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Monografia Orçamento Público Instrumento de Gestão PDF
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Porto Alegre
2010
Sumrio
1. Introduo........................................................................................................................3
2. A importncia das informaes contbeis e da escriturao na gesto pblica..............3
3. Conceito, finalidade, classificao e mtodos de escriturao contbil..........................4
4. Contabilidade e Administrao Pblica..........................................................................5
5. Planejamento e controle do oramento pblico..............................................................9
6. A administrao pblica, suas funes e a gesto das empresas..................................13
7. Polticas pblicas e controle oramentrio....................................................................16
8. O Oramento Pblico e a comunidade..........................................................................18
9. Princpios Oramentrios..............................................................................................21
10. Mecanismos retificadores do Oramento......................................................................25
11. Poltica e Princpios Oramentrios favorveis comunidade.....................................26
12. Consideraes Finais.....................................................................................................29
13. Referncias Bibliogrficas............................................................................................30
1 - Introduo
De uma forma geral, compreende-se a contabilidade como uma cincia que estuda,
interpreta e registra todos os fenmenos, entre os quais permeia o oramento pblico.
Estendendo-se aos contextos econmico e administrativo, este trabalho tem como objetivo
geral ampliar os conhecimentos relativos ao oramento, considerando que este processo
fundamental para uma administrao eficaz e competente. Um dos objetivos especficos
demonstrar a influncia das informaes contbeis na tomada de deciso, suas diversas
etapas, mtodos utilizados, instrumentos e perspectivas. Sendo assim, caracterizar-se- a
importncia da contabilidade na administrao publica atravs de suas funes bsicas de
planejamento e controle para a execuo e elaborao do oramento pblico; prtica por meio
do conhecimento do Estado e das variaes do patrimnio dos rgos e entidades que
integram a administrao pblica; funo da administrao pblica, acompanhando as aes
organizadas pelo Estado; importncia do oramento pblico para a comunidade e legislao
profissional e sua determinncia para a execuo dos limites impostos por lei.
Segundo Gonalves & Baptista (2007: p.45), para que a Escriturao se processe h
necessidade de:
a) existncia de smbolos escritos que representem os diversos componentes
patrimoniais;
b) livros adaptados tcnica contbil;
c) utilizao de mtodo e linguagem prprios;
d) observncia a princpios e convenes geralmente aceitos;
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Nesses termos, a contadoria central deve ser a integradora dos dados e das
informaes, gerando trabalhos de correlaes e anlises. preciso pensar na
desconcentrao da contabilidade como rgo e interlig-la por sistemas de informao e
procedimentos uniformes de controles internos. (IBID, 2008: p. 02).
Entende-se, nos tempos atuais, a Contabilidade com uma viso gerencial, que tem a
tcnica capaz de produzir relatrios que sirvam administrao pblica e privada no processo
de tomada de decises e de controle de seus atos de gesto no patrimnio das empresas ou das
entidades.
Essa tcnica tem ramificaes, entre elas a Contabilidade Pblica que enquanto uma
das divises de Cincias Contbil e possuidora de caractersticas especiais pode ser
classificada como o ramo da contabilidade que estuda, controla, orienta e demonstra a
organizao e execuo da administrao pblica.
Todavia, Flores (2008: p. 02) alerta que demandas operacionais e novas ferramentas
gerenciais e de controle impem-se ao profissional da contabilidade pblica nos tempos
atuais. importante salientar, que o foco do oramento pblico no estabelecer um plano de
contas, mas sim dispor das receitas previstas e despesas fixadas. Exigncias como: a nova
estrutura de planos de contas; o controle da receita, da despesa e das contas bancrias por
vnculo de recursos; o detalhamento das despesas em nvel de desdobramentos, o que aumenta
significativamente o nmero de empenhos realizados e emitidos; as prestaes de contas a
rgos estaduais e federais, tais como a Secretaria do Tesouro Nacional STN e o Ministrio
da Sade, da Previdncia e da Educao, e os convnios.
Para o autor acima citado (IBID, 2008 p. 03) os processos de compras, recebimentos,
pagamentos, gesto de patrimnio, materiais e outros, devem ser integrados e informatizados
de maneira que possibilitem evitar retrabalhos, permitindo a contabilizao automtica dos
eventos contbeis. Sendo os processos conhecidos e integrados, a contabilidade deveria
exercer o papel de articulador dos processos e seus controles, e no apenas, como hoje , o de
responsvel pela etapa final, que registro, oportunidade na qual, no raras vezes, se
observam irregularidades no mais passveis de correo. Esse novo papel, de articulador com
viso sistmica da administrao, faz nascer necessidade de evoluo para a Controladoria
na gesto governamental, o que nada mais do que a Contabilidade com uma viso holstica
da Administrao, a qual deve ser conduzida por profissional da rea contbil capacitado e
habilitado.
Quando
se
abrem
os
livros
sobre
administrao,
encontra-se,
quase
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Por fim, notaremos que a Lei Oramentria, com periodicidade anual e composta pelo:
(I) oramento fiscal, que envolve o conjunto de receitas e despesas, inclusive as relativas
seguridade social, dos poderes Executivo seus fundos, suas fundaes e todo o conjunto da
administrao direta e indireta Legislativo e Judicirio; (II) o oramento da seguridade
social, composto por todas as receitas e despesas com sade, assistncia social e seguridade
social da administrao direta e indireta, e (III) o oramento de investimento das empresas
cujo Poder Pblico disponha da maioria do capital social com direito a voto, neste caso, no
admite-se a hiptese de incluso das despesas de custeio. A LOA um documento que
formaliza o conjunto de decises polticas relativas s fontes dos recursos repassados ao setor
governamental e a aplicaes dos mesmos em bens e servios cujo destino final deve ser a
satisfao do interesse pblico. Em tese, um documento que expressa s escolhas pblicas
realizadas por um determinado grupo social em relao a quanto esto dispostos a pagar para
dispor da cesta de bens demandas junto ao governo.
Sendo assim, pode-se considerar o planejamento como o pilar sobre o qual
desenvolvida a previso oramentria seja de empresas ou instituies e rgos pblicos e,
deste pilar, surgem ramificaes concretas de uma administrao e/ou gesto eficaz, tais
como, o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria
Anual (LOA), considerando que essa lei compreende o oramento fiscal, o oramento de
investimento das empresas e o oramento de seguridade social Feij (2003: p. 28). Por
conseguinte fundamental observar que a dimenso a complexidade e a linguagem relativa ao
planejamento e controle dos oramentos pblico e privado ainda no permitiam a participao
ativa e qualificada dos cidados.
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A moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo
as exigncias da instituio a que serve a finalidade de sua ao: o bem comum. A moralidade
administrativa est intimamente ligada ao conceito do bom administrador que aquele
que, usando de sua de competncia legal, se determina no s pelos preceitos vigentes, mas
tambm pela moral comum. H que conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do
justo e do injusto nos seus efeitos.
Impessoalidade: nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe o
administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente
aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo ato, de forma
impessoal. A finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato
administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-
invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o fim
diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competncia do agente.
Desde que o princpio da finalidade exija que o ato seja praticado sempre com finalidade
pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse
prprio ou de terceiros.
Publicidade: a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus
efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem
conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem
validade universal, isto , perante as partes e terceiros. A publicidade no elemento
formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no
se convalidam com a publicao, nem os regulares e dispensam para sua exequibilidade,
quando a lei ou o regulamento a exige. Em principio, todo ato administrativo deve ser
publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de
segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser
preservado em processo previamente declarado sigiloso.
Eficincia: o mais moderno princpio de Administrao Pblica que j no se
contente em que os seus agentes desempenhem suas atividades apenas com legalidade e
moralidade (tica); exigindo resultados positivos para o Servio Pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade, de seus membros. Eficincia consiste em
realizar as atribuies de uma funo pblica com competncia, presteza, perfeio e
rendimento funcional, buscando, com isso, superar as expectativas do cidado-cliente.
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pelos atores sociais polticos, burocratas, grupos e organizaes de interesse - sobre a opo
de poltica a ser executada; (IV) implementao: constituio das condies administrativas,
jurdicas e financeiras necessrias a execuo das aes; (V) execuo: realizao das aes
constantes no planejamento; (VI) controle: acompanhamento das aes; e (VII) avaliao:
identificao dos resultados segundo critrios previamente estabelecidos. (Contabilidade
pblica. 14. Ed. So Paulo: Atlas, 1996.p.157).
O que precisa ser verificado se esses momentos conseguem estruturar o controle das
aes realizadas no setor pblico, especialmente o oramento. Os estudos de Silva (2001: p.
01-06), apontam que o controle sobre as aes realizadas pelo setor pblico governamental
uma funo administrativa. Isso envolve um conjunto de procedimentos adotados com o
objetivo de acompanhar e identificar se as aes relativas ao ciclo das polticas pblicas
planejadas so executadas conforme a necessidade dos atores sociais interessados e se esto
produzindo os resultados esperados, de acordo com o princpio da legalidade definido pelo
conjunto de regras em vigor. O objetivo central do sistema de controle sobre o oramento
pblico verificar se o poder pblico est executando aes conforme as escolhas pblicas
manifestadas nos fruns competentes e materializadas na pea oramentria aprovada pelo
Legislativo e promulgada pelo Executivo. Como objetivos derivados do elemento central
supramencionado, esto busca da constatao de que as aes no s esto sendo realizadas
conforme as escolhas pblicas, mas tambm esto sendo conduzidas conforme os preceitos de
legalidade, legitimidade, eficincia, eficcia e efetividade. As aes de controle podem ser
desenvolvidas antes, durante e depois da execuo das polticas. desejvel que seja exercida
nos dois primeiros momentos supracitados.
Primeiro, sobre os procedimentos que antecedem as aes relativas execuo de
polticas: agenda, elaborao, formulao e implementao, isto pode evitar a adoo de
procedimentos julgados tcnica ou politicamente inadequados. Segundo, de forma
concomitante a execuo das aes, de forma a criar condies necessrias percepo de
situaes-problema e correo das mesmas, evitando custos maiores. Diferentemente, o
controle sobre aes de interesse social pode ser executado por meio da dinmica de mercado,
ao do Estado e ao da sociedade, mas, na verdade, o controle oramentrio assim
dividido:
1. O controle governamental interno sobre o oramento exercido pelo prprio Poder
Executivo, ou seja, o prprio segmento responsvel pela conduo da realizao das aes
relacionadas ao ciclo oramentrio.
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2. O controle externo exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio tcnico do Tribunal de
Contas.
3. O controle exercido pela sociedade civil sobre o oramento pblico, resultante da ao
individual de cidados e por intermdio de organizaes no-governamentais, pode estar
orientado a defesa de interesses privados, corporativos e pblicos. To importante quanto os
interesses que esto sendo defendidos so os mtodos adotados na ao que devem primar
pela tica e pelo respeito s regras do jogo e a transparncia de propsitos.
Dessa forma, oportuno reconhecer que as responsabilidades de controle social so
definidas pela constituio de 1988 que estabelece em seu artigo 5 (inciso XXXIII), que todo
cidado tem direito de se informar sobre a administrao dos rgos pblicos, podendo
inclusive, denunciar possveis irregularidades.
Por fim, pode-se concordar com Silva (2001: p. 01-06) quando ele enfatiza que todas
as formas de controle supramencionadas so relevantes e complementares. Relevantes porque
desempenham papis essenciais a conduo democrtica da gesto da coisa pblica,
relevantes porque geram condies necessrias a gesto eficiente dos recursos repassados pela
sociedade ao Estado, para que este ltimo regulamente, fiscalize, produza e distribua os bens e
servios resultantes das escolhas pblicas. Complementares, porque intercambiam dados,
informaes e anlises que enriquecem os registros gerados pelos diferentes tipos de sistemas
de controle existentes.
8 O Oramento Pblico e a comunidade
O oramento possui muitas conceituaes, sendo que a citao de Feij (2003: p. 47)
relata o seguinte:
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Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais
deficincias ou necessidades da populao e categorizar as aes necessrias visando
correo ou minimizao dos problemas. A nfase no oramento-programa eram as
realizaes, ou seja, interessava o que o governo realizava.
O Oramento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas EUA e no
representou uma evoluo do oramento, como os outros, mas uma simples variao no
mtodo de planejamento naquele pas, onde no existiam direitos adquiridos sobre verbas
anteriormente concedidas. No final de cada perodo oramentrio, os programas existentes
eram tecnicamente zerados no seu valor, o que obrigava os rgos envolvidos a novas
demonstraes de custos e benefcios com vistas priorizao, concorrendo por verbas,
programas em fase de execuo avanada com aqueles iniciados no novo perodo.
A Classificao Funcional Programtica representou um grande avano na tcnica de
apresentao oramentria. Ela permitia a vinculao das dotaes oramentrias aos
objetivos de governo. Os objetivos so viabilizados pelos Programas de Governo. Esse
enfoque permite uma viso de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante
diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". Os programas
geralmente representam os produtos finais da ao governamental. Esse tipo de oramento
denominado Oramento-Programa.
No Brasil, o Oramento-Programa est estruturado em diversas categorias
programticas, ou nveis de programao, que representam objetivos da ao governamental
em diversos nveis decisrios. Um rol de funes, representando objetivos mais gerais, o
maior nvel de agregao das aes, de modo a refletir as atribuies permanentes do
Governo. Um rol de subfunes, como meios e instrumentos de aes organicamente
articuladas para o cumprimento das funes. Uma subfuno agrega vrios programas.
Um rol de programas, com projetos, atividades e operaes especiais representando aes
especficas, como subprodutos destes programas.
Em sntese:
As funes representam as reas de atuao do Governo, divididas em subfunes;
Os programas representam os objetivos que se pretende alcanar e esto articulados s
funes e subfunes.
Os projetos e atividades representam os meios de alcanar os objetivos dos programas.
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Planejamento
no
Brasil,
estruturado
por
um
Oramento-Programa
surgiu
I do
e refinanciamento
da
divida externa;
referidas
aes,
tendo
em
vista
disposto
no
art.
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da
CF;
- Assistncia social.
Universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos
Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Como
dissemos anteriormente, o artigo constitucional refere-se, tambm, ao princpio da unidade.
preciso destacar que para haver universalidade do oramento preciso que este seja nico.
Por isso, a citao do mesmo artigo constitucional para os dois princpios. O mesmo acontece
com o artigo 2 da Lei n 4.320/64, onde os princpios de anualidade, unidade e universalidade
so citados textualmente. O artigo 3 da Lei n 4.320/64 impe o princpio de universalidade
receita quando determina a incluso das "operaes de crdito autorizadas em lei" e excetuam
as operaes de crdito por antecipao da receita. O artigo 4 da Lei n 4.320/64 impe a
universalidade da despesa.
Exclusividade: este princpio foi consagrado pela reforma constitucional de 1926 e sua
adoo visava por fim s chamadas "caudas oramentrias" ou, como Rui Barbosa
denominava "oramentos rabilongos". Segundo este princpio, o oramento deve conter
apenas matria oramentria, no incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre
os assuntos estranhos podemos citar a tentativa de incluir a "lei do divrcio" no projeto de lei
oramentria. Isto se dava face a celeridade do processo de discusso, votao e aprovao da
proposta oramentria
Especificao: tambm chamado de princpio da especializao ou da discriminao.
Visa vedar as autorizaes de despesas globais, isto , as despesas devem ser classificadas
com um nvel de desagregao tal que facilite a anlise por parte das pessoas. Este princpio
est consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei n 4.320/64. A exceo aos artigos anteriormente
citados, est contida no pargrafo nico do artigo 20, que permite dotaes globais para os
programas especiais de trabalho que, por sua natureza, no possam cumprir-se
subordinadamente s normas gerais de execuo da despesa que podero ser custeados por
dotaes globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Publicidade: o contedo oramentrio deve ser divulgado atravs dos veculos oficiais
de comunicao/divulgao para conhecimento pblico e para eficcia de sua validade
enquanto ato oficial de autorizao de arrecadao de receitas e a execuo de despesas. A
publicao deve ser feita no Dirio Oficial da Unio. Alm disso, Constituio Federal exige
a publicao at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, do relatrio resumido da
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execuo oramentria. Entretanto devemos considerar que isto apenas um atenuante para a
falta de conhecimento deste valioso instrumento que o oramento. Acreditamos que deve ser
dada maior nfase ao processo oramentrio nos meios de comunicao, atravs de linguagem
acessvel ao cidado comum.
Equilbrio: o equilbrio oramentrio estabelece, de forma extremamente simplificada,
que as despesas no devem ultrapassar as receitas previstas para o exerccio financeiro. O
equilbrio, assim como alguns outros princpios, no uma regra rgida e visa deter o
crescimento dos gastos governamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilbrio
pode ser encarado a mdio e longo prazo. Para o leigo, ao examinar o oramento, ver que ele
estar sempre em equilbrio, isto , receitas exatamente iguais s despesas.
Entretanto, esta uma maneira simplista de se analisar o oramento. Devemos
observar as contas oramentrias internamente, atravs das contas do Oramento Corrente e
de Capital. Nestas contas "escondem-se" os desequilbrios oramentrios.
A Constituio Federal de 1988 adota uma viso realista diante do dficit
oramentrio ao conceitu-Io. Nas classificaes oramentrias brasileiras, possvel
verificar que o dficit aparece embutido nas contas pblicas atravs das contas denominadas
Operaes de Crdito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo
prazo, bem como a rolagem da dvida, atravs de operaes de curto prazo para recompor seu
caixa (so, geralmente, operaes correntes). A utilizao de dficits oramentrios
recomendao da teoria Keynesiana para solucionar crises econmicas. Em geral, estes
dficits tendem a permanecer por longos perodos constando dos oramentos, levando ao
aumento rpido do endividamento pblico, trazendo conseqncias graves para a populao
que, mais cedo ou mais tarde, ter que pagar a conta. preciso salientar que uma poltica de
gastos pblicos que contemple supervits continuados tambm traz malefcios economia
assim como dficits oramentrios. Vai depender apenas do perodo econmico por que passa
o pas.
Oramento Bruto: este princpio estabelece que todas as parcelas de receitas e
despesas devem constar do oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedues.
Busca-se com esta regra impedir a incluso de importncias lquidas, ou seja, descontando
despesas que sero efetuadas por outras entidades e, com isto, gravando o oramento e
impedindo sua completa viso, conforme preconiza o princpio da universalidade. As cotas de
receita que uma entidade pblica deva transferir a outra, se incluiro como despesa no
oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as
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receba.
No-Afetao da Receita: o propsito desse princpio definido da seguinte maneira:
"Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a
certos e determinados gastos." Esta uma exigncia de bom senso, pois qualquer
administrador prefere dispor de seu oramento sem restries ou comprometimentos e desta
forma atender as despesas conforme suas prioridades e necessidades. Deve-se observar que
oramentos excessivamente vinculados trazem dificuldades de toda sorte, principalmente no
que diz respeito escassez de recursos em programas de elevada prioridade e excesso em
outros com menor importncia, mas que possui recursos vinculados legalmente.
A Constituio Federal consagra esse princpio atravs do artigo 167, incisos IV e IX.
No entanto, abre excees ao princpio nos artigos 158 e 159, que tratam das participaes
dos Estados, Municpios e Distrito Federal tm no produto da arrecadao dos impostos sobre
a renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre a propriedade
rural, sobre a propriedade de veculos automotores, sobre a circulao mercadorias e a
prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
Alm destas excees, conforme artigo 212 da CF/88 temos a vinculao da aplicao
da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, onde a Unio deve
aplicar nunca menos que 18% e os Estados, Distrito Federal e Municpios, nunca menos que
25% nestas reas.
10 Mecanismos retificadores do Oramento
O oramento anual produto de um processo de planejamento que incorpora as
intenes e as prioridades da coletividade. Entretanto, possvel que durante a execuo do
oramento ocorram situaes, fatos novos ou mesmo problemas no previstos na fase de
elaborao. H que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previso e
retifiquem o oramento. Estes mecanismos so denominados de Crditos Adicionais.
O oramento no deve ser uma "camisa-de-fora" que obrigue aos administradores a
seguirem exatamente aquilo que est estabelecido no programa de trabalho e a natureza da
despesa. Em vista disso, o art. 40 da Lei n 4.320/1964 permite que sejam abertas novas
dotaes para ajustar o oramento com os objetivos a atingir. So as autorizaes de despesas
no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Oramentria Anual.
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12 Consideraes Finais
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13 Referncias Bibliogrficas
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