Guia para elaboração participativa de Planos Diretores

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO
guia para a elaborao pelos municpios e cidados
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Ministrio das Cidades Ministro de Estado

Olvio de Oliveira Dutra
Ficha Tcnica Coordenao Geral e Reviso de Contedo

Raquel Rolnik Secretria Nacional de Programas Urbanos Otilie Macedo Pinheiro Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial
Secretria Executiva
Ermnia Terezinha Menon Maricato
Secretria Nacional de Programas Urbanos

Raquel Rolnik
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Abelardo de Oliveira Filho
Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana

Jos Carlos Xavier
Secretrio Nacional de Habitao

Jorge Hereda Diretor de Planejamento Urbano Benny Schasberg Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial Otilie Macedo Pinheiro
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PARTICIPANTES
Parte I Coordenao:
Benny Schasberg Otilie Macedo Pinheiro
Parte II
Plano Diretor e Desenvolvimento Econmico Texto base: Snia Maria Portella Kruppa, Jlia Zaata R. Dan, Mrcia Saeko Hirata e Guilherme Vieira dos Santos Colaborador: Fabrcio Leal de Oliveira Texto nal: Heloisa Pereira Lima Azevedo Instrumentos e Metodologia de Participao Popular no Plano Diretor Texto base: Renato Pequeno e Olinda Marques Colaboradores: Regina Maria Pozzobon, Grazia de Grazia, Alexandra Reshke, Evaniza Rodrigues e Rodolpho Casco Texto nal: Otilie Macedo Pinheiro Plano Diretor e Reabilitao de reas Centrais e Stios Histricos Texto base: Leonardo Barci Castriota Colaborador: Milton Botler e Helena Galiza Texto nal: Otilie Macedo Pinheiro Plano Diretor e Zonas Rurais Texto base: Kazuo Nakano Colaboradora: Ndia Ins Albesa de Nabi Texto nal: Otilie Macedo Pinheiro Plano Diretor para Pequenos Municpios Texto base: Geraldo Marinho Texto nal: Regina Maria Pozzobon Plano Diretor e Poltica Habitacional Texto base: Laila Nazem Mourad e Nelson Baltrusis Texto nal: Raquel Rolnik Plano Diretor e Regularizao Fundiria Texto base: Dulce Bentes Texto nal: Denise de Campos Gouva Plano Diretor, Transporte e Mobilidade Texto base: Liane Nunes Born Colaborador: Renato Nunes Balbin Texto Final: Renato Boareto e equipe da Diretoria de Mobilidade da SEMOB Plano Diretor e Saneamento Ambiental Texto base: Nilo de Oliveira Nascimento Colaborador: Silvano Silvrio Texto nal: Marcos Helano Montenegro Plano Diretor e Estudo de Impacto de Vizinhana Texto base: Vanessa Duzelato Prestes Colaborao: Yda Virgnia Barbosa Texto nal: Raquel Rolnik Instrumentos Tributrios e de Induo de Desenvolvimento Texto base: Joo Sette Whikaker Ferreira e Cludia M. de Csare Colaborador: Antnio Menezes Jnior Texto nal: Benny Schasberg
Equipe de Elaborao e Reviso:

Denise de Campos Gouva Helosa Pereira Lima Azevedo Milton Botler Regina Maria Pozzobon Sandra Bernardes Ribeiro Yda Virgnia Barbosa
Colaboradores:
Tcnicos e dirigentes de todas as Secretarias do Ministrio das Cidades e ainda do Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Cultura e Ministrio da Integrao Nacional e Caixa Econmica Federal.
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Notas de produo
Plano Diretor e Desenvolvimento Regional Texto base: Tereza Cristina Pereira Barbosa e Heloisa Soares de Moura Costa Texto nal: Heloisa Pereira Lima Azevedo Projeto grfico e editorao Tecnopop Andr Stolarski Andr Lima Tiragem 30.000 exemplares Tipografia The Sans Perodo de produo mai-jun 2004
Reviso:
Laice Miranda Machado
Equipe Executiva:
Paulo Roberto Nascimento de Carvalho Marlcia Monte Marques SantAnna Claudilene Alves Oliveira
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SUMRIO APRESENTAO PARTE I

PRINCPIOS E DIRETRIZES PARA ELABORAR E REVISAR OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
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Apresentao
PARTE II
TEMAS SELECIONADOS Apresentao tema 1 Plano Diretor e Desenvolvimento Econmico 2 Instrumentos e Metodologia de Participao no Plano Diretor 4 Plano Diretor e Zonas Rurais 5 Plano Diretor para Pequenos Municpios 6 Plano Diretor e Poltica Habitacional 7 Plano Diretor e Regularizao Fundiria 8 Plano Diretor, Transporte e Mobilidade 9 Plano Diretor e Saneamento Ambiental 1 0 Plano Diretor e Estudo de Impacto de Vizinhana 1 1 Instrumentos Tributrios e de Induo de Desenvolvimento 1 2 Plano Diretor e Desenvolvimento Regional
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3 Plano Diretor e Reabilitao de reas Centrais e Stios Histricos 53
ANEXOS
I Constituio Federal, cap. II Poltica Urbana II Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) III Medida Provisria n 2.220/2001
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APRESENTAO
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As cidades brasileiras esperam passar por mudanas profundas que lhes garantiro um futuro de desenvolvimento equilibrado e universalizaro o direito moradia digna em ambiente saudvel para todos os brasileiros. Para tanto, as cidades tm de contar com fontes estveis e seguras de nanciamento para o desenvolvimento urbano, indispensveis para que as cidades possam manter-se e expandir-se adequada e democraticamente. Entretanto, para que isso seja possvel. os cidados tambm tero que enfrentar um grande desao nos prximos anos - o de instituir formas de planejamento e controle do territrio municipal utilizando os potenciais e limites do seu meio fsico, as potencialidades abertas pela existncia de redes de transporte e logstica em seus territrios de forma que os impactos de seu crescimento e desenvolvimento no se traduzam em desequilbrios e deseconomias, como tem sido nossa experincia recente de urbanizao. Planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais, econmicos e polticos que a compe, de forma a construir um compromisso entre cidados e governos na direo de um projeto que inclua todos, o desao que o Estatuto da Cidade impe a todos os Planos diretores, obrigatrios para cidades brasileiras at 2006. No queremos que o Estatuto da Cidade seja uma imposio meramente formal apenas para os municpios com mais de 20 mil habitantes. O que interessa ao Ministrio das Cidades e aos municpios brasileiros que ele possibilite, atravs de seus instrumentos, que os cidados repensem as cidades onde vivem e trabalham. O Estatuto da Cidade um meio e uma oportunidade para que os cidados construam e reconstruam espaos urbanos humanizados, integrados ao ecossistema onde se implantam, respeitando a identidade e a diversidade cultural nas cidades brasileiras. O Ministrio das Cidades comea por fazer a sua parte, nesse primeiro passo de um desao: facilitar o acesso a recursos nanceiros, capacitao e assistncia tcnica.
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Essa publicao Plano Diretor Participativo - Guia para a Elaborao pelos Municpios e Cidados um dos instrumentos para que alcancemos este objetivo. H aqui um Termo de Referncia, intitulado Princpios e Diretrizes para Elaborar e Revisar os Planos Diretores Municipais, em que se apresenta, sintetizada, a proposta de poltica urbana construda pelo Ministrio das Cidades e j debatida na I Conferncia Nacional das Cidades. Nesse guia, discutem-se tambm alguns temas especcos, j debatidos no Seminrio de Plano Diretor, da V Conferncia das Cidades, organizado com a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados. Esse guia no esgota o tema: ele convida e convoca a discutir, pensar e trabalhar. Nada substituir, no trabalho que temos pela frente, a criatividade e o engenho dos polticos, dos tcnicos especialistas e dos lderes locais aos quais cabe, em conjunto, elaborar os Planos Diretores das cidades brasileiras, nos prximos anos. Pretende apenas contribuir com aqueles que estando engajados nesta tarefa, podero se beneciar da experincia j acumulada em nosso imenso pas. Olvio Dutra Ministro das Cidades
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PARTE I
PRINCPIOS E DIRETRIZES PARA ELABORAR E REVISAR OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
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APRESENTAO
Esse guia oferece um conjunto de diretrizes e procedimentos para auxiliar prefeitos, prefeituras e cidados a construir democraticamente o Plano Diretor de seu municpio.
O Captulo II Da Poltica Urbana, da Constituio Federal, artigos 182 e 183, estabelece os instrumentos para a garantia, no mbito de cada municpio, do direito cidade, do cumprimento da funo social da cidade e da propriedade.
O Plano Diretor deve ser discutido e aprovado pela Cmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito de cada municpio. O resultado, formalizado como Lei Municipal, a expresso do pacto rmado entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de 2001, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece parmetros e diretrizes da poltica urbana no Brasil. Oferece instrumentos para que o municpio possa intervir nos processo de planejamento e gesto urbana e territorial, e garantir a realizao do direito cidade.
Os princpios que norteiam o Plano Diretor esto contidos no Estatuto da Cidade. Nos termos do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor est denido como instrumento bsico para orientar a poltica de desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio.
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O Estatuto da Cidade delega ao Plano Diretor a funo de denir as condies a que a propriedade deve conformar-se, para que cumpra sua funo social. Os procedimentos propostos nesse guia respeitam a diversidade das regies e municpios brasileiros. De modo algum devem ser lidos como receita pronta para elaborar Planos Diretores em srie, idnticos e padronizados, sem qualquer relao com a realidade social, poltica e territorial local de cada municpio. Os Planos Diretores atendero sempre mais diretamente aos seus objetivos, quanto mais forem abertos inovao e criatividade, e quanto mais estimulem a participao dos cidados e a produo coletiva. Nos boxes, adiante, o leitor encontrar, claramente expostos, as diretrizes, os princpios e os conceitos das polticas federais de preservao cultural e ambiental, de turismo, de mobilidade urbana e outros, que so assuntos a serem discutidos e incorporados no Plano Diretor sempre de acordo com as especicidades de cada cidade.
Planejamento Participativo: Construir cidades melhores e mais justas

Todos os cidados esto habilitados a participar do planejamento de sua cidade e podem intervir na realidade de seu municpio. Para que essa capacidade saia do plano virtual ou potencial e concretizese na forma de ao participativa, os processos de elaborar planos e projetos tm de prever mtodos e passos que todos os cidados compreendam com clareza, em todos os municpios. Garantir de fato, possibilitar que os diferentes segmentos da sociedade participem nas atividades de planejar e gerir a polticas urbanas e territoriais um grande desao. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor de cada cidade deve servir para incentivar os municpios a avaliar e implantar todo o sistema de planejamento municipal. Esse planejamento implica 13
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atualizar e compatibilizar cadastros; integrar polticas setoriais, os oramentos anuais e plurianual, com o plano de governo e as diretrizes do Plano Diretor; capacitar equipes locais; sistematizar e revisar a legislao. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor tambm uma oportunidade para estabelecer um processo permanente de construir polticas, de avaliar aes e de corrigir rumos. Democratizar as decises fundamental para transformar o planejamento da ao municipal em trabalho compartilhado entre os cidados e assumido pelos cidados, bem como para assegurar que todos se comprometam e sintam-se responsveis e responsabilizados, no processo de construir e implementar o Plano Diretor.
Contedo do Plano Diretor
O Plano Diretor obrigatrio para municpios:

Com mais de 20 mil habitantes; Integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; Com reas de especial interesse turstico; Situados em reas de inuncia de empreendimentos ou atividades com signicativo impacto ambiental na regio ou no pas.
Fazer planejamento territorial denir o melhor modo de ocupar o stio de um municpio ou regio, prever os pontos onde se localizaro atividades, e todos os usos do espao, presentes e futuros. Pelo planejamento territorial, pode-se converter a cidade em benefcio para todos; podem-se democratizar as oportunidades para todos os moradores; podem-se garantir condies satisfatrias para nanciar o desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as condies para usar os recursos disponveis, de forma democrtica e sustentvel.
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O Plano Diretor, portanto, deve interagir com as dinmicas dos mercados econmicos. Nesse sentido que se pode dizer que o Plano Diretor contribui para reduzir as desigualdades sociais porque redistribui os riscos e os benefcios da urbanizao.
Os artigos relativos Concesso Especial para Fins de Moradia, foram vetados. O assunto foi regulamentado pela Medida Provisria n 2.220/01.
O objetivo fundamental do Plano Diretor estabelecercomo a propriedade cumprir sua funo social, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidados o direito moradia e aos servios urbanos. Nesta perspectiva, o Plano Diretor, deixa de ser um mero instrumento de controle do uso do solo para se tornar um instrumento que introduz o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras. Para isso, por exemplo, necessrio que assegure espaos adequados para a proviso de novas moradias sociais que atendam a demanda da populao de baixa renda; que preveja condies atraentes para micro e pequenas empresas itens vitalmente importantes para que haja crescimento urbano equilibrado; para que se evite ocupao irregular e informal do territrio do municpio; e outros. O primeiro passo, em todos os municpios, conhecer a estrutura fundiria e suas tendncias de desenvolvimento. A partir desse conhecimento, cada municpio deve escolher dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade os que mais favoream a incluso social, em cada municpio e em cada mercado local. O Estatuto da Cidade oferece vrios desses instrumentos: de Regularizao urbanstica e fundiria; a possibilidade de criar Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); utilizao compulsria de terrenos e imveis considerados subutilizados; fazer valer o Direito de Superfcie; obter Concesso Especial para Fins de Moradia; destinar patrimnio pblico para programas de moradia, dentre outros.
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Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so reas destinadas prioritariamente produo e manuteno da habitao de interesse social.
O Plano Diretor portanto (i) indica os objetivos a alcanar, (ii) explicita as estratgias e instrumentos para atingir os objetivos e (iii) oferece todos os instrumentos necessrios para que estes objetivos sejam cumpridos. Alm disso, tambm orienta os investimentos estruturais a serem feitos pelos agentes pblicos e privados. O Plano Diretor (i) tem de denir o papel e atuao de cada agente, de forma pactuada; (ii) tem de prever critrios e formas pelos quais sero aplicados os instrumentos urbansticos e tributrios, dentre outros; e (iii) tem de prever tambm as aes estratgicas a serem implementadas.
A Agenda 21 Brasileira prope: construir a sustentabilidade com abordagem multissetorial da nossa realidade e integrao dos instrumentos participativos de planejamento. A abordagem da questo ambiental vem evoluindo na viso e na forma de atuao dos diferentes atores sociais envolvidos. A poltica de scalizao e controle vem sendo complementada com incentivo gesto equilibrada dos recursos naturais, em todo o processo de produo e consumo; com isso, o Brasil tem conseguido reduzir o desperdcio de insumos e de matrias-primas.
Para tanto, cada municpio pode estabelecer, em seu Plano Diretor, e escolhidos dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, os instrumentos que mais ampliem as condies favorveis para nanciar o desenvolvimento urbano. Esses instrumentos so, por exemplo: a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a utilizao mais adequada do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a Transferncia do Direito de Construir, as Operaes Consorciadas, 16
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O Plano Diretor deve articular outros processos de planejamento j implementados no municpio e na regio, como a Agenda 21, planos de bacia hidrogrca, zoneamento ecolgico econmico, planos de preservao do patrimnio cultural, planos de desenvolvimento turstico sustentvel, dentre outros. Conforme o Estatuto da Cidade, nem todos os municpios brasileiros so obrigados a elaborar seu Plano Diretor. Apesar disso, o Ministrio das Cidades recomenda que todos os municpios brasileiros o faam. O Plano Diretor importante instrumento para o pleno desenvolvimento do municpio e para que a cidade e a propriedade cumpram mais satisfatoriamente suas funes sociais. Em todos os casos, obrigados pelo Estatuto da Cidade, ou no, desejvel que todos os municpios brasileiros conheam a sua realidade, que se dediquem a reduzir as desigualdades, a prevenir a degradao ambiental, a melhorar a qualidade de vida e a buscar o pleno desenvolvimento sustentvel de suas potencialidades. Elaborar e aprovar o Plano Diretor sempre ser providncia indispensvel para implementar a maioria dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Construir o Plano Diretor: Atividade participativa

O Plano Diretor deve ser elaborado e implementado com a participao efetiva de todos os cidados. O processo deve ser conduzido pelo poder Executivo, articulado com os representantes no poder Legislativo e com a sociedade civil. importante que todas as etapas do Plano Diretor sejam conduzidas, elaboradas e acompanhadas pelas equipes tcnicas de cada Prefeitura Municipal e por moradores do municpio. A participao da sociedade no deve estar limitada apenas solenidade de apresentao do Plano Diretor, em Audincia Pblica. O Ministrio das Cidades recomenda que os representantes do poder Legislativo participem desde o incio do processo de elaborao do Plano Diretor, evitando alteraes substanciais, radicalmente distintas da proposta construda pelo processo participativo. Os vereadores podem colaborar muito tambm para dar boa redao 17
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ao texto de lei. Esse cuidado importante para facilitar a aplicao da lei e a implantao das medidas previstas no Plano Diretor, alm de evitar pendncias judiciais posteriores. Recomenda-se ainda que o Ministrio Pblico, juzes e registradores dos cartrios que haja no municpio tambm participem, desde o incio, do processo de elaborar o Plano Diretor. Para elaborar o Plano Diretor, a Prefeitura deve denir uma equipe de coordenao, formada de tcnicos de diversos setores da administrao. Se necessrio, essa equipe poder ser complementada com outros prossionais especialistas, ou consultores, a serem contratados. Em todos os casos, os contratos desses especialistas e consultores devem incluir clusulas que prevejam (i) a transferncia ecaz de conhecimento e (ii) a efetiva capacitao da equipe local que participe da elaborao do Plano Diretor. As equipes e o nmero de prossionais especialistas contratados, bem como os saberes e competncias prossionais exigidos deles devem corresponder capacidade da estrutura permanente do municpio ao qual caber implementar cada Plano Diretor. importante envolver entidades prossionais de assistncia tcnica, especialmente nos municpios onde haja programas pblicos (como engenharia e arquitetura pblicas, assistncia judiciria e prossionais especializados na mobilizao social, dentre outros) e convoclas para o trabalho participativo de elaborar o Plano Diretor. O trabalho comea pela equipe interna, em cada Prefeitura. O primeiro passo organizar as informaes j disponveis na Prefeitura legislao, estudos, dados, mapas, relao de interlocutores potenciais. Ao mesmo tempo, deve comear tambm o trabalho de sensibilizar e mobilizar a sociedade civil entidades, instituies, movimentos sociais e cidados em geral. O Plano Diretor construo coletiva e atividade de participao. Para que todos possam entender e interferir nos processos de decidir sobre os mecanismos e instrumentos de gesto e planejamento urbano, necessrio que a Prefeitura propicie espaos nos quais con-
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vivam todos os que trabalhem para elaborar o Plano Diretor; esses espaos so importantes para socializar informaes e para a efetiva capacitao e participao dos cidados no processo decisrio. Tambm para que todos entendam e possam interferir no processo, fundamental que o Plano Diretor seja construdo em linguagem acessvel e clara, da discusso redao nal. O Plano Diretor deve ser construdo num processo realmente participativo, em discusso entre iguais e por decises conscientes e esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples, que todos entendam. Entender o Plano Diretor condio essencial para saber defend-lo e aplic-lo. Para que o processo de elaborar o Plano Diretor seja pblico e transparente importante construir estratgias ecazes de comunicao pblica, de amplo alcance. Rdio, televiso, jornais, internet, cartilhas, teatro, carro de som so meios muito teis para mobilizar os cidados e divulgar as informaes e propostas, na medida em que sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos. indispensvel usar tambm, nessa divulgao, as redes sociais estabelecidas na sociedade civil organizada associao de moradores, entidades de classe, ONGs, entidades prossionais, sindicatos e instituies que tradicionalmente falam diretamente aos cidados, como a igreja, a rede escolar, dentre outras. A populao deve saber onde encontrar documentos para consulta, em prdios da Prefeitura e em outros pontos da cidade. No caso de j haver redes e estruturas de oramento participativo, muito importante envolv-las no processo de elaborar o Plano Diretor de cada cidade. O momento de comear a elaborar o Plano Diretor pode ser bom momento para instalar o Conselho da Cidade ou equivalente, que se tornar frum permanente para discutir a cidade, para mobilizar os cidados e para facilitar a integrao de polticas.
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Ler a cidade e o territrio: Leitura participativa 1 etapa: leituras tcnicas e comunitrias

Ler a cidade a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor. Nessa etapa, trata-se de identicar e entender a situao do municpio a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conitos e suas potencialidades. A leitura da cidade comear por leituras tcnicas e leituras comunitrias, independentes, mas realizadas no mesmo perodo. Diferente do processo tradicional de construir diagnsticos, a atividade de Ler a cidade no leitura exclusiva de especialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade. A leitura tcnica ajuda a entender a cidade, pela comparao entre dados e informaes socioeconmicas, culturais, ambientais e de infra-estrutura disponveis. Esse trabalho deve ser feito pela equipe tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode ser complementado com estudos contratados ou que envolvam universidades regionais ou outras instituies de ensino e pesquisa. Mais do que reunir dados globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica deve revelar a diversidade, as desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre bairros de uma cidade; deve reunir anlises de problemas e tendncias de desenvolvimento local e, sempre que possvel, deve considerar o contexto regional de cada municpio; dentre outros. A leitura da cidade constitui um processo de identicao e discusso dos principais problemas, conitos e potencialidades, do ponto de vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as possveis alternativas para a soluo dos problemas detectados, procurando enfocar todo o territrio do municpio.
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Onde encontrar dados para consulta e pesquisa:

SNIU www.cidades.org.br IBGE www.ibge.gov.br IPEA www.ipea.gov.br IPHAN- www.iphan.gov.br PNUD www.pnud.org EMBRAPA www.embrapa.br Ministrio do Exrcito www.exercito.gov.br INPE www.inpe.br Ministrio do Meio Ambiente www.mma.gov.br IBAMA www.ibama.gov.br ANA Agncia Nacional das guas www.ana.gov.br CPRM/DNPM www.cprm.gov.br e www.dnpm.gov.br PNUD www.undp.org.br
Nenhuma leitura jamais exclusivamente tcnica, ou expresso, exclusivamente, das idias de quem a elabore. Isso signica que at os problemas, os conitos e as avaliaes de potencialidades podem variar conforme os grupos sociais que os elaborem. A leitura participativa, portanto, ocasio para que todos conheam vises e modos de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas produzidas pelos prossionais da Prefeitura ou por consultores devem ser enriquecidas com as leituras comunitrias, feitas pela populao, sob os pontos de vista dos diferentes segmentos socioeconmicos: empresrios, prossionais, trabalhadores, movimentos populares, entre outros.
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Na Leitura Comunitria podem-se usar diferentes dinmicas e materiais:

Construir mapas temticos da cidade, com elementos oferecidos pelos participantes: Usar fotos antigas e atuais, para visualizar mudanas e diferenas; Oferecer equipamento fotogrco, para que os interessados faam registros pessoais dos pontos importantes e/ou problemticos da cidade; Fazer e apresentar entrevistas e pesquisas, resgatar a histria, ou usar desenhos para documentar, discutir e reetir sobre o municpio e regio.
A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos sociais, aponta elementos da cultura e da vivncia e, assim, permite que se construam releituras coletivas dos conitos, problemas e potencialidades. Para alimentar e consolidar a leitura comunitria importante que o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura tcnica, construdas em linguagem acessvel maioria; essas informaes so importantes para orientar as discusses, no sentido de estabelecer uma compreenso geral do municpio. Dentre os aspectos que todos devem conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuio dos equipamentos pblicos e de infra-estrutura existentes na cidade; a relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade de acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localizao e caracterizao das reas mais importantes (ou mais ameaadas) para preservao ambiental e cultural, dentre outros.
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Mapas do municpio
Os mapas so importante recurso para facilitar a leitura da realidade local, porque ajudam a visualizar as informaes reunidas nas leituras tcnica e comunitria, e a localiz-las no territrio. Dentre os mapas temticos bsicos que se devem reunir, podem ser citados:
A Mapas temticos sobre o territrio

Para visualizar os fatores condicionantes e as potencialidades fsico-ambientais (geomorfologia, clima, hidrograa, vegetao, solos, dentre outros). Devero ser identicadas as reas mais expressivas para a preservao ambiental, a comear pelas unidades de conservao ambiental, j estabelecidas pelo municpio, Estado e Unio, para atividades rurais do municpio e para proteo de mananciais. Mapear riscos para ocupao urbana Identicar as reas de risco, de escorregamento, eroso, inundao, contaminao do subsolo ou outros fenmenos desse tipo, e as reas degradadas que exijam aes especiais de recuperao. Mapear reas para preservao cultural Indicar rea e/ou elementos de interesse, para que sejam ocialmente protegidos pelo poder Pblico, em seus diferentes nveis de governo, se houver. Identicar reas de preservao de patrimnio histrico e cultural, tombadas ou protegidas e as reas de valor cultural ou simblico para a comunidade. Mapear a estrutura fundiria Indicar situao da propriedade da terra (regular e irregular), a distribuio e forma de uso da propriedade,como por exemplo, imveis, lotes ou glebas vazios, especialmente os que j sejam servidos de infra-estrutura. Esse tema importante para que se apliquem os instrumentos legais, e demandar esforo especial dos municpios; mesmo os municpios que j tm cadastros atualizados, na sua maioria ainda no reuniram todas as informaes indispensveis para encaminhar solues.
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Mapear a evoluo histrica da cidade e do territrio O ncleo inicial da cidade, seus marcos de origem, referncias histricas e culturais, principais perodos e fatores que determinaram a forma de ocupao.
A restaurao e conservao do Patrimnio Histrico so indissociveis da restaurao e conservao da civilidade, da urbanidade e da poltica. Reacender nas comunidades o sentido de apropriao social do patrimnio, que ser tanto mais sustentvel quanto mais der sustentao a um projeto de reinventar a vida contempornea.
Mapear a insero regional do municpio Especialmente em relao circulao de pessoas, de mercadorias, de bens e servios. Devem ser analisados e mapeados os vnculos entre municpios, sejam vizinhos ou no. Mapear indicadores de mobilidade e circulao Indicar e mapear os deslocamentos da populao, circulao viria, transportes na cidade e na regio; localizar reas de maior incidncia de acidentes de trnsito; quanticar frota de veculos, nibus, automveis, bicicletas, plos geradores de trfego, dentre outros.
Principal fonte de dados populacionais o IBGE. As informaes podem ser agrupadas em mapas por bairros; esses mapas geram diferentes mapas comparveis entre si.O IBGE disponibiliza informaes por setor censitrio para os municpios com mais de 25 mil habitantes (Estatcart) e para alguns municpios, especialmente das regies metropolitanas. Outras fontes so a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) e a Pesquisa de Oramento Familiar (POF). Alm disso, alguns estados tm institutos de pesquisas que fornecem outros dados.
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B Mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos

Populao por bairro e densidade; Populao por faixa etria e escolaridade; Populao por condies de emprego e de renda familiar; Crescimento ou evaso de populao.
C Mapas de uso do solo

Mapa da ocupao atual do territrio atividades e formas de uso e ocupao do solo j existentes, formais e informais, regulares ou no, vazios urbanos e zona rural, reas habitacionais, indicando diferentes padres existentes na cidade, reas com edicaes de maior altura, densidades habitacionais, morfologias.
Mobilidade urbana a capacidade para fazer as viagens necessrias para exerccio dos direitos bsicos de cidado. Incorporar a Mobilidade Urbana no Plano Diretor priorizar no conjunto de polticas de transporte e circulao, o acesso amplo e democrtico ao espao urbano e os modos no motorizados e coletivos de transporte, baseados nas pessoas e no nos veculos.
D Mapas da infra-estrutura urbana

Servios e equipamentos e nveis de atendimento: Redes de infra-estrutura (esgotamento sanitrio, gua, luz, telefone, drenagem, TV a cabo, infovias e outras); Redes de equipamentos (educao, sade, cultura, esporte e lazer, etc.); Populao atendida por rede de gua, esgotos e drenagem.
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E Mapas da atividade econmica do municpio

Atividades econmicas predominantes, inclusive as informais e sua importncia local e regional; Atividades em expanso ou em retrao, no s em termos de nmero de empregos e de empresas, mas de sua participao na composio da receita do municpio.
Dinmica imobiliria
Analisar o mercado imobilirio, tendncias em curso (reas em retrao, em expanso, entre outras) e novos produtos imobilirios.
Legislao
Levantar a legislao urbanstica, leis de uso do solo, parcelamento, cdigos de obras, posturas ambiental e patrimonial nos mbitos municipal, estadual e federal, que incidem no municpio; analisar a atualidade dessa legislao (onde e se a legislao est ou no sendo aplicada; onde as formas de ocupao contrariam, tem contrariado ou podem vir facilmente a contrariar a legislao em vigor e por qu).
Estudos existentes
Levantar planos, estudos e projetos sobre o municpio, seus problemas, locais integrados, sociais, econmicos, demogrcos, ambientais; potencialidades e vocao (por exemplo, estudos feitos em fruns de desenvolvimento da Prefeitura ou outras instituies).
Confrontar as leituras tcnica e comunitria

Sugerimos que essas leituras sejam sobrepostas; que se confrontem os dois modos de ler a cidade, para identicar informaes e referncias convergentes e divergentes. Essas leituras, depois de confrontadas, devem ser sintetizadas em textos e mapas, nos quais 26
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se identiquem as principais tendncias, problemas, conitos e potenciais do municpio. Os mapas devem ser acessveis e estarem disponveis para todos os participantes da elaborao do Plano Diretor e muncipes em geral. Nesse ponto do trabalho, aoram alguns dos temas e conitos mais importantes para a cidade; que podem ser, por exemplo, o direito a moradia versus a necessidade de conservao do meio ambiente, em rea de proteo ambiental ocupada irregularmente; a tendncia de verticalizao, em ncleo histrico; a concentrao de lotes vagos nas reas centrais versus a expanso das periferias em reas sem infra-estrutura ou ambientalmente frgeis; problemas de circulao versus problemas de congestionamento; ocupao de encostas ou de reas inundveis.
2 etapa: formular e pactuar propostas

Nem todas as questes so igualmente relevantes em todos os momentos da histria de uma cidade. A partir da fase de leitura, sero denidos os temas prioritrios para o futuro da cidade e para a reorganizao territorial do municpio. De nada adianta um Plano Diretor tratar de dezenas de aspectos da cidade e no ter capacidade para intervir sobre eles. Portanto, importante trabalhar com perspectiva estratgica, selecionando temas e questes cruciais para a cidade e que, se enfrentadas rapidamente e com eccia, podem redenir o destino da cidade. Para cada tema prioritrio devem-se denir as estratgias e os instrumentos mais adequados, considerando-se as caractersticas e os objetivos da cidade, que estaro contidos no Plano Diretor. Essas estratgias e instrumentos so os caminhos e os meios para construir a cidade que se deseje, e devem ser discutidos e pactuados com todos os participantes do processo, para que se assegurar as condies necessrias para transformar a realidade de cada municpio.
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Alguns exemplos de temas prioritrios:

Tema: Esvaziamento econmico e populacional do municpio. Objetivo: Criar condies para gerar emprego e renda, e reverter o processo. Estratgias: Denir e assegurar espaos nos quais se possam desenvolver atividades econmicas rurais e urbanas, geradoras de oportunidades de emprego e renda; simplicar a legislao; requalicar imveis desocupados, para micro e pequenas empresas. Tema: Moradia digna para todos. Objetivo: Ampliar a oferta de novas moradias. Estratgias: Fazer a regularizao fundiria das reas irregulares; delimitar reas para habitao de interesse social,reas de ZEIS); incentivar as cooperativas e a construo civil; prevenir a ocupao das reas de risco. Tema: Patrimnio ambiental e cultural ameaado de degradao. Objetivo: Proteger as reas ameaadas. Estratgias: Delimitar as reas a serem protegidas; rever a legislao; redirecionar as formas de ocupao que ameaam o patrimnio, sendo o caso. Tema: Riscos ambientais. Objetivo: Reduzir riscos de escorregamentos, eroso, inundao e contaminao do subsolo. Estratgias: Implantar o gerenciamento de riscos; planejar as intervenes de segurana e de recuperao de reas degradadas; estabelecer gesto sustentvel das guas pluviais urbanas; implantar o controle de ocupao de reas de risco. Tema: Expanso ilimitada do municpio para as periferias. Objetivo: Conter a expanso. Estratgias: Otimizar a infra-estrutura instalada; induzir a ocupao dos vazios urbanos, suprimir a rea de expanso urbana, coibir novos parcelamentos em reas perifricas; requalicar as reas degradadas.
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O Plano Diretor deve incluir diversos enfoques: devem-se considerar aspectos ambientais, culturais, tursticos, econmicos e sociais, de forma articulada, mesmo que esses temas no se apresentem, de incio, como eixos estratgicos. Os traos especcos de cada municpio devem ser tratados sempre como tema prioritrio no Plano Diretor: se o municpio inclui peas importantes do patrimnio cultural ou ambiental; se municpio turstico, industrial, rural; ou outros. Se o municpio estiver na rea de inuncia de algum grande projeto, os impactos da implementao desse projeto devem ser tratados como um dos temas centrais do Plano Diretor. Nesse caso, particularmente, indispensvel que os empreendedores pblicos e privados envolvidos no projeto participem na discusso do Plano Diretor. Universalizar o acesso ao saneamento ambiental, com as diretrizes para os sistemas de abastecimento de gua, de drenagem, de esgotamento sanitrio e dos resduos slidos, e explicitar o modelo de gesto, tambm so temas que devem ser tratados como fundamentais, no Plano Diretor. recomendvel que, ao nal da etapa de formular e pactuar propostas para o Plano Diretor, os temas centrais, objetivos e estratgias sejam discutidos e decididos com os diversos segmentos da sociedade e com todas as instituies envolvidas na elaborao do Plano Diretor. Esse momento fundamental, para avaliar e corrigir rumos e denir a linha bsica do Plano Diretor.
3 etapa: definir os instrumentos

Os instrumentos so ferramentas que viabilizam as intenes expressas no Plano Diretor. Os objetivos e estratgias devem estar estreitamente articulados com instrumentos de planejamento e de poltica urbana. O Estatuto da Cidade oferece mais de 30 instrumentos para que o municpio tenha controle mais efetivo sobre o seu territrio. A grande inovao que, alm dos instrumentos tradicionais de planeja29
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mento urbano de natureza normativa, o Estatuto apresenta uma srie de novos instrumentos para induzir o desenvolvimento e a incluso territorial da populao marginalizada, e para fazer a gesto democrtica do municpio. Os instrumentos para regular o desenvolvimento urbano podem, se bem aplicados, simultaneamente controlar o uso do solo, inuenciar o mercado de terras, arrecadar e redistribuir oportunidades e recursos. A legislao urbanstica, particularmente as leis de parcelamento do solo e de uso e ocupao do solo, devem ser revistas e incorporadas ao Plano Diretor. O Estatuto da Cidade (art. 40) estabelece ainda que os instrumentos de poltica econmica, tributria e nanceira dos municpios devem adequar-se aos objetivos do planejamento territorial. Isto signica que deve haver coerncia entre o modo de aplicar tributos (como IPTU, ISS e, inclusive, a Lei Oramentria) e o Plano Diretor do municpio. As propostas de investimentos, inseridas no Plano Diretor, devem orientar as prioridades de governo denidas no Programa Plurianual (PPA) do municpio, nas diretrizes oramentrias e nos oramentos anuais, que sero elaborados depois de o Plano Diretor estar aprovado. importante observar quais instrumentos so adequados realidade municipal; e se colaboram para que a cidade atinja os objetivos e encaminhe com sucesso as estratgias denidas no Plano Diretor. O cap. IV do Estatuto da Cidade, que trata da gesto democrtica, oferece os instrumentos para que o municpio implante o processo de planejamento participativo; a se prope que se abram canais de participao direta e representativa, como as conferncias e os conselhos. As conferncias so espaos coletivos de amadurecimento poltico, pela participao de diferentes segmentos e pela explicitao das 30
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diversas idias de construo de uma cidade. Realizadas sobre assuntos de interesse do municpio, as conferncias devem aglutinar idias e propostas; e quando couber, devem ter representantes das esferas estadual e federal de governo, especialmente em conferncias em que se discutam matrias de competncias concorrentes (por exemplo, relacionadas ao patrimnio cultural e ambiental). As conferncias so importantes para enriquecer o debate e para que todos os segmentos envolvam-se e comprometam-se tambm na implementao, no controle e na scalizao do Plano Diretor. Nas conferncias, elegem-se os delegados que formaro os conselhos. Os conselhos municipais so rgos colegiados, dos quais participam representantes do poder pblico e da sociedade civil, que acompanham, controlam e scalizam a implementao do planejamento territorial.
Nos municpios onde no se construa o Plano Diretor, ou nos quais ele seja construdo sem participao dos cidados, o Prefeito pode ser julgado por improbidade administrativa (art. 52, Estatuto das Cidades).
Alm das conferncias, as audincias pblicas tambm so requisito obrigatrio no processo de discusso para a aprovao do Plano Diretor na Cmara Municipal, sendo condio para validao da lei municipal que institui o Plano Diretor. Em alguns municpios, a Lei Orgnica Municipal determina a quantidade de audincias, que deve variar de acordo com a populao e com a proposta de participao popular de cada municpio Cabe Prefeitura dar ampla divulgao e facilitar o acesso aos documentos e informaes produzidos durante todo o processo participativo de elaborao do Plano Diretor. Essa divulgao e a possibilidade de conhecer documentos e informaes so indispensveis para que parcela signicativa da populao participe efetivamente nos debates, at a aprovao nal do Plano Diretor.
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4 etapa: o sistema de gesto e planejamento do municpio

A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de planejamento para implementar e monitorar o Plano Diretor. O monitoramento compreende avaliaes, atualizaes e ajustes sistemticos, que devem estar denidos na lei. O Plano Diretor deve denir tambm as instncias de discusso e deciso do monitoramento, como os conselhos, sua composio e suas atribuies. A forma como o sistema de gesto e de planejamento ser implementado e monitorado, para garantir o controle social, depender da montagem acordada no pacto de elaborao do Plano Diretor e dever ser coerente com a capacidade de gesto do municpio. Por exemplo, atravs do Conselho da Cidade, no Sistema de Gesto e Planejamento do Municpio, ou estruturas assemelhadas. A concluso do Plano Diretor no encerra o processo de planejamento. Ajustes podem e devem ser feitos. recomendvel que o prprio Plano Diretor determine os meios e a sistemtica para revis-lo. Conforme o Estatuto da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor dever ser revista pelo menos a cada 10 anos. A reviso e os ajustes devero ser discutidos e acordados de forma integrada com os demais fruns de discusso atuantes no municpio, consolidados em conferncias municipais e articulados com as demais aes implementadas pelos diferentes nveis de governo.
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PARTE II
TEMAS SELECIONADOS
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apresentao
Nessa parte, apresentam-se 12 artigos em que se discutem temas novos, polmicos ou complexos, selecionados por isso, e que j comearam a ser discutidos na V Conferncia das Cidades, realizada em dezembro de 2003, em uma parceria envolvendo o Ministrio das Cidades e a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da Cmara de Deputados. Cada um dos temas que se lem adiante foi discutido num grupo de trabalho da V Conferncia, a partir de um documento-base, apresentado por um especialista. A discusso completa, com todos os documentos-base ser editada como Anais da V Conferncia das Cidades e est em processo de edio, pela CDUI. Dos 12 artigos aqui reunidos, 11 foram elaborados pela equipe tcnica do Ministrio das Cidades, a partir daqueles documentos-base e complementados pelas discusses do grupo e pelas diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). O artigo Plano Diretor e Poltica Habitacional, no discutido na V Conferncia, foi elaborado pela equipe da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.
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tema 1 plano diretor e desenvolvimento econmico

Na atual conjuntura brasileira, o trabalho assalariado formal no o que predomina; a produo industrial j no capaz de gerar empregos como no passado; e o setor de servios no tem a potencialidade que se acredita que tenha. Num pas onde grande parcela da populao est excluda do sistema de produo, um dos reexos da organizao econmica vigente so os espaos urbanos de ilegalidade e clandestinidade, o trabalho informal e a concentrao de pobreza. Os espaos de desigualdade so produzidos como reexo de uma organizao econmica que prioriza investimentos pblicos em reas prioritrias para a produo, em detrimento do conjunto da populao. Enquanto o planejamento e as intervenes urbansticas reetirem apenas os interesses do mercado imobilirio, do capital e das elites fundirias, no conseguiremos atingir o bem coletivo. emergencial e visvel, portanto, a necessidade de criarmos outros paradigmas de organizao produtiva, que se estabeleam para garantir que a propriedade cumpra sua funo social. Como determina o Estatuto da Cidade (art. 39), a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias expressas no Plano Diretor.
A funo social da propriedade no Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (art. 2) estabelece que a poltica urbana tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante diretrizes, entre as quais destacamos as que se lem nos incisos IV, VII e VIII. A pergunta que nos deve motivar para a elaborar planos diretores que integrem o desenvolvimento econmico e a metodologia do Estatuto das Cidades : que desenvolvimento queremos e como fazer para atingi-lo?
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As respostas que as populaes rurais e urbanas dem a essa questo devem nortear o processo de elaborar os Planos Diretores e de estabelecer objetivos. Para responder a questo sobre que desenvolvimento queremos, preciso perguntar tambm: que outras formas de organizao produtiva so coerentes com o Estatuto? Que processos e atores se movimentam para estabelecer novos arranjos organizacionais, institucionais e produtivos? Uma parte da resposta pode vir do campo; mas vem tambm das cidades, das associaes que se estruturam num processo de organizao coletiva de formas de sobrevivncia de setores excludos. Em alguns anos, ganhou corpo a proposta de se estruturarem pequenos e mdios empreendimentos solidrios, assim como de redes de cooperao entre trabalhadores, como possveis sujeitos polticoeconmicos.* crescente o nmero de municpios que investem na proposta da Economia Solidria, para enfrentar o desemprego e a falta de renda. Experincias em curso tm demonstrado que esse novo paradigma slido o suciente para fazer pensar em outra ordem, na organizao do territrio.
Economia Solidria: a autogesto e a democracia como princpios fundadores

A organizao produtiva e autogestionria do movimento de economia solidria traz novos desaos para quem se disponha a pensar a cidade. Trata-se de construir espaos que permitam articular a produo, distribuio e troca, relacionando no espao urbano essa nova forma de produzir, do campo e da cidade, com base na autogesto, e na democracia, como modo, tambm, de ampliar sua capacidade e os ganhos de escala necessrios para enfrentar a concorrncia.
No mbito deste movimento, que hoje d grandes passos no sentido de institucionalizar-se, surgem a Secretaria Nacional de Economia Solidria (SENAES) e o Frum Brasileiro de Economia Solidria, como resultado de uma demanda relativamente organizada e pujante.
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Que novos espaos abrigaro essas novas relaes sociais? Como se congurar a cidade, para abrigar esses novos valores e novas demandas? Essas respostas exigem nova congurao das polticas pblicas e, por conseqncia, novos modos de planej-las. Deve-se buscar uma constante interlocuo com sujeitos sociais; deve-se fortalec-los; e preciso estar aberto construo social e realizao de pactos sociais. Nesse sentido, facilitar no espao a articulao desse tecido econmico e social que est sendo construdo por esses novos atores implica encontrar novas diretrizes de distribuio espacial da populao e das atividades econmicas; o que, por sua vez, implica construir um Plano Diretor que colabore, tambm ele, para esse novo desenho do mundo do trabalho.
Polticas articuladas e planejamento participativo

O Estatuto da Cidade abre possibilidades de romper, efetivamente, com a tradio de planejamento tecnocrtico, descomprometido com a realidade social. Ainda que estejam garantidos por lei os instrumentos de participao na elaborao e na gesto dos planos, nossa histria est repleta de exemplos de planos diretores que recuam de seus pressupostos mais generosos, ao menor sinal de conitos. A proposta participativa mais ecaz e leva a respostas mais comprometidas com a realidade social e urbana, alm de liberar grande potencial criativo, no esforo de construir respostas a os desaos. Apenas polticas pblicas intersetoriais podem transformar as precrias condies de vida nas cidades. preciso contar nesse processo com organizao mais intersetorial e com disposio poltica, para efetivamente romper com prticas fragmentadas, elaboradas por instncias governamentais setorializadas. No contato direto com os problemas locais, sob os olhos da populao, que essas propostas podem convergir. O local a escala mais propcia para identicar os problemas comuns e os diferentes 39
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interesses que podem contribuir para a construo social pactuada. O local propcio ao planejamento, gesto, ao monitoramento participativo e apropriao do espao urbano e do espao poltico pela populao. Nesse momento de uma nova proposio para o Plano Diretor, trazida pelo Estatuto da Cidade e diante da crise socioeconmica, preciso que se desenvolva uma nova compreenso do desenvolvimento, na qual a dimenso econmica no achate as possibilidades de emergirem novos sujeitos sociais. Assim, levando em considerao o Plano Diretor instrumento de planejamento municipal, articulado a planos plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e a oramentos anuais , que visa, entre outros objetivos, a regular a funo social da cidade e da propriedade urbana, busca-se construir um outro modo de organizar a produo e o territrio, no mbito da integrao das polticas pblicas e da articulao com as polticas urbanas, compatvel com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica. A metodologia para elaborao de Plano Diretor deve incorporar em suas etapas, os problemas, os potenciais, as lgicas e os atores institucionais e populares voltados para o projeto de desenvolvimento econmico da cidade, para um tipo de desenvolvimento que incorpore a economia solidria com a gerao de emprego e renda.
Diretrizes para elaborar Planos Diretores que integrem, na metodologia, o desenvolvimento econmico
Prover espaos adequados para toda a populao do municpio, e garantir os instrumentos para que a propriedade urbana e rural cumpra sua funo social; Reverter a lgica excludente que se verica nos espaos de distribuio dos produtos agrcolas nas cidades e na rea rural, onde predomina a grande propriedade dos que concentram bens, os melhores meios de armazenamento e de
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circulao de mercadorias, as informaes e a inuncia para determinar a ordem econmica; buscar uma distribuio mais justa da propriedade; Reverter a lgica que orienta as polticas urbanas que realocam as classes populares em locais distantes, sem infraestrutura, onde o preo da terra mais baixo, e criam um padro de segregao e desigual de distribuio de classes populares no territrio, atrelado produo massicada de habitaes populares, inadequadas ao bem-estar dessas populaes; Descentralizar atividades, melhorando seu acesso, criar espaos econmicos nas reas perifricas, redistribuir setores econmicos industriais e comerciais em todo o territrio; Preservar a qualidade ambiental das reas rurais, diversicando as atividades; Trabalhar para organizar um universo produtivo democrtico, cooperativo e adequado ao meio ambiente e ao prprio ser humano; Colaborar para criar espaos para a economia solidria, na distribuio da produo rural; Integrar o espao rural e urbano e identicar o que e onde produzir, e para quais mercados; Buscar um desenvolvimento integrado a um projeto de pas, que articule os mercados regionais, mas que fortalea o local e as redes de relao entre as pessoas, com apoio aos empreendimentos de economia solidria, articulando aes de acesso a crdito e apoio incubagem de cooperativas populares; Considerar no processo de planejamento e gesto, que os consrcios municipais so fundamentais para a gesto de servios pblicos e para coordenar polticas e elaborar planos de desenvolvimento regional; Considerar nas polticas setoriais,por exemplo, no manejo de resduos slidos, que as estratgias de desenvolvimento
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econmico no se limite destinao do lixo, mas tambmplaneje a gerao dos resduos com a incluso dos catadores como agentes centrais desse processo. O Plano Diretor um campo de construo da ao poltica e de construo de novos vetores de desenvolvimento econmico e social, no qual est em disputa a prpria noo de desenvolvimento, a partir de diferentes modos de ver, dos cidados, sobre a cidade que desejam.
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tema 2 instrumentos e metodologia de participao popular no plano diretor

A Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade trazem elementos fundamentais para reverter o processo histrico de desenvolvimento desigual das nossas cidades: a funo social da cidade e da propriedade e a participao popular no planejamento e gesto das cidades. Esses dois elementos devem estar detalhados no Plano Diretor de cada municpio. Tornar viveis e efetivar esses elementos o grande desao a superar, para construir o processo de gesto democrtica, com participao ampla dos habitantes na conduo do destino das cidades. Esse processo pressupe: Viso renovadora e generosa do poder pblico, de partilhar poder com os diferentes segmentos sociais; Nova organizao da administrao pblica, com ecincia, transparncia e exibilizao de procedimentos; Instituio dos canais de participao, com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados; Regras claras, decididas coletivamente, para a participao em todo o processo, estabelecendo os fruns consultivos e os deliberativos, os canais permanentes e os temporrios, os momentos de abertura e discusso, os momentos de sistematizao; Firmeza e transparncia do grupo coordenador (Ncleo Gestor), para assegurar que todos tenham direito voz, como condio de credibilidade e para fazer avanar o processo. S dessa forma aoram os interesses divergentes, explicitam-se os conitos e, a partir deles, constri-se o pacto; Produo de informao sobre a realidade urbana, em linguagem acessvel e transparente, democratizando o acesso informao. 43
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Mais do que isso, o processo demanda uma mudana cultural. Para construir a possibilidade real de participao de quem est historicamente excludo dos processos decisrios necessria uma ao estruturada de mobilizao social. preciso alterar as ferramentas do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a msica, a religio, o corporal, as estrias vividas.
Instrumentos de participao contidos no Estatuto das Cidades

O cap. IV do Estatuto da Cidade trata exclusivamente da Gesto Democrtica das Cidades e elenca alguns instrumentos para participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. No pargrafo 4 do art. 40, o Estatuto da Cidade estabelece que os poderes Legislativo e Executivo garantiro, no processo de elaborao do Plano Diretor, a participao dos vrios segmentos da sociedade, a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. E ainda, no art. 52, diz que o prefeito incorre em improbidade administrativa, se no garantir que o Plano Diretor seja cumprido.
Dos instrumentos contidos no Estatuto das Cidades

As audincias pblicas e debates devem ser usados para denir a metodologia para elaborar o Plano Diretor e para possibilitar a participao em todas as etapas denidas, para discutir os grandes temas, que estaro contidos no Plano. No mbito do Legislativo municipal, as audincias pblicas so obrigatrias para a votao do Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias, oramento anual e Plano Diretor. Assim, no Legislativo, a Audincia Pblica condio de validade da edio das leis mencionadas e dos demais atos normativos complementares. Essa obrigatoriedade pode contribuir para que municpios com prticas de Oramento Participativo encaminhem a elaborao do Plano Diretor de forma integrada, adequando as etapas, os contedos e os tempos necessrios. Os dois processos
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sero beneciados com essa integrao e, principalmente, a cidade; os cidados podero beneciar-se com a integrao e sentir-se parte nos rumos traados coletivamente. As conferncias tm a nalidade de denir os grandes marcos da poltica urbana, por exemplo, ao propor princpios, diretrizes e prioridades para o Plano Diretor ou para a poltica urbana, e ao escolher os membros para o Conselho de Poltica Urbana ou da Cidade. A Conferncia um momento privilegiado para ampliar a participao na cidade, dirimir conitos, integrar o debate sobre as polticas setoriais e sobre experincias de Oramento Participativo, e pode tornar-se o grande evento poltico de concertao de idias, na cidade. O Plano Diretor de Belo Horizonte, por exemplo, prev que a Conferncia da Cidade seja feita a cada quatro anos, e que seja precedida de conferncias temticas e regionais, nas quais se avalia e aperfeioa o Plano Diretor do municpio. Se j houver Conselho, ele tem a prerrogativa de coordenar todo o processo de elaborao do Plano Diretor; e cabe-lhe encaminhar a implementao dos instrumentos participativos, alm de acompanhar a execuo. Se ainda no houver Conselho, o processo pode ser iniciado com uma Audincia Pblica, na qual ser planejado o encaminhamento dos instrumentos, alm de serem denidas as etapas de elaborao do Plano Diretor. O Estatuto da Cidade prev tambm a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Por exemplo, projetos que criem Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so possveis e viveis. Em todos esses casos, dada a complexidade da tarefa de elaborar o Plano Diretor, indispensvel que o Executivo municipal participe, para induzir o processo.
Metodologia participativa, para elaborar o plano

Os instrumentos contidos no Estatuto, no so sucientes, por si ss, para fazer falar muitos cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de submisso, ou foram longa e duramente discriminados socialmente. 45
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Portanto, devem-se estabelecer outras formas de participao, em todas as etapas. Para isso, devem-se considerar trs nveis de envolvimento: o Ncleo Gestor; os multiplicadores; e a populao como um todo, com especial ateno aos setores territorialmente marginalizados. A participao deve ser ajustada a cada etapa da elaborao do Plano Diretor, considerando as especicidades dos objetivos a serem alcanados. O processo cclico e contnuo; possvel, portanto, sendo o caso, retomar etapas que j tenham sido ultrapassadas.
Ncleo Gestor
O processo de elaborar o Plano Diretor comea pela instalao do Ncleo Gestor, composto de representantes do poder pblico e da sociedade civil. Ele deve expressar a diversidade de todos os setores sociais atuantes no municpio. O Ncleo Gestor tem papel estratgico: cabe a ele preparar, conduzir e monitorar a elaborao do Plano Diretor. Cabe portanto ao Ncleo Gestor: Formular os planos de trabalho de elaborao tcnica e mobilizao social; Elaborar o cadastro das organizaes sociais atuantes da sociedade civil; Coordenar os ncleos de comunicao, de informao/ capacitao e de organizao da participao; Propor critrios para decidir prioridades; Assegurar o cumprimento das regras estabelecidas coletivamente; Compatibilizar o trabalho tcnico com a leitura comunitria ao longo de todo processo.
Preparao
Antes de dar incio ao processo de planejamento, preciso considerar as condies locais em que se implantar o que for planejado: a realidade vivida pelos moradores.
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Nessa etapa, identicam-se os atores sociais presentes no municpio, suas territorialidades e formas de organizao, sempre observando que a construo de uma nova cidade menos conituosa e excludente, mais harmnica e justa, depende da participao de todos. Alm disso, necessrio identicar os canais de participao mais efetivos para a realidade daquele municpio, assim como avaliar o modo como se desenrola o processo de tomada de deciso.
Inaugurao
o ponto de partida de mobilizao da sociedade, quando se anunciam o incio do processo e as regras para elaborar o Plano Diretor Municipal e para participar do trabalho: o momento em que a sociedade deve ser convocada e atrada. Deve ser momento simultaneamente ldico e solene, e deve ser amplamente divulgado para a populao, por todos os meios de comunicao pblica disponveis, com especial ateno divulgao em espaos pblicos abertos, mais tradicionalmente freqentados pelos setores populares.
Capacitao
Nessa fase, d-se incio ao programa de esclarecimento da populao sobre o que ser feito. O Plano Diretor Municipal comea por a sociedade conhecer a realidade como resultado de um processo de desenvolvimento desigual. Nessa fase, divulgam-se as informaes, para que os cidados as conheam e a discusso possa comear adequadamente. importante que a populao entenda claramente o que o Plano Diretor Municipal, a importncia do Plano como instrumento para resolver problemas recorrentes na organizao socioespacial da cidade e participe desde o incio de sua construo. A populao deve entender com clareza que o Plano prev e inclui as contribuies trazidas pelo Estatuto da Cidade na gesto democrtica e participativa, para promover a regularizao fundiria, para induzir o desenvolvimento urbano e para combater a especulao imobiliria.
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Todos esses problemas podem ser agrupados de forma simplicada em categorias como: conitos de uso e ocupao do solo e condies precrias de moradia, e situao fundiria irregular; carncia de infraestrutura, servios urbanos e equipamentos sociais, e decincias do sistema de circulao e transportes, dentre outras. A capacitao se faz tambm no interior da Prefeitura, estimulando a articulao e integrao das diversas reas. O processo de elaborar o Plano Diretor Municipal tem uma dimenso pedaggica de capacitao e troca de saberes entre tcnicos e as lideranas da sociedade civil, para qualicar continuamente a relao entre ambos.
Leitura Comunitria
Entendidos os modos como devem ser construdos os processos de participao e deliberao, pode-se partir para ler a cidade uma leitura da situao existente, especialmente nos aspectos referentes cidade desigual. O objetivo dessa fase visualizar a cidade que temos, a partir de questes presentes na escala da comunidade e do bairro, sem esquecer de integr-las em maior escala, e com o cuidado de espacializar as questes, quer dizer: de descrev-las no espao, de modo que possam ser mapeadas; esse o meio pelo qual se constri uma leitura que retrate de forma mais dedigna a realidade vivida da cidade. Nessa etapa, devem-se identicar as principais questes locais da cidade, como as compreendam os que ali vivem. Dessa maneira, consegue-se dimensionar e qualicar pontos fundamentais para o processo de planejamento urbano voltado para uma cidade mais justa. Dentre esses pontos, destacam-se: as marcas de degradao ambiental, os usos impactantes, as precariedades habitacionais, os espaos vazios, as reas de ocupao, as demandas no atendidas, as diculdades de acesso e de mobilidade, dentre outros. Alm disso, a comunidade pode se conhecer e reconhecer, nessa fase, as suas potencialidades e capacidades as foras com que contam para transformar a realidade vivida. Podem ser usadas as mais diversas dinmicas: aulas, teatro, construo de mapas a partir de sucata, resgate de histrias e casos de formao do bairro e da cidade, desenhos. 48
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Discutir as estratgias
Nesse momento, h uma etapa interna administrao, supervisionada pelo Ncleo Gestor, na qual se deve cuidar de integrar a leitura comunitria com as leituras tcnicas feitas ou contratadas pela administrao. Essa etapa deve sistematizar dados e preparar o novo instrumental a ser usado na etapa seguinte, de discusso popular. hora, anal, de discutir as estratgias. Essa etapa comea pela apresentao da fase anterior Ler a Cidade , j sistematizada. Para estimular a discusso, essa apresentao pode incluir algumas perguntas: Que medidas devem ser tomadas, para atingir uma outra realidade que reita a cidade que queremos? Quais so os conitos de interesse que identicamos na leitura da cidade? Reconhecendo a cidade como ela , quais os caminhos a trilhar, para transform-la? Identicados esses caminhos, que objetivos nos guiaro para que alcancemos a situao desejada? Quais os programas e projetos a serem executados, para atingir o desenvolvimento pretendido, de acordo com a nossa realidade? Conhecedores dos problemas que aigem nossas cidades, como podemos reagir de forma planejada? Que aes podemos desencadear, para minimizar os conitos de uso do solo, reduzir as demandas reprimidas, solucionar os problemas de circulao e transporte e melhorar as condies de moradia? Como trabalhar para construir uma cidade socialmente mais justa e sustentvel? Anal, se dispomos de um conjunto de instrumentos previamente apresentados e debatidos, de que modo esses instrumentos ajustam-se s questes aqui levantadas? Em que situaes podem ser aplicados, dentre as situaes reais diagnosticadas?
Construir o pacto e o Projeto de Lei do Plano Diretor Municipal

Entre a cidade desejada e a cidade possvel, h muitas barreiras a serem vencidas, especialmente quando a cidade real que se conheceu na leitura da cidade mostra-se to distante da cidade das leis e dos planos de desenvolvimento concebidos para a cidade legal, sem responder s verdadeiras necessidades da cidade real. 49
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O Plano Diretor no pode ser um planejamento ctcio, parcial ou fora da realidade e condies do municpio. Para elabor-lo, indispensvel levar em conta as foras polticas, sociais e econmicas que atuam na cidade, e as possibilidades oramentrias, ou condies novas e futuras de arrecadao, estabelecidas durante o processo. O momento de construir o pacto, para elaborar o Projeto de Lei Plano Diretor Municipal decisivo, porque nesse momento aoram as divergncias e os conitos. Essas divergncias e conitos, se bem trabalhados e negociados em espaos transparentes de deciso, produziro um novo patamar de relaes e propostas viveis e pactuadas que, portanto, tero maiores chances de serem concretizadas. Anal, se planejamos segundo a realidade, de suma importncia que todos reconheamos nossas limitaes, para que todo o trabalho feito at aqui no seja levado ao descrdito. As leituras sistematizadas incluindo o resultado delas, as estratgias, os instrumentos, o que houver sido pactuado e o sistema de gesto , transformam-se no Projeto de Lei do Plano Diretor Municipal. nesse momento que as diretrizes transformam-se em instrumentos concretos de carter jurdico e urbanstico. Por exemplo: a diretriz que orienta para ampliar espaos para moradia popular em reas com infraestrutura deve ser considerada quando se delimitarem as ZEIS, seja para urbanizar vilas e favelas, seja para ocupar vazios urbanos para produzir novas moradias. A diretriz que orienta para que se d apoio economia popular e pequena e mdia empresa deve traduzir-se em normas para o uso misto e abertura de novos espaos descentralizados para instalar as atividades. Quem tenha trabalhado nas diretrizes deve estar presente no momento em que se denam as reas do territrio onde as propostas sero concretizadas.
Discusso na Cmara Municipal e aprovao

O Projeto de Lei do Plano Diretor, apresentado sociedade em Audincia Pblica, ser submetido Cmara Municipal para ser discutido. Quanto mais o Legislativo tenha se envolvido no processo, maior 50
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a probabilidade de que o Projeto seja aprovado e convertido em Lei, sem alteraes que o descaracterizem ou o afastem do interesse da maioria dos cidados ativos no processo participativo.
Implementar o Plano Diretor

Nessa etapa, sabedores do que se pode efetivamente fazer, parte-se para implementar denitivamente o Plano Diretor. Para determinar o ponto de partida, preciso trabalhar com critrios pr-estabelecidos, em diversas ordens. Como determinar a ordem cronolgica de implementao, dentre o conjunto de projetos identicados e distribudos em categorias de prioridade?
Monitoramento
Implementado o sistema de gesto, devem-se avaliar os impactos das proposies formuladas e monitorar resultados obtidos. Dessa maneira, consegue-se analisar e compreender as mudanas e vericar se os caminhos propostos esto, de fato, nos aproximando dos nossos objetivos e construindo uma cidade melhor para todos.
etapas da construo participativa do plano diretor 1 Constituir o Ncleo Gestor 2 Preparar o processo 3 Lanar e divulgar 4 Capacitar 5 Ler a Cidade (Leitura Tcnica e Comunitria) 6 Formular a estratgia 7 Construir o Pacto e o Projeto de Lei 8 Discutir na Cmara Municipal, para aprovar 9 Implementar projetos 10 Monitorar
aspectos a destacar Equipe de coordenao As condies locais Por que e como participar O que um plano Diretor A cidade que temos A cidade que queremos ter O caminho para a cidade vivel A cidade que podemos ter A cidade em transformao Por e para uma cidade melhor
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Historicamente, a inexistncia de dilogo com os setores populares produziu planos e leis urbansticas, com padres e parmetros excludentes, reetindo apenas os interesses da parcela da populao com acesso cidade legal. A democratizao do processo de planejamento fundamental para romper esse crculo vicioso e transform-lo num processo compartilhado com os cidados e assumido por todos os atores. A participao no processo de planejamento se coloca como um insumo fundamental para formular polticas pblicas e para que os instrumentos de planejamento e gesto do espao urbano possam ser implantados. O planejamento deixa de ser soluo apenas tcnica, e convertido em resultado de articulao poltica entre os atores sociais. Para que esse processo se efetive, necessrio que passemos por um processo de aculturao e que complementemos o instrumental tcnico com outras linguagens simblicas, ldicas, corporais.
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tema 3 plano diretor e reabilitao de reas centrais e stios histricos

Os Planos Diretores, para garantir o pleno desenvolvimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, devem induzir a mudana da prtica atual de expanso horizontal de nossas cidades, substituindo-a pela prtica da reabilitao urbana, contribuindo para recuperar o estoque residencial degradado, conservar o patrimnio cultural e melhorar as condies de vida da populao. Ao falarmos em reabilitao urbana, trafegamos num mbito em que se integram necessariamente as polticas de patrimnio e as polticas urbanas, a proteo ao patrimnio cultural, ambiental urbano e as tcnicas urbansticas.
A idia da conservao
Desde o nal da Segunda Guerra Mundial, o conceito de patrimnio passa por importantes mudanas, e sofreu uma ampliao que mudou a natureza do campo. No que se refere especicamente ao patrimnio arquitetnico, a concepo inicial, muito presa idia tradicional de monumento histrico nico, vem sendo ampliada: tanto o conceito de arquitetura, quanto o prprio campo de estilos e espcies de edifcios considerados dignos de preservao expandemse paulatinamente. Assim, ao longo do sculo XX, so introduzidos no campo do patrimnio, conjuntos arquitetnicos inteiros, a arquitetura rural, a arquitetura vernacular isto , sem estrangeirismos e passam a ser consideradas etapas anteriormente desprezadas o ecletismo, o Art Nouveau e, mesmo, a produo contempornea. Tambm a noo de patrimnio cultural ser ampliada, principalmente graas contribuio decisiva da antropologia, que, nela integra os aportes de grupos e segmentos sociais que se encontravam margem da histria e da cultura dominante. Nesse processo, 53
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a noo de cultura deixa de se relacionar exclusivamente chamada cultura erudita, passando a englobar tambm as manifestaes populares e a moderna cultura de massa. nesse sentido que passou a ser fundamental o conceito contemporneo de patrimnio ambiental urbano, matriz a partir da qual podemos pensar hoje a preservao do patrimnio, sem as limitaes da viso tradicional. Pensar na cidade como patrimnio ambiental pensar, antes de tudo, no sentido histrico e cultural que tem o conjunto da paisagem urbana, valorizando no apenas monumentos excepcionais, mas o prprio processo vital que informa a cidade. Nesse campo, o tipo de objeto a ser protegido muda; passa do monumento isolado, a grupos de edicaes histricas, paisagem urbana e aos espaos pblicos. Assim, quando se pensa em termos de patrimnio ambiental urbano, j no se pensa apenas na edicao, no monumento isolado, testemunho de um momento singular do passado; torna-se necessrio, antes de tudo, perceber as relaes que os bens naturais e culturais apresentam entre si. Trata-se agora de ver o meio ambiente urbano como fruto dessas relaes. Muito se avanou desde ento, e o que se tem visto no mbito das polticas de patrimnio, a partir dos anos 80, so esforos sistemticos para gerar investimentos e desenvolvimento econmico, que serviriam, em ltima instncia, para nanciar a conservao das reas. Nesse momento introduz-se o modelo que denimos como o terceiro modelo de interveno sobre o patrimnio o da reabilitao urbana. Partindo da compreenso da realidade sobre a qual se quer atuar, as polticas de patrimnio no se limitam mais a formular estratgias de controle para as reas a serem conservadas, mas passam a traar estratgias amplas para o desenvolvimento dessas reas, que partem exatamente de seu carter de reas conservadas. Aqui se encontra, a nosso ver, a diferena bsica entre conservao e reabilitao: as duas idias aproximam-se no que se refere concepo de patrimnio e ao tipo de objeto visado; mas a mudana fundamental est nos atores envolvidos e nas aes pressupostas para cada um desses atores. No modelo da reabilitao, o Estado deixaria 54
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de desempenhar um papel negativo, de apenas impor restries descaracterizao, e passaria a articular projetos de desenvolvimento para as reas a serem preservadas/conservadas/revitalizadas. Em termos urbansticos, isso se traduz na questo da integrao entre o planejamento macro o Plano Diretor e o planejamento para as chamadas reas histricas, o plano especial demandado por elas. Esse desao deve ser respondido mediante estratgias de contaminao: trata-se de impregnar o Plano Diretor com a idia da conservao; e de impregnar o plano especial para as reas histricas com a idia da dinmica urbana. No que se refere ao Plano Diretor, isso signica tratar a cidade como um todo, e no apenas as chamadas reas histricas, sob a perspectiva da conservao/reabilitao. H vrias formas para faz-lo. Em primeiro lugar, na prpria construo do Plano Diretor, em suas diferentes etapas. No que se refere ao conhecimento a ser construdo sobre a cidade, os levantamentos de dados e informaes no se devem ater como tantas vezes acontece apenas s caractersticas fsico-funcionais; devem abranger os parmetros culturais no seu sentido amplo ambincias, paisagens, maneiras de viver, dentre outros. Aqui, preciso recorrer a outro instrumental, que tem de incluir, necessariamente, as leituras tipolgicas e morfolgicas, cujo objetivo nal deve ser sempre garantir a diversidade da cidade existente, reforando os seus lugares e referncias culturais.* Outro instrumento do campo do patrimnio que pode ser usado de maneira proveitosa para formular planos diretores com vis cultural so os inventrios culturais, que se podem converter em poderosos instrumentos de anlise urbana. Em termos de propostas, cabe observar que na fase de proposio no se deve ter medo do desenho urbano, e deve-se recorrer prpria tradio de nosso urbanismo, que sempre se utilizou de meca-
* Consideramos exemplares os trabalhos feitos em Recife, nos quais, a partir de uma anlise desse tipo, identicaram-se unidades ambientais a partir de seus diversos atributos; e em Porto Alegre, nos quais se propuseram 80 reas especiais de interesse cultural, 36 classicadas como rea e 44 como lugar, a partir de uma elaborada matriz de valores..
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nismos como o estabelecimento de tipologias, modelos e gabaritos, para, numa perspectiva da conservao, compatibilizar as novas inseres e as preexistentes. Finalmente, do ponto de vista dos instrumentos, os planos diretores realizados sob a perspectiva da conservao/reabilitao no se devem limitar a um enfoque meramente normativo; esses planos tm necessariamente de dar tratamento estratgico s diversas questes que sejam levantadas. As estratgias que visam conservao devem somar-se necessariamente quelas que aspiram reabilitao dessas reas. No se trata mais aqui simplesmente de gerir passivamente ou pelo poder de controle negativo as inevitveis mudanas que sofrem os conjuntos urbanos, mas de induzir estrategicamente o desenvolvimento desses conjuntos, considerando o seu patrimnio cultural como um bem e como importante base para que se construa um projeto de desenvolvimento local.
Centros Histricos e reas Centrais

No caso brasileiro, cabe observar que os centros histricos das cidades correspondem, quase sempre, s reas urbanas centrais. Tratase geralmente de conjuntos em precrias condies de conservao, com edicaes dispostas em tramas de valor patrimonial e que se integram a uma regio central das cidades, compreendendo um bairro ou um conjunto de bairros consolidados, com signicativo acervo edicado e articulado, em torno do ncleo tradicional da cidade, dotado de infra-estrutura urbana, equipamentos e servios pblicos, comrcio, prestao de servios e oportunidades de trabalho. Para essas reas, a poltica de reabilitao proposta pelo governo federal consiste na gesto de aes integradas, pblica e privada, de recuperao e reutilizao de reas j consolidadas da cidade, compreendendo os espaos e edicaes ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas, insalubres e deterioradas, a melhoria dos espaos e servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios. Essa poltica prioriza o repovoamento sustentvel das reas urbanas centrais e busca reverter o quadro nacional de dcit habita-
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cional, de paulatino esvaziamento dessas reas nos grandes centros urbanos, utilizando-se do Estatuto da Cidade como marco jurdico e institucional para promover as aes de reabilitao. Os Planos Diretores realizados sob a tica da conservao/ reabilitao devem portanto propor os instrumentos e as aes estratgicas necessrias para que essas reas cumpram sua funo social, garantindo-se sempre, nas operaes de reabilitao, a manuteno da populao existente e uso e ocupao heteregneos, recuperando a diversidade tnica, de classe e de gnero.
Planos Diretores e Planos de Conservao

Quanto aos planos especiais de preservao/reabilitao, eles no devem, em nenhuma hiptese, ser relegados a segundo plano, sob o risco de no se promover a necessria proteo dos valores culturais em jogo, que tm de ser tratados em plano detalhado e cuidadoso. Esse necessrio trabalho aprofundado deve estabelecer os nveis e a intensidade de proteo de cada um dos elementos que integram o conjunto urbano, os usos admitidos e proibidos, bem como todo o restante da pauta da preservao/conservao. Para isso, esses planos devem conter, como demonstram as experincias internacionais, informao de natureza variada: cartograa histrica, plantas topogrcos, cadastrais, estudos de tipologias de edicaes, de propriedades pblicas, graus de proteo, entre outros. Esses planos tambm devem ter concepo estratgica, e conter instrumentos para contemplar a dinmica urbana. Os planos de preservao/ reabilitao no se devem limitar ao mero controle formal, mas articular-se interna e externamente com as outras dimenses do planejamento macro. Internamente, eles devem apresentar-se sob forma integrada, articulando as dimenses fsico-territorial, econmico-social e cultural, em sentido amplo. Externamente, os planos especiais devem articular-se intimamente com a legislao urbanstica mais geral, o Plano Diretor, com sua fora de controle do uso do solo, e, tambm com os planos setoriais de trnsito, habitao, de desenvolvimento das atividades econmicas, entre outros. Em suma,
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um plano de preservao/reabilitao integrado de centro histrico deve ser tambm um plano completo de desenvolvimento urbano para as reas em questo.
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tema 4 plano diretor e zonas rurais

A distribuio O Plano Rural e Urbano da populao brasileira
O Estatuto da Cidade estabelece que o Plano Diretor deve abranger a totalidade do territrio do municpio reas urbanas e rurais. Entretanto no Brasil, existe longa experincia de planejamento territorial em zonas rurais, especialmente no marco da elaborao de planos diretores. A seguir apresentamos algumas indicaes de como o tema pode ser abordado pelos planos diretores.
A leitura socioterritorial da zona rural

A leitura socioterritorial da zona rural deve orientar-se pelos objetivos preliminares do Plano Diretor. Tais objetivos orientam a coleta, sistematizao e anlises das informaes e a enunciao dos problemas a serem abordados na elaborao de propostas para um novo ordenamento territorial local. Trata-se de uma leitura intencional voltada para a consolidao de subsdios slidos capazes de referenciar as propostas e estratgias a serem incorporadas no Plano Diretor. De modo geral, o objetivo fundamental a ser assumido a democratizao do acesso terra urbana e rural, em localizaes adequadas para o desenvolvimento humano e para que a propriedade cumpra sua funo socioambiental. A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as tendncias de desenvolvimento das atividades agrcolas e no agrcolas. A disponibilidade de um zoneamento ecolgico-econmico pode fornecer informaes valiosas para as anlises. A denio de um macrozoneamento rural depende de informaes sobre:
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A estrutura das propriedades imobilirias rurais com atividades agropecurias, de extrao vegetal e explorao mineral, caracterizadas quanto ao preo da terra, grau de concentrao fundiria e perl de arrendamento; As tendncias de evoluo e transformao na produo agropecuria, extrao vegetal e explorao mineral, dependendo da situao; As principais destinaes e formas de transporte dos produtos agropecurios, da extrao vegetal e explorao mineral; As reas com importantes recursos naturais preservados; As reas com importantes recursos naturais preservados e com capacidade de recuperao; O passivo ambiental; O perl do solo do ponto de vista geotcnico e da produo agrcola; O perl socioeconmico e a organizao territorial dos ncleos-sede dos distritos rurais; Os loteamentos clandestinos classicados segundo sua estrutura fundiria, condies urbansticas e perl socioeconmico; Os condomnios residenciais fechados, formais e clandestinos; A presena ou no de indstrias poluidoras; As compatibilidades e incompatibilidades entre as atividades agropecurias, extrativistas, de explorao mineral e os ncleos de moradias, formais e clandestinos; O perl dos bens e imveis de interesse histrico, arquitetnico e cultural como, por exemplo, fazendas antigas que guardam patrimnio de perodos econmicos anteriores. O cadastro georreferenciado dos imveis rurais, mapeando as caractersticas das propriedades agrcolas, uma das informaes bsicas para visualizao da estrutura fundiria na zona rural. Entretanto, a 60
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construo dessa informao enfrenta muitas diculdades. No Brasil, ainda no existe um cadastro completo, atualizado e acessvel desses imveis. O INCRA no possui essa informao organizada e os registros nos Cartrios de Imveis apresentam decincias. Nesse caso, preciso mobilizar a informao existente e disponvel, como cadastros de empresas pblicas (EMATER ou Secretarias Estaduais ou Municipais de Agricultura). Com relao s atividades produtivas, importante analisar as formas de organizao da produo e dos produtores. Nessa anlise, cabe investigar eventuais arranjos e cadeias produtivas e as respectivas condies dos seus trabalhadores. A elaborao da leitura socioterritorial das zonas rurais tambm um processo de anlise das relaes polticas e econmicas entre os atores coletivos presentes nesse territrio. Vale observar a presena ou no de latifundirios e usineiros, junto com o grau de coeso entre os pequenos produtores, a existncia ou no de cooperativas, a consolidao da agricultura familiar, dentre outros aspectos relacionados conformao dos grupos de interesse. Em geral, as zonas rurais possuem reas de interesse para preservao ambiental com importantes mananciais hdricos, nascentes, cursos dgua, macios vegetais, solos agriculturveis, dentre outros recursos naturais. importante qualicar a diversidade e as condies de preservao desses recursos e, em caso de deteriorao, a capacidade de recomposio, por exemplo, de macios vegetais e matas ciliares. O desenvolvimento da agroindstria, a monocultura, a mecanizao da produo agrcola, o uso de agrotxicos, a prtica de queimadas, dentre outras aes, tm gerado impactos ambientais que devem ser submetidos a anlises precisas. Tais impactos geram passivos ambientais que precisam ser avaliados. preciso investigar as condies das reas de preservao permanente, as reservas legais, as ocorrncias de eroso, o assoreamento dos cursos dgua, a ocorrncia ou no de contaminao do solo e dos recursos hdricos.
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Quanto ao solo, imprescindvel identicar as reas agriculturveis e no agriculturveis. E, dentre essas ltimas, analisar as possibilidades de usar e ocupar para ns diversos. importante ter o perl planialtimtrico da zona rural, porque as declividades condicionam as formas de mecanizao da produo e do cultivo. Nesse sentido, nas reas com maiores declividades, com solo favorvel ao plantio, pode-se desenvolver produo intensiva baseada em pequenas propriedades, na escala familiar. Assim como na zona urbana podem ocorrer conitos entre os usos residenciais e no residenciais, pela gerao de incmodos como: rudos, emisso de poluentes e gerao de trfego na zona rural. Tais conitos podem aparecer entre formas de produo agrcola* e reas de expanso urbana ou de urbanizao especca. Por exemplo, as grandes queimadas da cana-de-acar geram no somente situaes de incmodos, provocados pela fumaa e fuligens, mas tambm de perigo de vida real trazido pelo fogo. O uso de agrotxicos pode gerar conitos da mesma ordem. A resoluo de conitos desse tipo exige, necessariamente, um encaminhamento poltico, que nortear a construo da proposta para um macrozoneamento rural.
O macrozoneamento rural
Como mencionado anteriormente, a sistematizao da leitura socioterritorial das zonas rurais condiciona-se pelos objetivos do Plano Diretor expressos no macrozoneamento urbano e rural. Obviamente, as orientaes do macrozoneamento urbano so distintas do rural. As variveis consideradas em um ou outro so diferentes. Entretanto, ambos so a base para o planejamento territorial e nada mais so do que a destinao socioeconmica e ambiental das diferentes partes do municpio. No macrozoneamento urbano identicam-se as reas prioritrias, secundrias e restritas para o incremento da ocupao e do aden* H outras formas de produo agrcola que so obviamente compatveis com a moradia, como a produo de hortifrutigranjeiros e a agricultura familiar.
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samento. Essa identicao feita, basicamente, a partir das capacidades de suporte das redes de abastecimento de gua, coleta de esgoto, energia eltrica, fornecimento de gs, de transporte coletivo, do sistema virio, das orientaes geotcnicas e dos riscos socioambientais. Nesse macrozoneamento, inscrevem-se as diferentes categorias de reas especiais como, por exemplo, de interesse social, de interesse ambiental, de preservao histrico-cultural, de preservao da paisagem urbana, dentre outras. Dependendo do contexto local, cabe denir reas especiais para a agricultura urbana. No macrozoneamento rural importante identicar reas com solos, topograa, acessibilidades e infra-estruturas adequadas para as diversas formas de produo agropecuria, extrao vegetal, explorao mineral, usos no agrcolas como turismo, chcaras de veraneio, moradias permanentes, dentre outras. O princpio da democratizao do acesso terra rural deve orientar a demarcao dessas macrozonas. Assim como o princpio da sustentabilidade ambiental deve orientar a classicao das reas de preservao permanente e de reserva legal, segundo o estado de conservao dos recursos naturais e sua capacidade de regenerao nos casos de degradao. Tal princpio deve nortear tambm a identicao dos locais com macios vegetais compostos de diversas espcies, em distintos estgios de preservao. De um modo geral, as partes da zona rural contguas zona urbana apresentam-se em processos de converso de uso da terra e de reestruturao fundiria. Nessas reas h uma sobreposio entre territrios urbanos e rurais caracterstica dessa transio entre formas diferentes de apropriao do solo. Dependendo do ritmo e padro da expanso urbana, esses processos podem ser mais ou menos acelerados. Dependendo da consolidao do sistema municipal de planejamento e gesto territorial, esses processos podem ser mais ou menos regulados. Essas reas periurbanas, urbanas ou do entorno urbano imediato, so bastante indenidas. As ocupaes apresentam baixos graus de consolidao. Muitas vezes essas reas so encaradas como problemas, mas, se observarmos bem, vericaremos a existncia de vrias potencialidades que podem ser convertidas em solues. Por 63
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exemplo, essas reas podem ser aproveitadas para introduzir novos padres de produo agrcola intensiva, com alto valor agregado e articulados com a poltica municipal de abastecimento, capazes de constituir alternativas de gerao de emprego e renda para os moradores dos bairros perifricos. Em certos locais, a demarcao dessas reas do entorno urbano imediato no macrozoneamento rural indiscutvel.
O parcelamento do solo rural

Dentre as informaes a serem trabalhadas na leitura socioterritorial da zona rural apontamos, como uma anlise relevante, a caracterizao dos tipos de loteamentos clandestinos. Tal destaque se deve recorrncia desse tipo de ocupao em vrios municpios brasileiros, notadamente naqueles que esto crescendo aceleradamente. O INCRA, responsvel pelo estabelecimento dos mdulos mnimos das unidades de produo agrcola nas diversas regies brasileiras, possui uma instruo que dispe sobre parcelamentos urbanos em zona rural. Trata-se da instruo n 17-b de 22 de dezembro de 1980 com contedos genricos e insucientes para o controle desse tipo de ocupao. Torna-se necessrio discutir a ampliao dos parmetros jurdicos para a regulao do parcelamento do imvel rural para ns urbanos localizados fora da zona de expanso urbana. Cabe questionar a responsabilidade exclusiva do INCRA em instruir isoladamente sobre essa matria. O municpio tem a responsabilidade constitucional de legislar sobre assuntos de interesse local. A regulao das formas de uso, ocupao e o parcelamento do solo no territrio municipal , inegavelmente, de interesse local. Portanto, o municpio deve tomar para si a responsabilidade de exercer essa regulao que, certamente, envolver negociaes e articulaes com o INCRA. Uma alternativa para viabilizar essa regulao municipal instituir novo permetro urbano, demarcar zona de expanso urbana ou denir zona de urbanizao especca, nos termos da Lei Federal n 6.766/79, abrangendo os ncleos j existentes e as reas de interes64
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se para a realizao de novos parcelamentos urbanos. Porm, essa soluo nem sempre vivel; por exemplo, se houver grandes vazios urbanos em contextos locais. importante ressaltar que essas demarcaes devem ser coerentes com o macrozoneamento rural e vir acompanhadas por medidas de combate aos vazios urbanos, com instrumentos urbansticos que ampliem democraticamente o acesso terra na rea urbana consolidada. Adotar essas medidas e aplicar esses instrumentos devem ser aes prioritrias, tendo em vista o objetivo principal do Plano Diretor: promover o desenvolvimento e a expanso urbana de forma socialmente justa e ambientalmente equilibrada.
A regularizao das ocupaes na zona rural

Em alguns municpios, moradores de ncleos clandestinos e irregulares implantados na zona rural tm pressionado os governos locais, inclusive via Ministrio Pblico, reivindicando a regularizao fundiria e urbanstica. So moradores com diversos nveis de rendimento, principalmente nveis mdios. Trata-se aqui de residentes em condomnios fechados, loteamentos populares e loteamentos de padro mdio. A irregularidade das ocupaes urbanas na zona rural multifacetada. Nem todas as situaes so regularizveis. Para cada situao exige-se uma estratgia especca. Apesar de as aes de regularizao fundiria e urbanstica poderem ser implementadas independentes do Plano Diretor, importante articular essas estratgias no sistema de planejamento e gesto territorial do municpio, evitando regularizaes ad hoc mediante termos de ajustamento de conduta pontuais. A regularizao das ocupaes na zona rural deve ser bastante criteriosa, especialmente nos locais com muitos vazios urbanos. Deve-se sempre ter o cuidado de no induzir o surgimento de outras ocupaes, principalmente em reas distantes do permetro urbano. imprescindvel denir claramente os critrios para identicar os ncleos regularizveis. Por exemplo, os ncleos implantados at 65
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uma data limite, prximos s sedes dos distritos rurais, ocupados pela populao de baixa renda, em estgio avanado de consolidao, localizados fora das reas de risco e de interesse ambiental, dentre outros. E os ncleos ocupados por grupos de renda mdia e alta? Esses precisam ser analisados com mais cuidado. Podem ser regularizados, mediante contrapartida nanceira, desde que preencham os critrios pr-estabelecidos. Se for possvel, o Plano Diretor deve identicar todas ou parte das reas regularizveis localizadas na zona rural; e deve incluir as estratgias e instrumentos para efetivar a regularizao. Para isso, imprescindvel mapear e traar o perl social, econmico e territorial de todos os ncleos na fase da leitura. Caso esse mapeamento e anlises no se viabilizem, pode-se detalhar um plano de regularizao urbanstica e fundiria em Lei Complementar. Contudo, fundamental estabelecer no Plano Diretor os critrios bsicos para identicar os ncleos regularizveis, as estratgias para efetivar as aes de regularizao, os parmetros para a adequao urbanstica, e denir as responsabilidades dos atores sociais envolvidos, como poder pblico, moradores e loteadores.* Como em qualquer ao de regularizao fundiria e urbanstica, importante que se adotem medidas preventivas que evitem que se produzam novos ncleos clandestinos e irregulares. As partes desocupadas dos ncleos parcialmente construdos podem retornar condio de gleba. importante que o poder pblico use seu poder de polcia na scalizao e controle dos loteamentos e condomnios clandestinos e irregulares localizados nas zonas rurais, interditando, embargando e at demolindo novos ncleos. Entretanto, o exerccio do poder de polcia da administrao no pode ser uma ao isolada; deve estar articulado com estratgias para democratizar e ampliar o acesso terra urbana em reas adequadas. O sentido do poder de
* Pode ser estrategicamente til envolver a Procuradoria do Municpio, o Ministrio Pblico e a Corregedoria nas discusses para consolidar essas propostas e critrios.
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polcia da administrao na regulao territorial no pura e simplesmente proteger a propriedade, e assim garantir o cumprimento de sua funo social da propriedade.
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tema 5 plano diretor para pequenos municpios

A ampla maioria dos municpios brasileiros de pequeno porte: 73% tm menos de 20 mil habitantes e esse ndice alcana 80% quando se incluem os municpios com menos de 50 mil habitantes e com baixa densidade populacional. So 4.485 pequenos municpios, para os quais o pas nunca teve poltica especca. A nossa experincia de planejamento urbano, exceto prticas localizadas, est voltada para as grandes e mdias cidades. O prprio Estatuto das Cidades traz, no seu contedo, essa concepo. Grande parte dos seus instrumentos est direcionada aos processos de verticalizao, de expanso perifrica ou de falta expressiva de moradias, caractersticos dos municpios de mdio e grande porte. Portanto, abordar o tema Planos Diretores para Pequenos Municpios, iniciar uma reexo para construir novos parmetros que contemplem uma diversidade de situaes muito mais abrangente que o simples critrio de populao. muito diferente planejar o pequeno municpio localizado em regio metropolitana, na regio amaznica, nas novas fronteiras agrcolas do centro-oeste ou nas antigas colnias do Sul do Brasil. preciso incorporar outras variveis localizao, densidade demogrca, crescimento populacional, dinamismo da economia, dimenso territorial, formao histrica, insero regional, dentre outros. Partindo dessas variveis, podem-se classicar esses municpios em dois grupos: Grupo 1: Pequenos municpios predominantemente urbanos, localizados nas periferias das metrpoles e das grandes e mdias cidades. Nesses, o processo de expanso das atividades urbanas, principalmente dos novos loteamentos, d-se como transbordamento da cidade-plo. 68
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Grupo 2: Municpios predominantemente rurais, em que o ecossistema pouco alterado pelas atividades urbanas. Nesses at a economia urbana alicerada nas atividades ligadas ao meio natural. Os moradores da sede so fazendeiros, bias-frias, guardas orestais, pescadores, tcnicos agrcolas, comerciantes de implementos agrcolas etc. H, portanto, uma profunda sinergia entre atividades urbanas e rurais. O Estatuto da Cidade torna obrigatria a elaborao do Plano Diretor para 2.342* municpios, incluindo grande parte do primeiro grupo. Restam 3.218 dos pequenos municpios excludos dessa obrigatoriedade, a no ser que as leis orgnicas estaduais ou municipais o determinem, ou que os municpios, voluntariamente, desejem implementar alguns dos instrumentos previstos pelo Estatuto. Embora possam no sofrer na mesma escala os problemas urbanos dos grandes centros, os pequenos municpios seguramente sofrem com a falta de denio de diretrizes e instrumentos para orientar seu desenvolvimento e, portanto, no devem abrir mo de construir seu referencial para cuidar do seu territrio e orientar o desenvolvimento urbano. Mais que isso, todos os municpios tm por atribuio constitucional a responsabilidade de exercer o controle sobre o uso e ocupao do solo e criar condies para o desenvolvimento sustentvel e mais justo do seu territrio. De modo geral, os municpios de pequeno, e mesmo mdio porte, tm diculdades operacionais para levar adiante uma prtica de planejamento e gesto urbana, pela absoluta falta de estrutura administrativa, pessoal qualicado e instrumental apropriado de trabalho. Tais limitaes fazem com que a leitura do seu lastro institucional e do nvel de mobilizao social seja o primeiro passo para identicar a capacidade de gesto potencial e limites, para iniciar o processo de elaborar e discutir o Plano Diretor.
* Fonte: Ministrio das Cidades 2004, baseado no art. 41 do Estatuto da Cidade, no contabilizados os municpios do inciso V reas de empreendimento de impacto regional ou Nacional, onde o poder pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do art. 182 da Constituio Federal.
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Na maioria dos municpios, a mobilizao social limita-se aos conselhos obrigatrios nas reas de sade e educao. Conselhos de poltica urbana ou habitao so pouco expressivos. Mas em muitos se destaca o trabalho das comunidades de base feito pela Igreja Catlica, ou a organizao das comunidades rurais em funo da produo. A abertura de espaos institucionais de participao ter muito mais chance de sucesso (tanto em pequenos municpios como em grandes), se houver vontade poltica de romper com a prtica tradicional: autoritria, clientelista e vertical. No faz sentido reproduzir, para a estrutura social de uma pequena cidade, os complexos instrumentos de mobilizao presentes nas grandes metrpoles, com a sua multiplicidade de arenas representativas e mecanismos de participao. Outro grande diferencial na capacidade de planejamento dos municpios de mesmo porte resulta do seu grau de integrao microrregional, nas suas diversas formas: consrcios, associaes microrregionais, pactos, fruns de desenvolvimento, comits etc. A capacidade municipal para elaborar o Plano Diretor ser tanto maior quanto mais o municpio estiver articulado com os demais municpios da microrregio e iniciar seu processo de planejamento a partir da identicao da sua vocao regional, da diviso de papis, entre outros pontos. Essa articulao, no s potencializa a soluo de problemas comuns e qualica os resultados, como permite otimizar recursos no processo de elaborar o Plano Diretor, ao possibilitar a contratao de servios comuns como consultorias, elaborao de cadastros, estudos, mapeamento, dentre outros.
Desaos e perspectivas
No Brasil, tm-se alimentado altas expectativas de consagrar conquistas sociais mediante mudanas na lei e no instrumental normativo. Com a mesma freqncia com que se criam, essas expectativas tm sido frustradas, aps grandes investimentos institucionais na elaborao de um Plano Diretor que no resulte em mudanas efetivas ou numa reorientao das polticas urbanas locais. E tal 70
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fenmeno poder ser tanto mais provvel quanto menor seja a real mobilizao social em torno do processo de realizao e implementao de um Plano Diretor. Considerando as especicidades dos pequenos municpios, assim como experincias com xito, como a de Pernambuco, em que, se a simplicao e a estratgia gradual de elaborao dos Planos Diretores possibilitou grandes avanos, cabe concluir com algumas recomendaes de carter aplicativo. A primeira dessas recomendaes que, independente da abordagem metodolgica que se adote, o processo de elaborar o Plano pode ser resumido em organizar a comunidade local para responder trs perguntas-chave: Que municpio temos? Que municpio desejamos? Que acordo podemos rmar para alcanar essa situao desejada? O Estatuto da Cidade prev que as respostas a essas perguntas devem estar representadas num conjunto mnimo de diretrizes, comuns a todos os Planos Diretores, independente do porte do municpio. Os Planos Diretores devem contemplar, pelo menos, a delimitao da zona urbana e rural; estabelecer em que reas o municpio pode crescer em termos construtivos e tambm populacionais (adensamento construdo e populacional); a identicao de reas de risco ou muito vulnerveis (como encostas ngremes, reas inundadas ou reas de mangue); a reserva de espaos de preservao ambiental e de desenvolvimento das potencialidades municipais; a valorizao do patrimnio cultural, a reserva de terrenos para produzir moradia digna para populao de baixa renda, instrumentos para regularizar as moradias e a economia informal e para a gesto compartilhada na implementao e monitoramento do Plano Diretor. Quatro aspectos, de carter mais geral, devem tambm ser ressaltados no contexto especco da elaborao de Planos Diretores para municpios de pequeno porte. O primeiro deles a identicao clara dos problemas prioritrios a se enfrentar, na escala do municpio, reetindo as suas especici-
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dades, evitando-se repetir modelos e solues supostamente arrojadas, espelhadas nos processos e instrumentos aplicados em grandes centros urbanos. O segundo aspecto diz respeito a uma imprescindvel leitura e articulao na escala regional, reconhecendo-se que o foco necessrio no municpio no pode ser fator limitante para que se compreenda o papel do municpio no contexto de uma rede urbana mais ampla abrangendo o cenrio microrregional e as relaes com as principais cidades no estado. O terceiro refere-se necessidade de buscar integrao e apoio institucional da esfera estadual e, na medida do possvel, federal. Com esse apoio, as administraes locais tero melhores condies para realizar o Plano Diretor, particularmente no que diz respeito a mobilizar pessoal qualicado e sistemas de informaes estruturados. Qualquer que seja o porte do municpio, importante ter um cadastro bem feito, que identique todos os lotes e construes, seus usos, a rede de infra-estrutura da cidade. Hoje, possvel ter um cadastro informatizado para um pequeno ou mdio municpio a custo relativamente baixo e utilizando os dados do IBGE por setor censitrio. possvel atender uma planta fsico-territorial com informao socioeconmica sobre as famlias moradoras e as atividades instaladas. Para uma pequena cidade, o levantamento em campo apenas com equipe de topograa para atualizao de planta tambm no muito custoso. Na falta de opo melhor, pode-se tomar como base as plantas dos servios de abastecimento de gua ou da rede eltrica. A contratao dos servios de levantamento e cadastro, se feita por um conjunto de municpios, pode otimizar recursos e melhorar as condies de existncia tcnica. O ltimo aspecto remete dimenso poltica do planejamento, reconhecendo-se que h sujeitos e interesses distintos no contexto local e que somente a construo de um processo aberto e representativo ser capaz de dar lugar a um Plano Diretor que represente os interesse da maioria e tenha possibilidade de transformar efetivamente a realidade local.
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tema 6 plano diretor e poltica habitacional

A Constituio Federal de 1988 reconhece o direito moradia como direito social bsico e amplia o conceito alm da edicao, incorporando o direito a infra-estrutura e servios urbanos. As diretrizes dessa poltica sero denidas no Plano Diretor municipal. A poltica habitacional instrumento para alcanar o direito moradia e passa, necessariamente, pela esfera municipal. A importncia da poltica habitacional no desenvolvimento urbano, econmico e social das cidades relaciona-se com o processo de reproduo social do espao urbano, em pelo menos trs aspectos: social, econmico e territorial. A poltica habitacional no pode ser compreendida simplesmente como poltica de construo de conjuntos habitacionais, reurbanizao e requalicao de edicaes. Seu objetivo deve ser satisfazer uma das necessidades bsicas da populao um povo com carncias habitacionais srias um povo amputado na sua capacidade de desenvolvimento e de progresso social e cultural. Os aspectos sociais da poltica da habitao podem ser discutidos e encaminhados, em trs polticas: Uma poltica de subsdio que consiste em o poder pblico mobilizar recursos para viabilizar a produo e comercializao subsidiada de habitao para populao de menor renda, atendendo parcela da populao que no tem condies para adquirir, locar ou arrendar uma moradia no preo de mercado; Uma poltica de redistribuio do rendimento, que facilita o acesso habitao mediante bonicaes nanceiras, incentivos scais, subsdios de renda, entre outros, de uma
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parte signicativa da populao, que tem diculdade cada vez maior para pagar os preos no mercado de compra ou aluguel de imveis; Uma poltica de integrao social, que destinada a combater os fenmenos de segregao urbana, a formao de ghettos na periferia das grandes cidades, os fenmenos de segregao urbana; os desequilbrios sociais e urbansticos, com as respectivas conseqncias da elevao da criminalidade e da degradao social.
A dimenso econmica
A poltica habitacional pode ser utilizada como um elemento das polticas econmicas anticclicas, destinadas a combater as conjunturas de recesso, mediante a criao de empregos e do conseqente aumento do consumo; e tambm pode fomentar a poupana das famlias de baixa renda.
A questo territorial
Torna-se inegvel o efeito que as polticas habitacionais exercem sobre o territrio da cidade. A falta ou a insucincia de uma poltica habitacional contribui para consolidar a irregularidade. Uma poltica habitacional supercialmente eciente, mas desarticulada do planejamento urbano do territrio pode gerar conjuntos habitacionais problemticos. Nesse sentido, a articulao da poltica habitacional com os instrumentos de ordenao do territrio contidos no Plano Diretor, pode contribuir para combater a segregao social e espacial, o desenvolvimento desordenado das periferias e assentamentos irregulares, reabilitar centros urbanos e histricos e pode, com isso, criar condies para que as cidades se reproduzam de forma mais igualitria. A poltica de habitao no se resume mera construo e gesto dos conjuntos habitacionais e reurbanizao de assentamentos
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precrios, como j foi dito acima, envolve aspectos da poltica redistributiva do Estado e da poltica de integrao social, de orientaes de coeso social e territorial. O Plano Diretor deve incidir diretamente nas diretrizes locais da poltica habitacional, induzindo o repovoamento das reas centrais e vazios urbanos, destinando reas infra-estrutradas na cidade para proviso de habitao de interesse social, democratizando o acesso ao solo urbano e prpria cidade, para a populao de baixa renda, reconhecendo a necessidade de insero social e espacial dos assentamentos informais na malha urbana e na prpria vida da cidade, entre outros. Nesse sentido, acreditamos que a poltica habitacional deve obedecer a lgica da descentralizao. O municpio deve estabelecer em seu planejamento urbano as estratgias para enfrentar os problemas da demanda por moradia social, mediante, principalmente, instrumentos de gesto urbana estabelecidos nos seus respectivos planos diretores.
A poltica habitacional na construo do Plano Diretor

importante que a poltica habitacional municipal esteja em sintonia com o Plano Diretor. A questo habitacional aparece nas diversas etapas de elaborao de um Plano Diretor e especialmente nas polticas setoriais afetas ao desenvolvimento urbano, na proposta e no projeto de lei do Plano Diretor. J na etapa de leitura tcnica e comunitria alguns mapas devero ser construdos para que possibilitem um enfoque especco do tema habitacional, como por exemplo: mapa com habitaes em reas de risco (determinando o tipo de risco - inundao, eroso, contaminao de subsolo, deslizamento), mapa de renda familiar, de densidade habitacional e de densidade populacional nas reas ocupadas. Nesse primeiro momento deve ser levantado tambm um cadastro atualizado mostrando o quadro habitacional do municpio, seu dcit habitacional e as faixas de renda familiar atingidas, quais 75
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as caractersticas das habitaes de baixa renda (quantos metros quadrados/habitantes). Essas informaes e a estimativa do nmero de habitantes que o municpio deve abrigar nos prximos anos de durao do Plano Diretor (estima-se geralmente 10 anos), permitem dimensionar quantas novas habitaes o municpio ter que abriga e o crescimento do dcit habitacional. Esses nmeros so referncia para determinar o quanto de habitao dever ser planejado. Muitas vezes nesse clculo devem entrar variveis relativas regio onde o municpio est inserido. Se est localizado em regies metropolitanas, deve-se considerar os efeitos do crescimento territorial e planejamento dos vizinhos mais prximos, considerando que estes exercem inuncias uns sobre os outros. Ainda no caso de regies metropolitanas interessante que haja um dilogo intenso entre os municpios ou sistemas de cooperao visando estabelecer uma poltica regional que atenda aos diversos interesses e vetores de crescimento em jogo. O Plano Diretor deve considerar, para efeito de planejamento, a capacidade do municpio de prover habitaes para baixa renda e a necessidade de fomentar investimentos privados, criando mercado que estimule construes para essa faixa de renda. A capacidade do municpio de prover habitaes deve ser pensada em consonmcia com os programas federais e estaduais de nanciamento habitacional. Muitas vezes esses programas tm uma faixa de renda familiar determinada para a proviso, ou outros aspectos que devem ser estudados na etapa propositiva. No sentido de estmulo ao investimento privado podem (e devem) ser utilizados instrumentos do Estatuto da Cidade, como os de induo utilizao ou ocupao em reas j infra-estruturadas, combinados por exemplo com reas de ZEIS, visando estimular no somente a ocupao ou utilizao, mas tambm a construo de habitao de interesse social. Ou mesmo, nos municpios com mercado imobilirio ativo e forte, pode-se liberar as reas onde se quer construir habitao de interesse social (geralmente marcadas como ZEIS) do pagamento da Outorga Onerosa, tornando essas reas interessantes ao mercado. Uma terceira possilibilidade, um pouco diferente 76
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das demais pois trabalha no sentido de garantir moradia em reas bem infra-estruturadas marcar ZEIS em reas onde o mercado est atuando fortemente, ao mesmo tempo que se d destinao dos recursos obtidos com Outorga Onerosa para a construo de habitao de interesse social. Os instrumentos de preservao do patrimnio tambm devem ser combinados com instrumentos que visem o uso habitacional, visando a recuperao de centros histricos e manuteno da vida urbana desses locais. A delimitao de reas para o crescimento urbano, bem como para a proviso habitacional, deve levar em considerao o planejamento do municpio como um todo. Deve levar em conta: as reas que no podem ser ocupadas, a serem preservadas, ambientalmente frgeis, reas de mananciais, cuja ocupao no desejvel; a necessria existncia de saneamento ou projetos de saneamento cuja estrutura d conta do adensamento populacional estimado, visando a manuteno do meio ambiente e tambm a otimizao dos investimentos pblicos, promovendo cidades mais com manchas mais concentradas e melhor infra-estruturadas. Isso sem falar em toda a rede de infra-estrutura que apia os ncleos habitacionais, com equipamentos urbanos (creches, escolas, postos de sade, postos de trabalho, etc), transporte pblico, com boa acessibilidade, dentre outras. A determinao de reas para o crescimento ou implantao de habitao para baixa renda deve considerar a proximidade de reas de trabalho, ou reas para promoo do desenvolvimento econmico, visando a proximidade casatrabalho, evitando a construo de reas perifricas desasistidas, longe das reas de trabalho. O mapeamento da situao fundiria tambm ser importante para estabelecer quais reas demandam regularizao fundiria. A vericao da faixa de renda afetada pode sugerir propostas diferentes 77
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de regularizao urbanstica e fundiria, atravs de investimentos pblicos e/ou privados. necessrio conhecer os processos que levaram irregularidade, os tipos existentes, estabelecer os critrios para denir quais reas que sero objeto de regularizao, integrar as aes de urbanizao com as aes de regularizao, estabelecer mecanismos de parceria e interlocuo com a comunidade das reas envolvidas, bem como instrumentos de parceria e cooperao tcnica para a promoo da regularizao. O Plano Diretor deve reconhecer as reas ocupadas de forma irreversvel por populao de baixa renda e denir formas de interveno pblica nessas reas, atravs de projetos de regularizao. Alm disso, o Plano deve estabelecer parmetros de uso e ocupao do solo condizentes com os problemas habitacionais e a necessidade de regularizao efetiva no municpio. Na parte de polticas setoriais, o Plano deve estabelecer os objetivos, princpios e diretrizes da poltica habitacional; as aes estratgias para a implantao da poltica. Deve estabelecer a elaborao de planos, sejam essas planos de habitao municipal, de regularizao urbanstica e fundiria, como devem ser os planos das ZEIS. No Plano Diretor tambm j aparecem parmetros construtivos importantes para estimular o adensamento, colaborar na regularizao, etc. Os instrumentos de regularizao fundiria tambm devem estar contidos no corpo da lei do Plano Diretor. Por ltimo, mas no menos importante necessrio salientar que fundamental a participao da populao em todas as etapas e propostas descritas acima. Somente com essa participao a poltica e projetos devero promover espaos mais equilibrados mantendo a populao nos espaos requalicados, urbanizados.
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tema 7 plano diretor e regularizao fundiria

A regularizao fundiria processo de interveno pblica em reas urbanas ocupadas por assentamentos informais, processo que abrange a dimenso jurdica referente titulao dos terrenos, articulada a dimenses urbanstica e ambiental centrada na regularizao do parcelamento e dos parmetros de uso e ocupao do solo. A regularizao fundiria no um processo que restringe-se titulao, deve estar em sintonia com os projetos de melhoria urbana, de urbanizao ou sociais previstos (ou j elaborados), com a capacidade de equipe e de interveno do municpio e, principalmente, com os princpios e diretrizes da poltica habitacional, das polticas sociais e do Plano Diretor. A poltica de regularizao fundiria deve ser capaz de superar os processos que colaboram para a irregularidade. Os processos de regularizao fundiria em reas pblicas e privadas colocam-se numa perspectiva de efetivao do Direito moradia, e que se busca assegurar nos Programas de Regularizao Fundiria e no especicamente o Direito Propriedade. Nesses termos, so relevantes instrumentos como a Concesso do Uso Especial Para Fins de Moradia, bem como aes coletivas de regularizao fundiria. O Estatuto da Cidade Lei n 10.257/01 juntamente com a Medida Provisria n 2.220 , instituem vrios instrumentos para implementar a regularizao fundiria como: Usucapio Especial Urbano (individual/coletivo), Concesso de Uso Especial para ns de moradia (individual/coletivo) e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Esses institutos independem do Plano Diretor. preciso salientar que mesmo nos casos em que o poder pblico no agir, o indivduo tem o direito regularizao fundiria. direito da comunidade reivindicar a regularizao fundiria.
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No Estatuto da Cidade esto previstos tambm instrumentos que induzem as formas de uso e ocupao do solo, com efeitos sobre a interao entre a regulao urbana e a lgica de formao de preos no mercado imobilirio. O IPTU Progressivo no Tempo, o Solo Criado e o Direito de Superfcie so exemplos de dispositivos que, ao promoverem a separao entre o direito de propriedade e o potencial construtivo atribudo pela legislao aos terrenos, atuam sobre a dinmica imobiliria, inibindo processos especulativos. Esses instrumentos so fundamentais no campo das chamadas polticas preventivas. Os programas de regularizao fundiria precisam ser combinados com investimentos pblicos e polticas sociais e urbansticas que gerem opes adequadas e acessveis de moradia social para os grupos mais pobres. Assim, o Estatuto da Cidade representa um marco de referncia legal que consagra a aplicao de vrios instrumentos de regularizao fundiria, alm daqueles centrados na democratizao da gesto urbana e na ampliao do acesso moradia. necessrio, portanto, aplicar e aperfeioar os instrumentos contidos no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, o Plano Diretor o instrumento principal, pois as reas importantes para a utilizao do Usucapio Urbano, da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, da Concesso do Direito Real de Uso e das Zonas Especiais de Interesse Social precisam estar denidas e contidas nas proposies do Plano Diretor.
Estatuto da Cidade, Plano Diretor e instrumentos de Poltica Fundiria

Usucapio Urbano um instrumento de regularizao fundiria que assegura o direito moradia aos segmentos sociais que vivem em favelas, cortios, conjuntos habitacionais invadidos e loteamentos irregulares, podendo ser aplicado de forma individual ou coletiva. A Constituio Federal institui Usucapio em reas urbanas (art. 183).* O Estatuto da Cidade prev usucapio coletivo e Assistncia Tcnica e Jurdica Gratuita.**
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Cabe ao Plano Diretor denir reas onde est situada a populao de baixa renda passvel de ser usucapida coletivamente: favelas, loteamentos irregulares e cortios, assim como as reas especiais de interesse social, que devero ser urbanizadas pelo poder pblico municipal. A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, destina-se regularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa renda, sendo vetada a aquisio do domnio pleno sobre as referidas terras. A Constituio Federal dene, no art. 183, pargrafo 1, que o ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independente do estado civil. A regulamentao do art. 183 ocorreu mediante a Medida Provisria n 2.220/01, que assegura o direito concesso de uso especial, de forma individual ou coletiva de reas pblicas federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal, de at 250m2, localizadas em reas urbanas. A atuao do poder pblico em situaes especiais: art. 4 No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder garantir ao possuidor o exerccio do direito da concesso de uso especial em outro local; art. 5 facultado ao poder pblico assegurar o exerccio do direito da concesso de uso especial em outro local na hiptese de ocupao de imvel: De uso comum do povo; Destinao a projetos de urbanizao;
*Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at 250 m2, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. **As reas urbanas com mais de 250 m2, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural (art. 10). O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis (art. 12, pargrafo 2).
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De interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais; Reservado construo de represas e obras congneres; Situado em via de comunicao. O Plano Diretor deve especicar as reas que sero destinadas s famlias a serem relocadas, no caso das situaes especiais, bem como denir critrios para o processo de relocao, devendo tambm constituir Plano Habitacional que articule recursos do oramento municipal destinados implementao do Plano Diretor. A Concesso do Direito Real de Uso (CDRU) instituto anterior publicao do Estatuto da Cidade, tendo sido estabelecida pelo Decreto-Lei n 271 de 28 de fevereiro de 1967, que disps tambm sobre loteamento urbano e concesso do espao areo. A CDRU pode ser denida como um direito real resolvel, aplicvel a terrenos pblicos ou particulares, de carter gratuito ou oneroso, para ns de urbanizao, industrializao, edicao, cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social. Pode ser concedida de forma individual ou coletiva. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so um dos importantes instrumentos que do suporte aos processos de regularizao fundiria. Algumas experincias no pas demonstram a importncia desse instrumento, no sentido de favorecer a xao de populaes de mais baixa renda em determinadas reas da cidade. Programas desenvolvidos a partir da dcada de 1980, em cidades como Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre, demonstram a potencialidade das ZEIS. Em So Paulo, os Movimentos Sociais por Moradia conseguiram xar as reas das ZEIS no Plano Diretor e, em Santo Andr, foi instituda uma Comisso de Gesto das ZEIS. Por outro lado, ainda h uma srie de limites tcnicos e polticos que precisam ser enfrentados para potencializar o instituto das ZEIS nos Programas de Regularizao Fundiria. Em Goinia, por exemplo, as ZEIS sequer foram denidas no Plano Diretor; e em Natal, apesar de as ZEIS terem sido demarcadas no Plano Diretor desde 1994, ainda no foram realizados programas de regularizao urbanstica e fundiria nessas reas, numa escala que apresentasse efeitos signicativos sobre o problema da habitao social na cidade. 82
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O Estatuto da Cidade dene que as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so destinadas primordialmente produo e manuteno da habitao de interesse social. Visam a incorporar os espaos urbanos da cidade clandestina: favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e habitaes coletivas (cortios), cidade legal. Por esse instrumento, ca reconhecido pela ordem jurdica da cidade, que para atender sua funo social, as reas ocupadas pela comunidade de baixa renda devem ser utilizadas para ns de habitao de interesse social. As ZEIS so classicadas de acordo com as caractersticas de uso e ocupao da rea urbana; podem ser: Terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, por populao de baixa renda ou por assentamentos assemelhados, em relao aos quais haja interesse pblico em promover a urbanizao ou a regularizao jurdica da posse da terra; Loteamentos irregulares que, por suas caractersticas, coloca-se o interesse pblico na promoo da regularizao jurdica do parcelamento, na complementao da infraestrutura urbana ou dos equipamentos comunitrios, bem como na recuperao ambiental; Terrenos no edicados, subutilizados ou no edicados, necessrios implantao de programas habitacionais de interesse social. Para garantir a destinao das ZEIS, o Executivo municipal dever constituir programas de interveno, tais como a urbanizao e regularizao fundiria de lotes urbanizados e a construo de moradias populares. As ZEIS devem ser institudas por lei municipal, que pode ser a Lei do Plano Diretor ou uma lei especca.
O processo de Regularizao Fundiria

Alm da aplicao dos instrumentos urbansticos e scais assegurados no Estatuto da Cidade, outras dimenses do problema da regularizao fundiria precisam ser consideradas.
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6/8/04, 11:55:00 PM
Deve-se ressaltar a importncia de Programas Municipais de Regularizao Fundiria que no se restrinjam perspectiva somente jurdica do registro cartorial, mas que conciliem essa dimenso urbanstica e ambiental e com as polticas pblicas sociais. A Poltica de Regularizao deve ser capaz de superar o crculo vicioso da irregularidade. Sendo uma poltica de carter curativo, ela s ter sentido no planejamento das cidades se estiver combinada com uma poltica preventiva, capaz de alterar as regras do jogo imobilirio urbano, a exemplo da ocupao dos vazios urbanos para procurar novas moradias de interesse social. No caso da regularizao de assentamentos informais, entende-se que os Programas de Regularizao Fundiria devem contemplar aes de Regularizao Jurdica referentes titulao dos terrenos, de forma articulada ao Plano de Urbanizao, no qual se denem, por exemplo, os parmetros arquitetnicos e de uso e ocupao do solo compatveis com as dimenses socioeconmicas e fsico-ambientais das reas sob interveno. Com relao ao papel da Unio nas Polticas de Regularizao Fundiria, de fundamental importncia formular e implementar programas de apoio s aes em mbito municipal, que facilitem a articulao dos programas especcos de regularizao fundiria com as demais polticas que a eles se relacionam, como caso da Poltica de Gesto das Terras Pblicas conduzida pela Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU). Nesse sentido, o Ministrio das Cidades implementou o Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, atravs da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU). O Programa de apoio porque a competncia constitucional do municpio. O governo federal tem agido de forma mais direta e, de certa maneira, dando o exemplo nos assentamentos precrios localizados em terras da Unio. Vrias so as aes j em andamento, com relao temtica da regularizao fundiria em reas da Unio: terrenos de marinha, em imveis subutilizados da Rede Ferroviria Federal e do INSS. Certamente, essas aes exercero inuncia, tanto na poltica habitacional, no que tange regularizao dos assentamentos informais situados em reas pblicas, quanto no campo especco da Poltica do Patrimnio Pblico no pas.
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O grande desao compatibilizar a escala das intervenes com os padres tcnicos urbansticos e ambientais, dos assentamentos e com os direitos a serem reconhecidos. Esses fatores tm que ser pensados conjuntamente para a sustentabilidade dos programas, para que tenham impactos signicativos na realidade. necessrio que os programas e os instrumentos de regularizao fundiria estejam relacionados ao Plano Diretor e ao projeto especco da cidade que queremos. A combinao desses instrumentos poder solucionar muitos dos problemas da ilegalidade urbana, como por exemplo, a implementao do solo criado ou das Operaes Urbanas Interligadas, pode gerar fundos para regularizao e potencializar aes que podem ser desenvolvidas pelo urbanizador social com a contrapartida do setor privado. O Plano Diretor uma forma de induzir os processos de regularizao fundiria, num contexto de efetiva participao social. O Estatuto da Cidade incorpora os mecanismos de participao direta dos cidados no processo decisrio, denindo audincias pblicas, plebiscitos, referendos, conferncias, alm da obrigatoriedade de implementao de oramentos participativos. Muito embora tenha-se agravado a criao articial de formas de participao popular, essa fundamental e deve ser garantida nos processos do Plano Diretor, seja por meio de uma poltica de capacitao, seja pela criao de grupos gestores nos assentamentos informais. O resultado dos processos de regularizao fundiria aponta para a oportunidade de construirmos cidades mais justas e saudveis, e para o aprofundamento dos instrumentos e mecanismos de planejamento necessrios para a efetivao dos direitos humanos no pas, em particular, do direito moradia.
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tema 8 plano diretor, transporte e mobilidade

O Estatuto da Cidade, em seus diversos artigos, refora o servio de transportes urbanos como servio pblico e a competncia da Unio no estabelecimento de diretrizes para seu desenvolvimento e torna obrigatria a existncia de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de 500 mil habitantes ou situadas nas regies metropolitanas. Os instrumentos urbansticos nele defendidos propiciam um maior controle sobre a expanso urbana pautada pelo mercado imobilirio e a regularizao dos assentamentos urbanos, indicando um maior aproveitamento da infra-estrutura existente. Somados aos mecanismos de participao da sociedade, com os oramentos participativos e estudos de impacto de vizinhana, abrem possibilidades para as solues necessrias de uso mais adequado do espao urbano, com grande repercusso nos sistemas de transportes. importante ressaltar que a necessidade de deslocamento conseqncia da distribuio e densidade de ocupao das diversas atividades pela malha urbana e que, por outro lado, o sistema virio e de transporte um forte indutor dessa distribuio, o que deve ser considerado na formulao dessa legislao. Por outro lado, os Planos Diretores, tradicionalmente estabelecem diretrizes para a expanso/adequao do sistema virio e para o sistema de transporte pblico, considerando apenas o deslocamento dos veculos e no das pessoas. A idia trabalhar a mobilidade das pessoas, em substituio ao enfoque de planejar apenas o transporte e o trnsito. Incorporar a mobilidade urbana no Plano Diretor priorizar, no conjunto de polticas de transporte e circulao, a mobilidade das pessoas e no dos veculos, o acesso amplo e democrtico ao espao urbano e os meios no motorizados de transporte.
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Destacam-se os seguintes princpios: Universalizar o acesso cidade; Controlar a expanso urbana; Melhorar a qualidade ambiental; Democratizar os espaos pblicos; Trabalhar com Gesto Compartilhada; Fazer prevalecer o interesse pblico; Combater a degradao de reas residenciais, ocasionada pelo trnsito intenso de veculos. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu que o transporte pblico servio pblico essencial e transferiu aos municpios a responsabilidade de gerir os servios de transporte e trnsito. Desde ento, na prtica, o governo federal retirou-se do setor, ignorando que os problemas existentes no poderiam ser resolvidos s no nvel local. O Cdigo de Trnsito Brasileiro de 1998 consolidou a competncia de gesto do trnsito urbano nos aspectos referentes ao uso das vias pblicas nos municpios, possibilitando que todo o ciclo de gesto da mobilidade casse sob a responsabilidade das prefeituras: planejamento, projeto, implantao e scalizao. Porm, dos 556 municpios brasileiros, menos de 10% tm implantados seus rgos de trnsito. A mobilidade urbana ao mesmo tempo causa e conseqncia do desenvolvimento econmico-social, da expanso urbana e da distribuio espacial das atividades. Alm disso, deve-se considerar a ntima relao entre infra-estrutura, transporte motorizado e a questo ambiental. O deslocamento de pessoas e mercadorias inuencia fortemente os aspectos sociais e econmicos do desenvolvimento urbano, sendo a maior ou menor necessidade de deslocamentos denida pela localizao das atividades na rea urbana. A grande diculdade para incorporar a idia de mobilidade ao planejamento urbano e regional contribuiu atravs dos anos para produzir cidades cada vez mais excludentes e insustentveis do ponto 87
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de vista ambiental e econmico. Essa diculdade deve-se talvez ao fato de que a infra-estrutura viria fator determinante do planejamento fsico-territorial, sendo grande o investimento pblico a ela destinado e a presso exercida pelo crescimento vertiginoso da frota de veculos privados. Por outro lado, o servio de transportes, do qual depende a grande maioria da populao, ainda no encarado como servio pblico essencial, como determina a Constituio Federal, pois, na sua grande maioria, alm de ter sua operao concedida a terceiros, no implica investimentos pelo poder pblico, j que, injustamente, totalmente pago pelos usurios que dele dependem, mediante a tarifa. Trazer luz a questo da mobilidade urbana um dos grandes desaos a serem encarados pelo Planejamento Urbano no Brasil. A legislao vigente estabelece claramente as competncias dos trs nveis de governo no que diz respeito ao sistema de transportes. Unio compete, principalmente, estabelecer leis e normas de trnsito e diretrizes gerais das polticas urbanas; Aos estados, compete licenciar veculos e motoristas e criar polticas integradas de transporte para as Regies Metropolitanas e Aglomerados Urbanos; Aos municpios, compete ser responsvel pela construo e manuteno das vias pblicas, pela regulamentar o uso, gerir o sistema de transporte pblico e scalizar o cumprimento da legislao e normas de trnsito, no que se refere circulao de veculos e pedestres. Paralelamente, cabe tambm ao poder pblico municipal elaborar toda a legislao urbanstica, que, como j est dito, tem grande inuncia no sistema de transporte, e vice-versa.
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Plano Diretor e mobilidade: construir um novo paradigma

Os problemas enfrentados diariamente pelas pessoas ao se locomoverem nas cidades normalmente tm sido analisados de forma fragmentada; nessa anlise, os problemas do sistema de transporte so dissociados da circulao de veculos particulares e do uso do solo. A anlise dos sistemas de transporte focaliza itens inerentes operao dos sistemas, como demanda e oferta; e os responsveis pelo trnsito, por sua vez, tm a preocupao de garantir a uidez de veculos com o mximo de segurana possvel. O investimento em sistema virio assume grande importncia e as administraes municipais dedicam parcela enorme de seus esforos e recursos para expandi-lo; essa expanso adquire dinmica prpria e transforma-se em um m em si, com grandes obras que se autojusticam. O planejamento do investimento e a execuo, nesse caso, normalmente so feitos por distintos rgos da administrao pblica, reforando o atual modelo de pensar as cidades. O atual processo de urbanizao propicia a fragmentao do espao urbano, separando bairros residenciais, cada vez mais distantes dos locais de trabalho e de lazer, o que expulsa a populao mais carente, cada vez mais para a periferia dos grandes centros. Esse modelo de ocupao gera vazios urbanos e a estrutura construda para a circulao de automveis ou mesmo para o transporte coletivo resulta em reas degradadas fsica e economicamente, com alto custo social, com perda de vidas humanas, poluio, destruio do espao vital, congestionamentos e perda da mobilidade das pessoas, principalmente das mais carentes. A anlise conjunta de todos esses aspectos que condicionam a circulao das pessoas nas cidades fundamental para compreender a mobilidade urbana O objetivo desse texto subsidiar as discusses para elaborar Planos Diretores, com o conceito de mobilidade urbana sustentvel, como importante fator para o desenvolvimento das cidades. O conceito de mobilidade urbana sustentvel pode ser aplicado independentemente do porte da cidade, considerando-se a diversidade dos municpios brasileiros, pois possui valores que podem ser considera89
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dos universais. A ao do poder pblico para garantir a mobilidade urbana sustentvel deve considerar todo o espao pblico onde h circulao de pessoas, que envolve as reas de pedestres e as vias, evitando intervenes parciais. Duas frentes de trabalho so necessrias para desenvolver e implementar esse conceito. A primeira frente intervir no espao j construdo; a segunda adotar diretrizes e princpios da mobilidade urbana sustentvel nas reas de expanso urbana.
Principais diretrizes
Diminuir o nmero de viagens motorizadas: Uma cidade pode ser considerada organizada, eciente e preparada para atender aos cidados quando as pessoas conseguem morar perto de seu local de trabalho e acessar os servios essenciais, sem deslocamentos motorizados, realizando pequenas viagens a p ou de bicicleta; ou acess-los pelos modos coletivos de transporte. Formar e consolidar subcentros urbanos, ou a multicentralidade, resulta em diminuir o nmero de viagens. No se pode reconstruir uma cidade; mas quando se posicionam melhor os equipamentos sociais, informatizam-se e descentralizam-se os servios pblicos e ocupam-se os vazios urbanos, modicam-se objetivamente os fatores geradores de viagens. Trata-se, portanto de procurar no gerar necessidade de deslocamento motorizado, para a populao. Repensar o desenho urbano: Esse princpio tem como conseqncia um novo desenho urbano e uma outra forma de planejamento das vias, para dar suporte mobilidade urbana sustentvel. Nos novos loteamentos, onde normalmente o sistema virio planejado em forma de tabuleiro, pode ser utilizado o desenho de vilas ou a ausncia de cruzamentos, que preservam os moradores do trfego de veculos, forma comum de pensar os condomnios fechados. A interligao de vias na expanso do sistema virio pode ser substituda pela descontinuao das vias, com ruas sem sada, destinadas exclusivamente ao acesso local dos moradores. Outra possibilidade adotar desenho sinuoso, para reduzir a velocidade dos veculos nas reas residenciais, priorizando a segurana dos pedestres.
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Repensar a circulao de veculos: Muitos prossionais de trnsito imaginam que, ao melhorar o uxo de veculos, estaro melhorando as condies de locomoo de todos; de fato, esse tipo de ao refora o atual modelo de mobilidade. Essa situao, de to calamitosa, j foi denida como apartheid motorizado: o pedestre desconsiderado pelos tcnicos que tentam organizar o trnsito nas cidades, mas s consideram os veculos. No se prope que se eliminem as viagens em veculos ou os automveis; o que se prope que a importncia de haver automveis no seja o nico critrio considerado nos planos e projetos para organizar-se a cidade, como se fosse razovel imaginar que todos os cidados tenham meios para comprar carros. Ao pensar a cidade, indispensvel considerar que a maioria da populao depende dos meios no motorizados, ou do transporte coletivo. O atual modelo de prioridade na circulao que faz com que os custos sociais gerados pelo transporte individual poluio, congestionamentos e acidentes, sejam injustamente distribudos, prejudicando a maioria da populao que no possui automvel. A restrio do uso do automvel est relacionada diminuio do trfego de passagem nas reas estritamente residenciais, permitindo o acesso somente de moradores, e adoo de aes que priorizem ou torne mais segura a circulao de pedestres, como a ampliao de caladas e alterao do desenho das vias para a reduo de velocidade dos veculos. Desenvolver os meios no motorizados de transporte: A incluso da bicicleta nos deslocamentos urbanos deve ser abordada como maneira de diminuir o custo da mobilidade das pessoas, superando uma viso predominante de uso para o lazer. Sua integrao aos modos coletivos de transporte possvel, principalmente nos sistemas de grande capacidade, mas deve ser considerada como parte do novo desenho urbano para dar suporte mobilidade urbana sustentvel, incorporando-se a construo de ciclovias e ciclofaixas nas diretrizes de expanso urbana. Reconhecer a importncia do deslocamento dos pedestres: O deslocamento a p, para superar pequenas distncias at os locais onde esto disponveis os servios pblicos essenciais ou comrcio deve ser valorizado. Este modo de transporte favorecido atravs da melhoria da qualidade das caladas, do paisagismo, da iluminao e 91
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sinalizao. Deve-se incorporar o espao da calada como via pblica de fato, com tratamento especco. Garantir a descentralizao, a multiplicidade e a melhor distribuio das atividades econmicas no espao urbano e desestimular o zoneamento de especializao, reduzindo as necessidades de deslocamentos, principalmente motorizados, para acessar a infra-estrutura urbana e seus servios. Proporcionar mobilidade s pessoas com deficincia e restrio de mobilidade: O acesso de pessoas com decincia aos sistemas de transporte teve como imagem o acesso do usurio de cadeiras de rodas e foi entendida como uma adaptao atravs de elevadores, aos diversos tipos de veculos utilizados no Brasil. Essa viso impediu uma abordagem mais adequada do problema, porque, nessa soluo, so esquecidos todos os outros muitos tipos de decincia. Trata-se de discutir a mobilidade das pessoas com decincia, pela cidade, nos vrios modos possveis de transporte e as adequaes necessrias nos vrios espaos pblicos, para garantir a circulao tambm dos idosos, gestantes e crianas. Priorizar o transporte coletivo: A priorizao ao transporte coletivo, seu melhor planejamento e a racionalizao do uso do automvel esto intimamente ligados diminuio dos efeitos nocivos do trnsito. Poucos so os investimentos pblicos destinados infra-estrutura dos servios, ao contrrio dos projetos de expanso do sistema virio, que rapidamente apropriado pelos automveis. A priorizao de operao do transporte coletivo pode ser garantida mediante a construo de corredores exclusivos, faixas exclusivas com segregao espacial ou mediante controles eletrnicos de trfego, controles semafricos, dentre outras medidas. Ao priorizar a circulao do transporte coletivo nas vias, o governo municipal faz com que mais pessoas possam utilizar a rua, que um bem pblico. Considerar o transporte hidrovirio: Em muitas cidades possvel pensar em incorporar o modo hidrovirio como componente da mobilidade integrado aos outros meios e modos de transporte. Estruturar a gesto local: Os governos municipais devem rmar o transporte coletivo como servio pblico essencial, alm 92
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de rearmar seu papel como regulador da prestao dos servios, combatendo toda forma de transporte informal e a conseqente desregulamentao do setor. Os municpios podem estruturar a gesto local para regularizar os contratos das empresas operadoras de transporte pblico e municipalizar o trnsito, conforme estabelecido no Cdigo de Trnsito Brasileiro. Outra ao aperfeioar, criar e regulamentar mecanismos de gesto compartilhada entre municpios, possibilitando a ampliao do planejamento urbano para as regies metropolitanas, aglomeraes, reas conurbadas e microrregies. As aes de gesto podem estabelecer mecanismos de controle e participao da sociedade, tanto na formulao quanto na implementao da poltica de mobilidade. possvel desenvolver aes que visem ganhos de ecincia no transporte coletivo, reduzir o custo operacional, baratear tarifas para o usurio e criar novas formas de nanciamento para o setor, como os recursos obtidos no estacionamento rotativo (rea azul).
Principais desaos no uso e ocupao do solo

Consolidar e regularizar os centros, reas j ocupadas e as parcelas informais da cidade, promovendo maior aproveitamento da infra-estrutura existente. Controlar a implantao de novos empreendimentos pblicos e privados, condicionando-os a internalizar e minimizar os impactos sobre o ambiente urbano, trnsito e transporte. Garantir o uso pblico do espao pblico, priorizando o pedestre, solucionando ou minimizando conitos existentes entre a circulao a p e trnsito de veculos e oferecendo qualidade na orientao, sinalizao e no tratamento urbanstico de reas preferenciais para o seu deslocamento. Implantar obras e adequaes virias para priorizao tambm dos demais modos de transporte no motorizados. Priorizar os investimentos e o uso do Sistema Virio para o pedestre e os meios de Transporte Coletivo, principalmente nas situaes de conito com o Transporte Individual e de Carga. 93
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A consolidao de sistemas de transportes inclusivos, de qualidade e sustentveis do ponto de vista econmico e ambiental, passa necessariamente pelo planejamento urbano e regional integrado, pela priorizao do transporte coletivo, do pedestre e dos modos no motorizados; pela restrio ao uso do automvel e pela participao e conscientizao da sociedade. A prioridade para o transporte pblico e os modos no motorizados devem ser encarados como elementos fundamentais de incluso social, preservao ambiental, desenvolvimento econmico e gerao de emprego e renda. O direito cidade inclui necessariamente a acessibilidade aos servios pblicos, trabalho, educao e lazer, sem a qual no possvel falar em cidadania.
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tema 9 plano diretor e saneamento ambiental

O saneamento ambiental aqui conceituado como o conjunto de aes com o objetivo de alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental,* compreendendo, alm dos servios pblicos de saneamento bsico: o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos urbanos e o manejo de guas pluviais urbanas; tambm o controle ambiental de vetores e reservatrios de doenas e a disciplina da ocupao e uso do solo, nas condies que maximizem a promoo e a melhoria das condies de vida tanto no meio urbano quanto no meio rural. Desempenhando duplo papel para que se estabeleam condies de desenvolvimento sustentvel em meio urbano, o saneamento ambiental objetiva assegurar condies de salubridade ao homem e reduzir os impactos ambientais das atividades humanas. Nesse contexto, questes relevantes sobre a interao entre o planejamento urbano e as aes de saneamento devem ser consideradas. Dentre essas questes: Em que medida os servios e a infra-estrutura existentes de saneamento atuam como limitadores do desenvolvimento urbano? Em que medida e por quais meios o setor de saneamento pode fornecer subsdios e indicadores que orientem decises de planejamento urbano com maior inuncia sobre a viabilidade, a qualidade, os custos e a efetividade de aes de saneamento?
* Salubridade ambiental: qualidade das condies em que vivem populaes urbanas e rurais no que diz respeito sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrncia de doenas veiculadas pelo meio ambiente, bem como de favorecer o pleno gozo da sade e o bem-estar.
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Entre as aes que envolvem a elaborao do Plano Diretor municipal incluem-se necessariamente diagnosticar os servios de saneamento; cadastrar a infra-estrutura existente para tal; e avaliar a efetividade das aes de saneamento no que diz respeito a reduzir riscos sade, proteger o meio ambiente e melhorar a qualidade de vida para os diferentes estratos socioeconmicos da populao. O resultado desse trabalho vai tambm informar a preparao do Plano Municipal de Saneamento Ambiental, que dever denir as solues para a concretizao de nveis crescentemente melhores de salubridade ambiental, inclusive a programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e atualizada dos servios pblicos de saneamento ambiental. Quando se confronta o objetivo da universalizao do saneamento com a situao de uso e ocupao do solo urbano nas cidades brasileiras, ca evidente a magnitude do desao de garantir o atendimento das populaes pobres concentradas em favelas e demais reas de urbanizao precria, assim como das que vivem em pequenas localidades de caractersticas rurais ou dispersas no campo. No Brasil atual, a despeito dos progressos realizados em abastecimento de gua e, em menor monta, em esgotamento sanitrio, so notrias as carncias de atendimento e cobertura dos servios de saneamento. Ao se buscar qualicar essas carncias, notam-se ntidas distines entre nveis de cobertura por tipos de servio, entre as regies brasileiras, entre os espaos urbano e rural e entre as diversas camadas de renda das populaes. Alm dos aspectos relacionados poltica, organizao institucional e gerencial e ao atendimento dos servios de saneamento, outras variveis de carter predominantemente tecnolgico e tcnico podem ser fatores que facilitem ou restrinjam o desenvolvimento urbano. importante conhecer previamente essas variveis, para utilizar esse conhecimento nas etapas de prognstico do Plano Diretor e para denir diretrizes e aes setoriais nessa rea. Nas reas de interface entre o Plano Diretor e as aes de saneamento, o Plano Diretor deve estabelecer diretrizes e propor aes de 96
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carter legal, institucional e tcnico destinadas a orientar a soluo de problemas atuais de saneamento, antecipar futuros problemas decorrentes da urbanizao, nessa rea, e fornecer subsdios e orientaes para a execuo de programas setoriais de longo termo, de forma a que se evitem ou se restrinjam os impactos de tais problemas sobre o desenvolvimento urbano, no futuro. A integrao das questes de saneamento na elaborao do Plano Diretor deve fundamentar-se em um conjunto de estudos e projetos que visem a: Caracterizar e diagnosticar problemas tcnicos, institucionais e legais de saneamento no municpio; Identicar problemas futuros do setor, mediante estudo de cenrios de crescimento demogrco e de desenvolvimento urbano; Conceber e denir programas e aes destinados a resolver os problemas identicados nas etapas acima; Avaliar a viabilidade desses programas e aes, em termos polticos, institucionais, nanceiros e tcnicos, incluindo critrios ambientais; Denir estratgias para implantar aes e programas de saneamento, no Plano Diretor; e para controlar a efetividade dessas aes e programas, uma vez implantados, bem como para atualiz-los periodicamente, assim como para atualizar periodicamente o prprio Plano Diretor. Para atingir tais objetivos, essencial que estejam disponveis dados e informaes, entre os quais: um inventrio da infra-estrutura de saneamento existente; a adequada caracterizao do uso do solo; sries temporais de dados hidrolgicos e de qualidade de gua; a caracterizao da estrutura institucional dos servios de saneamento, de seus recursos humanos e materiais e de suas prticas gerenciais; o inventrio da base legal e regulamentar que trata do tema em escala municipal, regional, estadual e nacional. Parte dessas informaes deve ser fornecida por operadores de sistemas, nos casos em que h concesso de servios. Dado, contudo, que, 97
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no Brasil, esses servios so realizados predominantemente por entidades municipais, possvel que parte dessas informaes indispensveis esteja disponvel nos prprios servios tcnicos municipais ou tenha de ser produzida durante a elaborao do Plano Diretor, em particular no caso dos servios de esgotamento sanitrio, drenagem pluvial e gesto de resduos slidos. O saneamento instrumento para controlar impactos da urbanizao sobre o meio ambiente e para reduzir os riscos naturais
Plano Diretor e o abastecimento de gua

As presses exercidas por reas urbanas, em particular grandes conglomerados urbanos, sobre o meio so, entre outras, presses de demanda por gua, solo e fontes de energia bem como presses relacionadas absoro de resduos e a alteraes fsicas, qumicas e biolgicas de processos naturais geradas pela atividade urbana. A demanda por gua de abastecimento a origem de conitos pelo uso de recursos naturais. Com o crescimento populacional e a industrializao, mananciais de abastecimento de gua mais prximos zona urbana tornam-se insucientes ou tm a qualidade das guas deteriorada pela prpria expanso urbana. Torna-se necessrio buscar gua em maior volume, em mananciais mais distantes, o que, por vezes, implica transferncia de gua entre bacias hidrogrcas. Surgem, em conseqncia, conitos pelo uso da gua e restries de uso do solo e de outros recursos naturais em reas externas e, por vezes, relativamente distantes da rea urbana. Os conitos muitas vezes so gerados pela prpria inuncia econmica da cidade em sua regio, como no caso de desenvolvimento de reas de agricultura intensiva para a produo de frutas e hortalias ou da implantao de eixos rodovirios em reas de mananciais. Nas regies metropolitanas, a expanso urbana, muitas vezes ilegal, est na origem de srios comprometimentos de qualidade de gua de mananciais de abastecimento urbano. A disponibilidade de gua, em quantidade e qualidade adequadas ao uso domstico e dos setores produtivos (comrcio, servios e inds98
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tria), um dos fatores condicionantes do desenvolvimento urbano. Aes complementares de proteo de mananciais e de controle da demanda por gua de abastecimento devem ser combinadas, com o m de perenizar a disponibilidade hdrica e de reduzir os riscos de restries ao desenvolvimento impostas por problemas de escassez, de custos e de diculdades tecnolgicas para o tratamento de gua ou para recuperar mananciais degradados. Cabe ao Plano Diretor identicar os mananciais destinados ao abastecimento de gua em uso, avali-los e caracteriz-los quanto origem supercial ou subterrnea da gua, quanto a quantidade e qualidade em relao demanda, bem como em relao a riscos atuais e potenciais de reduo de disponibilidade hdrica, por uso indevido do solo e da gua nas bacias hidrogrcas em foco. Projees de demanda por gua de abastecimento, fundamentadas em projees demogrcas e de desenvolvimento econmico feitas durante a elaborao do Plano Diretor, orientaro a identicao de novos mananciais e a adoo de medidas para sua proteo com vistas garantia de disponibilidade hdrica. A proteo de mananciais depende da integrao e da harmonizao de polticas e de aes empreendidas em distintos nveis, valendo-se, particularmente, dos instrumentos legais e de gesto presentes nos sistemas de meio ambiente e de gerenciamento de recursos hdricos, nas esferas nacional e estadual, e em disposies a serem includas na prpria legislao municipal, se inexistentes. H um conjunto amplo de alternativas para controlar a demanda por gua de abastecimento, a maioria delas ainda pouco empregadas no Brasil. Reduzir perdas fsicas nos sistemas pblicos de abastecimento, estimadas, no caso de sistemas brasileiros, em aproximadamente 18% a 20% dos volumes captados, poder a um s tempo reduzir a presso de demanda sobre os recursos hdricos como adiar investimentos em novos sistemas. O reuso de guas para atender a demandas domsticas ou industriais menos exigentes em qualidade tem alto potencial para reduzir
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a demanda por gua. Uma alternativa, com impacto global sobre a disponibilidade hdrica, o reuso do esgoto domstico tratado, na agricultura. Tcnicas de coleta de guas de chuva tm sido adotadas, particularmente em regies semi-ridas, mas tambm em regies com maiores ndices pluviomtricos, nesse ltimo caso como medida de aumento da oferta de gua para usos menos exigentes em qualidade de gua que o de consumo humano. A promoo e a implementao de aes de gesto da demanda ou de aumento da oferta de gua possivelmente ultrapassam o escopo e os instrumentos prprios do Plano Diretor. Porm, a administrao municipal, partindo da identicao de possveis restries ao desenvolvimento urbano impostas por problemas de disponibilidade de gua, pode buscar os meios para desenvolver polticas nesse mbito, apoiada nos princpios gerais de uso racional de recursos naturais e em boas prticas de gesto econmica e nanceira de servios.
Manejo das guas pluviais

As opes de desenvolvimento urbano denidas pelo Plano Diretor podem ter inuncia signicativa sobre os impactos da urbanizao sobre o meio ambiente, os corpos dgua presentes no prprio espao urbano e a jusante desse. Os impactos fsicos maiores esto relacionados com aumentos em volumes e velocidades de escoamento da gua de chuva e com reduo de recarga de aqferos provocados por aes vistas como estruturantes da urbanizao, como a impermeabilizao do solo, a implantao de canais articiais (sarjetas e redes de drenagem) e a canalizao de cursos dgua, entre outras. Entretanto, a experincia tem mostrado que canalizar cursos dgua (fechada ou aberta) no assegura o controle das inundaes nem adequadas condies sanitrias, como se apregoa. O crescimento urbano tende a tornar essas estruturas rapidamente insucientes para conduzir vazes que aumentam com a urbanizao. Ademais, esse enfoque no apresenta caractersticas de sustentabilidade e a 100
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presena de interceptores de esgoto sanitrio ao longo dos cursos dgua parece desempenhar um papel mais importante sobre o risco sade do que a canalizao ou no de cursos dgua. Os impactos de natureza fsica tm resultado em aumentos de freqncia e gravidade de inundaes, intensicao de processos erosivos com aumento da produo, transporte e deposio de sedimentos, mudanas de morfologia uvial e impacto sobre os ecossistemas aquticos. Os impactos de natureza qumica e biolgica tm origem, sobretudo, por lanamentos indevidos de esgotos sanitrios e, em alguns casos, esgotos industriais, sem tratamento ou com tratamento insuciente, nos sistemas de drenagem pluvial ou diretamente nos meios receptores. Os impactos ambientais so bem conhecidos: poluio visual por corpos utuantes, poluio microbiolgica de praias e lagos urbanos. Esses impactos repercutem sobre os usos da gua, impondo restries e riscos ou aumentando custos ao abastecimento de gua potvel, piscicultura, ao turismo e ao lazer, entre outros. Inovaes importantes de carter tecnolgico, de planejamento e de gesto dos sistemas de drenagem de guas pluviais, adotadas em cidades de pases desenvolvidos e em algumas cidades brasileiras, nos ltimos anos, permitem diminuir, a um s tempo, problemas relacionados com inundaes e com a poluio difusa de meios receptores. Essas solues tambm contribuem para que se criem alternativas de valorizao corpos dgua em contexto urbano e de ampliao de espaos verdes e de reas de lazer, fatores importantes para a melhoria da qualidade de vida. Os objetivos fundamentais das chamadas solues compensatrias de drenagem pluvial so a reduo de excedentes de gua gerados pela impermeabilizao e o controle da poluio de origem pluvial, em diferentes escalas espaciais e, sempre que possvel, prximo s fontes geradoras. Elas baseiam-se em processos fsicos de armazenamento temporrio ou na inltrao de guas pluviais ou, ainda, em uma combinao dos dois processos. So classicadas segundo o princpio de funcionamento fsico e as reas de aplicao, destacando-se: 101
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As solues aplicveis s escalas espaciais de lotes ou quarteires, tais como o armazenamento de guas pluviais em reservatrios domiciliares e em coberturas de edicaes, ou a inltrao por meio de planos, trincheiras e poos de inltrao; As solues aplicveis a reas industriais, grandes reas comerciais e reas de estacionamento, tais como o armazenamento de guas pluviais em bacias de deteno, em pavimentos reservatrio e em valos de armazenamento, ou a inltrao de guas pluviais por meio de pavimentos permeveis e de trincheiras de inltrao; As solues aplicveis a grandes reas de drenagem, como as bacias de deteno secas ou com espelho dgua, superfcie ou enterradas. Alternativas a intervenes estruturais para tratar fundos de vale, e aes para recuperar cursos dgua tambm tm sido adotadas. So opes cujo objetivo inicial reduzir riscos e conseqncias fsicas, econmicas e sociais de inundaes por meio do controle de ocupao do solo. Para essas reas, devem-se denir usos menos vulnerveis ocorrncia de inundaes, como, dentre outros, os parques lineares, as reas destinadas a prticas de atividades esportivas, as vias secundrias, cuja interrupo, eventual e temporria, no gera conseqncias signicativas aos sistemas virios e de transportes. Objetivos complementares desse tipo de interveno so: Reduzir riscos sade pblica causados por condies insalubres, seja do risco de contaminao por contato primrio com guas poludas, seja de proliferao de vetores de doenas;controle de eroso e da instabilidade das margens dos cursos dgua; Melhorar a qualidade de gua do curso dgua; Restaurar e proteger a ora e a fauna ribeirinhas, sempre que possvel; Revitalizar atividades econmicas locais; Preservar ou restaurar referncias histricas e culturais. 102
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Para que se empreguem tcnicas compensatrias e tratamentos de fundo de vale, de carter alternativo, preciso conhecer adequadamente os principais problemas relacionados com o controle de cheias e da poluio hdrica, com o patrimnio ambiental, paisagstico e cultural a ser preservado ou recuperado, e com os prprios padres locais de uso do solo. Os princpios que orientam essas novas concepes podem ser assim resumidos: A bacia hidrogrca a escala espacial adequada para avaliar os impactos decorrentes da ocupao urbana atual e de novos projetos de urbanizao sobre os processos hidrolgicos e sobre as cargas de poluio difusa; Novos empreendimentos no podem agravar ou comprometer as condies de funcionamento dos sistemas de drenagem pr-existentes e devem ter em conta um planejamento global de uso do solo urbano, incluindo projetos urbansticos futuros; Os objetivos dos sistemas de drenagem pluvial devem ser mltiplos, complementares entre si, associando controle das cheias e da poluio difusa, sempre que possvel, criao de reas verdes e de espaos de lazer e de prticas esportivas; A proteo ambiental e, em particular, a valorizao dos corpos dgua em contexto urbano, devem ser compatibilizadas com os objetivos funcionais da drenagem das guas pluviais bem como com objetivos de reduo de riscos sade.
Esgotamento sanitrio
Uma das principais carncias de saneamento das cidades brasileiras a de infra-estrutura de coleta, interceptao e tratamento de esgotos sanitrios. A interconexo indevida entre redes de drenagem pluvial e redes de esgotamento sanitrio outro problema recorren-
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te, posto que na maioria dos sistemas brasileiros adota-se o conceito de separao absoluta entre essas drenagens, o que no se verica na prtica. Tais problemas explicam, em grande parte, a notria poluio de gua observada nas cidades brasileiras, sobretudo, em perodo seco. Carncias de infra-estrutura e de servios de saneamento so mais crticas em favelas e loteamentos ilegais. De fato, a populao de baixa renda vive freqentemente em situao de maior vulnerabilidade sob diferentes aspectos associados habitao e ao saneamento, submetida a situaes de risco geotcnico, como deslizamento de encostas, inundao e riscos sade muitas vezes agravados pelos prprios impactos da urbanizao. As carncias em infra-estrutura de esgotamento sanitrio representam riscos elevados para a sade coletiva por contato primrio ou pela proliferao de vetores de doenas, fontes de poluio concentradas que podem resultar em reduo da disponibilidade hdrica por deteriorao de qualidade de gua dos meios receptores, perdas generalizadas de qualidade ambiental e desconfortos causados por maus odores e problemas estticos. Durante a elaborao do Plano Diretor, necessrio que se elabore um levantamento detalhado da infra-estrutura de esgotamento sanitrio, englobando os sistemas estticos como fossas e sumidouros, as redes coletoras, os interceptores e as Estaes de Tratamento de Esgotos (ETE), quando existentes, bem como da qualidade dos servios prestados de esgotamento sanitrio. O levantamento de dados da infra-estrutura consiste na elaborao de cadastro que descreve as caractersticas tcnicas da infra-estrutura existente, seu estado de conservao, problemas de interconexo com a rede de drenagem pluvial, pontos de lanamento nos meios receptores, obstrues por depsitos de sedimentos, necessidades de recuperao, entre outros aspectos. Conhecer a qualidade dos servios implica interessar-se pela cobertura dos servios, pela identicao das reas carentes, pelo planejamento, qualidade e efetividade dos servios de manuteno 104
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e operao dos sistemas, pela identicao de problemas de sade pblica relacionados com carncias de esgotamento sanitrio, pelos impactos de lanamentos sobre os meios receptores, dentre outros. Esse levantamento produz informaes de referncia sobre as necessidades de investimentos em infra-estrutura e em aprimoramento da qualidade dos servios para atender as necessidades atuais do sistema. Nessa medida, serve de base para indicar as eventuais restries ao desenvolvimento urbano impostas por carncias de esgotamento sanitrio e para planejar as aes necessrias a eliminar tais restries, incluindo-se, entre elas: Reduzir as interconexes indevidas entre as redes pluvial e de esgotamento sanitrio; Fazer os investimentos necessrios para implantar sistemas de coleta de esgotos (redes coletoras e interceptores) e de ETEs; Denir reas a serem destinadas para implantar infra-estrutura de esgotamento sanitrio, em particular as ETEs; e xar restries legais e de scalizao que evitem que essas reas sejam ocupadas por outros usos; Garantir adequada operao e manuteno dos sistemas; Promover o adensamento populacional e a ocupao das reas j servidas por rede de esgotamento sanitrio, e coibir novas reas de expanso. Inovaes em concepo de sistemas de esgotamento sanitrio tm emergido, encontrando-se entre essas alternativas a opo pela implantao de ETEs por microbacia de coleta, dispersando-se a infra-estrutura de tratamento pela rea urbana. Ainda no campo de inovaes encontram-se opes de redes coletoras, tratamento e disposio diferenciados para guas servidas e esgoto fecal, potencializando, para determinados usos da gua, a adoo do reuso. A opo por solues estticas de esgotamento sanitrio, particularmente para reas com menor densidade de ocupao, pode apresentar vantagens signicativas em termos de economia de investimen-
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tos iniciais em infra-estrutura de coleta. A operao desses sistemas requer, entretanto, adequada organizao de servios de limpeza de fossas, remoo e destino nal do lodo produzido.
Manejo de resduos slidos

Em reas urbanas, os principais problemas de saneamento relacionados com a gesto de resduos slidos so: Os resduos slidos no coletados, lanados indevidamente em encostas, talvegues e nos prprios cursos dgua, representando riscos sade coletiva, riscos de poluio fsica, qumica e biolgica do solo e de guas superciais e subterrneas; O aumento do risco de inundaes em razo dos distrbios que os resduos slidos no coletados freqentemente provocam no funcionamento hidrulico de estruturas de drenagem, quando mobilizados e transportados pelas guas das chuvas; A ausncia de aterros sanitrios e a ocorrncia freqente de lixes e aterros no controlados que so fontes importantes de poluio das guas superciais e subterrneas, do solo e do ar; A disposio nal inadequada de resduos slidos especiais, como os resduos industriais, os hospitalares e os de construo civil como entulhos; A presena de catadores de material reciclvel, muitos ainda crianas e adolescentes, trabalhando em condies insalubres nos lixes e nas ruas; Baixos ndices de reutilizao e reciclagem, sendo os catadores os principais responsveis pela coleta seletiva, que se d sem apoio do poder pblico. Como no caso de outros servios de saneamento, a elaborao do Plano Diretor deve contemplar um levantamento completo dos meios operacionais, da infra-estrutura existente em particular, da rea utilizada para receber lixo atualmente e da qualidade dos ser106
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vios relacionados gesto de resduos slidos. Qualicar e quanticar a gerao do lixo domstico e dos demais resduos slidos no presente e projetar sua evoluo no tempo indispensvel para prever a necessidade, identicar e localizar as reas necessrias para o processamento e a destinao dos diversos tipos de resduos, na perspectiva da implementao da gesto integrada e diferenciada dos resduos slidos urbanos, com vistas a maximizar a reutilizao e a reciclagem e a assegurar a disposio nal adequada, promovendo a incluso social e econmica dos catadores.* Assim procedendo na execuo do Plano Diretor, busca-se equacionar de modo satisfatrio um dos elementos-chave de interface entre a gesto de resduos slidos e o planejamento do uso do solo a denio das reas a destinadas implantao de aterros sanitrios ou de resduos especiais, de instalaes para a seleo e triagem com vista reciclagem em galpes para o trabalho de catadores, por exemplo, ou ainda para o tratamento de resduos como compostagem, no caso de resduos predominantemente orgnicos. A adequada denio dessas reas levar em conta as restries ambientais e as resistncias que viro das populaes de seu entorno, e dever ser acompanhada por medidas de natureza legal e urbanstica; devemse prever os instrumentos de scalizao que evitem que essas reas e de suas proximidades sejam ocupadas por usos incompatveis. O processo de seleo de reas para novas instalaes no poder ignorar a necessidade de recuperar ambientalmente as reas em utilizao. Sempre que for possvel, recomendvel considerar a implantao do aterro sanitrio na rea onde se localiza o lixo, de modo a propiciar que seja aproveitada, em paralelo com a recuperao ambiental.
* Sobre estes temas, recomenda-se consultar www.lixoecidadania.org.br, o stio do Frum Nacional Lixo e Cidadania que disponibiliza informaes qualicadas sobre a gesto integrada e diferenciada de resduos slidos urbanos com a incluso social dos catadores.
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Instrumentos regulamentares, econmicos, de informao e outros

O Estatuto da Cidade dene e estabelece instrumentos importantes e inovadores com elevado potencial para o aprimoramento da gesto urbana, para a preservao ambiental e a reduo de riscos sade e de naturais em contexto urbano, includas a preservao de reas de mananciais, a reduo de impactos da urbanizao sobre meios receptores e o controle da ocupao de reas de risco geotcnico e de inundao. So exemplos os instrumentos que promovem a densicao de reas com adequada infra-estrutura urbana e menos susceptveis a danos ambientais ou a riscos naturais, procurando controlar a excessiva expanso urbana e a presso sobre reas de proteo ambiental. Os instrumentos de regularizao fundiria, presentes na lei, contribuem para a urbanizao de favelas, podendo melhorar as condies sanitrias dessas ocupaes de baixa renda; reduzir riscos naturais e impactos sobre o meio ambiente. Outros instrumentos como o direito de preempo, as operaes urbanas consorciadas e a transferncia do direito de construir, e, podem ser empregados pela administrao pblica municipal com base em objetivos de proteo e valorizao ambientais. O adequado emprego dos instrumentos previstos no Estatuto das Cidades, como os acima mencionados, requer a disponibilidade de informaes e de indicadores que sirvam de base elaborao de polticas e denio de diretrizes para o desenvolvimento urbano. Instrumentos e recursos de informao que combinam sistemas de informao geogrca com dados cadastrais sobre sistemas de saneamento, indicadores de qualidade dos servios de saneamento, dados provenientes de monitoramento hidrolgico e de qualidade de gua nos meios receptores, informaes sobre uso do solo e tendncias de expanso urbana, resultados de estudos de identicao de reas de risco de inundao e de risco geolgico, entre outras informaes, so importantes para o planejamento urbano e para a gesto das cidades.
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Com essas informaes, torna-se possvel, no Plano Diretor, procurar orientar o desenvolvimento urbano para reas que ofeream menores riscos naturais e que sejam ambientalmente menos sensveis aos impactos da urbanizao, restringindo a ocupao em reas de risco ou reas estratgicas como reservas de recursos naturais ou por seu valor ambiental e ecolgico. A implantao de infra-estrutura viria e de saneamento, entre outras aes estruturantes, pode ser, assim, adotada como um dos instrumentos para a orientao do desenvolvimento urbano, promovendo o aumento da densidade de ocupao onde essa for mais adequada. No mesmo sentido, com base nesse tipo de informao, podem-se adotar medidas como a realocao de populaes ocupando zonas de risco, combinadas com restries legais, regulamentares, scalizao, aes educativas e destinao adequada dessas reas: reas verdes, reas de lazer, terrenos de esporte, visando evitar que essas e outras reas de risco sejam ocupadas ou reocupadas, no futuro. Outras medidas de base regulamentar com potencial para contribuir para reduzir riscos naturais so, por exemplo: Identicar e zonear reas inundveis, segundo diferentes nveis de risco de inundao; Identicar e zonear reas de risco geolgico; Denir reas com restrio de impermeabilizao de solos, de forma a no agravar o risco de inundaes e orientar a implantao de medidas locais de controle de escoamentos, como as solues compensatrias anteriormente descritas; Identicar e restringir a ocupao de reas midas que tm papel signicativo para reduzir escoamentos e controlar a poluio de origem pluvial; Denir reservas fundirias destinadas implantao de instalaes para a coleta e o eventual armazenamento de guas pluviais, tendo em vista o controle de cheias; Identicar e preservar zonas que exercem papel de armazenamento e amortecimento de cheias, quando da ocorrncia de eventos raros; 109
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Controlar intervenes em cursos dgua e na plancie de inundao que possam contribuir para aumentar o risco de inundao ou agravar suas conseqncias. Algumas cidades tm adotado o conceito de vazo de restrio como instrumento regulamentar para evitar o aumento do risco de inundao e garantir o funcionamento adequado de estruturas de drenagem pr-existentes. Nesse caso, novos empreendimentos urbanos so obrigados a respeitar uma vazo limite superior de lanamento no sistema de drenagem pr-existente ou, sendo o caso, nos meios receptores, deixando-se ao empreendedor a liberdade para denir seu projeto de urbanizao e os meios que utilizar para no ultrapassar a referida vazo de restrio estabelecida prioritariamente. A vazo de restrio denida com base em critrios distintos, como: vazo natural da rea em foco, estimada para um dado tempo de retorno, ou a mxima capacidade de drenagem da infra-estrutura pr-existente a jusante da rea a ser urbanizada. O emprego de instrumentos econmicos como a cobrana pela alterao de regime hdrico e pela gerao de poluio difusa associada urbanizao, na forma, por exemplo, de uma taxa de drenagem pluvial, apresenta potencial para a recuperao de investimentos, a melhoria dos servios de manuteno e a orientao da ocupao urbana no sentido de reduzir fatores externos negativos da urbanizao sobre o meio ambiente. Avaliar percepo de risco natural e formas de organizao social para enfrentar situaes de crise durante eventos catastrcos so elementos importantes para subsidiar a escolha de alternativas de reduo de riscos. So tambm relevantes para conceber e implantar planos de contingncia e de gesto de crise.
Concluso
As solues de saneamento, tanto quanto as escolhas de planejamento urbano, requerem participao efetiva da populao interessada e controle social. Por exemplo, a implantao de bacias de deteno, de parques lineares e outras solues similares deve integrar, alm dos objetivos intrnsecos drenagem pluvial, a preocupao 110
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com a segurana dos usurios e a reduo de riscos sade coletiva. A adoo de solues estticas de esgotamento sanitrio como fossas e sumidouros, a intensicao de polticas de reciclagem de resduos slidos ou o reuso de gua requer a aceitao e a assimilao de tais alternativas pelos usurios dos sistemas. No se pode considerar uma coleta seletiva sustentvel sem a adeso esclarecida dos cidados. conveniente que o Plano Municipal de Saneamento Ambiental seja elaborado ao mesmo tempo em que se elabore o Plano Diretor. Isso porque, se, por um lado, preciso considerar a interdependncia entre polticas, diretrizes e aes de planejamento urbano e de saneamento, por outro lado, planejar e executar polticas, diretrizes e aes de saneamento requer estudos e detalhamentos temticos especcos ao setor. Esses estudos, se feitos apenas no mbito do Plano Diretor, podem conduzir a uma perda de generalidade. A participao da sociedade desde a etapa de elaborao do Plano Diretor fundamental para legitimar as decises e diretrizes nele contidas e para assegurar o apoio poltico necessrio continuidade do desenvolvimento do plano e de sua implementao. Da mesma forma, dentro da prpria administrao pblica preciso desenvolver canais de participao e apoio ao desenvolvimento dos trabalhos. A maneira de desenvolver tais iniciativas pode variar muito, dentro e fora da administrao, no cabendo aqui o detalhamento, mas to somente ressaltar a necessidade dessas iniciativas.
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tema 10 plano diretor e estudo de impacto de vizinhana

Estatuto da Cidade, Estudo de Impacto de Vizinhana e Plano Diretor
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) est dentre os instrumentos de gesto que dependem da regulamentao municipal e que permitem a avaliao dos impactos causados por empreendimentos e atividades urbanas. Trata-se de um instrumento contemporneo, integrado ao direito urbano-ambiental, que tem sua matriz no cumprimento da funo social da propriedade. A partir da anlise dos impactos possvel avaliar a pertinncia da implantao do empreendimento ou atividade no local indicado, ou seja, avaliar se o proposto est adequado ao local, estabelecendo uma relao da cidade com o empreendimento e do empreendimento com a cidade, considerando o meio no qual est inserido. Alm disso, a partir da avaliao de impactos possvel apontar formas para mitigar o impacto gerado, ou seja, minorar os efeitos do empreendimento ou atividade no meio urbano, alm de medidas compensatrias para o mesmo meio no qual a atividade ou empreendimento instalar-se-.*
* Com a denio de medidas mitigadoras, busca-se explicitar as medidas que visam a minimizar os impactos, ou corretivas, avaliando-se, inclusive, a ecincia dos equipamentos de controle de poluio em relao aos critrios de qualidade ambiental e aos padres de disposio de euentes lquidos, emisses atmosfricas e de resduos slidos;
fase do empreendimento em que tais medidas devem ser adotadas: planejamento, implantao, operao e desativao, e para os adversos identicados e quanticados, as quais devero ser apresentadas e classicadas quanto: natureza preventiva (casos de acidentes); ao fator ambiental a que se destinam: fsico, biolgico ou socioeconmico; ao prazo de permanncia de suas aplicaes: curto, mdio ou longo;
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A necessidade de avaliar impactos

No Brasil, as avaliaes ambientais foram introduzidas pela Lei Federal n 6.938/81, que criou o sistema nacional do meio ambiente. Apesar de a lei no ter restringido o mbito de aplicao ao meio ambiente natural, a incidncia maior de aplicao visou a mitigar impactos a esse meio.** A partir da Constituio de 1988 e da Resoluo Conama n 237/97, com a denio de competncias expressas aos municpios em matria ambiental estabelecida na Constituio Federal e com a explicitao efetuada pela citada Resoluo, que o meio urbano passou a ser objeto de maiores avaliaes, identicando a preocupao com a incidncia da legislao ambiental e dos instrumentos de planejamento previstos nesta. Desse movimento, comearam a aparecer os Estudos de Impacto Ambiental (EIA), para implantao de condomnios, loteamentos grandes, centros de compra, hipermercados, todas atividades urbanas impactantes ao meio ambiente construdo. Avaliar impactos exigncia contempornea, de uma sociedade que est assistindo ao escasseamento dos recursos naturais, ao esgotamento dos grandes aglomerados urbanos e a degradao das relaes de vizinhana e que no tem mais como viver em sociedade, buscando padres de qualidade de vida, sem analisar e incidir sobre os empreendimentos, as atividade e o seu prprio universo, a partir da relao estabelecida do projeto com a possibilidade de absoro pelo meio no qual ir se inserir. A implantao de empreendimentos e atividades, alm das tradicionais limitaes administrativas fsicoterritoriais e de zoneamento, relacionadas ao regime urbanstico da gleba e da atividade prevista para a regio, passa a se submeter a ou-
responsabilidade pela implementao: empreendedor, poder pblico ou outros; ao custo.
Os impactos adversos que no possam ser evitados ou mitigados devem ser compensados, de modo que a sociedade seja retribuda pela utilizao do bem ambiental ** Considera-se aqui meio ambiente natural gua, o ar, a fauna, a ora e o solo..
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tro exame, relativo a possibilidade ftica de absoro da atividade/ empreendimento no local proposto, bem como da compatibilidade com o local no qual pretende se instalar. Um dos grandes desaos para os gestores pblicos consiste em superar a viso fragmentada das anlises. O mesmo curso dgua que manancial para quem trabalha com recursos hdricos, corpo receptor para quem trabalha com guas servidas, os esgotos. A danceteria, que ponto de encontro de jovens, fonte de poluio sonora insuportvel para a vizinhana das imediaes. O shopping que gera emprego e movimenta a cidade, tambm ocasiona grande congestionamento, porque no possui adequadas vias de acesso. O desao consiste em todas as reas do conhecimento que interferem no processo de aprovao urbanstica e ambiental buscarem uma nova sntese que supere a viso fragmentada das anlises, implicando uma deciso mais abrangente e que gere melhor qualidade de vida. Alm disso, fundamental a participao popular no processo de tomada de deciso. Apesar de no estar expressamente prevista Audincia Pblica para EIV no Estatuto da Cidade, os municpios podem e devem prever a hiptese na regulamentao do EIV no mbito municipal, identicando as atividades e empreendimentos sujeitas a ele, e prevendo Audincia Pblica ou outras formas de publicizao da anlise. O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) mais um instrumento de gesto previsto para avaliar impactos urbanos. Entendemos que similar ao EIA, porm como estabelece a prpria lei, no o substitui (art. 38 do Estatuto da Cidade), sendo que, nas hipteses em que cabe EIA no h que se falar em EIV. Ambos so instrumentos de gesto para avaliar impactos; o EIA mais complexo, prev alternativas locacionais e tem assento constitucional, devendo ser aplicado para as situaes urbanas previstas na Resoluo n 237 e nas estabelecidas em cada legislao municipal. As grandes crticas s legislaes urbanstica e ambiental so a ineccia e a morosidade do processo decisrio. A introduo desse instrumento de gesto deve visar a melhorar o processo de gesto 114
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e no a burocratiz-lo. Por isso, fundamental, apesar dos mbitos distintos, que se compatibilizem as licenas urbanstica e ambiental e os instrumentos que a antecedem, para que no se insista em prticas de gesto que j demonstraram ser inecazes e no contribuir para melhorar a qualidade de vida dos centros urbanos, objetivo precpuo da norma objeto do debate. Como instrumento de gesto que , na mesma linha do EIA, o EIV no substitui a deciso do administrador. um instrumento para a tomada de deciso e de medidas mitigadoras ou compensatrias. Em outras palavras, o administrador precisa considerar os elementos colocados no EIV, embora no tenha de aderir a ele, desde que justique e motive a no adeso. O mesmo ocorre com o resultado de Audincia Pblica. A Administrao Pblica no est obrigada a cumprir orientaes obtidas em Audincia Pblica (que no so decisrias e podem ser conitantes ou contraditrias). Cabe ao administrador pblico ouvir, analisar e avaliar as idias e opinies que surjam naquelas audincias, para argumentar as decises que tome; dizer os porqus e enfrentar democraticamente os temas e posies que surjam da participao popular.
A avaliao de impactos em Porto Alegre

Porto Alegre tem tradio na anlise dos impactos de empreendimentos no meio urbano. Desde o Plano Diretor de 1979 adotou um instrumento denominado Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU). O Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU), um anteprojeto onde so analisadas as interferncias urbanas do empreendimento em si e no entorno. Constitui-se em um estudo prvio realizado pelo empreendedor, luz da legislao e do regramento pr-existente, para apresentao de um projeto. A viabilidade exatamente a possibilidade de edicar ou parcelar na forma proposta pelo empreendedor. Os rgos municipais, por intermdio de comisses inter-rgos,* renem-se para avaliar se a proposio apresentada vivel, se contempla todos os aspectos necessrios, se atende a legislao
* Participam tcnicos da SPM (Secretaria do Planejamento Municipal), SMAM (Secretaria do Meio Ambiente), DMAE (Departamento Municipal
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existente, bem como se a melhor forma de aproveitamento do imvel. Antes de aprovar o EVU, apresentam todas as condies e exigncias, inclusive da realizao dos estudos ambientais, nos casos em que sejam necessrios. O representante dos rgos municipais nas comisses o responsvel por expressar no exame dos projetos a avaliao das diretrizes e das normas referentes s respectivas polticas pblicas. No EVU, especialmente as mitigaes de trfego relativas ao alargamento ou implantao de vias pblicas para viabilizar o acesso ao empreendimento, j eram apontadas como exigncia. Na construo do Shopping Praia de Belas, por exemplo, h mais de 20 anos, empreendimento situado em rea central da cidade e com uxo signicativo de veculos, j foi exigida a ampliao de uma, para acessibilidade ao empreendimento. Com o passar do tempo, o aperfeioamento do processo de avaliao e o advento do licenciamento ambiental no mbito municipal, outros elementos que interferem com o meio urbano passaram a ser objeto de anlise, apontando as medidas mitigatrias e compensatrias respectivas.** O procedimento de anlise segue os seguintes passos. O EVU o instrumento inicial, apresentado pelo empreendedor, propondo a realizao do empreendimento. A partir da proposta que o municpio vai dizer se o projeto pode ser realizado e em que condio deve ser implantado. Na anlise do EVU que o rgo tcnico dir da necessidade de realizao de estudos ambientais.*** Nos casos obrigatrios decorrentes da Resoluo CONAMA n 001 e 237, o EIA imediatamente exigido. Para as hipteses de avaliao da degradao ambiental, conceito aberto que depende da concreo do fato norma,
de gua e Esgoto), DEP (Departamento de Esgotos Pluviais), SMOV (Secretaria de Obras e Viao), SMT (Secretaria Municipal de Transportes) e a SMIC (Secretaria Municipal da Indstria e Comrcio). ** A Lei Municipal n 8.267 dispe sobre o licenciamento ambiental em Porto Alegre. *** Estudos ambientais englobam o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIA) Relatrio de Impacto Ambiental. O RIA est revisto no art. 9, pargrafo 2 da Lei Municipal N8.267, tendo a seguinte denio: Relatrio de Impacto Ambiental RIA, a deno-
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a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAM), por intermdio do procedimento do licenciamento ambiental, indicar a necessidade ou no de estudos ambientais. Baseado nesse conceito de meio ambiente urbano e ciente da necessidade de avaliar os impactos decorrentes da implantao das atividades e empreendimentos em todos os aspectos da vida urbana, o processo de avaliao passou a contemplar questes outrora no avaliadas,**** especialmente o impacto socioeconmico das atividades a serem implantadas. Para tanto, foi publicado o Decreto n 11.978/98, que estabeleceu a obrigatoriedade da apresentao de estudo de impacto para empreendimentos do varejo como os shoppings, hipermercados, centros comerciais com rea de venda contnua superior a 2 mil metros. O pressuposto desse Decreto foi trabalhar o impacto urbano-ambiental dessas atividades, em especial no aspecto socioeconmico, considerando a regio da cidade que o empreendimento visa se estabelecer. Para tanto, o estudo exigido compreende trs enfoques: meio fsico, meio bitico e meio socioeconmico, alm de um programa de monitoramento dos impactos ao longo do tempo, identicados no Termo de Referncia entregue para o empreendedor, dizendo as bases que o estudo deve desenvolver.
do instrumento de gesto ambiental, utilizado para exigir os estudos simplicados a m de avaliar as interaes da implantao ou da operao de uma atividade efetiva ou potencialmente causadora de degradao ambiental. 3. A critrio da Secretaria Municipal do Meio ambiente, no RIA podero ser exigidos os seguintes estudos dentre outros que o rgo ambiental entender necessrios: estudos de trfego; levantamentos de vegetao; impactos no solo e rochas; impactos na infra-estrutura urbana; impactos na qualidade do ar; impactos paisagsticos; impactos no patrimnio histrico sociocultural, impactos nos recursos hdricos; impactos de volumetria das edicaes; impactos na fauna; impactos na paisagem urbana; estudos socioeconmicos. **** Pode-se dizer que a tradio era de avaliao e apontamento de medidas mitigadoras fsico-territoriais como, por exemplo, implantao e ampliao de vias pblicas, construo de obras de infra-estrutura de drenagem e edilcias como conteno acstica, sadas de emergncia para empreendimentos com grande auxo de pblico.
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A anlise dos impactos efetuada pelo Grupo de Trabalho de intersecretarias, cuja composio bsica compreende as secretarias de Indstria e Comrcio, Meio Ambiente, Planejamento, Transporte, Fazenda e Gabinete do Prefeito. H anlise e denio quanto ao licenciamento ou no do empreendimento, e, na hiptese do licenciamento, denio das medidas que devero ser atendidas pelo empreendedor. Nesse nterim ocorre Audincia Pblica, na qual o empreendedor apresenta o projeto e a comunidade se manifesta. As sugestes da comunidade so analisadas pelo grupo intersecretarias e sendo possvel e adequado so incorporadas s exigncias a serem feitas ao empreendedor. Percebe-se uma aproximao do empreendedor com a comunidade, sendo que, a maior parte das demandas resultantes so consensuadas. Ao nal do processo, rma-se um Termo de Compromisso com a identicao de todos os compromissos do empreendedor e do municpio para o processo de aprovao do empreendimento, explicitando o momento em que devero ser cumpridos. Este termo um ato administrativo que integra a licena a ser expedida, sendo requisito para expedio dessa. fruto da concertao administrativa e tm em seu contedo mecanismos jurdicos que podem buscar o cumprimento judicial das exigncias para a instalao do empreendimento ao longo do tempo. Para exemplicar, trazemos colao o caso da instalao de um hipermercado, no qual aps a apresentao dos estudos exigidos pelo municpio, a anlise tcnica e a realizao da Audincia Pblica, resultaram a aplicao das seguintes medidas urbano-ambientais para mitigar e compensar os impactos gerados: abertura e pavimentao de uma avenida; pagamento do valor da desapropriao da rea para implantao da avenida; reconstruo de canal sobre arroio que passava pela rea do empreendimento; construo de creche para 60 crianas que foi entregue ao municpio equipada;
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separao e entrega de resduos slidos gerados no empreendimento nos galpes dos projetos de gerao de renda do municpio; 40 pequenas lojas no empreendimento a serem ofertadas preferencialmente para comerciantes da regio; comercializao dos produtos da marca sabor local que integra projetos de economia local do municpio; contribuio com 480 mil reais para o Projeto de Apoio economia local; e contratao de 10% dos funcionrios com mais de 30 anos. Todas as medidas decorreram de avaliao do impacto do empreendimento naquele local da cidade. Trata-se de rea de comrcio de rua tradicional e signicativo, por isso as medidas com nfase no impacto na economia local. O Termo de Compromisso foi rmado e o hipermercado entrou em funcionamento no ano seguinte. Todas as medidas foram cumpridas, sendo que, as que so permanentes, o municpio segue monitorando. Esse foi o primeiro empreendimento que aplicamos a metodologia descrita, enfatizando a anlise do impacto socioeconmico. Desde ento, temos uma srie de outros empreendimentos analisados e para os quais aplicamos medidas mitigatrias e compensatrias e que esto em funcionamento. Desse processo extramos alguns aprendizados. O primeiro deles que os instrumentos novos somente tm sentido se integrados a um processo de planejamento e gesto. Para tanto, precisam integrar e articular-se com o que j existe, em especial com o Plano Diretor Municipal. O segundo que as cidades precisam ter regras. Os empreendedores negociam, atendem o que solicitado, desde que as regras e os processos de aprovao sejam claros e evitem a morosidade. No foi o nosso caso para o empreendimento relatado. O grande desgaste foi a morosidade, porque foi o primeiro e estvamos em processo interno de aprendizagem, que exigiu tempo para acomodar-se. Hoje, j estamos em outro estgio, no to ecaz quanto deveria, porm tambm no to moroso e desencontrado quanto j foi. Mas s temos condies para fazer essa avaliao porque encaramos o desao 119
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de ampliar a anlise dos impactos, superando a viso fsico-territorial, e analisando tambm outras reas extremamente importantes para a sustentabilidade urbano-ambiental.
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), no Estatuto da Cidade

Cabe a Lei Municipal denir os empreendimentos e atividades, pblicos ou privados em rea urbana, que dependero de estudo prvio de impacto de vizinhana para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento, a cargo do poder pblico municipal. Deve ser elaborado um projeto de lei denindo as atividades e os empreendimentos sujeitos ao EIV, incluindo o pedido de ampliao e de funcionamento desses como momentos para exigncia do EIV. O EIV, por sua vez, consiste em um estudo a ser elaborado pelo empreendedor, enfrentando as questes apontadas pelo poder pblico a serem analisadas. Essa conceituao traz a obrigao da avaliao de atividades urbanas. Avaliar uma atividade no implica to somente saber se do gnero alimentcio, de entretenimento ou se comercial, residencial ou industrial. A avaliao da atividade deve estar vinculada ao impacto que gerar ao entorno e prpria cidade. Um McDonalds, por exemplo, do gnero alimentcio tanto quanto uma lancheria, esto em tese sujeitos ao mesmo alvar e por conseqncia mesma anlise. Todavia, o impacto causado por um McDonalds muito maior que uma lancheria, especialmente na circulao, dado ao auxo de carros e pedestres usual nessa atividade. A anlise precisa considerar a atividade especca que ser desenvolvida ou que passar a ser exercida na hiptese de ampliao. A avaliao da quantidade de vagas de estacionamento, a largura das vias de acesso, os gargalos do uxo do trnsito que conuem para um mesmo local, o barulho so extremamente importantes merecendo anlise tpica, ou seja, dependendo da atividade especca. O segundo elemento refere-se a atividades/empreendimentos pblicos ou privados. Aqui tambm, um enfoque at certo ponto
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inovado, os empreendimentos pblicos, hospitais, teatros, fruns ou tribunais tambm geram impactos e, portanto, devem estar sujeitos s avaliaes de impacto. O terceiro elemento refere construo, ampliao ou funcionamento. muito comum a ampliao de centros comerciais e shoppings, de danceterias, de boates, dependendo do acolhimento do mercado. Como j esto instalados, usual no voltarem anlise, por considerarem que j esto instalados, motivo pelo qual essa previso importante para o efetivo controle do impacto das atividades urbanas. necessrio avaliar se a ampliao pretendida possvel e se o entorno a comporta. Entendemos que comporta o EIV para hipteses de mudana de uso prevista no Plano Diretor, especialmente do rural para o urbano, isto porque essa mudana implica destinao diversa da usualmente praticada, afetando diretamente os vizinhos. Cabe ainda analisar a quem compete elaborao do EIV. Diferente da legislao ambiental, no h previso legal expressa. Entendemos que a legislao municipal quando regulamentar o EIV pode prever que compete ao empreendedor a elaborao do estudo, porque ele somente ser um elemento para a anlise municipal. Na hiptese de empreendimento pblico tambm cabe ao empreendedor, por intermdio de seus rgos, apresentar o estudo. Em ambas as hipteses, diferente do EIA que tem legislao prpria, que alberga empreendimentos e atividades de maior complexidade e que invariavelmente necessita de reas do conhecimento que nem sempre o municpio dispe de tcnicos, a equipe responsvel pelo estudo no tem obrigatoriedade de ser multidisciplinar e pode ter vnculo com o empreendedor. O EIV dever avaliar, no mnimo, os itens referidos no art. 37 do Estatuto da Cidade, podendo o rgo municipal acrescentar outras questes a serem examinadas, que sejam pertinentes ao empreendimento ou atividade. Por ltimo, cabe novamente ressaltar a importncia de prever Audincia Pblica nos empreendimentos sujeitos a EIV.* A participao
* O Estatuto da Cidade j prev a publicidade dos documentos integrantes do EIV.
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popular no processo de tomada de deciso um dos corolrios do Estado Democrtico de Direito. O conhecimento da realidade, das transformaes, e o envolvimento da populao com a sua cidade, so fatores que se tm de pressupor numa sociedade sadia, que sabe valorizar os recursos naturais, que os protege com pequenas prticas e, sobretudo, que se envolve com a cidade. Assim como o vizinho, a associao comunitria tem o direito de saber que empreendimento ou atividade ser construdo e em que condies. Para tanto, mecanismos como a Audincia Pblica devem estar expressamente previstos na lei municipal. Alm disso, uma prtica usual em outros pases pode ser incorporada em nossos empreendimentos. Alm do nome do responsvel tcnico, pode-se exigir que se exponham o nmero do alvar ou das licenas urbanstica e ambiental, a m de que possa ser identicada a regularidade do empreendimento e de outro, o municpio disponibilize aos interessados, as informaes pertinentes a este.
Sugestes de empreendimentos e atividades sujeitas EIV

Entendemos que as atividades urbanas que causam: (a) poluio visual, (b) poluio sonora, (c) as estaes de rdio base de celulares, bem como empreendimentos urbanos de (a) loteamentos com um nmero de hectares compatvel com o impacto gerado cidade respectiva, (b) condomnios, contendo um nmero de economias que geram impacto, dependendo da cidade e (c) hipermercados e centros de compras, devam estar sujeitas ao EIV, nas hipteses da legislao municipal no exigir EIA para as mesmas. A exigncia de EIA ou outro instrumento de gesto ambiental afasta o EIV, devendo contemplar todos os elementos que o EIV analisaria. Alm da anlise dos itens estabelecidos nos incisos do art. 37 entendemos que a legislao municipal deva prever a possibilidade de exigir os seguintes estudos: Impactos de volumetria de edicaes; Levantamento de vegetao;
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Impactos socioeconmicos; Impactos no patrimnio histrico-cultural; Impacto nos recursos hdricos. Essa possibilidade no implica obrigatoriedade. Dependendo da caracterstica do empreendimento, ser exigido o estudo necessrio. Analisaremos com maior detalhe as atividades potencialmente causadoras de poluio sonora e visual, dada a abstrao que a identicao terica pode ocasionar, o que no ocorre com as demais.
Poluio sonora
A Resoluo CONAMA n 001/90, dispe sobre padres de emisso de rudos. Por sua vez, NBR 10.152 fornece os nveis de rudo para conforto acstico, sendo essas as legislaes federais existentes sobre o assunto. No obstante, considerada a competncia que a Constituio lhes d, os municpios podem e devem legislar sobre o assunto e, sendo o caso, devem adotar padres mais rigorosos para controlar a poluio sonora. Os municpios tm um vasto caminho a trilhar no tema, tanto no exerccio da competncia legislativa expedio de leis, quanto administrativa, scalizando os padres acsticos nas cidades. Alm disso, atribuio dos municpios o estabelecimento de horrio para o exerccio das atividades como: funcionamento bares e danceterias, carga e descarga, horrio para realizao de obras de construo civil, realizao de eventos pblicos, dentre outros.
Poluio Visual
Todos querem divulgar e propagandear suas marcas, logotipos, produtos e mensagens, utilizando formas, luminosos, cartazes, outdoors etc. Os espaos urbanos sofrem os efeitos dessa saturao, ocasionando o que denominado poluio visual.
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A par disso, signicativa parcela da publicidade nas cidades utilizamse dos espaos pblicos. So exemplos: os postes toponmicos, colocados em esquinas de logradouros contendo anncios, as grades de proteo nas esquinas que expem anncios, os painis colocados em parques e reas verdes, os anncios axados em paradas de nibus, entre outros. Disso resulta a imperiosa necessidade de regular a utilizao desses espaos, de modo que minimize os efeitos da poluio visual. Alm dessas, ressalta-se que as operaes urbanas consorciadas, por fora do que dispe o art. 33, inciso V do Estatuto da Cidade, necessitam de estudos prvios de impacto de vizinhana.
Concluses
O Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) um importante instrumento de gesto urbano-ambiental, que serve para avaliao dos impactos das atividades; lei municipal deve identicar as atividades e empreendimentos que devem elaborar o EIV como pr-requisito para concesso da licena ou alvar de edicao, funcionamento ou ampliao da atividade; as atividades e empreendimentos que j esto sujeitos ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA) no precisam ser identicados para o EIV, porque ambos so instrumentos de gesto, sendo que os estudos do EIV podem ser contemplados no EIA; O EIV um instrumento de gesto urbano-ambiental e somente tem sentido se articulado com o Plano Diretor e com os demais instrumentos existentes; O EIV um estudo que deve ser analisado pelos tcnicos municipais, para auxiliar no processo de tomada de deciso; mitigador da discricionariedade administrativa, porm, no substitui a deciso do administrador; As leis municipais que regulamentaro o EIV podem e devem prever Audincia Pblica para os empreendimentos e atividades sujeitas ao estudo; a Audincia Pblica consultiva no cando o administrador adstrito a esses resultados; 124
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todavia, os elementos apontados em Audincia Pblica pela populao devem necessariamente ser avaliados no processo de tomada de deciso; Exemplicativamente, sugere-se que as atividades urbanas causadoras de (a) poluio visual, (b) poluio sonora, e (c) as estaes de rdio base de celulares, bem como empreendimentos urbanos de (a) loteamentos com um nmero de hectares compatvel com o impacto gerado cidade respectiva, (b) condomnios, contendo um nmero de economias que geram impacto, dependendo da cidade e (c) hipermercados e centros de compras, alm das mudanas de zoneamento, sejam identicadas na lei municipal como sujeitas ao EIV, na hiptese da legislao municipal no exigir EIA para as mesmas; as operaes urbanas consorciadas devem ter EIV, por fora do que dispe o art. 33, cap. V, do Estatuto da Cidade.
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tema 11 instrumentos tributrios de induo de desenvolvimento

Os instrumentos tributrios e de induo do desenvolvimento urbano: Direito de Preempo, Direito de Superfcie, Utilizao, Parcelamento ou Edicao Compulsria, IPTU Progressivo, Outorga Onerosa do Direito de Construir, operaes urbanas consorciadas, tentam estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena do Estado na regulamentao, induo e controle dos processos de produo da cidade. Trata-se de uma aposta estratgica no manejo do uso do solo, especialmente no que se refere ao processo de formao de preos no mercado imobilirio, com possveis efeitos a mdio e longo prazo. importante separar aqui o que se chamou de instrumentos tributrios daqueles considerados de induo ao desenvolvimento urbano. Aqueles citados no subttulo acima esto apenas na segunda categoria, inclusive o IPTU Progressivo, embora todos eles possam at eventualmente servir para arrecadao, o que s vezes at acaba desvirtuando seu sentido, como veremos adiante. Os instrumentos de induo do desenvolvimento urbano visam, em essncia, frear o processo especulativo e regular o preo da terra, ao forar o exerccio da funo social da propriedade urbana, buscam permitir um maior controle do estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em especial em reas que demandem uma maior democratizao. Imveis situados na chamada cidade formal geralmente se beneciam de infra-estrutura urbanas como esgoto, gua, luz, asfalto, entre outras, custeadas pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade. Mant-los subutilizados representa um alto custo social. Exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-lhes uso adequado. Nos centros das nossas metrpoles, por exemplo, o descompasso entre os proprietrios, que mantm um mercado sobrevalorizado irreal como, por exemplo, edifcios cam desocupados por anos, sem estar disponveis para compra ou aluguel, e a demanda generalizada por habitao pelas faixas de renda mais pobres 126
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tanto moradoras dos centros, geralmente em cortios, quanto das periferias que no tm como acessar essa oferta, gera uma situao inaceitvel. Nesses casos, os instrumentos tributrios e de induo do desenvolvimento urbano podem ter um papel importante, ao dar ao poder pblico, ferramentas que lhe possibilitem regular e controlar os terrenos vazios, os negcios imobilirios de compra-evenda, e assim por diante.
Instrumentos tributrios e de nanciamento

Vale mencionar que, trata-se aqui de instrumentos que no esto geralmente previstos no Estatuto da Cidade, mas que os Planos Diretores certamente devem considerar, fazendo uso de inventividade e inovao. O IPTU, por exemplo, importante instrumento de arrecadao, deve ser um tributo progressivo nesse caso do ponto de vista redistributivo, que no o da progressividade no tempo. Signica que os mais ricos pagam mais e os mais pobres pagam menos ou nada, ainda pouco cobrado nas cidades brasileiras, at mesmo porque ainda preocupante a falta de sistemas cadastrais municipais integrados, que dem s prefeituras uma melhor capacidade de controle, de gesto e de arrecadao. Mas inmeros outros benefcios scais e nanceiros podem ser pensados e aplicados para fomentar determinadas diretrizes urbanas. Isenes tributrias podem ser usadas para incentivar reformas e/ou novos usos, e linhas de nanciamento podem ser pensadas, por exemplo, para reabilitao de imveis em rea central, para auxlio-moradia populao ameaada de expulso por causa da valorizao fundiria/imobiliria, e assim por diante, para incentivar o aluguel de baixo custo no mercado privado. Um instrumento interessante, que recentemente tornou-se lei em So Paulo, est na compra pela Prefeitura de imveis devedores de IPTU com desconto do valor da dvida no preo pago, para uso habitacional de interesse social.
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IPTU Progressivo, Edicao ou Utilizao Compulsria e Desapropriao com pagamento em Ttulos da Dvida Pblica
Este conjunto de instrumentos visa atingir diretamente as propriedades urbanas que no cumprem a sua funo social. A partir do momento em que so considerados subutilizados ou vazios pelo poder pblico, pode ser exigida a edicao ou a utilizao compulsrias, que se no atendida gerar um aumento progressivo do IPTU regulamentado e com limites claramente estabelecidos at resultar, aps 5 anos de progressividade, na possibilidade de desapropriao do imvel com pagamento com ttulos da dvida pblica. Trata-se claramente de uma sano aplicvel ao proprietrio que no respeite a funo social de seu imvel, a partir da destinao denida para cada uma das pores do territrio pelo Plano Diretor. Embora seja um dos instrumentos de mais fcil compreenso, o IPTU Progressivo, entendido no conjunto dos trs instrumentos acima citados, o seu efeito como instrumento de poltica urbana de reverso da especulao imobiliria, ser de mdio e longo prazo. Isso porque os procedimentos que esses instrumentos estabelecem so longos, e so pontuais, tendo de ser autuados e resolvidos caso a caso, dependendo de uma gesto pblica ecaz, at mesmo para realizar o trabalhoso levantamento dos casos passveis de aplicao. Portanto, a sua aplicao deve ter como objetivo principal induzir a liberao para o mercado dos imveis retidos pela especulao e no ser instrumento de aumento de arrecadao ou de expectativa de obteno dos terrenos pela desapropriao.
Outorga Onerosa, Transferncia do Direito de Construir e Operaes Urbanas Consorciadas

O princpio do solo criado, bastante simples de entendimento, talvez seja um dos mais antigos instrumentos urbansticos de induo do desenvolvimento, j testado em vrias cidades brasileiras. Como j dito, ele se origina em experincias internacionais, notadamente na Frana e nos EUA. No Brasil, a primeira experincia certamente remonta dcada de 70 em So Paulo, quando o ento prefeito Ola128
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vo Setbal props, em 1976, lei nesse sentido, e esse instrumento vem desde ento sendo constantemente discutido por urbanistas e demais militantes da Reforma Urbana. A idia dar ao poder pblico a possibilidade de recuperar a mais-valia obtida pelo proprietrio graas valorizao gerada por investimentos pblicos urbanos. Ao prover infra-estrutura urbana, ou ao aumentar o potencial construtivo de um terreno, a ao do poder pblico geralmente provoca imediata valorizao fundiria e imobiliria da rea, gerando lucros signicativos aos proprietrios, sem que esses tivessem efetuado qualquer benfeitoria no seu imvel. O solo criado torna o direito de construir independente da propriedade urbana, e permite que o Estado, onere construes que ultrapassem o coeciente mnimo, estabelecido no plano diretor, para a regio onde se localiza o imvel. Assim, a Outorga Onerosa possibilita regular distores de valorizao geradas por essas intervenes. O solo criado, associado ao instrumento da Transferncia do Direito de Construir, prevista no art. 35 do Estatuto da Cidade, pode tambm compensar as perdas do proprietrio relativas a processos de tombamento. Nesses casos, o proprietrio de imvel tombado, que perde o direito de construir naquele terreno, pode transferir esse direito para outras propriedades na cidade. Este instrumento fundamental para estimular a preservao do patrimnio cultural e ambiental da cidade, em municpios com tendncia a verticalizao. A Outorga Onerosa aprovada no Estatuto da Cidade no art. 28 a 31, responde a vrias possibilidades j testadas em diferentes cidades brasileiras. A venda de potencial construtivo pode, por exemplo, permitir uma maior verticalizao nem sempre revertida em maior adensamento em corredores urbanos ou outras reas cujo desenvolvimento urbano possa ser induzido. Por outro lado, o mesmo instrumento pode eventualmente frear a verticalizao em bairros residenciais horizontalizados, ao estabelecer uma taxao para a construo acima de um coeciente construtivo bsico, geralmente um. Trata-se tambm de um eventual mecanismo de arrecadao, que pode ser aplicado em bairros com potencial de verticalizao, que ser portanto, devidamente onerada. Mas essa possibilidade de arrecadao no pode transformar-se no objetivo do instrumento, pois seno ele acabar subordinando as necessrias decises urbansticas desenfreada corrida por arrecadao. Nesse caso, a poltica 129
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urbana acaba tornando-se refm de uma lgica tributria, o que resulta em pssimos resultados para a cidade. Alm disso, existem outras formas de ressarcimento do solo criado, que sero estabelecidas na lei municipal, como o pagamento do valor em terrenos ou a construo de moradias de interesse social. As Operaes Urbanas Consorciadas, tambm previstas no Estatuto da Cidade, so, tambm, uma variante da Outorga Onerosa, em que se especica uma rea dentro da qual os recursos arrecadados com a valorizao do imvel, ou os nus coletivos gerados pelo empreendimento como, gerao de trnsito, devero ser obrigatoriamente aplicados na prpria rea. O argumento central, favorvel a esse instrumento, o de que dessa forma possibilita-se parcerias entre o poder pblico e o setor privado, atravs das quais o capital privado, interessado na compra do solo criado, acaba nanciando a recuperao da cidade, naquele trecho especco. Segundo seus defensores, esse instrumento permitiria que renovaes urbanas saiam de graa para o Executivo municipal. Entretanto, a Operao Urbana certamente um dos instrumentos mais polmicos do Estatuto da Cidade, pois dependendo como for utilizado pode funcionar para valorizar ainda mais reas valorizadas, perdendo qualquer carter redistributivo. Alguns urbanistas defendem a criao de ttulos nanceiros, os Certicados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), negociveis na bolsa, correspondendo ao estoque de rea construda a mais a ser disponibilizada na operao. Assim, lana-se no mercado papis representando os metros quadrados a construir, que podem ser comprados por qualquer um. Dessa forma, o poder pblico arrecada de uma s vez o valor necessrio obra de urbanizao, no tendo que adiantar esses fundos. Porm, alm do risco, esse recurso subordina de vez a poltica urbana aos interesses e lgica do mercado, transformando potencial construtivo em mais uma fonte de especulao nanceira. Uma das formas de evitar essas distores estaria na possibilidade de ampliar as reas territoriais destinadas s operaes urbanas para alm do setor de interesse do mercado, incluindo reas com
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habitaes precrias. Assim, seria possvel criar ZEIS* dentro da rea da Operao Urbana, e canalizar os recursos advindos da venda de solo criado para elas. H outras formas inovadoras de aplicar as operaes interligadas, como a executada pela Prefeitura de Belo Horizonte, num processo de alienao pela Rede Ferroviria Federal de um imvel de grande valor cultural para a cidade. Esse processo de alienao direta foi suspenso e com a intermediao da Prefeitura foi elaborado um edital de licitao, que determinou a reserva de reas de uso pblico e a revitalizao dos imveis tombados pelo vencedor da licitao com autorizao de maior verticalizao nas reas vazias do terreno.
Direito de Superfcie e Consrcio Imobilirio

O Direito de Superfcie permite a transferncia do direito de uso do solo do proprietrio para terceiros, por prazos determinados. Um dos mais antigos instrumentos jurdicos urbanos, embora pouco falado, um instrumento importante para agilizar algumas situaes de necessria regularizao fundiria e/ou urbanizao, e para incentivar o exerccio da funo da propriedade urbana. Isso porque o proprietrio que transferir o direito de superfcie no estar abrindo mo de eventual valorizao futura de seu bem. E em casos de terrenos ocupados, esse instrumento pode incentivar o proprietrio a autorizar o uso do terreno, ainda mais se sua urbanizao e regularizao gerar uma valorizao futura. O proprietrio pode tambm transferir o direito de uso ao poder pblico inclusive em negociaes que envolvam a aplicao do IPTU Progressivo liberando-o para realizar obras de urbanizao e regularizao, cujo direito de uso ser depois repassado aos moradores. Nesse caso, tambm se aplicaria o instrumento do Consrcio Imobilirio, art. 46 do Estatuto da Cidade, pelo qual o poder pblico urbaniza determinada rea privada sujeita ao IPTU Progressivo, adquirindo aps a obra parte do terreno, deixando ao proprietrio outra parte cujo valor urbanizado seja equivalente ao valor de toda a rea antes da urbanizao. Por m, o Direito de
* As Zonas Especiais de Interesse Social propostas no Estatuto da Cidade.
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Superfcie pode ser til para terrenos pblicos, podendo-se transferir o direito de uso populao que o ocupa, facilitando os procedimentos de regularizao.
Direito de Preempo
O Direito de Preempo talvez seja um dos instrumentos h mais tempo utilizados nos pases europeus. Trata-se da prioridade dada ao poder pblico para efetuar a compra em negociaes imobilirias em determinadas reas denidas por ele. Ele permite ao poder pblico fazer estoque de terras destinadas produo de habitaes de interesse social, e regular a valorizao fundiria de determinada rea. Mais uma vez, as reas sujeitas a esses instrumentos devem ser indicadas no Plano Diretor, o que remete seu sucesso s negociaes polticas na Cmara Municipal. um instrumento importante especialmente em reas centrais, j que o estado pode acompanhar as dinmicas imobilirias dessas reas. Alm disso, ao segurar a venda de imveis em preos denidos e eventualmente congelados por determinado tempo, o poder pblico consegue regular a valorizao fundiria e imobiliria. Entretanto, o grande limitador desse instrumento sem dvida a crnica falta de recursos pblicos, o que restringe seriamente a possibilidade do poder Executivo municipal efetivar os negcios a ele oferecidos pelo Direito de Preempo. Uma alternativa a essa limitao pode ser a Dao em pagamento, no caso de municpios que possuem algum estoque de terra para a implementao de Poltica de Desenvolvimento Urbano.
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tema 12 plano diretor e desenvolvimento regional

A despeito dos incontestveis avanos para o planejamento urbano e a gesto de cidades, o Estatuto da Cidade deixou algumas lacunas ao no abordar questes que, hoje, encontram-se no centro das atenes dos processos de urbanizao das cidades brasileiras, principalmente no mbito de processos regionais que extrapolam em muito os limites poltico-administrativos municipais. Alm disso, o Estatuto deu ao Plano Diretor uma dimenso fundamental na articulao das aes de planejamento no mbito do municpio, evidenciando seu carter de controle urbanstico municipal, mas deixando em aberto como articul-lo ao desenvolvimento regional em diversas dimenses. Portanto, aqui questionamos: O que fazer, como gerir e tratar os problemas e questes que so comuns a mais de um municpio no mbito da produo de Planos Diretores municipais? Existem processos sendo construdos, territorialidades e articulaes entre agentes sociais congurando novas prticas no trato de problemas de interesse comum a mais de um municpio. Alguns dos aglomerados que se formaram ou regies metropolitanas criadas posteriormente Constituio de 1988 apresentam arranjos de gesto compartilhada intermunicipal envolvendo parcerias entre o setor pblico e o setor privado e recortes geogrcos exveis. A escala das novas territorialidades abrange as aglomeraes, regies metropolitanas e as regies ambientais delimitadas pelas aes que envolvem a gesto de recursos naturais. Os processos de discusso de planos diretores municipais podem ser uma excelente oportunidade de municpios que enfrentam problemas comuns discutirem e fazerem acordos em torno de questes setoriais e temticas mais amplas que se relacionam ao desenvolvimento regional. Pode ser at mesmo uma forma de avanarmos na construo de novas metodologias para o tema do planejamento espacial metropolitano ou regional.
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A questo do recorte espacial e das muitas territorialidades

A noo comumente aceita de aglomerao urbana, qualquer que seja a escala* assumida pelo processo de urbanizao, pressupe a existncia de uma nica rea urbana, entendida como realidade socioespacial-econmica-ambiental-funcional, formada por mais de um municpio, entendido enquanto uma unidade poltico-administrativa. Assim, est implcita a hiptese de que h a necessidade de algum grau de gesto compartilhada ou de tratamento conjunto dos problemas e potencialidades, ou seja, signica que a busca de tais formas de planejamento e gesto uma imposio da realidade concreta. H um nmero cada vez maior, independente de existirem acordos institucionais mais amplos, de iniciativas que merecem destaque por seu carter inovador e pelo efeito de demonstrao regional no trato das questes socioambientais, como aterros sanitrios ou polticas microrregionais de controle da poluio. Poucas e tmidas so ainda as experincias nas reas de regularizao fundiria e habitacional, saneamento bsico e polticas territoriais. So muitas e diversicadas as territorialidades que podem ser objeto de desenvolvimento regional. Podemos nos referir a um conjunto de municpios que formalmente constituem uma regio metropolitana tradicional, a exemplo de vrias das regies metropolitanas institudas na dcada de 70, marcada por relaes centro-periferia. Pode-se pensar em outras regies metropolitanas, formalmente constitudas ps-Constituio de 1988, formadas a partir da conurbao de reas urbanas onde a dinmica regional marcada por menor desigualdade entre os municpios, ainda que a segregao socioespacial esteja presente no nvel intra-urbano.** H ainda inmeras aglomeraes de municpios, formalmente reconhecidas como aglomeraes urbanas ou no, estruturadas em torno de uma histria microrregional
* Conforme IPEA/IBGE/NESUR (1999:33) a escala vai de metropolitana a cidades de pequeno porte ligadas historicamente por condies do stio natural ** Um exemplo seria a Regio Metropolitana do Vale do Ao, MG..
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compartilhada, que muitas vezes apresentam relaes de complementaridade e dependncia em torno de setores produtivos especcos, a exemplo do turismo regional, conjunto de pequenas indstrias tradicionais, centros universitrios, entre outros. H uma nova territorialidade da gesto regional que se torna cada vez mais presente, como realidade sociopoltica, estruturada em torno do uso e da apropriao dos recursos naturais. Algumas dessas novas territorialidades vm sendo acompanhadas de novos modelos de gesto, sendo emblemtico o caso das bacias hidrogrcas e da institucionalizao do modelo dos seus comits gestores. Existem outras possibilidades como: conjuntos de reas mineradoras, petrolferas, entornos de reservas naturais ou de reservatrios articiais, conjuntos histricos e tursticos, regies costeiras, unidades de conservao que prevem ocupaes urbanas como reas de Proteo Ambiental (APA) , entre muitas outras. Assim denidas essas novas territorialidades, naturalmente, so descoladas dos limites poltico-administrativos institucionalizados, muitas vezes superpondo-se a eles e trazendo consigo no s novas instncias de gesto, como tambm se materializando em novos campos de conitos e lutas sociais em torno de questes reconhecidas como socioambientais e que demandam um tratamento compartilhado das questes comuns. Dessa maneira, a elaborao de forma desarticulada, de Planos Diretores em municpios que mantm fortes relaes sociais e econmicas entre si, no poder gerar bons resultados, nem mesmo para a regio e nem mesmo para cada um dos municpios. A construo de um pacto que articule processos locais de elaborao de planos municipais depende essencialmente da vontade poltica dos atores envolvidos no processo de planejamento e de seu comprometimento com esses processos supralocais.
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O problema da gesto das aglomeraes urbanas e metropolitanas

O problema da institucionalidade das regies metropolitanas, aglomerados e microrregies um tema que precisa ser enfrentado. Parece evidente que no existe uma institucionalidade para gerir os aglomerados e regies metropolitanas capaz de dar conta das ambigidades, problemas e conitos que permeiam os processos que ocorrem nessas regies, e que seja capaz de implementar planos mais amplos que tenham uma viso estratgica de toda a regio. Processos dessa natureza ensejam a construo de um pacto territorial que envolva todos os municpios da regio. A abordagem desse tema complexo requer, tambm, que se estabelea um lugar permanente para a discusso sobre a gesto metropolitana, regional e supralocal na agenda poltica nacional. Por outro lado, parece incuo que os estados continuem a criar regies metropolitanas e aglomeraes urbanas desprovidas tanto de uma institucionalidade legtima quanto de recursos. No se pode tratar cerca de 400 municpios metropolitanos como os demais. Mas essa questo deve ser enfrentada no mbito de um debate em torno da elevao da dignidade da realidade metropolitana, no marco do pacto federativo em vigor no pas. A existncia de uma articulao poltica entre as unidades territoriais envolvidas condio indispensvel para a construo de sadas para o impasse metropolitano e regional atual. Da mesma forma, tais sadas pressupem tambm a articulao entre as diferentes polticas setoriais e territoriais, sem prejuzo de se considerar as especicidades dos lugares. A elaborao de Planos Diretores em municpios que integram uma microrregio, aglomerao urbana ou regio metropolitana pode contribuir para a construo de uma agenda metropolitana ou microrregional. Alm disto, os municpios podem elaborar em conjunto uma caracterizao da regio, discutir problemas e potencialidades comuns, e muitas vezes, at mesmo compartilhando etapas e produ-
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tos durante a elaborao dos Planos Diretores, como a contratao de levantamento aerofotogramtrico ou compra de equipamentos e softwares de informtica. Nesse caso, os municpios tero a preocupao no somente de construir um processo de elaborao de um Plano Diretor municipal, mas de como articul-lo aos Planos Diretores de municpios vizinhos, integrando as aes e discutindo os interesses comuns. Essa articulao poder gerar, ou no, como produto, um plano regional de desenvolvimento, e certamente, uma institucionalidade correspondente realidade e capacidade dos municpios para conduzir e implementar o plano ou acordos regionais. fundamental que os sistemas de mobilidade e transportes, os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a gesto de recursos hdricos e de resduos slidos, as articulaes entre atividades econmicas sejam tratadas de forma compartilhada entre os municpios, ligando estruturas, otimizando recursos e resultados, e conseqentemente, transformando o espao regional em um tecido mais coeso, social, ambiental e economicamente sustentado. A construo de um plano regional que se apie num processo e numa institucionalidade, a partir de atores locais, ter maior legitimidade na construo de um desenvolvimento que seja sustentvel em determinada regio, tendo a realidade local como contexto, do que planos regionais realizados por instituies centralizadas. Dessa forma, a elaborao articulada de Planos Diretores municipais um momento oportuno para se deagrar a construo de pactos territoriais e de discusses regionais mais amplas, calcadas na realidade e com legitimidade social.
Articular Planos Diretores municipais sua regio

Na elaborao de Planos Diretores em municpios conurbados ou pertencentes a aglomeraes, regies metropolitanas ou microrregies deve-se estar atento para algumas recomendaes que assinalamos a seguir, embora no pretendam ser uma receita a seguir, mas servir como base para uma reexo sobre as diferentes possibilidades de articulao regional de Planos Diretores: 137
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recomendvel que a capacitao das equipes tcnicas municipais e de representantes da sociedade civil dos municpios envolvidos ocorra de forma conjunta para o nivelamento dos princpios que iro embasar a elaborao dos Planos Diretores e toda a mobilizao social, gerando tambm economia de recursos; Ao iniciar um processo de Plano Diretor, importante conhecer os planos elaborados ou em elaborao nos municpios vizinhos; recomendvel tambm que nas etapas iniciais do plano sejam levantados os estudos recentes j realizados no mbito regional, por exemplo, de bacias hidrogrcas e regies econmicas; As equipes municipais podero ter um comit de articulao regional de todo o processo; A elaborao dos Planos Diretores municipais deve explicitar conitos e desencadear discusses entre vrios municpios em torno de questes comuns e ter um ponto de conexo com o planejamento regional; Deve-se construir um ambiente que propicie negociaes com vistas a instituir mecanismos de solidariedade regional; Um conjunto de dados sobre a realidade regional pode, ser compartilhada, bem como os levantamentos aerofotogramtricos, socioeconmicos e geotcnicos municipais e a prpria compra de equipamentos de informtica e softwares para os municpios; As ocinas de levantamento de problemas e potencialidades podero ter momentos cujo enfoque das discusses ser local e outros que ocorrero de forma regionalizada. Com essa nalidade, podem ser organizados seminrios ou encontros regionais sobre determinadas temticas ao longo do processo de elaborao do Plano Diretor;
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Mesmo os projetos de outras esferas de governo ou projetos municipais de impacto em determinados municpios devero ser discutidos de forma conjunta; Reconhecer de forma conjunta, os espaos de valor ambiental e cultural para a regio e aqueles espaos degradados ou precrios a serem transformados; A eleio de temas prioritrios e estratgicos para municpios de uma dada regio deve, ser coordenados e compatibilizados em torno de uma agenda de natureza regional; A poltica e o planejamento do uso e ocupao do solo dos municpios de uma regio deve articular-se ao planejamento regional, especialmente entre municpios vizinhos.
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ANEXOS
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CONSTITUIO FEDERAL CAPTULO II PARGRAFOS 182 E 183 POLTICA URBANA

ART. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. 3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. 4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especca para rea includa no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edicao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
ART. 183 Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no
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LEI N 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V - oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edicao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental; VII - integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia; VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de inuncia; IX - justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
CAPTULO I DIRETRIZES GERAIS

ART. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei. PARGRAFO NICO. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
ART. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II - gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III - cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
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X - adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e nanceira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI - recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII - audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV - simplicao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI - isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional; III - promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; V - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
CAPTULO II DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA
SEO I DOS INSTRUMENTOS EM GERAL

ART. 4 Para os ns desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II - planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III - planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econmico e social; IV - institutos tributrios e nanceiros:
ART. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica urbana:

I - legislar sobre normas gerais de direito urbanstico; II - legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em relao
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a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios scais e nanceiros;
V - institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido administrativa; c) limitaes administrativas; d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) instituio de unidades de conservao; f) instituio de zonas especiais de interesse social; g) concesso de direito real de uso; h) concesso de uso especial para ns de moradia; i) parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios; j) usucapio especial de imvel urbano; l) direito de superfcie; m) direito de preempo; n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso; o) transferncia do direito de construir; p) operaes urbanas consorciadas; q) regularizao fundiria; r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI - estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
SEO II DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS

ART. 5 Lei municipal especca para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edicao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado, devendo xar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1 Considera-se subutilizado o imvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo denido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; II - (VETADO)
2 O proprietrio ser noticado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao, devendo a noticao ser averbada no cartrio de registro de imveis. 3 A noticao far-se-:
I - por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao; II - por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de noticao na forma prevista pelo inciso I.
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o disposto nesta Lei. 2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:

I - um ano, a partir da noticao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
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II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
SEO IV DA DESAPROPRIAO COM PAGAMENTO EM TTULOS

ART. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edicao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica. 1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano. 2 O valor real da indenizao:
5 Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especca a que se refere o caput poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.
ART. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da noticao, transfere as obrigaes de parcelamento, edicao ou utilizao previstas no art. 5desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.
SEO III DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

ART. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5 do art. 5desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. 1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser xado na lei especca a que se refere o caput do art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento. 2 Caso a obrigao de parcelar, edicar ou utilizar no esteja atendida em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8. 3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva de que trata este artigo.
I - reetir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a noticao de que trata o 2 do art. 5 desta Lei; II - no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos. 4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. 5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio. 6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mesmas obrigaes de parcelamento, edicao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei.
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SEO V DA USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO

ART. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edicao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
estabelecendo fraes ideais diferenciadas. 4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do condomnio. 5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
ART. 11 Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, caro sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
ART. 12 So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:

I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente; II - os possuidores, em estado de composse; III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
ART. 10 As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. 1 O possuidor pode, para o m de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis. 3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos,
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico. 2 O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis.
ART. 13 A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa, valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
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ART. 14 Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser observado o sumrio.
5 Por morte do supercirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
SEO VI DA CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

ART. 15 (VETADO) ART. 16 (VETADO) ART. 17 (VETADO) ART. 18 (VETADO) ART. 19 (VETADO) ART. 20 (VETADO)
ART. 22 Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o supercirio e o proprietrio, respectivamente, tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.
ART. 23 Extingue-se o direito de superfcie:

I - pelo advento do termo; II - pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo supercirio.
SEO VII DO DIREITO DE SUPERFCIE

ART. 21 O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no cartrio de registro de imveis. 1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica. 2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa. 3 O supercirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superciria, arcando, ainda, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do contrato respectivo. 4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.
ART. 24 Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as partes no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato. 1 Antes do termo nal do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o supercirio der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida. 2 A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de registro de imveis.
SEO VIII DO DIREITO DE PREEMPO

ART. 25 O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. 1 Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e xar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. 2 O direito de preempo ca assegurado durante o prazo de vigncia xado
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na forma do 1 , independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel.
mos do caput e da inteno de aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada. 3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, ca o proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada. 4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio ca obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel. 5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito. 6 Ocorrida a hiptese prevista no 5 o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
ART. 26 O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:
I - regularizao fundiria; II - execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III - constituio de reserva fundiria; IV - ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI - criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII - criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII - proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico; IX - (VETADO)
SEO IX DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

ART. 28 O plano diretor poder xar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeciente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo benecirio. 1 Para os efeitos desta Lei, coeciente de aproveitamento a relao entre a rea edicvel e a rea do terreno. 2 O plano diretor poder xar coeciente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especcas dentro da zona urbana. 3 O plano diretor denir os limites mximos a serem atingidos pelos coecientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
PARGRAFO NICO. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou mais das nalidades enumeradas por este artigo.
ART. 27 O proprietrio dever noticar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio, no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo. 1 noticao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade. 2 O Municpio far publicar, em rgo ocial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulao, edital de aviso da noticao recebida nos ter-
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ART. 29 O plano diretor poder xar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo benecirio.
normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; II - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
ART. 30 Lei municipal especca estabelecer as condies a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, determinando:
I - a frmula de clculo para a cobrana; II - os casos passveis de iseno do pagamento da outorga; III - a contrapartida do benecirio.
ART. 33 Da lei especca que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I - denio da rea a ser atingida; II - programa bsico de ocupao da rea; III - programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; IV - nalidades da operao;
ART. 31 Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso sero aplicados com as nalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
V - estudo prvio de impacto de vizinhana; VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei; VII - forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
SEO X DAS OPERAES URBANAS CONSORCIADAS

ART. 32 Lei municipal especca, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas. 1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. 2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I - a modicao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada. 2 A partir da aprovao da lei especca de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
ART. 34 A lei especca que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certicados de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
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1 Os certicados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao. 2 Apresentado pedido de licena para construir, o certicado de potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite xado pela lei especca que aprovar a operao urbana consorciada.
SEO XII DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA

ART. 36 Lei municipal denir os empreendimentos e atividades privados ou pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
SEO XI DA TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

ART. 35 Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para ns de:
I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; III - servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social.
ART. 37 O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes:
I - adensamento populacional; II - equipamentos urbanos e comunitrios; III - uso e ocupao do solo; IV - valorizao imobiliria; V - gerao de trfego e demanda por transporte pblico; VI - ventilao e iluminao; VII - paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os ns previstos nos incisos I a III do caput. 2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia do direito de construir.
PARGRAFO NICO. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV, que caro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder Pblico municipal, por qualquer interessado.
ART. 38 A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental.
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CAPTULO III DO PLANO DIRETOR

ART. 39 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal; IV - integrantes de reas de especial interesse turstico; V - inseridas na rea de inuncia de empreendimentos ou atividades com signicativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
ART. 40 O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. 1 O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. 2 O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo. 3 A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos. 4 No processo de elaborao do plano diretor e na scalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos tcnicos e nanceiros para a elaborao do plano diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas. 2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor ou nele inserido.
ART. 42 O plano diretor dever conter no mnimo:

I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei; II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III - sistema de acompanhamento e controle.
5 (VETADO)
CAPTULO IV DA GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE

ART. 43 Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
ART. 41 O plano diretor obrigatrio para cidades:

I - com mais de vinte mil habitantes;
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I - rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II - debates, audincias e consultas pblicas; III - conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; V - (VETADO)
das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edicadas. 2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8desta Lei.
ART. 47 Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
ART. 44 No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
ART. 48 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, os contratos de concesso de direito real de uso de imveis pblicos:
I - tero, para todos os ns de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil; II - constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de nanciamentos habitacionais.
ART. 45 Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e signicativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.
CAPTULO V DISPOSIES GERAIS

ART. 46 O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao nanceira do aproveitamento do imvel. 1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edicao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao
ART. 49 Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei, para xar prazos, por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos, aprovao de projetos de parcelamento e de edicao, realizao de vistorias e expedio de termo de vericao e concluso de obras. PARGRAFO NICO. No sendo cumprida a determinao do caput, ca estabelecido o prazo de sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, que valer at que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.
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ART. 50 Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei que no tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, devero aprov-lo no prazo de cinco anos.
sentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
ART. 53 O art. 1 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subseqentes: Art.1 ................................................................. .................................................................................. .............. III - ordem urbanstica;
ART. 51 Para os efeitos desta Lei, aplicamse ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
ART. 52 Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
I - (VETADO) II - deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei; III - utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei; IV - aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei; V - aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do art. 33 desta Lei; VI - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do art. 40 desta Lei; VII - deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3 do art. 40 e no art. 50 desta Lei; VIII - adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apre-
................................................................... (NR)
ART. 54 O art. 4 da Lei n 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os ns desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO). (NR)
Art. 55 O art. 167, inciso I, item 28, da Lei n6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela Lei n 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte redao: Art.167. ............................................................. I - ......................................................................... ................................................................................... ................ 28) das sentenas declaratrias de usucapio, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edicao; ................................................................... (NR)
ART. 56 O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39: Art.167. .............................................................. I - .........................................................................
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37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para ns de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edicao; 38) (VETADO) 39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; (NR) ART. 57 O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20: Art.167. ............................................................. II - ....................................................................... 18) da noticao para parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios de imvel urbano; 19) da extino da concesso de uso especial para ns de moradia; 20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (NR) ART. 58 Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao. Braslia, 10 de julho de 2001; 180 da Independncia e 113 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Paulo de Tarso Ramos Ribeiro Geraldo Magela da Cruz Quinto Pedro Malan Alcides Lopes Tpias Alberto Mendes Cardoso Ovdio Antnio de ngelis Presidncia da Repblica Casa Civil Subchea para Assuntos Jurdicos
MEDIDA PROVISRIA NO 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001.

Dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1o do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de lei:
CAPTULO I DA CONCESSO DE USO ESPECIAL

ART. 1. Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para ns de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. 1 A concesso de uso especial para ns de moradia ser conferida de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo concessionrio mais de uma vez. 3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
ART. 2. Nos imveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por possuidor, a
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concesso de uso especial para ns de moradia ser conferida de forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. 1 O possuidor pode, para o m de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 2 Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atribuda igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas. 3 A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos e cinqenta metros quadrados.
IV - reservado construo de represas e obras congneres; ou V - situado em via de comunicao.
ART. 6. O ttulo de concesso de uso especial para ns de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. 1 A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo. 2 Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever instruir o requerimento de concesso de uso especial para ns de moradia com certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de sua famlia. 3 Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para ns de moradia ser declarada pelo juiz, mediante sentena. 4 O ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis.
ART. 3 Ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os arts. 1o e 2o tambm aos ocupantes, regularmente inscritos, de imveis pblicos, com at duzentos e cinqenta metros quadrados, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que estejam situados em rea urbana, na forma do regulamento.
ART. 4. No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local.
ART. 7. O direito de concesso de uso especial para ns de moradia transfervel por ato inter vivos ou causa mortis.
ART. 5. facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hiptese de ocupao de imvel:
I - de uso comum do povo; II - destinado a projeto de urbanizao; III - de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais;
ART. 8. O direito concesso de uso especial para ns de moradia extingue-se no caso de:
I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; ou II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural.
PARGRAFO NICO. A extino de que trata este artigo ser averbada no car-
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trio de registro de imveis, por meio de declarao do Poder Pblico concedente.
ART. 9. facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para ns comerciais. 1 A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de forma gratuita. 2 O possuidor pode, para o m de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 3 Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida Provisria.
IV - emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano; V - promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano; e VI - elaborar o regimento interno.
ART. 11. O CNDU composto por seu Presidente, pelo Plenrio e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuies sero denidas em decreto. PARGRAFO NICO. O CNDU poder instituir comits tcnicos de assessoramento, na forma do regimento interno.
CAPTULO II DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

ART. 10. Fica criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, rgo deliberativo e consultivo, integrante da estrutura da Presidncia da Repblica, com as seguintes competncias:
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano; II - acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, em especial as polticas de habitao, de saneamento bsico e de transportes urbanos, e recomendar as providncias necessrias ao cumprimento de seus objetivos; III - propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas de alterao da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano;
ART. 12. O Presidente da Repblica dispor sobre a estrutura do CNDU, a composio do seu Plenrio e a designao dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comits tcnicos.
ART. 13. A participao no CNDU e nos comits tcnicos no ser remunerada.
ART. 14. As funes de membro do CNDU e dos comits tcnicos sero consideradas prestao de relevante interesse pblico e a ausncia ao trabalho delas decorrente ser abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para todos os efeitos legais.
CAPTULO III DAS DISPOSIES FINAIS

ART. 15. O inciso I do art. 167 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as seguintes alteraes: I - ...........................................................
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........................................................... 28) das sentenas declaratrias de usucapio; ........................................................... 37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para ns de moradia; ........................................................... 40) do contrato de concesso de direito real de uso de imvel pblico. (NR)
ART. 16. Esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 4 de setembro de 2001; 180o da Independncia e 113o da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Parente Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 5.9.2001 (Edio extra)
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PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO

guia para a elaborao pelos municpios e cidados

Ministrio das Cidades Ministro de Estado

Ficha Tcnica Coordenao Geral e Reviso de Contedo

Secretria Nacional de Programas Urbanos

Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana

Secretrio Nacional de Habitao

Equipe de Elaborao e Reviso:

SUMRIO APRESENTAO PARTE I

3 Plano Diretor e Reabilitao de reas Centrais e Stios Histricos 53

PRINCPIOS E DIRETRIZES PARA ELABORAR E REVISAR OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

Planejamento Participativo: Construir cidades melhores e mais justas

Contedo do Plano Diretor

O Plano Diretor obrigatrio para municpios:

Construir o Plano Diretor: Atividade participativa

Ler a cidade e o territrio: Leitura participativa 1 etapa: leituras tcnicas e comunitrias

Onde encontrar dados para consulta e pesquisa:

Na Leitura Comunitria podem-se usar diferentes dinmicas e materiais:

A Mapas temticos sobre o territrio

B Mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos

C Mapas de uso do solo

D Mapas da infra-estrutura urbana

E Mapas da atividade econmica do municpio

Confrontar as leituras tcnica e comunitria

2 etapa: formular e pactuar propostas

Alguns exemplos de temas prioritrios:

3 etapa: definir os instrumentos

4 etapa: o sistema de gesto e planejamento do municpio

tema 1 plano diretor e desenvolvimento econmico

A funo social da propriedade no Estatuto da Cidade

Economia Solidria: a autogesto e a democracia como princpios fundadores

Polticas articuladas e planejamento participativo

tema 2 instrumentos e metodologia de participao popular no plano diretor

Instrumentos de participao contidos no Estatuto das Cidades

Dos instrumentos contidos no Estatuto das Cidades

Metodologia participativa, para elaborar o plano

Construir o pacto e o Projeto de Lei do Plano Diretor Municipal

Discusso na Cmara Municipal e aprovao

Implementar o Plano Diretor

tema 3 plano diretor e reabilitao de reas centrais e stios histricos

Centros Histricos e reas Centrais

Planos Diretores e Planos de Conservao

tema 4 plano diretor e zonas rurais

A leitura socioterritorial da zona rural

O parcelamento do solo rural

A regularizao das ocupaes na zona rural

tema 5 plano diretor para pequenos municpios

tema 6 plano diretor e poltica habitacional

A poltica habitacional na construo do Plano Diretor

tema 7 plano diretor e regularizao fundiria

Estatuto da Cidade, Plano Diretor e instrumentos de Poltica Fundiria

O processo de Regularizao Fundiria

tema 8 plano diretor, transporte e mobilidade

Plano Diretor e mobilidade: construir um novo paradigma

Principais desaos no uso e ocupao do solo

tema 9 plano diretor e saneamento ambiental

Plano Diretor e o abastecimento de gua

Manejo das guas pluviais

Manejo de resduos slidos

Instrumentos regulamentares, econmicos, de informao e outros

tema 10 plano diretor e estudo de impacto de vizinhana