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TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE GOIS

DOUTRINA

Limites da utilizao de
princpios do processo judicial
no processo administrativo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
1 - O processo como modo de proceder dos trs Poderes do Estado
Existem alguns aspectos do processo que so iguais ou muito prximos nas esferas judicial
e administrativa, a comear pelo seu conceito, j que o processo sempre compreende uma srie de
atos coordenados para a realizao de um fim estatal, que a aplicao da lei. Em ambas as esferas, o
processo constitui instrumento, forma, modo de proceder. "
J tivemos oportunidade de falar em processo num sentido muito amplo, de modo a
abranger os instrumentos de que se utilizam os trs Poderes do Estado Judicirio, Legislativo e
Executivo para a consecuo de seus fins. "Cada qual, desempenhando funes diversas, se utiliza
de processo prprio, cuja fonte criadora a prpria Constituio; ela estabelece regras fundamentais
de competncia e de forma, institui os rgos, define suas atribuies, confere-lhes prerrogativas,
impe-lhes obrigaes, tudo com o objetivo de assegurar a independncia e o equilbrio no exerccio
das suas funes institucionais e, ao mesmo tempo, garantir que esse exerccio se faa com respeito
1
aos direitos individuais, tambm assegurados pela Constituio.
Embora cada processo estatal obedea a princpios prprios, adequados funo
especfica que lhes incumbe, no h dvida de que todos eles obedecem, pelo menos, aos princpios
da competncia, do formalismo (mais ou menos acentuado), do interesse pblico, da segurana
jurdica, da razoabilidade e tantos outros que decorrem expressa ou implicitamente da Constituio.
Deixando de lado o processo legislativo, que no relevante para o tema ora tratado, no
h dvida de que existem semelhanas e diferenas entre o processo judicial e o administrativo.
Ambos so processos de aplicao da lei. Ambos esto sujeitos aos princpios da
legalidade, do formalismo, da ampla defesa, do contraditrio, do devido processo legal, da
motivao, da publicidade, da economia processual, da segurana jurdica, este ltimo servindo de
fundamento s regras que impem respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurdico perfeito e coisa
julgada, bem como aos prazos de prescrio e decadncia, alm das regras legais sobre precluso.
No entanto, no se pode negar a existncia de diferenas sensveis entre o processo
judicial e o administrativo. Se assim no fosse, bastaria aplicar aos processos administrativos as
normas constantes do Cdigo de Processo Civil e do Cdigo de Processo Penal (no caso de processos
sancionadores).
Assim que o formalismo, presente nas duas modalidades de processo, muito menos
rigoroso nos processos administrativos, onde alguns falam em informalismo e outros preferem falar
em formalismo moderado.

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A ideia de coisa julgada administrativa, embora mencionada pela doutrina, no tem o

mesmo sentido da coisa julgada judicial, j que, adotado o princpio da unidade de jurisdio no
artigo 50, XXXV; da Constituio, s ao Poder Judicirio assiste a competncia para dizer o direito em
ltima instncia.
Tambm o instituto da prescrio que, no direito administrativo, se aproxima da precluso,
tem sentido diverso no processo judicial, em que ocorre a perda do direito de ao, enquanto no
direito administrativo assume diferentes significados: (I) perda, pelo administrado, do prazo para
recorrer de deciso administrativa; (II) perda, pela Administrao Pblica, do prazo para rever os
prprios atos; e (III) perda do prazo para punir. O primeiro prazo definido em benefcio da
Administrao Pblica, que dele pode abrir mo para prestigiar os princpios da legalidade, do
interesse pblico, da verdade material, do controle judicial. Os dois ltimos prazos, sendo
estabelecidos em benefcio do administrado, so obrigatrios para a Administrao Pblica, em
prestgio do princpio da segurana jurdica. Como se ver adiante, a perda de prazos pelo
administrado no tem, necessariamente, o mesmo efeito consumativo que no processo judicial.
Do mesmo modo que a coisa julgada e a prescrio, o instituto da precluso que ocorre
quando uma das partes deixa de adotar alguma providncia processual de sua alada foi
transposto para o mbito dos processos administrativos. No entanto, tambm no pode ter o mesmo
rigor que no processo judicial.
A Administrao Pblica demonstra tendncia de adotar os institutos do processo judicial
com o mesmo rigor, muitas vezes em prejuzo dos direitos do administrado, do interesse pblico e at
com maiores nus para si prpria e para o errio.
Cabe aqui a indagao: qual a razo para essa transposio, pura e simples, de princpios
do processo judicial para o processo administrativo?
A grande razo decorre do fato de que o direito administrativo brasileiro se inspirou no
sistema europeu-continental, em especial no direito francs, em que existe o sistema de dualidade
de jurisdio. Ou seja, ao lado da jurisdio comum, existe a jurisdio administrativa, ambas com
igual competncia para proferir decises com fora de coisa julgada. Na jurisdio administrativa
inteiramente correto falar em prescrio, em precluso, em formalismo, em coisa julgada, de forma
igual que se utiliza na jurisdio comum.
Nos pases que adotam esse sistema, como Frana, Itlia, Alemanha, entre outros, existe o
chamado processo administrativo contencioso, sujeito a princpios idnticos aos do processo judicial.
Essa modalidade de processo desenvolve-se perante um rgo cercado de garantias que asseguram a
sua independncia e imparcialidade, com competncia para proferir decises com fora de coisa
julgada sobre as lides surgidas entre Administrao e administrado. Esse tipo de processo s existe
nos pases que adotam o contencioso administrativo; nos demais, essa fase se desenvolve perante o
Poder Judicirio, porque s este pode proferir deciso com fora de coisa julgada; a Administrao
Pblica, sendo "parte" nas controvrsias que ela decide, no tem o mesmo poder, uma vez que
ningum pode ser juiz e parte ao mesmo tempo.
No Brasil, jamais existiu o sistema de dualidade de jurisdio. Jamais existiu o chamado
processo administrativo contencioso. Aqui, falar em processo administrativo significa falar no
chamado processo administrativo gracioso, em que a deciso proferida pela Administrao Pblica
sempre sujeita ao controle judicial.
No entanto, apesar disso, houve a transposio de institutos do processo contencioso para
o processo administrativo gracioso. Essa transposio possvel, desde que feita em seus devidos

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termos, porque tem que levar em conta as peculiaridades e os princpios prprios do processo
administrativo gracioso.
Existe pelo menos uma razo aceitvel para que se faa a transposio de institutos como
a coisa julgada, a prescrio e a precluso: quer-se evitar que os litgios que se instauram na esfera
administrativa se prolonguem indefinidamente no tempo, em prejuzo da segurana jurdica, em seu
duplo aspecto: objetivo, que designa a necessria estabilidade das relaes sindicais; e subjetivo,
que significa a confiabilidade que o administrado deve ter quanto licitude das decises
administrativas. Este ltimo equivale ao princpio da confiana legtima ou princpio da proteo da
confiana.
Mas tambm existem razes mais do que aceitveis que recomendam boa dose de bom
senso na aplicao desses institutos nos processos administrativos. Tem que haver certo
abrandamento na aplicao do princpio do formalismo e nos conceitos de coisa julgada, de
prescrio, de precluso, para falar apenas de alguns dos aspectos em que, com muita frequncia, a
Administrao Pblica invoca princpios e institutos prprios do processo judicial. E tem-se que levar
em conta que, enquanto no direito processual civil e penal, esses conceitos esto consagrados, no
direito processual administrativo falta preciso, inclusive na distino entre esses institutos.
Duas grandes razes aconselham muita cautela na transposio de institutos prprios do
processo judicial: (I) de um lado, a elaborao, no decurso do tempo, de determinados princpios
especficos dos processos administrativos; o caso dos princpios da oficialidade, do formalismo
moderado (ou informalismo), da verdade material, do interesse pblico, da economia processual,
dentre outros construdos e aplicados muito antes de existir no Brasil uma lei de processo
administrativo (Lei n 9.784, de 29-1-99); (II) de outro lado, o fato de que os atos da Administrao
Pblica esto sempre sujeitos ao controle externo, seja pelo Legislativo, com auxlio do Tribunal de
Contas, seja pelo Poder Judicirio; esta uma grande diferena entre o processo administrativo e o
processo judicial: neste, uma vez proferida a deciso final transitada em julgado, no h outro rgo
superior que possa dizer que a deciso foi lcita ou ilcita, porque o Poder Judicirio exerce a chamada
soberania em sentido jurdico, que compreende o poder de decidir em ltima instncia; no por
outra razo que se diz que a coisa julgada encerra uma verdade legal, fazendo o negro "parecer
branco e o quadrado parecer redondo. No processo administrativo, as decises administrativas
mesmo as adotadas na ltima instncia da escala hierrquica, so sempre passveis de reviso pelos
rgos de controle. No adianta o apego excessivo aos formalismos, aos prazos para apresentao
de recursos ou juntada de documentos, se, por falta de tais providncias, a deciso administrativa
resultar em ato ilcito que pode ser corrigido pelo Poder Judicirio.

2 - Direito positivo
Existe hoje no Brasil a chamada Lei de Processo Administrativo, de n 9.784, de 29-1-99,
que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Ela no
estabelece propriamente um procedimento, com rito a ser seguido, mas trata de diretrizes gerais a
serem observadas no desenvolvimento dos processos administrativos, indicando os princpios de
observncia obrigatria, os direitos e deveres dos administrados, os casos de impedimentos' e
suspeies, a forma, tempo e lugar dos atos do processo, normas sobre as trs fases do processo
(instaurao, instruo e deciso), e sobre os recursos, a exigncia de motivao, os prazos, dentre
outras normas relevantes.
2
Embora seja dirigida aos processos administrativos federais, temos entendido que, na
medida em que define princpios constitucionais e compreende inmeras normas que constituem

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aplicao dos mesmos, a lei acaba, quanto a esse aspecto, por ser de mbito nacional. Isto
especialmente relevante porque, embora alguns Estados e Municpios tenham tambm a sua
prpria lei de processo administrativo (como o Estado de So Paulo, que at se antecipou lei federal
ao promulgar a Lei n 10.177, de 30-12-98), em muitos entes da Federao, talvez na maior parte
deles, no existe lei de processo administrativo.
Outro dado relevante que a lei no disciplina necessariamente todos os processos
administrativos, j que alguns so regidos por leis especficas, como a lei de licitaes e contratos, a
legislao do CADE, os processos disciplinares regidos pelos estatutos dos servidores federal,
estaduais e municipais, os processos no mbito dos Tribunais de Contas, dentre outros. No entanto,
em relao a todos os processos administrativos disciplinados por lei prpria, a Lei n 9.784/99 tem
aplicao subsidiria, como decorre de seu artigo 69, em cujos termos "os processos
administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas
subsidiariamente os preceitos desta Lei". Por essa razo, o tema ser tratado com vista aplicao
das normas dessa lei.

3 - Do princpio do formalismo
Um dos princpios do processo judicial , evidentemente, o da obedincia s formas e aos
procedimentos impostos por lei.
O mesmo princpio aplica-se aos processos administrativos. Porm, ele no pode ter o
mesmo rigor que no processo judicial, sob pena de, em determinadas situaes concretas, tornar-se
prejudicial aos direitos individuais do interessado e ao prprio interesse da Administrao Pblica
em dar cumprimento lei pela forma menos onerosa possvel (ou seja, respeitando o princpio da
razoabilidade).
Poder-se-ia alegar que a inobservncia de determinadas formalidades do procedimento
acarretariam descumprimento de normas legais constantes da j referida Lei de Processo
Administrativo ou de outras leis esparsas, com afronta ao princpio da legalidade. No entanto, no
mbito administrativo, se o cumprimento da lei processual prejudicar o cumprimento do direito
material, este, em regra, que deve prevalecer. No processo judicial, o cumprimento das normas
processuais, como as que estabelecem prazos para as partes adotarem determinadas providncias,
essencial para conduzir ao fim do processo, que a soluo do litgio. Isto em nome da segurana
jurdica.
No processo administrativo, se for dada preferncia ao cumprimento da norma
processual em detrimento do direito material, chegar-se- ao fim da instncia administrativa
(tambm em nome da segurana jurdica), mas no se impedir a instaurao da instncia judicial,
com maiores nus, no s para o particular, como tambm para a prpria Administrao Pblica e
para o errio.
Por isso mesmo, ao tratar do tema do processo administrativo, tenho preferido falar em
3
princpio do informalismo. Isto no significa ausncia de formas, j que estas so essenciais para
permitir o controle dos atos administrativos; mas significa a adoo de formas menos rgidas do que
no processo judicial. Exemplo disso encontra-se no Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do
Estado de So Paulo (Lei n 10.261, de 28-10-68, com a redao dada pela Lei Complementar n 942,
de 6-6-02). 0 artigo 305 quebra a rigidez do formalismo do processo disciplinar ao estabelecer que
no ser declarada a nulidade de nenhum ato processual que no houver infludo na apurao da
verdade substancial ou, diretamente, na deciso do processo ou da sindicncia. Trata-se de norma

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sbia, porque faz prevalecer o principio da verdade material sobre o princpio do formalismo e
certamente com a plena conscincia de que outro tipo de exigncia poderia levar correo judicial
da deciso administrativa.
Odete Medauar4 prefere falar em formalismo moderado, com as seguintes observaes:
H ritos e formas inerentes a todo procedimento. Na verdade, o principio do formalismo
moderado consiste, em primeiro lugar, na previso de ritos e formas simples, suficientes para
propiciar um grau de certeza, segurana, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditrio e a ampla
defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigncia de interpretao flexvel e razovel quanto a
formas, para evitar que estas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras
finalidades do processo.
Note-se que na prpria Lei n 9.784/99 (elaborada por comisso presidida por Caio Tcito
e da qual tive a honra de participar), o formalismo no includo entre os princpios do processo
administrativo, mencionados no artigo 2. Alm disso, no pargrafo nico, o dispositivo estabelece
determinados critrios a serem observados no processo, alguns dos quais permitindo
incontestavelmente abrandar a aplicao do principio do formalismo e o rigor das normas
processuais:
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
VIII - observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurana e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo
de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam resultar sanes e nas
situaes de litgio;
Na realidade, trata-se da aplicao do princpio da razoabilidade (este sim previsto no
artigo 2, caput, da Lei de Processo Administrativo) no que diz respeito s formas procedimentais:
estas devem ser cumpridas na medida em que se mostrem essenciais garantia dos direitos dos
administrados e para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos seus direitos. Por
outras palavras, deve haver adequao, proporo, relao entre os meios (formas procedimentais)
e os fins (certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados). Nos processos disciplinares,
o grande objetivo levantar toda a matria de fato e de direito que permita levar a concluso segura
quanto prtica do ato ilcito e a consequente sano. Esse objetivo poder ser frustrado se a
autoridade administrativa responsvel pela execuo do processo deixar de receber alegaes ou
documentos por apego excessivo a normas processuais. A prpria Lei de Processo Administrativo
expressamente, como se ver adiante, permite que a Administrao reveja o ato administrativo,
ainda que impugnado extemporaneamente, como permite que alegaes sejam apresentadas antes
da deciso ou j na fase de recurso, com juntada de novos documentos.
Note-se tambm que, pelo artigo 22 da mesma lei, "os atos do processo administrativo
no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir". E, pelo artigo
29, 2, "os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem realizar-se do modo
menos oneroso para estes".
No processo administrativo, a legalidade processual, como regra, no pode prevalecer
sobre a legalidade material, porque isto contraria a prpria finalidade da funo administrativa do
Estado, que a de cumprir a lei de ofcio.

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4 - Da coisa julgada administrativa e da precluso nos processos

administrativos
No processo judicial, "chama-se coisa julgada ou caso julgado a deciso judicial de que j
no caiba recurso" (art. 6, 3, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, hoje denominada de Lei das
Normas Gerais do Direito Brasileiro).
A coisa julgada pode ser formal e material. Coisa julgada formal caracteriza-se pela
imutabilidade da sentena, dentro do processo em que foi proferida, por no ser cabvel mais
qualquer recurso. E a coisa julgada material equivale autoridade da sentena, que passa a fazer lei
5
entre as partes. Nas palavras de Moacir Amaral Santos, "da coisa julgada formal resulta a
imutabilidade da sentena, no mesmo processo em que foi proferida, porque a sentena se tornou
ou inimpugnvel". Um pouco alm, observa o autor que "a essa qualidade da sentena se
acrescenta uma outra, que lhe d autoridade alm do processo em que foi proferida. O comando
emergente da sentena se reflete fora do processo em que foi proferida, pela imutabilidade dos seus
efeitos......O comando emergente da sentena, tornado imutvel, adquire autoridade de coisa
julgada, a impedir que a relao de direito material decidida, entre as mesmas partes, seja
reexaminada e decidida, no mesmo processo ou em outro processo, pelo mesmo ou outro juiz ou
tribunal". coisa julgada material que se refere o artigo 468 do CPC, quando determina que "a
sentena que julgar total ou parcialmente a lide, tem fora de lei nos limites da lide e das questes
decididas".
6
Por sua vez, a precluso, nas palavras do mesmo autor consiste na "perda de uma
faculdade ou direito processual, que, por se haver esgotado ou no ter sido exercido em tempo e
momento oportunos, fica praticamente extinto". Ele cita o conceito de Couture, segundo quem a
precluso consiste na "ao e efeito de extinguir-se o direito de realizar um ato processual, j seja
por proibio da lei, por haver-se deixado passar a oportunidade de verific-lo, ou por haver-se
realizado outro com aquele incompatvel."
7
Nas palavras de Egon Bockmann Moreira, a precluso instituto que "veda a reiterao de
atos j praticados (ou que deveriam t-lo sido ao seu tempo), impondo limites a determinadas
atividades processuais e gerando estabilidade e segurana no processo". Acrescenta o jurista que:
Trata-se da perda de faculdade e/ou direito processual stricto sensu, relacionada ao
conceito de nus processual. Na dico de Manoel Caetano Ferreira Filho, tem por finalidade (a)
tornar certa e ordenada a marcha do processo (livre de contradies e retornos),- (b) abreviar a
durao do processo; (c) garantir certeza e estabilidade s situaes jurdicas processuais; e (d)
assegurar o princpio da boa-f processual e defender as partes contra eventual arbtrio dos
julgadores.
Trs so os tipos de precluso, conforme a causa de que provm:
a) temporal, quando resulta do esgotamento do prazo para exerccio de determinada
prerrogativa processual, como ocorre, por exemplo, com a perda do prazo para recorrer ou a perda
do prazo para a Administrao invalidar os atos nulos;
b) lgica, quando resulta da incompatibilidade de uma conduta com outra j exercida;
por exemplo, a impossibilidade de aplicao de penalidade depois que a autoridade decidiu pela
inexistncia de infrao;
c) consumativa, quando resulta do exaurimento de uma prerrogativa, porque j foi
exercida; por exemplo, a administrao j decidiu favoravelmente ao interessado, em ltima

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instncia; no poder alterar essa deciso, a menos que instaure novo processo administrativo em
que se assegure o direito de defesa e o contraditrio.
No direito administrativo, pode-se afirmar que apenas aceitvel a coisa julgada formal,
na medida em que o encerramento do processo, pelo no cabimento de novos recursos na via
administrativa, torna imutvel a sentena naquele especfico processo administrativo. Mas no
possvel falar em coisa julgada material, porque a deciso pode ser revista em outro processo e no
adquire imutabilidade no sentido em que esta existe no processo judicial; a deciso no faz lei entre
as partes.
A coisa julgada equivale deciso que se tornou irretratvel pela prpria Administrao.
No significa que se tornou definitiva para as partes, porque sempre passvel de alterao pelo
Poder Judicirio. Embora se faa referncia apenas hiptese em que se exauriu a via administrativa,
no cabendo mais qualquer recurso, existem outras possibilidades que abrangem os casos de
irrevogabilidade dos atos administrativos.
Hely Lopes Meirelles,8 que faz uma aproximao entre coisa julgada administrativa e
precluso, assim ensinava, em lio muito precisa e ainda atual:
Coisa julgada administrativa: a denominada coisa julgada administrativa, que, na
verdade, apenas uma precluso de efeitos internos, no tem o alcance da coisa julgada judicial,
porque o ato jurisdicional da Administrao no deixa de ser um simples ato administrativo
decisrio, sem a fora conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judicirio. Falta ao ato jurisdicional
administrativo aquilo que os publicistas norte-americanos chamam de the final enforcing Power e
que se traduz livremente como o poder conclusivo da Justia Comum. Esse, poder, nos sistemas
constitucionais que no adotam o contencioso administrativo, privativo das decises judiciais.
Sobre esse tema, observou, com justeza, Arajo Falco que: 'Mesmo aqueles que sustentam a teoria
da chamada coisa julgada administrativa reconhecem que, efetivamente, no se trata, quer pela sua
natureza, quer pela intensidade de seus efeitos, de res judicata propriamente dita, seno de um
efeito semelhante ao da precluso, e que se conceituaria, quando ocorresse, sob o nome de
irretratabilidade.
A maneira mais simples de definir a coisa julgada administrativa a adotada por Digenes
9
Gasparini: "Quando inexiste, no mbito administrativo, possibilidade de reforma da deciso
oferecida pela Administrao Pblica, est-se diante da coisa julgada administrativa".
Quando se torna irretratvel a deciso administrativa?
Sem a pretenso de esgotar todas as possibilidades, pode-se mencionar:
a) as hipteses em que a deciso administrativa se torna irrevogvel por razes de
mrito (oportunidade e convenincia), como ocorre: (I) quando o ato vinculado e gerou direito
adquirido (conforme Smula 473, do Supremo Tribunal Federal); (II) quando o ato integra um
procedimento, com vrias fases, em que cada novo ato provoca a precluso com relao ao ato
anterior; (III) quando exaurida a competncia relativamente ao objeto do ato, porque o ato j est
sob apreciao de autoridade hierarquicamente superior, por provocao do interessado ou ex
officio; (IV) quando o ato j exauriu os seus efeitos.
b) a perda, pela Administrao, do prazo de decadncia para rever os atos ilegais
favorveis ao interessado (nos termos do art. 54 da Lei de Processo Administrativo);
c) a ocorrncia de prescrio na esfera judicial;
d) a deciso proferida pelo Poder Judicirio, com fora de coisa julgada;

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a exausto da via administrativa, pelo no cabimento de novos recursos

administrativos; esta ltima hiptese tem que ser aceita com reservas porque, embora no cabveis
novos recursos, ainda possvel a reviso ex officio feita pela Administrao, com base em seu poder
de autotutela.
Quanto precluso, possvel ocorrer nos processos administrativos, nas trs
modalidades j assinaladas (temporal, lgica e consumativa), porm com maiores limitaes do que
no processo judicial. Isto porque, estando a Administrao Pblica sujeita observncia do princpio
da legalidade, sempre se reconhece a ela o poder-dever de rever os prprios atos, para anul-los,
convalid-los ou revog-los. Mesmo que o interessado tenha perdido o prazo para adotar as
providncias que lhe cabem, como o de produzir a prova dos fatos que tenha alegado ou o de
recorrer da deciso que lhe desfavorvel, a Administrao pode rever a sua deciso, no s em
decorrncia do respeito legalidade, como tambm pela aplicao dos princpios da oficialidade, da
verdade material e da indisponibilidade do interesse pblico. Apenas se o ato ilegal for favorvel ao
particular a invalidao est sujeita ao prazo decadencial previsto no artigo 54 da Lei n 9.784/99.
Muito antes de serem promulgadas a Lei de Processo Administrativo na esfera federal e
algumas leis estaduais e municipais sobre essa matria, o princpio da oficialidade j estava
consagrado pela doutrina do direito administrativo, como prerrogativa da Administrao Pblica
para, de ofcio, instaurar o processo, fazer a sua instruo, sua impulso, sua reviso. Hoje, a Lei n
9.784/99 contm vrias normas que do aplicao a esse princpio, que inerente atividade
administrativa:
I - no artigo 2, XII, est previsto, como um dos critrios a serem observados nos processos
administrativos, a "impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos
interessados";
II - no artigo 5, est expresso que o processo pode iniciar-se de ofcio ou a pedido do
interessado;
III - o artigo 29 contm determinao de que as atividades de instruo destinadas a
averiguar e comprovar os dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante
impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de propor
atuaes probatrias;
III - o artigo 62, 2, estabelece que o no conhecimento do recurso no impede a
Administrao de rever de ofcio o ato ilegal, desde que no ocorrida precluso administrativa;
IV- o artigo 65 determina que "os processos administrativos de que resultem sanes
podero ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou
circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada".
O princpio da oficialidade autoriza a Administrao a requerer diligncias, investigar fatos
de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos e informaes, bem
como rever os prprios atos e praticar tudo o que for necessrio apurao dos fatos e correta
aplicao da lei. A oficialidade est presente: (1) no poder de iniciativa para instaurar o processo; (II)
na instruo do processo; e (III) na reviso de suas decises.
Decorrente do princpio da oficialidade, o princpio da verdade material ou da verdade real
"exprime que a Administrao deve tomar decises com base nos fatos tais como se apresentam na
realidade, no se satisfazendo com a verso oferecida pelos sujeitos. Para tanto, tem o direito e o
dever de carrear para o expediente todos os dados, informaes, documentos a respeito da matria
10
tratada, sem estar jungida aos aspectos suscitados pelos sujeitos".
e)

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importante ressaltar que as prerrogativas da Administrao Pblica para impulsionar e

instruir o processo, bem como para rever os atos ilegais, mesmo quando previstas com aparncia de
mera faculdade, tm a caracterstica de verdadeiros poderes-deveres, ou seja, de poderes que no
podem deixar de ser exercidos, j que no foram outorgados em benefcio da autoridade, para que
ela os exera a seu bel-prazer, mas para garantir o cumprimento da legalidade, considerada em
sentido amplo, de modo a abranger todos os princpios impostos explcita ou implicitamente no
ordenamento jurdico.
Discorrendo sobre o regime jurdico administrativo, especialmente sobre os poderes de
11
autotutela e de autoexecutoriedade da Administrao Pblica, Celso Antnio Bandeira de Mello
ensina magistralmente:
Estes caracteres autoexecutoriedade e autotutela, que sem dvida informam a atuao
administrativa, de modo algum autorizariam a supor que a Administrao Pblica, escudada na
supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, pode expressar tais prerrogativas com a
mesma autonomia e liberdade com que os particulares exercitam seus direitos. que a
Administrao exerce funo: a funo administrativa. Existe funo quando algum est investido
no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem, necessitando, para tanto,
manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes so instrumentais ao alcance das
sobreditas finalidades. Sem eles, o sujeito investido na funo no teria como desincumbir-se do
dever posto a seu cargo. Donde, quem os titulariza maneja, na verdade, "deveres-poderes', no
interesse alheio.
Acrescenta o autor que "tendo em vista este carter de assujeitamento do poder a uma
finalidade instituda no interesse de todos - e no da pessoa exercente do poder-, as prerrogativas da
Administrao no devem ser vistas ou denominadas como 'poderes-deveres'. Antes se qualificam e
melhor se designam como 'deveres-poderes, pois nisto se ressalta sua ndole prpria e se atrai
ateno para o aspecto subordinado do poder em relao ao dever, sobressaindo, ento, o aspecto
finalstico que as informa, do que decorrero suas inerentes limitaes".
Igualmente relevante como fundamento do princpio da oficialidade o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico. Como a Administrao no tem a titularidade do interesse
pblico, mas apenas o administra cumprindo a vontade que decorre da lei, no lhe cabe dele dispor
livremente. 0 princpio do interesse pblico est expressamente previsto no artigo 20, caput, da Lei
de Processo Administrativo, e especificado no pargrafo nico, com a exigncia de "atendimento a
fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo
autorizao em lei". Fica muito claro no dispositivo que o interesse pblico irrenuncivel pela
autoridade administrativa. Por isso, se a lei lhe confere o poder de impulsionar o processo, no pode
a ele renunciar, seno nas hipteses previstas em lei.
Tudo isto que vem sendo dito quanto precluso confirma o que irrenuncivel j foi dito
no item 3, que trata do formalismo moderado no mbito do processo administrativo.
Evidentemente, tais consideraes no significam que os particulares ("interessados" nos
processos administrativos) no tenham que cumprir os nus processuais. O que se est querendo
realar que o fato do interessado deixar de cumprir determinadas normas (como as pertinentes ao
prazo para recorrer ou produo de provas, por exemplo) no desobriga a Administrao Pblica
do poder-dever de impulsionar o processo, seja providenciando todas as medidas necessrias
adequada instruo, seja revendo a sua deciso se reconhecer que, mesmo sendo extemporneas,
as alegaes do particular so procedentes. E a Lei no 9.784/99 confirma essa assertiva por meio de
vrias de suas normas, como se ver a seguir.

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5 - Da inrcia do interessado no atendimento a intimaes do poder pblico:

limites precluso
No captulo que trata da "comunicao dos atos", o artigo 26 da Lei n 9.784/99 exige que o
rgo competente perante o qual tramita o processo administrativo determine a intimao do
interessado para cincia de deciso ou a efetivao de diligncias. Essa intimao obrigatria, nos
termos do artigo 28, quanto aos "atos do processo que resultem para o interessado em imposio de
deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e os atos de outra natureza,
de seu interesse". E o artigo 27 estabelece:
Artigo 27- 0 desatendimento da intimao no importa o reconhecimento da verdade dos
fatos, nem a renncia a direito pelo administrado.
Pargrafo nico - No prosseguimento do processo, ser garantido direito de ampla defesa
ao interessado.
Comentando essa norma, diz Egon Bockmann Moreira12 que a mesma afasta os "efeitos
preclusivos da inao do particular e a incidncia do efeito principal da conhecida 'revelia' do direito
processual civil". Ou, como afirma Benjamin Zymler:13
V-se claramente que no Processo Administrativo, permeado que pelo interesse pblico,
no se admite a verdade formal, predominante no Processo Civil, onde, de regra, prevalecem
interesses particulares. Portanto, a revelia, que no Processo Civil acerca de direitos disponveis torna
o fato incontroverso, a teor do art. 319 do CPC, no processo administrativo no acarreta tal efeito.
Portanto, a inrcia do interessado ou o seu atraso em atender s intimaes do Poder
Pblico no acarretam a revelia, no impedem a participao do interessado nos atos posteriores do
processo, no obstam o seu direito de defesa e contraditrio e no acarretam a precluso, para a
Administrao Pblica, do material.

6 Inrcia ou atraso do interessado quanto instruo do processo: limites

precluso
O nus da instruo dos processos administrativos regidos pela Lei n 9.784/99 cabe ao
rgo responsvel pelo processo, conforme decorre do artigo 29, assim redigido:
Artigo 29 As atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar os dados
necessrios tomada deciso realizam-se de ofcio ou mediante impulso do rgo responsvel pelo
processo, sem prejuzo do direito dos interessados de propor atuaes probatrias.
Para a Administrao, a instruo constitui um nus; para o interessado, um direito
inerente ao princpio constitucional da ampla defesa e do contraditrio.
Note-se que o artigo 38 faculta ao interessado, na fase instrutria e antes da tomada da
deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes
referentes matria objeto do processo. Vale dizer que o nus da Administrao Pblica, cabendo
ao interessado o direito de propor atuaes probatrias. No artigo 3, III, inclui entre os direitos dos
administrados o de "formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais sero
objeto de considerao pelo rgo competente". Mesmo na fase recursal possvel acrescentar
novas alegaes e juntar novos documentos, conforme est expresso no artigo 60 da lei e ser
analisado adiante.
Por esses dispositivos, verifica-se que o nus da instruo da Administrao Pblica. O
administrado, alm de ter o direito de defesa, colaborador da Administrao Pblica nessa
atividade. Essa ideia reforada pelo artigo 4, inciso IV, que prev, como dever do administrado o de
"prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos".

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Portanto, no que diz respeito instruo processual por parte do interessado, a Lei de
Processo Administrativo admite que: (I) alegaes sejam feitas a qualquer momento, antes de ser
proferida a deciso; (II) provas sejam juntadas antes de ser proferida a deciso; (III) provas sejam
juntadas na fase recursal.
Apresentadas as alegaes e os documentos, o rgo competente tem o dever de lev-las
em considerao, conforme est expresso na parte final do artigo 3, III, e decorre do princpio da
motivao.
Em caso de no aceitao das alegaes ou das provas e em caso de ausncia de
motivao ou de motivao insuficiente quanto ao indeferimento dessas medidas, pode o
interessado entrar com medida judicial para impor Administrao Pblica o dever de conhecer
daquelas medidas ou de motivar adequadamente a sua deciso de no conhecimento. Como
fundamento da ao judicial sero indicados o artigo 3, IIl, o artigo 38 e, se for o caso, o artigo 60.
Constitui direito lquido e certo do administrado o de ver apreciadas as alegaes e as provas
juntadas antes de ser proferida a deciso administrativa ou na fase recursal. Por isso mesmo, se
todas as alegaes forem suscetveis de comprovao por meio de documentao adequada, ser
cabvel inclusive o mandado de segurana.
As alegaes e provas no aceitas pela autoridade julgadora, embora apresentadas antes
da deciso, podem ser reapresentadas na fase de recurso administrativo, com fundamento no artigo
60. Em se tratando de processos sancionatrios de que resultem sanes para os administrativos,
ainda cabvel a reviso, a pedido ou ex officio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias
relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada (art. 65 da Lei).
A Lei de Processo Administrativo apenas contempla uma hiptese de precluso na fase de
instruo, no artigo 40, que assim estabelece:
Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao interessado forem necessrios
apreciao de pedido formulado, o no-atendimento no prazo fixado pela Administrao para a
respectiva apresentao implicar arquivamento do processo.
Quando o processo se iniciar por iniciativa do administrado ou versar sobre direitos
disponveis, de seu exclusivo interesse, tem aplicao a norma do artigo 40, que prev a precluso,
para o interessado, do direito de apresentar dados, atuaes ou documentos necessrios
apreciao do pedido, quando ele no o faa no prazo fixado pelo rgo responsvel pelo processo.
Nesse caso, haver arquivamento do processo.
Embora o dispositivo no diga, tem-se que entender que o arquivamento do processo s
possvel se o assunto no envolver interesse pblico. Suponha-se que determinada pessoa faa
representao denunciando irregularidade praticada por empresa prestadora de servio pblico. A
autoridade instaura o processo para apurao da infrao e fixa um prazo para que o interessado
junte os elementos necessrios instruo. O desatendimento do prazo, no caso, no poder levar
automaticamente ao arquivamento do processo, porque a Administrao Pblica no pode deixar
de apurar a prtica de ilcito administrativo.
Por isso, a inrcia do interessado, em hipteses que envolvem o interesse pblico ou
direitos individuais indisponveis, no poder acarretar o arquivamento do processo, cabendo ao
rgo administrativo valer-se da faculdade prevista no artigo 39, pargrafo nico, da Lei, que assim
estabelece: "no sendo atendida a intimao, poder o rgo competente, se entender relevante a
matria, suprir de ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso"; ou da norma do artigo 37,
aplicvel quando os fatos e dados esto registrados em documentos existentes na prpria

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Administrao Pblica; nesse caso, o dispositivo determina que o rgo competente para a
instruo prover, de ofcio, obteno dos documentos ou das respectivas cpias.
14
O mesmo entendimento adotado por Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz, em
comentrio ao artigo 40 da Lei de Processo Administrativo, quando observam que:
A lei federal de processo administrativo, em seu art. 40, determina o simples
arquivamento do processo, sem concluso, quando o particular interessado deixar de apresentar, no
prazo estabelecido para isso, algum dado ou documento necessrio para a apreciao do pedido.
O pressuposto disso que se trate de pedido de exclusivo interesse do particular, pois
caso haja interesse pblico no prosseguimento do processo a prpria Administrao dever dar
seguimento ao feito, por fora do princpio da oficialidade. Deve-se subentender, tambm, que o
dado ou documento solicitado no esteja em poder da prpria Administrao responsvel pelo
processo, ainda que em outra repartio, pois em tal caso seria de rigor a solicitao, de ofcio, do
elemento faltante, nos termos do disposto no art. 37 da Lei 9.784, de 1999.
Ainda no mesmo sentido a lio de Thiago Marrara e Irene Patrcia Nohara,15 bem como
de Cristiana Fortini, Tatiana Martins da Costa Camaro e Maria Fernanda Pires de Carvalho.16
Portanto, o artigo 40 da Lei contempla uma hiptese em que a precluso, para o
interessado, do nus de apresentar elementos para a instruo do processo, no exonera a
Administrao Pblica do dever de atuar ex officio. Tambm no h impedimento para que o rgo
responsvel prorrogue o prazo fixado para o interessado tomar as providncias que lhe cabem,
quando razes aceitveis sejam por ele invocadas para justificar a perda do prazo. 0 interesse maior
do poder pblico, especialmente quando se trata de processo sancionatrio, tem que ser o de
apurar a infrao por aplicao do princpio da verdade material. Faz-lo constitui poder dever da
Administrao Pblica.
H que se observar, tambm que a regra do artigo cuida especificamente da hiptese em
que o rgo fixa prazo para que o interessado apresente elementos necessrios para a deciso.
Fora dessa hiptese, tem aplicao o artigo 38, assim redigido:
Artigo 38 0 interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes
matria do relatrio e da deciso.
Desse modo, mesmo que superada a fase de instruo, no desaparece, para o
interessado, a possibilidade de, antes da tomada da deciso, juntar documentos, pareceres,
requerer diligncias, percias, bem como aduzir novas alegaes referentes matria do relatrio e
da deciso. o que est expresso na lei. Fica afastada, portanto, nessa hiptese, a precluso
consumativa. evidente que, se as alegaes se limitarem a repetir o que j foi dito na defesa, no
precisam ser conhecidas pela autoridade responsvel pelo processo.
Alm disso, no processo administrativo, ao contrrio do que ocorre no processo judicial,
possvel, em instncia superior, em nome dos princpios da legalidade e da verdade material:
a) alegar o que no foi arguido de incio;
b) reexaminar a matria de fato; e
c) produzir novas provas.
No que diz respeito possibilidade de juntada de documentos, o artigo 60 da Lei de
Processo Administrativo a prev expressamente: "O recurso interpe-se por meio de requerimento
no qual o recorrente dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os
documentos que julgar convenientes".

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O princpio da verdade material encerra, em si, a liberdade na produo das provas e

"autoriza a Administrao a valer-se de qualquer prova lcita de que a autoridade processante ou
julgadora tenha conhecimento, desde que a faa trasladar para o processo. a busca da verdade
material em contraste com a verdade formal. Enquanto nos processos judiciais o juiz deve cingir s
provas indicadas no devido tempo pelas partes, no processo administrativo a autoridade
processante ou julgadora pode, at o julgamento final, conhecer de novas provas, ainda que
produzidas em outro processo ou decorrentes de fatos supervenientes que comprovem as
17
alegaes em tela".

7- O direito de defesa e contraditrio e a exigncia de motivao como

limites precluso administrativa
Alm dos princpios da oficialidade, da verdade material e da indisponibilidade do
interesse pblico, que limitam a precluso nos processos administrativos, dois outros, com o
mesmo efeito de limitar a precluso, so especialmente relevantes: o princpio da ampla defesa e do
contraditrio, previsto no artigo 50, LV, da Constituio Federal; e o princpio da motivao,
decorrente, implicitamente, do princpio da publicidade e da sujeio da Administrao Pblica ao
controle externo.
O princpio da ampla defesa, conforme est expresso no referido dispositivo
constitucional, aplicvel em qualquer tipo de processo que envolva situaes de litgio ou o poder
sancionatrio do Estado sobre pessoas fsicas e jurdicas. Pelo artigo 2, pargrafo nico, X, da Lei no
9.784/99, devem ser assegurados, nos processos administrativos, os "direitos comunicao,
apresentao de alegaes finais, produo de provas e interposio de recursos nos processos
de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio".
O princpio do contraditrio, por sua vez, que inerente ao direito de defesa,
decorrente da bilateralidade no processo: quando uma das partes faz uma alegao, deve
necessariamente ser ouvida tambm a outra, dando-se-lhe oportunidade de resposta. Nos
processos sancionatrios, o princpio supe o conhecimento dos atos processuais pelo acusado e o
seu direito de resposta. Exige, pelo menos: (I) notificao dos atos processuais parte interessada;
(II) possibilidade de exame das provas constantes do processo; (III) direito de assistir inquirio de
testemunhas; (IV) direito de apresentar defesa escrita.
Em atendimento aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, a Lei n 9.784/99
assegura ao administrado os direitos de ter cincia da tramitao dos processos administrativos em
que tenha a condio do interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles
contidos e conhecer as decises proferidas; formular alegaes e apresentar documentos antes da
deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo competente; fazer-se assistir,
facultativamente por advogado, salvo quando obrigatria a representao por fora de lei (art. 3, II,
III e IV). O artigo 46 repete, em termos semelhantes, a mesma norma quanto ao direito vista do
processo e a obter certides ou cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram,
ressalvando, porm, os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito
privacidade, honra e imagem.
Alm disso, a mesma lei impe a intimao do interessado nos seguintes casos: para
cincia de deciso ou efetivao de diligncias (art. 25); para conhecimento de atos do processo que
resultem em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e
para os atos de outra natureza, de seu interesse (art. 28); para a prestao de informaes ou a

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apresentao de provas (art. 39), para apresentao de alegaes, em caso de interposio de

recursos (art. 62).
Um dado que relevante para o direito de defesa, especialmente nos processos que
possam resultar em sano para o interessado, diz respeito ao ato que instaura o processo.
Normalmente, na Administrao direta, a instaurao se d por meio de portaria ou outro ato
equivalente. Nos processos de que possa resultar aplicao de penalidade ao administrado, essa
uma pea fundamental para o direito de defesa e o contraditrio (do mesmo modo que a denncia
nos processos criminais), porque a correta descrio dos fatos, a indicao dos dispositivos legais
infringidos e a sano cabvel permitem ao acusado saber do que tem que se defender e quais a
provas hbeis para esse fim. 0 ato de instaurao delimita o objeto do processo. Por essa razo, se
fatos novos surgirem aps a notificao do interessado, o ato de instaurao ter que ser aditado,
com nova notificao ao interessado e abertura de novos prazos, sob pena de infringncia ao direito
de defesa e ao contraditrio.
Nenhum fato novo surgido, descoberto ou invocado pela Administrao, posteriormente
instaurao do processo, pode ser levado em considerao na aplicao da sano, sem que seja
notificado o interessado para que exera o direito de defesa e o contraditrio. Ocorre, no caso, a
precluso para a Administrao Pblica do poder de levar em considerao os fatos novos, no
mencionados na portaria de instaurao, a menos que garanta direito de defesa e o contraditrio.
preciso que as autoridades responsveis pelo desenvolvimento dos processos
administrativos tenham sempre presente a ideia de que o direito ampla defesa e ao contraditrio,
com os recursos que lhe so inerentes, constitui princpio constitucional que se harmoniza muito mal
com a precluso, na esfera administrativa, de acuidades processuais do interessado. No adianta
excessivo rigor quanto ao cumprimento das exigncias formais, como o cumprimento de prazo para
recorrer, para alegaes finais, para instruo processual, se essas exigncias prejudicarem o direito
ampla defesa e o contraditrio e dificultarem ou impedirem a adequada motivao da deciso.
evidente que, como regra geral, o administrado tem que cumprir as normas
procedimentais previstas em lei. No entanto, se o interessado demonstrar que o descumprimento
ocorreu por razes justificveis, como a insuficincia do prazo, dificuldade na obteno de
determinados documentos ou diligncias, as manifestaes meramente protelatrias da parte
contrria (como os denunciantes de irregularidades) ou os usurios de servios pblicos, por
exemplo) ou outras razes devidamente demonstradas, deve a Administrao acat-las, ao invs de
decretar a precluso. A precluso indevidamente aplicada pode ferir o direito ampla defesa e ao
contraditrio.
A Lei de Processo Administrativo no faz exigncias rigorosas quanto aos prazos para
apresentao de provas e de alegaes (a no ser no artigo 40, j comentado). O artigo 3, inciso III,
coloca entre os direitos aos administrados o de "formular alegaes e apresentar documentos antes
da deciso, os quais sero objeto de considerao pelo rgo competente". Portanto, mesmo que o
interessado j tenha apresentado suas alegaes e elementos de prova no momento devido, dentro
do prazo para defesa, nada impede que outras sejam apresentadas posteriormente, antes da
deciso. Essa possibilidade est expressamente revista no referido dispositivo da lei, que ainda
obriga a Administrao a levar em considerao as novas alegaes e novas provas. Alm disso, a
mesma possibilidade existe na fase recursal, como est previsto no artigo 50, j referido.
Outro dado relevante que o motivo constitui um dos elementos do ato administrativo. O
motivo equivale ao pressuposto de fato e de direito que justifica a prtica do ato administrativo. Se o
fato no ocorreu ou ocorreu de forma diferente da invocada pela autoridade administrativa, o ato

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ser ilegal por vcio quanto ao motivo. A lei de ao popular (Lei n4.717, de 29.6.65) d, no artigo 2,
o elenco dos vcios do ato administrativo, dentre eles a "inexistncia dos motivos". E, no pargrafo
nico, alnea "d", define esse vcio estabelecendo que "a inexistncia dos motivos se verifica quando
a matria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido".
Ora, a precluso de nus processuais do administrado, declarada pela Administrao
Pblica por razes meramente formais, poder provocar a ilicitude da deciso final do processo, por
vcio quanto ao motivo e quanto motivao. Nesta, a autoridade tem que indicar as razes de fato e
de direito (motivo) em que se baseou a deciso. Se tais razes no foram devidamente apuradas e
demonstradas, a deciso ser ilegal e poder ser impugnada inclusive pela via judicial, em que se
pleiteie a invalidao do ato por vcio quanto ao motivo.
Veja-se que o artigo 2, caput, da Lei n9.784/99 inclui a motivao entre os princpios de
observncia obrigatria nos processos administrativos. E o pargrafo nico, VII, exige "indicao dos
pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso". Alm disso, o artigo 50 exige que
sejam motivados os atos administrativos, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos e d
o elenco das hipteses em que a motivao tem que ser feita, dentre elas incluindo os atos que
neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses, imponham ou agravem deveres, encargos ou
sanes, decidam recursos administrativos, decorram de reexame de ofcio, deixem de aplicar
jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios
oficiais, importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
Por mais essas razes, a precluso, em detrimento do administrado, muito mais limitada
no processo administrativo do que no processo judicial. Repita-se: a aplicao rgida dos prazos e
formalismos processuais poder levar a Administrao Pblica a ter que arcar com o nus de um
processo judicial em que o interessado ir pleitear a invalidao da deciso administrativa. Bastar
demonstrar que a deciso se fundamentou em motivao inadequada, porque deixou de levar em
considerao os pressupostos de fato (motivos) que dariam licitude ao ato.

8 - Da precluso do direito de recorrer

No que diz respeito precluso do direito de recorrer, o artigo 63 da Lei n9.784/99 assim
estabelece:
Artigo 63 - O recurso no ser conhecido quando interposto:
l - fora do prazo;
II- perante rgo incompetente;
III- por quem no seja legitimado;
IV- aps exaurida a esfera administrativa.
Para a hiptese do inciso II, o 1 do artigo 63 da Lei n9.784/99 determina que "ser
indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso". No se
trata de hiptese de precluso, como tambm no o a contida no inciso III, j que, no se
enquadrando o recorrente na situao de legitimado (tal como definido no artigo 9 da Lei), no tem
o direito de recorrer.
nos incisos I e IV que o dispositivo contempla hipteses de precluso para o recorrente: a
primeira precluso temporal, j que o recurso foi interposto fora do prazo; e a ltima precluso
consumativa, j que, com a exausto da esfera administrativa, exaure-se tambm o direito de recorrer.
Nos dois casos, a precluso atinge o interessado, porque impede que a autoridade conhea do recurso.

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Mas no atinge, de forma absoluta e sim relativa, o rgo responsvel pelo processo, tendo em vista
que, no obstante ocorrendo uma das situaes previstas no artigo 63, caput, permanece o nus de
rever de ofcio o ato considerado ilegal. o que estabelece o 2 do artigo 63, in verbis:
2. 0 no conhecimento do recurso no impede a Administrao de rever de ofcio o ato
ilegal, desde que no ocorrida precluso administrativa.
Duas observaes so relevantes quanto ao 2 do artigo 63:
a) A primeira no sentido de que, conforme assinalado, a reviso de ofcio de ato ilegal
no constitui deciso discricionria do rgo competente para apreciar o recurso; o princpio da
legalidade impe o poder-dever de rever o ato quando constate a existncia de vcio que o invalide.
inteiramente inaceitvel que, reconhecendo a procedncia das alegaes quanto ilegalidade do
ato recorrido, a autoridade administrativa simplesmente deixe de corrigi-lo, sob a alegao de que
ocorreu a precluso tempo em prejuzo do recorrente. E, em se tratando de processo de natureza
sancionatria, o dever ainda mais incontestvel diante do princpio verdade material. No se nega
que a Administrao Pblica pode deixar anular atos ilegais quando da invalidao puder resultar
maiores prejuzos do que a manuteno do ato; mas evidente que essa possibilidade no existe
quando a deciso possa afetar direitos individuais, a exemplo do que ocorre com os processos
sancionatrios.
O dispositivo nada mais faz do que trazer para o direito positivo entendimento desde
longa data defendido pela doutrina. Foi posicionamento que adotamos desde a primeira edio do
livro Direito Administrativo,18 muito anterior Lei de Processo Administrativo. Nele j afirmvamos
que, nos casos em que os prazos so estabelecidos em benefcio da prpria Administrao, "nada
impede que ela conhea de recursos extemporneos, desde que constate assistir razo ao
interessado; isto porque, no exerccio da funo de tutela legalidade, a Administrao pode e deve,
at mesmo sem provocao do administrado, rever os seus atos ilegais, at com o objetivo de evitar
demandas judiciais inteis, que podero terminar com deciso a ela desfavorvel". A Lei de Processo
Administrativo afastou a possibilidade de conhecimento do recurso, porm previu a possibilidade de
reviso ex officio.
b) A segunda observao diz respeito ressalva contida na parte final do dispositivo:
"desde que no ocorrida precluso administrativa". Muitas crticas tm sido feitas a essa redao,
porque, ao mesmo tempo em que o caput estabelece duas hipteses de precluso, para vedar que o
recurso seja conhecido pela autoridade competente, o 20 prev o poder de reviso de ofcio, desde
que no ocorrida a precluso.
19
Adilson de Abreu Dallari e Srgio Ferraz, interpretando esse dispositivo entendem que
houve falta de tcnica legislativa, porque o 20 trata de reviso e o caput trata dos recursos
administrativos. Em seu entender "a reviso, em sede administrativa, por impulso de ofcio somente
se afeioar aos enfoques constitucionais..., se a propsito instaurado novo processo administrativo
(verdadeira ao rescisria administrativa, fundada na infrao lei, como at previsto no Cdigo de
Processo Civil), com a participao de todos os interessados antes envolvidos".
Apesar do maior respeito devido aos ilustres juristas, permitimo-nos deles discordar.
Para dar sentido aos dois dispositivos, aparentemente contraditrios, tem-se que
entender que, no caput, esto previstas hipteses de precluso para o recorrente; e, na ressalva
contida na parte final do 2, cogita-se de precluso para a autoridade administrativa. No primeiro
caso, a precluso acarreta a perda de faculdade processual para o recorrente; no segundo, para a
Administrao Pblica.

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Chega-se a essa concluso por diversas razes: (i) a lei fala em precluso "administrativa",
permitindo a interpretao de que quis se referir perda de um nus processual pela Administrao
Pblica; (ii) se a lei estivesse se referindo precluso para o recorrente, ficaria sem qualquer sentido
uma das normas: ou a do caput, que previu hipteses de precluso do direito de recorrer, ou a do 2,
que s possibilita a reviso de ofcio se no ocorrida a precluso do direito de recorrer; (iii) o 2
estabelece uma regra geral, que o poder de reviso ex officio, e uma exceo a essa regra, j que
esta deixa de aplicar-se quando a autoridade j perdeu o poder de faz-lo em decorrncia de ter
ocorrido a precluso desse poder; por outras palavras, se o dispositivo est tratando do poder de
reviso ex officio, a precluso s pode referir-se precluso desse poder; (iv) deve-se sempre dar
preferncia a interpretaes que harmonizem os dois dispositivos e no que transformem um deles
em letra morta, j que a lei no utiliza palavras inteis; (v) a reviso ex officio, como novo processo
(verdadeira ao rescisria; defendida por Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz), semelhante
reviso criminal, est prevista no artigo 65 da Lei, para as hipteses em que surgirem fatos novos ou
circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada; por outras
palavras, so duas hipteses de reviso ex officio previstas na Lei: a do artigo 63, 2, para os
processos administrativos em geral, quando a Administrao, embora no conhecendo do recurso
extemporneo, reconhece que as alegaes so aceitveis e procede reviso, desde que no tenha
perdido o poder-dever de faz-lo; a do artigo 65, especfica dos processos sancionatrios, que pode
ser feita a qualquer tempo, mesmo aps o encerramento do processo, pelo no cabimento de novos
recursos, quando ocorrerem fatos novos que demonstrem que a sano aplicada foi inadequada.
So vrias as hipteses em que pode ocorrer a precluso, para a Administrao Pblica, do
poder de reviso do ato recorrido, tal como previsto no 2 do artigo 63, como, por exemplo: (I)
esgotamento do prazo decadencial para invalidao dos atos favorveis ao interessado, conforme
previsto no artigo 54 da Lei n9.784/99; (II) deciso judicial transitada em julgado sobre a mesma
matria tratada no recurso; (III) ocorrncia de prescrio judicial, a impedir a Administrao de
apreciar a matria, sob pena de ofensa ao princpio da segurana jurdica e ao princpio da
indisponibilidade do interesse pblico; (IV) perda do prazo para decidir, fixado no artigo 59, 1 e
2, hiptese em que a competncia se desloca para a autoridade superior; (V) avocao do processo
pela autoridade hierarquicamente superior; (VI) prtica de ato administrativo incompatvel com o
ato anterior (precluso lgica); (VII) promulgao de nova lei mais benfica para o interessado; (VIII)
ocorrncia de uma das hipteses de coisa julgada administrativa referidas no item 4.
Em qualquer dessas hipteses, dentre outras possveis de ocorrerem, estar precluso,
para a autoridade a quem foi dirigido o recurso, o poder de reviso ex officio. Essa a interpretao
possvel da parte final do 2 do artigo 63, at porque evita a interpretao que leve ao absurdo de
entender-se que uma parte do dispositivo fica sem aplicao. Alm disso, o princpio da economia
processual recomenda que a reviso seja feita no curso do mesmo processo em que a matria ainda
est sendo examinada e pode sofrer alterao antes da exausto dos recursos cabveis. Seria pelo
menos irrazovel que, embora reconhecendo desde logo a procedncia das alegaes do recurso, a
autoridade tivesse que aguardar o trmino dos recursos, para s ento proceder reviso ex officio.
Pelas razes invocadas, a correta interpretao do artigo 63, 2, da Lei de Processo
Administrativo a de que, apresentado o recurso fora do prazo ou aps exaurida a esfera
administrativa, a reviso de ofcio s no ser possvel se tiver ocorrido algumas das hipteses de
precluso do poder de reviso ex officio para a Administrao Pblica.

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9 - Da precluso quanto invalidao dos atos ilegais

Uma vez exaurido o processo administrativo, pela interposio de todos os recursos
cabveis, ainda possvel a invalidao dos atos ilegais, mediante provocao do interessado ou por
iniciativa do prprio poder pblico.
O interessado pode requerer a invalidao da deciso com fundamento no direito de
petio assegurado pelo artigo 50, XXXIV, "a", da Constituio.
E a Administrao Pblica pode faz-lo como decorrncia de seu poder de autotutela,
reconhecido pelas Smulas 346 e 473, do Supremo Tribunal Federal. Pela primeira, "a Administrao
Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos"; pela segunda, que absorveu a primeira, "a
Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial".
O texto dessa Smula, que constitui mera aplicao do princpio da legalidade, acabou por
se incorporar ao artigo 53 da Lei n9.784/99.
S ocorre a precluso (ou decadncia) desse direito de reviso na hiptese prevista no
artigo 54 da Lei n9.784/99, ou seja, no caso de atos administrativos "de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios", salvo comprovada m-f.
Em consequncia desse poder de autotutela, a qualquer momento em que o interessado
apresente o seu pedido de anulao, acompanhado da devida comprovao, a Administrao tem o
poder-dever de proceder a invalidao, desde que reconhea a procedncia das alegaes. No a
aproveita em nada a alegao de exausto das vias administrativas, quando ainda h possibilidade
de pleitear a invalidao na esfera judicial, por no ocorrncia de prescrio.

10 - Da reformatio in pejus
O principio da reformatio in pejus, adotado no processo penal, impede que haja o
agravamento da pena na deciso dos recursos.
Na Lei de Processo Administrativo existem duas normas que tratam do agravamento da
situao do administrado pelo rgo competente para decidir o recurso: o artigo 64, que se aplica
aos recursos administrativos em geral, e o artigo 65, especfico para os pedidos de reviso de
processos de que resultem sanes.
Nos termos do artigo 64, "o rgo competente para decidir o recurso poder confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua
competncia". Pelo pargrafo nico, "se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer
gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes
antes da deciso".
Vale dizer que a lei afasta o princpio da reformatio in pejus, apenas exigindo que, antes da
deciso que agrave a situao do interessado, se assegure o direito de apresentar suas alegaes. Na
realidade, o rgo responsvel pelo processo dever garantir ao recorrente o direito ampla defesa
e ao contraditrio, com possibilidade, inclusive, de apresentar novas provas; sem isto, haver
afronta ao artigo 5, LV, da Constituio. No h possibilidade de agravamento da situao se o rgo
atuar de ofcio, porque, nesse caso, haveria tambm ofensa ao princpio constitucional da ampla
defesa e do contraditrio.
o ensinamento, muito preciso e incontestvel, de Adilson Abreu Daliari e Srgio Ferraz,20
quando afirmam:

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A tutela da ampla defesa envolve a possibilidade de, sem ser surpreendida, a parte rebater
acusaes, alegaes, argumentos ou interpretaes tais como dialeticamente postos, para evitar
sanes ou prejuzos. Ver sua posio agravada sem contraditrio, quando sequer houve recurso da
parte contrria, validara restrita defesa, e no a ampla defesa de que cuida a Constituio. E
tambm fazer letra morta dos princpios da isonomia e da boa-f (assim se pronunciou o STJ no M5
6.478-DF, rel. Min. Jorge Scartezzini, DJU 29.5.2000, p. 110). Nem se diga que a repulsa reformatio
in pejus poderia conduzir consolidao de ilcitos absolutos ou fuga verdade material: o que se
defende a impossibilidade do agravamento sem recurso (ao menos adesivo) da Administrao ou
sem abrir margem ao precedente contraditrio, na relao processual administrativa; mas a deciso
do Estado juiz poder indicar o cabimento do enquadramento mais severo, da podendo o Estadoadministrao vir a praticar os atos que entenda necessrios e/ou convenientes, sem sacrifcio das
tutelas constitucionais bsicas antes lembradas.
21
No diferente o pensamento de Egon Bockmann Moreira, quando ensina que
"nenhum gravame indito aos autos poder ocorrer sem o conhecimento prvio e o exerccio da
ampla defesa e contraditrio por parte do recorrente. Inclusive, podero ser realizadas diligncias
probatrias, e o rgo julgador dever levar em conta a manifestao do recorrente na motivao da
deciso".
Diferente a hiptese de que trata o artigo 65 e seu pargrafo nico, assim redigidos:
Artigo 65- Os processos administrativos de que resultem sanes podero serre vistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de oficio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes
suscetveis de justificara inadequao da sano aplicada.
Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento da sano.
A reviso do processo, tambm inspirada em igual instituto do processo penal, apresenta
as seguintes caractersticas, segundo o disposto no artigo 65:
a) cabvel a qualquer tempo; no tem sentido a imposio de prazo para cabimento da
reviso, pois isto destoaria da natureza sui generis do instituto que tem por fim corrigir um erro no
julgamento; se houve erro e a sua correo pode beneficiar o administrado, seria pelo menos
irrazovel e contrrio moralidade administrativa sujeitar a reviso a um limite temporal;
b) a reviso supe que j tenha se encerrado o procedimento pelo no cabimento de
novos recursos;
c) s possvel se surgirem fatos novos (ou fatos anteriores s posteriormente
conhecidos) ou circunstncias relevantes (como, por exemplo, inovao legislativa ou a
interpretao mais benfica para o interessado);
d) pode ser feita a pedido ou de ofcio;
e) somente prevista para os processos de que resultam sanes; em outros tipos de
processo, de natureza no sancionatria, se surgirem fatos novos que comprovem a nulidade da
deciso, restar ao administrado o direito de requerer a anulao do ato.
Nos processos de reviso, no possvel o agravamento da sano. o que est expresso
no artigo 65, pargrafo nico.

11 - Da aplicao da lei posterior mais benfica

O artigo 50, XL, da Constituio Federal determina que "a lei penal no retroagir, salvo
para beneficiar o ru". Essa norma vista como corolrio do princpio da anterioridade da lei penal,

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consagrado no inciso XXXIX do mesmo dispositivo constitucional, pelo qual "no h crime sem lei
anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal".
Comentando o inciso XL, Jos Afonso da Silva22 justifica a exceo da retroatividade mais
benfica, ensinando que "se o Estado reconhece, pela lei nova, no mais necessria defesa social a
definio penal do fato, no seria justo nem jurdico algum ser punido e continuar executando a
pena cominada em relao a algum, s por haver praticado o fato anteriormente". E acrescenta o
autor que "a lei nova tambm retroage se altera o regime anterior em favor do ru seja, por
exemplo, cominando pena menor ou estabelecendo atenuante, ou qualquer outro benefcio.
No existe na Lei de Processo Administrativo norma expressa admitindo a aplicao
retroativa da lei posterior que seja mais benfica ao administrado. No entanto, o mesmo princpio da
retroatividade benfica deve ser aplicado, j que so idnticos os fundamentos. Tambm em relao
aos ilcitos administrativos tem aplicao o princpio da legalidade (arts. 50, II, e 37, caput, da
Constituio Federal): do mesmo modo que no direito penal, perde completamente o sentido de
justia a manuteno de penalidade para um ato que deixou de ser considerado ilcito pela lei
posterior. Trata-se de mera aplicao do princpio geral de direito pelo qual onde existe a mesma
razo deve reger a mesma disposio legal (ubi eadem estratio, eadem est jus dispositio).
Pela mesma razo, se a lei no se alterou, mas mudou a interpretao adotada pela
Administrao Pblica, a regra a de que a nova interpretao no pode retroagir. Essa vedao
consta expressamente do artigo 20, pargrafo nico, XIII, da Lei n 9.784199. No entanto, se a nova
interpretao for mais favorvel ao acusado, ela deve ser aplicada, pelos mesmos fundamentos que
recomendam a retroatividade da lei mais benfica. A mesma concluso tem sido adotada em
matria penal, embora o Cdigo Penal silencie. Veja-se o que ensinam Gilmar Ferreira Mendes,
Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco:23
Digno de indagao, igualmente, se a proibio de retroatividade afeta apenas a lei ou
tambm a jurisprudncia. Embora se considere que mudana de orientao jurisprudencial no
constitui violao ao princpio da legalidade, afigura-se evidente que tal fato no deixa de colocar em
xeque valores que esto intimamente vinculados a essa ideia. Da a necessidade que os Tribunais
atuem com extrema cautela nesse processo de reviso jurisprudencial.
De qualquer sorte, sustenta Figueiredo Dias que "o cidado que atuou com base em
expectativas fundadas numa primitiva corrente jurisprudencial no estar completamente
desprotegido, j que poder por vezes amparar-se numa falta de conscincia do ilcito no
censurvel, que determinar a excluso da culpa e em consequncia da punio".
Se a Administrao, mesmo sem alterao legislativa, adotou interpretao mais
favorvel, essa interpretao deve beneficiar o acusado. Se a interpretao for desfavorvel, seguese o mesmo princpio que veda a retroatividade da lei,

12 - Concluses
Os princpios do processo judicial no podem ser transpostos para o processo
administrativo sem que sejam respeitadas as peculiaridades do regime jurdico a que se submete a
Administrao Pblica.
O principio do formalismo abranda-se pela aplicao dos princpios da oficialidade, da
verdade material, do interesse pblico, cabendo falar em informalismo ou formalismo moderado.
A coisa julgada no tem o mesmo efeito que nos processos judiciais, j que a deciso
administrativa passvel de apreciao pelo Poder Judicirio, em decorrncia do princpio da

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unidade de jurisdio previsto no artigo 5, XXXV, da Constituio Federal. No existe no direito

administrativo a coisa julgada material.
A precluso, para o administrado, sofre maiores restries do que nos processos judiciais,
porque, estando a Administrao sujeita ao princpio da legalidade e ao controle judicial, sempre se
reconhece a ela o poder-dever de rever os prprios atos, para anul-los, convalid-los ou revog-los.
A consequncia que os prazos impostos ao interessado para apresentar suas alegaes e provas,
bem como para recorrer, se desrespeitados, no impedem a Administrao de rever o ato
impugnado, se reconhecer a procedncia das alegaes e provas, ainda que apresentados
extemporneos, desde que no tenha ocorrido a precluso, para a Administrao, do seu poder de
reviso.
A precluso dos nus processuais tem que se harmonizar como direito ampla defesa e ao
contraditrio, bem como princpio da motivao, especialmente nos processos sancionatrios.
O poder de invalidao dos atos administrativos s alcanado pela precluso (ou
decadncia), aps cinco anos da data em que foi proferida a deciso de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios, salvo comprovada m-f. Fora dessa hiptese, no ocorre
precluso: o interessado pode pleitear a anulao e a Administrao Pblica pode faz-la a qualquer
tempo.
O princpio da reformatio in pejus, que impede o agravamento da sano, tem aplicao
nos processos administrativos sancionatrios, quando se trate de pedido de reviso baseado no
surgimento de fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da
sano aplicada.
Tem aplicao nos processos administrativos o princpio da aplicao da lei posterior mais
benfica. A mudana de interpretao da lei, se prejudicial ao administrado, no retroage.
Referncias
1- Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo, 25 ed. So Paulo: Atlas, 2012,
p.676.
2- Maria Sylvia Zanella Di Pietro, In NHOHARA, Irene Patrcia, MORAES FILHO, Marco
Antonio Praxedes de (Org.). Processo administrativo. Temas polmicos da Lei n
9.789/99. So Paulo, 2010, p. 185-201
3- Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ob. Cit., p. 684
4- Direito administrativo moderno. 11 Ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.
170.
5- Primeiras linhas de direito processual civil. So Paulo: Saraiva, 1979, p. 728.
6- Ob. Cit. P. 51-52.
7- Processo administrativo. Princpios constitucionais e a Lei 9.784/199. 3 edio. So
Paulo: Malheiros, 2007, p. 205.
8- Direito administrativo brasileiro. 35 edio. So Paulo: Malheiros, p. 687-688.
9- Direito administrativo. 16 edio. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 1040.
10- Cf. Odete Medauar. Direito administrativo moderno. 11 Ed. So Paulo: RT, 2007, p.
170.
11- Curso de direito administrativo. 29 Ed. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 72.
12- Ob. Cit. P. 208.

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13- A procedimentalizao do direito administrativo brasileiro. Frum Administrativo

Direito Pblico. Belo Horizonte, ano 2. N. 22, p. 1596, dez. 2002. Esse tambm o
entendimento de Thiago Marrara e Irene Patrcia Nohara, in Processo Administrativo
Lei n 9.784/99 Comentada, So Paulo: Atlas, 2009, p. 209; e de Cristiana Fortini, Maria
Fernanda Pires de Carvalho Pereira e Tatiana Martins da Costa Camaro, in Processo
Administrativo Comentrios Lei n 9.784/1999. 3 Ed., Belo Horizonte, Editora
Frum, 2012, p. 133.
14- Processo administrativo. So Paulo, Malheiros, 2001, p. 145.
15- Ob. cit. p. 273-276.
16- Ob. cit., p. 152.
17- Cf. Hely Lopes Meirelles, ob. cit. p. 696.
18- Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1990, p. 424.
19- Processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 47.
20- Ob. cit., p. 155.
21- Ob. cit. P. 359.
22- Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 138.
23- Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 570.

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