos nveis
superiores de governo, que distribuem recursos de acordo com variveis regionais, populacionais ou outros critrios que mensurem capacidades e necessidades fiscais. Evita-se, assim,
que o governo de uma localidade com menor grau de desenvolvimento econmico imponha
um nus tributrio mais elevado sobre sua populao para prover uma mesma cesta-padro
de servios pblicos.
As transferncias redistributivas tambm podem configurar mecanismos para se alcanarem objetivos nacionais. Um primeiro mecanismo a imposio de condicionalidades ao
uso dos recursos que induzem a um nvel de gasto superior quele que resultaria de deciso
oramentria local em reas definidas como prioritrias, por exemplo, nas reas sociais. Outro
mecanismo muito comum nas reas sociais a formulao de sistemas ou fundos nacionais
de financiamento, nos quais o planejamento e a gesto dos programas ficam centralizados
nas esferas superiores de governo, e os recursos so destinados a financiar servios pblicos
executados pelos governos subnacionais. A suposio bsica que fundamenta este arranjo
que a proviso dos servios pblicos deve permanecer descentralizada, por questes de externalidades e eficincia, ao mesmo tempo que se preserva um poder, por parte dos governos
centrais, de estabelecer parmetros bsicos que orientam a alocao dos recursos, a execuo
das despesas e o prprio padro de oferta dos servios. O objetivo principal financiar as
polticas setoriais, mas podem, complementarmente, se orientar para o objetivo secundrio
de equalizao da capacidade de oferta dos servios pblicos, quando as vinculaes so
compatibilizadas com parmetros que procuram estabelecer patamares minimamente equalizados no territrio nacional.
Esse modelo genrico pode ser utilizado para classificar os fluxos do sistema brasileiro de
partilha, conforme est ilustrado no quadro 1. As transferncias devolutivas so participaes
nas receitas de tributos arrecadados pelos governos federal e estadual, e seus retornos seguem
prioritariamente o princpio da origem. Uma primeira adaptao, realizada por Prado (2001),
foi adicionar a categoria das transferncias compensatrias, que incluem os fundos criados
para ressarcir os governos subnacionais por medidas que eliminaram a incidncia do
ICMS sobre exportaes. As transferncias destes fundos possuem uma fundamentao
semelhante s transferncias devolutivas: passa-se como se os governos subnacionais fossem
impedidos de arrecadar um tributo sobre uma base local e lhes coubesse uma compensao
pela perda de arrecadao. Alencar e Gobetti (2008) ampliaram esta categoria para incluir
as compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais. Ainda que constitucionalmente a propriedade dos recursos seja da Unio, a legislao brasileira assegura aos
governos subnacionais uma participao no resultado da explorao de recursos naturais
em seu territrio. Participao esta que, a princpio, se destina a ressarci-los pelos impactos
econmicos, sociais e ambientais.
239
QUADRO 1
Recursos arrecadados pelo governo a partir das bases tributveis sob sua competncia
Cotas-partes do ICMS, IPVA, IOF-Ouro Critrios de repartio entre os municpios vinculados principalmente
e ITR e IRRF dos servidores municipais s bases econmicas locais:
(+) Transferncias compensatrias: Cota-parte do IPI-Exportao, Lei Kandir
origem do ato gerador localidade em que foi licenciado o
desoneraes das exportaes
e FEX
(+) Transferncias compensatrias: Royalties e participaes especiais do veculo (IPVA), produzido o ouro (IOF-Ouro), da propriedade rural
explorao de recursos naturais
petrleo e gs natural e dos recursos (ITR) e em que houve reteno do imposto sobre a folha dos
servidores pblicos municipais (IRRF);
hdricos e minerais
(+) Transferncias devolutivas
Recursos que o governo recebe derivados das bases econmicas locais, independentemente da esfera de
governo que efetuou a arrecadao
(+) Transferncias redistributivas: fundos Cotas-partes do FPM e FEP e AFM Critrios de repartio sem vnculo com as bases econmicas
de participao
locais, principalmente:
(+) Transferncias redistributivas: vin- Cotas-partes da Cide e do salrioculadas s polticas setoriais
-educao, FUNDEB(EF) e transferncias critrio populacional com faixas que privilegiam os municpios
de pequeno porte (FPM, FEP, AFM e Cide); e
legais do FNDE, FNAS e FNS
Recursos que o governo recebe por exercer as competncias tributrias locais e pela atuao do sistema
legal de transferncias
240
241
242
limitao na anlise, cujo foco a distribuio dos recursos por municpios, no a proviso
dos servios propriamente dita.2
O acrscimo das transferncias redistributivas conduzir ao ltimo estgio de formao
da receita disponvel dos municpios no quadro 1, que pode ser considerada uma medida
simplificada da quantia que o sistema fiscal (sistema tributrio e de transferncias legais) disponibiliza para cada municpio ofertar servios pblicos aos seus cidados.3 Do ponto de vista
dos impactos redistributivos, a expectativa que os fundos de participao atuem equalizando a
receita disponvel dos governos municipais, a despeito de limitaes decorrentes de ineficincias
nos critrios de repartio. A direo dos impactos das transferncias vinculadas s polticas
setoriais no pode ser definida ex-ante. O mais razovel ser esperar que estas promovam uma
desconcentrao dos recursos, em funo dos princpios equalizadores que esto prevalecendo.
A seo 4 ser dedicada a mensurar os impactos redistributivos dos diversos fluxos do sistema
brasileiro de partilha. Antes disto, a prxima seo analisa as tendncias mais gerais da evoluo
e distribuio da receita disponvel entre as esferas de governo.
3 RECEITA DISPONVEL: DISTRIBUIO ENTRE AS ESFERAS DE GOVERNO
A tabela 1 apresenta as receitas disponveis da administrao pblica brasileira entre 2002-2012
e mostra o gradual avano da esfera municipal tanto em proporo do PIB quanto em relao
ao total da administrao pblica.4 O movimento simultneo de ampliao das receitas disponveis e sua desconcentrao em favor da esfera municipal pode ser atribudo, em primeiro
lugar, notvel expanso da arrecadao prpria, que, entre 2002-2012, passou de 30,9%
para 34,1% do PIB e alcanou o significativo montante de R$ 1,5 trilho. Em termos de
distribuio, pouco mais de dois teros provm do governo federal e um quarto, do governo
estadual. A arrecadao prpria dos governos municipais representa uma parcela residual
que cresceu neste perodo, ao passar de 5,1%, em 2002, para 6,2%, em 2012. O quadro de
centralizao fiscal se modifica bastante quando so considerados os fluxos de transferncias
que realocam recursos entre as esferas de governo. A participao do governo federal cai para
pouco menos da metade dos recursos, e o governo estadual aufere um pequeno ganho lquido.
2. Para uma discusso mais detalhada sobre as transferncias vinculadas s reas sociais, ver Carvalho e Moura (2008), Damasceno e Salame (2008),
Cruz (2009), Castro (2011) e Farenzena (2011).
3. O foco deste texto est restrito aos dispositivos legalmente formalizados do sistema de transferncias. Incluindo-se os repasses automticos dos
fundos de sade, educao e assistncia social, que esto previstos em leis especficas e possuem critrios sistemticos de distribuio dos recursos.
Desconsideram-se transferncias voluntrias, que so delimitadas por demandas de carter discricionrio no mbito dos ciclos oramentrios dos
governos. Prado (2001) distingue os conceitos de receita disponvel permanente e receita disponvel efetiva, incluindo-se nesta ltima as transferncias
discricionrias. Neste trabalho, o termo receita disponvel se refere receita disponvel permanente.
4. As informaes da arrecadao prpria so do estudo sobre a carga tributria de Orair (2012), que utiliza tcnicas de imputao para lidar com
o problema de informaes faltantes dos municpios. As informaes da carga tributria federal foram ajustadas para incluir as compensaes
financeiras pela explorao dos recursos naturais e excluir as receitas do fundo parafiscal do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e do
Sistema S (SESC, Sesi, Senai e SENAC). As informaes relativas s transferncias so de uma matriz de financiamento federativo disponibilizada
pela Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea e elaborada em conjunto com a Confederao Nacional dos Municpios a partir das informaes
das fontes pagadoras (Secretaria do Tesouro Nacional, fundos nacionais, Agncia Nacional do Petrleo, secretarias estaduais de fazenda etc.). Esta
matriz cobre o perodo 2002-2010 e dispe de informaes preliminares para 2011 e 2012. Por isso, a avaliao dos impactos redistributivos, na
seo 4, tomar como referncia 2002 e 2010. Alm das informaes fiscais, so utilizadas informaes de populao e produto interno bruto (PIB)
municipal disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), IDHM do banco de dados eletrnico Atlas do Desenvolvimento
Humano no Brasil 2013 e rendimento domiciliar per capita calculados dos censos 2000 e 2010. Por simplicidade, assumiram-se, para 2002, os
mesmos valores de rendimento domiciliar e IDHM de 2000.
243
A maior beneficiria ser a esfera municipal, que, devido ao aumento do peso das transferncias de 15%
para 17,1% do total dos recursos, passou a dispor de algo prximo a um quarto das receitas disponveis.
verdade que o debate pblico ainda est muito concentrado sobre questes relacionadas
centralizao e elevao da carga tributria federal. No entanto, os nmeros da tabela 1 chamam ateno para aspectos mais negligenciados, que do indcios de que se est diante de um
processo de desconcentrao das receitas disponveis, que deve ser inserido no contexto de
um processo histrico mais geral de descentralizao fiscal, o qual, segundo diversos autores,
pode ser mais propriamente qualificado como um processo de municipalizao.5 Suas razes
remontam dcada de 1980, quando se passou de um sistema federativo centralizador, vigente
no regime militar, para uma fase de descentralizao das competncias, mediante a proviso de
servios pblicos e a ampliao da ao estatal na rea social. A descentralizao, sob a tica
da competncia tributria, foi mais restrita e o equacionamento da estrutura de financiamento
foi realizado essencialmente via transferncias, sobretudo aquelas destinadas aos municpios.
Ressalte-se, entretanto, que esse processo histrico se desenvolveu de maneira no linear
e sob diversas tenses, a exemplo da reverso desencadeada no final da dcada de 1990. Na
ocasio, o governo federal imps limites aos gastos dos governos subnacionais e ampliou,
por muitos anos, sua fatia na carga tributria por intermdio das contribuies sociais no
compartilhadas, como resposta s necessidades de canalizar recursos para a seguridade social
e promover o ajuste fiscal. Os nmeros do perodo mais atual, na tabela 1, parecem indicar a
continuidade do processo mais geral de descentralizao sob gradual desconcentrao dos
recursos disponveis em favor da esfera municipal e um quadro de relacionamento fiscal entre
as esferas de governo muito distinto daquele verificado no incio do processo de ajuste fiscal.
TABELA 1
Governo federal
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo estadual
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo municipal
Arrecadao prpria
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
310,2
-33,6
-43,0
233,5
350,0
-36,9
-49,1
263,9
413,2
-42,1
-58,8
312,2
482,3
-51,4
-70,1
360,7
529,5
-60,8
-80,0
388,7
608,0
-66,1
-93,0
448,9
692,1
-78,5
-117,7
495,9
695,4
-75,0
-123,2
497,1
821,7 965,7
-84,2 -97,0
-138,4 -166,1
599,2 702,6
-102,0
-180,6
731,9
124,0
33,6
-25,4
132,2
141,9
36,9
-28,9
149,9
166,2
42,1
-33,0
175,2
186,4
51,4
-37,4
200,4
206,1
60,8
-42,1
224,8
227,5
66,1
-44,9
248,7
265,6
78,5
-52,2
291,9
276,3
75,0
-52,6
298,8
321,8
84,2
-61,5
344,5
357,5
97,0
-67,2
387,3
393,1
102,0
-75,3
419,7
23,1
68,5
91,6
27,0
78,1
105,1
32,1
91,9
124,0
35,7
107,5
143,2
41,0
122,1
163,1
47,2
137,9
185,1
53,7
169,8
223,5
58,8
175,8
234,6
69,6
199,8
269,5
80,7
233,3
314,1
92,7
255,9
348,6
(Continua)
5. Lopreato (2002), Rezende (2006) e Prado (2007) apresentam um histrico mais detalhado dos processos de descentralizao e centralizao no Brasil.
244
(Continuao)
Participao no PIB (%)
Governo federal
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo estadual
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo municipal
Arrecadao prpria
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo federal
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo estadual
Arrecadao prpria
Transferncias para os estados
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
Governo municipal
Arrecadao prpria
Transferncias para os municpios
Receita disponvel
21,0
-2,3
-2,9
15,8
20,6
-2,2
-2,9
15,5
21,3
-2,2
-3,0
16,1
22,5
-2,4
-3,3
16,8
22,3
-2,6
-3,4
16,4
22,8
-2,5
-3,5
16,9
22,8
-2,6
-3,9
16,4
21,5
-2,3
-3,8
15,3
21,8
-2,2
-3,7
15,9
23,3
-2,3
-4,0
17,0
23,0
-2,3
-4,1
16,6
8,4
2,3
-1,7
8,9
8,3
2,2
-1,7
8,8
8,6
2,2
-1,7
9,0
8,7
2,4
-1,7
9,3
8,7
2,6
-1,8
9,5
8,5
2,5
-1,7
9,3
8,8
2,6
-1,7
9,6
8,5
2,3
-1,6
9,2
8,5
2,2
-1,6
9,1
8,6
2,3
-1,6
9,3
8,9
2,3
-1,7
9,5
1,6
4,6
6,2
1,6
4,6
6,2
1,7
4,7
6,4
1,7
1,7
1,8
1,8
1,8
5,0
5,2
5,2
5,6
5,4
6,7
6,9
7,0
7,4
7,2
Participao (%) no total da receita disponvel
1,8
5,3
7,1
1,9
5,6
7,6
2,1
5,8
7,9
67,8
-7,4
-9,4
51,1
67,5
-7,1
-9,5
50,9
67,6
-6,9
-9,6
51,1
68,5
-7,3
-10,0
51,2
68,2
-7,8
-10,3
50,0
68,9
-7,5
50,9
68,4
-7,8
49,0
67,5
-7,3
-12,0
48,2
67,7
-6,9
-11,4
49,4
68,8
-6,9
50,0
67,6
-6,8
-12,0
48,8
27,1
7,4
-5,6
28,9
27,3
7,1
-5,6
28,9
27,2
6,9
-5,4
28,7
26,5
7,3
-5,3
28,5
26,5
7,8
-5,4
29,0
25,8
7,5
-5,1
28,2
26,3
7,8
-5,2
28,9
26,8
7,3
-5,1
29,0
26,5
6,9
-5,1
28,4
25,5
6,9
-4,8
27,6
26,2
6,8
-5,0
28,0
5,1
15,0
20,0
5,2
15,0
20,3
5,3
15,0
20,3
5,1
15,3
20,3
5,3
15,7
21,0
5,3
15,6
21,0
5,3
16,8
22,1
5,7
17,1
22,8
5,7
16,5
22,2
5,8
16,6
22,4
6,2
17,1
23,2
Para avanar na anlise sobre os fatores que esto por trs dessa desconcentrao, a tabela 2
apresenta informaes desagregadas que propiciam um olhar mais detalhado sobre a evoluo
dos componentes das receitas disponveis dos municpios entre 2002-2012. Verifica-se que, no
perodo como um todo, quase todos os componentes apresentaram taxas de crescimento prximas
ou superiores s taxas de crescimento do PIB, bem como pode-se selecionar alguns componentes
que cresceram mais expressivamente, concentrando o avano da receita disponvel em proporo
do PIB e ganhando importncia em seu total. Entre tais componentes, destacam-se: i) o Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), que aumentou 0,4 ponto percentual (p.p.) no PIB
entre 2002-2012 e responde por uma parcela expressiva do avano da arrecadao prpria; e
ii) as transferncias vinculadas s polticas setoriais, que cresceram de maneira generalizada por
todos seus componentes e respondem por 1,1 p.p. do avano total das transferncias de 1,2 p.p.
no PIB. O crescimento das receitas tributrias com nfase no ISS foi analisado por Orair et al.
(2011), que atribui este fenmeno no somente expanso das bases tributveis dos municpios
devido ao crescimento proporcionalmente maior do setor de servios, aumento do grau de
245
23.130
7.516
9.003
1.717
1.789
3.105
27.235
21.832
3.470
1.810
123
27.015
8.666
10.218
1.830
2.307
3.993
31.076
24.969
3.762
2.208
136
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
32.112
9.704
12.497
2.006
2.896
5.009
35.420
28.462
4.355
2.458
145
35.697
10.545
14.764
2.279
2.724
5.385
40.098
31.990
5.118
2.855
136
40.982
11.597
17.795
2.716
2.963
5.911
45.220
35.721
6.051
3.293
154
47.206
12.628
20.784
3.467
3.783
6.543
48.762
37.832
6.727
4.041
162
53.688
13.546
25.017
4.324
3.882
6.919
56.822
44.403
7.285
4.963
171
58.779
14.882
27.419
4.546
4.333
7.600
57.331
44.340
7.868
4.889
234
69.649
17.154
32.839
5.919
5.095
8.642
66.980
52.638
8.384
5.593
365
80.735
19.334
38.516
7.369
6.023
9.492
73.535
57.918
8.397
6.820
401
92.694
21.235
44.914
8.399
7.577
10.568
82.573
63.444
10.716
7.968
445
(Continua)
246
(Continuao)
2002 2003
Valores nominais (em R$ milhes)
Transferncias compensatrias desoneraes das
exportaes
Transferncias compensatrias explorao de
recursos naturais
Transferncias redistributivas fundos de participao
Transferncias redistributivas vinculadas s polticas
setoriais
FNDE
FUNDEB(EF)
FNS
Outros
Participao (em %) no PIB
Arrecadao prpria
IPTU
ISS
ITBI e contribuio de melhoria
Contribuies previdencirias
Taxas e outras contribuies
Transferncias devolutivas
Cota-parte do ICMS
Cota-parte do IPVA
IRRF dos servidores municipais
Outros
Transferncias compensatrias desoneraes das
exportaes
Transferncias compensatrias explorao de
recursos naturais
Transferncias redistributivas fundos de participao
Transferncias redistributivas vinculadas s polticas
setoriais
FNDE
FUNDEB(EF)
FNS
Outros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
1.234 1.247 1.399 1.576 1.592 1.552 1.943 1.440 1.610 1.755
2012
1.722
1.775 2.675 3.265 3.873 4.762 4.624 6.552 5.120 6.515 8.300 10.145
18.730 19.549 21.562 26.974 29.889 34.327 42.907 42.294 44.156 53.835 55.651
19.518 23.523 30.238 35.011 40.686 48.646 61.621 69.598 80.567 95.916 105.831
563
714 1.717 2.825
11.203 12.783 15.099 17.718
6.584 8.337 11.309 12.336
1.168 1.690 2.113 2.133
3.504
19.932
14.658
2.592
3.406
25.099
16.670
3.471
3.979
33.366
20.264
4.011
4.554
37.733
23.066
4.244
6.027
44.021
25.319
5.199
6.630 7.293
53.013 57.773
30.343 33.671
5.930 7.095
1,57
0,51
0,61
0,12
0,12
0,21
1,84
1,48
0,23
0,12
0,01
1,59
0,51
0,60
0,11
0,14
0,23
1,83
1,47
0,22
0,13
0,01
1,65
0,50
0,64
0,10
0,15
0,26
1,82
1,47
0,22
0,13
0,01
1,66
0,49
0,69
0,11
0,13
0,25
1,87
1,49
0,24
0,13
0,01
1,73
0,49
0,75
0,11
0,13
0,25
1,91
1,51
0,26
0,14
0,01
1,77
0,47
0,78
0,13
0,14
0,25
1,83
1,42
0,25
0,15
0,01
1,77
0,45
0,83
0,14
0,13
0,23
1,87
1,46
0,24
0,16
0,01
1,81
0,46
0,85
0,14
0,13
0,23
1,77
1,37
0,24
0,15
0,01
1,85
0,46
0,87
0,16
0,14
0,23
1,78
1,40
0,22
0,15
0,01
1,95
0,47
0,93
0,18
0,15
0,23
1,77
1,40
0,20
0,16
0,01
2,11
0,48
1,02
0,19
0,17
0,24
1,88
1,44
0,24
0,18
0,01
0,08
0,07
0,07
0,07
0,07
0,06
0,06
0,04
0,04
0,04
0,04
0,12
0,16
0,17
0,18
0,20
0,17
0,22
0,16
0,17
0,20
0,23
1,27
1,15
1,11
1,26
1,26
1,29
1,42
1,31
1,17
1,30
1,26
1,32
1,38
1,56
1,63
1,72
1,83
2,03
2,15
2,14
2,32
2,40
0,04
0,76
0,45
0,08
0,04
0,75
0,49
0,10
0,09
0,78
0,58
0,11
0,13
0,83
0,57
0,10
0,15
0,84
0,62
0,11
0,13
0,94
0,63
0,13
0,13
1,10
0,67
0,13
0,14
1,16
0,71
0,13
0,16
1,17
0,67
0,14
0,16
1,28
0,73
0,14
0,17
1,31
0,76
0,16
Uma primeira hiptese est relacionada expanso do oramento da rea social devido s
vinculaes constitucionais e ao padro de crescimento da carga tributria. Orair (2012) mostra
que a trajetria ascendente da carga tributria foi impulsionada por tributos no compartilhados
(diretamente) que incidem principalmente sobre os rendimentos do trabalho, grande parte
destes com vinculaes para destinao de recursos rea social. Os tributos compartilhados,
que incidem predominantemente sobre bens e servios ou renda das pessoas jurdicas, por
seu turno, sofreram mais intensamente os efeitos da desacelerao econmica ps-crise de
2008, sendo alvos prioritrios, desde ento, das medidas de desoneraes. Fornecendo-se,
com isso, uma explicao adicional para a tendncia de relativa estabilidade em proporo do
PIB da maior parte das transferncias devolutivas, compensatrias e fundos de participao.
247
Uma segunda hiptese que parece haver uma priorizao na destinao de recursos para as
reas sociais bsicas, os quais so executados primordialmente por repasses aos municpios em
geral. Esta hiptese est evidenciada pelo aumento do peso destas despesas no oramento das
reas sociais.6
possvel conjecturar ainda que o aumento dos montantes repassados esteja associado
descentralizao e expanso da oferta dos servios por parte dos governos locais. Isto fica mais
evidente na rea de educao bsica, em que se observou um processo de municipalizao do
ensino, o que, na medida em que o principal critrio de repartio dos recursos entre estados
e municpios pela destinao de montantes per capita pelo nmero de alunos matriculados,
provocou uma redistribuio de recursos da rede estadual para a rede municipal, conforme
analisado por Cruz (2009) e Farenzena (2011). As anlises apontam que a prpria natureza do
critrio de repartio incentivou este movimento por parte dos municpios, os quais, motivados
pelos recursos adicionais, se interessaram pelo aumento da oferta, principalmente nas regies
menos desenvolvidas, cuja disponibilidade de recursos mais baixa.
No se deseja estender essa anlise. Para os propsitos imediatos do trabalho, importante
apenas destacar que a dinmica das transferncias vinculadas s polticas setoriais parece estar
relacionada a processos mais gerais de ampliao dos recursos destinados s reas sociais bsicas
que so ofertadas pela totalidade dos municpios e de generalizao de critrios equalizadores
na repartio destes recursos.7 Na medida em que as transferncias vinculadas esto liderando
a expanso das receitas disponveis dos municpios, junto com a arrecadao prpria que tem
apresentado um padro de crescimento que beneficia proporcionalmente mais os municpios
de menor porte , espera-se que o processo de desconcentrao em favor da esfera municipal
tambm esteja associado a uma desconcentrao entre os municpios do pas. Esta hiptese
ser avaliada com mais rigor na prxima seo.
4 RECEITA DISPONVEL: DISTRIBUIO ENTRE OS GOVERNOS MUNICIPAIS
Esta seo aplica as metodologias de avaliao do grau de progressividade dos componentes
da renda total e dos impactos redistributivos do sistema fiscal por um esquema de estgios de
formao da renda final, considerando-se a distribuio da receita disponvel per capita dos
municpios brasileiros. Para uma dada distribuio de renda, as medidas de progressividade
identificam os componentes da renda total que so progressivos; isto , aqueles cuja ampliao
est relacionada a uma reduo no grau de desigualdade da distribuio. Por oposio, um
6. Por exemplo, os recursos destinados ateno bsica aumentaram de 13,5 % para 18,6% do oramento na rea da sade no perodo 2002-2012
(R$ 3,4 bilhes para R$ 14,5 bilhes), e os recursos no ensino bsico, de 17% para 32% do oramento da educao (R$ 2,3 bilhes para R$ 21,8
bilhes). No mesmo perodo, as transferncias para os municpios aumentaram de 10,4% para 22,7% do oramento da educao (R$ 1,4 bilho para
R$ 15,3 bilhes), e de 13,0% para 48,5% na sade (R$ 10 bilhes para R$ 37,7 bilhes), mesmo se considerando que os nmeros de 2002 estejam
ligeiramente subestimados, por no contabilizarem alguns repasses indiretos do Fundo Nacional de Sade (FNS) e do salrio-educao aos municpios.
7. O exemplo mais notvel o complemento da Unio ao FUNDEB(EF), que vem destinando montantes crescentes de recursos para a educao
bsica nos estados mais pobres do pas. Seus volumes totalizavam cerca de R$ 0,3 bilho, em 2002, em benefcio de municpios de quatro estados
que no alcanaram o piso nacional. Passaram para R$ 1,7 bilho em oito estados, em 2007, e R$ 7,5 bilhes em dez estados, em 2012. Atualmente,
Sergipe o nico dos nove estados da regio Nordeste que no contemplado. Tambm recebem recursos, na regio Norte, o Amazonas e o Par.
248
249
Medidas de progressividade e desigualdade dos componentes da receita disponvel per capita dos municpios
brasileiros (2010)
Medida de progressividade
Medida de desigualdade
RD
-0,170
-0,235
PIBPC
-0,252
-0,293
RDPC
-0,326
-0,416
IDH
-0,321
-0,425
RD
0,382
0,448
PIBPC
0,411
0,452
RDPC
0,434
0,523
IDH
0,426
0,529
ISS
-0,211
-0,300
-0,326
-0,316
0,423
0,459
0,433
0,420
-0,147
-0,224
-0,360
-0,341
0,359
0,383
0,468
0,446
Contribuies sociais
Taxas e outras contribuies
-0,079
0,056
-0,149
-0,062
-0,208
-0,196
-0,206
-0,191
0,291
0,156
0,307
0,220
0,315
0,304
0,310
0,296
-0,115
-0,176
-0,097
-0,108
0,327
0,334
0,205
0,213
Cota-parte do ICMS
-0,118
-0,173
-0,059
-0,071
0,330
0,331
0,166
0,175
Cota-parte do IPVA
-0,095
-0,202
-0,281
-0,299
0,307
0,361
0,389
0,403
Cota-parte do IOF-Ouro
0,508
0,481
0,399
0,534
-0,295
-0,323
-0,291
-0,430
Cota-parte do ITR
IRRF dos servidores municipais
Transferncias compensatrias desoneraes
das exportaes
Cota-parte do IPI-Exportao
-0,085
-0,121
0,004
-0,179
0,207
-0,202
0,272
-0,201
0,298
0,333
0,155
0,338
-0,100
0,310
-0,167
0,306
-0,082
-0,147
-0,021
-0,008
0,294
0,305
0,128
0,112
-0,115
-0,179
-0,055
-0,041
0,327
0,338
0,162
0,146
Lei Kandir
FEX
Transferncias compensatrias explorao de
recursos naturais
Hdricos
-0,110
-0,011
-0,176
-0,075
-0,062
0,064
-0,072
0,094
0,322
0,223
0,334
0,233
0,170
0,043
0,176
0,010
-0,489
-0,344
0,140
0,205
0,701
0,502
-0,032
-0,100
Arrecadao prpria
IPTU
Transferncias devolutivas
-0,252
0,133
0,264
0,327
0,464
0,026
-0,157
-0,223
Minerais
-0,483
-0,483
0,214
0,190
0,695
0,641
-0,106
-0,085
Petrleo e gs natural
Petrleo e gs natural repasses estaduais
-0,553
-0,175
-0,417
-0,128
0,121
0,027
0,197
0,103
0,765
0,387
0,575
0,286
-0,013
0,081
-0,092
0,001
0,223
0,376
0,361
0,367
-0,011
-0,218
-0,253
-0,263
0,223
0,376
0,361
0,367
-0,011
-0,218
-0,253
-0,263
(Continua)
250
(Continuao)
Medida de progressividade
Medida de desigualdade
RD
0,223
0,223
PIBPC
0,377
0,376
RDPC
0,362
0,361
IDH
0,368
0,367
RD
-0,011
-0,011
PIBPC
-0,218
-0,218
RDPC
-0,254
-0,253
IDH
-0,263
-0,263
0,164
0,191
0,153
0,149
0,048
-0,032
-0,046
-0,045
Cota-parte da CIDE
Cota-parte do salrio-educao
FNDE
FUNDEB(EF)
FNS
FNAS
Receita disponvel
0,185
0,009
0,118
0,182
0,153
0,350
-
0,230
0,011
0,170
0,230
0,132
0,476
-
0,204
0,014
0,163
0,227
0,022
0,464
-
0,205
-0,001
0,158
0,222
0,021
0,462
-
0,027
0,203
0,095
0,031
0,059
-0,138
0,212
-0,072
0,148
-0,012
-0,072
0,026
-0,318
0,159
-0,096
0,094
-0,056
-0,119
0,086
-0,356
0,108
-0,101
0,105
-0,053
-0,117
0,084
-0,358
0,105
FEP
AFM
251
0,6
0,48
0,4
0,54
0,51
0,45
0,35 0,36
0,40
0,43
0,35 0,36
0,39
0,43
0,40
0,33
0,43
0,34
0,29
0,24
0,23
0,18 0,18
0,2
0,13 0,14
0,18
0,0
Transferncias
Devolutivas
Arrecadao prpria
Transferncias
compensatrias:
recursos naturais
Transferncias
redistributivas:
fundos de participao
Receita prpria
IDHm
252
Transferncias
compensatrias:
desoneraes das
exportaes
RDpc
Transferncias
redistributivas:
polticas setoriais
Receita disponvel
PIBpc
RD
0,6
0,50
0,4
0,37
0,41
0,32 0,32
0,37
0,41
0,32 0,32
0,38
0,41
0,30 0,30
0,29
0,24
0,2
0,21
0,16 0,17
0,15
0,10 0,10
0,0
Transferncias
Devolutivas
Arrecadao prpria
Transferncias
compensatrias:
desoneraes das
exportaes
Transferncias
compensatrias:
recursos naturais
Transferncias
redistributivas:
fundos de participao
Receita prpria
IDHm
RDpc
Transferncias
redistributivas:
polticas setoriais
Receita disponvel
PIBpc
RD
Por seu turno, verificam-se ampliaes dos impactos redistributivos das transferncias
vinculadas s polticas setoriais que estavam circunscritos faixa entre 0,04 e 0,05, em 2002,
e passaram a estar entre 0,06 e 0,08, em 2010. Este fenmeno relevante porque compensou
a reduo dos impactos redistributivos das demais transferncias e resultou na queda da
desigualdade da renda disponvel sob todas alternativas consideradas no grfico 1. Para exemplificar, houve uma reduo na medida de desigualdade da receita disponvel de 0,14 para 0,10
no ordenamento pelo IDHM. Conforme discutido na seo 3, as transferncias vinculadas
s polticas sociais que possuem perfil progressivo lideraram o crescimento das transferncias
para os municpios brasileiros nos ltimos anos, e isto contribui para explicar a ampliao de
seus impactos redistributivos. Mas tambm parece razovel atribuir esta ampliao a algumas
das modificaes identificadas no perodo recente, com vistas a expandir a parcela de recursos
destinada s reas sociais bsicas que so ofertadas pela totalidade dos municpios e generalizar
o uso de critrios equalizadores na definio de sua repartio. Uma anlise mais precisa nesta
direo exigir a adoo de tcnicas de decomposio dinmica das mudanas nas medidas de
desigualdade, e constitui uma importante linha de avanos deste trabalho.
Por ora, cumpre apenas observar que, mesmo diante das evidncias de reduo na
desigualdade da distribuio, ainda persistem disparidades muito elevadas nos montantes
per capita de receitas disponveis. Estas disparidades esto evidenciadas no mapa 2, que
classifica os municpios brasileiros em estratos, de acordo com faixas da receita disponvel per
capita. Mais particularmente, os municpios do primeiro estrato, formado pelos trs primeiros centsimos da distribuio de renda, dispem de recursos que variam entre R$ 443 e
R$ 844 para fins de proviso de servios pblicos aos seus cidados e que so significativamente
inferiores aos montantes superiores a R$ 3.406, no ltimo estrato, correspondente aos trs
253
ltimos centsimos da distribuio de renda. Com destaque para municpios como Paulnia,
So Francisco do Conde e Presidente Kennedy, cujas receitas per capita superam R$ 9.600
devido aos significativos repasses de transferncias devolutivas e compensatrias por sediarem
empreendimentos de elevado valor adicionado em pequeno espao geogrfico (refinarias) ou
confrontarem poos de petrleo.
MAPA 1
5 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho se dedicou a analisar as tendncias mais gerais da evoluo e distribuio da receita disponvel dos governos municipais no perodo 2002-2012. A anlise sugere que se est
diante de um movimento de desconcentrao das receitas que se processa tanto verticalmente,
em favor da esfera municipal, quanto horizontalmente, no sentido de reduzir as disparidades
entre os municpios brasileiros. Sugere-se ainda que os principais fatores por trs deste processo
esto relacionados aos padres de crescimento da arrecadao prpria e das transferncias
vinculadas s polticas sociais, que vm mostrando taxas de crescimento superiores s demais
transferncias (e ao prprio PIB) e beneficiando proporcionalmente mais os municpios de
pequeno e de mdio portes e/ou com menor grau de desenvolvimento.
254
255
256
257
258
Captulo 10
1 INTRODUO
O papel do Estado como impulsionador do desenvolvimento ganhou centralidade no
debate acadmico e na ao governamental, sobretudo, a partir do incio dos anos 2000.
Desde ento, vultosos investimentos vm sendo destinados ao desenvolvimento da infraestrutura econmica, social e urbana do pas,1 tendo o Estado como indutor das transformaes
necessrias promoo do desenvolvimento.
Rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, usinas hidreltricas e termeltricas, refinarias e petroqumica, unidades habitacionais e mobilidade urbana so alguns dos eixos
de interveno nos quais o Estado vem ocupando um papel de protagonismo no planejamento e na conduo de grandes projetos, sejam estes relacionados aos megaeventos
esportivos que sero sediados no pas, ao desenvolvimento da rede de infraestrutura
brasileira ou reduo da pobreza. Associados ou no s iniciativas governamentais
em curso, grandes empreendimentos privados tambm esto sendo implantados em
diversos municpios.
Contudo, alm de impulsionar o crescimento econmico de importantes setores
produtivos e regies do pas, fato que estas intervenes tambm geram significativas transformaes sociais, demogrficas, urbanas e ambientais onde so implantadas,
alterando dinmicas locais e regionais, aumentando e complexificando a demanda sobre
governos estaduais e locais, frequentemente desestruturados e desprovidos de capacidade
institucional para lidar com este novo quadro. A magnitude das transformaes geradas
pela implantao destes grandes empreendimentos transborda a dimenso territorial dos
municpios onde ocorrem, bem como as competncias constitucionais destes Entes da
Federao brasileira.
260
transporte, coleta de lixo e sade), por exemplo, vm sendo cada vez mais demandadas pela
nova realidade transformada pelos grandes projetos. Diante de novos conflitos, questes
relacionadas proteo dos direitos humanos, promoo do acesso justia e ao prprio
desenvolvimento econmico local tambm tm se destacado como temticas sensveis s transformaes em curso. No bojo destas transformaes, algumas questes iniciais se colocam,
visando definir: i) quais so as transformaes socioeconmicas desencadeadas por aes relacionadas aos grandes investimentos; ii) se as transformaes relacionam-se a um determinado
setor de poltica pblica (como o servio de coleta de lixo, por exemplo) ou a um territrio
especfico (um determinado bairro ou comunidade tradicional); iii) em que contexto social,
econmico e poltico operam estas transformaes; e iv) qual o peso de cada uma delas nas
transformaes verificadas.
Assim, este texto tem como objetivo apresentar orientaes metodolgicas que devero
nortear os levantamentos e procedimentos de pesquisa em campo nas reas de grandes
empreendimentos estudadas.3 Busca-se, aqui, demonstrar como se pretende, a partir de uma
abordagem mais descritiva, identificar e conhecer transformaes especficas (aqui denominadas eventos), para, ento, tentar explic-las em profundidade, por meio de uma abordagem
narrativa e de mecanismos sociais.
2 NARRATIVA E MECANISMOS SOCIAIS: UM CAMINHO ANALTICO
Apenas como ilustrao, suponha-se que, ao visitar uma regio onde, alguns anos antes, houve
a implantao de um complexo de grandes unidades industriais, tome-se conhecimento por
relatos ou dados de pesquisas que foi a partir de ento que comearam a ocorrer situaes
problemticas, como a excessiva valorizao dos aluguis, o aumento da criminalidade ou a
precarizao de alguns servios. Tm-se ento algumas situaes problemticas (P1, P2, P3,
Pn...) que puderam ser identificadas no territrio e um evento (E1) conhecido, no caso do
exemplo a implantao do grande empreendimento. Entre eles, pode-se dizer que h uma
caixa preta com um conjunto de mecanismos causais possveis que explicam como o evento
E1 condiciona a ocorrncia dos eventos P1, P2, P3 etc. A tarefa consiste, portanto, em compreender o(s) mecanismo(s) existente(s) entre os eventos E1 e P1, P2, P3, ou, ainda, entre E1
e P3, sabendo, por exemplo, que P2 j ocorreu, e assim por diante. Parte-se do pressuposto de
que estas transformaes so geradas por causas, as quais, por sua vez, tm origem na ao
de atores.4 Esta abordagem relaciona-se com uma literatura que se apoia no conceito de
mecanismos sociais, entendidos como processos que possuem consequncias especficas para
partes da estrutura social. Em outras palavras, um mecanismo social pode ser considerado uma
hiptese plausvel (ou um conjunto delas), a(s) qual(is) pode(m)explicar algum fenmeno
social, em termos de interao entre indivduos (Hedstrom, 2008).5
3. No mbito da pesquisa Coordenao e Cooperao Federativa em reas que Recebem Grandes Investimentos, desenvolvida pela Diest/Ipea.
4. Importa, portanto, considerar o papel dos atores e das redes relacionais que estes conformam em determinado contexto institucional
(Zurbriggen, 2006).
5. Considera-se que o estabelecimento de correlaes sistemticas entre variveis e eventos, por si s, no permite a compreenso de como uma
varivel induz a ocorrncia de um evento. Ainda que se verifique forte correlao entre variveis analisadas, tal correlao no pode ser tomada
isoladamente como nica explicao de um fenmeno.
261
Assim, considerando-se um evento E1 conhecido (a instalao de um grande empreendimento) e, partindo-se da identificao de determinada(s) situao(es) problemtica(s) no
territrio, possvel dar incio reconstruo de mecanismos sociais que ajudem a explicar
como E1 condiciona a ocorrncia de P1, P2, P3 etc. Em termos metodolgicos, o primeiro
passo para a construo deste mecanismo social consiste, portanto, na identificao de uma ou
mais situaes problemticas no territrio. Esta identificao pode ser realizada partindo-se da
formulao de algumas perguntas iniciais, com base no contato ou vivncia em campo, em
conversas e em leituras de peridicos e informativos locais.
Nesse sentido, pode-se, hipoteticamente, fazer indagaes sobre alguns tipos de problemas
passveis de serem encontrados no territrio aps a instalao de um grande empreendimento:
no caso da segurana pblica, por exemplo, possvel indagar sobre a ocorrncia de determinado tipo de delito e uma situao problemtica (P1) identificada poderia ser o aumento de
roubos no territrio alguns meses aps a instalao do grande empreendimento. No caso da
educao, pode-se indagar, hipoteticamente, sobre qual a porcentagem destas crianas que
no consegue vagas para se matricular nas escolas do municpio (P2).
No exemplo que ser aqui detalhado, sobre a dinmica do mercado imobilirio no
municpio, apenas a ttulo ilustrativo, a investigao inicial poderia ter como objetivo verificar se, dois anos aps o anncio do empreendimento (E1), os preos dos aluguis residenciais teriam sofrido impacto. Pesquisas podem fornecer dados que indiquem, por exemplo,
que houve determinada valorizao dos preos dos aluguis residenciais. Tem-se a outra
situao problemtica (P3) identificada no territrio. Parte-se dela, ento, para formular
sucessivas indagaes do tipo por qu. Este procedimento deve ser realizado at que se
consiga identificar o conjunto de elos causais que fazem parte do que seria a caixa-preta
existente entre E1 e as situaes problemticas (P1, P2, P3 etc.) identificadas no territrio.
Na estratgia metodolgica proposta, a busca por hipteses deve contemplar um conhecimento que combine elementos tericos com vivncia e informaes da realidade local.
Assim, seguindo com o exemplo da situao problemtica da excessiva valorizao dos preos
de aluguis residenciais, para a construo de hipteses, faz-se necessrio reconhecer certas
particularidades da oferta e da demanda pelo bem habitao.
Analisando a oferta de habitaes, imediatamente deve-se reconhecer que a formao de
seu preo est condicionada a diversos fatores.6
Em primeiro lugar, sua produo no nem rpida nem barata. Uma habitao digna
o bem mais caro entre os bens de necessidade bsica e essencial aos quais preciso acessar
para viver nas cidades. Alm disso, o bem habitao est intrinsecamente vinculado terra,
um bem no reproduzvel, baseado na escassez. Sobretudo, devido durabilidade das construes, uma das caractersticas do mercado de habitaes que ele dominado pelo estoque.
Consequentemente, os preos de habitaes novas e existentes se relacionam diretamente,
uma vez que, em geral, a oferta de habitao consiste predominantemente de imveis do
6. Em um breve balano da literatura sobre a questo urbana, Torres e Gonalves (2007) destacam as hipteses explicativas apresentadas por
diversos autores sobre a formao do preo da habitao formal.
262
estoque, o que a faz tender a ser inelstica no curto prazo. Nesse sentido, um argumento que
se coloca que as mudanas de preo, especialmente no mercado de aluguis, so causadas
predominantemente por mudanas de demanda (Gonzlez e Formoso, 1995).
A demanda que chega com a construo do Porto de Suape, por exemplo, situado
relativamente prximo Regio Metropolitana do Recife, pode encontrar maior oferta
existente do que a demanda que chega a Jeceaba, na regio do Alto Paraopeba em Minas
Gerais. Por seu turno, em contextos metropolitanos, a oferta de terras para novas construes
certamente mais reduzida. Assim, para cada contexto especfico, cabe perguntar se o
mercado de habitaes estava preparado para a chegada dessa nova demanda, ou seja,
se o estoque de habitaes existentes na cidade e seu entorno suficiente e aderente
nova demanda. preciso verificar qual a oferta de habitaes disponveis na cidade e
seu entorno e se existem condies favorveis expanso da oferta.
Um dos elos causais que poderiam explicar a restrio da oferta em determinado contexto
poderia ser, em um primeiro momento, a escassez de mo de obra disponvel para atuar na
construo de residncias. Sabe-se que grandes empreendimentos de infraestrutura demandam
grandes contingentes de mo de obra, alterando a dinmica do mercado de trabalho local.
A escassez de mo de obra disponvel para atuar no setor da construo civil pode ser explicada
pela forte concentrao da mo de obra local e imigrante nas obras do empreendimento.
No entanto, a restrio da oferta tambm pode decorrer de outros elos causais presentes
no territrio, como uma frgil regulao do solo no municpio. Na organizao do sistema
federativo brasileiro, cabe exclusivamente ao municpio a promoo do adequado ordenamento territorial, por meio de aes de planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano.7 O papel dos municpios sobre a produo do espao urbano foi
fortalecido a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e de outras leis
federais, especialmente, o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001), que ampliam a
autonomia dos municpios para executar a poltica de desenvolvimento urbano, legislar sobre
a definio de usos permitidos e ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo,
bem como planejar, de forma ordenada, a expanso urbana do municpio visando garantir,
sobretudo, a disponibilidade de terra para construo de habitao para populao de baixa
renda. Contudo, a promoo do adequado ordenamento territorial depende diretamente do
planejamento territorial e da regulao do solo urbano. Sendo a frgil regulao do solo no
municpio um dos elos causais que explicaria a restrio da oferta de habitaes de interesse
social, voltadas para a populao de baixa renda, deve-se perguntar por que ela ocorre.
Ou seja, preciso esclarecer por que h uma baixa regulao do solo no municpio. Um ou
mais elos causais surgem como resposta.
A fragilidade da regulao do solo tambm pode ser explicada por outros dois elos
causais, quais sejam: a quantidade insuficiente e a baixa qualificao do corpo tcnico efetivo
na administrao municipal.
7. O Artigo 30 da Constituio Federal de 1988 define as competncias dos municpios.
263
Insistindo-se na investigao sobre as razes dos novos elos causais, pode-se chegar
a fatores ainda mais profundos. No caso aqui ilustrado, pode-se observar que, no raro,
em diversas cidades brasileiras, as equipes tcnicas so reduzidas e pouco qualificadas.
Talvez tambm seja possvel identificar que administraes locais que se pautam por prticas clientelistas de implementao de polticas pblicas, baseadas na troca de favores entre
polticos e eleitores individuais, invistam menos na formao de quadros tcnicos efetivos
e qualificados, em processos que consideram o mrito para seleo e promoo no servio
pblico, e no investimento em capacitao para formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas no municpio.
Alis, sabe-se que, tradicionalmente, a entrega de chaves de uma moradia pode se
constituir em moeda na troca por votos. Logo, quanto maior a escassez de moradias, maior
o valor deste instrumento clientelista. Portanto, a insuficincia quantitativa e qualitativa do
corpo tcnico efetivo e qualificado na administrao municipal no apenas facilitaria prticas
clientelistas, como a fragilidade da regulao do solo elevaria seu valor.
Como afirmado anteriormente, alm da restrio da oferta, especialmente no mercado
de aluguis, os preos podem ser fortemente impactados por alteraes de demanda.
Neste sentido, outro mecanismo sobremaneira relevante nesses contextos diz respeito s alteraes na dinmica populacional dos municpios impactados pela implantao de um grande
empreendimento. Certamente, o aumento da demanda por moradia, decorrente da imigrao
de grande nmero de trabalhadores atrados pelo empreendimento, tambm contribui para a
valorizao dos ativos imobilirios no municpio.
De modo geral, sabe-se que, por conta das obras que vm sendo construdas, ou at mesmo
por conta de seu anncio, as cidades que sediam grandes empreendimentos e que esto em sua
rea de influncia vm tendo sua dinmica populacional significativamente alterada. Em um curto
espao de tempo, estas cidades vm vivenciando intensos fluxos imigratrios, seja de trabalhadores
que so contratados para as obras, seja de pessoas que imigram com a expectativa de uma oportunidade de emprego, seja de famlias e pessoas que migram de outras regies do pas atradas pelos
grandes investimentos. Torna-se relevante, ento, verificar a intensidade e as caractersticas deste
processo imigratrio. Para se chegar a estes dados, outras questes precisam ser colocadas, a fim
de definir: i) se o evento observado (fluxo imigratrio) continua intenso ou se possvel perceber
uma reduo ou estagnao; ii) qual o perfil dos imigrantes por gnero, escolaridade, renda e composio familiar; iii) qual a origem destes imigrantes; iv) se so identificadas migraes pendulares;
v) se a populao imigrante supre somente a demanda por mo de obra do empreendimento ou se
tem ocupado outras reas como servios e comrcios; e vi) se os nveis de desemprego se alteraram
no municpio.
Imagina-se que quantidades e perfis diferenciados dessa populao recm-chegada
gerem demandas diferenciadas em outras reas de polticas pblicas, para alm da habitacional.
Trabalhadores demandam empregos. Novos consumidores demandam servios e comrcio.
Famlias com filhos geram demandas por vagas escolares. Cidados demandam acesso a
264
265
266
Aumento da
demanda por
moradia no
municpio
Outras atividades so
atradas para o entorno do
empreendimento
Mn Despreparo da fora
policial para lidar com
novos tipos de delitos
M2
Mn
P4
Piora da qualidade e
elevao dos custos
de deslocamento
C5
Surgimento de
consgestionamentos
nos municpios
Jovens mais
vulnerveis ao
crime
C3
C2
Crianas mais
vulnerveis ao
trabalho infantil
C4
Surgimento de conflitos
fundirios com
Cn
proprietrios privados
Aumento do tempo e do
custo de deslocamento
dos trabalhadores
Cn
Consequncias
C1
Populao de baixa
renda ocupa reas
pblicas e privadas na
periferia do municpio
Surgimento de
transporte
clandestino
Crescimento
00 de roubos
na rea urbana
P3
P2
Valorizao de 200% do
preo dos aluguis e
terrenos
P1
Administraes
municipais da regio com
recursos financeiros
insuficientes
Mn
Baixa oferta de
equipamentos e
polticas pblicas
de lazer e cultura
Aumento dos
ndices de
desemprego
Ausncia ou fragilidade de
vnculos sociais da populao
recm-chegada no municpio e
entorno
Mn
A oferta de vagas
escolares inferior
demanda existente
No h recursos municipais
previstos para construo de
novas escolas e contratao
de novos profesores
O setor educacional no
planejou esse intenso
crescimento da demanda
por vagas escolares
A administrao local
tem poucos quadros
M2 tcnicos efetivos e
qualificados
M3
Escassez de mo de obra
local para a construo
de habitaes
Restriao de
oferta
Mn
habitacional
Famlias de outras
regies imigram para
o municpio
M3
Intenso crescimento
populacional, sobretudo de
populao de baixa renda
M4
Escassez de mo-de-obra
Rpido aumento
Escassez de
local para a construo de
de crianas em
professsores
prdios escolares
idade escolar
A regulao do
solo muito frgil
Os programas habitacionais
implementados nos municpios no
atendem nova demanda
O municpio no tem
tradio em planejamento
urbano e habitacional
Tradio
clientelista de
implementao
M1 de polticas
pblicas
Instalao
de um grande
empreendimento
E1
Evento 1
FIGURA 1
267
268
incluir o diagnstico ambiental dos meios fsico, biolgico e socioeconmico nas reas de
influncia dos empreendimentos e a identificao, previso e mensurao de seus impactos.10
A abordagem com foco nos mecanismos sociais busca por padres tpicos e deve contribuir para a formulao de hipteses que podem explicar as transformaes verificadas,
reconstruindo-se uma cadeia de causas e efeitos que podem ter gerado tais transformaes.
Assim, a partir da observao de situaes problemticas no territrio, busca-se a reconstruo do mecanismo causal que as ligam implantao do grande empreendimento. Para se
chegar reconstruo das causalidades e identificao da interao entre variveis e eventos,
preciso partir de hipteses ou, em outras palavras, necessrio propor questionamentos at
encontrar explicaes plausveis para os eventos observados. A narrativa entra, ento, como um
recurso fundamental para o entendimento das causalidades, abordagem que permite verificar o
efeito de interao entre variveis e eventos no processo social, o qual descontnuo (Abbott,
2001) e consiste em sequncias e combinaes de mecanismos sociais diversos (Tilly, 2001).
Partindo-se do pressuposto de que as situaes problemticas so consequncias, intencionais
ou no, das aes de atores, pode-se entender o mecanismo social como uma construo
analtica que deve prover resposta indagao de por que determinada situao problemtica
est ligada a determinado evento (Hedstrom, 2008).
Entretanto, naqueles casos em que a cooperao entre Entes da Federao poderia produzir um resultado melhor, tambm se deve buscar compreender como e por que os atores
envolvidos (prefeitos, governadores, gestores pblicos) agiram, seja na deciso e implementao de aes coordenadas com outros Entes Federados, seja na sua no realizao.
Nesse sentido, elementos de contexto em que se inserem as situaes problemticas,
bem como a deciso de cooperar, ou no, com outros municpios na busca de solues
mostram-se relevantes para as anlises, uma vez que o contexto influencia a ao dos atores.
Um empreendimento porturio no litoral cearense produzir mecanismos diferenciados de
um empreendimento minero-metalrgico no interior de Minas Gerais. Um crescimento
populacional intenso em um municpio com economia estagnada gera efeitos distintos
daqueles que ocorrem em um municpio que vivencia maior dinamismo econmico.
A depender do porte populacional do municpio, o impacto de um crescimento populacional intenso poder ser diferenciado. Assim, importante observar, alm da natureza do
empreendimento, (1) onde estes ocorrem. Como uma parte significativa dos eventos
envolvem atribuies municipais e, considerando a enorme heterogeneidade existente entre
os municpios brasileiros, de se esperar tambm que a capacidade de resposta dos municpios que recebem grandes empreendimentos varie significativamente. Ainda, a depender
de suas relaes intergovernamentais do municpio com os municpios de seu entorno
ou de sua relao com os governos federal e estadual altera-se a capacidade de resposta da
administrao pblica diante das transformaes. Portanto, tambm relevante analisar as
(2) capacidades administrativas, institucionais e polticas dos municpios envolvidos.
10. Alm de atividades como a definio das medidas mitigadoras dos impactos e programas para seu acompanhamento e monitoramento.
269
11. Pierson (2004) tambm destaca outros fatores, tais como: equilbrio mltiplo, que diz respeito possibilidade de variadas respostas a determinadas
situaes; contingncia, que corresponde a situaes em que eventos relativamente pequenos, se ocorridos no momento certo, podem ter extensas
e duradouras consequncias; e a inrcia, que diz respeito ao fato de que, uma vez que determinado processo se estabiliza, seus efeitos geralmente
conduziro ao equilbrio, o qual ir, por sua vez, produzir resistncia a novas mudanas.
270
4.1 Etapa 1
A primeira etapa tem por objetivo principal reunir e analisar informaes secundrias sobre
os empreendimentos que impulsionam as transformaes e sobre a regio onde elas ocorrem.
4.1.1 Caracterizao dos empreendimentos e da regio
As transformaes decorrentes da implantao de grandes investimentos, sobre as quais a cooperao federativa deve ser capaz de interferir, ocorrem em reas com caractersticas especficas
que as condicionam. Portanto, identificar estas caractersticas constitui uma etapa inicial e,
em certo sentido, preliminar do trabalho. Para auxiliar esta caracterizao, sugere-se que seja
sistematizado um conjunto de variveis selecionadas, bem como de informaes sobre sua
periodicidade, fonte de dados e aspectos metodolgicos. Alm das informaes sobre os empreendimentos, so relevantes as anlises que descrevam as dinmicas demogrficas e econmicas,
assim como as caractersticas da administrao pblica de cada municpio da regio.12
4.1.2 Identificao de estudos e planos
Entre as fontes de informaes secundrias, encontram-se os estudos existentes sobre os empreendimentos. Aqui, destaca-se o levantamento dos diagnsticos e estudos tcnicos produzidos
no mbito dos estudos de impacto ambiental (EIAs) e de seus respectivos relatrios de impacto
do meio ambiente (Rimas). Importa, ainda, que seja verificada a existncia de instrumentos de
planejamento e ordenamento territorial nos municpios. Estes estudos e instrumentos permitem
o estabelecimento preliminar da delimitao da rea de interesse para estudo.
Uma vez identificada a rea de interesse, relevante pesquisar, em cada municpio
pertencente a esta regio, se existe um plano diretor participativo em vigor. Ele o principal
instrumento legal de planejamento municipal que trata da organizao e ocupao de seu
territrio. Sua principal finalidade consiste em estabelecer, de forma participativa, diretrizes
para a adequada ocupao do territrio, visando assegurar melhores condies de vida para
o conjunto da populao. No mbito da pesquisa, ele uma varivel relevante, sobretudo,
porque obrigatrio para municpios que possuem em seus limites territoriais empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental.13 Ainda entre os instrumentos de
planejamento municipal, destaca-se o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS),14
cujo objetivo a elaborao de orientaes e diretrizes para o planejamento das aes do setor
habitacional local, a partir do diagnstico dos principais problemas e demandas habitacionais
identificados no territrio.15
12. Informaes disponveis nos censos demogrficos e nas pesquisas de informaes bsicas municipais (MUNICs), realizados pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE).
13. Alm de ser obrigatrio para municpios com populao acima de 20 mil habitantes, municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e municpios integrantes de reas especiais de interesse turstico Lei Federal no 10.257/2001.
14. Obrigatrio para todos os municpios que aderiram ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, institudo pela Lei no 11.124/2005
(97% dos municpios brasileiros).
15. Essa anlise relevante, sobretudo, porque, nos municpios que apresentam expanso econmica e demogrfica, a elaborao destes planos
pressupe a construo de um diagnstico no qual, entre outras atividades, os municpios devem dimensionar a quantidade habitaes, terra e
infraestrutura necessrias para atender demanda habitacional futura estimada para o municpio.
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Na maioria dos casos de coleta de informaes em campo, fundamental, como mencionado, buscar a identificao de um momento inicial (tempo zero, T0), um marco que permita
a comparao entre um momento considerado inicial e um momento posterior, no qual se
identifica o evento B relacionado a alguma fase da implantao do grande empreendimento
na regio.
4.2.3 Identificao dos atores pblicos e privados que condicionam a magnitude
das transformaes
Com conhecimento sobre o contexto, a identificao das situaes problemticas a serem
observadas e as hipteses formuladas, os pesquisadores podero iniciar a identificao dos mecanismos, os quais, por sua vez, devem prover respostas s indagaes sobre as principais transformaes que se destacam no territrio. Devero, portanto, ser identificados os atores pblicos e
privados que condicionam a magnitude das transformaes. A partir desta identificao, devero
ser construdos instrumentos de pesquisa de campo para posterior realizao das entrevistas.
4.2.4 Identificao de mecanismos de cooperao e coordenao federativa
Como mencionado, diante da magnitude de muitas das transformaes e a natureza interdependente das solues demandadas, a cooperao e a coordenao federativa, sobretudo
nessas reas de influncia de grandes empreendimentos, podem se constituir importantes
instrumentos para o desenvolvimento regional. Por esta razo, nesta etapa da pesquisa,
espera-se que sejam identificados eventos relacionados criao de mecanismos de cooperao e coordenao federativa, bem como de sua eficcia.
Para tanto, sugere-se a realizao de dois tipos de esforos analticos combinados. Por
um lado, a partir do levantamento e da identificao inicial, j realizados na etapa anterior, de
possveis arranjos para a cooperao e coordenao federativa existentes na regio, espera-se
que sejam descritos os esforos e as iniciativas de coordenao e cooperao identificados.
Esta descrio poder ser realizada partindo-se da sistematizao de informaes em uma matriz,
cujo objetivo consiste em permitir a comparabilidade entre diferentes instrumentos de cooperao e coordenao possveis em diferentes contextos do pas. A seguir, sugerem-se algumas das
informaes a respeito da regio estudada que devero ser investigadas e sistematizadas, as
quais podero ser complementadas.
1) Qual a natureza da iniciativa de cooperao e coordenao federativa?
2) Quais os entes e atores envolvidos?
3) Existe previso legal?
4) Quando se originou a iniciativa?
5) possvel identificar a motivao que deu origem iniciativa?
6) Quais eram os atores e seus interesses para criao da iniciativa?
7) Qual sua abrangncia territorial inicial?
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276
4.5 Etapa 5
Por sua vez, a etapa final tem como principal objetivo sistematizar os principais achados
(tericos e empricos) da pesquisa, comparando-se os casos estudados, bem como apresentar
recomendaes para a melhoria da coordenao e cooperao federativa em reas de grandes
investimentos no Brasil.
5 NOTAS CONCLUSIVAS
Considerando as iniciativas de implantao de grandes empreendimentos atualmente em
curso em diversas regies do pas, o presente texto objetivou apresentar um roteiro de orientaes metodolgicas para os levantamentos e procedimentos de pesquisa em campo nas
reas impactadas por tais iniciativas. Buscou-se demonstrar como, a partir de uma abordagem
mais descritiva, pode-se identificar e conhecer transformaes especficas para, ento, tentar
explic-las em profundidade, por meio de uma abordagem narrativa e de mecanismos sociais.
A ideia fundamental que orienta os procedimentos metodolgicos aqui apresentados envolve o pressuposto de que as transformaes sociais, demogrficas, urbanas e
ambientais verificadas em reas que recebem grandes investimentos podem ter seus efeitos
negativos reduzidos e os positivos ampliados pela ao coordenada e cooperativa de Entes
Federados. Sobretudo nestes contextos, parte-se do entendimento de que a articulao entre
os Entes Federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos, buscando-se a
resoluo de problemas e interesses compartilhados, pode promover maiores chances de se
atingir resultados positivos.
Todavia, a compreenso sobre como esses processos de transformao ocorrem exige que
se construa sua cadeia causal, para a qual se sugere o uso do conceito de mecanismo social.
A explicitao da sequncia de causas e efeitos nos permite identificar onde e quando aes coordenadas e cooperativas de Entes Federados poderiam ter maior eficcia no direcionamento
destes mesmos processos.
Nesse sentido, dada a complexidade dos fenmenos estudados, destaca-se a relevncia
da compreenso das caractersticas prprias de cada rea, dimenso que abrange, a par de
elementos demogrficos e econmicos, a atuao de atores polticos e sociais. Alm das
especificidades do contexto, considera-se que a questo temporal tambm relevante, ou seja,
a sequncia dos eventos no tempo, bem como a velocidade e intensidade em que ocorrem.
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Livraria
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
CM
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BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2013
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Vol. 1
VOLUME 1