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CRESCIMENTO ECONMICO

E DESENVOLVIMENTO URBANO
Por que nossas cidades continuam to precrias?

Raquel Rolnik e Jeroen Klink

RESUMO

No obstante os logros da poltica econmica que incluem


um aumento espetacular do gasto pblico no setor de desenvolvimento urbano e as promessas da descentralizao
e do Estatuto das Cidades, as marcas de um modelo de desenvolvimento urbano excludente e predatrio continuam
presentes em vrias dimenses do processo de urbanizao no Brasil. Este ensaio busca discutir alguns dos obstculos
que tm incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira de responder ao desafio de ampliar o direito moradia e
cidade para o conjunto de moradores.
PALAVRAS-CHAVE: Crescimento econmico; desenvolvimento urbano;
direito moradia; direito cidade.
ABSTRACT

Despite economic progresses including a spectacular growth in public spending on urban development and the promises of decentralization and the City Statute, the signs
of an exclusionary and predatory urban development program are still visible in the process of urbanization in Brazil.
This essay discusses some of the obstacles that precludes the Brazilian urban network of answering to the challenge to
extend the right to decent living conditions to the poor and the right to the city to all.
KEYWORDS: Economic growth; urban development; right to housing;
right to the city.

[1] Fonte: ibge: Contas Nacionais


(para o pib 1999-2009) e pnad
(para a populao ocupada
1999-2009).

[2] Cf. Siqueira, Tagore V. de. Competitividade sistmica: desafios para


o desenvolvimento econmico brasileiro. Revista do bnds, n 31, jun.,
2009, p. 141.

O Brasil tem vivido nos ltimos anos um ciclo de


crescimento econmico slido. No perodo entre 1999 e 2009, o PIB
cresceu a uma taxa anual de 3,27%, enquanto a populao ocupada aumentou a uma taxa anual de 2,29%1. Alm de significativo, este perodo foi marcado por uma mudana na conduo da poltica econmica,
que teve como uma das estratgias a expanso do mercado interno,
incorporando parcelas maiores da populao brasileira ao mercado,
o que significou, particularmente a partir de 2005, que as variveis
mais relevantes para o crescimento passaram a ser o consumo interno e a formao bruta de capital fixo2. No mbito das polticas socioeconmicas foram tambm implementados programas dirigidos
populao mais miservel, com o objetivo de retir-los do nvel de
subsistncia precrio em que se encontravam, mediante programas
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de transferncia de renda (Bolsa Famlia) e um conjunto de polticas


sociais destinadas a aumentar as oportunidades de empreendedorismo e desenvolvimento econmico3. Cabe tambm destacar a retomada do papel dos bancos e fundos pblicos na proviso de crdito e na
alavancagem dos investimentos pblicos e privados, entre outros, por
meio de programas como o PAC, Minha Casa, Minha Vida e o fomento
a outros setores econmicos especficos (por exemplo, automveis,
construo naval etc.)4.
Do ponto de vista institucional, na dcada anterior, a partir de um
intenso debate no seio da sociedade civil, nos partidos e entre governos acerca do papel dos cidados e suas organizaes na gesto das cidades, foram anos de avanos no campo do direito moradia e direito
cidade, com a incorporao Constituio do pas, em 1988, de um
captulo de poltica urbana estruturado em torno da noo de funo
social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de
posse de milhes de moradores das favelas e periferias das cidades do
pas e da incorporao direta dos cidados aos processos decisrios
sobre esta poltica5. Foi tambm no mesmo perodo que o processo de
descentralizao federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes
locais, propostos desde a Constituio de 1988, foram progressivamente implantados, processo limitado tanto pelos constrangimentos
do ajuste macroeconmico como pela alta dose de continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu6.
Sinais e reflexos do crescimento econmico so visveis em localidades, cidades e metrpoles brasileiras em vrias regies. A expanso e maior disponibilidade de subsdios pblicos ao crdito para a
produo habitacional, associada ao crescimento da economia, tm
provocado um dos maiores ciclos de crescimento do setor imobilirio
nas cidades j vividos no pas7. As dinmicas econmicas recentes tm
desafiado as cidades a absorver esse crescimento, melhorando suas
condies de urbanizao de modo a sustent-lo do ponto de vista
territorial. Os desafios no so poucos, j que no se trata apenas de
expandir a infraestrutura das cidades para absorver um crescimento
futuro, uma vez que a base financeira, poltica e de gesto sobre
a qual se constituiu o processo de urbanizao consolidou um modelo
marcado por disparidades socioespaciais, ineficincia e grande degradao ambiental8. Porm, apesar dos sucessos da poltica econmica
entre eles, um aumento espetacular do gasto pblico no setor de desenvolvimento urbano e as promessas da descentralizao e do Estatuto das Cidades, as marcas desse modelo continuam presentes em
vrias dimenses do processo de urbanizao.
Este ensaio busca discutir alguns dos limites e obstculos que tm
incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira responder ao desafio de ampliar o direito moradia e cidade para o conjunto de mora90 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[3] Cf. Almeida, Maria Hermnia


Tavares de. A poltica social no governo Lula. Novos Estudos Cebrap n
70, 2004, pp. 7-17.

[4] Cf. SantAnna, Andr A., Bora


Jr., Gilberto e Arajo, Pedro Q. Mercado de crdito no Brasil: evoluo
recente e o papel do bndes (20042008). Revista do bndes, n 31, jun.,
2009, pp. 43-8.

[5] Trata-se dos artigos 182 e 183


da Constituio, que constituem o
captulo de Poltica Urbana e de sua
regulamentao, por intermdio da
Lei federal 11257/01 o Estatuto
da Cidade. Cf. Rolnik, Raquel. Democracia no fio da navalha:limites
e possibilidades para a implementao de uma agenda de reforma
urbana no Brasil. Revista Brasileira
de Estudos Urbanos e Regionais, n 11,
2010, pp. 31-50.
[6] Cf. Avritzer, L. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do
oramento participativo no Brasil.
In: Boaventura, S. (org.). Democratizar
a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Afrontamento, 2003; Alston, Lee e outros.
Who decides on public expenditures? A political economy analisys of
the budgtet process. The case of Brasil. Economic and Social Study Series.
So Paulo: Fipe/USP, 2005.
[7] Cf. Denaldi, Rosana e outros.
Nota tcnica: infraestrutura e desenvolvimento urbano. Braslia,
2010, mimeo.
[8] Cf. Rolnik, op. cit.

[9] O relatrio O Estado das Cidades no Brasil: 2000-2008 foi


fruto de uma proposio conjunta
do Ministrio das Cidades, Caixa
Econmica Federal, Frente Nacional
dos Prefeitos, BID, UN-HabitatLAC e
Cities Alliance, que teve o Instituto
Plis como secretaria executiva e que
mobilizou uma rede de especialistas
e instituies envolvidas na pesquisa e na produo de dados sobre
desenvolvimento urbano. Ver <www.
relatoriodascidades.org.br>. Embora
utilize a base de dados do Relatrio,
este artigo expressa exclusivamente a
opinio de seus autores

[10] Cf. Krugman, Paul. Development, geography and economic theory.


Cambridge, Massachusetts: The MIT
Press, 1996.
[11] Cf. Scott, Allen. Regions and the
world economy. Nova York: Oxford
University Press, 1998; Storper,
Michael. The regional world: territorial development in a global economy.
Nova York/Londres: The Guilford
Press, 1997.
[12] Definido como incompleto por
autores como Sampaio JR., Plnio. O
impasse da formao nacional. In:
Fiori, Jos Lus (org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Petrpolis: Vozes, 1999.
[13] Cf. Brando, Carlos A. A dimenso espacial do subdesenvolvimento:
uma agenda para os estudos urbanos
e regionais. Campinas, tese de livredocncia, Unicamp, 2003.

[14] Cf. Furtado, Celso. Formao


econmica do Brasil. So Paulo: Editora Nacional, 1991; Moreira, Ruy.
Uma nova regionalizao para
pensar o Brasil?. In: Limonad, Ester, Haesbaert, Rogrio e Moreira,
Ruy (orgs.). Brasil, sculo XXI. Por uma
nova regionalizao? Agentes, processos
e escalas. So Paulo: Max Limonad,
2004, pp. 123-35.

dores e propiciar um suporte adequado e sustentvel para a expanso


da produo e do consumo nas cidades. Tendo como base os resultados
preliminares do relatrio das cidades no Brasil (1990-2008)9, o artigo
procura apontar relaes entre a dinmica econmica recente e as condies de urbanizao das cidades, levando em considerao o modelo
atual de financiamento e gesto do desenvolvimento urbano no pas.
ECONOMIA E DINMICA TERRITORIAL NO BRASIL
CONTEMPORNEO: MUDANAS E CONTINUIDADES

Foge do escopo deste artigo retomar, no plano terico, a anlise


dos entrelaamentos entre o crescimento e dinamismo econmico e
a produo e reproduo do espao urbano e regional. O papel das
cidades e regies no processo de reestruturao produtivo-territorial e
de globalizao tem sido tema, desde os anos de 1990, de uma literatura crescente, que recebeu contribuies de vertentes como a chamada
nova ortodoxia econmica espacial10 e o urbanismo industrial11. No
cenrio brasileiro, a retomada do debate terico sobre as relaes entre
economia e territrio representa desafio ainda maior luz das disparidades socioespaciais, da diversidade, do tamanho do espao nacional
e das caractersticas histricas do modelo de desenvolvimento brasileiro12, exigindo um esforo intelectual para atualizar as contribuies
da economia poltica em relao configurao do espao brasileiro, a
fim de gerar uma compreenso contempornea daquilo que Brando
denominou os espaos do subdesenvolvimento13.
O escopo aqui ser, portanto, mais modesto. Apresentamos alguns dados empricos recentes sobre a dinmica econmica nas cidades brasileiras e, a partir disso, geramos algumas hipteses que precisam ser exploradas em pesquisas posteriores. Argumentamos que
algumas dessas hipteses so instigantes e possibilitam um dilogo
com a literatura brasileira mais crtica, na qual se problematiza as relaes entre a economia e a trajetria das cidades e regies em geral, e
as mudanas e continuidades no padro de desenvolvimento regional
e urbano em particular. Isto , ao longo do processo histrico de reestruturao socioprodutiva e territorial que acompanhou os vrios
ciclos econmicos do pas, permanecem diversos desafios estruturais,
principalmente os relacionados com as disparidades socioespaciais
que marcam o territrio brasileiro na escala macrorregional e urbana.
A ESCALA MACRO REGIONAL

So bem conhecidas as diversas transformaes que ocorreram ao longo dos ciclos econmicos14, mostrando, por exemplo,
as moldagens da dinmica macroespacial e da economia durante
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

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as vrias etapas da historia brasileira. Assim, a economia colonial


agroexportadora, que se estruturou por meio das cidades-regies
de arquiplagos-autarquias, umbilicalmente conectadas matriz
europeia15, evoluiu, a partir da industrializao dos anos de 1930,
para um espao nacional. Conforme Oliveira16 descreveu, no perodo ps-1950 este processo desencadeou a transformao de uma
configurao macroespacial de economias regionais nacionalmente localizadas para uma economia nacional regionalmente
localizada, crescentemente sob o comando hierrquico de So
Paulo. Os laos de complementaridade produtiva e de especializao inter-regional evoluram de acordo com um padro no qual So
Paulo exportava bens de maior valor agregado e importava produtos intermedirios e primrios do territrio brasileiro17. A fase marcou a consolidao de uma rede urbana mais densa, com efeitos de
encadeamento inter-regionais de maior amplitude. O perodo ps1970 apresentou uma desconcentrao macroespacial da indstria
para fora da regio e do Estado de So Paulo, tanto impulsionada
pelas chamadas deseconomias de aglomerao, como pelas polticas regionais explcitas do regime militar18. No ps-1990, inspirado
pelo cenrio de reestruturao produtivo-territorial e de abertura
econmica sem polticas tecnolgicas e industriais compensatrias, um conjunto de autores 19 levantou um debate em torno da
tese da fragmentao do espao nacional. Na viso dos defensores
da tese, algumas regies dinmicas (principalmente as localizadas
no Sudeste, Sul e, parcialmente, no Centro-Oeste) estariam diretamente conectadas economia internacional, enquanto os antigos
laos de complementaridade produtiva ente as regies brasileiras,
que foram consolidadas durante o nacional-desenvolvimentismo,
se desmanchariam rapidamente. Os estudos recentes sobre o Programa de Acelerao de Crescimento (pac) argumentam que as
polticas federais apenas reforam esta tendncia fragmentao
do territrio nacional por meio da consolidao de arranjos produtivos e polos exportadores especializados em segmentos como a
minerao, a siderurgia e o agro-bussiness20.
Ao mesmo tempo, encontramos continuidades na configurao
macroespacial do territrio brasileiro. Por exemplo, os estudos mais
recentes do ibge21 e do Ministrio do Planejamento22 sobre as chamadas centralidades urbano-regionais, definidas em termos de um
modelo de lugares centrais la Christaller ampliado que leva em considerao a capacidade de polarizao econmica, e a presena de infraestrutura urbana, redes de telecomunicao e sedes governamentais
apontam para um quadro de continuidade de polarizao a partir do
Sudeste e do Sul, que apenas gradualmente transborda para algumas
novas centralidades em territrios especficos do Centro-Oeste.
92 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[15] Cf. Prado Jr., Caio. Histria econmica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
[16] Oliveira. Mudana na diviso
inter-regional do trabalho no Brasil.
In: A economia da dependncia imperfeita. Rio de Janeiro: Graal, 1984.

[17] Cf. Cano, Wilson. Desequilbrios


regionais e concentrao industrial no
Brasil, 1930-1995. Campinas: Editora
da Unicamp, 1998.

[18] Idem.

[19] Cf. Arajo. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranas e


urgncias. Rio de Janeiro: Revan/Fase,
2000; Pacheco, Carlos Amrico.
Fragmentao da nao. Campinas:
Editora da Unicamp, 1998; Fernandes, Ana Cristina e Negreiros, Rovena. Economic developmentalism
and change within the Brazilian
urban system. Geoforum, n 32, fev.
2001, pp 422-33.

[20] Cf. Leito, Karina O. A dimenso


territorial do Programa de Acelerao
de Crescimento. So Paulo: tese de
doutorado, Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da USP, 2009.
[21] Cf. Regies de influencia das cidades. Rio de Janeiro: Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto/
ibge, 2007.
[22] Cf. Estudo da dimenso territorial
para o planejamento. Vol. 3: Regies de
referncia. Braslia: Ministrio de Planejamento, 2008.

[23] Para uma metodologia semelhante, ver o diagnstico que norteou


o plano nacional para o desenvolvimento regional (Arajo, Tnia Bacelar de e Galvo, Carlos G. Poltica
nacional de desenvolvimento regional: uma proposta para discusso.
In: Limonad, Haesbaert, e Moreira
(orgs.), op. cit.).
[24] Neste Relatrio, quando mencionamos municpios com pib per
capita ou dinamismo econmico
(muito) alto, referimo-nos agregao dos municpios nos extratos
alto e muito alto. Da mesma forma, quando usamos o termo (muito) baixo, referimo-nos agregao
dos extratos baixo e muito baixo.
Crescimento expressivo significa
crescimento acima ou muito acima
da mdia brasileira (ou seja, so os
municpios com um crescimento alto
ou muito alto).

Os dados levantados no mbito do relatrio O Estado das Cidades no Brasil para o perodo de 2002 a 2006 parecem confirmar
este padro. Classificamos os municpios brasileiros em relao a
pib per capita e dinamismo do pib per capita23. Para as duas variveis,
definimos cinco extratos: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito
alto. Analisamos o comportamento de municpios que fogem das
situaes mdias, em quatro categorias de cidades: municpios com
nvel do pib per capita abaixo e com dinamismo econmico muito
acima da mdia brasileira (Mapa 1); municpios com nvel do pib
per capita e dinamismo muito acima da mdia brasileira (Mapa 2);
municpios com nvel do pib per capita abaixo da mdia brasileira,
sem crescimento expressivo (Mapa 3); e municpios com um nvel
do pib per capita muito acima da mdia brasileira, e sem crescimento
expressivo (Mapa 4)24. As cidades com um pib per capita muito acima da mdia brasileira concentram-se na maior parte no Sudeste,
Centro-Oeste e Sul. J as cidades com um nvel do pib per capita abaixo da mdia brasileira concentram-se principalmente na Amaznia
e na regio semirida nordestina.

MAPA 1

MAPA 2

Cidades com PIB per capita (muito) baixo e dinamismo muito alto

Cidades com PIB per capita muito alto e dinamismo muito alto

Fonte: ibge, Censo 2000 e pib Municipal. Elaborao prpria.

Fonte: ibge, Censo 2000 e pib Municipal. Elaborao prpria.

MAPA 3

MAPA 4

Cidades com um PIB per capita (muito) baixo,


e com mdio ou (muito) baixo dinamismo

Cidades com PIB per capita muito alto, e com taxas mdias
ou muito baixas de dinamismo

Fonte: ibge, Censo 2000 e pib Municipal 2002-2006. Elaborao prpria.

Fonte: ibge, Censo 2000 e pib Municipal. Elaborao prpria.

NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

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A leitura mais detalhada da dinmica macrorregional de algumas cadeias produtivas especficas, dando nfase na classificao dos segmentos industriais (entre bens de consumo durveis, no durveis e bens
intermedirios) e os chamados servios produtivos, isto , aqueles que
puxam a dinmica das economias locais, tambm aponta um quadro de
polarizao a partir do Sudeste, do Sul e de uma parcela do Centro-Oeste.
Os chamados setores dinmicos (ou bsicos) exportam a sua produo
(para outras cidades do pas ou para o exterior). Tipicamente, so setores
como os servios de apoio produo (servios financeiros e logsticos,
servios de consultoria etc.) ou os bens de consumo durveis (mquinas
e equipamentos, material de transporte etc.). Os chamados setores no
dinmicos (ou no bsicos), como os setores de alimentao, bebidas,
servios pessoais, no exportam, mas apenas fornecem ao mercado da
prpria cidade. Foram adotados aqui dois indicadores gerais: (1) ndices
de especializao em termos do nmero de estabelecimentos25; (2) ndices de concentrao em termos do nmero de estabelecimentos26. Esses
ndices foram medidos segundo uma chave que classificou o grau de especializao e concentrao dos estabelecimentos de acordo com a caracterstica das cidades, utilizando tercis que definiram os nveis de concentrao como alto, mdio ou baixo. Os mapas mostram que os segmentos
dinmicos (os bens de consumo durveis e os servios produtivos) continuam concentrados em um nmero muito pequeno de cidades do Sul
e do Sudeste (Mapas 4 e 6). As cidades especializadas e concentradas no
segmento de bens intermedirios localizam-se principalmente na Amaznia, Centro-Norte e Centro-Oeste. Trata-se de cidades com vocao de
fornecimento de matria prima e/ou insumos para a produo final (minerao, produtos qumicos, papel, celulose, petrleo etc.). J as cidades
especializadas e concentradas nos bens de consumo no durveis (bebidas, alimentao, servios pessoais etc., ou seja, os servios que no so
exportados) seguem a dinmica populacional, ou seja, instalam-se nos
grandes centros urbanos mais prximo das regies litorneas (Mapa 5).

[25] No que se refere ao padro de


especializao utilizamos o quociente locacional. O quociente locacional no setor x na cidade y expressa a
participao do setor x na economia
da cidade y, de um lado, em relao
participao do mesmo setor x numa
economia de referncia, como, por
exemplo, a economia brasileira. Definimos a existencia de especializao
em determinado setor nas cidades
que tm um quociente locacional
maior que: (a) bens de consumo duraveis e bens intermediarios: 4; (b) servios de produo e bens de consumo
no durveis: 1,5. Utilizamos como
fonte principal os dados da pesquisa
Rais-Caged para o perodo 2006.
[26] Complementamos o quociente locacional de especializao com
um ndice que mede a concentrao
em termos de determinada varivel
(por exemplo, o nmero de estabelecimentos) como a participao do
setor x na cidade y no total do setor x
na economia de referncia maior (por
exemplo, a economia brasileira).

MAPA 5

MAPA 6

MAPA 7

Municpios com Concentrao e Especializao


no Segmento de Bens de Consumo Durveis

Municpios com Concentrao e Especializao


no Segmento de Bens No Durveis

Municpios com Concentrao e Especializao


no Segmento de Servios Produtivos

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados rais-caged.


94 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[27] Cf. Diniz, Campolina C. Desenvolvimento poligonal no Brasil:


nem desconcentrao, nem contnua
polarizao. Revista Nova Economia,
n 3, set. 1993, pp. 52-6.

Essa configurao macroespacial das cadeias produtivas refora


hipteses j conhecidas que se referem aos limites da desconcentrao
espacial e chamada desconcentrao concentrada do dinamismo
econmico brasileiro27. Os dados apontam tambm que, mais do que
o porte populacional ou a situao na hierarquia da rede urbana, a varivel que mais incide sobre o dinamismo econmico e as condies
de desenvolvimento urbano do municpio a prpria localizao no
territrio. Tanto em 1991 como em 2000, as melhores performances
esto claramente concentradas no Sudeste e no Sul, e nos municpios
do Centro-Oeste mais prximos ao Sudeste (Sul de Minas, Tringulo
Mineiro e Sul de Gois).
RETRATO DA PRECARIEDADE: A INFRAESTUTURA DOS DOMICLIOS

[28] A metodologia de construo


do indicador de adequao dos domiclios foi desenvolvida originalmente em 1996 a partir de dados
pesquisados na Pesquisa Regional
por Amostra de Domiclios, coordenada pela professora Neide Patarra e
depois aperfeioada para os dados do
Censo Demogrfico de 1991 e 2000
por Aurlio Caiado, com o apoio do
Nepo-Unicamp. A metodologia foi
posteriormente readequada para a
pesquisa Regulao Urbanstica e
Solo Urbano para Habitao de Interesse Social sob coordenao de
Raquel Rolnik, com apoio da Fapesp
e do Lincoln Institute of Land Policy,
em 2009, para o Estado de So Paulo.
Durante a elaborao do Relatrio
das Cidades , esta foi novamente
revista em oficinas com a rede de especialistas mobilizada pelo projeto
Relatrio e os dados reprocessados
pela equipe tcnica do Nepo.
[29] Estes indicadores foram selecionados por estarem disponveis
nos Censos de 1991 e 2000, permitindo comparaes, e por serem os
nicos indicadores de infraestrutura
urbana disponveis para a totalidade
dos municpios brasileiros com replicabilidade a cada dez anos e grande
confiabilidade.

Para a anlise das condies de urbanizao do pas, construmos


um indicador suprasetorial replicvel no tempo e disponvel para todos
os municpios brasileiros, que pode ser lido como uma proxy das condies de urbanidade neles presente28. Sinteticamente, a metodologia
proposta procura dimensionar qual o percentual dos domiclios do
municpio, em suas reas urbanas e rurais, onde existe infraestrutura
bsica, incluindo abastecimento de gua, afastamento do esgoto e lixo e
presena de banheiro, existncia de luz eltrica e localizao e densidade do domiclio29. Partindo-se do pressuposto de que uma poltica de
desenvolvimento urbano tem, entre outros, o objetivo de garantir condio de urbanizao totalmente adequada para cada um dos domiclios
brasileiros, consideramos como adequado, de acordo com os dados
disponveis, o domiclio que no apresentasse qualquer inadequao.
Os critrios e indicadores selecionados so apresentados na Tabela 1.
Aps o processamento dos dados censitrios, foram elaborados
mapas e anlises quantitativas e comparativas sobre a adequao dos
domiclios nos municpios, analisando tambm separadamente os
domiclios urbanos e rurais de cada um. Tambm foram feitas projees das variveis, com base nos dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (pnad-ibge) para 2006 e 2008, para subsidiar a construo de hipteses sobre as mudanas ocorridas na dcada
de 2000, antecipando-se aos resultados do censo 2010.
A leitura dos mapas e tabelas em 1991 revelou um pas cujas cidades apresentavam baixas condies de urbanidade, menos de 23%
de domiclios totalmente adequados e cerca de metade dos municpios com 0% de domiclios totalmente adequados. Embora indicasse avanos, o retrato das condies de urbanizao em 2000 ainda
permanecia preocupante. Apenas 33% dos domiclios do Brasil eram
totalmente adequados, 30,5 milhes de domiclios tinham alguma
inadequao e nenhum municpio apresentava 100% de seus domiNOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

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TABELA 1

Critrios para classificao do domiclio como adequado conforme variveis do Censo IBGE
Varivel

Urbano

Caracterstica

abastecimento de gua (gua)

rede geral canalizada em pelo menos um cmodo

iluminao eltrica (luz)

possui

instalao sanitria (esgoto)

rede geral

lixo (lixo)

coletado por servio de limpeza diretamente

nmero de banheiros (banheiro)

maior que 0

espcie de domiclio (espcie)

particular permanente

localizao do domiclio (localizao)

localizado fora de aglomerado subnormal

densidade de moradores por cmodo (densidade)

menor ou igual a 2

abastecimento de gua

rede geral canalizada em pelo menos um cmodo


poo ou nascente com canalizao interna

iluminao eltrica

possui

instalao sanitria

rede geral
fossa sptica

Rural

lixo (lixo)

coletado por servio de limpeza direta ou indiretamente


queimado

nmero de banheiros

maior que 0

espcie de domiclio

particular permanente

localizao do domiclio

localizado fora de aglomerado subnormal

densidade de moradores por cmodo

menor ou igual a 2

Fonte: Elaborao prpria a partir das variveis do Censo ibge 1991 e 2000. Entre parnteses esto os termos que sero utilizados neste texto.

clios plenamente adequados. O municpio com melhores condies


apresentava 87,2% de domiclios totalmente adequados. A projeo
de 2008 parece indicar avanos em ritmo apenas ligeiramente mais
intenso: a porcentagem de domiclios adequados cresce 10,26 pontos
percentuais entre 91 e 2000 e 12,63 pontos no perodo subsequente.
Mais do que o porte populacional ou a posio na rede urbana30, a
varivel que mais parece incidir sobre a condio de desenvolvimento
urbano dos municpios a localizao no territrio nacional. Tanto nos
dados de 1991 como nos de 2000, os melhores percentuais de adequao esto concentrados em So Paulo, Rio de Janeiro, sul de Minas
Gerais, Tringulo Mineiro e sul de Gois. Em seguida, na regio Sul
e em alguns pontos da franja atlntica do nordeste do pas. Nesta regio a mdia de adequao dos municpios quase duas vezes maior
do que a mdia brasileira. Se retirarmos os municpios deste grupo, a
mdia de domiclios adequados em 2000 cai de 33% para 19%.
96 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[30] Adotamos a Regic, do ibge, j


citada, para localizar o municpio na
rede urbana.

TABELA 2

Condies de adequao dos domiclios no Brasil 1991/2000


1991

Sntese dos dados

2000

Projeo 2008

Total de domiclios

35.435.416

45.506.983

56.093.610

Total de domiclios adequados

8.058.718

15.015.826

25.601.027

22,74%

33,00%

45,63%

2362

913

s/informao

% de municpios com 0% de domiclios adequados

52,61%

16,58%

s/informao

Mxima % de domiclios adequados em um municpio

72,00%

87,20%

93%

Porcentagem total de domiclios adequados


Total de municpios com 0% de domiclios adequados

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.

MAPAS 7 E 8

Porcentagem de Domiclios Adequados 1991 e 2000


1991

2000

Territrios
0%-10%
10,01%-20%
20,01%-30%
30,01%-45%
45,01-60%
60,01%-87,2%
Fonte: Elaborao prpria a partir de tabulao especial dos microdados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.

Na comparao dos dados de 1991/2000/2008 entre as regies, observa-se variaes positivas em todas as regies. No entanto, as maiores
variaes percentuais ocorreram nas regies onde j havia melhores condies em 1991. Embora esse quadro indique que na Amaznia, no Nordeste e no Centro Oeste os percentuais de domiclios adequados tenham
mais que dobrado no perodo, os maiores avanos em pontos percentuais
ainda se do nos municpios inseridos em regies que j so as mais bem
estruturadas. Por outro lado, vem ocorrendo um espraiamento das melhores condies, conforme mostram os Mapas 9, 10, 11 e 12.
Os municpios que em 1991 possuam alta porcentagem de domiclios com apenas uma inadequao constituram a regio que em
2000 tinha melhores condies de urbanizao (Mapa 11), sendo
que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municpios nessa
mesma situao rumo ao Sul e Centro-Oeste, sugerindo uma provvel
continuidade desse processo na dcada seguinte (Mapa 12).
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

97

TABELA 3

Mdia percentual de adequao domiciliar municipal por Territrio 1991 e 2000 e 2008

Ano

Amaznia

Semi-rido
Nordestino

Litoral Norte/
Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Centro-Norte

1991

1,2%

3,3%

8,5%

40,4%

12,6%

19,9%

0,7%

2000

7,0%

12,9%

18,2%

51,6%

26,2%

27,3%

2,0%

Projeo 2008

13,0%

22,5%

27,9%

65,1%

49,6%

34,6%

7,6%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.

MAPAS 9 E 10

Municpios com mais de 30% de Domiclios Adequados

1991

2000

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.

MAPAS 11 E 12

Municpios com mais de 45% de seus Domiclios com Apenas uma Inadequao

1991

2000

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.
98 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

A observao mais atenta desses indicadores revela, no entanto,


que a precariedade tambm est presente na regio Sudeste, que tinha
apenas metade de seus domiclios totalmente adequados em 2000 e
65% na projeo de 2008. Considerando que nesta regio se encontram a maior parte das cidades mais populosas, e 42,2% dos domiclios do pas, isto nos d a dimenso do peso do contingente de domiclios sem urbanidade no seio da regio mais prspera e estruturada do
pas. A desigualdade socioespacial tem uma clara expresso regional,
mas tem tambm uma dimenso intra-urbana persistente no modelo
de desenvolvimento urbano do pas.
A ESCALA INTRA-URBANA

[31] Cf. Kowarick, L. F. F. Viver em


risco: sobre a vulnerabilidade no Brasil urbano. Novos Estudos Cebrap, n
63, 2002, pp. 103-41.
[32] Cf. Santos, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo, Hucitec,
1993; Rolnik. Excluso territorial e
violncia. So Paulo em Perspectiva,
vol. 13, n 4, 1999, pp. 100-11.
[33] So, na terminologia de Milton
Santos e Maria Silveira, as cidades
corporativas, nas quais ocorreu uma
privatizao do territrio (cf. Santos e
Silveira. O Brasil: territrio e sociedade
no incio do sculo xxi. Rio de Janeiro/
So Paulo: Record, 2006).
[34] Cf. Oliveira, F. de. Crtica razo
dualista. O Ornitorrinco. So Paulo:
Boitempo, 2003.
[35] Vale lembrar que o autor tambm destacou o papel ambivalente
do salrio mnimo, que, como uma
espcie de ncora geral na economia,
acabou nivelando para baixo os salrios entre categorias (cf. Oliveira, op.
cit., pp. 35-39).
[36] Maricato, Ermnia. Metropole
na periferia do capitalismo:ilegalidade,
desigualdade e violncia. So Paulo:
Hucitec, 1996, p. 43.
[37] Isto , o valor negativo do quociente mostra o descompasso (em
pontos percentuais) entre o crescimento da massa salarial por empregado e do pib per capita.

A literatura sobre a produo capitalista das cidades em geral, e


sobre a relao entre o mercado e o urbano no caso brasileiro em particular, vasta e foge ao escopo deste trabalho recuper-la. O modelo de
excluso territorial, analisado pioneiramente por Kowarick31, aponta
para um urbano dividido entre a insero nos circuitos avanados e
globalizados de mercado para poucos e a negao do direito cidade
para a maior parte dos moradores urbanos32.
Para os nossos objetivos, cabe destacar um eixo central desse debate: o dinamismo dos circuitos econmicos no produziu cidades
com urbanidade33. desnecessrio dizer que o fenmeno no novo;
j Oliveira34, na sua crtica razo dualista cepalina, de um segmento
atrasado que estaria dificultando o avano do moderno, ressaltava
que nas cidades brasileiras encontramos um imbricamento do arcaico e do moderno. Em sua viso, o padro de industrializao e urbanizao no perodo que se estende do ps-guerra at o milagre brasileiro produzia cidades nas quais o nvel do salrio real do trabalhador
no acompanhava o ritmo do crescimento econmico35. Isso significa
que a relao salarial no garantia nem sequer os custos de reproduo da fora de trabalho urbana em meio pujana econmica:
A produo ilegal das moradias e o urbanismo segregador so produtos deste descompasso e das caractersticas do mercado imobilirio e
fundirio nas cidades sobre cujos agentes no pesa nenhum constrangimento antiespeculativo e das caractersticas dos investimentos pblicos, que favorecem o mercado concentrado e restrito36.
Considerando este pano de fundo conceitual, examinamos dados
exploratrios sobre a evoluo da massa salarial por empregado e o
crescimento do pib per capita no perodo de 2002 a 2006. Os Grficos
1 e 2 mostram a evoluo do quociente das duas variveis37. Nas cidades
que apresentam um dinamismo muito acima da mdia brasileira em
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

99

termos do crescimento do pib per capita no perodo de 2002 a 2006,


o crescimento da massa salarial por empregado no acompanha o aumento do pib per capita. Este resultado vale tanto para as cidades com
um pib per capita (muito) abaixo ou (muito) acima da mdia brasileira.
GRFICO 1

Crescimento percentual anual real das vendas do varejo 1986-2008

Fonte: rais-caged (Massa salarial) e ibge (pib).


GRFICO 2

Variao da massa salarial por empregado x Variao do PIB per capita nas cidades com PIB per
capita (muito) alto e muito dinmicas 2002-2006

Fonte: Elaborao prpria. rais-caged (Massa salarial) e ibge (pib).


GRFICO 3

Variao da Massa Salarial por empregado x Variao do PIB per capita nas cidades com PIB per
capita muito baixo e com mdio, (muito) baixo dinamismo 2002-2006

Fonte: rais-caged (Massa salarial) e ibge (pib). Elaborao prpria.


100 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[38] Cabem as ressalvas habituais


em relao ao sistema Rais-Caged
(cobre apenas o setor formal, e depende das declaraes dos prprios
estabelecimentos econmicos). Alm
disso, dedues conceituais que cabem ao pib nacional no devem ser
automaticamente transferidas para o
PIB dos municpios.
[39] Cf. Maricato. O Ministrio
das Cidades e a poltica nacional de
desenvolvimento urbano. Polticas
Sociais. Acompanhamento e Anlise.
Braslia: Ipea, n 12, fev. 2006, p. 211.
[40] Cf. OSulivan. Urban economics.
Boston, ma/Homewood, il: Irwin,
1993.

J nas cidades com dinamismo igual ou aqum da mdia brasileira


no referido perodo, o crescimento da massa salarial consegue acompanhar melhor o dinamismo do pib per capita, j que no h o que
distribuir (Grfico 3).
Esses dados so parciais e foram compostos por meio de fontes diferentes; assim, necessrio certa cautela na formulao de hipteses
mais amplas38. De qualquer forma, o descolamento entre a evoluo da
massa salarial por empregado e o pib per capita nas cidades dinmicas
sugere uma distribuio funcional da renda, isto , a entre salrios, lucros
e renda da terra, que favorece os fatores de produo capital e terra, em
detrimento do fator de trabalho. O quadro remete imagem da cidade
patrimonialista descrita por Maricato39, capturada por um ciclo vicioso de concentrao de patrimnio, poder econmico e poder poltico.
Cabe lembrar e ao contrrio do que afirma a narrativa mainstream40,
que ainda interpreta o crescimento econmico local, a valorizao da
terra e o desenvolvimento urbano como variveis sinnimas que,
na ausncia de mecanismos compensatrios, o dinamismo econmico e a distribuio funcional de renda distorcida compem um coquetel
perverso, tendendo a agravar a situao do trabalhador pela excluso
socioespacial, alimentada pela valorizao especulativa da terra.
Para explorar melhor esta ltima hiptese, elaboramos dados que
relacionam a economia da cidade (conforme mensurada pelo nvel do
pib per capita em 2002 e o seu crescimento no perodo entre 2002 e
2006) e as condies de urbanizao no ano 2000, conforme evidenciado pela porcentagem de domiclios perfeitamente adequados. No
universo de 59 cidades do grupo de cidades muito dinmicas, e com
um pib per capita abaixo da mdia brasileira, por exemplo, o Grfico 4
aponta para baixas condies de urbanizao: a maioria desses municpios tem menos de um 10% dos domiclios perfeitamente adequados.
No Grfico 5 resumimos as condies de urbanizao para o outro
extremo do substrato de cidades, isto , as com um nvel do pib per
capita e um dinamismo acima da mdia brasileira. Percebemos que, das
225 cidades que pertencem a este substrato, uma parcela substancial
possui mais do que metade de seus domiclios perfeitamente adequados. Ao mesmo tempo, chama ateno a grande disperso das condies de urbanizao: mais de um tero das cidades capitalizadas em
termos do nvel e do dinamismo do pib per capita no apresenta sequer
20% dos domiclios perfeitamente adequados.
As informaes nos Grficos 4 e 5 apenas permitem a formulao
de uma hiptese: de acordo com a lgica da produo do espao urbano
e regional brasileiro, as condies de urbanizao so compradas
no mercado, como veremos adiante. Mas, num sistema de acumulao que no reproduz os custos da fora de trabalho, e com um
Estado que apresenta capacidade de investimento em urbanizao
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

101

GRFICO 4

Percentual de Adequao Domiciliar das Cidades com PIB per capita (muito) Baixo e Muito dinmica

GRFICO 5

Percentual de adequao domiciliar das cidades com PIB per capita (muito) alto e muito dinmicas

Fonte: Elaborao prpria, com base em ibge (Censo 2000).

limitada e quase inexistente regulao do mercado imobilirio e da


terra urbana, o mercado no acompanha o crescimento econmico
da cidade, produzindo cidades sem urbanidade.
POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO:
CONTINUIDADES E TRANSFORMAES

A poltica nacional de desenvolvimento urbano foi estruturada


nos anos de 1960/1970 por meio da montagem de um sistema de financiamento de habitao e saneamento. O governo federal arrecada
e redistribui, mediante emprstimos, os recursos da principal fonte
de financiamento dessas polticas:o fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadao lquida designada para financiar programas de saneamento e habitao (Fundo de
Garantia do Tempo de Servio FGTS). Na habitao, o modelo baseava-se no financiamento da produo privada e de companhias pblicas, incorporando posteriormente a oferta de crdito bancrio para
o consumidor final41. Na poltica de saneamento, o financiamento foi
canalizado para companhias estaduais. Como o sistema dependia do
102 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[41] Cf. Arretche, Marta. Estado federativo e polticas sociais: determinantes


da descentralizao. Rio de Janeiro/
So Paulo: Renavan/Fapesp, 2000.

[42] Cf. Flexibilizao institucional


da prestao de servios de saneamento: implicaes e desafios. Braslia: mpo, 1995 (srie Modernizao
do Setor Saneamento).

[43] As regras para o parcelamento


de solo foram institudas em 1979
pela Lei 6766, definindo a responsabilidade do parcelador em dotar
os loteamentos com infraestrutura
bsica e reas destinadas para a
instalao de reas verdes e equipamentos pblicos. Tais espaos so
definidos sob a forma de percentuais
da rea total da gleba.

retorno do investimento ao fundo pblico, pago pelos beneficirios


finais atravs de tarifas dos servios de saneamento e das prestaes
da casa-prpria, os sistemas expandiram-se mais nas regies de maior
renda, onde o retorno financeiro dos investimentos era garantido42.
Nem na habitao nem no saneamento este modelo foi capaz de prover condies adequadas de moradia para a maior parte da populao,
cuja renda no a habilitava para a condio de demanda neste mercado de casas e infraestrutura. O modelo foi estruturado para atender
basicamente s regies urbanas, e particularmente as grandes cidades,
onde havia mercado e escala de demanda para os produtos.
Paralelamente, o mesmo Estado regulou a produo e a expanso das cidades, por meio de leis de parcelamento, zoneamentos
e planos urbansticos, delegando ao loteador privado a misso de
produzir terra urbanizada, com infraestrutura e espaos pblicos
para a expanso da cidade43.
De acordo com este modelo, o mercado formal de urbanizao
produz, privadamente, cidade. Isto de fato ocorreu para as classes
mdias e altas; para os demais brasileiros, no campo e nas cidades,
restou uma insero precria e ambgua no territrio: sem condies
bsicas de urbanidade, com vnculos frgeis com a terra que ocupam,
vulnerveis a expulses e remoes. Nas cidades, o resultado foi uma
urbanizao sem infraestrutura bsica, ora pela omisso do poder local da tarefa de fiscalizar o mercado formal, que frequentemente deixa
os loteamentos sem infraestrutura, ora por sua incapacidade de ofertar
moradia e loteamentos adequados aos grupos de menor renda, impulsionando um mercado privado paralelo de baixssima qualidade
urbanstica e habitacional.
Essa lgica imps um padro predatrio que condenou as cidades
como um todo a um modelo insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe perdas ambientais e externalidades
negativas para seu conjunto muito difceis de recuperar. Em primeiro lugar, a espacializao da concentrao das oportunidades em um
fragmento da cidade, e a ocupao extensiva de suas periferias densas,
precrias e cada vez mais distantes, impe um padro de circulao
e mobilidade dependente do transporte sobre pneus e, portanto, de
alto consumo energtico e alto potencial poluidor. Por outro lado, a
ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental como so os mananciais de abastecimento de gua, os complexos dunares ou mangues so decorrentes da combinao de um
padro extensivo de crescimento por abertura de novas fronteiras e
da expulso permanente da populao mais pobre das reas ocupadas pelo mercado. Por fim, a engenharia urbana mecnica que procurou transformar a cidade em mquina de produo e circulao tratou
sua geografia natural como rios, vales inundveis e encostas
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

103

como obstculo a ser superado, aterrando, terraplanando e caucionando as guas, num desenho que procura minimizar as perdas territoriais para o mercado de solos.
Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ao dos governos locais, investindo em
urbanizao ou regulando o territrio, tem sido decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se
d sobretudo por meio da produo e do fornecimento de bens cujo
demandatrio o prprio Estado o caso das empreiteiras de obras
pblicas e de concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo,
transporte, entre outros44. Ocorre tambm pelo estabelecimento do
marco regulatrio das transaes econmico-jurdicas neste mercado,
nas leis e nas normas que afetam a competitividade e a rentabilidade de
seus produtos, da poltica de tributao sobre os imveis s normas
de uso e ocupao do solo. Nas cidades brasileiras, forte a presena desses setores no encaminhamento dos processos decisrios e na
implementao de projetos e programas de urbanizao, garantindo
seus mercados e uma rentabilidade mais segura para seus investimentos45. Esta acontece com base no estabelecimento de conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas, assim como
pelo controle poltico do Executivo e do Legislativo municipais.
Se para o mercado formal o Estado brasileiro tem sido o principal
referencial de induo ou obstaculizao de expanso do setor, para
os autoconstrutores do habitat popular a ao do Estado , tambm,
central. Tal relao, igualmente imersa em um terreno marcado pela
ambiguidade, estabelecida com base no grau de tolerncia por parte
do aparato estatal em relao a ocupaes e demais atos de infrao
legalidade instituda no marco jurdico e no grau de acesso aos bens
pblicos como infraestrutura e servios urbanos distribudos
pelo Estado. A partir dos anos de 1990, governos, em todas as instncias, comeam a investir em polticas de urbanizao de assentamentos precrios. Esse momento coincidiu tambm com os processos de redemocratizao do pas, que pressionava por uma resposta,
principalmente por parte dos governos locais, s demandas populares
de consolidao e urbanizao. A urbanizao ex-post passa a ganhar
um espao importante na agenda urbana, assim como nos processos
poltico-eleitorais em nvel local, com reverbares significativas em
outras instncias de poder, como veremos na prxima seo.
No mbito do mesmo processo poltico, a chamada agenda de
reforma urbana foi sendo formulada e institucionalizada mediante,
principalmente, reformas no ordenamento legal do pas e processos de
constituio de espaos de participao popular, como conferncias e
conselhos46. Do ponto de vista da gesto territorial, embora desde
2001 tenha sido aprovado um novo marco regulatrio o Estatuto
104 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[44] Cf. Marques, E. Estado e empreiteiras II: permerabilidade e polticas urbanas. Dados Revista de
Cincias. Sociais, vol. 46, n 1, 2003,
pp. 39-74.

[45] Cf. Ferreira, J. O mito da cidade global: o papel da ideologia na


produo do espao urbano. So Paulo:Vozes/Editora da Unesp/Anpur,
2007, p. 221.

[46] Cf. Fernandes, Edesio. Direito


urbanstico e poltica urbana no Brasil.
Belo Horizonte: Del Rey, 2001.

[47] O Estatuto requeria a implementao de Planos Diretores em


todos os municpios metropolitanos
e com mais de 20 mil habitantes at
2006, que deveriam ser elaborados
de forma participativa e incluir os
novos instrumentos urbansticos.
Pesquisa coordenada pelo IPPUR /
UFRJ e realizada por uma rede de pesquisadores em todo o pas constatou
que estes, embora tenham sido incorporados na maior parte dos pds
elaborados requerendo regulamentao posterior para sua aplicao
(o que no ocorreu), as regras de
zoneamento e parcelamento do solo
tiveram sua lgica pouco alterada.

[48] Cf. Rolnick, Democracia no fio


da navalha, op. cit.

[49] Estes dados referem-se analise dos contratos efetuados pela Caixa
Econmica Federal com os recursos do OGU no perodo entre 2001 e
2008, analisados no mbito do Relatrio das Cidades.

da Cidade , que, em tese, dotaria os municpios de maior poder sobre


o processo de urbanizao, as formas predominantes de regulao
parcelamento do solo e zoneamento foram pouco modificadas, e
o pacto poltico territorial que permitiria a implementao da funo
social da propriedade no ocorreu47. O mesmo podemos afirmar em
relao s instncias participativas no campo do desenvolvimento
urbano mesmo quando institucionalizadas no ganharam fora e
enraizamento a ponto de reverter o sentido dos processos decisrios
sobre o desenvolvimento urbano no pas. Foge do escopo deste artigo analisar os bloqueios que se antepuseram implementao dessa
agenda, assim como as inovaes e as formas de resistncia que estas
propiciaram. Para efeito da hiptese que pretendemos apresentar,
mais do que uma suposta vontade poltica de implementar um
plano diretor participativo ou de fortalecer instncias de participao, os governos carecem claramente de incentivos para faz-lo, j
que, como veremos adiante, os processos decisrios sobre os investimentos e o destino da cidade so, no atual modelo federativo e
sistema poltico brasileiros, estruturados sob outra lgica48.
No mbito do governo federal, modificaes importantes na poltica de habitao ocorreram no governo Lula, com um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para o desenvolvimento
urbano. Os dados sobre os repasses do Oramento Geral da Unio
para estados e municpios revelaram um salto de quase oito vezes entre
2001-2004 e 2005-2008. O crdito especialmente para os beneficirios finais elevou-se mais de dez vezes49. Alm disso, a combinao de subsdios diretos ao beneficirio final com crdito mais acessvel
propiciou um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de renda que se encontravam fora do mercado formal, sobretudo
na faixa de 5 a 10 salrios mnimos de renda familiar mensal.
No entanto, estes recursos esto sendo disponibilizados para o
tomador final ou transferidos para os governos estaduais e locais sem
que tenha ocorrido uma mudana significativa nos processos de gesto e ordenamento do solo, como ressaltamos anteriormente, assim
como nas arenas decisrias sobre os investimentos em desenvolvimento urbano, como veremos adiante.
FEDERALISMO BRASILEIRA: ENTRE A DESCENTRALIZAO
TUTELADA E O NEOLOCALISMO COMPETITIVO

Nos anos de 1980, ao modelo centralizado da poltica de desenvolvimento urbano estruturado no perodo autoritrio, com o poder decisrio sobre a destinao de recursos concentrado sobretudo na esfera
federal se contraps uma pauta municipalista que ganhou espao com
a nova Constituio. Contudo, pode-se dizer que na rea de desenNOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

105

volvimento urbano, diferentemente do que ocorreu em reas como a


educao e a sade, no houve uma reforma do Estado nem na direo
de uma descentralizao autnoma, com municpios financiados por
recursos prprios, nem na estruturao de um sistema com uma clara
hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo
financiado por fontes estveis e permanentes50.
O texto constitucional aumentou a participao dos municpios
nas transferncias constitucionais, fortalecendo-os financeiramente e atuando de forma redistributiva com a inteno de diminuir as
desigualdades entre os grandes municpios (com maior capacidade
de arrecadao) e os pequenos (mais dependentes de transferncias)51. No entanto, mesmo com o aumento de recursos advindos
das transferncias obrigatrias, como o Fundo de Participao dos
Municpios, as receitas municipais so insuficientes para produzir
condies adequadas de urbanizao. A maior parte dos municpios
depende de acesso a crdito junto a bancos pblicos ou de transferncias voluntrias dos governos estadual ou federal, caracterizando
o que a literatura sobre federalismo no Brasil denomina descentralizao tutelada, ou seja, aquela que feita por meio de transferncias
negociadas caso a caso, mantendo uma frgil relao de dependncia
entre a esfera local e a central, baseada em laos polticos, tcnicos ou
institucionais que podem ser efmeros52.
O principal fundo financiador do desenvolvimento urbano o
FGTS tem em seu Conselho Curador a principal arena para definio
das diretrizes e dos programas para alocao dos recursos. Este conta
com uma representao de empregados e empregadores, mas no possui representao de estados e municpios. Em outras palavras, ainda
que suas decises sejam fundamentais para o financiamento das polticas de desenvolvimento urbano dos governos locais, o Conselho no
uma arena com representao federativa53.
Com receitas prprias limitadas, restam aos municpios o acesso ao
crdito e as chamadas transferncias voluntrias. As transferncias so
efetuadas por meio de convnios dos municpios com os governos estaduais e federal, estabelecidos por processos de seleo conduzidos pelo
Executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo Legislativo
(as emendas parlamentares)54. A continuidade do perfil das emendas
individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos
presidenciais com agendas distintas demonstram, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a alta funcionalidade poltica deste
mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas especficas, apresentar rentabilidade elevada do ponto de vista da governabilidade55. Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual
carimbada pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares. Se do ponto de vista dos grandes
106 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[50] Cf. Almeida, M. H. T. de e Medici, Andr Cezar. Descentralizao


e polticas sociais. So Paulo: Fundap, 1996; Arretche. Federalismo
e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia.
Trabalho apresentado no iv Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, Rio de Janeiro, 21-24
jul. 2004. No campo da habitao,
a implementao de um sistema
Nacional de Habitao de Interesse
Social, proposto a partir de iniciativa popular protagonizada por movimentos de moradia ao Congresso
Nacional, foi atropelada pelo lanamento de um programa ambicioso de proviso de moradias
Minha Casa Minha Vida , baseado no subsdio direto ao crdito
para que familias comprem produtos produzidos diretamente por
construtoras privadas.
[51] Cf. Bremaeker, F. Panorama
da finanas municipais em 2005.
Ibam Srie Estudos Especiais, n
184, 2006.
[52] Cf. Almeida e Medici, op. cit.
[53] Cf. Arretche. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais.
Dados Revista de Cincias Sociais,
vol. 45, n 3, 2002, pp. 431-58.
[54] As emendas parlamentares so
rubricas oramentrias carimbadas, ou seja, com definio prvia
no apenas do programa ou ao,
mas tambm do local preciso de sua
destinao. Podem ser coletivas de
bancadas regionais ou estaduais e
individuais. No caso das emendas
individuais, normalmente prefixado um valor anual por parlamentar, o
qual pode alocar em aes finalsticas
de qualquer setor.
[55] Cf. Pereira, C. e Mueller, B.
Comportamento estratgico em
presidencialismo de coalizo: as relaes entre Executivo e Legislativo na
elaborao do oramento brasileiro.
Dados Revista de Cincias Sociais, vo.
45, n 2, 2002, pp. 265-301.

[56] Propositadamente aqui no nos


referimos s prticas de corrupo,
comuns no pas, quando percentuais
dos recursos pblicos envolvidos nas
obras ou servios so desviados para
pagar as caixinhaspara funcionrios da mquina estatal ou polticos.
Vrios escndalos vieram tona recentemente no pas, envolvendo tais
prticas, inclusive mas no exclusivamente por meio de emendas
parlamentares. No ressaltamos este
ponto em nossa anlise porque sua
denncia nos levaria a supor que o
problema central da democracia brasileira a tica. Sem menosprezar sua
importncia, parece-nos que a questo mais complexa.

[57] Cf. Ribeiro, L. C. Q (org.). Metrpoles: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito. So
Paulo;Rio de Janeiro: Fundao Perseu Abramo/Fase, 2004.

[58] Cf. Fiori, Jos. L. O federalismo


diante do desafio da globalizao.
In: Britto, Alvares R.B e Silva, Pedro
L. B. (orgs.). A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo:
Fundap, 1995.

objetivos da coalizo governante as emendas tm pouca importncia,


necessrio ressaltar que no mbito da competio poltica no municpio, base fundamental para definir a reeleio de um parlamentar,
este mecanismo pode ser crucial.
Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral, assim como os custos crescentes das campanhas
eleitorais, os parlamentares necessitam no apenas de mecanismos
de acesso distribuio de recursos pblicos, como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas para garantir sua sobrevivncia poltica. O controle de postos-chave na mquina estatal em
condies de interferir nas regras de contratao de servios e obras,
assim como a garantia de um fluxo de recursos para alimentar esta
mquina podem responder a esta dupla funo: de provocar possveis
retornos eleitorais positivos por parte dos beneficirios diretos das
obras e servios, e de recepo de possveis prmios por parte dos contratistas sob a forma de contribuies para custear campanhas56. No
por acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo
Ministrio das Cidades tem sido, juntamente com a rea da Sade,
a que mais recebe emendas por parte dos congressistas.
O peso e a importncia desses mecanismos para o modelo poltico eleitoral e o chamado presidencialismo de coalizo ajudam a
entender a proliferao de novos municpios, a manuteno de estruturas locais precrias e pouco autnomas e a dificuldade de estabelecimento de relaes horizontais entre os entes federados, mediante
arranjos federativos colaborativos. No modelo de gesto predominante, os municpios atuam de forma isolada; enquanto as relaes
verticais entre Unio, estados e municpios se estruturaram para o
desenvolvimento das polticas de desenvolvimento urbano, as relaes horizontais, entre municpios, no se consolidam, e as formas
de cooperao intermunicipais so poucas e frgeis. Este tema particularmente grave no caso dos aglomerados urbanos e regies metropolitanas que at hoje no encontraram caminhos para constituir
esferas possveis de planejamento e gesto57.
Nesse sentido, os dados remetem ao debate crtico sobre o significado das mudanas na organizao territorial do Estado brasileiro
que ocorreram no perodo ps-1988. Alguns autores argumentam que
emergiu um padro neolocalista e competitivo, com baixa capacidade endgena de colaborao interfederativa na proviso de servios
territoriais de interesse comum. Fiori58, por exemplo, afirma que,
a maneira pela qual o processo de descentralizao foi conduzido
ao longo dos anos de 1990 tornou as relaes federativas cada vez
mais competitivas, culminando num cenrio de guerras tributrias
e desregulamentao competitiva envolvendo estados e municpios.
A supervalorizao do cmbio e as taxas de juro elevadas que acomNOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011

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panharam o Plano Real, reforadas pela liberalizao do arcabouo


institucional que norteava os investimentos e o comrcio, permitiram o ingresso macio das cadeias produtivas e do capital financeiro
internacionais, montando a cena para o que o autor denominou, de
forma provocativa, a federao emergente dos mercadores59, ou,
na terminologia de Oliveira60, o leilo invertido envolvendo os entes
federativos e o setor privado61.
NOTAS FINAIS

Nas dcadas de 1990 e 2000, observou-se uma melhora das condies de adequao dos domiclios no pas. No entanto, o modelo de
poltica habitacional calcado apenas no financiamento da compra
de uma unidade nova vigente desde os anos do BNH no atingiu uma parcela significativa da populao,entre zero e trs salrios
mnimos de renda familiar mensal, onde se concentra mais de 90%
do dficit habitacional. Populao que no consegue acessar o mercado e, portanto, no tem acesso moradia adequada. Tampouco se
equacionou a dimenso urbanstica deste modelo; a expanso urbana
continua ocorrendo de forma fragmentada e desestruturada, gerando
um padro precrio de mobilidade, alm de grandes vulnerabilidades
urbano-ambientais. Sem qualquer poltica associada de fortalecimento da capacidade e do poder de gesto sobre o territrio e na ausncia
de qualquer constrangimento em relao transferncia das mais valias geradas coletivamente sobre o preo da terra, grande parte dos recursos, inclusive dos subsdios pblicos, transferida sobre os preos
dos terrenos, provocando um espraiamento ainda maior das cidades
e reiterando um processo de excluso para rendas mais baixas. Hoje,
o mercado imobilirio, aquecido pela enorme injeo de recursos para
a produo habitacional por meio do Programa Minha Casa Minha
Vida (2009), afirma encontrar dificuldades para implementar novas
unidades, por falta de terrenos com infraestrutura adequada. Os empreendedores cobram dos municpios a proviso de infraestrutura bsica de urbanizao. O Estado, por sua vez, no est estruturado para
desenvolver polticas de produo de cidades ex-ante diminuta a
capacidade de financiamento local da urbanizao mesmo em contextos de grande dinmica econmica e menor ainda as possibilidades de planejamento e gesto. A exceo dos subsdios j mencionados para produo de casas, a maior parte dos recursos injetados
em urbanizao na dcada de 2000 foram destinados a programas de
interveno em assentamentos precrios procurando remediar as
precariedades produzidas pelo modelo em curso.
Alm da concentrao da precariedade em certos territrios e das
disparidades reveladas por alguns indicadores especficos, os indica108 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink

[59] Ibidem, p. 36
[60] Cf. Oliveira. A crise da federao: da oligarquia globalizao. In:
Britto e Silva (orgs.), op. cit., p. 58.
[61] Para uma discusso internacional sobre o surgimento de um regime
de organizao territorial do Estado
que competitivo e neolocalista, ver
Brenner, Neil. New state spaces: urban
governance and the rescaling of statehood. Nova York: Oxford University
Press, 2004.

[62] Cf. Randolph, Rainer. Do planejamento colaborativo ao planejamento subversivo: reflexes sobre limitaes e potencialidades de planos
diretores no Brasil. Scripta Nova, vol.
11, n 17, ago. 2007, em <http://www.
ub.es/geocrit/sn/sn-24517.htm>.
Recebido para publicao
em 23 de dezembro de 2010.

dores apresentados aqui expem a necessidade de polticas desenhadas especificamente para certos territrios. No entanto, as polticas
brasileiras de proviso de condies de urbanizao e de desenvolvimento econmico apresentam padres uniformes de intervenes,
dialogando pouco com as especificidades regionais, como por exemplo, da Amaznia, com sua ocupao pouco adensada e seu meio ambiente peculiar. Desde o BNH assistimos ao desenvolvimento de uma
poltica sob um nico molde, realidade que no se modificou muito,
apesar da introduo de novos programas no setor da habitao.
Esta anlise exploratria aponta tambm para a atualidade do debate que se originou na economia poltica brasileira sobre os chamados espaos de subdesenvolvimento. Isto , na produo capitalista
do espao urbano e regional, as cidades representam uma arena privilegiada no processo de acumulao, mas os atores sociais tradicionalmente excludos da sua funo social no tm conseguido se apropriar
devidamente dos frutos do crescimento econmico. Na ausncia de
mudanas estruturais na sociedade brasileira, que articulam e mobilizam as cidades a partir de uma estratgia multiescalar subversiva62, o
crescimento econmico, a injeo em grande escala de recursos financeiros dos fundos pblicos e o fortalecimento do arcabouo jurdico e
institucional para nortear a gesto democrtica e participativa dos espaos locais representaro passos insuficientes para mudar de forma
significativa o rumo das cidades brasileiras.

NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

89, maro 2011


pp. 89-109

Raquel Rolnik professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.


Jeroen Klink professor da Universidade Federal do abc.

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