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E DESENVOLVIMENTO URBANO
Por que nossas cidades continuam to precrias?
RESUMO
Despite economic progresses including a spectacular growth in public spending on urban development and the promises of decentralization and the City Statute, the signs
of an exclusionary and predatory urban development program are still visible in the process of urbanization in Brazil.
This essay discusses some of the obstacles that precludes the Brazilian urban network of answering to the challenge to
extend the right to decent living conditions to the poor and the right to the city to all.
KEYWORDS: Economic growth; urban development; right to housing;
right to the city.
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So bem conhecidas as diversas transformaes que ocorreram ao longo dos ciclos econmicos14, mostrando, por exemplo,
as moldagens da dinmica macroespacial e da economia durante
NOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011
91
[15] Cf. Prado Jr., Caio. Histria econmica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
[16] Oliveira. Mudana na diviso
inter-regional do trabalho no Brasil.
In: A economia da dependncia imperfeita. Rio de Janeiro: Graal, 1984.
[18] Idem.
Os dados levantados no mbito do relatrio O Estado das Cidades no Brasil para o perodo de 2002 a 2006 parecem confirmar
este padro. Classificamos os municpios brasileiros em relao a
pib per capita e dinamismo do pib per capita23. Para as duas variveis,
definimos cinco extratos: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito
alto. Analisamos o comportamento de municpios que fogem das
situaes mdias, em quatro categorias de cidades: municpios com
nvel do pib per capita abaixo e com dinamismo econmico muito
acima da mdia brasileira (Mapa 1); municpios com nvel do pib
per capita e dinamismo muito acima da mdia brasileira (Mapa 2);
municpios com nvel do pib per capita abaixo da mdia brasileira,
sem crescimento expressivo (Mapa 3); e municpios com um nvel
do pib per capita muito acima da mdia brasileira, e sem crescimento
expressivo (Mapa 4)24. As cidades com um pib per capita muito acima da mdia brasileira concentram-se na maior parte no Sudeste,
Centro-Oeste e Sul. J as cidades com um nvel do pib per capita abaixo da mdia brasileira concentram-se principalmente na Amaznia
e na regio semirida nordestina.
MAPA 1
MAPA 2
Cidades com PIB per capita (muito) baixo e dinamismo muito alto
Cidades com PIB per capita muito alto e dinamismo muito alto
MAPA 3
MAPA 4
Cidades com PIB per capita muito alto, e com taxas mdias
ou muito baixas de dinamismo
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A leitura mais detalhada da dinmica macrorregional de algumas cadeias produtivas especficas, dando nfase na classificao dos segmentos industriais (entre bens de consumo durveis, no durveis e bens
intermedirios) e os chamados servios produtivos, isto , aqueles que
puxam a dinmica das economias locais, tambm aponta um quadro de
polarizao a partir do Sudeste, do Sul e de uma parcela do Centro-Oeste.
Os chamados setores dinmicos (ou bsicos) exportam a sua produo
(para outras cidades do pas ou para o exterior). Tipicamente, so setores
como os servios de apoio produo (servios financeiros e logsticos,
servios de consultoria etc.) ou os bens de consumo durveis (mquinas
e equipamentos, material de transporte etc.). Os chamados setores no
dinmicos (ou no bsicos), como os setores de alimentao, bebidas,
servios pessoais, no exportam, mas apenas fornecem ao mercado da
prpria cidade. Foram adotados aqui dois indicadores gerais: (1) ndices
de especializao em termos do nmero de estabelecimentos25; (2) ndices de concentrao em termos do nmero de estabelecimentos26. Esses
ndices foram medidos segundo uma chave que classificou o grau de especializao e concentrao dos estabelecimentos de acordo com a caracterstica das cidades, utilizando tercis que definiram os nveis de concentrao como alto, mdio ou baixo. Os mapas mostram que os segmentos
dinmicos (os bens de consumo durveis e os servios produtivos) continuam concentrados em um nmero muito pequeno de cidades do Sul
e do Sudeste (Mapas 4 e 6). As cidades especializadas e concentradas no
segmento de bens intermedirios localizam-se principalmente na Amaznia, Centro-Norte e Centro-Oeste. Trata-se de cidades com vocao de
fornecimento de matria prima e/ou insumos para a produo final (minerao, produtos qumicos, papel, celulose, petrleo etc.). J as cidades
especializadas e concentradas nos bens de consumo no durveis (bebidas, alimentao, servios pessoais etc., ou seja, os servios que no so
exportados) seguem a dinmica populacional, ou seja, instalam-se nos
grandes centros urbanos mais prximo das regies litorneas (Mapa 5).
MAPA 5
MAPA 6
MAPA 7
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TABELA 1
Critrios para classificao do domiclio como adequado conforme variveis do Censo IBGE
Varivel
Urbano
Caracterstica
possui
rede geral
lixo (lixo)
maior que 0
particular permanente
menor ou igual a 2
abastecimento de gua
iluminao eltrica
possui
instalao sanitria
rede geral
fossa sptica
Rural
lixo (lixo)
nmero de banheiros
maior que 0
espcie de domiclio
particular permanente
localizao do domiclio
menor ou igual a 2
Fonte: Elaborao prpria a partir das variveis do Censo ibge 1991 e 2000. Entre parnteses esto os termos que sero utilizados neste texto.
TABELA 2
2000
Projeo 2008
Total de domiclios
35.435.416
45.506.983
56.093.610
8.058.718
15.015.826
25.601.027
22,74%
33,00%
45,63%
2362
913
s/informao
52,61%
16,58%
s/informao
72,00%
87,20%
93%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.
MAPAS 7 E 8
2000
Territrios
0%-10%
10,01%-20%
20,01%-30%
30,01%-45%
45,01-60%
60,01%-87,2%
Fonte: Elaborao prpria a partir de tabulao especial dos microdados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.
Na comparao dos dados de 1991/2000/2008 entre as regies, observa-se variaes positivas em todas as regies. No entanto, as maiores
variaes percentuais ocorreram nas regies onde j havia melhores condies em 1991. Embora esse quadro indique que na Amaznia, no Nordeste e no Centro Oeste os percentuais de domiclios adequados tenham
mais que dobrado no perodo, os maiores avanos em pontos percentuais
ainda se do nos municpios inseridos em regies que j so as mais bem
estruturadas. Por outro lado, vem ocorrendo um espraiamento das melhores condies, conforme mostram os Mapas 9, 10, 11 e 12.
Os municpios que em 1991 possuam alta porcentagem de domiclios com apenas uma inadequao constituram a regio que em
2000 tinha melhores condies de urbanizao (Mapa 11), sendo
que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municpios nessa
mesma situao rumo ao Sul e Centro-Oeste, sugerindo uma provvel
continuidade desse processo na dcada seguinte (Mapa 12).
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TABELA 3
Mdia percentual de adequao domiciliar municipal por Territrio 1991 e 2000 e 2008
Ano
Amaznia
Semi-rido
Nordestino
Litoral Norte/
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Centro-Norte
1991
1,2%
3,3%
8,5%
40,4%
12,6%
19,9%
0,7%
2000
7,0%
12,9%
18,2%
51,6%
26,2%
27,3%
2,0%
Projeo 2008
13,0%
22,5%
27,9%
65,1%
49,6%
34,6%
7,6%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.
MAPAS 9 E 10
1991
2000
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.
MAPAS 11 E 12
Municpios com mais de 45% de seus Domiclios com Apenas uma Inadequao
1991
2000
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados dos censos demogrficos ibge 1991 e 2000.
98 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink
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Variao da massa salarial por empregado x Variao do PIB per capita nas cidades com PIB per
capita (muito) alto e muito dinmicas 2002-2006
Variao da Massa Salarial por empregado x Variao do PIB per capita nas cidades com PIB per
capita muito baixo e com mdio, (muito) baixo dinamismo 2002-2006
101
GRFICO 4
Percentual de Adequao Domiciliar das Cidades com PIB per capita (muito) Baixo e Muito dinmica
GRFICO 5
Percentual de adequao domiciliar das cidades com PIB per capita (muito) alto e muito dinmicas
103
como obstculo a ser superado, aterrando, terraplanando e caucionando as guas, num desenho que procura minimizar as perdas territoriais para o mercado de solos.
Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ao dos governos locais, investindo em
urbanizao ou regulando o territrio, tem sido decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se
d sobretudo por meio da produo e do fornecimento de bens cujo
demandatrio o prprio Estado o caso das empreiteiras de obras
pblicas e de concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo,
transporte, entre outros44. Ocorre tambm pelo estabelecimento do
marco regulatrio das transaes econmico-jurdicas neste mercado,
nas leis e nas normas que afetam a competitividade e a rentabilidade de
seus produtos, da poltica de tributao sobre os imveis s normas
de uso e ocupao do solo. Nas cidades brasileiras, forte a presena desses setores no encaminhamento dos processos decisrios e na
implementao de projetos e programas de urbanizao, garantindo
seus mercados e uma rentabilidade mais segura para seus investimentos45. Esta acontece com base no estabelecimento de conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas, assim como
pelo controle poltico do Executivo e do Legislativo municipais.
Se para o mercado formal o Estado brasileiro tem sido o principal
referencial de induo ou obstaculizao de expanso do setor, para
os autoconstrutores do habitat popular a ao do Estado , tambm,
central. Tal relao, igualmente imersa em um terreno marcado pela
ambiguidade, estabelecida com base no grau de tolerncia por parte
do aparato estatal em relao a ocupaes e demais atos de infrao
legalidade instituda no marco jurdico e no grau de acesso aos bens
pblicos como infraestrutura e servios urbanos distribudos
pelo Estado. A partir dos anos de 1990, governos, em todas as instncias, comeam a investir em polticas de urbanizao de assentamentos precrios. Esse momento coincidiu tambm com os processos de redemocratizao do pas, que pressionava por uma resposta,
principalmente por parte dos governos locais, s demandas populares
de consolidao e urbanizao. A urbanizao ex-post passa a ganhar
um espao importante na agenda urbana, assim como nos processos
poltico-eleitorais em nvel local, com reverbares significativas em
outras instncias de poder, como veremos na prxima seo.
No mbito do mesmo processo poltico, a chamada agenda de
reforma urbana foi sendo formulada e institucionalizada mediante,
principalmente, reformas no ordenamento legal do pas e processos de
constituio de espaos de participao popular, como conferncias e
conselhos46. Do ponto de vista da gesto territorial, embora desde
2001 tenha sido aprovado um novo marco regulatrio o Estatuto
104 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink
[44] Cf. Marques, E. Estado e empreiteiras II: permerabilidade e polticas urbanas. Dados Revista de
Cincias. Sociais, vol. 46, n 1, 2003,
pp. 39-74.
[49] Estes dados referem-se analise dos contratos efetuados pela Caixa
Econmica Federal com os recursos do OGU no perodo entre 2001 e
2008, analisados no mbito do Relatrio das Cidades.
Nos anos de 1980, ao modelo centralizado da poltica de desenvolvimento urbano estruturado no perodo autoritrio, com o poder decisrio sobre a destinao de recursos concentrado sobretudo na esfera
federal se contraps uma pauta municipalista que ganhou espao com
a nova Constituio. Contudo, pode-se dizer que na rea de desenNOVOS ESTUDOS 89 MARO 2011
105
[57] Cf. Ribeiro, L. C. Q (org.). Metrpoles: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito. So
Paulo;Rio de Janeiro: Fundao Perseu Abramo/Fase, 2004.
107
Nas dcadas de 1990 e 2000, observou-se uma melhora das condies de adequao dos domiclios no pas. No entanto, o modelo de
poltica habitacional calcado apenas no financiamento da compra
de uma unidade nova vigente desde os anos do BNH no atingiu uma parcela significativa da populao,entre zero e trs salrios
mnimos de renda familiar mensal, onde se concentra mais de 90%
do dficit habitacional. Populao que no consegue acessar o mercado e, portanto, no tem acesso moradia adequada. Tampouco se
equacionou a dimenso urbanstica deste modelo; a expanso urbana
continua ocorrendo de forma fragmentada e desestruturada, gerando
um padro precrio de mobilidade, alm de grandes vulnerabilidades
urbano-ambientais. Sem qualquer poltica associada de fortalecimento da capacidade e do poder de gesto sobre o territrio e na ausncia
de qualquer constrangimento em relao transferncia das mais valias geradas coletivamente sobre o preo da terra, grande parte dos recursos, inclusive dos subsdios pblicos, transferida sobre os preos
dos terrenos, provocando um espraiamento ainda maior das cidades
e reiterando um processo de excluso para rendas mais baixas. Hoje,
o mercado imobilirio, aquecido pela enorme injeo de recursos para
a produo habitacional por meio do Programa Minha Casa Minha
Vida (2009), afirma encontrar dificuldades para implementar novas
unidades, por falta de terrenos com infraestrutura adequada. Os empreendedores cobram dos municpios a proviso de infraestrutura bsica de urbanizao. O Estado, por sua vez, no est estruturado para
desenvolver polticas de produo de cidades ex-ante diminuta a
capacidade de financiamento local da urbanizao mesmo em contextos de grande dinmica econmica e menor ainda as possibilidades de planejamento e gesto. A exceo dos subsdios j mencionados para produo de casas, a maior parte dos recursos injetados
em urbanizao na dcada de 2000 foram destinados a programas de
interveno em assentamentos precrios procurando remediar as
precariedades produzidas pelo modelo em curso.
Alm da concentrao da precariedade em certos territrios e das
disparidades reveladas por alguns indicadores especficos, os indica108 CRESCIMENTO ECONMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO Raquel Rolnik e Jeroen Klink
[59] Ibidem, p. 36
[60] Cf. Oliveira. A crise da federao: da oligarquia globalizao. In:
Britto e Silva (orgs.), op. cit., p. 58.
[61] Para uma discusso internacional sobre o surgimento de um regime
de organizao territorial do Estado
que competitivo e neolocalista, ver
Brenner, Neil. New state spaces: urban
governance and the rescaling of statehood. Nova York: Oxford University
Press, 2004.
[62] Cf. Randolph, Rainer. Do planejamento colaborativo ao planejamento subversivo: reflexes sobre limitaes e potencialidades de planos
diretores no Brasil. Scripta Nova, vol.
11, n 17, ago. 2007, em <http://www.
ub.es/geocrit/sn/sn-24517.htm>.
Recebido para publicao
em 23 de dezembro de 2010.
dores apresentados aqui expem a necessidade de polticas desenhadas especificamente para certos territrios. No entanto, as polticas
brasileiras de proviso de condies de urbanizao e de desenvolvimento econmico apresentam padres uniformes de intervenes,
dialogando pouco com as especificidades regionais, como por exemplo, da Amaznia, com sua ocupao pouco adensada e seu meio ambiente peculiar. Desde o BNH assistimos ao desenvolvimento de uma
poltica sob um nico molde, realidade que no se modificou muito,
apesar da introduo de novos programas no setor da habitao.
Esta anlise exploratria aponta tambm para a atualidade do debate que se originou na economia poltica brasileira sobre os chamados espaos de subdesenvolvimento. Isto , na produo capitalista
do espao urbano e regional, as cidades representam uma arena privilegiada no processo de acumulao, mas os atores sociais tradicionalmente excludos da sua funo social no tm conseguido se apropriar
devidamente dos frutos do crescimento econmico. Na ausncia de
mudanas estruturais na sociedade brasileira, que articulam e mobilizam as cidades a partir de uma estratgia multiescalar subversiva62, o
crescimento econmico, a injeo em grande escala de recursos financeiros dos fundos pblicos e o fortalecimento do arcabouo jurdico e
institucional para nortear a gesto democrtica e participativa dos espaos locais representaro passos insuficientes para mudar de forma
significativa o rumo das cidades brasileiras.
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