DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Introdução:

Conforme expende o magistral professor José Afonso da Silva,

O principio de que a Administração se subordina à lei – principio da

legalidade – revela-se como uma das conquistas mais importantes
da evolução estatal. Seria, contudo, ineficaz se não se previssem
meios de fazê-lo valer na prática. A função de fiscalização engloba
esses meios que se preordenam no sentido de impor à
Administração o respeito à lei, quando sua conduta contrasta com
esse dever, ao qual se adiciona o dever de boa administração, que
fica também sob a vigilância dos sistemas de controle.1

A função fiscalizadora, que surge com o advento do Estado de direito implantado

com a Revolução Francesa, historicamente, sempre foi atribuição do Poder
Legislativo, pois, se compete ao sobredito Poder a criação das leis, como
conseqüência lógica, também lhe caberia fiscalizar o Poder Executivo, a quem cabe
a execução da administração.

Deste modo, ao Poder Legislativo cabe o denominado controle externo na área

contábil, financeira, orçamentária, operacional (verificação da eficiência na
aplicação dos recursos) e patrimonial dos outros Poderes. Todavia, a atual
administração, baseada nas modernas técnicas de gestão empresarial, também
adotou o sistema de autocontrole, ou seja, o controle interno de que é titular cada
um dos Poderes, conforme art. 70 da atual Lei Fundamental.

O sistema de controle interno:

A Constituição Federal estabeleceu, no art.74, que os Poderes Legislativo, Executivo

e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno. Este
controle é exercido pelos superiores em relação aos subordinados que sejam
responsáveis pela execução dos programas orçamentários e da aplicação do
dinheiro público, trata-se de controle de natureza administrativa;

As finalidades do controle interno estão estabelecidas no art. 74 da Constituição

Federal, merecendo destaque que uma de suas funções é apoiar o controle externo
no exercício de sua missão institucional, razão pela qual os responsáveis pelo
controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária (CF, art. 70,§ 1º).

O sistema de controle externo:

O Controle externo é função do Poder Legislativo, nos respectivos âmbitos,

federais, estaduais e municipais com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas,
sendo necessário apontar a norma presente no art. 31 da Constituição Federal,
segundo o qual o controle externo dos municípios será exercido pela Câmara dos

1 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Editora Malheiros.2003.
p.729

1
Vereadores com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou
dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver, pois a partir da
Constituição Federal de 1988 é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos
de Contas Municipais;

A fiscalização exercida pelo Legislativo atende ao postulado republicano, o qual

exige que o povo, através de seus representantes, verifique e controle a
administração, devendo se dar em relação aos aspectos contábeis (aplicação dos
recursos públicos conforme as técnicas contábeis); orçamentários (aplicação dos
recursos públicos conforme as leis orçamentárias);financeiros (fluxo de recursos
(entradas e saídas) gerenciados pelo administrador);operacionais (verificação do
cumprimento das metas, resultados, eficácia e eficiência na aplicação dos recursos
públicos); patrimoniais ( controle e conservação do patrimônio público.

Este controle deverá ser feito baseando-se nos aspectos objetivos da legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renuncia de receitas.

1. Legalidade dos atos – Conferencia da validade dos atos exercidos pelo

fiscalizado tendo como parâmetro as normas constitucionais e
infraconstitucionais (princípio da legalidade, conforme CF, art. 37, caput).

2. Legitimidade; A Constituição emprega o termo legitimidade de modo

separado da legalidade, ou seja, parece permitir um controle sobre o mérito
a fim de verificar, se, embora a medida seja legal, é também legitima,ou
seja, se atendeu o interesse público.

3. Economicidade: Possibilita-se o controle do procedimento do órgão a fim

de verificação da utilização do meio mais econômico para a consecução do
objetivo (princípio da eficiência, CF, art. 37, caput).

4. Aplicação das Subvenções: Subvenção conceitua-se como um auxílio

concedido pelo Estado, deste modo, há gasto público sendo necessário,
obviamente o controle destes atos.

5. Renúncia de despesas: Deve ser verificado se a renúncia de receitas

não irá comprometer a arrecadação do ente e, portanto, comprometer suas
metas de resultado esperado.

Assim, conforme preceitua o parágrafo único do art. 70 da Lei Fundamental,

prestará contas todas as pessoas, quer sejam pessoas físicas ou jurídicas, público
ou privadas desde que, de alguma forma, guardem, arrecadem, gerenciem,
administrem ou utilizem bens e valores públicos.

TRIBUNAIS DE CONTAS

Organização a atribuições do Tribunal de Contas da União:

O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional. Com a
finalidade de lhe garantir a independência e imparcialidade no exercício de suas
atribuições institucionais a Constituição Federal garante ao Tribunal de Contas da
União as prerrogativas estabelecidas aos Tribunais judiciários, exercendo, no que
couber, as atribuições previstas no art. 96.

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Os Ministros do Tribunal de Contas da União são escolhidos da seguinte forma:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado

Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do
Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo
Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

Merece ser ressaltado que a escolha possui limites constitucionais de exigência aos
, haja vista a necessidade de preenchimento dos seguintes requisitos:

I – Nacionalidade brasileira (nato ou naturalizado);

II - Mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de

idade;

II - Idoneidade moral e reputação ilibada;

III - Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e

financeiros ou de administração pública;

IV - Mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade

profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso
anterior.

Em relação às garantias, possuem as mesmas prerrogativas, impedimentos,

vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, ou seja,
são inamovíveis, vitalícios e seus vencimentos são irredutíveis. O auditor, quando
em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e,
quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal
Regional Federal.

182) Funções:

A Constituição Federal estabeleceu no art. 71 as funções dos Tribunais de Contas

da União, que deverá auxiliar o Congresso Nacional no exercício do Controle
Externo, sendo relevantes as seguintes atribuições:

I) Emissão de parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo

Presidente da República, que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;

Cabe salientar, por oportuno, que o Tribunal de Contas da União não

julga as contas apresentadas pelo Presidente da República, tarefa de
atribuição do Congresso Nacional, conforme art. 49, IX da Constituição
Federal, e, caso o Presidente da República não apresente as contas ao
Congresso Nacional dentro de 60 dias após a abertura da sessão
legislativa, competirá a Câmara dos Deputados proceder à tomada de
contas, conforme art. 51, II da Lei Fundamental.

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 II) Julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Esta atribuição do Tribunal de Contas da União prevista no art. 70, II,

pode ser analisada sob dois pontos,

Primeiro Ponto - julgar as contas dos administradores e demais

responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal: Essas contas podem ser
apresentadas ao TCU mediante duas formas: tomada de contas e
prestação de contas. As “tomadas de contas” são as prestações de
contas dos órgãos da administração direta. E as “prestações de contas”
são as prestações de contas das entidades da administração indireta.

Segundo Ponto - e as contas daqueles que derem causa a perda,

extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público: nesta segunda parte é tratada a questão da chamada Tomada
de Contas Especial, cuja instauração deverá ser realizada pela
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, diante da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens
ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato que resulte
dano ilícito ao erário. Também deverá ser instaurada quando houver
omissão no dever de prestar contas e da não comprovação da aplicação
dos recursos repassados pela União.

Cumpre assinalar importante modificação de posicionamento do Supremo Tribunal

Federal em relação à Tomada de Contas Especial das Sociedades de Economia
Mista.

Em 07.03.2002, quando do julgamento dos MS 23.627-DF e MS 23.875-DF, o

Plenário do Supremo Tribunal Federal decididiu, por maioria, que os bens das
sociedades de economia mista eram bens privados, e, deste modo, afastou a
aplicação, a elas, do art. 71, inciso II (parte final), da Constituição.

Neste sentido, decisão daquela Corte, onde o Ministro Nelson Jobim foi designado
Relator para o acórdão, portando este a seguinte ementa:

“Constitucional. Ato do TCU que determina tomada de contas

especial de empregado do Banco do Brasil – distribuidora de
títulos e valores mobiliários s.a., subsidiária do banco do
Brasil, para apuração de ‘prejuízo causado em decorrência de
operações realizadas no mercado futuro de índices BOVESPA’.
Alegada incompatibilidade desse procedimento com o regime
jurídico da CLT, regime ao qual estão submetidos os
empregados do banco. O prejuízo ao erário seria indireto,
atingindo primeiro os acionistas. O TCU não tem competência
para julgar as contas dos administradores de entidades de
direito privado. A participação majoritária do estado na
composição do capital não transmuda seus bens em públicos.
Os bens e valores questionados não são os da administração

4
 pública, mas os geridos considerando-se a atividade bancária
por depósitos de terceiros e administrados pelo banco
comercialmente. Atividade tipicamente privada, desenvolvida
por entidade cujo controle acionário é da união. Ausência de
legitimidade ao impetrado para exigir instauração de tomada
de contas especial ao impetrante.

No entanto, recentemente o STF modificou seu posicionamento anterior, afirmando

que,

O Tribunal de Contas da União, por força do disposto no art. 71,

II, da CF, tem competência para proceder à tomada de contas
especial de administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos das entidades integrantes da
administração indireta, não importando se prestadoras de
serviço público ou exploradoras de atividade econômica. Com
base nesse entendimento, o Tribunal denegou mandado de
segurança impetrado contra ato do TCU que, em processo de
tomada de contas especial envolvendo sociedade de economia
mista federal, condenara o impetrante, causídico desta, ao
pagamento de multa por não ter ele interposto recurso de
apelação contra sentença proferida em ação ordinária de
cumprimento de contrato, o que teria causado prejuízo à
entidade (...) No mérito, afirmou-se que, em razão de a
sociedade de economia mista constituir-se de capitais do Estado,
em sua maioria, a lesão ao patrimônio da entidade atingiria,
além do capital privado, o erário. Ressaltou-se, ademais, que as
entidades da administração indireta não se sujeitam somente ao
direito privado, já que seu regime é híbrido, mas também, e em
muitos aspectos, ao direito público, tendo em vista notadamente
a necessidade de prevalência da vontade do ente estatal que as
criou, visando ao interesse público. No mais, considerou-se que
as alegações do impetrante demandariam dilação probatória,
inviável na sede eleita. Aplicou-se o mesmo entendimento ao MS
25181/DF, de relatoria do Min. Marco Aurélio, processo julgado
conjuntamente.
MS 25092/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 10.11.2005. (MS-
25092)

III) Apreciar, para fins de registro, a legalidade:

(a) dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na

administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de
provimento em comissão,

(b) a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento
legal do ato concessório.

Cumpre ressaltar que o Tribunal de Contas da União não julga os atos

de admissão de pessoal na administração pública ou de concessão de
aposentadoria, há apenas apreciação para fins de registro, apreciação
que se cinge sob o aspecto da legalidade, ou seja, se houve o

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 preenchimento de todos os requisitos legais para a admissão ou
aposentadoria, salientando que não há apreciação das nomeações
para cargos de provimento em comissão.

Importante decisão da Suprema Corte referente à aposentadoria

consta do MS 23.665, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 20/09/02,

Vantagem pecuniária incluída nos proventos de

aposentadoria de servidor público federal, por
força de decisão judicial transitada em julgado.
Impossibilidade de o Tribunal de Contas da União
impor à autoridade administrativa sujeita à sua
fiscalização a suspensão do respectivo
pagamento. Ato que se afasta da competência
reservada à Corte de Contas

IV) Em decorrência do princípio republicano, o qual exige a fiscalização do

Poder Público, compete ao Tribunal de Contas da União, através de
iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
alem das entidades da administração indireta.

V) Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município.

Esta atribuição do Tribunal de Contas da União de fiscalizar os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios se refere às chamadas Transferências
voluntárias de recursos, são denominadas de voluntárias para diferenciá-
las das transferências constitucionais (fundo de participação dos Estados
e Municípios, respectivamente FPE e FPM)

O convênio foi disciplinado pela Instrução Normativa nº 01 da Secretaria

do Tesouro Nacional de 1997. Conforme estabelecido na Instrução
sobredita Convênio é qualquer instrumento que discipline a transferência
de recursos públicos e tenha como participante órgão da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional, empresa pública ou
sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos
orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho,
projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação.

O contrato de repasse foi disciplinado pelo Decreto n.º 1.819/96 e o

Termo de Parceria pela Lei n.º 9.790/99.

Cumpre ressaltar, por necessário, que conforme jurisprudência

assentada pela Suprema Corte, o Tribunal de Contas da União só tem
atribuição para fiscalizar os recursos provenientes de transferência
voluntária, ou seja, os recursos provenientes de repasse constitucional
são isentos deste controle, pois são receitas originárias dos entes
federativos.

Neste sentido, decisão da Corte,

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 "Embora os recursos naturais da plataforma continental
e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20,
V e IX), a participação ou compensação aos Estados,
Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração
de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas
originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20,
§ 1º). É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da
Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse
efetuado pela União, mediante convênio, acordo ou
ajuste - de recursos originariamente federais." (MS
24.312, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 19/12/03).

VI) Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, e se não for atendida a
determinação, poderá sustar a execução do ato impugnado, devendo comunicar a
sua decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Importante salientar
que ao Tribunal de Contas da União não cabe a sustação da execução de contrato
realizados de modo ilegal ou irregular, se for constatado vicio na formação do
contrato deverá comunicar ao Congresso Nacional, pois o ato de sustação será
adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo as medidas cabíveis, mas se o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no
parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

VII) Aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

VIII) Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

IX) De extrema relevância é a súmula 347 do Supremo Tribunal Federal,

segundo a qual o Tribunal de Contas da União pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

SÚM 347 STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas

atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos
atos do Poder Público.

Participação popular: Por fim, o § 2º, do art. 74, dispõe que, qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.

Tribunais de contas estaduais e municipais:

Conforme estabelece o art. 75 da Constituição Federal, as normas estabelecidas para O

Tribunal de Contas da União aplicam-se, no que couber, à organização, composição e
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

A CF não prevê diretamente a criação dos Tribunais de Contas Estaduais,

estabelecendo que deverão os Estados cria-los para auxiliar as Assembléias
Legislativas no exercício do Controle externo, no entanto, a Constituição Federal já
determinou a composição do Tribunal de Constas Estadual, o qual será integrado
por sete conselheiros.

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Relevante é a súmula 653 do Supremo Tribunal Federal,

“No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem
ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo
estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do
Ministério Público, e um terceiro à sua livre escolha.”

Em relação aos Municípios o controle externo das Câmaras Municipais será auxiliado pelos
Tribunais de Contas Estaduais ou pelos Tribunais de Contas Municipais, onde houver (CF, art.
31, § 1º); Pertinente é a observação de que a partir da Constituição de 1988, por força de seu
art. 31, § 4º, fica vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais,
sendo sabido que apenas dois municípios possuem seus próprios Tribunais de Contas
Municipais, o Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro.