Thomas da Rosa de Bustamante

Professor de Filosofia do Direito

Universidade Federal de Minas Gerais
Faculdade de Direito
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Lourdes
Belo Horizonte, MG
CEP 30.130-180
E-mail: tbustamante@ufmg.br

PARECER JURDICO
O Processo de Impeachment e as Esferas de Autorizao pela Cmara
dos Deputados. Limites e Possibilidades de Controle Judicial
Consulente: Reginaldo Lazaro de Oliveira Lopes
Ementa: Crime de Responsabilidade Processo Poltico-Jurdico de Apurao Impeachment Reviso
Judicial Limites Aspectos Processuais Competncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
Deciso do Presidente da Cmara Natureza Jurdica Impossibilidade de Controle de Mrito pelo Judicirio
Efeitos Sistmicos Questes de Mrito e Questes Processuais Interpretao Possibilidade de
Exigncia de Coerncia e Razoabilidade na Apreciao de Fatos Idnticos Comisso Especial designada
para Apreciar Pedido de Impeachment da Presidente da Repblica Restrio do Debate aos Limites da
Denncia Recebida pelo Presidente da Cmara Possibilidade de Interveno do Judicirio para Garantia da
Observncia ao Devido Processo Constitucional.

I. Contedo da Consulta
Consulta-nos o Deputado Federal Reginaldo Lopes, do Partido dos Trabalhadores,
eleito por Minas Gerais, acerca das hipteses juridicamente autorizadas de controle judicial
de constitucionalidade e legalidade de duas decises: 1) a deciso do Sr. Presidente da
Cmara dos Deputados que, aps admitir processo de impeachment contra a Sra. Presidente
da Repblica para apurar atos que, em tese, podem constituir crimes de responsabilidade
negar seguimento a pedido similar (fundado em atos supostamente idnticos em seus
efeitos jurdicos) contra o Sr. Vice-Presidente da Repblica; e 2) eventual deciso colegiada
do Plenrio da Cmara que, modificando em parte a denncia originalmente recebida pelo
Presidente da Cmara, autorizar o Senado a instaurar processo de impeachment contra a

Presidente da Repblica fora dos contornos especficos fixados na deciso do Presidente da

Casa que recebera a Denncia na primeira fase do processo.
Formula, em especial, os seguintes Quesitos, que devem ser respondidos luz
Constituio, da Lei 1.079/1950, da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e
contexto poltico instaurado pela tramitao, na Cmara dos Deputados, do pedido
impedimento da Presidente da Repblica, Sra. Dilma Rousseff, e, mais recentemente,
Vice-Presidente da Repblica, Sr. Michel Temer.

da
do
de
do

1. Em vista do texto da Constituio de 1988, da jurisprudncia do Supremo Tribunal

Federal e da literatura jurdica consolidada, que fixa um aparato analtico e
conceitual para o entendimento do instituto do impeachment, qual a natureza do
juzo realizado pela Cmara dos Deputados, ao deliberar sobre a autorizao ao
Senado para instaurar processo de apurao de crime de responsabilidade contra o
Presidente da Repblica, e pelo Senado, ao avaliar a admissibilidade desse processo
e emitir um juzo sobre o seu mrito?

2. No caso especfico da autorizao da Cmara ao Senado para processar o

Presidente da Repblica, por crime de responsabilidade, quais so os elementos e
requisitos de admissibilidade que devem ser considerados pelo Presidente da
Cmara, ao deliberar pelo recebimento da Denncia, e pela Comisso Especial
instaurada para dar Parecer no Processo de Impeachment?
3. Uma vez recebida a Denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados, pode a
Comisso Especial, em seu Parecer, ampliar o objeto da Denncia, para apurar fatos
no contidos originalmente na Denncia, ou no considerados juridicamente
relevantes pelo Presidente da Casa no momento de seu juzo de admissibilidade?

4. Caso se adote uma resposta negativa ao Quesito anterior (n.3), pode o Parecer
eventualmente acatado pela Comisso Especial fazer aluso a fatos e anexar
documentos relativos a elementos no apreciados ou considerados carentes de justa
causa no Despacho do Presidente da Cmara que recebeu a Denncia?
5. H possibilidade de reviso judicial do juzo jurdico-poltico do Presidente da
Cmara, no momento do recebimento da Denncia, ou do Plenrio da Cmara, no
momento da votao do Parecer da Comisso Especial?
6. Em caso de mltiplos pedidos de impeachment contra a Presidente da Repblica ou
o Vice-Presidente da Repblica por atos cometidos no exerccio da Presidncia,
possvel a reviso judicial do Despacho do Presidente da Cmara que recebe a
Denncia ou da deciso Plenrio que autoriza o Senado a instaurar o Processo?

a. Esto corretos, do ponto de vista da jurisprudncia do Supremo Tribunal

Federal, os argumentos aduzidos pelos Srs. Ministros Marco Aurlio de
Mello, na liminar deferida no MS 34087, e Celso de Mello, na deciso
monocrtica do MS 34099?

b. possvel se exigir coerncia do Presidente da Cmara entre decises de

pedidos fundados em fatos idnticos, contra a Presidente e o Vice-Presidente?
c. Quais as consequncias jurdicas dos vcios apontados nos itens anteriores?

7. passvel de nulidade uma deliberao do Plenrio da Cmara dos Deputados que

autorize o Senado a instaurar processo contra a Presidente da Repblica com
fundamento em elementos no considerados no despacho do Presidente da Cmara
dos Deputados que receber a Denncia?

a. luz da resposta a esse Quesito, foram encontrados vcios no Parecer do

Deputado Jovair Arantes apresentado Comisso Especial destinada a dar
Parecer sobre a Denncia apresentada pelos Srs. Hlio Pereira Bicudo,
Miguel Reale Jr. e Janana Conceio Paschoal contra a Presidente Dilma
Rousseff?

II. Consideraes Introdutrias

A Constituio de 1988, quando da sua elaborao, foi recebida com profundo
entusiasmo pela classe poltica e pela populao, alcanando a Assembleia Nacional
Constituinte de 1987 um grau de engajamento dos diferentes setores da sociedade e um
grau de participao democrtica raramente experimentado, se que algum dia foi
experimentado, na histria poltica brasileira.
Sem embargo, o mesmo tipo de entusiasmo com a Constituio de 1988 no logrou
ser alcanado na Cincia Poltica. Nesse sentido, Srgio Abranches advertia em um artigo
elaborado durante a fase de concluso dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte
de 1988, que se tornou um dos clssicos da nossa Cincia Poltica acerca dos riscos do
denominado Presidencialismo de Coalizo que emergira juntamente com a Constituio
de 1988. Como explica Abranches,

O Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipardidarismo e

o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse
trao particular da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome,
presidencialismo de coalizo, distinguindo-o da ustria e da Finlndia (e da Frana
gaullista), tecnicamente parlamentares, mas que poderiam ser denominados
presidencialismo de gabinete (...). Fica evidente que a distino se faz fundamentalmente
entre um presidencialismo imperial, baseado na independncia entre os poderes, se no na
hegemonia do Executivo, e que organiza o ministrio com amplas coalizes, e um
presidencialismo mitigado pelo controle parlamentar sobre o gabinete e que tambm
constitui esse gabinete, eventual ou frequentemente, atravs de grandes coalizes. O Brasil
retorna ao conjunto das naes democrticas, sendo o nico caso de presidencialismo de
coalizo.1

No raciocnio de Abranches, as caractersticas centrais do nosso Legislativo que

multipartidarista e com eleies proporcionais no se harmonizariam bem com o
presidencialismo imperial importado dos Estados Unidos, j que o Executivo, em que pese
os votos e a legitimidade que lhe atribuda pelas eleies majoritrias, dificilmente
consegue governar com maioria parlamentar e tem a sua atuao submetida a um rigoroso
controle oramentrio para implantao de suas decises polticas. A governabilidade,
nesse sistema, depende da construo posterior ao processo poltico eleitoral de grandes

Abranches, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro.
Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a 34, p. 22.
1

coalizes que so logradas muitas vezes com um alto preo poltico e moral, e nem sempre
so possveis. O modelo poltico brasileiro, sob a Constituio de 1988, permitiria um
retorno aos impasses que produziram a instabilidade caracterstica do perodo de 1946 a
1964, que antecedeu ao desastre poltico da ascenso do autoritarismo e da Ditadura Militar.
O ceticismo de Abranches, no entanto, foi gradativamente perdendo fora na
Cincia Poltica brasileira graas capacidade que os governos Fernando Henrique
Cardoso e Lus Incio Lula da Silva revelaram para construir maiorias parlamentares
slidas e para gerar estabilidade poltica em meio s negociaes com os lderes partidrios.
Nesse sentido, Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, a partir de estudos empricos
sobre o funcionamento do Legislativo e a proeminncia do Executivo na formulao de
polticas pblicas, rejeitam de maneira categrica as teses cticas que Abranches havia
sustentado quando da promulgao da Constituio de 1988:

O quadro institucional que emergiu aps a promulgao da Constituio de 1988 est

longe de reproduzir aquele experimentado pelo pas no passado. A Carta de 1988 modificou
as bases institucionais do sistema poltico nacional, alterando radicalmente o seu
funcionamento. Dois pontos relativos ao diagnstico [de Abranches] resumido acima foram
alterados sem que a maioria dos analistas desse conta dessas alteraes. Em primeiro lugar,
em relao Constituio de 1946, os poderes legislativos do Presidente da Repblica
foram imensamente ampliados. Na realidade, como j observamos em outra oportunidade,
neste ponto, a Constituio de 1988 manteve as inovaes constitucionais introduzidas
pelas constituies escritas pelos militares com vistas a garantir a preponderncia legislativa
do Executivo e a maior presteza considerao de suas propostas legislativas. Da mesma
forma, os recursos legislativos disposio dos lderes partidrios para comandar suas
bancadas foram ampliados pelos regimentos internos das casas legislativas. A despeito de
todas as mazelas que a legislao eleitoral possa acarretar para os partidos polticos
brasileiros, o fato que a unidade de referncia a estruturar os trabalhos legislativos so os
partidos e no os parlamentares. (...)
No encontramos indisciplina partidria e nem tampouco um Congresso Nacional que
agisse como um veto player institucional. Os dados mostram, isto sim, forte e marcante
preponderncia do Executivo sobre um Congresso que se dispe a cooperar e vota de
maneira disciplinada.2

Esse diagnstico foi, por certo tempo, aceito como incontroverso pela Cincia
Poltica mais recente.

Sem embargo, o momento poltico contemporneo parece demonstrar o

renascimento de certos impasses que dramatizam as dificuldades do nosso presidencialismo
de coalizo. A prpria ideia de presidencialismo de coalizo, nesse sentido, passa a ser
interpretada de uma maneira mais ampla e a se referir no mais apenas a um dado estrutural
ou aos desenhos institucionais existentes para compartilhar ou dividir tarefas entre o
Executivo e o Legislativo, mas tambm forma como so formuladas as coalizes
necessrias para a estabilidade do governo.
Nesse sentido, Leonardo Avritzer acredita que podemos entender o
presidencialismo de coalizo de duas formas: como soluo institucional para resolver um
problema poltico especfico, a saber, uma configurao da relao entre eleies
presidenciais e representao proporcional no Congresso, na qual o presidente no alcana
a maioria nas Casas; ou como maneira de realizar amplas coalizes que despolitizam uma
Limongi, Fernando; Figueiredo, Argelina. As bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Lua
Nova, vol. 44, 1998, pp. 81-106, p. 82.
2

agenda progressista da poltica no Brasil. 3 Enquanto a primeira, para o autor, no

representaria necessariamente um grande problema para a governabilidade, a segunda tem
um potencial mais destrutivo para a estabilidade democrtica, pois pode gerar impasses
semelhantes ao que temos observado no presente momento poltico. Para Avritzer,

a relao entre presidencialismo de coalizo e governabilidade no estvel, e o que vem

ocorrendo nos ltimos cinco anos uma deteriorao na qual os problemas de legitimidade
em relao aos acordos para a formao de maiorias do Congresso superam os elementos
positivos de produo de capacidade de deciso.4

No que concerne ao governo Dilma Rousseff, em especial, Avritzer cita ao menos

dois fatores que contriburam, do ponto de vista poltico, para a sua desestabilizao: i) uma
profunda guinada conservadora do PMDB e do Congresso, que tornaram difcil a
compatibilizao do projeto poltico do Executivo com a agenda que gradativamente se
imps na Cmara dos Deputados, mormente sob a Era Cunha; e ii) a derrota do PT nas
eleies proporcionais de 2014, que em conjunto com as mazelas do financiamento de
campanha apontam para uma mudana na relao entre o Legislativo e o governo. A
manuteno da governabilidade desde ao menos o denominado escndalo do mensalo
cada vez mais baseada em coalizes no genunas e, no raras vezes, dependente da
corrupo.

Para alm desse grave problema, uma coisa parece clara qualquer que seja a
explicao poltica e sociolgica para o impasse em que vivemos: a legislao sobre o
impeachment em vigor no Brasil parece agravar ainda mais o momento de crise poltica por
que estamos passando, na medida em que a forma como so tipificados os crimes de
responsabilidade, na Lei. 1.079/1950, gera um elemento de desestabilizao ainda maior,
colocando em risco a prpria sobrevivncia do presidencialismo.

Como de amplo conhecimento, um dos traos distintivos do presidencialismo o

princpio da estabilidade dos mandatos, que no podem ser cassados apenas por razes de
convenincia e oportunidade, por mais forte que sejam estas. estranho ao
presidencialismo o mecanismo da moo de desconfiana, por meio do qual o parlamento,
atuando discricionariamente, decide destituir o Primeiro-Ministro e pr fim a um governo
com base em um juzo puramente poltico.
Uma interpretao do instituto do impeachment que, do ponto de vista prtico,
neutralizar a distino entre esses institutos, tornando o impeachment uma mera deciso
poltica sem qualquer balizamento por critrios jurdicos, constituiria uma espcie de
cavalo de Tria parlamentarista, na expresso feliz de Rafael Mafei. Ao falar em um
cavalo de Tria parlamentarista, o autor est a aludir aparente incoerncia ideolgica
entre o texto da Constituio de 1988, que promete um sistema de governo presidencialista
com mandatos que s podem ser cassados em circunstncias excepcionais, e a Lei
1.079/1950, que define os denominados crimes de responsabilidade de maneira
extremamente ampla, de modo que s vezes nem mesmo se parecem com crimes. No
mbito do direito municipal, alis, essas contradies j podem ser observadas h muito
tempo: possvel que qualquer prefeito ou governador tenha feito alguma coisa que, aos

3
4

Avritzer, Leonardo. Impasses da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2016, p. 29.
Idem, ibidem, p. 47.

olhos de seus adversrios, se encaixe em alguns dos muitos crimes daquela lei (atuar
contra a probidade da administrao, por exemplo).5

Como denuncia o autor, indisfarada a inspirao parlamentarista de nosso

diploma normativo que regula o instituto do impeachment, como se pode facilmente
constatar tanto por meio de uma anlise do contexto histrico de sua elaborao como pela
exposio de motivos da prpria Lei 1.079/1950. Como explica o autor, a exposio de
motivos do projeto da LCR no deixa a menor dvida desse propsito, pois os
denominados crimes de responsabilidade eram malfeitos em um sentido muito amplo,
abrangendo crimes, claro, mas tambm outras formas de mau procedimento, de modo
que o impeachment no se revestiria propriamente de uma punio por um ilcito
propriamente configurado, mas sim um grande controle da qualidade e aptido do governo
pelo Congresso.6
nesse contexto que se faz necessrio refletir com a devida cautela sobre os limites
e os critrios jurdicos de validade para decises tomadas no curso dos processos de
impeachment, com vistas a garantir, ao menos do ponto de vista formal uma vez que a
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal bastante restrita quanto possibilidade de
uma reviso do juzo da Cmara ou do Senado Federal sobre o mrito de um pedido de
impeachment , os direitos fundamentais tanto dos acusados como dos eleitores na
tramitao dos processos de cassao de mandatos eletivos.

A inobservncia desses implicaria um perigoso desmonte do Estado de Direito, com

o esvaziamento do contedo normativo da Constituio Federal e um consequente estado
de frustrao constitucional, onde o projeto de democracia constitucional vtima de uma
insinceridade normativa, um antagonismo entre o dever-ser tipificado na norma e o ser
da realidade social. 7 Se decises puramente discricionrias aparecem travestidas de
julgamentos pseudo-jurdicos sobre a correo dos atos governo, abre-se caminho para um
perigoso tipo de ditadura parlamentar onde a vigncia da ordem constitucional passa a ser
meramente simblica. contra esse risco que devemos nos posicionar. Como adverte Lus
Roberto Barroso, em um dos mais importantes trabalhos acadmicos do Direito Pblico
dos anos que se seguiram promulgao da Constituio de 1988, no incomum a
existncia formal e intil de Constituies que invocam o que no est presente, afirmam o
que no verdade e prometem o que no ser cumprido.8
A nica diferena entre uma constituio e uma folha de papel, na imagem
tradicional de Ferdinand Lassalle, o sentimento constitucional que se reinventa a cada dia
por meio da interpretao moralmente responsvel de suas normas.
Feitas essas advertncias iniciais, passamos a abordar os quesitos que nos foram
formulados sobre os pedidos de impeachment em curso na Cmara dos Deputados no exato
momento em que escrevemos este parecer jurdico.

Queiroz, Rafael Mafei Rabelo. Impeachment e a Lei de Crimes de Responsabilidade: O Cavalo de Tria
Parlamentarista. Publicado no Blog Direito e Sociedade, do Estado de So Paulo. Disponvel em:
http://brasil.estadao.com.br/blogs/direito-e-sociedade/impeachment-e-lei-de-crimes-de-responsabilidade-ocavalo-de-troia-parlamentarista/. Publicado em 16 de dezembro de 2015. Acesso em 08 de abril de 2016.
6
Idem, ibidem.
7
Barroso, Lus Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas. 4. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2000, p. 60.
8
Idem, ibidem, p. 61.
5

III. Resposta aos Quesitos

1. Em vista do texto da Constituio de 1988, da jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal e da literatura jurdica consolidada, que fixa um aparato
analtico e conceitual para o entendimento do instituto do impeachment, qual
a natureza do juzo realizado pela Cmara dos Deputados, ao deliberar sobre a
autorizao ao Senado para instaurar processo de apurao de crime de
responsabilidade contra o Presidente da Repblica, e pelo Senado, ao avaliar a
admissibilidade desse processo e emitir um juzo sobre o seu mrito?
A diferenciao entre juzos polticos e jurdicos assunto controvertido no
mbito da teoria poltica e da filosofia do direito, no sendo raro o ceticismo quanto
prpria possibilidade de diferenci-los segundo algum parmetro racional. No pensamento
jurdico de Hans Kelsen, por exemplo, tm contornos pouco ntidos tanto a diferena entre
aplicao e criao de normas jurdicas quanto a diferena entre as atividades de
legislao e jurisdio. Para o grande terico do normativismo jurdico, tanto a criao
quanto a aplicao do direito se realizam por meio de um ato de vontade que determina,
dentre os significados possveis para uma norma jurdica, aquele que vai ser dotado do
sentido objetivo de uma norma jurdica vlida. A chave para entender a denominada
estrutura escalonada da ordem jurdica, que constitui um dos elementos centrais do
pensamento de Kelsen, est nas ideias de que toda norma necessita de extrair o seu
fundamento de validade em outra norma jurdica e de que o direito regula a forma de sua
prpria produo.

A distino humeana entre ser e dever-ser, segundo Kelsen, implica a

impossibilidade de se derivar qualquer norma jurdica de um simples fato social. Para ser
vlida, uma norma h que ser criada por um ato de vontade de algum que esteja
autorizado por outra norma a estabelec-la como parte de um ordenamento. O contedo da
norma fixado pela vontade de seu autor, de uma maneira que pode ser mais ou menos
arbitrria dependendo do grau de liberdade outorgado pela norma jurdica superior. Uma
norma jurdica de grau hierrquico superior, portanto, determina o processo de produo de
normas inferiores de duas maneiras: 1) ao autorizar determinado agente a criar normas
inferiores e estabelecer o procedimento para essa criao; e 2) ao vincular esse agente por
meio de seu prprio contedo, na medida em que a norma jurdica inferior no pode possuir
contedo incompatvel com o da norma superior.
Uma das consequncias desse raciocnio a inexistncia de uma diferena clara
entre os atos de criao e aplicao do direito.9 Todo ato de criao de uma norma mais

Nesse sentido, explica Kelsen: A norma geral, que liga a um fato abstrativamente determinado uma
conseqncia igualmente abstrata, precisa, para poder ser aplicada, de individualizao. preciso estabelecer
se in concreto existe um fato que a norma geral determina in abstracto; e necessrio pr um ato concreto de
coero isto , orden-lo e depois execut-lo para este caso concreto, ato de coero esse que igualmente
determinado in abstracto pela norma geral. Portanto, a aplicao de uma norma geral a um caso concreto
consiste na produo de uma norma individual, na individualizao (ou concretizao) da norma geral. E, por
isso, a funo da norma geral a aplicar tambm pode consistir em determinar o contedo concreto da norma
9

concreta ou individual (seja ela uma lei criada com fundamento na constituio ou uma
ordem judicial criada com base na lei) tambm um ato de aplicao da norma superior
que determina o processo e os limites de sua criao.
Pode-se afirmar, como vimos, que essa necessidade de buscar fundamento em uma
norma superior uma caracterstica das normas jurdicas em geral. Toda norma jurdica,
para ser vlida, h que ser validada por uma certa fonte do direito. E essa fonte, para
Kelsen, s pode ser uma norma: efetivamente, s se costuma designar-se como fonte o
fundamento de validade jurdico-positivo de uma norma jurdica, quer dizer, a norma
jurdico-positiva do escalo superior que regula a sua produo.10

Um aprofundamento nessa teoria nos levar, pois, a uma distino frgil entre as
atividades de legislao e jurisdio. No existe nenhum critrio do tipo ontolgico
para diferenci-las. No se trata, para Kelsen, de uma distino de qualidade, mas apenas de
grau. A nica diferena entre legislao e jurisdio, para o autor, est no grau de
generalidade da norma que produzida pelo aplicador da norma geral. Enquanto o
legislador, ao interpretar as normas da constituio e aplic-las para exercer as suas
competncias, produz uma norma geral, o juiz, ao interpretar as leis e aplic-las diante de
um caso concreto, produz uma norma individual.
Podem-se encontrar, porm, algumas tentativas interessantes de diferenciar de
maneira mais rgida os juzos que se realizam com fundamento no direito e na poltica (e
com isso os juzos prprios da jurisdio e da atividade poltica propriamente dita). A teoria
dos sistemas de Luhmann, por exemplo, vislumbra o direito e a poltica como dois
subsistemas independentes, cujas diretrizes so produzidas a partir de dentro, ainda que
estimuladas a partir de interaes ocasionais que esses sistemas realizam com os demais.
Cada subsistema opera com uma lgica ou uma racionalidade prpria, sendo que o direito
opera com o cdigo binrio lcito/ilcito e a poltica opera com o cdigo binrio
poder/no-poder. a qualificao segundo cada um desses cdigos binrios que
determina se um fato, um ato ou uma deciso integra algum dos subsistemas de que
estamos falando.11
A teoria de Dworkin, por sua vez, prope tambm um critrio rgido para distinguir
entre os princpios de direito e as polticas (policies), que pode ser enunciado da seguinte
maneira:

Argumentos de poltica (policy) justificam uma deciso poltica ao mostrar que a deciso
avana ou promove algum objetivo coletivo da comunidade como um todo. O argumento
em favor de um subsdio para a indstria aeronutica, de que esse subsdio ir proteger a
defesa nacional, um argumento de poltica. Argumentos de princpio justificam uma
deciso poltica ao mostrar que a deciso respeita ou assegura um direito de um indivduo
ou de um grupo. O argumento em favor de leis antidiscriminao, de que uma minoria tem
um direito ao igual respeito e considerao, um argumento de princpio.12

individual que produzida atravs do ato judicial ou administrativo, da deciso judicial ou da resoluo
administrativa. Kelsen, Hans. Teoria Pura do Direito. 6. ed. Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo:
Martins Fontes, 1998, p. 256.
10
Idem, ibidem, p. 259.
11
Luhmann, Niklas. Law as a Social System. Trad. Klaus Ziegert. Oxford. Oxford University Press, 2008.
12
Dworkin, Ronald. Taking Rights Seriously. 2. reimp. Cambridge, MA: Belknap. 1978, p. 82.

A racionalidade prpria do direito, para Dworkin, baseada em argumentos de

princpio, que indicam o que certo ou errado, ou o que devido, proibido ou
permitido, e no em argumentos de poltica, que fixam um determinado objetivo a ser
alcanado por certa comunidade. O direito no opera com critrios de convenincia e
oportunidade, mas segundo critrios de justia.
O cerne dos juzos polticos, por outro lado, no se situa na aplicao de uma
norma que se materialize nos modais denticos proibido, obrigatrio ou permitido,
mas na valorao estratgica de consideraes de convenincia e oportunidade, que
determinam a forma de construo da deciso a ser adotada.
Impera uma certa incerteza, no entanto, ao se caracterizar o tipo de juzo realizado
pelas Casas do Poder Legislativo no momento em que os estudiosos se dedicam a
determinar a natureza jurdica do impeachment. Nesse sentido, Paulo Brossard prope a
seguinte caracterizao do instituto do impeachment no Direito Brasileiro:

Entre ns, como no direito norte-americano e argentino, o impeachment tem feio

poltica, no se origina seno de causas polticas, objetiva resultados polticos, instaurado
sob consideraes de ordem poltica e julgado segundo critrios polticos (julgamento que
no exclui, antes supe, bvio, a adoo de critrios jurdicos).13

Em vista de seu comprometimento histrico com ideias parlamentaristas, que

inspiraram tanto a redao da Lei 1.079/1950 como a sua prpria atuao poltico-partidria,
Brossard enfoca, claramente, o aspecto poltico do processo de impeachment, ao deixar
claro que este tem feio poltica, tem como causa exclusiva a poltica, busca resultados
polticos, e julgado segundo critrios polticos. 14 Se parssemos por a, poderamos
dizer, sem receio, que impeachment assunto exclusivamente poltico, e no h qualquer
limite jurdico a ser fixado sobre a deciso que realiza o impeachment do ponto de vista
prtico.
Parece ser esse, alis, o principal mote do argumento de Brossard, pois em vrios
momentos de sua obra ele parece esquecer a sua afirmao, colocada entre parnteses, de
que o impeachment no exclui, antes supe, a adoo de critrios jurdicos. o que se
depreende, por exemplo, quando sustenta abertamente que as decises do Senado so
incontrastveis, irrecorrveis, irreversveis, irrevogveis, definitivas,15 sendo matria por
inteiro estranha competncia do Judicirio.16
Como relatado no Parecer do Deputado Federal Jovair Arantes, Relator da
Comisso Especial criada para dar Parecer no Processo de Impeachment em tramitao na
Camada dos Deputados contra a Presidente Dilma Rousseff, Brossard adotava uma
concepo de ndole marcadamente poltica sobre o impeachment, pois sustentava que as
decises podem ser as mais chocantes, e delas no cabe recurso, no cabe recurso para

Pinto, Paulo Brossard de Souza. O impeachment. Porto Alegre: Oficinas Grficas da Livraria do Globo, p.
71.
14
Sobre o influxo de ideias parlamentaristas sobre o pensamento de Brossard, ver, entre outros, Queiroz,
Rafael Mafei Rabelo. Impeachment e a Lei de Crimes de Responsabilidade: O Cavalo de Tria
Parlamentarista, citado nota 5 (supra).
15
Pinto, Paulo Brossard de Souza, O impeachment, citado nota 13, p. 152.
16
Idem, ibidem, p. 154.
13

tribunal algum.17 No seu entendimento, em matria de impeachment, tudo se passa, do

incio ao fim, no mbito legislativo, convertido em juzo de acusao, ou de autorizao, na
linguagem da atual Constituio, e em tribunal de julgamento, exclusivo e irrecorrvel.18

Combinadas, essas concluses de Brossard colocam em xeque, do ponto de vista

prtico, qualquer diferena entre o processo de impeachment, que cassa o mandato do
Presidente por motivo de crime de responsabilidade, e as moes de desconfiana, que, no
parlamentarismo, revogam o mandato do Primeiro-Ministro por razes de convenincia e
oportunidade. Se os critrios de julgamento so polticos e a deciso , em toda e qualquer
circunstncia, final e irrecorrvel, ainda que possa estar entre as mais chocantes, ento a
justificativa jurdica apresentada para o impeachment se aproxima de um adorno, uma
maquiagem para esconder o carter verdadeiramente poltico do ato de cassao.

Felizmente, no entanto, esse posicionamento no encontrou ressonncia no Supremo

Tribunal Federal, como reconhece o Deputado Jovair Arantes em seu Parecer. O
entendimento de Brossard no foi acatado pelo STF no julgamento do MS 20.941, pois o
tribunal expressamente reconheceu que embora o juzo de mrito seja das Casas do
Legislativo, a reviso da deciso do Parlamento, pelo Judicirio, pode ocorrer em
circunstncias excepcionais, quando presente induvidosa ilegalidade ou abuso de poder,
afervel a partir de fatos absolutamente certos e inequvocos.19 Compete ao Judicirio,
como ressaltado na ementa do aludido julgado, no revisar o juzo de mrito realizado pelo
Legislativo, mas garantir a regularidade formal do procedimento e o direito das partes
envolvidas no processo, quando verificada a sua violao.20
O critrio que deve presidir o julgamento do Senado, por sua vez, no pode ser
classificado corretamente como poltico, ainda que a convenincia e oportunidade da
instaurao do processo seja tambm analisada no juzo de admissibilidade (realizado por
esta Casa Legislativa aps receber a autorizao da Cmara dos Deputados) e ainda que a
interpretao do direito realizada pelo Senado seja mais sensvel ao contexto poltico e
atribua um peso maior para os fatores extrajurdicos que se fazem presentes, em maior ou
menor grau, em toda interpretao. Nesse sentido, no mesmo julgamento do MS 20.941, o
Ministro Seplveda Pertence deixou consignado o seu entendimento de que seria
evidente, ao contrrio do que sustentava Brossard, a natureza penal das sanes, quais as
do impeachment, que, aplicadas necessariamente de forma jurisdicional, consistem na
privao ou na suspenso de direitos.21

Excerto do Voto do Ministro Paulo Brossard em STF, MS 20.941, Rel. para o acrdo Min. Seplveda
Pertence, j. 09/02/1990, DJ 31/08/1992. Reproduzido no Parecer do Relator da Comisso Especial Destinada
a dar Parecer sobre a Denncia contra a Senhora Presidente da Repblica por Crime de Responsabilidade,
oferecida pelos Senhores Hlio Pereira Bicudo, Miguel Reale Jnior e Janaina Conceio Paschoal. Denncia
por Crime de Responsabilidade n. 01/2015. Parecer lavrado em 06/04/2015. Disponvel para consulta pblica
em: http://www.camara.leg.br/internet/comissoes/comissoes-especiais/parecer-ocr.pdf . Consulta em
07/04/2016.
18
Idem, ibidem.
19
Parecer do Relator da Comisso Especial Destinada a dar Parecer sobre a Denncia contra a Senhora
Presidente da Repblica por Crime de Responsabilidade, citado nota 17 (supra).
20
STF, MS 20.941, Rel. para o acrdo Min. Seplveda Pertence, j. 09/02/1990, DJ 31/08/1992.
21
Excerto do Voto do Ministro Seplveda Pertence em STF, MS 20.941, Rel. para o acrdo Min. Seplveda
Pertence, j. 09/02/1990, DJ 31/08/1992.
17

10

De modo anlogo, mais recentemente, sustenta o Ministro Teori Zavascki, em seu

voto na ADPF 378, que o impeachment trata-se de um julgamento de um ato ilcito, mas
que feito excepcionalmente, no por um rgo do Poder Judicirio, mas pelo Poder
Legislativo. Da no se infere, como observou o Ministro, que se trate de um julgamento
poltico, mas apenas de um modo diferente de interpretar a lei. 22 Assim como nos
julgamentos pelo Tribunal do Jri, o julgamento no Legislativo tem certas particularidades,
mas nem por isso se perde o contedo jurdico de suas valoraes.

Se essas reflexes de Pertence e Zavascki se encontram corretas, como nos parece,

ento no cabe confundir a questo da natureza do impeachment ou do critrio utilizado
para seu julgamento que evidentemente jurisdicional, na medida em que o
impeachment ato de aplicao do direito, dizer, de imposio de uma sano por
descumprimento de dever legal, obedecendo ao cdigo binrio do lcito/ilcito, no dizer
de Luhmann com a questo acerca da autoridade, dizer, de qual instituio tem o
direito de decidir determinada controvrsia constitucional.23
A Constituio de 1988 delimitou, portanto, dois domnios razoavelmente
distinguveis no mbito da aplicao de suas normas: um domnio reservado s instncias
do Poder Legislativo, para avaliao do mrito poltico e do mrito jurdico do
impeachment, e um domnio reservado ao Poder Judicirio, em particular o Supremo
Tribunal Federal, para a defesa da Ordem Constitucional e a garantia do Devido Processo
Legal.

Como a materializao do impeachment envolve tanto uma anlise de mrito

jurdico como outra de mrito poltico, a maioria da doutrina e da jurisprudncia tende a
entender que o processo de impeachment tem um carter poltico-jurdico, sem contudo
que fique sempre claro quais so os atos e juzos de natureza poltica e jurdica na
apreciao do impeachment.

De todo modo, essas consideraes despertam hoje mais controvrsia entre os

tericos do que entre os rgos encarregados da aplicao do direito, pois a jurisprudncia
do Supremo Tribunal, depois do julgamento da ADPF 378, delimitou de maneira clara
quais atos so necessrios, em cada Casa do Legislativo, para consumao do impeachment.
Como previsto nos artigos 51, I, e 52, I, da Constituio Federal, compete Cmara
dos Deputados autorizar o Senado a julgar o Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, e ao Senado Federal processar e julgar o Presidente. Como decidiu o
STF na ADPF 378, a competncia da Cmara envolve, portanto, um juzo eminentemente
poltico sobre os fatos narrados, que constitui condio para prosseguimento da denncia,
enquanto a competncia do Senado abrange tanto um julgamento inicial de instaurao ou

Excerto do Voto do Ministro Teori Zavascki em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto
Barroso, j. 17/12/2015.
23
As consideraes sobre a autoridade se distinguem, portanto, das teorias da justia, que buscam encontrar
um esquema moralmente justificado de distribuio de bens e encargos sociais. Teorias da autoridade, no
mbito da filosofia poltica, so teorias sobre quem deve tomar determinadas decises, com quais propsitos e
por meio de quais procedimentos. Questes de autoridade so, portanto, questes acerca da forma mais justa e
adequada para decidir determinados problemas (ver, nesse sentido, Waldron, Jeremy. Law and Disagreement.
Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 3).
22

11

no do processo, isto , de recebimento ou no da denncia autorizada pela Cmara, como

um julgamento final de mrito sobre o crime de responsabilidade.24

No foram recepcionados, portanto, os preceitos da Lei 1.079/1950 que

estabeleciam que a Cmara dos Deputados seria um tribunal de pronncia, o qual tinha
que se manifestar sobre a procedncia ou improcedncia da acusao. Na Constituio em
vigor, incumbe ao Senado Federal um novo juzo de admissibilidade aps a autorizao
conferida pela Cmara para processar o Presidente, o qual deve ser realizado por maioria
simples, tal como se deu no processo instaurado contra o Presidente Fernando Collor de
Mello em 1992.
O afastamento da Presidente do Cargo, durante o processo, s se dar depois de
realizado o juzo de admissibilidade pelo Senado (art. 86, 2, II, da Constituio Federal).

Na deliberao pela autorizao (ou no) ao Senado para processar o Presidente, a

Cmara realiza sem dvida um juzo poltico, em que considerada no apenas a
materializao da infrao poltico-administrativa definida como crime de
responsabilidade, mas tambm um juzo de convenincia e oportunidade sobre a
instaurao do processo de impeachment.

Como explica de maneira didtica a manifestao da Presidente Dilma Rousseff

perante a Comisso Especial designada para dar Parecer no processo de impeachment, a
Cmara deve examinar, em seu juzo preliminar sobre a admissibilidade da Denncia, a
presena de um pressuposto jurdico e um pressuposto poltico, que podem ser definidos
nos seguintes termos:
O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um ato, sobre o qual no
pairem dvidas quanto sua existncia jurdica, diretamente imputvel pessoa da
Presidenta da Repblica, praticado no exerccio das suas funes, de forma dolosa, ao longo
do seu mandato atual, tipificado pela lei como crime de responsabilidade, e que seja ainda
de tamanha gravidade jurdica que possa vir a ser qualificado como atentatrio
Constituio, ou seja, capaz de por si materializar uma induvidosa afronta a princpios
fundamentais e sensveis da nossa ordem jurdica.
O pressuposto poltico a avaliao discricionria de que, diante do ato praticado e da
realidade que o envolve, configura-se uma necessidade intransponvel de que a Presidenta
da Repblica seja afastada do seu cargo. Em outras palavras: que o trauma poltico
decorrente da interrupo de um mandato legitimamente outorgado pelo povo seja
infinitamente menor para a estabilidade democrtica, para as instituies e para a prpria
sociedade do que a sua permanncia na Chefia do Poder Executivo.25

Sem embargo, ainda que essa autorizao, no mbito da Cmara dos Deputados,
tenha um forte contedo poltico, ela est subordinada presena de certos requisitos
jurdicos que devem independentemente da previso ou no de controle judicial sobre
esses juzos ser rigorosamente observados na deciso que conceda tal autorizao. Ainda
que no se exija um exame conclusivo, na apreciao da Denncia pela Cmara, do lastro
probatrio apresentado para processamento do impeachment, faz-se necessrio ao menos
Excerto do Voto do Ministro Lus Roberto Barroso em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus
Roberto Barroso, j. 17/12/2015.
25
Manifestao da Denunciada na Denncia apresentada Cmara dos Deputados por Crime de
Responsabilidade. Disponvel em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoestemporarias/especiais/55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica/documentos/outrosdocumentos/manifestacao-da-denunciada/ManifestaodaDenunciada.PDF . Acesso em 07/04/2016.
24

12

verificar se a acusao consistente, se tem ela base em alegaes e fundamentos

plausveis, ou se a notcia do fato reprovvel tem realmente procedncia, no sendo a
acusao simplesmente fruto de quizlias ou desavenas polticas.26

Como reconhecido pelo Relator da Comisso Especial para Aprovar Parecer sobre o
Pedido de Impeachment em tramitao na Cmara dos Deputados, o Juzo de
admissibilidade na Cmara deve analisar a observncia dos seguintes requisitos processuais:
a) a legitimidade ativa do denunciante; b) a permanncia do denunciado no mandato
presidencial; c) a correo formal da denncia; d) o exame da justa causa lastro
probatrio mnimo que evidencie que o processo tem justa causa e apresenta indcios de
conduta pessoal do Presidente da Repblica que se enquadre, ao menos em tese, em crime
de responsabilidade previsto na Lei 1.079/1950; e e) a convenincia e oportunidade poltica
do recebimento da denncia.27
Alm desses requisitos, parece-me mandatrio verificar, tambm, se o relato contido
na denncia se refere a atos dolosos praticados no exerccio do mandato, uma vez que o
artigo 86, 4, da Constituio expressamente veda que a Presidente da Repblica seja
responsabilizada por atos estranhos ao seu mandato (incluindo-se, como reconheceu o
Presidente da Cmara em seu despacho inicial de recebimento da Denncia, atos anteriores
ao mandato ou a mandatos exercidos anteriormente pelo atual ocupante da Presidncia).
2. No caso especfico da autorizao da Cmara ao Senado para processar o
Presidente da Repblica, por crime de responsabilidade, quais so os
elementos e requisitos de admissibilidade que devem ser considerados pelo
Presidente da Cmara, ao deliberar pelo recebimento da Denncia, e pela
Comisso Especial instaurada para dar Parecer no Processo de Impeachment?
Embora a competncia da Cmara dos Deputados, luz do que dispe o art. 51, I,
da Constituio Federal, seja apenas de autorizar o Senado a instaurar um processo de
apurao de crime de responsabilidade contra a Presidente da Repblica, o que no exige
mais do que uma cognio provisria acerca dos requisitos processuais de admissibilidade,
cabe Cmara dos Deputados tanto um juzo jurdico sobre a presena dos requisitos de
admissibilidade da Denncia quanto um juzo de convenincia e oportunidade sobre a sua
instaurao.
Entre os elementos jurdicos a serem apreciados na Denncia destaca-se a anlise da
justa causa para prosseguimento do pedido. A valorao da justa causa no constitui,
como sabemos, uma anlise puramente formal da presena de requisitos objetivos para
prosseguimento do processo.

Como explica Afrnio Silva Jardim, no mbito do processo penal, torna-se

necessria a demonstrao, prima facie, de que a acusao no temerria ou leviana, por
isso que rastreada em um mnimo de prova. Esse suporte probatrio mnimo se relaciona
STF, MS 21.564, Rel. para o acorado Min. Carlos Velloso, j. 23/09/1992, DJ de 27.08.1993.
Parecer do Relator da Comisso Especial Destinada a dar Parecer sobre a Denncia contra a Senhora
Presidente da Repblica por Crime de Responsabilidade, citado nota 17 (supra).
26
27

13

com indcios de autoria, existncia material de uma conduta tpica e alguma prova de sua
antijuridicidade e culpabilidade.28

O requisito da justa causa no se limita, porm, a um juzo sobre a existncia de

uma prova mnima, como parece acreditar o Relator do Processo na Comisso Especial,
Deputado Jovair Arantes. Ele envolve, tambm, um igualmente importante juzo sobre a
existncia de tipicidade, antijuridicidade e culpabilidade.
Esse juzo sobre a justa causa deve ocorrer nas duas fases em que a Denncia
apreciada na Cmara dos Deputados: na admisso inicial, pelo Presidente, e na deliberao
em Plenrio sobre o mrito da autorizao ao Senado para instaurar o processo.

A Lei 1.079, em seu artigo 19, no apenas faculta ao Presidente da Cmara, no seu
despacho inicial sobre o recebimento da Denncia, realizar uma anlise do requisito da
justa causa. Bem interpretada, a lei tambm exige que essa valorao seja cuidadosa e
fundamentada, prevendo a possibilidade de recurso ao Plenrio caso ela seja feita de
maneira viciada.

Nesse sentido j se pronunciou o Supremo Tribunal Federal em diversas ocasies,

decidindo sempre no mesmo sentido. No MS 30.672 AgR, por exemplo, fixou-se em
termos literais que na linha da jurisprudncia firmada em Plenrio desta Corte, a
competncia do Presidente da Cmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para
recebimento, ou no, da denncia no processo de impeachment no se restringe a uma
admisso meramente burocrtica, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeit-la, de
plano, caso entendam ser patentemente inepta ou desprovida de justa causa.29
Da deciso que no recebe a Denncia, por sua vez, cabe recurso ao Plenrio caso o
Presidente entenda estarem ausentes os requisitos da justa causa, embora no seja tarefa
do Poder Judicirio (ressalvados casos excepcionais que abordaremos na resposta ao
Quesito 5) realizar qualquer controle de legalidade sobre o mrito desse juzo.30

O exame da justa causa se realiza, portanto, em dois momentos distintos: na

apreciao inicial, pelo Presidente, e na deliberao em Plenrio.
Neste ponto, alis, o entendimento do Ministro Edson Fachin foi acatado de maneira
unnime pelo Supremo Tribunal Federal, e pode ser sintetizado no seguinte fragmento:

Importante enfatizar que o ato do Presidente da Cmara, embora acarrete o recebimento da

denncia no contexto do processo instaurado no mbito daquela Casa Legislativa, no
encerra de forma definitiva o juzo de admissibilidade da denncia. Se a denncia for
recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados, incumbir ao Plenrio o juzo
conclusivo quanto viabilidade da denncia.

Essa sistemtica tambm guarda similitude com a lgica do processo penal ordinrio, em
que o juiz recebe a denncia e, vista de defesa escrita, na fase prevista no artigo 397 do
CPP, revisita a adequao da acusao a justificar a produo de provas voltadas a formar o
juzo de mrito. por isso que, embora no se reconhea a existncia de dois recebimentos,
parte da doutrina trata de dupla admissibilidade da denncia:
Jardim, Afrnio Silva. Direito Processual Penal. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 154.
STF, MS 30.672, Rel. Min. Ricardo Lewandwoski, Tribunal Pleno, j. em 15/09/2011, Dje de 18/10/2011.
30
essa a orientao fixada no STF, MS 21.564, Rel. para o acorado Min. Carlos Velloso, j. 23/09/1992, DJ
de 27.08.1993, no MS 30.672, Rel. Min. Ricardo Lewandwoski, Tribunal Pleno, j. em 15/09/2011, Dje de
18/10/2011 e na ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto Barroso, j. 17/12/2015.
28
29

14

Em suma, teria o juiz duas oportunidades de verificar a admissibilidade da demanda:

a primeira, de modo bem superficial, apoiado to somente nos elementos constantes
do inqurito policial ou das peas de informao; o segundo, j em grau de cognio
mais vertical - mas ainda sumrio com suporte no apenas no material colhido
inquisitorialmente mas tambm nas alegaes e nos documentos eventualmente
apresentados pela defesa tcnica do denunciado, no prazo que lhe foi disponibilizado
por fora do comando do artigo 396 do Cdigo de Processo Penal. O propsito
parece ter sido o de conferir maior grau de proteo ao acusado contra acusaes
infundadas e at temerrias, que, se no constiturem a regra, podem ocorrer como
fruto do aodamento, errnea interpretao dos fatos apurados na investigao
preliminar, ou qui, de distorcida concepo dos fins do processo penal. (Cruz,
Rogrio Schietti Machado. O juzo de admissibilidade aps a reforma processual de
2008. In: Calabrich, Bruno; Fischer, Douglas; Pelella, Eduardo (Orgs.). Garantismo
Penal Integral, 2. ed. Salvador: Juspodium, 2013. p. 204, grifei).

A analogia com o Processo Penal deve ser aceita, porm, cum grano salis, pois
existe uma diferena importante entre o processo de impeachment e o recebimento inicial
da Denncia no Processo Penal. No mbito da apreciao da Denncia de impeachment
pela Cmara, diferentemente do processo penal, no h uma identidade fsica do juiz, e
estamos falando de dois rgos de deciso diferentes (o Presidente e o Plenrio). Essa
circunstncia, como veremos na resposta ao prximo Quesito, traz importantes
consequncias prticas ligadas observncia do Devido Processo Legal.

3. Uma vez recebida a Denncia pelo Presidente da Cmara dos Deputados, pode
a Comisso Especial, em seu Parecer, ampliar o objeto da Denncia, para
apurar fatos no contidos originalmente na Denncia, ou no considerados
juridicamente relevantes pelo Presidente da Casa no momento de seu juzo de
admissibilidade?
Em vista do contedo poltico da autorizao conferida pela Cmara dos Deputados
ao Senado Federal para instaurar processo de impedimento contra o Presidente da
Repblica, alguns Deputados sustentam que o juzo do Presidente da Cmara, sobre o
recebimento inicial da Denncia, meramente precrio, sumrio e no vinculante, o que
autorizaria Comisso Especial designada para elaborar o Parecer sobre o impeachment
(na Cmara) a analisar a denncia por inteiro, incluindo-se as acusaes consideradas
ineptas ou carentes de justa causa pelo Presidente no despacho inicial.31

Com isso os termos do Despacho do Presidente da Cmara no seriam vinculantes

para a Comisso. Tal como no Processo Penal ordinrio, que tramita perante o Poder
Judicirio, seria possvel o aditamento da Denncia seja para agregar novos elementos
probatrios ou para mudar a qualificao jurdica do delito, atravs da denominada
mutatio libeli, prevista no artigo 384 do Cdigo de Processo Penal.
No processo penal, esse aditamento pode acontecer inclusive depois de concluda a
instruo processual, como est inequivocamente autorizado pelo caput do artigo 384 do
CPP. A linguagem da lei precisa, e estabelece inclusive um dever para o Ministrio

Parecer do Relator da Comisso Especial Destinada a dar Parecer sobre a Denncia contra a Senhora
Presidente da Repblica por Crime de Responsabilidade, citado nota 17 (supra), p. 54.
31

15

Pblico. Nesse sentido, dispe a lei: encerrada a instruo probatria, se entender cabvel
nova definio jurdica do fato, em conseqncia de prova existente nos autos de elemento
ou circunstncia da infrao penal no contida na acusao, o Ministrio Pblico dever
aditar a denncia ou queixa, no prazo de 5 (cinco) dias, se em virtude desta houver sido
instaurado o processo em crime de ao pblica, reduzindo-se a termo o aditamento,
quando feito oralmente (artigo 384, caput, do CPP).
A comparao entre o processo de impeachment e o processo penal, no entanto, no
pode ser superdimensionada, principalmente depois do advento da Constituio de 1988.
Sob a gide da Constituio de 1988, a Cmara dos Deputados no mais atua como
tribunal de pronncia e no mais promove, depois de concedida autorizao ao Senado
para processar o Presidente, qualquer tipo de acusao ao Denunciado.

O princpio do Devido Processo Legal, previsto no art. 5, LIV, da Constituio

Federal (ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal),
e o princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa, previsto no art. 5, LV, da mesma
Constituio (aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes) impem uma diferenciao clara entre os dois tipos de processo.
No caso do Processo Penal, h pelo menos trs circunstncias essenciais para
admitir a alterao ou ampliao da Denncia que esto ausentes no Processo polticoadministrativo de impeachment:

Em primeiro lugar, a titularidade da ao penal, nos casos em que se permite a

ampliao da Denncia, do prprio Ministrio Pblico, ou seja, da mesma instituio que
apresentou a Denncia em primeiro lugar. ela quem realiza a subsuno do fato novo
legislao penal, e com isso realiza o ato de aplicao do direito consistente no
enquadramento da conduta em um novo tipo penal para a modificao da acusao. Essa
circunstncia no est presente na Comisso Especial que elabora Parecer sobre um pedido
de impeachment. A Denncia que ela examina h que ter sido apresentada por cidado,
submetida a uma srie de requisitos formais e a um juzo de admissibilidade prvio do
Presidente da Cmara dos Deputados.

O Presidente da Casa, como o Supremo Tribunal Federal decidiu em diversos

julgados citados neste Parecer, atua como rgo responsvel pelo julgamento polticojurdico da admissibilidade da Denncia. O ato de recebimento da Denncia, pelo
Presidente, guarda muito mais contornos comuns com o Processo Administrativo do que
com o Processo Penal, pois uma eventual ampliao do objeto da Denncia implicaria
queimar uma etapa importante do juzo de admissibilidade do pedido de impedimento. A
Comisso Especial, caso admitisse a ampliao do objeto da Denncia, no estaria mais
apenas apresentando um parecer ou uma anlise de mrito do pedido, mas passaria a
integrar o plo ativo e a atuar como rgo de acusao, o que vedado pela Constituio
de 1988, tal como interpretada pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 378.32
legal.
32

Obviamente, isso representa uma violao palmar ao princpio do devido processo

STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto Barroso, j. 17/12/2015.

16

Em segundo lugar, e por iguais razes, no processo penal vigora o princpio da

indivisibilidade do juzo. O juiz que recebe a denncia, no primeiro momento, o mesmo
juiz que realiza a instruo processual e que admite, caso seja encontrado algum fato novo,
a modificao da denncia originalmente apresentada.
Isso tambm no ocorre, obviamente, no processo de impeachment, pois qualquer
modificao realizada pela Comisso Especial do pedido de impedimento implicaria
ampliar o objeto da pr-autorizao que o Presidente da Cmara deu prpria Comisso
para analisar a Denncia.

Em terceiro lugar, a possibilidade de modificao (para ampliar) a Denncia no

Processo Penal est subordinada ao exerccio amplo, inequvoco e regular do Direito de
Defesa, que se materializa por meio de uma nova oportunidade processual para
contraditar os termos da Denncia (j revisada) e para produzir novas provas em
benefcio do acusado.

Como deveria ser bvio mas infelizmente no foi para o Relator da Comisso
Especial para dar Parecer em Processo de impeachment a mutatio libeli no Processo Penal
s pode ser considerada consistente com os princpios do Devido Processo Legal e do
Contraditrio porque est previsto expressamente no art. 384, 2, do Cdigo de Processo
Penal, o direito de o acusado ser ouvido e apresentar novas provas (incluindo-se novas
testemunhas) depois do aditamento e antes do julgamento final pelo mesmo juiz que
autorizou a ampliao do objeto da Denncia.

No processo de impedimento, por outro lado, qualquer ampliao do objeto da

Denncia s pode ser realizada, sob pena de uma clara violao aos princpios do Devido
Processo Legal e do Contraditrio, por meio do procedimento prprio, que um recurso ao
Plenrio contra a Deciso do Presidente da Cmara dos Deputados que limitou o objeto da
Denncia recebida, com a necessidade de reabertura do prazo de defesa da Denunciada
caso esse recurso seja julgado procedente. A Comisso Especial criada para dar Parecer em
processo de apurao de crime de responsabilidade no pode, em hiptese alguma, ampliar
o objeto da Denncia.
4. Caso se adote uma resposta negativa ao Quesito anterior (n.3), pode o Parecer
eventualmente acatado pela Comisso Especial fazer aluso a fatos e anexar
documentos relativos a elementos no apreciados ou considerados carentes de
justa causa no Despacho do Presidente da Cmara que recebeu a Denncia?
Em decorrncia do raciocnio exposto no Quesito anterior, parece claro que o
Parecer da Comisso Especial no pode, sob pena de nulidade, fazer quaisquer aluses a
fatos e admitir a anexao de documentos relativos a elementos no apreciados ou
considerados carentes de justa causa no Despacho do Presidente da Cmara.
O vcio, aqui, no est no fato de esses documentos serem submetidos Comisso,
mas na forma como esses fatos chegam Comisso. Como explicamos na resposta ao
Quesito anterior, a deciso do Presidente da Cmara que admite parcialmente uma
Denncia no irreversvel. Ela pode ser reformada por meio de Recurso ao Plenrio, que
17

amplie o objeto da Denncia e permita a juntada de novos documentos para comprovar os

fatos alegados.

De todo modo, qualquer juntada de documento ou qualquer elemento de prova que

modifique o contexto probatrio vigente ao tempo do incio da contagem do prazo de
defesa da Denunciada deve supor, obviamente, a reabertura do prazo de defesa da
Presidente e tambm uma nova oportunidade para juntar documentos destinados a provar a
irrelevncia, inveracidade ou inautenticidade dos documentos juntados a posteriori pela
acusao.

No h nenhuma razo de boa f que se pode imaginar para a juntada de novos

documentos, mormente se esses documentos se referirem a fatos estranhos ao objeto da
Denncia tal como ela foi recebida pelo Presidente da Cmara. A nica razo que se pode
imaginar para a Comisso Especial fazer referncia ou meno a fatos estranhos
Denncia recebida ou permitir a juntada de tais documentos a de influir no juzo de
mrito dos integrantes do Plenrio que analisaro a Denncia, trazendo por vias oblquas
elementos de valorao no submetidos ao Contraditrio e ao Devido Processo Legal.
5. H possibilidade de reviso judicial do juzo jurdico-poltico do Presidente da
Cmara, no momento do recebimento da Denncia, ou do Plenrio da Cmara,
no momento da votao do Parecer da Comisso Especial?
A regra geral fixada pela jurisprudncia histrica do Supremo Tribunal Federal no
permite controvrsias: o juzo de mrito realizado por cada Casa do Poder Legislativo, seja
ele o mrito poltico ou o mrito jurdico, no pode ser objeto de reviso pelo Poder
Judicirio.

Como apontamos na resposta ao Quesito n. 1, no se trata aqui de uma discusso

sobre a natureza do juzo, se a deciso sobre o impeachment tem carter jurdico ou
poltico. Trata-se, sim, como observamos, de uma questo de autoridade, dizer, saber a
quem compete decidir, ou qual instituio est melhor posicionada para decidir, uma
questo constitucional de tamanha magnitude.

Sobre esse ponto, como apontamos, h farta jurisprudncia do Supremo Tribunal

Federal, e esta parece ser unssona.

A exigncia de que as decises da Cmara e do Senado sejam finais dizer,

tenham a ltima palavra sobre o mrito do pedido no implica, no entanto, que no
sejam aplicveis a essas decises os vcios de forma e contedo que atuam como requisitos
de validade para atos administrativos em geral. Uma deciso de admissibilidade tomada por
agente incompetente, por exemplo, pode ser facilmente anulada pelo Judicirio.
Sobre a insusceptibilidade de controle meritrio pelo Poder Judicirio, pertinente a
analogia realizada pelo Ministro Lus Roberto Barroso entre a competncia do Supremo
Tribunal Federal para realizar o controle da legalidade do impeachment e a competncia de
um rbitro de futebol:

No papel do Supremo fazer escolhas substantivas entre alternativas polticas. Esse um

papel da soberania popular, em primeiro lugar, e do Congresso Nacional, em segundo lugar.

18

Portanto, o nosso papel aqui um papel de um rbitro de futebol, que aplica as regras e,
quanto menos aparecer, melhor. O papel do Supremo aqui o de preservar as instituies,
promover justia e resguardar a segurana jurdica luz da melhor interpretao possvel da
Constituio e das leis. E segurana jurdica significa normas claras, estveis e fixadas
anteriormente aos fatos.33

No obstante, nem por isso no est excluda, por uma espcie de a priori lgico ou
princpio absoluto, a possibilidade de controle judicial de constitucionalidade de atos
praticados durante o processo de impeachment, pois a atribuio de autoridade para realizar,
de maneira final, um juzo de mrito sobre a acusao de crime de responsabilidade no
implica uma autoridade para faz-lo por qualquer procedimento ou para realizar esse
juzo com abuso de poder ou desvio de finalidade.
Nesse sentido, o voto do Ministro Celso de Mello na ADPF 378 contundente ao
rejeitar a tese de que a denominada doutrina das questes polticas poderia ser invocada
contra a reviso judicial de violaes de direitos por parte dos corpos legislativos durante o
processo de impeachment. Afirma o Ministro que a discrio dos corpos legislativos no
se legitima quando exercida em desarmonia com os limites estabelecidos pelo estatuto
constitucional, eis que as atividades dos Poderes do Estado sofrem os rgidos
condicionamentos que lhes impe a Constituio da Repblica, especialmente nas
hipteses de inflio de sano punitiva, ainda que de ndole poltica, como a
decretao da perda do mandato presidencial.34
Em outros termos:

imperioso assinalar, portanto, em face da alta misso de que se acha investido o

Supremo Tribunal Federal, que os desvios jurdico-constitucionais eventualmente
praticados pelas Casas legislativas mesmo quando surgidos no contexto de processos
polticos no se mostram imunes fiscalizao judicial desta Suprema Corte, como se a
autoridade e a fora normativa da Constituio e das leis da Repblica pudessem,
absurdamente, ser neutralizadas por estatutos meramente regimentais ou pelo suposto
carter interna corporis do ato transgressor de direitos e garantias assegurados pela
prpria Lei Fundamental do Estado.35

No pensamento do Ministro, no regime democrtico nenhum dos Poderes da

Repblica est acima da Constituio e das leis. Nenhum rgo do Estado situe-se ele no
Poder Judicirio, ou no Poder Executivo, ou no Poder Legislativo imune fora da
Constituio e ao imprio das leis. Uma deciso judicial que restaure a integridade da
ordem jurdica e que torne efetivos os direitos assegurados e os princpios contemplados
nas leis e na prpria Constituio da Repblica no pode ser considerada um ato de
interferncia na esfera do Poder Legislativo, consoante j proclamou, em unnimes
decises, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal (RTJ 175/253, Rel. Min. Octavio
Gallotti RTJ 176/718, Rel. Min.Nri da Silveira, v.g.).36
Levando adiante esse tipo de raciocnio, alguns autores chegaram a sustentar que
competiria ao Poder Judicirio revisar o juzo do Presidente da Cmara, na fase preliminar,

Excerto do Voto Oral do Ministro Lus Roberto Barroso em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min.
Lus Roberto Barroso, j. 17/12/2015.
34
Excerto do Voto do Ministro Celso de Mello em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto
Barroso, j. 17/12/2015.
35
Idem, ibidem.
36
Idem, ibidem.
33

19

ou do Plenrio, na fase posterior, acerca do requisito da justa causa para admisso da

Denncia por crime de responsabilidade. essa a posio dos juristas Alexandre Bahia,
Marcelo Cattoni de Oliveira e Paulo Roberto Iotti Vecchiatti, que defendem a viabilidade
de um controle judicial sobre a deciso do Presidente quando o fato relatado na Denncia
obviamente no consistir em crime de responsabilidade, por ausncia de tipicidade. Nesse
sentido, argumentam os autores:

Enquanto a ADPF 378 focou-se no aspecto formal (procedimental) do impeachment, neste

artigo nos focamos nesse aspecto de Direito Material (Substantivo), a saber, aquilo que
pode ou no ser considerado causa de impeachment. nossa concluso, dado o carter
penal dos crimes de responsabilidade (cf. Smula 722 do STF), que s podem ser os fatos
taxativamente tipificados como tais pela Lei do Impeachment. Taxatividade que se sustenta
ainda que em suposto carter no-penal do impeachment (para quem disso discordar), ante o
pargrafo nico do art. 85 da CF/88 exigir que lei especial defina (taxativamente) os crimes
de responsabilidade. Logo, o que se defende aqui que o Supremo Tribunal Federal
tem o dever constitucional de trancar a ao de impeachment, por atipicidade da
conduta imputada (logo, por ausncia de requisitos materiais para instaurao de um
processo de impeachment), caso ela (conduta) no se enquadre no rol taxativo de crimes
de responsabilidade legalmente fixado (da mesma forma que a Justia pode trancar uma
ao penal, por atipicidade da conduta: seja pelo carter penal dos crimes de
responsabilidade, seja pelo seu carter taxativo no-penal, para os que negarem aquele).
Ou, caso tenha havido imposio pelo Senado de impeachment por fato atpico, defende-se
aqui que o STF tem o dever constitucional de declarar a nulidade de impeachment
decretado por fato materialmente atpico.37

Embora pressuponha uma mudana radical na doutrina historicamente aceita pelo

Supremo Tribunal Federal, essa tese goza de uma plausibilidade inicial, pois o prprio
Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que o juzo da Cmara dos Deputados, em que
pese o seu relevante contedo poltico, compreende tambm uma valorao da justa
causa para a Denncia, que constitui um elemento de anlise que no estava reconhecido,
ao menos de forma expressa, pela legislao processual penal vigente poca da
promulgao da Lei 1.079/1950.

No caso concreto do impeachment da Presidente Dilma Rousseff, essa interpretao

goza de uma atratividade inicial ainda maior porque o contedo da Denncia em tramitao
foi reconhecido pela comunidade jurdica como extremamente frgil, j que os nicos fatos
apontados como crimes de responsabilidade atribudos Sra. Presidente so a prtica de
pedaladas fiscais (isto , atrasos de repasses a bancos pblicos para quitao de despesas
com programas sociais custeados por esses bancos) e a edio de decretos abrindo crditos
suplementares antes da aprovao da lei que revisou a meta fiscal do oramento
(ampliando-a para permitir a abertura de tais crditos suplementares).
Ainda que esses fatos possam ser considerados irregularidades contbeis, que
podem levar a uma aprovao com ressalvas (e, para alguns, reprovao) de contas de
um agente poltico, da no se infere que tal irregularidade possa ser tipificada como crime
de responsabilidade para fins de caracterizao do instituto do impeachment na
Constituio Federal de 1988. que o impedimento, no direito brasileiro, se diferencia do

Bahia, Alexandre Gustavo de Melo Franco; Oliveira, Marcelo Cattoni de; Vecchiatti, Paulo Roberto Iotti.
Supremo Tribunal Federal deve barrar ou nulificar impeachment sem crime de responsabilidade, em
Emprio do Direito, publicado em 23/03/2016. Disponvel em: http://emporiododireito.com.br/supremotribunal-federal-deve-barrar/, acesso em 01/04/2016.
37

20

recall porque pressupe que o chefe do executivo tenha cometido um ato ilcito subsumvel
s normas previstas no artigo 85 da Constituio e na legislao que o regulamenta, que
exigem mais do que essas simples irregularidades contbeis para sua caracterizao. Os
melhores argumentos que conseguimos encontrar, sobre o mrito deste pedido, esto com
os que sustentam que as denominadas pedaladas fiscais no constituem operaes de
crdito no autorizadas, j que operaes de crdito necessariamente pressupem a
transferncia da propriedade dos recursos financeiros da instituio financeira para o
muturio, e no se confundem com meros passivos decorrentes de mora no adimplemento
de obrigaes de natureza contratual. 38 Da mesma forma, a simples publicao de um
decreto abrindo novos crditos suplementares no pode ser caracterizada como crime de
responsabilidade contra a lei oramentria, uma vez que a verificao da obedincia aos
limites de gastos fixados no oramento deve ser apurada no final do exerccio financeiro, e
no durante a sua execuo, quando as metas fiscais estabelecidas ainda so passveis de
reviso pela legislao federal.39
Sem embargo, difcil imaginar que a tese da revisabilidade judicial da deciso do
Presidente da Cmara (ou do Plenrio) que reconhece a presena do requisito da justa
causa venha a ser adotada em um futuro prximo pelo Supremo Tribunal Federal, e h
boas razes para que esta corte mantenha a sua doutrina oficial segundo a qual a ausncia
de previso expressa de reviso judicial, no texto da Constituio, impede a reapreciao
pelo Judicirio no apenas do julgamento final acerca da procedncia da acusao de crime
de responsabilidade, mas tambm o juzo prprio de cada Casa do Legislativo acerca da
admissibilidade da Denncia.

Ainda que o juzo sobre o impeachment seja mais do que um juzo puramente
poltico, exigindo a configurao de violao a normas jurdicas tipificadas em crimes de
responsabilidade, nada h na natureza das coisas que torne impossvel que a titularidade
desse juzo seja atribuda a uma das Casas do Congresso Nacional, sem possibilidade de
reviso judicial da qualificao jurdica atribuda pelo Poder Legislativo, no caso concreto,
Ver, nesse sentido, Lodi, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff
Aspectos oramentrios Normas de direito financeiro. Falta de amparo jurdico do pedido. Publicado em:
http://s.conjur.com.br/dl/parecer-ricardo-lodi-impeachment-dilma.pdf , pp. 6-7.
39
Nesse sentido, so pertinentes as consideraes de Ricardo Lodi, que se debruou com ateno sobre o
assunto nos seguintes pargrafos:
[O]s limites previstos para a abertura de crditos suplementares previstos na lei de oramento foram revistos
antes do final do exerccio financeiro. A pergunta a ser feita se antes da aprovao da lei que altera a meta
de resultado primrio j possvel a abertura de crditos suplementares com base nos novos limites. Num
plano ideal, claro que recomendvel aguardar-se a aprovao pelo Congresso Nacional da lei que altera a
meta primria para, s ento, se utilizar da autorizao nela contida para abertura de crditos suplementares.
Porm, foroso reconhecer os contornos da dinmica adotada pelo prprio legislador ao estabelecer como
condio para a aludida autorizao um evento futuro e incerto, cuja verificao do seu implemento s pode
ser realizada ao final do exerccio em curso. Nesta hiptese, estamos diante de uma condio resolutria, e
no suspensiva. Caso contrrio, se fosse necessrio o implemento da condio suspensiva para se considerar
autorizada a abertura de crditos suplementares por decreto, esta no poderia ocorrer dentro do exerccio em
curso, o que inutilizaria a autorizao concedida por ocasio da promulgao da lei oramentria anual.
Porm, sendo a condio resolutria, possvel a abertura de crditos suplementares por decreto at o seu
implemento. Ou seja, at que seja constatado que no ano em curso no haver cumprimento da meta, o que,
normalmente, s possvel constatar no final do exerccio. Com a alterao legislativa da meta, a condio
tambm alterada, o que produz efeitos sobre a verificao quanto ao seu implemento no final do exerccio.
Idem, ibidem, pp. 15-16.
38

21

s denominadas pedaladas fiscais e abertura de crditos suplementares antes da reviso

da meta fiscal. A Separao dos Poderes no exige, necessariamente, que apenas o
Judicirio exera funes judicantes e apenas o Legislativo exera funes normativas.
Tanto assim que h uma importante quantidade de situaes em que o Executivo e o
Judicirio, seja sozinhos ou em conjunto com outros poderes, exercem atividades
legislativas (no caso do primeiro, por meio de medidas provisrias, leis delegadas, tratados
internacionais e alguns tipos especficos decretos autorizados pela Constituio, e no caso
do segundo, por meio de smulas vinculantes ou no , precedentes normativos e as
resolues que aprovam seus regimentos internos).
No parece absurdo, portanto, nem o fato de que a autorizao da Cmara seja
considerada um ato privativo e insusceptvel de reviso judicial, e nem que a ltima palavra
sobre o mrito do impeachment seja do Senado Federal. Basta que a Constituio tenha
decidido faz-lo, como se acredita ter sido o caso.

Por conseguinte, mesmo estando convencido de que pedaladas fiscais e decretos

abrindo crditos suplementares sejam coisas rotineiras e meras irregularidades contbeis,
um juiz coerente poderia entender (como historicamente fez o STF) que no cabe ao
Judicirio impugnar a validade do ato do Congresso que instaura e aprova um impeachment
por esses motivos.

De acordo com a jurisprudncia do STF, os titulares do juzo poltico-jurdico sobre

o impeachment so a Cmara dos Deputados (no momento da admissibilidade da denncia
e na deciso de autorizar a instaurao do processo) e o Senado Federal (em um segundo
juzo de admissibilidade e no juzo de mrito sobre a procedncia do pedido). O juzo sobre
o mrito de um impeachment das Casas que compem o Congresso Nacional, e somente
das casas que compem o Congresso Nacional.

Tendo em vista essa ltima concluso, h boas razes para afirmar (ainda que
estejamos convencidos de que cassar o mandato de um presidente da repblica sem crime
de responsabilidade seja um ato ilcito de extrema gravidade, que pode ser classificado sem
exagero como uma ruptura na ordem constitucional) que no contraditrio supor que essa
cassao caso venha a ocorrer deva ser mantida pelo Supremo Tribunal Federal. Para
tanto, basta se assumir a premissa de que a competncia para julgar a Presidente da
Repblica privativa do Senado Federal, sem qualquer previso de reviso judicial dessa
deciso.
Ainda que alguns possam pensar que essa interpretao da lei e da Constituio
incentiva a hipocrisia, pois no prev um remdio jurdico eficaz para impedir que pelas
vias transversas o Congresso Nacional faa um recall sob o pretexto de que est fazendo
um impeachment, coerente pensar que no cabe ao Judicirio corrigir esse defeito
estrutural da Constituio Brasileira. Somente ao Congresso Nacional, em tempos de
normalidade institucional (e no no calor da crise poltica), que se deve admitir a
possibilidade de corrigir esse defeito da Constituio de 1988, por meio da promulgao de
uma Emenda Constitucional para fins de adotar uma das alternativas seguintes: ou (1) criar
o instituto do recall e acabar de vez com essa hipocrisia, ou (2) criar um procedimento de
impeachment menos arbitrrio e sujeito a manipulaes, com maior grau de fiscalizao do
Judicirio.

22

Isso significa, ento, que no possvel em qualquer hiptese uma situao em

que a deciso do Presidente da Cmara seja passvel de reviso judicial?

Acreditamos, em que pese a aparente radicalidade da doutrina majoritria e da

jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, que h fundamento para a reviso judicial no
apenas na fiscalizao do rito processual do impeachment estabelecido na ADPF 378 pelo
Supremo Tribunal Fedederal. Essa reviso, como haveremos de apontar nos prximos
pargrafos, restrita a casos extremamente raros e excepcionais.
Quando se afirma que cabe ao Supremo Tribunal Federal realizar um controle sobre
o Devido Processo Legal, mas no sobre o mrito da deciso poltico-jurdica da Cmara ou
do Senado Federal, com isso se est afirmando que no possvel Corte rever o contedo
jurdico ou poltico da deciso, e com isso substituir os critrios adotados pelas Casas do
Poder Legislativo para julgar como crime de responsabilidade um determinado ato
praticado pela Presidente da Repblica no exerccio de seu cargo.
No cabe Corte como reiteramos vrias vezes ao longo deste Parecer dizer se
esse juzo foi certo ou errado, nem mesmo para a verificao do cumprimento do
requisito da justa causa.

No cabe, tampouco, como reconheceu de maneira unnime o Supremo Tribunal

Federal no julgamento da ADPF 378, anular a deciso do Presidente da Cmara dos
Deputados (ou, eventualmente, do Relator da Comisso Especial, se for o caso) com base
em alegaes de quebra do princpio da imparcialidade ou de suspeio ou
impedimento para apreciar a Denncia formulada contra a Presidente da Repblica.40
Em que sentido se poderia excepcionar, portanto, a orientao de que livre de
apreciao do judicirio uma deciso do Presidente que reconhea a presena do
requisito da justa causa no processo de impedimento?

Parece-nos que h pelo menos uma hiptese plausvel para tal reviso, que tem
lugar quando houver prova inequvoca, pr-constituda e robusta de que a deciso estaria
contaminada por abuso de poder.
Nesse sentido, elucidativo o voto do Ministro Edson Fachin na ADPF 378, que no foi vencido nessa
parte. Como argumenta o Ministro, de maneira correta, indevida uma assimilao entre as exigncias de
imparcialidade que se impem ao Poder Judicirio no processo penal e ao Poder Legislativo no processo
de impeachment , uma vez que tal equiparao eliminaria por completo o carter poltico do processo de
julgamento por crime de responsabilidade. Nesse sentido:
Os Juzes gozam de prerrogativas funcionais direcionadas garantia da independncia, como a
inamovibilidade, a vitaliciedade e a irredutibilidade de subsdio (art. 95 CRFB/88). Essa independncia existe
para, entre outras razes, produzir as condies materiais indispensveis ao julgamento imparcial. J os
parlamentares so regidos por lgica diversa, pois exercem mandato com termo final estabelecido e cuja
renovao desafia a aprovao nas urnas. Outrossim, a independncia do parlamentar deve ser exercida com
observncia da Constituio e de forma correspondente
aos anseios dos representados. Sendo assim, ao contrrio do que ocorre no mbito judicial, a imparcialidade
no constitui caracterstica marcante do Parlamento.
Diante disso, exigir aplicao fria das regras de julgamento significaria, em verdade, converter o julgamento
jurdico-poltico em exclusivamente jurdico, o que no se coaduna com a inteno constitucional. A
Constituio pretendeu que o julgador estivesse sujeito lei e a interesses polticos, de modo que a subtrao
dessa perspectiva implicaria violao ao Princpio Democrtico. Excerto do Voto do Ministro Celso de
Mello em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto Barroso, j. 17/12/2015.
40

23

Tal hiptese foi reconhecida em tese em um precedente histrico do STF

mencionado pelo prprio Relator da Comisso Especial para dar Parecer em Processo de
apurao de Crime de Responsabilidade contra a Presidente Dilma Rousseff. Segundo o
Relatrio, o STF teria decidido, no MS 20.941, que a reviso da deciso do Parlamento,
pelo Poder Judicirio, s pode ocorrer em situaes excepcionais, quando presente
induvidosa ilegalidade e abuso de poder, afervel a partir de fatos absolutamente
certos e inequvocos.41
E a mesma possibilidade de controle do abuso de poder foi admitida tambm,
ainda que em obiter dictum, no Voto do Ministro Celso de Mello proferido na ADPF 378,
onde se l com clareza:
Com a finalidade de obstar que o exerccio abusivo das prerrogativas estatais possa
conduzir a prticas que transgridam o regime das liberdades pblicas, que sufoquem, pela
opresso do poder, os direitos e garantias individuais, inclusive aqueles assegurados s
minorias nas Cmaras legislativas (como o direito de oposio), e que ofendam postulados
essenciais da ordem constitucional, atribuiu-se ao Judicirio a funo eminente de
controlar os excessos cometidos por qualquer das esferas governamentais, quando seus
rgos, agentes ou, at mesmo, grupos majoritrios que atuam no Parlamento, p. ex.,
incidirem em abuso de poder ou em desvios inconstitucionais no desempenho de sua
competncia institucional.42

No parece estar excluda, portanto, a anulao de uma Denncia quando esta,

independentemente do erro ou acerto na avaliao sobre a justa causa da Denncia,
praticada com um desvio de finalidade de tal monta que possa ser objetivamente
comprovado pela Denunciada. O desvio de finalidade, como explicam Manuel Atienza e
Juan Ruiz Manero, uma espcie do gnero dos ilticos atpicos, que se contrapem aos
ilticos tpicos porque os primeiros so condutas contrrias a uma regra, enquanto os
ltimos so condutas contrrias a um princpio obrigatrio e, por assim dizer, invertem o
sentido da regra.43

Nesse sentido, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello que o desvio de poder no
mcula jurdica privativa dos atos administrativos. Pode se apresentar, igualmente, por
ocasio do exerccio da atividade legislativa ou jurisdicional. Ou seja: leis e decises
judiciais so igualmente suscetveis de incorrer no aludido vcio, porquanto umas e outras
so, tambm, emanaes das competncias pblicas, as quais impem fidelidade s
finalidades que as presidem.44 Como se v, nesse entendimento, qualquer ato de soberania,
dizer, qualquer ato praticado em nome do povo, pode ser anulado se restar comprovado
o desvio de poder ou desvio de finalidade, que constitui o mau uso da competncia que o

Parecer do Relator da Comisso Especial Destinada a dar Parecer sobre a Denncia contra a Senhora
Presidente da Repblica por Crime de Responsabilidade, citado nota 17 (supra), p. 38.
42
Excerto do Voto do Ministro Celso de Mello em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto
Barroso, j. 17/12/2015.
43
Atienza, Manuel; Ruiz Manero, Juan. Ilcitos atpicos: Sobre el abuso del derecho, la fraude de ley y la
desviacin de poder. Madri: Trotta, 2. ed., 2006, p 27.
44
Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p.
289.
41

24

agente possui,45 ou a violao ideolgica, ou, por outras palavras, a violao moral da
lei.46
Na hiptese de desvio de finalidade, que se materializaria, entre outras situaes
anlogas, quando uma denncia de acordo com prova robusta, pr-constituda e
inequvoca fruto de crimes como extorso e ameaa, possvel se anular uma deciso do
Presidente da Cmara ou um Relatrio da Comisso Especial que autorize ou recomende a
autorizao de instaurao de processo de apurao de crime de responsabilidade contra o
ocupante do cargo de Presidente da Repblica. Proteger o Presidente da Repblica contra
esse tipo de violncia institucional um dever que o Judicirio tem para proteger a
democracia.
6. Em caso de mltiplos pedidos de impeachment contra a Presidente da
Repblica ou o Vice-Presidente da Repblica por atos cometidos no exerccio
da Presidncia, possvel a reviso judicial do Despacho do Presidente da
Cmara que recebe (ou deixa de receber) a Denncia ou da deciso Plenrio
que autoriza (ou deixa de autorizar) o Senado a instaurar o Processo?

a. Esto corretos, do ponto de vista da jurisprudncia do Supremo

Tribunal Federal, os argumentos aduzidos pelos Srs. Ministros Marco
Aurlio de Mello, na liminar deferida no MS 34087, e Celso de Mello, na
deciso monocrtica do MS 34099?
b. possvel se exigir coerncia do Presidente da Cmara entre decises
de pedidos fundados em fatos idnticos, contra a Presidente e o VicePresidente?
c. Quais as consequncias jurdicas dos vcios apontados nos itens
anteriores?
Resposta ao item a

A questo apresentada neste item se torna interessante diante da apresentao, nas

ltimas semanas, de pedidos de impeachment contra o Vice-Presidente da Repblica
Michel Temer, com fundamento em razes anlogas s que foram aduzidas pelo Presidente
da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, para receber, pouco tempo antes, a Denncia
interposta contra a Presidente da Repblica Dilma Roussseff.

Para responder a esses quesitos no iremos, por ser impossvel nesse Parecer,
adentrar na questo ftica de se os pedidos podem ser considerados idnticos e de se
esto de fato presentes, na realidade, as razes que eu tomarei em conta para a construo
de uma resposta hipottica a esses quesitos.

Idem, ibidem, p. 288.

Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed, atualizada por Eurico de Andrade
Azevedo, Dlcio Balesteiro Aleixo e Jos Emanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 109.
45
46

25

Comecemos pela anlise do item a, que se refere s decises monocrticas

proferidas pelos Ministros Celso de Mello, no MS 34.099, e Marco Aurlio de Mello, no
MS 34.087, ambos em tramitao no Supremo Tribunal Federal.

No MS 34.087, o Ministro Marco Aurlio proferiu uma deciso deferindo uma

Medida Liminar para determinar ao Presidente da Cmara dos Deputados a constituio de
uma Comisso para apreciar uma Denncia formulada por um advogado mineiro contra o
Vice-Presidente da Repblica Michel Temer, por prtica de crime de responsabilidade
consistente em ter editado decretos no-numerados abrindo crditos oramentrios fora dos
limites globais de endividamento previstos pela Lei Oramentria e pela Lei de Diretrizes
Oramentrias vigentes ao tempo da promulgao desses decretos. Embora no tenhamos
tido acesso ao contedo dessa Denncia, na Cmara dos Deputados, assumiremos, para fins
de argumentao, que se trata exatamente do mesmo caso que levou instaurao, no
mbito da Cmara dos Deputados, de um processo para analisar um pedido de
impeachment contra a Presidente da Repblica Dilma Rousseff.
No MS. 34.099, por sua vez, o Ministro Celso de Mello proferiu uma deciso
indeferindo uma Medida Liminar e no conhecendo um Mandado de Segurana que
pleiteava algo semelhante. Assim como no caso relatado no pargrafo anterior, o Presidente
da Cmara dos Deputados havia indeferido de plano uma Denncia de crime de
responsabilidade ao fundamento de que estaria ausente o requisito da justa causa para
processar o Vice-Presidente Michel Temer.
Comentemos, separadamente, cada uma das decises.

A deciso do Ministro Marco Aurlio surpreendeu a grande maioria da comunidade

jurdica nacional. O Ministro entendeu, em sua deciso, que a anlise do Presidente da
Cmara dos Deputados deve estar limitada a certos requisitos formais e, portanto, no
poderia adentrar no mrito da Denncia nem mesmo para verificar a observncia do
requisito da justa causa para persecuo do crime de responsabilidade.
Entendeu o Ministro Marco Aurlio, ao apreciar a liminar, que seria aplicvel o
seguinte raciocnio:

Tendo em vista a disciplina dos artigos 14, 15, 19 e 22 da Lei n. 1.079/1950, cabe ao
Presidente a anlise formal da denncia-requerimento.

A ele no incumbe, substituindo-se ao Colegiado, o exame de fundo. Entender-se em

sentido contrrio implica validar nefasta concentrao de poder, em prejuzo do papel do
colegiado, formado por agremiaes polticas diversas. Como fiz ver ao votar na ao de
descumprimento de preceito fundamental n 378/DF, no se pode desconsiderar a nfase
dada pela Constituio Federal aos partidos polticos, a refletir na composio da Comisso
Especial referida no citado diploma legislativo e no 2 do artigo 218 do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados.

Os documentos que instruem a pea primeira permitem concluir pelo desrespeito aos
parmetros relativos atuao do Presidente da Casa Legislativa, pois, embora tenha
reconhecido, de maneira expressa, a regularidade formal da denncia, procedeu a
verdadeiro julgamento singular de mrito, no que consignou a ausncia de crime de
responsabilidade praticado pelo Vice-Presidente da Repblica, desbordando, at mesmo, de

26

simples apreciao de justa causa, presente a fundamentao e concluso do ato

impugnado.47

Essa deciso, salvo melhor juzo, nos parece equivocada porque no observa com o
devido rigor o rito fixado pelo STF no julgamento da ADPF 378, que foi objeto de anlise
na resposta ao Quesito n. 2 deste Parecer.

Em nosso entendimento, que coincide com a orientao firmada pelo STF na ADPF
378, h na Cmara dos Deputados duas fases distintas em que ocorre uma apreciao do
requisito da justa causa: 1) uma primeira fase, consistente na anlise monocrtica do
Presidente, que pode ser objeto de recurso ao Plenrio caso o Denunciante no concorde
com o contedo da deciso; e 2) uma segunda fase, em que a Comisso Especial apresenta
o seu Parecer ao Plenrio, que tem autoridade para dar a palavra final sobre a autorizao
ao Senado para processar o Denunciado por crime de responsabilidade.
A deciso do Ministro Marco Aurlio, no entanto, inverte essa lgica. Ela entende
que o Presidente da Cmara, no juzo preliminar, no pode avaliar a presena do requisito
da justa causa, e tem necessariamente que instaurar uma Comisso Especial para faz-lo,
ainda que esteja plenamente convencido de que a denncia inepta ou insubsistente.
Essa deciso sofreu, por isso, uma dura crtica da muitos juristas, inclusive alguns
dos maiores crticos ao impeachment da Presidente Dilma Rousseff e alguns dos maiores
defensores do controle jurisdicional de constitucionalidade para anular o ato de
recebimento da denncia contra a Presidente. Nesse sentido, Alexandre Bahia, Bernardo
Gonalves Fernandes, Diogo Bacha e Marcelo Cattoni de Oliveira apresentaram a seguinte
objeo, que nos parece altamente plausvel:
A deciso do Ministro Marco Aurlio no resiste a uma anlise de coerncia e integridade
e nem a uma mera leitura sistemtica da Constituio da Repblica, da lei 1.079/50, do
RICD e do Cdigo de Processo Penal, alm de trazer um srio risco jurdico para a ampla
defesa e para a estabilidade das instituies. Vale dizer, se o Presidente da Cmara dos
Deputados somente analisa a denncia sob o ngulo formal, ento por bvio o Presidente da
Cmara dos Deputados no poder restringir a acusao no despacho que encaminha a
denncia para a Comisso Especial, podendo a Comisso Especial analisar outros aspectos
que no esto devidamente recebidos na denncia. Ademais, a pergunta que resta : todas as
posteriores denncias que tenham os requisitos formais preenchidos devem ser recebidas?
Acaso o entendimento da liminar prevalea, a Cmara dos Deputados ter uma nica funo
constitucional, inviabilizando todas as outras: analisar as denncias de crime de
responsabilidade contra os Presidentes da Repblica?48

Essa crtica, a nosso ver, parece muito bem construda e chama a ateno no apenas
para o risco que a liminar concedida pode oferecer para o Devido Processo Legal (na
medida em que o acusado no tem como saber, no despacho inicial, contra quais aspectos
da Denncia ele tem que se defender), mas tambm, e principalmente, para os efeitos

STF, Medida Cautelar em Mandado de Segurana n. 34.087. Deciso Monocrtica do Ministro Marco
Aurlio de Mello. Publicada em: http://s.conjur.com.br/dl/marco-aurelio-manda-pedido-impeachment.pdf .
Consulta em 09/04/2016.
48
Bahia, Alexandre Gustavo Melo Franco; Fernandes, Bernardo Gonalves; Silva, Diogo Bacha; Oliveira,
Marcelo Andrade Cattoni de. O pedido de impeachment contra o vice-presidente Michel Temer e a
concesso parcial da liminar no MS 34.087 pelo ministro Marco Aurlio, em Emprio do Direito, publicado
em 06/04/2016. Disponvel em: http://emporiododireito.com.br/o-pedido-de-impeachment/ . Acesso em
09/04/2016.
47

27

sistmicos que essa liminar gera para todas as outras Denncias que eventualmente venham
a ser apresentadas contra a Presidente ou o Vice-Presidente da Repblica.

fato pblico e notrio que a crise poltica por que passa o nosso pas tem
produzido um nmero alarmante de pedidos de impeachment contra a Presidente, contra o
Vice-Presidente da Repblica e at mesmo contra Ministros dos Supremo Tribunal Federal.
O raciocnio empregado na deciso do Ministro Marco Aurlio, se generalizado,
pode provocar efeitos sistmicos desastrosos, aumentando substancialmente os custos de
deciso e os riscos de decises equivocadas, inviabilizando uma apreciao adequada de
todas as denncias (pela Comisso Especial e pelo Plenrio da Cmara), e interferindo de
maneira perigosa no funcionamento interno da Cmara dos Deputados.49

Como explica Richard Posner um dos mais entusiasmados defensores de um

modelo pragmatista de aplicao do direito , uma reflexo cuidadosa sobre os efeitos
sistmicos das decises judiciais significa uma considerao adequada (no excludente,
nem limitadora de anlises de custo-benefcio) para os valores polticos e sociais da
continuidade, coerncia, generalidade, imparcialidade e previsibilidade na definio e na
administrao dos direitos e deveres jurdicos. Ela reconhece a desejabilidade no de que se
extinga, mas de que se circunscreva a discricionariedade judicial.50
Consideramos, assim, que os fundamentos da deciso liminar do Ministro Marco
Aurlio de Mello no MS 34.087 no resistem a uma anlise crtica dos seus efeitos
sistmicos, e por isso no devem ser aceitos como adequados.
No devem ser aceitos, tambm, porque abalam os principais argumentos de defesa
do processo de impeachment instaurado contra a Presidente da Repblica, j que tornam
no-vinculantes para a Comisso Especial os juzos de admissibilidade realizados pelo
Presidente da Cmara na fase inicial.51

Um dos efeitos sistmicos mais graves que a liminar do Ministro Marco Aurlio
apresenta, com efeito, o de tornar sem efeitos os argumentos que aduzimos na resposta
apresentada ao Quesito n. 3 deste Parecer.52
Sobre os efeitos sistmicos das interpretaes judiciais ver, entre outros: Vermeule, Adrian. Judging Under
Uncertainty: An Institutional Theory of Legal Interpretation. Cambridge, MA: Belknap, 2006, pp. 78-79.
50
Posner, Richard. Law, Pragmatism and Democracy. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003, p.
61.
51
Importa salientar, ainda, que a deciso liminar em questo nos parece incoerente com outros
pronunciamentos do prprio Ministro Marco Aurlio em casos anlogos, como o belssimo voto que ele
proferiu no MS 30.672, onde se l: O recebimento de denncia, de recurso revela ato a implicar juzo de
admissibilidade. Se assim no fosse, a lei faria aluso ao servio de protocolo do Senado, e no Mesa. A
tramitao da denncia por crime de responsabilidade pressupe o recebimento pela Mesa da Casa Legislativa,
sendo essa uma fase do procedimento atinente aplicao das punies previstas na Lei n 1.079/50. Caso
recebida, ser criada a comisso especial qual alude o artigo 45 do mesmo diploma.
Voto do Min. Marco Aurlio de Mello no MS 30.672, Rel. Min. Ricardo Lewandwoski, Tribunal Pleno, j. em
15/09/2011, Dje de 18/10/2011. Nessa manifestao anterior, o Ministro Marco Aurlio reconheceu o
princpio da dupla admissibilidade, que defendemos nas respostas aos Quesitos 2 e 3 desse Parecer, embora
tenha entendido que a primeira manifestao da Mesa, e no do Presidente da Casa. um entendimento
muito mais razovel, em minha opinio, do que o entendimento sustentado no MS 24.087, de que h apenas
um juzo possvel sobre a justa causa, a ser realizado pelo Plenrio da Casa.
52
Conclumos, portanto, que so indefensveis os argumentos produzidos pelo Ministro Marco Aurlio na
fundamentao da Liminar deferida no MS 34.087. Sem embargo, isso no significa, como se poder observar
49

28

Esses malficos efeitos sistmicos no ocorrem, por sua vez, quando tratamos da
Deciso Monocrtica prolatada pelo Ministro Celso de Mello no MS 34.099, que indeferiu
a petio inicial e no conheceu um Mandado de Segurana que tambm pedia para que se
ordenasse ao Presidente da Cmara receber uma Denncia de impeachment contra Michel
Temer.

Diferentemente do Ministro Marco Aurlio (no MS 34.087), o Ministro Celso de

Mello (no MS 34.099) reconheceu, de maneira absolutamente correta, que cabe ao
Presidente da Casa realizar no apenas uma apreciao formal dos requisitos processuais do
pedido, mas verificar tambm o cumprimento da exigncia de justa causa para
processamento do feito, antes de enviar a Denncia a uma Comisso Especial.
Esse raciocnio se mostra alinhado de maneira precisa orientao assentada pelo
Supremo Tribunal na ADPF n. 378 sobre o rito do impeachment na Cmara dos Deputados,
de que tratamos em nossa resposta ao Quesito n. 2 deste Parecer.

A fundamentao da deciso do Ministro Celso de Mello, no entanto, no pode ser

considerada inteiramente livre de vcios jurdicos, pois guarda importantes incoerncias
com o Voto que ele prprio proferiu no julgamento da ADPF 378.
Com efeito, como apontamos na resposta ao Quesito n. 5, o Voto do Ministro Celso
de Mello na ADPF 378 apresentou excelentes argumentos em favor da tese, que nos
pareceu plausvel e foi defendida neste Parecer, de que a deciso do Presidente da Cmara
que recebe uma denncia de crime de responsabilidade contra a Presidente pode ser
anulada pelo Judicirio se houver uma robusta prova de desvio de poder ou desvio de
finalidade nesta deciso. Como explica de maneira precisa o Ministro Celso de Mello, em
seu Voto na ADPF 378, atribuiu-se ao Judicirio a funo eminente de controlar os
excessos cometidos por qualquer das esferas governamentais, quando seus rgos,
agentes ou, at mesmo, grupos majoritrios que atuam no Parlamento, p. ex., incidirem em
abuso de poder ou em desvios inconstitucionais no desempenho de sua competncia
institucional.53
A competncia para anular atos ilegais do Presidente da Cmara ou da Comisso
Especial do impeachment no estaria adstrita, portanto, aos casos de violao ao rito do
impeachment, mas compreenderia tambm, em casos excepcionais, lastreados em prova
robusta, a anulao de tais decises quando elas houvessem sido praticadas com base em
um abuso de poder.

O raciocnio aduzido pelo Ministro Celso de Mello no MS 34.099, no entanto,

desmente de maneira perigosa todos os avanos dessa sofisticada argumentao aduzida
por ele prprio na ADPF n. 378. Na deciso liminar, o Ministro parece retroceder to
criticada tese das questes interna corporis, e sustenta que a deciso do Presidente da
Cmara, por ter sido tomada com fundamento no regimento interno da casa, exauriu-se no
domnio estrito do regimento legislativo, circunstncia essa que torna invivel a
possibilidade jurdica de qualquer atuao corretiva do Poder Judicirio,
constitucionalmente proibido de interferir na intimidade dos demais Poderes da Repblica,
na parte final da resposta a esse Quesito, que no possa haver razes diferentes para se manter a deciso
liminar, como pretendemos demonstrar.
53
Excerto do Voto do Ministro Celso de Mello em: STF, ADPF 378, Rel. para o acrdo Min. Lus Roberto
Barroso, j. 17/12/2015.

29

notadamente quando provocado a invalidar atos que, desvestidos de transcendncia

constitucional, traduzem mera aplicao de critrios regimentais.54
Retrocedeu-se, assim, to-criticada tese das questes interna corporis, que ele
prprio havia criticado com maestria em seu voto na ADPF 378.

Analisando, portanto, as duas decises liminares, dos Ministros Marco Aurlio (no
MS 34.087) e Celso de Mello (no MS 34.099), verificamos que ambas podem ter decidido
de maneira correta os casos em questo, mas o fizeram pelas razes erradas, o que
compromete de maneira grave a sua legitimidade.

De um lado, a deciso do Ministro Celso de Mello foi correta quanto ao seu

resultado porque ela rejeita a tese genrica de que pode o Poder Judicirio, sem qualquer
argumento especial, entrar no mrito do recebimento da denncia e determinar o seu
processamento pelo Presidente da Cmara.
De outro lado, pensamos tambm que possvel, diante de certas circunstncias
excepcionais (que eu tentarei especificar no subitem abaixo), defender o resultado da
deciso do Ministro Marco Aurlio, pelas razes que examinaremos na resposta ao subitem
c deste Quesito.
Resposta ao item b

A resposta a este item envolve um raciocnio mais complexo do que o utilizado para
responder aos quesitos anteriores. O contexto ftico em que essa pergunta formulada
absolutamente anormal e nunca havia sido, nem mesmo de maneira hipottica (em obiter
dictum), discutido no Supremo Tribunal Federal.

Nem por isso, no entanto, esse problema pode deixar de ser enfrentado, pois suas
consequncias prticas so cruciais para a integridade e a coerncia sistmica do
ordenamento jurdico brasileiro.
Importante consignar, de incio, uma premissa inicial do nosso raciocnio.

Ao indagar se podemos falar em um dever para o Presidente da Cmara dos

Deputados de manter algum tipo de coerncia entre, de um lado, a deciso que reconheceu
justa causa para instaurar processo contra a Presidente Dilma Rousseff e, de outro lado, a
deciso que, diante do mesmo tipo de acusao, no reconheceu o mesmo requisito para
instaurar um processo contra o Vice-Presidente Michel Temer, estamos pressupondo
como ponto incontroverso que o STF deve manter a sua jurisprudncia histrica e
fiscalizar apenas o procedimento do impeachment, abstendo-se de substituir o juzo do
Congresso Nacional sobre a legalidade das pedaladas fiscais e dos decretos
mencionados por um juzo prprio destinado a anular a deciso poltica do Congresso
sobre o mrito do pedido de impeachment.
possvel, diante dessa premissa, se falar em algum dever de coerncia entre as
duas decises?

STF, Medida Cautelar em Mandado de Segurana n. 34.099. Deciso Monocrtica do Ministro Celso de
Mello. Publicada em http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ms34099.pdf . Acesso em
10/04/2016.
54

30

A pergunta se coloca, portanto, diante de um contexto especfico em que uma

determinada Denncia j foi admitida pelo Presidente da Cmara contra a Presidente da
Repblica, e pouco tempo depois surge uma Denncia idntica contra o Vice-Presidente,
por atos que ele praticou no exerccio da Presidncia. Seria possvel exigir do Presidente da
Cmara que as duas Denncias recebessem o mesmo tratamento? Seria possvel exigir, ao
menos, que ambas fossem submetidas em conjunto Comisso Especial, para que
pudessem ser comparadas?

A hiptese que eu gostaria de explorar aqui de que talvez se possa exigir do

Presidente da Cmara a admisso e discusso de um pedido de impeachment contra o VicePresidente diante de certas condies, as quais necessariamente devem estar provadas pela
parte interessada: o pedido ter procedncia apenas se o fundamento do pedido de
impeachment for exatamente o mesmo, e se estivermos diante da mesma acusao,
baseada em fatos anlogos, no mesmo lapso temporal relevante. O ncleo do argumento
no implicaria, portanto, uma substituio do juzo realizado pela Cmara ou pelo
Senado acerca da licitude dos fatos apontados no pedido de impeachment, mas apenas uma
exigncia de que esse juzo fosse aplicado de maneira coerente em relao a duas
denncias simultneas (ou quase simultneas, j que formuladas na mesma legislatura) por
fatos idnticos.
Trata-se, portanto, da mesma situao ftica que levou ao ajuizamento do Mandado
de Segurana n. 34.087, cuja liminar foi julgada pelo Ministro Marco Aurlio, do STF, e
comentada no item a deste Quesito.

Nosso objetivo, nas linhas que se seguem, indagar se por acaso possvel
imaginar um argumento melhor do que o fornecido pelo Ministro Marco Aurlio em sua
deciso, para fins de manter a liminar que foi concedida no referido processo, determinando
a instaurao de um processo de impeachment contra o Vice-Presidente Michel Temer.
No caso especfico do MS contra o Presidente da Cmara, esse argumento se torna
ainda mais forte, pois no estamos falando aqui de um juzo j realizado pela Cmara ou
pelo Senado, mas apenas de um ato do Presidente da Cmara que decidiu colocar em
discusso um processo de impeachment contra um agente poltico (a Presidente da
Repblica) e rejeitar um pedido praticamente idntico contra outro (o Vice-Presidente da
Repblica), atuando de forma seletiva para decidir sozinho qual agente ser avaliado
pela Casa e qual no ser.

O fundamento primrio do nosso raciocnio para forar a Cmara a apreciar o

pedido de impeachment contra o Vice-Presidente Michel Temer no seria, portanto,
nenhuma clusula especfica do artigo 85 da Constituio, e nem muito menos da legislao
infraconstitucional que disciplina as hipteses de impedimento do Presidente da Repblica.
No seria, tampouco, qualquer juzo poltico sobre a reprovabilidade das denominadas
pedaladas fiscais ou sobre se a promulgao de decretos de crditos suplementares sem
prvia autorizao legislativa (na medida em que a reviso da meta fiscal sobreveio a esses
decretos) constitui crime de responsabilidade. O nico fundamento do pedido seria um
princpio muito mais abstrato, mais nem por isso menos importante, que deriva diretamente
do Princpio Republicano e est presente no apenas na Constituio Federal de 1988, mas
em qualquer Ordem Jurdica Democrtica: o princpio da igualdade substancial, que

31

estabelece o direito a uma aplicao consistente dos princpios em que as nossas

instituies polticas se apiam.55
Pode-se falar, em nosso sistema jurdico, que o Presidente da Repblica tem esse
direito?

A existncia desse direito aplicao consistente dos princpios fundamentais que

subjazem legislao no incontroversa, mas pode ser estabelecida com uma reflexo
poltico-moral sobre os fundamentos do prprio direito e da ordem constitucional.
necessrio um argumento filosfico para estabelec-lo, mas nem por isso esse direito deixa
de ter contedo jurdico e carter vinculante em nossa democracia constitucional.
Entre os que defendem a existncia desse direito est o filsofo do direito
norteamericano Ronald Dworkin, que um dos pensadores de maior influncia sobre a
teoria do direito e o direito constitucional no Brasil.

Talvez um exemplo possa explicar o contedo do direito de que estamos tratando.

Dworkin tenta explicar o fundamento desse direito a uma aplicao do direito consistente
em termos principiolgicos raciocinando a partir de um caso real decidido nos Estados
Unidos pelo Justice Cardozo h 100 anos atrs, que versava sobre a responsabilidade civil
por negligncia em um acidente de trnsito. Embora o caso seja de direito privado, no
guardando relao imediata com uma controvrsia constitucional sobre os pedidos de
impeachment, relevante para o nosso argumento pela seguinte razo: no exemplo,
Dworkin sustenta que mesmo quando for possvel aos autores do direito escolher qual
deve ser o contedo da ordem poltica a que estamos submetidos, dessa escolha
derivam direitos para todos, incluindo-se o direito de que essa ordem poltica seja
consistentemente aplicada.
Imaginemos, para testar os argumentos de Dworkin, as seguintes hipteses:

a) na ausncia de previso expressa na legislao, h um precedente judicial (assumido

como vinculante) fixando a regra jurdica de que uma me que estiver presente no local de
um grave acidente com o seu filho tem direito a uma reparao por danos morais
decorrentes do impacto emocional causado pelo acidente com seu familiar, a serem
suportados pelos motoristas que atuem com negligncia para prevenir o acidente (por
exemplo, conduzindo acima da velocidade permitida em uma via pblica);
b) imaginemos que o juiz X, por alguma razo de cunho utilitarista que no necessrio
especificar nesse momento, esteja convencido de que essa norma injusta e causa um mal
para a sociedade de modo geral; imaginemos, em outras palavras, que o juiz considere um
erro a deciso que criou o precedente mencionado na letra a;
c) imaginemos agora uma situao anloga, mas no idntica, do caso regulado pelo
precedente judicial invocado na letra a. Imaginemos que no se tratasse da me da vtima,
mas da av, ou ento que a me da vtima no estivesse presente no local do acidente, mas
tenha sofrido o choque emocional ao tomar cincia do acidente por meio de uma ligao
telefnica.

55

Dworkin, Ronald, Taking Rights Seriously, citado na nota 12 (supra), p. 126.

32

Diante das premissas a, b, e c, deveria o juiz X que est convencido de que

a soluo no precedente citado equivocada deferir a indenizao pretendida no caso
descrito na letra c?

A partir de uma reflexo abstrata sobre a natureza do direito e a teoria da deciso

adequada para uma democracia constitucional, Dworkin sustenta que o juiz X estaria
obrigado, em virtude da doutrina da responsabilidade poltica do judicirio que ele
prope, a estender o direito previsto no caso a para o caso c, ainda que ele esteja
convencido de que a melhor soluo do ponto de vista poltico ou moral seria no
reconhecer esse direito em nenhum dos casos.

O exemplo demonstra que ao realizar juzos no mbito da moralidade poltica,

possvel (e, mais do que isso, desejvel) que os julgadores (no caso os juzes) sejam
capazes de aplic-la de maneira consistente independentemente de sua moralidade
pessoal ou de suas convices acerca da correo da deciso tomada pelos rgos de
criao e aplicao do direito.
Segundo a concepo de direito de Dworkin, que mais tarde veio a ser cunhada
como Direito como Integridade (Law as Integrity), existem direitos que s existem em
virtude da histria poltica de uma comunidade. Embora se reconhea que cada ordem
poltica possa ter o contedo que os seus fundadores considerarem mais adequado, a
existncia de uma obrigao geral de justia nos atos de governo estabelece para
qualquer governo, em qualquer situao, uma obrigao de tratar os seus cidados como
iguais, como igualmente merecedores de considerao e respeito.

Da derivam, para Dworkin, duas responsabilidades concretas para qualquer

agente estatal: 1) a responsabilidade de ao criar uma ordem poltica, respeitar quaisquer
direitos morais e polticos subjacentes que os cidados possam ter em virtude da igualdade
genuna; e 2) a obrigao de estender qualquer ordem poltica que seja criada de maneira
igual e consistente para todos os cidados.56

Nesse sentido, no exemplo de Dworkin, a me que pleiteia o seu direito de receber a

indenizao no caso c tem o direito a receb-la apenas porque ela tem o direito de ser
tratada de maneira semelhante me que recebera um benefcio semelhante no caso a.
O argumento pode ser formulado da seguinte maneira:
Apesar de ela no ter direito a um regime jurdico sob o qual as pessoas na sua posio
recebam indenizaes, ela tem o direito de que o regime jurdico em vigor seja
consistentemente aplicado a ela. Caso contrrio, a sociedade falharia em fazer justia segundo
a sua prpria concepo acerca do que a justia exige, e isso constituiria uma falha em trat-la
com igual considerao e respeito. Por isso um dos seus direitos polticos teria sido violado.57

Creio que uma linha de argumentao semelhante pode ser estabelecida para exigir
do Presidente da Cmara, no momento em que ele decide se h requisitos mnimos para
instaurar cada um dos processos de impeachment, uma aplicao coerente de sua prpria
doutrina acerca da legalidade das denominadas pedaladas fiscais e da necessidade de
que a lei autorizativa de abertura de crditos suplementares tenha sido promulgada antes
dos decretos que criaram tais crditos.

Dworkin, Ronald. Natural Law Revisited. University of Florida Law Review, Vol. XXXIV, Winter
1982, n 2, pp. 165-188, p. 185.
57
Idem, ibidem.
56

33

Da mesma forma que um juiz vinculado por precedentes pode (e deve), no mbito
do direito privado, ser capaz de diferenciar a moralidade poltica subjacente ao direito de
sua comunidade da sua prpria convico moral sobre determinada matria, o Supremo
Tribunal Federal, caso siga sustentando a doutrina oficial (que sustenta que os juzos de
mrito sobre o impeachment constituem matria de competncia exclusiva do Poder
Legislativo, sem possibilidade de reviso judicial), pode (e deve) diferenciar o juzo de
mrito sobre o impeachment dos seus prprios juzos sobre a reprovabilidade das
denominadas pedaladas fiscais ou da edio de decretos suplementando certas dotaes
oramentrias sem prvia aprovao legislativa de uma reviso nas metas fiscais. Em
ambos os casos, o Poder Judicirio pode (e deve) exigir que esses juzos sejam
consistentemente aplicados, sem qualquer tipo de casusmo e seletividade.
nesses termos que se pode imaginar alguma forma de controle de consistncia
entre as decises, sem abrir mo do princpio fixado na jurisprudncia histrica do Supremo
Tribunal Federal.

Ainda que o juzo poltico acerca dessa matria seja exclusivo do Poder Legislativo,
como supe a doutrina oficial, e ainda que se suponha que o juzo poltico realizado pela
Cmara ou o Senado no caso das contas da Presidente Dilma Rousseff tenha sido
equivocado, ainda assim se poderia exigir de cada Casa do Congresso Nacional uma
aplicao consistente de sua doutrina, pois no estamos aqui diante de um juzo
puramente poltico sobre a continuidade do governo eleito pelo voto popular. H
importantes elementos jurdicos nesse juzo, que constitui um ato de aplicao do direito
em que pese ele seja de competncia exclusiva do Poder Legislativo. Embora cada Casa do
Congresso Nacional tenha o direito de decidir sobre os processos de impeachment segundo
os seus prprios juzos, elas tm tambm a correlata responsabilidade de aplicar
consistentemente esses juzos para todos os cidados que estejam envolvidos.
A negao desse direito implicaria, do ponto de vista prtico, um abalo severo no
nosso presidencialismo. Como aduzimos acima, o sistema de governo presidencialista
repousa sobre uma distino sem a qual ele se desnatura e se transforma em um sistema de
governo instvel e perigoso do ponto de vista democrtico: a distino entre o impeachment
e o recall. Enquanto o primeiro pressupe que o mandato s pode ser cassado em vista da
prtica de um ato ilcito, que punvel de acordo com o devido processo legal, no ltimo
a deciso de cassar o mandato do chefe de governo baseada nica e exclusivamente em
consideraes de convenincia e oportunidade.

A perda do mandato, em um sistema presidencialista, pressupe um ato de

aplicao do direito, e no uma mera deciso de contedo discricionrio. E justamente
por ser um ato de aplicao do direito (independentemente de ser esse ato de competncia
do Legislativo ou de qualquer outra instituio) que se pode exigir, sim, a observncia de
ao menos um requisito bsico para que se possa falar em sua validade: a referncia a um
parmetro universalizvel.

Sem apelar para um princpio universalizvel, nenhuma deciso jurdica, jamais,

poder ser minimamente justificada. Isso vale para todos os sistemas jurdicos, seja de
common law ou de civil law. Mais ainda, isso vale para todos os julgamentos que obedeam
a um critrio jurdico, por mais politizados que esses julgamentos sejam.

34

Quando se analisa uma deciso jurdica ou uma deciso poltica que segue
critrios jurdicos, se se preferir fica claro que do ponto de vista do processo de raciocnio
necessariamente se deve apelar para um princpio de universalizabilidade. O princpio da
universalizabilidade, tido como um postulado para uma ordem jurdica inteligvel, implica
que em qualquer tipo de discurso prtico ns sejamos capazes de expressar as mximas de
nossa vontade de forma universal. 58 Ao resolver um problema jurdico concreto, ns
devemos nos comprometer com a proposio jurdica implcita em nossa deciso,
qualquer que seja a nossa resposta ao problema jurdico suscitado.59
Como tivemos oportunidade de aduzir em um escrito anterior,

Qualquer que seja o sistema jurdico em questo, a referncia a uma regra universal para
solucionar um problema jurdico particular um elemento indispensvel da justificao
jurdica, ainda que a enunciao em termos universais no esgote todos os problemas que
podemos encontrar na fundamentao da deciso particular. Pouco importa se estamos
diante de um sistema de common law ou de civil law. (...) H uma conexo incindvel entre
as ideias de justificao e universalizao. (...)
O princpio da universalizabilidade que ganha expresso na exigncia de se tratar casos
semelhantes de modo semelhante (justia formal) exige que toda deciso jurdica em que
surjam disputas sobre o Direito deva estar fundada em um regramento jurdico que no seja
nem ad hoc e nem ad hominem [MacCormick 2005: 148]: Para justificarmos [um ato, uma
norma etc.] devemos reconduzir a deciso, defesa ou pretenso de algum assero
segundo a qual porque os fatos F1, F2, ... , Fn esto presentes, o julgamento j deve ser
pronunciado. Mas esse porque exige um comprometimento com a universalizabilidade
[MacCormick 1987: 162].60

O problema da aplicao de uma norma jurdica envolve, sempre, um dever de

apelar a critrios universais. Critrios de deciso jurdicos so, portanto, sempre e
invariavalmente critrios submetidos a uma norma universal. No sero critrios
jurdicos se no forem universalizveis.

Por essa razo, se as decises sobre o impeachment, mesmo no mbito da Cmara

ou do Senado, no forem aplicadas segundo o princpio da universalizabilidade, dizer,
segundo um critrio universalmente vlido, essas decises no tm mais nada que se possa
chamar de jurdico. E com isso, a distino entre impeachment e recall se esvanece
por completo.
Se o critrio da universalizabilidade no for aplicado pelas Casas do Poder
Legislativo na justificao pblica de seus juzos sobre um pedido de impeachment, o
impeachment ser, por essa nica razo, uma ruptura institucional indevida, e no h
absolutamente nenhuma razo para se impedir que o Judicirio possa fiscalizar a sua
validade jurdica.

MacCormick, Neil. Donoghue vs. Stevenson and Legal Reasoning, em Burns, P.; Lyons, S. (orgs.),
Donoghue vs. Stevenson and the Modern Law of Negligence: the Paisley Papers. Vancouver: University of
British Columbia, 1991, p. 203.
59
Idem, ibidem.
60
Bustamante, Thomas. Teoria do Precedente Judicial: A Justificao e a Aplicao de Regras
Jurisprudenciais. So Paulo: Noeses, 2012, p. 111-112. As referncias a Neil MacCormick, no interior da
citao, so: MacCormick, Neil. Rhetoric and the Rule of Law. Oxford: Oxford University Press, 2005, e
MacCormick, Neil. Why Cases Have Rationes and What These Are, in. Goldstein, L. (org.), Precedent in
Law. Oxford: Oxford University Press, 1987.
58

35

Talvez haja, portanto, um espao importante para se realizar um distinguishing e

excepcionar a orientao jurisprudencial do STF segundo o qual o Poder Judicirio no
pode adentrar no mrito do juzo poltico da Cmara e do Senado Federal acerca do
impeachment.

O argumento aqui defendido , portanto, propositalmente colocado sob uma forma

hipottico-condicional. Se restar comprovado que o pedido de impeachment formulado
contra o Vice-Presidente Michel Temer tem os mesmos fundamentos que o pedido
formulado contra a Presidente Dilma Rousseff, e que as duas situaes so indistinguveis
com base em qualquer argumento vlido fundado em critrios jurdicos, haver um direito
titularizado no apenas pela Presidente, mas tambm por todo o povo brasileiro, a que esses
dois processos sejam julgados da mesma maneira, segundo a mesma medida e os mesmos
parmetros de deciso.

O fundamento do dever do Presidente da Cmara de colocar ambos os pedidos em

discusso seria, portanto, a responsabilidade moral que cada agente poltico tem pelas
interpretaes que construmos do direito e do sistema poltico. Esse princpio da
reponsabilidade moral pelas nossas interpretaes est na raiz dessa exigncia de que
todos sejam tratados segundo critrios semelhantes. Trago, aqui, mais um exemplo de
Dworkin, dessa vez em sua obra seminal Justice for Hedgehogs, onde ele comenta, por
exemplo, a possibilidade de um juzo formulado na primeira e na terceira pessoa em um
debate entre um crtico e o defensor do direito ao aborto:

Eu posso julgar que as suas convices (sobre o aborto) so seriamente equivocadas, mas ainda
assim aceitar que voc agiu com completa responsabilidade ao form-las. Essa diferena
substancialmente erodida na primeira pessoa: eu no posso pensar que eu mesmo ajo de maneira
responsvel ao acreditar que o aborto errado a no ser que eu acredite que o abordo
errado.61

A perspectiva de anlise que proponho para o Judicirio, em relao deciso do

Legislativo sobre o impeachment, uma perspectiva construda na terceira pessoa.

Nesse sentido, apenas as duas Casas do Poder Legislativo poderiam formular um

juzo na primeira pessoa sobre se uma pedalada fiscal ou um desses decretos que abrem
crditos suplementares constitui uma hiptese de crime de responsabilidade contra o
oramento. Sem embargo, poderia o Supremo Tribunal Federal exigir que essas Casas (e,
em particular, o Presidente delas, ao despachar um pedido de impeachment) ajam de
maneira moralmente responsvel ao formular esses juzos na primeira pessoa. Ele (o
Judicirio) poderia, portanto, formular um juzo na terceira pessoa sobre se, luz da prpria
doutrina moral aduzida pelo legislativo na fundamentao de sua deciso, o legislativo age
de maneira moralmente responsvel.
Os juzos na terceira pessoa feitos pelo Poder Judicirio teriam o tipo de funo
de distanciamento que, segundo Scott Shapiro, tm os enunciados jurdicos em geral.
Eles permite que ns falemos sobre a concepo moral de um sistema jurdico particular
sem necessariamente endossar essa concepo. A ttulo de exemplo, se um sistema
jurdico autoritrio considera juridicamente proibida a prtica de sodomia, podemos dizer
que ela juridicamente errada. Mas isso significa, obviamente, que ela seria errada apenas
61

Dworkin, Ronald, Justice for Hedgehogs. Cambridge, MA, 2011, p. 101.

36

do ponto de vista jurdico. Do nosso prprio ponto de vista, bvio que podemos
consider-la moralmente permissvel.62

Por isso, se poderia dizer que, em casos excepcionais, potencialmente inquinados de

flagrante injustia e uma arbitrria violao ao princpio da igualdade (na medida em que
critrios jurdicos so modificados ad hoc e ad hominem), no parece de todo proibida
uma fiscalizao da coerncia valorativa e da aplicao universal das regras, critrios e
diretivas estabelecidas pelo prprio juzo poltico-jurdico nas Casas do Poder Legislativo.
No acredito que haveria, aqui uma interferncia na prerrogativa que as duas Casas
do Congresso Nacional tm de realizar o seu prprio juzo acerca da validade jurdica de
pedaladas fiscais ou de decretos abrindo crditos suplementares antes da reviso da meta
fiscal. Esse juzo poltico estaria, sem dvida alguma, livre de qualquer interferncia
judicial.

O Legislativo tem a prerrogativa de valorar, por meio de juzos prprios na primeira

pessoa, os motivos que constituem causa suficiente para caracterizao de crimes de
responsabilidade, e o Presidente da Cmara, em especial, pode fazer um juzo preliminar
sobre quais pedidos de impeachment sero examinados e quais devem ser liminarmente
rejeitados, mas essa prerrogativa condicionada aos princpios da moralidade e da
impessoalidade. No existe um direito, por parte do Presidente da Cmara, de utilizar as
suas prerrogativas de maneira seletiva, para perseguir politicamente os seus adversrios. A
prerrogativa do legislativo de dar a ltima palavra sobre o impeachment s existe enquanto
seja utilizada de maneira republicana e moralmente responsvel, sob pena de uma
autntica fraude democracia e vontade popular. No h lugar para casusmo em um
Estado Democrtico de Direito.
Resposta ao item c

Esse ltimo item c h de ser respondido com referncia especfica aos pedidos de
impeachment, por fatos idnticos (ou assumidos como idnticos para fins de argumentao
neste Parecer), interpostos contra a Presidente e o Vice-Presidente da Repblica.
Trata-se de uma situao absolutamente excepcional, imprevista e imprevisvel, que
dificilmente seria considerada pelo Constituinte, pelos autores da Lei 1.079/1950, e por
qualquer magistrado que tenha eventualmente atuado como Ministro do Supremo Tribunal
Federal.

Talvez por isso soe estranha a soluo que eu proponho para esse problema jurdico.
muito improvvel que, na histria futura do Brasil, um Presidente e um Vice-Presidente
da Repblica tenham praticado exatamente a mesma conduta, exatamente no mesmo
perodo relevante, e sejam ambos denunciados, de maneira praticamente simultnea, pelos
mesmos crimes de responsabilidade. extremamente improvvel, tambm, que uma
Denncia seja recebida e outra denncia seja rejeitada em um intervalo to curto de tempo,
sem com que se pudesse apresentar uma justificao adequada para diferenciar as duas
situaes.
esse o grau de excepcionalidade com o qual ns estamos lidando.

62

Shapiro, Scott, Legality. Cambridge, MA: Belknap, 2011, p. 186.

37

A soluo que eu proponho, portanto, construda apenas diante de um contexto de

tamanha excepcionalidade.
E uma soluo que pressupe, ao invs de impugnar, a validade da regra
jurisprudencial, amplamente reconhecida no STF, de que no cabe ao Supremo
Tribunal Federal revisar os critrios jurdicos utilizados pelo Poder Legislativo para
apreciar o mrito de um pedido de impeachment.

Desde os meus primeiros escritos sobre o Direito, tenho defendido, com fundamento
em autores como Herbert Hart, Neil MacCormick, Robert Alexy, Ronald Dworkin,
Frederick Schauer, Joseph Raz, e tantos outros, entre os quais eu incluiria todos os tericos
contemporneos do direito seja no mundo continental europeu ou nos sistemas do
common law e todas as teorias da argumentao contemporneas, que a superabilidade
ou derrotabilidade (defeasibility) uma caracterstica impossvel de ser eliminada por
completo de qualquer norma jurdica (incluindo-se nesse conceito as mais estritas e
particulares normas do tipo regra).
O direito deve ser vislumbrado, nessa perspectiva, como um sistema de normas
superveis (defeasible), como sustentei em um trabalho acadmico submetido
Universidade do Estado do Rio de Janeiro no ano de 2003.

Apesar de extensa, talvez em excesso, a citao abaixo sintetiza o pensamento que

venho sustentando ao longo desses anos sobre a possibilidade de se inserir,
excepcionalmente, excees em regras jurdicas vlidas:

As normas jurdica so sempre superveis, ou seja, pode haver, em certas situaes, razes
para que se deixe de aplic-las, o que permite sustentar que a incidncia de uma norma
sobre um caso concreto no garante a sua aplicao (pois ela pode vir a ser excepcionada).
Com efeito, possvel, devido anormalidade de uma situao jurdica concreta, ir contra o
que est expressamente estabelecido, recorrendo-se quelas normas e valores que esto
implicitamente consignados na ordem jurdica. De acordo com MacCormick [1995: 103],
isso tem origem nos limites preciso (accuracy) e exaustividade (exhaustiveness) dos
enunciados jurdicos (statements of the law). Nesta perspectiva, muitas das condies para
a aplicao do direito (background conditions) permanecem implcitas, especialmente nos
casos excepcionais onde a hiptese de incidncia da norma muito aberta em relao ao
caso. Todo condicional jurdico est sujeito a excees que surgem diante de um caso
particular; assim, as condies para aplicao de uma regra jurdica a um caso concreto so
to-somente ordinariamente necessrias e presumidamente suficientes para o
surgimento das consequncias jurdicas [MacCormick, 1995: 108], o que ocasiona a
superabilidade prtica das normas jurdicas.

Por superabilidade (defeasibility) entende-se aqui uma situao onde as condies para a
aplicao de um princpio ou regra jurdica vlida esto satisfeitas, mas mesmo assim a
concluso (gerada por essas normas) no alcanada [Hage, 1997: 123]. Trata-se de um
fenmeno que sempre possvel no raciocnio fundado em normas jurdicas, tendo em vista
que um sistema jurdico perfeito algo irrealizvel, haja vista que seria necessrio, para a
sua criao, existir uma regra para cada comportamento humano imaginvel. Os enunciados
jurdicos so, por conseguinte, condicionados manuteno da situao ftica para a qual
foram concebidos.63
Bustamante, Thomas. Argumentao Contra Legem. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 232-233. As
citaes no interior da citao so de MacCormick, Neil. Defeasibility in Law and Logic, em Bankowski, Z
et alli (orgs.), Informatics and the Foundations of Legal Reasoning. Dordrecht: Kluwer, 1995; e Hage, Jaap.
Reasoning with Rules. Dordrecht: Kluwer, 1997.
63

38

 diante dessa imprevisvel excepcionalidade que se pode advogar, em nome da

manuteno do Estado de Direito que exige, impreterivelmente, a igualdade e a
responsabilidade moral na aplicao do direito que advogamos que a Liminar pleiteada
no MS 34.087, em tramitao no Supremo Tribunal Federal, deveria ter sido deferida no
apenas em parte, como fez o Ministro Marco Aurlio de Mello, mas em sua integralidade.

Se estiverem presentes os pressupostos que eu delineei no item b deste Quesito,

ela deveria ter sido deferida em sua integralidade, para submeter Comisso Especial do
impeachment as duas denncias ao mesmo tempo (a denncia apresentada contra Dilma
Rousseff e a denncia formulada contra Michel Temer). Trata-se de uma soluo que
admito ser absolutamente extraordinria e excepcional.
A excepcionalidade se justifica pela disparidade de tratamento que os dois processos
de impeachment receberam, em decises que foram tomadas por um Presidente da Cmara
dos Deputados que cometeu, durante pouco mais de um ano de mandato, algumas das
maiores arbitrariedades que um ocupante de qualquer cargo eletivo jamais cometeu no
Brasil no perodo posterior Constituio de 1988.64
Por mais que o Supremo Tribunal Federal tenha estabelecido, na ADPF 378, que o
juzo poltico realizado na Cmara dos Deputados no exige o mesmo grau de
imparcialidade que se exige do Poder Judicirio, e por mais que tenha estabelecido,
tambm, que as hipteses de impedimento e suspeio no so aplicveis ao Presidente
da Cmara dos Deputados, no juzo preliminar sobre a admissibilidade da denncia contra a
Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, no se pode inferir da que um grau
to elevado de seletividade e de perseguio poltica seja admitido no Congresso Nacional.
A deciso do STF na ADPF 378, sobre a insindicabilidade judicial das alegaes de
falta de imparcialidade por parte do Presidente, no se aplica na hiptese de que estamos
tratando.

No estamos falando, aqui, de um juzo poltico-jurdico sobre a gravidade de um

fato que se alega ser subsumvel em um tipo de crime de responsabilidade.
Reconhecemos, com inabalvel convico, que a diretiva do STF est correta ao estatuir
que compete prpria Cmara estabelecer os critrios que devem ser aplicados em seu
juzo de mrito sobre o pedido de impeachment.
Isso no est, definitivamente, em questo.

O nico questionamento que se faz que esses critrios devem ser aplicados
coerentemente diante de casos graves e imprevisveis como o que relatamos neste Quesito,
dizer: casos em que duas pessoas so acusadas pelos mesmos fatos, e uma delas punida
exemplarmente enquanto a outra sumariamente absolvida, sem com que se possa apontar
com clareza as razes para tal tratamento diferenciado.

Se este for o caso dos pedidos de impeachment feitos contra a Presidente Dilma
Rousseff e o Vice-Presidente Michel Temer, ento no estaremos diante de um processo,
Ver, nesse sentido, os comentrios que fizemos sobre as suas manobras atravs de emendas aglutinativas
em propostas de Emendas Constituio. Em: Bustamante, Thomas; Godoi Bustamante, Evanilda
Nascimento de. Jurisdio Constitucional na Era Cunha: Entre o Passivismo Procedimental e o Ativismo
Substancialista do STF, in Direito & Prxis, vol 7, n. 13, 2016, pp. 346-388.
64

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e nem diante de um julgamento. Estaremos diante de uma simples escolha. Estaremos,

pois, diante de um Golpe de Estado.

Por essas razes, respondendo especificamente ao item c do Quesito 6,

sustentamos que se estiverem presentes as condies apropriadas, que estabelecemos no
item b, o MS 34.087 deve ter a sua liminar integralmente provida, com a submisso de
ambos os processos a uma nica Comisso Especial de impeachment, que deve analisar
ambos em uma nica sesso, justificando publicamente qualquer diferenciao de
tratamento que venha a estabelecer entre os dois.
7. passvel de nulidade uma deliberao do Plenrio da Cmara dos Deputados
que autorize o Senado a instaurar processo contra a Presidente da Repblica
com fundamento em elementos no considerados no despacho do Presidente da
Cmara dos Deputados que receber a Denncia?

a. luz da resposta a esse Quesito, foram encontrados vcios no Parecer

do Deputado Jovair Arantes apresentado Comisso Especial
destinada a dar Parecer sobre a Denncia apresentada pelos Srs. Hlio
Pereira Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janana Conceio Paschoal contra a
Presidente Dilma Rousseff?

luz do que respondemos no Quesitos 2e 3, verificamos algumas violaes

importantes aos princpios do Devido Processo Legal e da Ampla Defesa. Essas violaes
consistem na juntada de documentos e meno a fatos irrelevantes para o julgamento da
Denncia, e que no estavam em debate no momento em que se iniciou o prazo da
Denunciada para apresentar defesa. Mencionam-se, tambm, inclusive com grficos, fatos
econmicos e polticos acontecidos fora do exerccio do atual mandato da Presidente da
Repblica, que escapam apreciao da Comisso.
Essas razes, independentemente do contedo do juzo de mrito realizado pelo
Deputado Jovair Arantes em seu Parecer, tornam esse Parecer passvel de nulidade, que
deve ser declarada pelo Egrgio Supremo Tribunal Federal.
IV. Consideraes finais: o Brasil em um cenrio ps-impeachment
Como acredito estar evidente para o leitor, este Parecer se restringiu s etapas do
processo de impeachment na Cmara dos Deputados, luz de algumas controvrsias que
permanecem mesmo aps a ADPF 378 e alguns fatos supervenientes no mbito do processo
de impedimento contra a Presidente Dilma Rousseff na Cmara dos Deputados.

No foi apresentada uma opinio acerca dos passos que, eventualmente, seriam
seguidos no processo de impeachment caso ele siga em direo ao Senado, tanto para um
juzo de admissibilidade como para um julgamento final de mrito. As diretrizes fixadas
pelo STF na ADPF 378, a qual tm efeito vinculante, parecem no entanto fornecer um
roteiro que permite ao menos algum tipo de previsibilidade.
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A correo formal de um processo de impeachment em nosso pas no implica,

porm, uma garantia de que a mera promulgao do seu resultado garanta legitimidade
deciso poltica final do Senado Federal. Nesse ponto, importante remeter o leitor
novamente a algumas das advertncias que fizemos nas consideraes introdutrias deste
Parecer.
H risco, mesmo se satisfeitas todas as formalidades processuais, e mesmo se
preenchidos todos os requisitos para impedir o controle do Supremo Tribunal Federal sobre
o impeachment (entre os quais incluo os condicionamentos que considero relevantes e
expus nos itens 5 e 6 deste Parecer), de que ao final tenhamos um ato de cassao da
Presidente da Repblica que prescinda de justificativas jurdicas plausveis e se aproxime
de uma insincera deciso poltica travestida de punio por atos jurdicos inexistentes.
Esse cenrio, se adentrarmos em um exame de mrito da Denncia em discusso na
Cmara dos Deputados, no parece distante da nossa realidade. Uma deciso puramente
poltica, sem amparo em critrios jurdicos que lhe dem sustentao, seria mais prxima
de uma ruptura institucional do que de um legtimo movimento de mudana de governo.

No nosso sistema jurdico, para o bem ou para o mal, a deciso final do mrito do
impeachment, ressalvados os casos de flagrante vcio de vontade, que mencionei nos
Quesitos 5 e 6, est nas mos do Legislativo.

Mas por mais final que seja essa deciso, e por mais que ela no possa ser
revertida pelo Supremo Tribunal Federal, se se revelar viciada, ela tem consequncias
jurdicas difceis de mensurar.

Essas consequncias vo alm da mudana de governo, e repercutem nos direitos e

deveres que o Brasil tm no mbito da comunidade internacional. Uma destituio ilegtima
do Presidente da Repblica um ilcito internacional, que pode gerar efeitos concretos e
sanes contra o Brasil na Ordem Jurdica Internacional, as quais seriam (tal como um
impeachment sem fundamento jurdico) nocivas ao interessa nacional.
Recordemos, aqui, do caso de Honduras em 2009, que fez com que a Assembleia
Geral da ONU editasse Resoluo para condenar o golpe de estado na Repblica de
Honduras que interrompeu a ordem democrtica e constitucional e o legtimo exerccio do
poder no pas (item 1), demandar a imediata e incondicional restaurao do governo
legtimo e constitucional do Presidente da Repblica de Honduras (item 2), e decidir
convocar de modo firme e inequvoco os Estados a no reconhecerem outro governo seno
o do Presidente, Sr. Jos Manuel Zelaya Rosales (item 3).65

Uma mudana ilegtima de governo, sem a devida caracterizao de crime de

responsabilidade, no apenas uma violncia contra a democracia, mas pode trazer tambm
graves consequncias no mbito internacional, e contribuir ainda mais para o impasse e a
instabilidade poltica que temos verificado no cenrio poltico nacional.

United Nations. General Assembly. Resolution adopted by the General Assembly on 30 June 2009 - 63/301.
Situation in Honduras: democracy breakdown. Disponvel em
http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/63/301 . Acesos em 09/04/2016.
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Belo Horizonte, 11 de abril de 2016.

Thomas da Rosa de Bustamante

OAB-MG: 87.051

Nota: O presente Parecer foi concedido gratuitamente e se originou de estudos e pesquisas realizadas pelo seu
autor nas reas de Filosofia do Direito, Filosofia Poltica e Direito Constitucional, incluindo-se estudos
realizados com financiamento de Projetos de Pesquisa concedidos pelo CNPq e pela FAPEMIG. O autor
dedica este parecer Professora Misabel Abreu Machado Derzi, na data dos seus 70 anos, pelo exemplo de
dedicao incondicional cincia do direito, democracia, universidade e s grandes batalhas polticojurdicas do pas em nome da legalidade e do Estado de Direito.

Informaes curriculares do autor: Thomas Bustamante possui graduao em Direito pela Universidade
Federal de Juiz de Fora (2000), mestrado em direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2003) e
doutorado em direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (2007), com perodo de
investigao da Universidade de Edimburgo (Reino Unido), como bolsista da CAPES. Atualmente
Professor Adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais, onde membro do Corpo Docente Permanente
do Programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito. Foi docente (Lecturer) do corpo permanente da
Universidade de Aberdeen, no Reino Unido, por dois anos completos (2008 a 2010) e Professor Adjunto da
Universidade Federal de Juiz de Fora (2004 a 2008), onde exerceu a funo de Chefe de Departamento.
coordenador de Projetos de Pesquisa financiados pelo CNPq e pelo CNJ. bolsista de Produtividade em
Pesquisa do CNPq (PQ-2) e pesquisador contemplado com recursos do Programa Pesquisador Mineiro (PPM
VIII) da Fapemig. Realizou, de maro de 2015 a fevereiro de 2016, Ps-Doutorado na Universidade de So
Paulo, com bolsa da FAPESP, sob a superviso do Professor Titular Ronaldo Porto Macedo Jnior. Tem
diversas publicaes no Brasil e no exterior nas reas de Filosofia do Direito, Direito Constitucional, Teoria
da Argumentao Jurdica e Direito Constitucional. Link para a pgina do autor na SSRN (Social Science
Research Network): http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=1470905). Link para
Currculum Lattes: http://lattes.cnpq.br/9752509896150589 .

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