Federalismo e Relaes Intergovernamentais no

Brasil: A Reforma de Programas Sociais*

Marta Arretche

literatura comparada contempornea considera que as caractersticas institucionais dos estados federativos operam no sentido de restringir as possibilidades de mudana do status quo. A afirmao central que a natureza das relaes vertical e horizontal em estados federativos dispersa a autoridade poltica e potencializa o poder
de veto das minorias.

No plano das relaes verticais, Lijphart afirma que o federalismo

[...] pode ser considerado o mais tpico e drstico mtodo de diviso
do poder [pois] divide o poder entre nveis inteiros de governo. [...]
Em todas as democracias, o poder necessariamente dividido em alguma extenso entre governos centrais e no centrais, mas esta diviso inteiramente unilateral nas democracias majoritrias. Para man-

* Agradeo ao Grupo de Poltica do CEBRAP e aos participantes do Seminrio Temtico

Federalismo, Instituies e Polticas Pblicas no Brasil da ANPOCS de 2001 as crticas
e comentrios primeira verso deste texto, particularmente a Argelina Figueiredo,
Maria Hermnia Tavares de Almeida, Fernando Limongi, Celina Souza, Eduardo Marques, Vera Schattan Coelho e Haroldo Torres. Agradeo a Mara Roberta de Souza, bolsista PIBIC/CNPq, o competente trabalho de coleta de dados estatsticos. Finalmente,
os comentrios dos pareceristas annimos de Dados foram fundamentais para a eIaborao da verso final deste artigo.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n 3, 2002, pp. 431 a 458.

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ter a regra majoritria no modelo majoritrio puro, o governo central

deve controlar no apenas o aparato do governo central mas tambm
todos os governos no centrais, potencialmente competitivos. O governo majoritrio , portanto, ao mesmo tempo unitrio (no federal)
e centralizado. O modelo consensual inspirado no objetivo oposto.
Seus mtodos so federalismo e descentralizao isto , no apenas
uma diviso garantida de poder entre os nveis de governo central e
no central, mas tambm, na prtica, fortes governos no centrais que
exercem uma poro substancial do total do poder disponvel em ambos os nveis (1999:185-186).

A baixa integrao vertical implicaria limites capacidade de coordenao do governo central, pois
[...] governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma rea de poltica sem permisso do outro nvel de governo.
[...] este tipo de federalismo [...] corre o risco de os diferentes nveis de
governo tenderem a impor conflitos entre programas, a elevar os custos da implementao e a tornar o problema da coordenao de objetivos ainda mais difcil. (Weaver e Rockman, 1993:459)

No plano das relaes horizontais, a representao dos estados em

uma Cmara Federal, juntamente com as restries para emendar a
Constituio e os poderes da Suprema Corte, operam no sentido de
assegurar a diviso federal de poder (Lijphart, 1999:187-188), reiterando, assim, a disperso da autoridade poltica. O poder de veto das
minorias pode variar de acordo com os poderes constitucionais da
Cmara Alta e com o grau de super-representao dos estados menores (Lijphart, 1984), mas, de qualquer modo, a presena de um maior
nmero de veto players institucionalizados nas arenas decisrias aumenta o potencial de estabilidade das polticas existentes (Tsebelis,
1997).
A disperso da autoridade afeta tambm o contedo das decises tomadas, na medida em que as garantias institucionais dos Estadosmembros no processo decisrio tendem a produzir deliberaes polticas com base no mnimo denominador comum (Pierson e Leibfried, 1995)1.
Comparado com outras federaes contemporneas, o Brasil estaria
juntamente com os EUA no extremo da escala de demos-constraining,
isto , um tipo de federalismo cujas instituies polticas conforma-

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riam processos decisrios fortemente restritivos manifestao da

vontade da maioria (expressa na escolha do presidente). Em primeiro
lugar, a super-representao dos estados menores na Cmara dos Deputados, combinada aos excessivos poderes legislativos do Senado,
exponenciariam o poder de veto dos estados menores2. Alm disso, o
poder residual dos estados nos casos de omisso constitucional, o excessivo detalhamento da Constituio de 1988 e a exigncia de supermaiorias para as emendas constitucionais ofereceriam aos estados
oportunidades adicionais de veto s iniciativas de reforma da Presidncia (Stepan, 1999)3. A conseqncia dessa engenharia institucional que
[...] mesmo ao se defrontar com a oposio da sociedade, os presidentes [brasileiros] puderam implementar as polticas de sua preferncia quando encontraram baixa resistncia institucional, mas no
foram capazes de faz-lo quando o Congresso e/ou os governos foram jogadores decisivos (Mainwaring, 1997:102).

Os presidentes brasileiros ficariam imobilizados nas reas de poltica

em que o Congresso e os governadores so veto players decisivos
(idem; Abrucio, 1998; Stepan, 1999; Samuels, 2000; Ames, 2001). Seriam, assim, duas as situaes mais provveis nas iniciativas de reforma que afetariam os interesses dos estados no Brasil: (a) impasse ou
paralisia decisria e/ou (b) subordinao das preferncias do governo federal quelas dos governos estaduais e/ou municipais.
Essas previses no so confirmadas pelas evidncias apresentadas
aqui. Em quatro reas de poltica social educao fundamental, sade, habitao e saneamento , o governo federal encontrou resultados
diversos na implementao da agenda de reformas que afetavam diretamente os interesses de estados e municpios. Entretanto, nem o
impasse nem a subordinao do governo federal s preferncias dos
governos locais caracterizaram os casos examinados. Em outras palavras, diferentemente das previses da literatura que enfatiza o poder
de veto dos governos subnacionais no federalismo brasileiro, estes
ltimos no representaram um ponto de veto intransponvel implementao da agenda de reformas do governo federal nessas polticas
particulares.
Este artigo pretende demonstrar que, (i) na ausncia de imposies
constitucionais, a autonomia poltica dos governos locais inerente
aos estados federativos , de fato, potencializa o poder de veto desses

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governos implementao de polticas propostas pelo Executivo federal. Isto implica que, para obter a adeso dos governos locais, o
Executivo federal deve incorporar suas demandas s polticas que envolvam relaes intergovernamentais. A incorporao de pelo menos uma parte dessas demandas, somada ao compromisso crvel de
cumpri-las, permite ao Executivo federal contornar o poder de veto
dos governos locais no plano das relaes verticais.
No plano das relaes horizontais, (ii) a literatura que enfatiza o poder de veto dos governos locais na arena congressual brasileira minimiza a importncia dos recursos de poder do Executivo federal, tais
como os poderes de agenda e de veto, assim como o controle sobre recursos necessrios sobrevivncia poltica dos parlamentares (Figueiredo e Limongi, 1999; 2002). Alm disso, ao contrrio do que afirma Stepan (1999), (iii) no Brasil, a aprovao de emendas constitucionais muito mais fcil do que nos Estados Unidos, porque, como nossas regras no incluem a necessidade de ratificao das assemblias
estaduais, a autoridade constitucional dos estados brasileiros muito
mais reduzida do que a dos estados norte-americanos. Nos Estados
Unidos, emendas Constituio, mesmo que no afetem a distribuio federal de poderes, exigem a ratificao de trs quartos dos Estados-membros, e h mesmo tipos de emendas que no podem ser aprovadas sem a ratificao de 49 dos 50 estados (Duchacek, 1970:231)4.
Entretanto, (iv) a categoria federalismo insuficiente para definir o
potencial de estabilidade de polticas particulares. Este condicionado pela forma como esto estruturadas as relaes intergovernamentais nas polticas especficas5. Em outras palavras, o poder de veto dos
governos locais s iniciativas federais varia de acordo com as polticas. Mais particularmente, (v) regras constitucionais, legados de polticas prvias e o ciclo da poltica estruturam diferentemente as arenas
decisrias, condicionando as estratgias e as chances de sucesso dos
atores federativos6.

AS REFORMAS NAS POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS E SUAS ARENAS

Polticas de Habitao e Saneamento
Nas reas de habitao e saneamento, a mudana do paradigma de
poltica pblica7 do regime militar somente ocorreu no governo Fernando Henrique Cardoso. Nenhum dos governos democrticos ante-

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riores tinha uma agenda de reformas que visasse modificar radicalmente o modelo de poltica anterior.
Quer para a poltica de habitao social quer para o saneamento bsico, o modelo do regime militar era simultaneamente estatal e centralizado. A oferta de bens e servios fazia-se via produo pblica a habitao social e os servios de saneamento bsico eram geridos por
empresas estatais. No plano federal, havia uma agncia que centralizava a formulao das polticas e a arrecadao da principal fonte de
financiamento da poltica, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS. Com base nesse modelo, constituiu-se no pas uma rede de 44
empresas pblicas municipais e estaduais de habitao social, assim
como 27 companhias estaduais de saneamento8.
A agenda de reformas do governo Fernando Henrique Cardoso visou
rever esse paradigma: descentralizar a alocao dos recursos federais
e introduzir princpios de mercado na proviso de servios, mais particularmente abrir espao para a participao do setor privado nessa
rea e introduzir uma poltica de crdito para o muturio final.
Esses objetivos de reforma decorriam de uma avaliao negativa dos
resultados do modelo anterior. O Executivo federal avaliava que a
corrupo e ineficincia administrativas das gestes civis precedentes foram possveis graas centralizao federal9; por conseguinte,
era forte a concepo, derivada desta primeira, que associava positivamente descentralizao a formas mais geis, democrticas e eficientes de gesto. A defesa da descentralizao era ainda reforada pela
avaliao de que a burocracia federal estava viciada nos padres administrativos prvios. Alm disso, o Executivo federal considerava
que o modelo anterior gerava incentivos ineficincia das prestadoras estaduais e municipais. Polticas tarifrias voltadas a satisfazer o
eleitorado, renegociao sistemtica das dvidas com o governo federal, empreguismo e uma burocracia ativa na defesa de seus prprios
interesses eram o resultado do modelo anterior. A separao entre regulao (estatal) e proviso (privada ou pblica com padres privados de eficincia) seria a alternativa mais adequada.
Por fim, na poltica social de habitao, o financiamento produo
do modelo anterior implicava que o crdito hipotecrio s podia ser
obtido para imveis cuja produo tivesse sido financiada pelo sistema. Como nesse modelo no o muturio quem tem o financiamento,

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e sim o imvel que ser objeto da compra, a conseqncia direta a reduzida margem de escolha do muturio final no mercado imobilirio, assim como a impossibilidade de ativar o mercado de imveis
usados. A ausncia de financiamento direto ao muturio final, habilitando-o a adquirir um imvel diretamente no mercado, era uma das
principais crticas inclusive de setores da esquerda ao modelo anterior.
Desestatizao das empresas pblicas de habitao e saneamento
Em 1995, j no primeiro ano da gesto do ministro Jos Serra no Ministrio do Planejamento e Oramento, os governadores de estado foram
contemplados com a possibilidade de ter grande autoridade sobre a
alocao de suas respectivas parcelas do fundo pblico federal para o
desenvolvimento urbano, o FGTS10. Para aderir ao programa, os governadores deveriam constituir comisses estaduais, com representao paritria entre governo do estado, governos municipais e sociedade civil. Eles contavam com grande autonomia na composio dessas comisses, o que permitiu um comportamento generalizado de
montagem de comisses passveis de controle no processo decisrio
de seleo de projetos.
Na histria das polticas pblicas no Brasil, esse deve estar entre os
programas com maior velocidade de implantao: em apenas quatro
meses, todos os estados brasileiros haviam aderido a ele. Na base desse sucesso esto suas regras de operao: a definio de uma estrutura de incentivos que tornou extremamente atraente a adeso dos governadores ao programa federal.
A descentralizao da autoridade para alocao desses recursos, entretanto, foi combinada com um endurecimento das exigncias para a
obteno dos emprstimos federais. Mesmo que aprovada pela comisso estadual, por uma empresa pblica estadual ou municipal, ou
mesmo um governo estadual ou municipal, somente poderia receber
um financiamento caso comprovasse capacidade de endividamento.
Assim, no quadro de endividamento generalizado de meados dos
anos 90, somente aquelas empresas pblicas que tivessem sucesso
nas medidas de saneamento de suas finanas obteriam os emprstimos federais.

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Essa medida dividia os governadores entre aqueles que estavam fazendo a sua lio de casa e aqueles que resistiam a adotar medidas
de conteno do dficit pblico; bem como criava incentivos para a
reestruturao das empresas pblicas de habitao e saneamento.
Empresas pblicas j excessivamente endividadas com o governo federal que tinha sido de longe o maior emprestador at ento passaram a ser objeto de uma poltica de desfinanciamento.
No debate pblico, o governo federal argumentava que o FGTS, baseado na folha de salrios e destinado tambm a indenizar trabalhadores demitidos sem justa causa, sofria as conseqncias do desemprego e do baixo nvel dos salrios. Seu carter pr-cclico erodia a possibilidade de realizar a universalizao dos servios exclusivamente
com base em recursos pblicos. Para isto, seria necessrio atrair recursos do setor privado, abrindo as empresas estatais particularmente as de saneamento a formas de terceirizao e privatizao
dos servios.
Entretanto, por causa do endurecimento das condies de emprstimo e da poltica de desfinanciamento, acumulava-se um saldo muito
elevado de recursos no aplicados do FGTS. Em 1997, este saldo era
de R$ 9,5 bilhes (Pinheiro, 1998), algo equivalente a mais da metade
da arrecadao bruta anual do Fundo em 1996 e 1997.
Paralelamente, dois bancos federais de fomento abriram linhas de
crdito para financiar as privatizaes na rea de saneamento. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES financiou algumas das privatizaes municipais e adiantou recursos para
a privatizao de uma companhia estadual, e a Caixa Econmica Federal CEF foi autorizada, em 1997, pelo Conselho Curador do FGTS,
a criar um programa por meio do qual os recursos do Fundo poderiam ser utilizados para financiar as privatizaes das companhias de
saneamento.
A estratgia do desfinanciamento decorreu, simultaneamente, da impossibilidade de interferncia direta do Executivo federal nas empresas pblicas de saneamento e habitao e de sua funo de principal
financiador da poltica, ambas herdadas do modelo anterior. Na fase
de expanso e consolidao da rede prestadora de servios, ao longo
dos anos 70, havia se constitudo uma rede de empresas de propriedade pblica estadual e municipal. Dada a autonomia poltica dos go-

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vernos locais, qualquer poltica do governo federal nessa rea teria de

contar com a adeso deles. Entretanto, a funo de financiador do
Executivo federal permitiu-lhe adotar a estratgia do desfinanciamento, cujos efeitos seriam indiretos e pouco visveis ao debate pblico.
Na rea de habitao, entre 1995 e 2000, doze das 44 Companhias de
Habitao COHABS declararam falncia ou diversificaram suas atividades, passando a operar como institutos de desenvolvimento urbano e no mais como agncias de promoo pblica de habitaes
para baixa renda11.
Na rea de saneamento, a privatizao das empresas estaduais era
uma alternativa atraente para certos governadores e prefeitos.
Alguns compartilhavam da mesma avaliao negativa do governo federal em relao prestao pblica de servios, especialmente do
fato de essas empresas terem gerado burocracias autnomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade poltica tinha reduzido
poder de controle. Outros, premidos por problemas fiscais, viam na
venda de suas empresas uma alternativa seja para reduzir o dficit
pblico seja para arrecadar recursos que poderiam ser empregados
com maior liberdade alocativa. Iniciou-se, assim, na segunda metade
dos anos 90, uma onda de tentativas de privatizao de companhias
municipais e estaduais de saneamento12 nos estados do Rio de Janeiro, Esprito Santo, Paran e Cear, bem como em algumas cidades
como Fortaleza (CE), Limeira (SP) e Cajamar (SP).
Nos municpios, o nico ponto de veto privatizao das empresas
municipais seria a Cmara Municipal. O reduzido nmero de pontos
de veto associado ao interesse dos prefeitos nas privatizaes permitiriam esperar uma significativa taxa de sucesso dessas iniciativas.
No entanto, Sanchez (2000) demonstra que, no Estado de So Paulo,
entre 1995 e 1998, a presso da opinio pblica e da companhia estadual interessada em disputar esse mercado com as possveis prestadoras privadas sobre as Cmaras Municipais inviabilizou a maior
parte das tentativas municipais de privatizao.
As tentativas de privatizao das empresas estaduais, cuja iniciativa
cabia aos governadores, foram enormemente dificultadas pela configurao de arenas decisrias caracterizadas por um elevado nmero
de pontos de veto e baixa coeso dos atores envolvidos. Grande parte

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dos obstculos para a privatizao ou flexibilizao dos servios (isto

, a transferncia de apenas parte dos sistemas a um prestador privado) decorreu da pulverizao de titularidade no setor saneamento, a
qual, por sua vez, derivada de uma regra constitucional.
A interpretao dominante sobre o artigo 30 da Constituio Federal
de 1988 a de que as atividades de saneamento bsico so de responsabilidade municipal13. As empresas estaduais de saneamento operam os servios como concessionrias, com base em contratos firmados ao longo dos anos 70 e 80. Assim, ainda que uma companhia estadual possa vender seus ativos, este ato no implicaria a autorizao
para um terceiro operar os servios concedidos pelos municpios s
companhias estaduais. Neste caso, com base na interpretao dominante sobre a regra constitucional, a privatizao de uma companhia
estadual de saneamento (ou de um sistema ou subsistema de servios) dependeria da aprovao de todas as Cmaras Municipais onde a
companhia concessionria. As tentativas de privatizao das empresas estaduais foram marcadas pelas dificuldades de os Executivos
estaduais superarem o recurso ao princpio de titularidade por parte
de empregados das empresas estaduais, de prefeitos e de vereadores
das diversas Cmaras Municipais14.
Em 1996, o ento senador Jos Serra encaminhou ao Senado um projeto de lei (PL 266/96) que, caso aprovado, dispensaria o governo do estado da autorizao dos municpios nas privatizaes em conurbaes e regies metropolitanas. Entretanto, este projeto foi considerado inconstitucional na Comisso de Constituio e Justia do Senado.
Nessas condies, caso a privatizao na rea de saneamento estivesse entre as prioridades do Executivo federal, o passo seguinte deveria
ser o encaminhamento de uma proposta de emenda constitucional.
Mas esta iniciativa no foi tomada.
A mudana do modelo de poltica social de habitao
Na rea de habitao social, o Executivo federal criou duas linhas de
financiamento em 1995. A primeira, o Programa Pr-Moradia, pode
ser considerada uma continuao do modelo anterior. Voltado para a
populao de at trs salrios-mnimos, este programa contaria com a
intermediao de agentes promotores pblicos, prefeituras e rgos
da administrao direta e indireta para a construo ou melhoria de

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unidades habitacionais ou para a execuo de modalidades diversas

de infra-estrutura urbana. O desenho institucional da segunda linha
de financiamento, o Programa Carta de Crdito Individual, entretanto, rompia com o paradigma do modelo anterior. Dirigido populao de at doze salrios-mnimos, deveria conceder financiamentos
diretamente ao muturio final para que este pudesse adquirir uma
moradia nova ou usada, ou mesmo construir ou reformar a sua. Trata-se de um programa de financiamento demanda habitacional, cuja
principal caracterstica permitir ao muturio adquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio.
Entre 1995 e 1998, a rede de empresas pblicas de habitao recebeu
11,5% dos recursos do FGTS, via Programa Pr-Moradia, e 28% dos
recursos destinados ao Programa Carta de Crdito Associativo. O
Programa de Carta de Crdito Individual, por sua vez, recebeu 76%
desses recursos, utilizados majoritariamente para a aquisio de imveis usados (Tabelas 1, 2 e 3). Portanto, via gesto seletiva das linhas
de crdito, ocorreu uma inflexo significativa na poltica habitacional: de um modelo centrado no financiamento produo de habitaes novas, e assentado em uma rede de prestadoras pblicas, para
um modelo centrado no financiamento ao muturio final e, particularmente, destinado aquisio de imveis usados.
A alterao radical do modelo de financiamento aquisio da casa
prpria contou com o apoio dos muturios, pois a nova modalidade
uma antiga reivindicao de diversos crticos do modelo anterior
amplia significativamente a liberdade de escolha do pretendente no
Tabela 1
Distribuio dos Recursos do FGTS por Programa Habitacional
(1995-1998)
(em R$ 1.000,00)
Programa

Valor Contratado

Pr-Moradia

772.953,00

11,41

Carta de Crdito Individual

5.136.520,00

75,80

Carta de Crdito Associativo

821.207,00

12,12

Apoio Produo

45.197,00

0,67

6.775.877,00

100

Total

Fonte: Base de Dados da Caixa Econmica Federal 30/6/1999.

Extrado de: USP/EESC/FIPAI (2000).

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Tabela 2
Programa Carta de Crdito Individual
Valores Contratados Globais por Modalidade
(1995-1998)
(em R$ 1.000,00)
Modalidades

Valor Contratado

Ampliao

48.944,00

Lotes

55.856,00

Concluso

27.741,00

Construo

311.325,00

Cesta

347.259,00

Usado

3.486.910,00

68

Novo

352.402,00

Terreno + Construo

504.798,00

10

1.279,00

Remanescentes
Total

5.136.514,00

100

Fonte: USP/EESC/FIPAI (2000).

Tabela 3
Programa Carta de Crdito Associativo
Distribuio das Contrataes por Tipo de Agente Promotor
(1995-1998)
(em R$ 1.000,00)
Promotor
Companhias habitacionais

Valor do
Emprstimo

N Unidades

173.233,00

21

15.155

28

Entidades associativas

647.974,00

79

38.593

72

Total

821.207,00

100

53.748

100

Fonte: USP/EESC/FIPAI (2000).

mercado imobilirio. Desse modo, a estratgia de desfinanciamento

das empresas pblicas, via gesto seletiva dos financiamentos habitacionais, encontrava suporte poltico entre os beneficirios da poltica
habitacional.
A gesto seletiva das linhas de financiamento no foi um resultado
no intencional, derivado da exigncia de adimplncia junto ao go-

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verno federal para obteno de recursos do FGTS, isto , o desfinanciamento das empresas pblicas no foi resultado apenas das taxas de
inadimplncia das prestadoras pblicas. A meta de prioridade de
aplicao de recursos no Programa de Carta de Crdito em detrimento do Programa Pr-Moradia foi objeto de uma resoluo do Conselho Curador do FGTS (n 246) j em 1996. Assim, o desfinanciamento
das empresas pblicas fez parte de uma estratgia cujo objetivo central era introduzir mecanismos de mercado na gesto das polticas de
desenvolvimento urbano.
A principal arena para aprovao das medidas necessrias implementao dessa estratgia foi o Conselho Curador do FGTS. Conforme legislao aprovada no final dos anos 8015, este Conselho o rgo
encarregado de estabelecer as diretrizes e os programas de alocao
de recursos do Fundo. Ele conta com uma representao de empregados e empregadores, mas no possui representao de estados e municpios. Em outras palavras, ainda que suas decises sejam fundamentais para o financiamento das polticas de desenvolvimento urbano dos governos locais, o Conselho no uma arena com representao federativa16, o que significa que estados e municpios no tm
poder de veto nessa arena decisria. Na verdade, esta uma arena cujos custos de negociao so bastante reduzidos para o governo federal17.
Reforma Constitucional para o Ensino Fundamental
Entre 1997 e 2000, ocorreu no Brasil uma significativa redistribuio
das matrculas no nvel fundamental de ensino. A matrcula total do
setor pblico cresceu 6,7% no perodo, ao passo que as matrculas oferecidas pelos municpios aumentaram 34,5% e as estaduais tiveram
crescimento negativo (-12,4%) (ver Tabela 4). Isto significa que ocorreu uma expressiva transferncia das matrculas at ento oferecidas
pelos governos estaduais para os governos municipais. Os governos
locais tambm alteraram seu comportamento para com os docentes:
no perodo, ocorreu um crescimento global de 10% no nmero de professores e um aumento mdio de 29,5% em sua remunerao. Na regio Nordeste, esta elevao mdia foi de 59,7% e, na regio Norte, de
35% (Semeghini, s/d).
O sbito interesse dos municpios em oferecer matrculas no ensino
fundamental e em aumentar os salrios dos professores deveu-se a

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8.170.569

2.358.716

Sudeste

Sul
59,3

57,3

71,4

69,4

42,7

12.436.528

1.759.925

3.271.646

680.443

5.678.516

1.045.998

(b)

N de
Alunos

1997

(a)

30.535.072 15.863.140

4.118.641 2.208.177

11.442.215 6.778.573

2.227.159 1.483.103

9.911.994 3.980.681

2.835.063 1.412.606

c = a+b

N de
Alunos

48,7

54,2

59,1

62,8

34,5

45,1

(a/c)

Participao

Estadual

(1997-2000)

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40,7

42,7

28,6

30,6

57,3

36,90

(b/c)

Participao Total de
Alunos

Municipal

Fonte: MEC (Censo Escolar 1997/2000).

Extrado de: Semeghini (s/d).
(*) Inclusive alunos da Educao Especial Fundamental.

18.098.544

1.546.716

Centro-Oeste

BRASIL

4.233.478

Nordeste

63,1

(a/c)

(a)

1.789.065

Participao

N de
Alunos

Estadual

Norte

Regio

Tabela 4

16.728.785

1.869.479

4.692.467

879.583

7.564.948

1.722.308

(b)

N de
Alunos

2000*

51,3

45,8

40,9

37,2

65,5

54,9

(b/c)

Participao

Municipal

32.591.925

4.077.656

11.471.040

2.362.686

11.545.629

3.134.914

c = a+b

Total de
Alunos

Comparativo de Matrculas da Educao Fundamental por Regio e Esfera de Governo

34,5

6,2

43,4

29,3

33,2

64,7

-12,4

-6,4

-17,0

-4,1

-6,0

-21,0

6,7

-1,0

0,3

6,1

16,5

10,6

Estadual Total

Taxas de Crescimento (%)

Municipal

Federalismo e Relaes Intergovernamentais no Brasil...

443

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uma minirreforma tributria de mbito estadual, produzida pela

aprovao da emenda constitucional que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio FUNDEF. A Constituio Federal de 1988 havia estabelecido que a oferta de matrculas no nvel fundamental deveria ser universal e oferecida preferencialmente pelos governos municipais. Alm
disso, obrigava governos estaduais e municipais a gastar 25% de suas
receitas de impostos e transferncias em ensino. Essa regra de vinculao de gastos deu origem a uma expanso generalizada por parte
de governos estaduais e municipais da oferta de matrculas em todos os nveis de ensino infantil, fundamental, mdio e, at mesmo,
superior. Alm disso, a flexibilidade da regra constitucional permitiu
que a expanso desse gasto se direcionasse para outras atividades
afins, tais como financiamento de bolsas de estudo, transporte escolar etc. Particularmente nas regies Sul e Sudeste, onde os governos
estaduais j tinham uma participao importante na oferta de matrculas no ensino fundamental, a expanso de gastos dos municpios
voltou-se vigorosamente para o ensino infantil.
Para promover a municipalizao e a valorizao salarial dos professores (vale dizer, aqueles que exercem diretamente atividades em
sala de aula nesse nvel de ensino), tcnicos do Ministrio da Educao sem consulta ou negociao com estados e municpios elaboraram um projeto de emenda constitucional que previa que, pelo prazo
de dez anos, estados e municpios deveriam aplicar, no mnimo, 15%
de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental.
Alm disso, 60% desses recursos deveriam ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores no efetivo exerccio do magistrio. Para garantir padres mnimos de gasto em educao, a emenda
constitucional tambm determinava que deveria ser estabelecido a
cada ano um valor mnimo nacional de gasto por aluno, sendo este
complementado pelo governo federal nos estados onde o valor mnimo nacional no fosse alcanado.
Na prtica, a implementao dessa emenda constitucional implicava
uma minirreforma tributria de mbito estadual, na medida em que,
a cada ano, 15% das receitas de impostos de estados e municpios seriam automaticamente retidas e contabilizadas em um fundo estadual,
o FUNDEF18, e redistribudas, no interior de cada estado, entre governos estaduais e municipais proporcionalmente ao nmero de matrculas oferecidas anualmente19.

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A proposta de emenda constitucional penalizava diretamente os

nove estados da regio Nordeste e o Rio de Janeiro, uma vez que neles
a matrcula j era predominantemente municipal (ver Tabela 4).
Entretanto, favorecia outros estados que ou receberiam receitas adicionais ou obteriam adeso de seus respectivos municpios para a
municipalizao da matrcula. Por conseqncia, a proposta do Executivo federal dividia os governadores entre perdedores e ganhadores.
A estratgia formulada por tcnicos do Ministrio da Educao alm
de obter a aprovao da Presidncia fez com que o Executivo federal
mobilizasse sua coalizo de apoio para aprovar a emenda constitucional no Congresso. As perdas fiscais dos estados do Nordeste
que provocaram a resistncia de suas bancadas aprovao da emenda foram compensadas com a incluso do auxlio federal ao ensino
mdio nos estados da regio por um perodo de cinco anos no Projeto
Alvorada.
Adicionalmente, a ausncia da regra de ratificao dos estados para a
aprovao de emendas Constituio, mesmo em decises que afetam diretamente as receitas de estados e municpios, limitou significativamente
o potencial de veto dos estados e municpios diretamente penalizados pela reforma. A emenda foi aprovada e regulamentada em 1996 e
implementada a partir de 199820.
Para o Executivo federal, a estratgia de emendar a Constituio decorreu do fato de a oferta de ensino fundamental estar distribuda entre governos estaduais e municipais, em decorrncia de diferentes
trajetrias estaduais de expanso dessa oferta, ocorrida particularmente entre os anos 70 e 90. exceo de um programa no Paran entre meados dos anos 80 e 90, e de alguns poucos esforos no Nordeste
durante o regime militar, as tentativas de municipalizao por parte
de governos estaduais tinham sido em geral fracassadas. Elas defrontavam-se com as resistncias dos governos municipais a assumir novas atribuies. Alm disso, nessa poltica particular, diferentemente
das polticas de desenvolvimento urbano e de sade, o governo federal no detinha a funo de principal financiador, o que limitava muito seus recursos para induzir o comportamento dos governos locais.
O acelerado processo de alterao dos padres prvios de distribuio das matrculas no mbito dos estados, assim como de elevao

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dos salrios docentes, explica-se em grande parte pelo interesse dos

governos locais em aumentar suas receitas. Isto , uma vez aprovada
a emenda constitucional, aumentar a oferta de matrculas na rede de
ensino fundamental passou a ser uma estratgia racional para obter
receitas adicionais. Trata-se, assim, do resultado da estrutura de incentivos da nova legislao sobre a deciso dos governos subnacionais. A oferta de matrculas no ensino fundamental permitiu combinar ganhos de receita com a ampliao da oferta de servios populao, bem como a elevao dos salrios dos professores.
Descentralizao da Poltica de Sade
Ao longo da dcada de 90, o governo federal foi muito bem-sucedido
em transferir para os municpios brasileiros a responsabilidade pela
gesto dos servios pblicos de sade.
A descentralizao e a universalizao da poltica federal de sade e a
conseqente construo do Sistema nico de Sade SUS passaram a
ser normas constitucionais na Constituio Federal de 1988. Embora
o princpio do direito universal de acesso aos servios pblicos de sade passasse a ter validade imediatamente aps a promulgao da
Constituio, a municipalizao destes implicava um processo de reestruturao do arcabouo nacional dos servios, cuja principal conseqncia seria a transferncia de atividades at ento desempenhadas no mbito federal para os municpios21. Esse novo modelo estaria
assentado na separao entre financiamento e proviso dos servios
(Costa et alii, 1999), ficando o financiamento a cargo das trs esferas
de governo e a proviso dos servios sob a responsabilidade dos municpios.
A municipalizao da gesto dos servios de sade foi o elemento
central da agenda de reformas do governo federal ao longo da dcada
de 90, e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, a reforma foi um
sucesso. Em 2000, 99% dos municpios estavam habilitados junto ao
SUS, aceitando, assim, as normas da poltica de descentralizao do
governo federal (ver Tabela 5).
A agenda da reforma tinha como objetivos universalizar o acesso aos
servios e descentralizar sua gesto, isto , a reforma visou, simultaneamente, romper com o modelo prvio assentado sobre o princpio
contributivo e transferir aos municpios responsabilidades de gesto

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Tabela 5
Habilitao dos Municpios ao SUS segundo Anos Selecionados
Brasil (1988-2000)

Municpios Habilitados
Total de Municpios
Habilitados/Total (%)

1988

1993

1996

2000

1.090

3.127

5.450

4.179

4.974

4.973

5.507

22

62,87

98,96

Fontes: Dados sobre municipalizao da sade: Costa et alii (1999); Guimares (2001). Dados
sobre nmero de municpios: IBGE.
Obs.: Na NOB/91 foram habilitados 420 municpios, e na NOB/92, 670 (Guimares, 2001).

da prestao de servios, mantendo a participao federal no financiamento da poltica. Tratava-se, portanto, de uma reforma que envolvia o princpio ordenador do direito sade e o modelo centralizado de prestao de servios.
A universalizao dos servios implicava a ampliao da abrangncia de direitos dos cidados, uma vez que o princpio contributivo do
modelo anterior exclua do acesso aos servios camada significativa
da populao com baixos rendimentos ou com formas precrias de insero no mercado de trabalho. Esse objetivo da reforma elevar o
nmero de beneficirios da poltica , seguramente, representou um
forte estmulo para a adeso dos municpios ao SUS. Os crditos polticos derivados do aumento da oferta de servios de sade criaram
nas administraes locais incentivos para assumir sua gesto22.
No entanto, essa varivel o interesse das elites locais na visibilidade
poltica da universalizao dos servios de sade no suficiente
para explicar a adeso dos municpios poltica federal nem o ritmo
em que esta ocorreu. O objetivo da universalizao, a norma constitucional da municipalizao dos servios, a competio eleitoral e as
condies institucionais para a barganha federativa j estavam presentes no cenrio poltico brasileiro em 1988. Estes fatores explicam,
por exemplo, por que o nmero de estabelecimentos municipais de
sade cresceu de 2.961 para 18.662 entre 1981 e 1992, passando de um
percentual de 22% para 69% do total de estabelecimentos do setor pblico no mesmo perodo (Costa et alii, 1999:37).
Todavia, eles no explicam por que os municpios aceitaram a transferncia da responsabilidade pela gesto dos servios, tarefa razoavelmente mais complexa do que a sua simples oferta. Observe-se que a

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instalao de capacidades de gesto envolvia custos elevados, tendo

em vista a quase ausncia destas nas administraes municipais, resultado da centralizao das funes no Executivo federal desde a era
Vargas. Aquelas variveis tambm no so suficientes para explicar
por que esse processo de aceitao da transferncia de responsabilidades se acelerou apenas na segunda metade dos anos 90 (ver Grfico 1).
A adeso dos municpios ao SUS e, particularmente, o seu ritmo no
plano nacional so explicados pela estratgia de descentralizao do
governo federal consubstanciada em portarias editadas pelo Ministrio da Sade. Os arrancos de adeso esto diretamente associados
edio das Normas Operacionais Bsicas. A NOB/91 introduziu o
princpio da habilitao ao SUS, mecanismo mediante o qual os estados e municpios poderiam aderir poltica federal de descentralizao, subordinando-se s regras federais e capacitando-se a receber as
transferncias oriundas dessa esfera de governo. Entre 1991 e 1992,
sob o governo Collor, ocorreu um primeiro impulso de adeso sob as
NOB/91 e NOB/92, que regulamentavam a sistemtica de transferncia de recursos para os estados e municpios. No governo Collor,
entretanto, essas portarias ministeriais estabeleciam regras de transGrfico 1
Evoluo da Habilitao Municipal do SUS

6000

Nmero de Munic pios Habilitados

5000

4 000

3000

S eqncia1

2000

1000

0
CF88

NOB 91

NOB92

Regulamenta es Federais

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NOB93

NOB96

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ferncia de recursos que conferiam um carter incerto e politizado s

mesmas, razo pela qual a adeso municipal ao SUS, nesse perodo,
permaneceu em 22% (ver Tabela 5). Essas NOBs foram fortemente
combatidas pelo movimento sanitarista e foram mais conhecidas pelo
que no avanaram do que pelo que implantaram (Guimares, 2001:49).
O segundo grande arranco, entre 1993 e 1995, ocorreu sob a vigncia
da NOB/93, durante o governo Itamar Franco. Resultado de um amplo processo de consulta, esta Portaria do ministro da Sade abria um
leque de escolhas aos municpios, que poderiam optar entre trs modalidades distintas de habilitao de acordo com suas capacidades
administrativas, vindo a receber recursos federais diretamente vinculados s funes de gesto assumidas. Nesse segundo momento,
ainda marcado pela incerteza quanto capacidade de o Ministrio da
Sade efetivamente realizar a totalidade das transferncias por causa
da escassez de recursos, 63% dos municpios brasileiros aderiram ao
SUS23.
O processo de municipalizao completou-se sob a NOB/96, cuja implantao ocorreu somente a partir de 1998. A adeso dos municpios
foi superior s metas do prprio Ministrio da Sade. Duas so as
principais razes para este resultado. Em primeiro lugar, as novas regras de transferncia federais acrescentavam recursos aos cofres de
66% dos municpios brasileiros e eram fiscalmente neutras para 22%
deles (Costa et alii, 1999:45). Em segundo, o Ministrio da Sade fez
crer que as transferncias seriam efetivamente realizadas.
No caso da poltica de sade, a passagem da fase de definio dos objetivos da reforma para a etapa de implementao implicou um deslocamento da principal arena decisria: do Parlamento para o Executivo, transferindo poder decisrio para as burocracias deste ltimo. As
determinaes constitucionais j haviam sido estabelecidas em 1988,
cabendo ao Ministrio da Sade a edio de normas operacionais
para colocar em prtica o processo de transferncia de funes a estados e municpios.
Entretanto, os conflitos com o Executivo federal durante o governo
Collor tornaram visvel ao movimento sanitarista principal articulador do processo de descentralizao que a concentrao de recursos de autoridade no Ministrio da Sade via funes de financiamento e de coordenao das relaes intergovernamentais limitava

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a representao de interesses de estados e municpios na arena decisria de formulao e implementao da reforma. No governo Itamar
Franco, a oportunidade institucional oferecida por um ministro com
fortes ligaes com o movimento sanitarista, Jamil Haddad, permitiu
a institucionalizao de uma arena federativa para a formulao da
poltica de sade: todas as medidas da descentralizao deveriam ser
aprovadas por uma Comisso Intergestores Tripartite, composta por
representantes dos Executivos federal, estaduais e municipais. A
constituio dessa arena federativa permitiu a incorporao parcial
das demandas dos governos locais s regras da poltica federal.
Assim, as portarias editadas pelo Ministrio da Sade adaptaram sucessivamente as regras de operao da poltica para obter a adeso
dos municpios.
O contedo das sucessivas normas operacionais expressa um processo de aprendizagem (policy-learning) no mbito das burocracias do
Ministrio da Sade. Por seu intermdio, foram alteradas, no prazo
de menos de uma dcada, as regras da poltica federal de descentralizao, sem que fossem modificados seus instrumentos e nem sequer
seus objetivos. Neste processo, a burocracia do Ministrio da Sade
incorporou no s demandas dos atores com potencial capacidade de
veto poltica federal (particularmente estados e municpios), como
tambm a participao institucionalizada desses atores na formulao das regras federais.

CONCLUSES
Nos quatro casos de poltica social aqui analisados, o governo federal
alcanou diferentes graus de sucesso, mas, exceo da privatizao
das empresas estaduais de saneamento, no encontrou obstculos intransponveis para implementar sua agenda de reformas.
Os casos apresentados revelam, em primeiro lugar, que no existe relao necessria entre a radicalidade das reformas pretendidas pelo
Executivo federal e a arena decisria em que so aprovadas as medidas indispensveis sua implementao. Reformas radicais e profundas no modelo de uma poltica pblica no implicam, obrigatoriamente, que as decises que lhe so correlatas devam ser tomadas em
uma arena decisria cujos custos de aprovao sejam mais elevados
para o Executivo federal como, por exemplo, a aprovao de reformas constitucionais no Congresso. Das quatro polticas em tela, em

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apenas uma a municipalizao da educao bsica a aprovao de

uma emenda constitucional foi a estratgia adotada pelo governo federal.
Os quatro casos tm em comum o fato de o sucesso das reformas depender da capacidade do Executivo federal para superar o poder de
veto implementao de polticas decorrente da baixa integrao
vertical de estados federativos. Em razo da sua autonomia poltica e
fiscal, os governos subnacionais adotam as polticas federais apenas
por adeso voluntria ou obrigao constitucional. Nas quatro polticas, verifica-se que o governo federal excluiu a possibilidade de atribuir competncias exclusivas ou obrigaes constitucionais aos governos subnacionais, buscando a aprovao de medidas cuja estrutura de incentivos tornasse atraente a subordinao de estados e/ou
municpios a seus objetivos de reforma.
A estratgia do Executivo federal, em cada poltica particular, foi condicionada pelos objetivos da reforma e pelo modo como estavam estruturadas as relaes intergovernamentais, que, por sua vez, so
condicionadas por regras constitucionais, legado de polticas anteriores e o ciclo da poltica.
No caso da educao fundamental, o objetivo da reforma envolvia a
interveno em distintas configuraes estaduais de distribuio de
matrculas e nos sistemas de pagamento de professores. Dado que a
oferta de servios era, e ainda , inteiramente controlada por estados
e municpios e o Executivo federal estava insuficientemente dotado
de recursos para influir nas escolhas dos governos locais tais como o
papel de financiador nas polticas de sade e desenvolvimento urbano , a realizao de uma minirreforma tributria de mbito estadual,
via aprovao de uma emenda constitucional, foi a estratgia adotada. Esta minirreforma afetava diretamente as receitas fiscais dos estados da regio Nordeste, o que no impediu, todavia, sua aprovao,
tendo esta sido viabilizada graas ao poder de agenda e ao uso de recursos disposio do presidente, coalizo de apoio parlamentar do
Executivo federal e ausncia da regra de ratificao dos estados
para emendas constitucionais no Brasil. Tais caractersticas do presidencialismo e do federalismo brasileiros deslocaram para a arena do
Poder Executivo a parte mais importante do processo de formulao
da reforma, tal como previsto por Immergutt (1996) para os Estados
unitrios e parlamentaristas. Uma vez aprovada a emenda, a adeso

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dos governos locais foi um resultado direto dos incentivos fiscais embutidos nas regras de operao da nova poltica.
A descentralizao da ateno sade no envolvia uma reforma
constitucional, mas a obteno da adeso dos municpios a normas
constitucionais j aprovadas em 1988. Neste caso, a estratgia passou
pela edio de um conjunto sucessivo de portarias ministeriais, a partir das quais a burocracia do Ministrio da Sade foi progressivamente organizando uma estrutura de incentivos destinada a obter a adeso dos municpios aos objetivos da reforma. A estratgia foi em grande parte condicionada pelas possibilidades de veto dos municpios
implementao das medidas pretendidas. A fase de implementao,
combinada s funes do Ministrio da Sade, transformou o Executivo federal na principal arena decisria, muito embora tenha sido
institucionalizada uma arena federativa, atravs da qual os interesses
e a representao de estados e municpios foram incorporados ao processo de formulao das regras federais.
Finalmente, a desestatizao progressiva das empresas pblicas de
habitao, assim como a modificao radical da poltica federal de habitao, foram resultado de uma estratgia de desfinanciamento via
mudana das exigncias legais para obteno de financiamentos federais bem como da gesto seletiva da liberao de recursos federais. No que se refere s polticas de habitao e saneamento, a arena
decisria para a aprovao das medidas de reforma no inclua a representao de estados e municpios, o que favoreceu a aprovao
dos objetivos de reforma do Executivo federal. Formulada a estratgia pela burocracia do Ministrio do Planejamento e Oramento, os
obstculos institucionais seriam praticamente irrelevantes.
Conforme vimos, a aprovao de medidas no Congresso uma das
etapas de um processo de reformas. Uma vez aprovada uma legislao reformadora na arena parlamentar, sua implementao envolve a
adoo de medidas que deslocam para a arena do poder Executivo federal a autoridade decisria sobre o contedo das polticas a serem
efetivamente concretizadas. Isto significa que as burocracias encarregadas da implementao das reformas aprovadas passaram a dispor
de inmeras oportunidades institucionais para tomar decises independentemente de autorizao legislativa. Posteriormente aprovao legislativa, essas burocracias tm autoridade para traduzir leis

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em polticas efetivas, simplesmente pela definio das regras de implementao das polticas.
(Recebido para publicao em novembro de 2001)

NOTAS
1. Weir et alii (1988) demonstram o papel da estrutura federativa dos EUA na emergncia do sistema de proteo social norte-americano. Pierson (1994) mostra como
as instituies federais foram um obstculo s reformas descentralizadoras de
Reagan.
2. Alm do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituio, a Cmara Alta
dispe de doze reas de exclusividade legislativa (Stepan, 1999).
3. O controle dos governos locais sobre a sobrevivncia eleitoral dos candidatos ao
Legislativo federal seria o mecanismo atravs do qual os governos subnacionais
controlariam o comportamento parlamentar no Congresso (Abrucio, 1998; Stepan,
1999; Samuels, 2000; Ames, 2001).
4. Para um exemplo, ver Mansbridge (1986), que analisa as razes pelas quais o Equal
Rights Movement ERA fracassou em aprovar a emenda constitucional que garantiria direitos iguais a homens e mulheres. Embora tenha sido aprovada no Senado
dos Estados Unidos com uma votao de 84 contra 9, e diversas pesquisas de opinio tenham revelado forte apoio da opinio pblica emenda constitucional, esta
no foi aprovada porque em apenas 35 estados as Casas Legislativas a aprovaram,
quando seria necessrio que 38 estados o tivessem feito.
5. Agradeo a compreenso da importncia da distino entre federalismo e estruturao das relaes intergovernamentais insistncia de Celina Souza. Para uma
discusso sobre o tema, ver Souza (2002).
6. Para uma anlise sobre as reformas constitucionais recentes no Brasil, com base em
estudos de caso que consideram as variveis especficas das arenas decisrias, ver
Melo (2002).
7. O conceito de paradigma de poltica de Peter Hall (1993), que compreende simultaneamente a hierarquia de objetivos de uma poltica, bem como seus instrumentos
de operao.
8. Por efeito no desejado da poltica anterior, existem ainda centenas de companhias
municipais de saneamento.
9. O emprego de recursos do FGTS para obter apoio no Congresso pelo presidente
Sarney na Constituinte e pelo presidente Collor no episdio do impeachment so os
exemplos mais citados.
10. Segundo decises anteriores do Conselho Curador do FGTS, instncia colegiada
federal, os recursos do Fundo deveriam ser aplicados de modo a destinar 60% para

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habitao popular e 40% para as reas de saneamento bsico e infra-estrutura urbana. Cada unidade da federao deveria ter um oramento anual, calculado com
base na arrecadao lquida do Fundo e em critrios de distribuio entre os estados que atribuem pesos distintos s variveis arrecadao do FGTS, populao urbana e dficit habitacional e de gua e esgoto. Este oramento estabelece o valor
mximo que pode ser emprestado para cada estado anualmente.
11. Entrevista com dirigente da Associao Brasileira de COHABS ABC. As COHABS do
Cear, Alagoas, Rondnia, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo,
Mato Grosso e Gois foram fechadas. A COHAB do Rio Grande do Sul havia declarado falncia antes de 1995. As empresas estaduais da Bahia, Distrito Federal e Rio de
Janeiro transformaram-se em agncias de desenvolvimento urbano.
12. Na verdade, a natureza das relaes entre os governadores e as burocracias das empresas estaduais de saneamento foi um fator determinante na definio das estratgias estaduais de privatizao ou preservao das empresas estaduais de saneamento. Ver, a este respeito, Arretche (1999).
13. Artigo 30 Compete aos Municpios: [] V Organizar e prestar, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
14. No Rio de Janeiro, aps uma longa batalha jurdica e poltica que consumiu quase a
totalidade do governo Marcelo Alencar, o consrcio privado interessado na compra da empresa desistiu da operao por causa das incertezas quanto possibilidade de poder vir a operar efetivamente a companhia.
15. Leis 7.839/89, 88.036/90 e Decreto 99.684/90.
16. Agradeo a Fernando Limongi e Eduardo Marques a sugesto para a importncia
do carter no federativo dessa arena decisria.
17. Na verdade, o Conselho Curador em diversas situaes aprovou ad hoc medidas de
aplicao de recursos j implementadas pela Caixa Econmica Federal, as quais
contrariavam regulamentaes prvias do prprio Conselho (USP/EESC/FIPAI,
2000). Alm disso, a prpria representao da Central nica dos Trabalhadores
CUT aderiu estratgia de reforma da burocracia do Ministrio do Planejamento e
Oramento.
18. As receitas do Fundo de Participao dos Municpios FPM, Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS e Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional s Exportaes IPI/Exp so automaticamente bloqueadas quando da realizao dos crditos.
19. O nmero de matrculas oferecidas calculado anualmente atravs do Censo Escolar.
20. por essa razo que seu impacto se inicia depois de 1997.
21. O artigo 30 da Constituio de 1988 estabelece que o municpio o nico ente federado a quem atribuda a misso constitucional de prestar servio de atendimento
sade da populao.
22. Pesquisas de opinio revelam ser significativa a satisfao dos brasileiros com relao a esses servios (Costa et alii, 1999:50). A literatura comparada aponta que o interesse dos governos na visibilidade da responsabilidade pela oferta de benefcios
sociais foi historicamente uma das razes de sua expanso. Pierson (1994) demons-

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tra que, no contexto de expanso do welfare state, a concentrao da autoridade poltica implica a concentrao da accountability pela ampliao de benefcios. Banting (1995) demonstra que, no Canad, a disputa entre governo federal e provncias
pelos crditos polticos derivados da ampliao de servios sociais contribuiu para
a expanso do welfare state canadense.
23. Em 1994, o ministro Antonio Britto (do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social) suspendeu as transferncias constitucionais de 30% dos recursos do Fundo da
Previdncia e Assistncia Social para o Ministrio da Sade, abrindo uma crise de
desfinanciamento no setor.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ABSTRACT
Federalism and Inter-Governmental Relations in Brazil: Social-Program
Reforms
The article analyses the process of reform in four areas of social policies that
affect directly the interests of sub-national governments: basic education,
social housing programs, basic sanitation and health. As the study reveals,
despite the varying degree of success achieved in the various policy
initiatives and contrary to the expectations of the prevailing interpretations
of the nature of Brazilian federalism, the federal government faced no
insurmountable hurdles in implementing their reform agenda. The study
aims at demonstrating that (i) in the absence of any constitutional mandatory
requirement, the political autonomy of local governments typical of
federative States actually enhances the veto power of local governments
over policy initiatives proposed by the federal Executive branch. However,
(ii) power resources available to the federal Executive branch such as
agenda definition and vetoing powers in addition to control over resources
that are essential to the political survival of the representatives increase the
chances of success of the federal government. Furthermore, (1999), (iii) the
constitutional authority of Brazilian states is far more limited than that of the
North-American states; (iv) the category federalism, however, is not
sufficient to define the potential stability of specific policies, which depends
upon how inter-governmental relations are structured in each particular
policy. Specifically, (v) constitutional rules, legacies from previous policies
and the political cycle frame the decision arenas in various ways, thus
conditioning both the strategies and chances of success of the federative
players.
Keywords: federalism; inter-governmental relations; social policies

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RSUM
Fdralisme et Relations Intergouvernementales au Brsil: La Rforme
des Programmes Sociaux
Dans cet article, on analyse le processus de rforme dans quatre domaines de
la politique sociale atteignant directement les intrts des gouvernements
rgionaux: ducation lmentaire, logement social, assainissement ssentiel
et sant. On y voit que le gouvernement fdral a russi dans ces domaines
diffrents degrs, mais que, contrairement lattente des interprtations
dominantes sur la nature du fdralisme brsilien, il na pas trouv
dobstacles infranchissables la mise en place de son programme de
rformes. Ici on essaie de montrer que (i) en labsence de contraintes issues de
la Constitution, lautonomie politique des gouvernements locaux propre
aux tats dune fdration rend effectivement plus puissant le veto que ces
gouvernements locaux opposent la mise en place de politiques proposes
par le gouvernement fdral. Cependant, (ii) les ressources du pouvoir de
lexcutif fdral, tels que le pouvoir de fixer les priorits et dopposer des
vetos, ainsi que le contrle des fonds ncessaires lexistence politique des
parlementaires favorisent plutt le gouvernement fdral. De surcrot,
(1999), (iii) lautorit constitutionnelle des tats brsiliens est bien plus
rduite que celle des tats nord-amricains. Cependant, (iv) la catgorie
fdralisme ne suffit pas pour dfinir le potentiel de stabilit des politiques
particulires. Ce potentiel est soumis la manire dont sont structures les
relations intergouvernementales dans les politiques particulires. En
particulier (v) des rgles constitutionnelles, hrites de politiques
prcdentes ainsi que les cycles de la politique structurent diffremment les
arnes de dcisions, dterminant les stratgies et les chances de succs des
acteurs fdratifs.
Mots-cl: fdralisme; relations intergouvernementales; politiques sociales

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