EDUCAO INFANTIL:

POR QUE MAIS CRECHES?

Ana Valeska Amaral Gomes

2011

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

EDUCAO INFANTIL: POR QUE MAIS

CRECHES?

Ana Valeska Amaral Gomes

Consultora Legislativa da rea XV
Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tecnologia

ESTUDO
JUNHO/2011

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................................... 3
DIAGNSTICO.................................................................................................................................... 4
Aspectos institucionais e legais ............................................................................................................ 4
Aspectos demogrficos, sociais e econmicos ...................................................................................... 5
Demografia.......................................................................................................................................... 6
Cobertura e Equidade ......................................................................................................................... 7
Qualidade ............................................................................................................................................ 9
DISCUSSES ........................................................................................................................................10
Fortalecimento da Educao Infantil......................................................................................................13
Formao ...........................................................................................................................................14
Gesto ................................................................................................................................................15
Informao .........................................................................................................................................15
Infraestrutura .....................................................................................................................................16
PROINFNCIA ...................................................................................................................................16
Retroalimentando o ProInfncia: aperfeioamento e expanso ..........................................................17
CONSIDERAES FINAIS................................................................................................................19
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................................................................20

2011 Cmara dos Deputados.

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EDUCAO INFANTIL: POR QUE MAIS CRECHES?

Ana Valeska Amaral Gomes

INTRODUO
Em 1996, com a aprovao da nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (n9.394/1996), as creches1 passaram a integrar o sistema de educao
bsica brasileira e, por meio do Plano Nacional de Educao (PNE, Lei n10.210/2001), foram
estipuladas metas a serem cumpridas at 2011. Entre elas: i) ampliar a oferta de creches de
modo a atender a 50% da populao de 0 a 3 anos; ii) elaborar diretrizes nacionais; iii) exigir
padres mnimos de infra-estrutura no credenciamento e no funcionamento das instituies; e,
iv) oferecer formao inicial e continuada aos profissionais de creches.
A ampliao, com qualidade, da oferta de vagas em creches pblicas
um dos desafios dos prximos anos para a educao pblica brasileira, haja vista que a
cobertura desta etapa para a populao de at trs anos de idade era de apenas 17%, em 2007,
com variao significativa entre as faixas de distribuio de renda. A oferta limitada de creches
um problema nacional, presente em todas as unidades da federao em maior ou menor
escala.
As idias apresentadas aqui visam oferecer insumos para a discusso
sobre a oferta de educao na primeira infncia, especialmente sobre a participao da Unio
nesse esforo. A experincia tem demonstrado que a gesto de polticas pblicas educacionais
alcana xito em funo do planejamento e da continuidade de mecanismos institucionalizados.
O foco deste trabalho contribuir para que o segmento da educao infantil percorra esse
caminho.
O texto est dividido em trs partes. Na primeira, apresenta-se um
diagnstico, com os aspectos institucionais, legais, sociais e econmicos relacionados ao tema.
Tambm so abordadas a questo demogrfica e os indicadores de qualidade e equidade do
atendimento em Instituies de Educao Infantil (IEI). Na segunda parte, inserimos algumas
discusses que fundamentam a demanda por creches e alguns caminhos complementares ao
1

Antes de 1996, estavam inseridas no mbito das polticas e programas de Assistncia ou Desenvolvimento Social.

modelo adotado pelo Brasil a partir da Lei 9.394/1996, de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB). Na ltima seo, sugerimos um conjunto de aes articuladas que
proporcionem uma expanso das creches com maior qualidade e equidade, e numa perspectiva
mais especfica, aes de aperfeioamento do Programa Nacional de Reestruturao e
Aparelhagem da Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (ProInfncia).
DIAGNSTICO
Aspectos institucionais e legais
A educao infantil figura na Constituio Brasileira de 1988 (art. 208,
IV) como um dever do Estado, direito de toda criana e opo da famlia. Os Municpios so os
responsveis legais pela oferta dessa etapa, em regime de colaborao com Estados e a Unio. O
Distrito Federal acumula as competncias relativas a Estados e Municpios na rea educacional.
A autonomia dos entes federados e o regime de colaborao so dois princpios do sistema
federativo brasileiro. Na distribuio de competncias, cabe Unio prestar assistncia tcnica
e financeira para garantir a equalizao de oportunidades e padro mnimo de qualidade, alm
de formular uma poltica nacional, articular aes, estabelecer diretrizes gerais, coletar e
disseminar informaes educacionais e fomentar a pesquisa. Aos Municpios cabe implantar
polticas locais, executar programas e aes, autorizar e fiscalizar o funcionamento de
estabelecimentos de seu sistema de ensino, oferecer formao continuada, entre outros. Os
Estados tambm prestam assistncia tcnica e financeira aos Municpios.
Desde a LDB, as creches vm sendo incorporadas aos sistemas de ensino
municipais . Em 2009, das 43.030 creches, 57% eram municipais, 0,3% estaduais e 42,5%
privados. Os estabelecimentos privados subdividem-se em lucrativos e no-lucrativos, esses
ltimos organizados em entidades comunitrias, filantrpicas ou confessionais. Com
frequncia os Municpios recorrem a convnios com essas entidades sem fins lucrativos para
ampliar a oferta de creche, por isso uma parte delas muitas vezes chamada creches
conveniadas.
2

Em 2007, em funo de ampla mobilizao dos movimentos sociais e

deliberao do Congresso Nacional, as creches foram inseridas no Fundo de Manuteno e
2

O Brasil deu um passo importante na definio de sua legislao. Somos vistos com muita curiosidade pelos
analistas de polticas educacionais internacionais, porque foi um pas que fez isso de forma ousada. Pegou a faixa
de 0 a 6 anos e colocou inteira na educao. Outros pases, como a Sucia, esto fazendo isso s agora, e depois de
um grande debate. Entrevista com Maria Malta Campos. Em: Difuso de Idais, Fundao Carlos Chagas, Maio de
2009. www.fcc.org.br/conteudosespeciais/difusaoideias/.../entrevistaMariaMalta.pdf Consultado em out.2009.

Desenvolvimento do Ensino Bsico (Fundeb). Os recursos do Fundeb so partilhados

conforme ponderaes por etapas, definidas por uma Comisso Intergovernamental de
Financiamento da Educao Bsica. Em 2010, a ponderao foi de 0,8 para creches em tempo
parcial (pblicas e conveniadas), de 1,10 para conveniadas de tempo integral e 1,20 para
pblicas de tempo integral3.
Por determinao da Constituio, os Municpios devem aplicar, no
mnimo, vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferncias, na manuteno e desenvolvimento da educao. Dentre essas receitas, a mais
importante para muitos municpios brasileiros o Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), cujo aporte para o Fundeb de 20% do total. No obstante, h ainda os 5% restantes
dessa receita e de outras, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto
sobre Servios (ISS), que esto fora do Fundeb mas tambm esto vinculadas educao e
constituem fonte de financiamento das polticas municipais.
Aspectos demogrficos, sociais e econmicos
Ao analisar os aspectos demogrficos, sociais e econmicos, bem como
os problemas relacionados s creches, vamos tomar a educao infantil como um todo em
vrias oportunidades. Isto porque, no Brasil, a educao infantil vista como a primeira etapa
da educao bsica, subdividindo-se em creches (para a populao de 0 a 3 anos) e pr-escola
(para a populao de 4 a 5 anos4). Ademais, os fatores que influenciam a demanda por prescola tambm influenciam na organizao das creches, pois grande parte das instituies
atende populao de at 5 anos.
A defesa do direito da criana pequena educao numa perspectiva
integral e o avano da cincia sobre o desenvolvimento biolgico e cognitivo na primeira
infncia contriburam para a valorizao da educao infantil nas ltimas dcadas, voltada, em
geral, para crianas de at seis anos, em estabelecimentos especficos. No Brasil, essa
valorizao tambm est fortemente relacionada com o contexto de acentuada urbanizao que
o Pas sofreu e com a crescente participao das mulheres no mercado de trabalho.
A maior participao das mulheres no mercado de trabalho se explica
como decorrncia de mudanas nos padres culturais, mas fundamentalmente relacionada
necessidade das famlias de ampliar suas fontes de renda. Nesse caso, necessrio contar com
3

Portaria FNDE n873, de 1/07/2010.

As leis n11.114, de 16/05/2005 e n11.274, de 06/02/2006, anteciparam para 6 anos de idade o ingresso no ensino
fundamental, etapa obrigatria, exigindo uma reorganizao da faixa etria de atendimento da pr-escola que
anteriormente era de 4 a 6 anos de idade.
4

uma instituio que se encarregue do cuidado e da educao da criana pequena. No Brasil,

entre 1981 e 2002, a taxa de atividade feminina elevou-se de 32,9 para 46,6%, ou seja, um
acrscimo de 13,7 pontos percentuais em 21 anos. (Leone e Hoffamn, 2004).
Os dados da PNAD 2009 mostram que cresce o percentual de mulheres
que exercem o papel de chefe dos seus lares, isto , so indicadas como as principais
responsveis pelas famlias. Entre 2001 e 2009, esse percentual subiu de 27% para 35% das
famlias brasileiras. Era de apenas 14,7% em 1982. Analisando apenas os arranjos familiares de
casais com filhos, o IBGE indica que a mulher-chefe exerce atividade remunerada em 59%
dos casos. A mulher cuja posio na famlia descrita como cnjuge trabalha em 55% dos
casos. Para o caso brasileiro tambm adequado citar a forte urbanizao ocorrida no perodo
1950-19805.
Menezes-Filho e Scorzafave analisaram a relao entre o processo de
urbanizao e o crescimento da participao da mulher no mercado de trabalho. Dentre suas
concluses, destacam que uma poltica mais consistente de acesso a creches diminuiria as
dificuldades, isto , os custos de oportunidade de mulheres que no so chefes de famlia mas
so cnjuges contriburem para a gerao de renda familiar, principalmente aquelas com baixo
nvel educacional. (Menezes-Filho e Scorzafave, 2006).
Demografia
Desde a dcada de 1970, o Pas vive um processo de desacelerao do
crescimento populacional. Segundo o IBGE, a taxa mdia geomtrica de crescimento anual da
populao de 1,21, baseada no perodo 2000-2007. Era de 2,1 entre 1980-1990. Vivenciamos,
assim, uma transio demogrfica, com reduo dos grupos populacionais de menor idade e
incremento da populao economicamente ativa, o chamado bnus demogrfico. Essa
tendncia explica-se em parte pela reduo da taxa de fecundidade de 4,06 filhos por mulher em
1980 para 2,06 em 2005, reduo da taxa de mortalidade infantil e pelo aumento da expectativa
de vida6.
Para o problema levantado neste documento, interessa particularmente
a reduo significativa da populao de 0 a 4 anos7, que foi de cerca de 5% no perodo 19802005, mas ocorre de forma bastante acentuada - um descenso de quase 50% - quando projetada
para o perodo (2005-2050). (Grfico 1) Tem-se, assim, uma oportunidade para planejar a
expanso das creches vinculada a um maior padro de qualidade do servio, sem a presso da
demanda crescente no longo prazo.
5

Em 2005, segundo dados do IBGE, 84,2% da populao vivia em zona urbana.

Em 2007, a taxa de mortalidade infantil era de 23,30 (por mil nascidos vivos).
7
No foi possvel encontrar dados tabulados por idade ou para o grupo 0-3 anos.
6

Grfico 1 - Populao de 0 a 4 anos: Evoluo 1980-2050 (em milhes)

Fonte: Censos Populacionais e Projees IBGE.Elaborao Prpria

Cobertura e Equidade
Analisando o perodo 1997-2009, observa-se que as matrculas nas
creches mais que quintuplicaram, passando de cerca de 350 mil para 1,9 milho8. O incremento
reflete, num primeiro momento, a mudana legal ocorrida em 1996, com a incorporao das
creches ao sistema educacional, mas tambm responde demanda da sociedade junto aos
gestores e s aes do Ministrio Pblico, em virtude da escassez de vagas. (Grfico 2)
Em conformidade com a competncia constitucional, as matrculas
esto mais concentradas nos Municpios (65% em 2009), mas significativa a participao das
instituies privadas com ou sem fins lucrativos (34%). Os municpios veem nos convnios
com entidades sem fins lucrativos uma forma mais barata e rpida de atender a demanda por
creches. De acordo com o INEP, ao recalcular a distribuio de matrculas por dependncia
administrativa, levando em considerao as escolas conveniadas, a rede municipal passa a
atender 82% dos alunos matriculados em creche em 2009 (Brasil, 2009). A proporo das
matrculas de creches distribudas entre o poder pblico municipal e as entidades privadas tem
se mantido no perodo de 1997-2009, sendo de 2/3 e 1/3 respectivamente. (Ver anexo)
8

Essas matrculas abrangem no s a populao de 0-3 anos, como tambm outros alunos com idade at 9 anos que
frequentam instituies escolares credenciadas como creches. Isto pode ocorrer, por exemplo, por falta de vagas na
pr-escola. Em 2007, por exemplo, essas matrculas fora da faixa etria correspondente representavam 24% do total
de 1,5 milho.

Grfico 2 Evoluo das Matrculas em Creches-Brasil:1997-2009

2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000

Total

1.000.000

Municipal

800.000

Privada

600.000
400.000
200.000
1997 1999 2001 2003 2005 2007 2008 2009

Fonte: MEC/INEP - Censos Escolares. Elaborao Prpria

A evoluo das matrculas em creches tem que ser confrontada com a

taxa de frequncia da populao de 0-3 anos e, sobretudo, com o grau de desigualdade no acesso
a essas instituies quando se compara por rendimento familiar. Segundo dados da
PNAD/IBGE, a taxa de frequncia teve a seguinte evoluo: 7,6% em 1995; 10,6% em 2001;
13,3% em 2005; e, finalmente, 18,4% em 2009. No entanto, em 2009, apenas 11,8% das crianas
do quinto de renda mais baixo (ou seja, dos 20% mais pobres) frequentavam creche, enquanto
no quinto de renda mais elevada essa taxa de 34,9%. Tal disparidade no acesso era ainda
maior em 2001.(Tabela 1)
Em relao s regies, h que se ter cuidado ao fazer a leitura dos dados.
A regio Nordeste, que est entre as de maior expanso, tem indicadores de qualidade bastante
ruins: o professorado leigo, ganha menos em relao s outras regies e os espaos so
inadequados. Ou seja, as crianas tem mais acesso, mas isso no significa condies adequadas
de oferta.

Tabela 1- Taxa de Frequncia Bruta Creche da Populao de 0-3 anos, por categorias selecionadas,
segundo Regies Geogrficas 2001 e 2009 (em %)

Caractersticas
Brasil

2001
10,6

2009
18,4

Grandes Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

7,2
10,6
11,3
11,8
6,6

8,2
15,5
22,4
24,1
14,7

Quintos do Rendimento Familiar per capita (%)

1 quinto
6,3
11,8
2 quinto
8,1
14,8
3 quinto
10,3
21,9
4 quinto
14,1
24,7
5 quinto
25,4
34,9
Fonte: IPEA. Comunicado n66. PNAD 2009-Primeiras anlises:
Situao da educao brasileira avanos e problemas.Braslia, 2010.

Qualidade
A qualidade na educao infantil tem contornos bastante complexos.
H relao de complementaridade entre a dimenso educativa, os aspectos essenciais de cuidado
(nutrio, sade, segurana, higiene) e a preocupao com o desenvolvimento integral da
criana (socializao, interao afetiva com professores, cooperao escola-famlia etc.).
Conforme a Sinopse Estatstica do Professor 2009, dos 127.657
professores que atuam em creches 46% tem formao em nvel superior, 52% tem nvel mdio
e 2% apenas o ensino fundamental. A Lei de Diretrizes e Bases (LDB) admite a formao
especfica para magistrio, em nvel mdio, para atuar na educao infantil e no primeiro ciclo
do ensino fundamental (1 a 4 srie).
Mais preocupante o dado de que apenas 13% desses professores
receberam alguma formao continuada especfica para atuar com essa faixa etria de crianas.
Esse um grande desafio j que os profissionais de educao devem reconhecer e atuar
conforme os nveis de desenvolvimento e etapas de maturidade dos sujeitos das aprendizagens.
Nessa etapa, em especial, o educador deve ter clareza sobre o papel que lhe cabe e suas
possibilidades de exercer um trabalho significativo. Quanto equipe gestora, o censo da
educao infantil de 2000 informa que somente 40% dos estabelecimentos de creche tm
diretor com escolaridade de nvel superior.

As condies bsicas de infra-estrutura como gua, energia eltrica e

esgoto esto praticamente universalizadas, de acordo com os dados do Censo Escolar de 2007.
O Censo da Educao Infantil de 2000 traz o nmero de estabelecimentos que dispem de
brinquedos, jogos didticos, materiais para expresso artstica. No h estudos ou
levantamentos nacionais que abordem a qualidade dos espaos ou dos recursos pedaggicos,
isto , as reais condies de oferta das creches. Uma pesquisa da Fundao Carlos Chagas
(FCC)9 sobre qualidade da educao infantil em cinco estados brasileiros aponta problemas
como salas muito pequenas, iluminao insuficiente, falta de espao para brincar, inexistncia
ou insuficincia de brinquedos e livros. Essa a realidade evidenciada no Censo Escolar de
2009, segundo o qual 64% das crianas atendidas em creches contam com parque infantil e 40%
dispem de berrios.
Em sntese, pode-se afirmar que houve um crescimento significativo na
oferta de vagas nas creches no perodo 1997-2009, embora ela ainda seja insuficiente para a
demanda e mantenha um alto grau de desigualdade, sobretudo com relao varivel renda das
famlias. No estudo j citado, a FCC identificou filas de espera por vagas em 64% das
instituies de educao infantil pesquisadas10. Vale ressaltar ainda o cenrio de baixa formao
dos docentes e da escassez de recursos pedaggicos, bem como de instalaes adequadas. Nesse
contexto, corre-se o risco de reproduzir na creche/pr-escola o ambiente pouco letrado e
desfavorvel que caracteriza o ambiente domstico de muitas crianas pobres. Esto postos
como desafios expandir a infra-estrutura, formar profissionais, pensar metodologias
apropriadas, assim como estimar a demanda real para as creches, entre muitos outros.
DISCUSSES
Toda a educao infantil um campo relativamente recente das
pesquisas sobre o desenvolvimento na primeira infncia implementao de polticas pblicas
desenhadas para esse segmento.
Argumentos advindos da Neurocincia, Biologia, da Psicologia e de
outras reas que investigam o processo de desenvolvimento humano sustentam que a
inteligncia se forma a partir do nascimento e a primeira infncia um perodo crucial. Nessa
fase, o ambiente pode influenciar a maneira como o crebro ativado para exercer funes
9

Embora no seja uma amostra estatisticamente representativa do universo de instituies de educao infantil, a
pesquisa traz um conjunto de dados importantes para conhecer um pouco melhor a questo da qualidade.
10
Em trabalho divulgado pela Ong Ao Educativa, informa-se que, em 27 de setembro de 2009, havia registro de
95.449 crianas na lista de espera por vagas em creches, no Municpio de SP. Em: Ao Civil Pblica defende o
direito de crianas de 3 anos a creches. Disponvel em: www.acaoeducativa.org Consultado em 22.02.2011

10

cognitivas. Identificou-se, assim, o que seriam "janelas de oportunidade" na infncia, quando

um determinado estmulo ou experincia exerce maior influncia sobre a inteligncia do que
em qualquer outra poca da vida. Descuidar desse perodo significa desperdiar um imenso
potencial humano. No caso brasileiro, se considerarmos as condies de pobreza - com 21,20%
da populao vivendo com menos de 2 dlares por dia - e a desigualdade com um coeficiente
de GINI de 0,5533 - que nos caracteriza, investir nesta etapa da vida da criana estabelecer
condies para o desenvolvimento humano e social futuro do Pas11.
Paralelo ao avano da cincia, vem se disseminando o reconhecimento
da criana pequena como cidad, portadora de direitos, ator social, produtora de cultura,
indivduo. (Espinosa, 2008). A Declarao Mundial de Educao para Todos, celebrada na
cidade de Jomtien, em 1990, um dos marcos mais importantes na construo do direito
educao na primeira infncia. A partir de Jomtien, difunde-se a diretriz internacional de que
educao elemento constitutivo da pessoa e, portanto, deve estar presente desde o momento
em que ela nasce, como meio e condio de formao, desenvolvimento, integrao social e
realizao pessoal. Assim, a educao integra o conceito de bem-estar e aprendizagem que se
inicia com a prpria vida.
No Brasil, o direito da criana educao est amparado na
Constituio Federal de 1988, mas ganhou fora com a ampliao do conceito de educao
proposto na Conferncia Mundial, de 1990, e com a divulgao dos pilares da educao
(Delors, 1996). A legislao que seguiu a esse perodo (Estatuto da Criana e do Adolescente lei
n8.069/1990; LDB lei n9.394/1996; PNE lei n10.172/2001) reflete esse consenso
internacional.
No campo das polticas pblicas brasileiras, h poucos estudos
abordando o problema de forma sistemtica, mas, por outro lado, h um combatente segmento
de movimentos sociais em prol das creches e uma bancada poltica atuante no Congresso
Nacional. Este um ponto importante, pois, como explica Lpez, um projeto educativo s
tem viabilidade se est inserido em um projeto poltico maior, em um projeto de sociedade.
(Lpez, 2007). Nesse caso, o desejo de mudar a realidade (o querer fazer) est assim dado tanto
na viabilidade poltica quanto na cultural, isto , na permisso da sociedade para atuar.
A despeito dos marcos nacionais e internacionais sobre a importncia
do desenvolvimento integral da primeira infncia, o Brasil convive com um limitado acesso s
creches e com a reduzida qualidade da oferta existente. Isto se relaciona com diversos fatores.
H uma baixa priorizao por parte do Poder Pblico, que se concentrou na etapa obrigatria,
mas tambm h uma baixa percepo do retorno para indivduos e para a sociedade da
aplicao de mais recursos em creches em relao s demais etapas. Ademais, a vinculao
11

Indicadores extrados do Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007.

11

anterior com a assistncia social fez com que persistisse a concepo de um atendimento de
carter predominantemente assistencialista, vinculado a cuidados fsicos, sade, alimentao. O
resultado a escassez de um olhar educativo sobre as creches - falta de materiais pedaggicos,
espaos para brincar, diretores, professores e auxiliares adequadamente formados etc. Tambm
d pistas sobre a continuidade da expanso da oferta por meio de convnios com instituies
privadas sem fins lucrativos12.
At bem pouco tempo, o ingresso das crianas nas escolas era feito mais
tarde e o cuidado das crianas pequenas pertencia esfera familiar. O ingresso da mulher no
mercado de trabalho mudou em parte essa realidade. O cuidar foi desviado para instituies
de educao infantil, mas tambm para a responsabilidade de familiares, babs e vizinhos. Em
alguns pases desenvolvidos, onde predominam relaes formais de trabalho e h polticas de
bem-estar consolidadas, essa questo foi resolvida com licenas maternidade/paternidade mais
longas. No o caso brasileiro obviamente, onde quem mais precisa de creches quem menos
tem acesso. Ou tem acesso a instituies precrias destinadas a crianas pobres.
H, ainda, uma questo crucial que a percepo das famlias sobre as
creches. Uma viso que deve ser considerada na formulao de polticas pblicas para a
primeira infncia a de que no h lugar mais adequado para uma criana de at trs anos que
o seu lar, sob os cuidados amorosos de sua famlia. Obviamente, essa leitura do mundo
pressupe que esse lar rene um conjunto de condies para propiciar o desenvolvimento da
criana. Uma delas o acesso a informao.
Um programa cubano chamado Educa a tu hijo, em execuo desde
1983, oferece orientao s famlias sobre como alcanar o desenvolvimento das crianas com
atividades e cuidados feitos em casa. A iniciativa tem como antecedente uma experincia
realizada com crianas de 5-6 anos que viviam em zonas rurais ou montanhosas, que no
dispunham de pr-escolas prximas. O objetivo inicial era prepar-las para ingressar na escola.
O Educa a tu hijo tem um enfoque comunitrio e intersetorial.
definido pelo governo cubano como um programa social que oferece ateno educativa no
institucional, dirigida a crianas de zero a seis anos que no frequentam instituies de
educao infantil. implementado por meio de promotores (educadores e mdicos que
realizam capacitaes e atuam como elos do grupo coordenador) e executores (professores,
auxiliares pedaggicos, mdicos, enfermeiras, aposentados, estudantes, voluntrios etc). Esses
ltimos so os responsveis por orientar diretamente as famlias e zelar para que apliquem as
12

Esses convnios tem diversos formatos, inclusive a transferncia de um valor per capita, que se incrementou aps
o Fundeb, e que em geral inferior ao valor praticado nas creches municipais.

12

atividades educativas em casa. O material pedaggico tem linguagem simples e pretende

sensibilizar a famlia para a educao integral da criana: descreve caractersticas gerais de cada
fase, sugere atividades para estimular o desenvolvimento scio-afetivo, intelectual, de
linguagem e motricidade, bem como para formar hbitos de sade e preveno de acidentes.
Tambm traz um conjunto de indicadores em forma de avanos conquistados em cada perodo
etrio, que permite famlia avaliar como a criana est se desenvolvendo.
No Brasil, o Governo do Rio Grande do Sul inspirou-se na proposta
cubana para implantar, a partir de 2003, o Programa Primeira Infncia (PIM). O programa
conta com uma rede de servios articulada intersetorialmente e visa ao atendimento integral
das necessidades essenciais da criana em seus primeiros anos de vida. Como ensinamento
dessas experincias, fica a obrigao de pensar estratgias diversificadas de atendimento
criana pequena, que devem necessariamente atender s especificidades da infncia e respeitar a
opo de cada famlia.
Por outro lado, tomando como base o diagnstico de que h um baixo
acesso s creches, sobretudo entre as famlias com menor nvel de renda, foroso reconhecer a
necessidade de ampliao do nmero de instituies de educao infantil e melhoria da oferta
atual em termos de equidade e qualidade.
A incluso das creches no principal mecanismo de financiamento da
educao bsica, o Fundeb, garante, muito alm dos recursos, uma institucionalizao com a
qual as creches nunca contaram. Alm disso, o contexto demogrfico favorvel, tal como se
projeta para as prximas dcadas, demonstra que o momento oportuno para uma ao mais
incisiva da Unio. Seja ajudando tecnicamente os Municpios a organizarem a demanda, seja
apoiando financeiramente a expanso, seja ainda atuando para que os sistemas agreguem
mecanismos de induo de qualidade aos servios j existentes.
Adiante, como contribuio ao desenvolvimento desse tema na agenda
de polticas pblicas, sugerimos a elaborao de um conjunto de aes destinadas a fortalecer a
Educao Infantil, com investimentos em infra-estrutura, equipamentos e materiais didticos,
qualificao de pessoal, acompanhamento mdico e nutricional, entre outras aes cabveis.
Mais especificamente, so feitas algumas observaes visando ao aperfeioamento do Programa
Nacional de Reestruturao e Aparelhagem da Rede Escolar Pblica de Educao Infantil
(ProInfncia).
FORTALECIMENTO DA EDUCAO INFANTIL
Aes de fortalecimento da educao infantil devem contribuir para
efetivar o direito da criana educao na primeira infncia, promovendo sua incluso social e
democratizando o acesso com qualidade. Como diretriz, espera-se que as experincias vividas

13

por seres to abertos s relaes humanas e vidos por descobertas como so as crianas sejam
positivas, estabelecendo as bases da formao de sua personalidade, desenvolvimento fsico,
inteligncia, de sua vida emocional e de sua socializao e contribuindo para trajetrias
escolares exitosas.
Assim, o objetivo geral dessas aes deve ser a ampliao da oferta de
creches para a populao de at 3 anos de idade, dotando-a de maior equidade e qualidade.
Devem estar orientadas a atuar sobre a falta de infraestrutura das creches, a deficiente formao
dos profissionais, a falta de articulao interinstitucional na gesto e o baixo nvel de
informao sobre essa etapa.
A Unio deve ter em vista dois grandes objetivos ao planejar suas aes
neste campo:
i) a ampliao dos investimentos em instituies de educao infantil
(IEI) com padres mnimos de qualidade, de forma a contribuir para o desenvolvimento
integral das crianas e para trajetrias escolares exitosas no ensino fundamental;
ii) ao investir, de forma suplementar, em infra-estrutura, formao
profissional, informao, gesto e articulao intergovernamental nesta fase de crescimento da
oferta, minimizar os riscos de mais um processo de expanso quantitativa sem cuidados com a
qualidade, tal como j vivemos no ensino fundamental na dcada de 1990.
Exercendo seu papel de coordenador nacional de polticas educativas, o
Ministrio da Educao tem atuado para induzir a expanso da oferta de creche nesses ltimos
anos. As ideias aqui esboadas so apenas linhas de ao que aprofundam a atuao supletiva do
MEC. Propem-se quatro dimenses para o desenvolvimento de aes concretas:

Fortalecimento da EI

Formao

Gesto

Infraestrutura

Informao

Formao
Os dados analisados no diagnstico demonstram a oportunidade de
desenhar cursos de formao em nvel superior para diretores e professores. No caso dos
diretores, pode-se inserir uma nova ao no Programa Nacional Escola de Gestores da
Educao Bsica e, para os professores, aproveitar a estrutura das Agncias Formadoras do

14

ProInfantil13 ou dos plos descentralizados da Universidade Aberta do Brasil (UAB).

Fundamentalmente, destaca-se a importncia de aes de formao continuada de professores,
especfica para atendimento primeira infncia.
Gesto
O atendimento em creches pressupe a integrao do cuidar e do
educar. Nesse sentido, a articulao de polticas e programas de educao e sade so
fundamentais e podem oferecer cuidados mdicos e nutricionais indispensveis s crianas de 03 anos. Prope-se aqui a organizao de equipes de visitas s creches, com pediatras e
nutricionistas, numa ao inserida no Programa Sade na Escola que se inspire no Sade da
Famlia14, implementado pelo Ministrio da Sade. H tambm um campo que necessita de
grande apoio tcnico da Unio, que diz respeito superviso das IEI, sob responsabilidade dos
Municpios, para acompanhar o desenvolvimento dos parmetros de qualidade de infraestrutura e de atendimento que o MEC j disponibiliza15.
Informao
importante que o Ministrio da Educao e o Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) atuem na rea de sistematizao e disseminao de
informaes na educao infantil. Seria oportuno, por exemplo, um levantamento da qualidade
da oferta de creches, sobretudo para detectar a necessidade de investimentos adicionais em
parques, brinquedotecas, jogos, materiais artsticos, livros etc. Com vistas a desenvolver e
fortalecer a pesquisa, promover novas metodologias na educao infantil e consolid-la como
campo especfico de formao nas universidades, seria adequado ampliar o fomento a linhas de
pesquisa sobre esta etapa via rgos como a Fundao Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq).
13

O Ministrio da Educao desenvolve, desde 2005, o Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio
na Educao Infantil (ProInfantil). Trata-se de um curso a distncia de formao para o magistrio em nvel mdio,
na modalidade normal.
14
O Programa Sade na Escola foi institudo pelo Decreto n 6.286, de 5/12/2007, e pressupe a ao articulada das
pastas de Sade e Educao. Sade da Famlia um programa de reorientao do modelo assistencial, executado
mediante a implantao de equipe multiprofissional em unidades bsicas de sade. Essas equipes so responsveis
pelo acompanhamento de um nmero definido de famlias, localizadas em uma rea geogrfica delimitada, atuando
com promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas e agravos mais frequentes, e na
manuteno da sade desta comunidade.
15
Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil Volumes 1 e 2 (2006); Parmetros Bsicos de
Infra-estrutura para Instituies de Educao Infantil (2006); Critrios para um Atendimento em Creches que
Respeite os Direitos Fundamentais das Crianas (2009); Indicadores da Qualidade na Educao Infantil (2009);
Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil - Res. n1, do Conselho Nacional de Educao (1999);
Orientaes sobre convnios entre secretarias municipais de educao e instituies comunitrias, confessionais ou
filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta de educao infantil (2009).

15

Infraestrutura
So necessrios investimentos em construo e reformas de creches para
ampliar a oferta e melhorar as condies fsicas das instituies existentes. Aqui, vale a pena
abordar diretamente o Programa Nacional de Reestruturao e Aparelhagem da Rede Escolar
Pblica de Educao Infantil (ProInfncia), institudo pelo Ministrio da Educao (MEC) em
2007.
PROINFNCIA
O objetivo do ProInfncia prestar assistncia financeira, em carter
suplementar, ao Distrito Federal e aos Municpios para construo ou reforma de IEI, bem
como para aquisio de equipamentos e mobilirios para a rede fsica. O MEC exige que os
Municpios faam a adeso ao Plano de Metas e elaborem o Plano de Aes Articuladas (PAR)
de sua localidade para receber essa assistncia.
Os Municpios formulam e apresentam suas demandas ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) rgo executor do Programa -, mas o
Ministrio oferece assessoria tcnica queles de menor ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB). So disponibilizadas informaes demogrficas e de matrculas para os
Municpios definirem suas prioridades luz desses dados. Isto positivo, porque reconhece a
necessidade de envolver e comprometer os gestores municipais na alterao da realidade,
aproveitando-se de suas fortalezas na tarefa de ampliar o acesso educao infantil a
proximidade com o problema - e, sobretudo, estimulando que assumam os projetos como
locais j que os custos de funcionamento estaro a cargo desses gestores.
A despesa mais significativa para o custeio dessas unidades com
pessoal, seguindo o padro de custos do setor educacional. O gasto com professores
financiado via Fundeb16 e demais recursos vinculados que esto fora do Fundo. Importante
lembrar que a Constituio veda a transferncia voluntria de recursos financeiros federais para
pagamento de pessoal (Art. 167, X). Esse um tema pouco tratado quando se fala no
ProInfncia, mas que, necessariamente, deve ser bem planejado pelo Municpio.
A assistncia financeira solicitada pelos Municpios processada
mediante projetos de infra-estrutura das redes pblicas escolares e de equipamento e
mobilirio, elaborados sob a forma de Plano de Trabalho. Para garantir um padro adequado
de infra-estrutura no caso de construo de novas unidades, o MEC disponibiliza dois projetospadro (um para 120 e outro para 240 crianas), com parmetros tcnicos (plantas, memorial
16

Pelo menos 60% dos recursos do Fundeb devem ser aplicados em remunerao dos profissionais do magistrio.

16

descritivo etc) pr-definidos em consonncia com as diretrizes da Secretaria de Educao Bsica

do MEC para a construo de creches. Os recursos so repassados via convnio para execuo
direta nos Municpios.
Retroalimentando o ProInfncia: aperfeioamento e expanso
A frequncia a uma creche, no sendo obrigatria, depende da
necessidade e de valores prprios de cada famlia, bem como da situao de domiclio tende a
ser maior em zonas urbanas. Essas caractersticas geram uma distino entre a demanda
potencial e a demanda real no planejamento da oferta. H, ainda, um desconhecimento da
efetiva necessidade de expanso das creches uma vez que essa demanda real esteve, at agora,
reprimida em funo da baixa oferta existente.
Uma primeira sugesto seria, assim, procurar avanar num diagnstico
um pouco mais preciso sobre a demanda real por creches no Brasil, aproveitando que o
contexto de expanso gerado pelo ProInfncia e pelo Fundeb pode ter impulsionado a
demanda reprimida. O planejamento da oferta deve considerar tambm a transio
demogrfica - que implica reduo de 20% dessa populao nas prximas duas dcadas.
Considerar o comportamento demogrfico e as tendncias de urbanizao para planejar a
oferta educativa ajuda a racionalizar os investimentos e minimiza o alto custo poltico de
reverter a deciso de abrir unidades onde no so realmente necessrias.
O MEC utiliza um modelo de classificao dos projetos que considera
critrios populacionais, educacionais e sociais, assim desagregados:
i) populacional: maior populao na faixa etria, maior crescimento
populacional nessa faixa, maior concentrao populacional urbana;
ii) educacional: menor taxa de defasagem idade-srie, maior percentual
de professor com nvel superior;
iii) social: maior percentual de mulheres chefes de famlia, maior
percentual de jovens em situao de pobreza, menor disponibilidade de recursos para a
educao infantil.
Aparentemente, esses dados so usados de forma fragmentada, a partir
da anlise estanque dos projetos apresentados. preciso avanar na reflexo sobre o que
significam para o planejamento da oferta no Pas como um todo. Cabe tambm discutir os
critrios selecionados. Por exemplo, no lugar de considerar o percentual de jovens em situao
de pobreza, no seria melhor combin-lo com indicadores como taxa de crianas em risco
nutricional ou taxa de mortalidade de crianas menores de cinco anos? Ao gerar uma espcie de
mapa das necessidades de expanso das creches, fundamentado no cruzamento dessas variveis,
o Ministrio ser capaz de melhorar sua prpria tomada de decises e tambm a dos

17

Municpios. Alm disso, pode decidir com mais eficincia aonde investir capacidade tcnica
para resolver problemas e reduzir incertezas ao colaborar na elaborao de projetos. Pode
ainda oferecer maior informao/transparncia para a sociedade acompanhar as decises
governamentais.
O ProInfncia deve aperfeioar seus instrumentos de monitoramento a
fim de que gerem aprendizagens nas prticas de gesto do MEC e dos Municpios, e para que
possam ser incorporadas para melhorar a eficcia em sua expanso17. Em 2007, o Proinfncia
investiu R$337,47 milhes na construo de 507 escolas. Em 2008, foram R$214,4 milhes
investidos em 312 escolas. Em 2009, o FNDE celebrou convnios para a construo de 700
creches18; em 2010, novos convnios para a construo de 628 escolas de educao infantil.
Para 2011, a previso de investir na edificao de 1.500 escolas, no mbito da segunda etapa
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Estima-se um gasto mdio de R$800 mil
em cada projeto.
Se considerarmos a meta de construir seis mil creches do PAC 2, sero
beneficiadas cerca de um milho e meio de crianas no perodo de 2011-201419. Essa, no
entanto, uma leitura incompleta dos dados, j que o ProInfncia no financia apenas
construo de novas unidades, mas reformas e aquisio de equipamentos, visando
proporcionar melhor qualidade oferta existente.
Desta forma, uma segunda sugesto sistematizar e divulgar os campos
de aplicao dos recursos do ProInfncia, segundo demanda apresentada pelos Municpios no
Plano de Aes Articuladas (PAR): construo, reforma, equipamentos e mobilirios, de tal
forma a gerar maior know how sobre os custos de cada um desses componentes nas diferentes
localidades do Pas, maior preciso sobre a efetiva expanso/qualificao da oferta e maior
transparncia na aplicao dos recursos.
Tambm parece pertinente agregar um monitoramento amostral dos
projetos financiados (obras), de modo a identificar, sistematizar e divulgar
deficincias/problemas recorrentes, bem como boas prticas (como uso de materiais
construtivos de baixo impacto ambiental). Esses podem se constituir em insumos valiosos para
disponibilizar aos Municpios na fase seguinte do ProInfncia (2011-2014). Destacamos, ainda, a
necessidade de uma avaliao dos resultados do Programa. Os objetivos centrais do ProInfncia
- a ampliao mais equitativa da oferta associada melhoria da infra-estrutura disponvel devem ser os eixos dessa avaliao.
17

Entre as prioridades de governo apresentadas pela Presidente Dilma Rousseff em sua campanha eleitoral, est a
construo de seis mil creches. O investimento de R$7,6 bilhes j est previsto no PAC II.
18
Em 2009, O FNDE tambm assinou 214 convnios (cada um com valor superior a R$ 100 mil) para equipar as
escolas em fase final de construo com mesas, cadeiras, beros, geladeiras, foges e bebedouros, entre outros itens.
19
A ttulo de simplificao, tomamos o projeto de maior capacidade como referncia.

18

A ideia que os espaos construdos/reformados/equipados reflitam a

concepo de uma educao infantil que respeita as necessidades de desenvolvimento da criana
em todos os seus aspectos: fsico, afetivo, cognitivo e criativo. Para alm da constatao
objetiva da existncia/cumprimento de determinados indicadores, interessante conhecer a
valorao ou as impresses da comunidade escolar sobre o projeto implementado. Tambm se
deve buscar identificar, por exemplo, dificuldades de gesto dos Municpios em dotar as novas
creches de pessoal docente, ou, por outro lado, identificar se os recursos do Fundeb so
suficientes para atender questo dos recursos humanos.
CONSIDERAES FINAIS
Entre 1997 e 2009, as matrculas em creches saltaram de 350 mil a 1,9
milho, mas a oferta ainda mantm um alto grau de desigualdade, sobretudo com relao
varivel renda das famlias. Alm da infraestrutura fsica insuficiente, falta um olhar educativo
sobre as creches: a formao dos profissionais deficiente, faltam recursos pedaggicos, h
baixa capacidade de superviso e insuficiente informao sobre essa etapa. H pouca articulao
entre as polticas setoriais, o que dificulta um trabalho mais integrado entre educadores e
outros profissionais, como da rea de sade, para oferecer uma ateno efetivamente integral
criana.
O problema do baixo acesso da populao de zero a trs anos
educao infantil entrou na agenda poltica a partir das tenses e conflitos gerados no
momento de aprovao do Fundeb no Congresso Nacional, em 2006. Sem dvida, a incluso
das creches no Fundeb teve o grande mrito de assegurar um maior grau de institucionalizao
e garantir seu financiamento, bem como o de sensibilizar a Unio para ampliar os
investimentos federais nessa etapa da educao bsica.
Com base nesse consenso de que se deve investir na ampliao da oferta
e nos dados oferecidos pelo diagnstico, apresentamos aqui algumas propostas de aes de
fortalecimento da educao infantil, ligadas formao, gesto, infraestrutura e informao.
No que tange infraestrutura, foram feitas sugestes especficas, relacionadas implementao
do ProInfncia, com o intuito de aperfeioar seus mecanismos de gesto, monitoramento e
avaliao. Muito do que foi proposto diz respeito retroalimentao do programa, sua
manuteno e expanso, bem como idia de oferecer elementos para melhorar a transparncia
e a prestao de contas sociedade.
Ao investir, de forma suplementar, em infraestrutura, formao
profissional, informao, gesto e articulao intragovernamental nessa fase de forte
crescimento da oferta de creches, minimizam-se os riscos de mais um processo de expanso
quantitativa sem cuidados com a qualidade. Adicionalmente, a ao da Unio, ampliando os
investimentos em instituies de educao infantil e induzindo a adoo de padres mnimos

19

de qualidade, oferecer enorme contribuio para que de fato se alcance o desenvolvimento

integral das crianas atendidas e trajetrias escolares mais exitosas no ensino fundamental.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL (2009). Resultado do Censo da Educao Bsica 2009. Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais (INEP). Braslia, 2009.
BRASIL. (2010). PNAD 2009 - Primeiras anlises: Situao da educao brasileira avanos e
problemas. Comunicado n66. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Braslia, 18
de novembro de 2010.
DELORS, Jacques. Los cuatro pilares de La educacin. Unesco, 1996.
ESPINOSA, Mara Victoria P. El derecho de los ms pequeos a una pedagoga de las
oportunidades en el siglo XXI. Revista Iberoamericana de Educacin, n 47, mayo-agosto de 2008. Em
http://www.rieoei.org/rie47a02.htm. Acesso: nov.2009
FUNDAO CARLOS CHAGAS. Consulta sobre Qualidade da Educao Infantil:
Relatrio Final. Coord.:Bernadete Gatti. So Paulo, 2006. Em:
http://www.fcc.org.br/pesquisa/publicacoes/textos_fcc/arquivos/1337/arquivoAnexado.pdf
Acesso: nov.2009
LEONE, Eugnia T.; HOFFMAN, Rodolfo. Participao da mulher no mercado de trabalho e
desigualdade da renda domiciliar per capita no Brasil: 1981-2002. Revista Nova Economia, Belo
Horizonte_14(2)_35-58_maio-agosto de 2004. Em:
http://www.face.ufmg.br/novaeconomia/sumarios/v14n2/140202.pdf Acesso: nov.2009
LPEZ, Nstor. Equidad Educativa y Desigualdad Social:Desafos de la educacin en el nuevo escenario
latinoamericano. IIPE.UNESCO. Buenos Aires, 2007.
MENEZES-FILHO,

Narcio;

SCORZAFAVE,

Luiz

Guilherme.

Caracterizao

da

Participao Feminina no Mercado de Trabalho. Revista Econ. Aplic., 10(1): 41-55, jan-mar 2006.
Em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-0502006000100003. Acesso:
nov. 2009

20

ROSEMBERG, Flvia. Para uma outra educao infantil paulistana ps Fundeb. Apresentado
no I Encontro Educao para uma outra So Paulo. So Paulo, 2007.
TRINIDAD, Cristina T. Entrevista ao Observatrio da Educao, sobre o Relatrio As
Desigualdades na Escolarizao no Brasil, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, Presidncia da Repblica, Braslia, 2009.

21

ANEXO
Evoluo das Matrculas em Creches, total e dependncias administrativas selecionadas
Ano
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2008
2009

Total
Municipal
348.012
216.664
831.978
522.703
1.093.347
663.508
1.237.558
748.707
1.414.343
860.960
1.579.581 1.040.670
1.751.736 1.134.944
1.896.363 1.244.731

%
62,3
62,8
60,7
60,5
60,9
65,9
64,8
65,6

Fonte: Censos Escolares - MEC/INEP.

22

Privada
114.612
292.174
410.661
470.053
535.226
529.286
608.306
643.598

%
32,9
35,1
37,6
38,0
37,8
33,5
34,7
33,9