dossi CIDADES PLANEJADAS NA HINTERLNDIA

A formao de Palmas
Lus Fernando Cruvinel Teixeira1

O processo de urbanizao do territrio brasileiro se define por trs aspectos:

a velocidade do processo, a quantidade de cidades novas e a ineficincia dos
gestores urbanos. Em Palmas, a mais recente capital administrativa planejada no
Brasil, no foi diferente. Em dezenove anos, a cidade atingiu uma populao de
aproximadamente 200 mil habitantes. Essa vitalidade, associada ao descompro-
misso institucional com o plano diretor, impediu que a cidade crescesse conforme
planejado. Este trabalho, realizado parcialmente em conjunto com tcnicos do
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, uma sntese da formao de
Palmas. tambm uma tentativa de especular sobre alguns de seus desafios
presentes e futuros.

A fase pioneira
Desde a criao da Repblica e da Federao, o territrio do Estado do
Tocantins fez parte do Estado de Gois. O primeiro registro de busca de auto-
nomia da regio onde se construiu a cidade de Palmas data de 1821. Neste ano,
o ouvidor-geral da ento Comarca de So Joo das Duas Barras (mais tarde So
Joo da Palma, hoje Paran), Joaquim Teotnio Segurado, assumiu a iniciativa de
criar um governo autnomo da Coroa Portuguesa em uma rea de terra no sul
do territrio que hoje forma o estado do Tocantins. Esta rea inclua ainda as
localidades de Cavalcante e Natividade. Esse episdio est registrado no nome
I. Arquiteto, coautor do plano urbanstico de
da principal avenida da capital, que homenageia o ouvidor. H registro tambm, Palmas

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de 1873, de uma proposta frustrada do Visconde de Taunay para criao da Provncia

de Boa Vista do Tocantins.
Outra iniciativa de desmembramento do norte de Gois deu-se em 1956. Mais
tarde,em 1972, o deputado Siqueira Campos, ento presidente da Comisso da Amaz-
nia, apresentou projeto de rediviso da Amaznia Legal, do qual constava a criao do
Estado do Tocantins.At 1988, vrios outros projetos foram tentados e frustrados.Todo
esse esforo separatista desembocou na Assembleia Constituinte de 1988, cujo artigo
13 das Disposies Transitrias da Constituio Federal criou o Estado do Tocantins,
desmembrado do Estado de Gois. O novo Estado passou a integrar a Regio Norte,
fazendo parte da Amaznia Legal.

A escolha do local da nova capital

Criado o novo Estado e eleito o governador, Siqueira Campos, comea a disputa pela
localizao da capital. Conforme previsto na Constituio Federal, o governo do Estado
do Tocantins deveria se instalar em uma capital provisria at a escolha definitiva. Os
estudos para a determinao do lugar da capital, entretanto, j avanavam em duas fren-
tes: instal-la em uma das cidades existentes ou escolher um stio novo para construir
uma cidade nova. A opo por Araguana, no norte do Estado, alm de estar situada
prxima rea conflituosa de minerao e garimpo do Par, disputaria influncia no sul
do Maranho. A opo por Gurupi, no sul, poderia manter a capital sob a influncia de
Gois, o que era contraditrio com o esforo de separao dos dois Estados.
A opo pela construo de uma cidade nova se afirmava pouco a pouco.A estratgia,
alm de procurar escapar das disputas polticas consolidadas nas cidades eleitas como
alternativas durante o processo de escolha visavam intervir de uma maneira positiva
sobre a organizao do espao territorial do Tocantins. Estrategicamente, o governador
Siqueira Campos identificou um quadriltero de 90x90 km, situado no centro geogrfico
do Estado, como rea geopoltica mais favorvel construo da capital. Determinou
ainda a elaborao de estudos de pr-seleo de reas para que a assembleia cons-
tituinte do Estado escolhesse a mais adequada. O relatrio que envolvia aspectos de
topografia, hidrografia, paisagem, disponibilidade de infraestrutura, entre outros, definiu
quatro reas com potencial para implantar uma cidade do porte de capital de Estado.
Duas delas situavam-se margem esquerda e outras duas, na margem direita do Rio
Tocantins.
Havia grupos pr-margem esquerda e pr-margem direita do Rio Tocantins.A margem

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esquerda j havia sido beneficiada pela construo da rodovia BelmBraslia,
com impactos inclusive no esvaziamento das cidades mais antigas da regio, junto
s margens do Rio Tocantins. A margem direita era tida como a mais atrasada
do Estado. A disputa chegou a gerar especulao da criao, no futuro, de outro
movimento separatista do territrio da margem direita, caso a capital fosse
construda na margem esquerda. A deciso final foi tomada por uma comisso
especial do Estado, com decisiva influncia do governador eleito. O stio escolhido,
um quadriltero de 12x32 km, inclua terras das duas margens do Rio Tocantins,
situadas nos municpios de Taquaruu do Porto e Porto Nacional.
Todavia decidiu-se que a cidade seria construda em uma faixa de terra situ-
ada entre a margem direita do Rio Tocantins e a Serra do Lajeado, prximo ao
antigo povoado de Canela, no municpio de Taquaruu do Porto. De fato, essa
regio central, ainda pouco desenvolvida, mas com um povoamento considervel
em torno de cidades como Porto Nacional, Miracema do Tocantins e Paraso do
Tocantins, poderia ser positivamente influenciada pela presena da capital. Uma
forte rede de cidades poderia ser formada no corao do Estado sob o impulso
multiplicador da capital.
A Constituio Estadual, promulgada em 5 de outubro de 1989, definiu Palmas
como a capital do Estado, estabelecendo a data de 1 de janeiro de 1990 para
a transferncia da capital de Miracema do Tocantins para Palmas. Antes, em 29
de dezembro de 1989, o municpio de Taquaruu do Porto teve sua sede trans-
ferida para o local onde estava sendo construda a capital e seu nome mudado
para Palmas. A pedra fundamental de construo da cidade foi lanada em 20
de maio de 1989.
Uma lei de 13 de fevereiro de 1990 anexou o Distrito de Canela ao novo
municpio de Palmas. Outra lei, de 19 de dezembro de 1995, anexou tambm o
Distrito de Taquaralto. O Taquaralto, portanto, faz hoje parte da cidade de Palmas,
constituindo-se em bairro. A diviso distrital do Municpio de Palmas hoje inclui,
alm da sede, os Distritos de Taquaruu e Buritirana.
O stio urbano de Palmas tem limites bastante definidos e apresenta forte
identidade paisagstica. O stio formado por uma faixa de terra com baixas
declividades, estendendo-se por uma distncia mdia de 15 km entre a margem
direita do Rio Tocantins e a encosta da Serra do Lajeado. O rio, posteriormente
o lago, e a serra esto alinhados no sentido norte-sul.A barreira natural formada

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pela serra est protegida da ocupao por uma reserva

ecolgica estadual, atingindo altitudes mximas que
ultrapassam 600 metros em relao ao nvel do mar. A
altitude mdia da rea do stio indicado para a construo
da cidade de 260 metros. O lago formado pela Usina
Hidreltrica do Lajeado inundou uma significativa faixa de
terra at a cota estimada de 212 metros.A rea designada
para implantao do plano bsico est situada entre os
ribeires gua Fria e Taquaruu Grande. Nesta regio,
entre os ribeires gua Fria, ao Norte, e Taquaruu, ao
Sul, foi desenhada a rea urbana de Palmas, com 11.085
hectares e capacidade para abrigar cerca de 1,2 milho
de habitantes.
Outras duas reas ao Norte do gua Fria, com
4.625 hectares, e ao Sul do Taquaruu, com 4.869 hec-
tares foram reservadas futura expanso da cidade,
fazendo com que Palmas tenha, na realidade, potencial
para conter uma populao superior a 2 milhes de
habitantes. Portanto, os recursos hdricos e a proteo
de suas matas de galeria foram elementos determinantes
para a configurao urbanstica do macrozoneamento
e do desenho da cidade. Trata-se de avano no planeja-
mento do territrio onde a bacia hidrogrfica insinua a
organizao do territrio.

O plano urbanstico
O stio urbano, com alguns limites bem demarcados
pelo Rio Tocantins e pela Serra do Lajeado, sugeria uma
planta linear para a cidade. O rio, o lago artificial proje-
tado e a serra puderam garantir um bom enquadramento
urbanstico e paisagstico da cidade no lugar.
O eixo da rodovia estadual TO-132 (hoje TO-010) foi
deslocado para leste, servindo de referncia ao traado
virio.Acompanhando a cota de enchente do futuro lago,

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foi projetada uma via-parque junto qual foram previstas amplas reas verdes de lazer e
recreao destinadas ao uso pblico. As matas ciliares junto aos ribeires foram preser-
vadas, formando grandes faixas verdes, entremeando as quadras destinadas edificao.
Entre a rodovia e a via-parque foi projetada a Avenida Joaquim Teotnio Segurado,
principal via da cidade, homenageando o pioneiro da luta regionalista do Tocantins. A
Avenida Juscelino Kubitschek, cruzando a Teotnio Segurado, completa o traado virio
bsico da cidade. No cruzamento dessas duas grandes avenidas foram localizados os
principais edifcios pblicos do governo estadual e a Praa dos Girassis, que simbolizam
a cidade. No local esto o Palcio Araguaia, sede do Executivo, o Palcio Joo dAbreu,
sede do Legislativo, e o Palcio Feliciano Machado Braga, sede do Judicirio. Em torno
dessa praa foi prevista a localizao de usos e atividades urbanas capazes de gerar
centralidade, com bancos, escritrios, clnicas mdicas, restaurantes, cinemas e mesmo
edifcios mistos com apartamentos a partir do primeiro andar.
A opo por uma malha viria ortogonal, em xadrez, alm de econmica e de se
adequar bem ao stio urbano, garantiu simplicidade quase didtica para a implantao
do plano. O sistema virio bsico e os mdulos de quadras so os elementos geradores
e disciplinadores principais da ocupao urbana.
O sistema de quadras permite a grande flexibilidade da implantao, abrigando o
uso residencial com densidade mxima prevista de 300 habitantes por hectare. A qua-
dra padro tem cerca de 700x700 metros podendo abrigar uma populao de 8 a 12
mil habitantes. Esse formato quadrado bsico pode sofrer adaptaes dependendo da
posio da quadra e das condies do stio urbano em cada trecho da cidade. As vias
confrontantes com os limites das quadras formam um sistema de circulao arterial,
enquanto dentro de cada quadra os loteamentos particulares progressivos vo defi-
nindo um sistema de arruamento vicinal com alamedas, de modo a garantir segurana
aos pedestres e reas verdes indispensveis ao conforto e ao lazer da populao. Os
cruzamentos dessas avenidas arteriais so em rtula, visando disciplinar o trnsito e
reduzir o risco de acidentes.
De acordo com o plano urbanstico, uma vez implantada a rede bsica de quadras,
a partir da abertura das vias arteriais, cada uma delas seria objeto de parcelamento
interno prprio, podendo as solues variar em cada caso, inclusive quanto aos tipos
construtivos permitidos para as edificaes (casas, edifcios de apartamentos, residn-
cias geminadas, etc.). Nos miolos das quadras foram previstos equipamentos pblicos
bsicos, como praas e escolas.

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As quadras foram planejadas como unidades bsicas de organizao da vida

urbana, vindo at mesmo nos dias atuais a servir de base territorial para a criao
de associaes de moradores na cidade. O comrcio e os servios de carter
vicinal, de afluncia mais imediata e cotidiana da populao, foram previstos para
trechos mais ou menos regulares das vias arteriais formadas pelas quadras.
No eixo da rodovia foi prevista a implantao de comrcio atacadista,
indstrias e outras atividades de carter regional geradores de trfego de carga
mais pesada. A Avenida Teotnio Segurado foi programada para abrigar grandes
equipamentos pblicos, comrcio e servios geradores de muito trfego, como
hospitais, sede da polcia, hotis, shopping centers, supermercados, edifcios de
apartamentos, etc. Devido ao tipo de uso previsto para esse eixo e sua posio
no conjunto do sistema virio da cidade, a Avenida Teotnio Segurado dever se
consolidar, como j vem ocorrendo, como um grande corredor de transporte
coletivo de Palmas.
O plano urbanstico procurou evitar a excessiva separao das funes urba-
nas, abrindo possibilidades de convivncia de usos compatveis entre si, dentro de
limites mnimos de segurana, conforto, bem-estar e configurao da paisagem
urbana. Em alguns locais foi prevista at mesmo a tradicional edificao de dois
andares com comrcio no trreo e residncia no andar superior.

Estratgia de implantao
A estratgia de implantao do plano previu uma expanso controlada da
urbanizao. Uma vez aberto o sistema virio bsico, as quadras seriam progressiva-
mente implantadas como mdulos, de acordo com a demanda por espaos exigida
pelo ritmo do crescimento urbano. Isso permitia, em princpio, evitar a disperso
das frentes de urbanizao pela rea total prevista para a cidade, garantindo o
aproveitamento racional e econmico da infraestrutura dos servios pblicos
que avanaria, por assim dizer, em ondas. O sentido da expanso das quadras
obedeceria inclusive s declividades apresentadas pelo terreno para adequao
das instalaes de infraestrutura que pudessem se servir da gravidade, como o
abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio e a drenagem de guas pluviais.
A implantao integral do ncleo central, entre o crrego Brejo Comprido
e o crrego Suuapara, prevista para a primeira etapa, permitiria abrigar uma
populao estimada cerca de 200 mil habitantes nos primeiros dez anos (at o ano

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2000). O processo de implantao seguiria at a ocupao de
toda a rea reservada ao plano bsico, quando ento a cidade
atingiria a populao total de 1,2 milho de habitantes.

Evoluo urbana
Palmas foi concebida como uma cidade aberta. O plano
urbanstico e a estratgia de sua implantao considera-
ram que uma cidade, antes de ser um produto acabado,
um processo sem fim. Na verdade, um plano no deve ser
somente um desenho ou uma forma preconcebida. Um plano
de cidade deve ser, antes de tudo, um jogo com definies
bsicas sobre a organizao do espao urbano e regras
mnimas que orientaro sua implantao no tempo.A gesto
pblica do processo de evoluo urbana que inspirada
na correo original do plano urbanstico deveria cuidar
do detalhamento, aperfeioamento e correo do plano,
de acordo com as exigncias de cada contexto. Todavia o
processo de gesto da implantao da cidade por parte do
governo foi orientado principalmente por questes polticas
em detrimento das orientaes do plano diretor.
Em maro de 1989, foi criada a Comisso de Implantao
da Nova Capital (Novatins). O agente principal de implan-
tao de Palmas , desde a sua origem, o Poder pblico, j
que a cidade foi fundada por razes poltico-administrativas.
Como capital do Estado, Palmas , ao mesmo tempo, sede
dos governos estadual e municipal. A funo de governo a
principal fora motora da criao e do desenvolvimento da
cidade. A necessidade de instalao imediata dos governos
exigiu prioridade para os investimentos na construo dos
edifcios pblicos. Algumas instalaes, como a prpria sede
do governo estadual, foram construdas provisoriamente at
a concluso dos edifcios definitivos. O Palacinho, como ficou
conhecida a sede provisria do governo estadual, hoje est
tombado como bem do patrimnio histrico da cidade.

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Foi tambm priorizada a implantao do sistema virio
principal e da infraestrutura bsica, como abastecimento
da gua, energia eltrica, hospital e outros servios e
equipamentos indispensveis. As empresas, num Estado
que procurou nascer j com um perfil privatista, foram
chamadas a complementar o investimento pblico na
construo da cidade.
O impacto da fundao de Palmas atraiu gente de
quase todos os lugares do pas. A posio geogrfica do
Estado no Brasil, fazendo fronteira com seis outros Esta-
dos e situado em uma regio de transio entre o Cer-
rado, o semi-rido do Nordeste e a Floresta Amaznica,
tornou Palmas um lugar de fcil afluncia de migrantes
de vrias origens. Havia tambm o agravante da ausncia
de cidades prximas com fora de conteno e triagem
de parte dessa migrao para Palmas. Os que se esta-
beleceram na cidade manifestaram vnculo e identidade
com o lugar, assumindo compromissos de longo prazo
com a deciso de se estabelecerem em Palmas.
Como costuma ocorrer neste tipo de empreendimento
no Brasil, so os mais pobres que se fixam primeiro e
em maior nmero. O controle sobre esses novos grupos
sociais, experimentando uma convivncia recente e sujeita
a tenses, inspirou a edio de uma lei seca no territrio da
cidade em construo.Apesar disso, a fora empreendedora
dos pioneiros vencia pouco a pouco os cticos e os des-
crentes na deciso da construo e no futuro da cidade.
A primeira grande desapropriao de terras, realizada
pelo Estado, ocorreu em abril de 1990 e atingiu 24 pro-
priedades na rea destinada ao plano bsico da cidade.
As principais fazendas desapropriadas foram Suuapara e
Tringulo.A venda dos lotes foi iniciada por leilo pblico,
em janeiro de 1990.
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Com o avano da urbanizao, o Estado desapropriava
terra rural e vendia terra urbana j valorizada pela ao
governamental, estratgia que permitiu a formao de
algum capital para investimento. A estratgia de implan-
tao por etapas do plano bsico, a partir do ncleo
central, foi logo rompida pelo governo estadual. Os
mecanismos de formao do preo e de acesso terra
dirigiam boa parte da demanda por moradia sobretudo
para os bairros de Taquaral e Aurenys, projetados pelo
prprio governo e situados fora da rea do plano bsico.
Ocuparam, portanto, o territrio destinado expanso
urbana norte, quando deveriam ser implantadas aps a
urbanizao de 70% da rea projetada pelo plano diretor.
Esse processo deveu-se, em grande parte, a polticas de
governo deliberadamente de segregao da populao
mais pobre, antecipando uma forma de organizao do
espao urbano que o mercado imobilirio, por si s,
talvez s pudesse construir ao longo de muitos anos. O
resultado desse processo implicou uma baixa densidade
na ocupao do solo, com impactos negativos nos custos
de implantao da infraestrutura urbana.
Com o espalhamento da cidade e a restrio do
nmero de contribuintes por quadra, a demanda por
infraestrutura e servios urbanos cresceu, pressionando
a capacidade de resposta dos governos. Esse foi o caso
da pavimentao de ruas, do abastecimento de gua, da
energia eltrica e da iluminao pblica. O retorno desses
investimentos, por outro lado, tornou-se lento, reduzindo
a capacidade de reinvestimento especialmente das empre-
sas concessionrias.A expanso das redes de servios fez
crescer, tambm, os custos da sua manuteno. No caso
dos servios no autofinanciveis, como a educao, o
impacto sobre o oramento municipal significativo.
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Houve invases em reas pblicas e privadas, em reas industriais e em rea

de preservao ambiental, como resultados marginais do processo de urbani-
zao. Os abrigos provisrios de lona plstica foram se constituindo na marca
dos que no encontravam acesso fcil ao mercado imobilirio. Hoje, procura-se
contornar essas invases com o mnimo de tenses sociais, buscando-se inclusive
preservar algumas diretrizes gerais do plano diretor da cidade.
A preocupao com a expanso da ocupao urbana, e, sobretudo das inva-
ses para alm do plano bsico, fez surgir um grande loteamento de stios de
recreio no entorno da cidade, como estratgia de conteno. Na realidade essa
estratgia veio agravar o problema da ocupao urbana espraiada.
Na Vila Unio, rea de invaso ao norte da cidade, a iniciativa de consolidao
do assentamento pde atingir bons resultados com o emprego de tecnolo-
gias apropriadas e a participao dos moradores na construo das casas. Os
outros assentamentos ao norte tornaram-se reas onde os nveis de pobreza,
desemprego e dependncia dos servios e equipamentos pblicos so altos.
O Taquaralto, que j era um povoado antes mesmo da fundao de Palmas, j
apresentava um comrcio prprio que atendia as necessidades locais. A regio
chamada Aurenys foi implantada em etapas, com participao de alguns poucos
financiamentos federais.
Esse processo evidencia o surgimento de ncleos carentes, em contradio
com a cidade planejada na sua ocupao e expanso. Na verdade, conforme Faida
Kran a populao foi empurrada para as reas de habitao popular, longe da
cidade planejada. Outro trabalho de dissertao em mestrado, em Geografia,
mostra o impacto na ocupao territorial, afirmando que o plano diretor j foi
corrompido, desvirtuado e at mesmo desconhecido.
A questo da ocupao territorial reflete a ineficincia do processo de implan-
tao da cidade. O custo por habitao de urbanizao 5 vezes maior que o
previsto pelo plano. Os reflexos so enormes quanto implantao e prestao
de servios de segurana, sade, transporte coletivo, limpeza urbana, habitao,
etc. Palmas tem portanto desafios pela frente. O principal deles promover o
adensamento das reas urbanizadas evitando novos loteamentos que produzam
vazios urbanos. Com isso talvez se consiga devolver a Palmas os princpios de
ordenamento territorial estabelecidos pelo plano diretor.

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