IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.

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Polticas de gesto pblica e polticas regulatrias: contrastes e interfaces Francisco Gaetani

francisco.gaetani@undp.org.br 1 Introduo Polticas de Gesto Pblica constituem um conceito relativamente novo na discusso de polticas pblicas e reforma administrativa. So debates que costumam ser tratados de forma separada e com poucos vasos intercomunicantes entre si. Polticas de Gesto Pblica costumam ocupar um ponto cego na agenda dos governantes, embora sejam polticas sistmicas e capazes de influenciar todas as polticas setoriais do poder executivo. O fato de freqentemente serem polticas implcitas explica em parte as dificuldades de serem percebidas como pertencentes a um mesmo grupo de polticas pblicas. As caractersticas das polticas que integram as chamadas polticas de gesto pblica so o fato de condicionarem a estruturao, os processos, os meios, as regras, as tecnologias, a administrao e a forma de prestao de servios pblicos no conjunto de organizaes governamentais. So polticas balizadas pelo marco constitucional e legal do pas. So polticas formuladas e implementadas no mbito do poder executivo, embora afetem os trs poderes. So polticas que tem como lcus irradiador os rgos centrais da administrao federal, independentemente da configurao que esta venha a ter. As Polticas de Gesto Pblica incluem tradicionalmente cinco grandes reas da administrao pblica: as relaes trabalhistas no mbito do poder pblico, a arquitetura organizacional do Estado, os processos de planejamento e execuo oramentria-financeira da ao governamental, os mecanismos de controle e auditoria do gasto pblico e as regras de licitao & contratao vigentes no mbito da esfera estatal. Numa interpretao mais ampla duas outras polticas podem ser consideradas integrantes das Polticas de Gesto Pblica: polticas regulatrias e governo eletrnico. A ascenso do Estado Regulador aponta na direo da necessidade de uma abordagem articulada suprasetorial do tema, para alm do setor de infraestrutura e public utilities. A temtica do governo eletrnico perpassa potencialmente toda a administrao pblica e vem se constituindo em uma das mais importantes ferramentas transformadoras das atividades governamentais. O presente texto focaliza o processo de mudana nas polticas regulatrias e em duas polticas que em geral so mais identificadas com as Polticas de Gesto Pblica: a organizao do servio pblico e o desenho das organizaes pblicas. O argumento sugerido o de que a poltica regulatria para o setor de infraestrutura enfrenta limitaes para alm das tradicionalmente detectadas no mbito das agencias reguladoras. A idia eh a de que a ausncia de polticas de gesto pblica orientadas para os ministrios aos quais as agencias se reportam compromete e coloca em risco o ambiente regulatrio que se busca estruturar. O texto est dividido em x partes: um apanhado das temticas relacionadas com cada uma das polticas que integram as polticas de gesto pblica, um apanhado das reformas nas polticas de gesto pblica que mais influenciaram o pas, os modelos explicativos dos processos de mudanas das polticas pblicas, uma discusso sobre os vetores em conflito permanente no mbito das polticas de gesto pblica e um comentrio sobre as complexidades da conduo do processo de mudana das polticas de gesto pblica.

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As Polticas de Gesto Pblica: Um painel geral

O conjunto das Polticas de Gesto Pblica raramente se apresenta articulado e consistente internamente. Quatro fatores explicam esta situao: contextos distintos, jurisdies fragmentadas, lgicas contraditrias e desarticulao dos domnios das polticas em questo. Estas so restries de difcil superao conjunta porque incluem variveis de natureza bastante distinta: poltica, organizacional, ideolgica e metodolgica. Contra-exemplos desta situao so o esforo de reforma que levou criao do Estado Novo e as recentes reformas implementadas na Nova Zelndia. Em ambos os casos houve um alinhamento consistente dos quatro fatores mencionados. Um superficial painel dos principais pontos de cada uma das sete polticas de gesto pblica mencionadas sugere um quadro bastante complexo e heterogneo. Na questo do servio pblico observa-se a sobreposio de problemas antigos e novos. No primeiro grupo encontra-se a consolidao do sistema de mrito, a aprimoramento dos sistemas de carreiras e a profissionalizao do funcionalismo estatutrio. Dentre os novos desafios destacam-se a necessidade de contnuo desenvolvimento de novas competncias, o alinhamento dos salrios do setor pblico com os do setor privado, a gesto de estruturas de incentivos dinmicas e a gesto do processo de flexibilizao da fora de trabalho. Na esfera da arquitetura organizacional convivem na administrao pblica brasileira uma babel de arranjos institucionais gerados ao longo dos ltimos quinze anos. Novas estruturas sobrepem-se s antigas sem que estas necessariamente deixem de existir ou sejam absorvidas pelas novas. A contrapartida desta pluralidade uma fluidez funcional para os governantes que podem lanar mo de uma vasta variedade de modelos de acordo com sua convenincia momentnea. O imbroglio jurdico resultante vem dificultando a implementao de reformas modernizadoras na administrao pblica e a estruturao de estruturas organizacionais accountable e efetivas. Legislar sobre autonomia, controles, flexibilizao, resultados e contratualizao neste contexto torna-se custoso e incuo. A rea oramentria-financeira no vem apresentando o processo de aperfeioamento contnuo que se esperava aps a estabilizao macro econmica. Avanos sem dvida ocorreram como a recuperao da categoria programa na prtica de planejamento, a introduo de sistemas de informaes gerenciais informatizados, o esforo de implementao de indicadores de desempenho e responsabilizao individualizada no PPA 2000-2003 e como na discusso pblica e descentralizada do PPA 2004-2007. Mas as conexes entre as polticas macro e micro econmicas, as articulaes entre o curto e o longo prazo e a problematizao da qualidade do gasto pblico esto longe de serem objeto da ateno requerida. O controle interno tem passado por sucessivas mudanas na ltima dcada, algumas modernizadoras e outras bastante discutveis do ponto de vista do controle interno da administrao federal. Embora o Controle Externo a cargo do Tribunal de Contas da Unio venha passando por um processo de profissionalizao e modernizao contnuos o Controle Interno tem oscilado entre misses distintas e no necessariamente consistentes entre si: melhoria da qualidade do gasto, aumento da eficincia da mquina, controle da legalidade da despesa, combate corrupo, aumento da transparncia do gasto pblico e institucionalizao de mecanismos de controle sistemticos da ao governamental descentralizada. O setor de procurement uma das reas mais crticas da administrao pblica dados os graves dficits de capacidade do governo na operacionalizao de compras, celebrao de contratos, gerao de
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ganhos de eficincia e adoo de prticas transparentes de controle social do gasto pblico. No toa que rgos pblicos recorrem com freqncia a organizaes internacionais para assessora-los nestas transaes. A produtividade do gasto pblico depende em grande parte da modernizao da rea de procurement, paradoxicalmente uma das menos capacitadas no governo e com profissionais menos profissionalizados. Mesmo assim a inovao de novas formas de leiles e a incorporao das tecnologias modernas aos processos de compras e contratao tem produzido significativos ganhos de eficincia nas transaes. As iniciativas desenvolvidas no contexto do chamado governo eletrnico iniciaram-se no segundo mandato de Cardoso e nunca mais pararam embora as nfases do novo governo sejam outras tais como a adoo do software livre e a introduo de uma maior transparncia na administrao pblica. No h limites para os ganhos de produtividade derivados de inovaes tecnolgicas, embora os avanos no sejam lineares nem isentos de riscos. Avanos nesta rea so de reverso mais difcil e os ganhos de produtividade costumam ser bastante significativos. Entretanto, a obsolescncia precoce combinada com o dficit de quadros capazes de gerenciar processos de modernizao tecnolgica no setor pblico so problemas de difcil manejo na esfera governamental. Os problemas de terceirizao so sistematicamente postergados. O novo governo reorientou a pauta para as temticas de incluso digital e software livre, duas reas sem dvida estratgicas, mas sem perseguir reformas consistentes com um programa mais amplo de reforma do estado. As polticas regulatrias no foram objeto de ateno estruturada pelo governo passado por ocasio da criao de agncias, um processo que ocorreu em ondas des-coordenadas e desarticuladas. A ausncia de um lcus institucional a cargo de dar suporte ao processo de constituio de agncias reguladoras facilitou a criao de vrias agncias sem adequada fundamentao tcnica e sem condies de funcionamento sustentveis. A institucionalizao da precariedade acompanhada pela ausncia de uma proposta clara de quo qualificado deveria ser o Estado Regulador buscado levou a um ambiente de incerteza e de frgil compreenso desta modalidade de proviso de servios pblicos. Sem sinalizao adequada a sustentabilidade dos arranjos institucionais competitivos problemtica e sujeita a oscilaes indesejveis. O novo governo vem procurando construir um quadro de referncias mais sistmico para o tema (BRASI, 2004 a e BRASIL, 2004 b). Mas tambm nesta rea o enfrentamento dos desafios enfrenta a dificuldade de pilotagem via a Casa Civil apenas, com baixa participao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 4 O que explica as mudanas? O caso das polticas regulatrias

O estudo dos processos que resultam em mudanas de polticas pblicas uma rea que vem recebendo cada vez mais ateno da parte dos polticos, burocratas, formuladores, consultores e estudiosos das reas de cincia poltica e governo. A tendncia das dicusses se concentrarem no contedo das propostas e no nos processos que explicam as mudanas. Em que pese a importncia das proposies de uma poltica h elementos relacionados forma atravs da qual se processam mudanas que no necessariamente guardam correspondncia com o contedo. Da mesma forma, h variveis contextuais que frequentemente acabam desepenhando um papel maior na explicao de por que as coisas mudam do que propriamente o contedo da poltica pblica em questo. Duas abordagens das explicaes dos processos de mudanas so particularmente teis para se ter em mente nas discusses sobre polticas pblicas. Em ambos os casos no se tratam de modelos especificamente orientados para as polticas de gesto pblica mas que so teis para a discusso dos processos de mudanas destas polticas no Brasil.
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O primeiro modelo de natureza configuracional (HOOD, 1994) e articula um grupo de fatores de pesos variados conforme o contexto. So quatro os elementos que ocorrendo isoladamente ou de forma combinada explicam o processo de mudanas e inflexes em polticas pblicas: a) o surgimento e a circulao de novas idias, b) a emergncia de um novo contexto social, poltico, econmico, demogrfico e tecnolgico, c) o processo endgeno de esclerose de velhas estruturas e d) a dinmica da interao de novos interesses, sejam eles de grupos especficos, sejam capitaneados por empreendedores que atuam como catalisadores e/ou agentes de interesses prprios ou outros. O segundo modelo uma variao do chamado garbage can model de March and Olsen (MARCH AND OLSEN, 1983) e foi desenvolvido por Kingdon (KINGDON, 1993) para explicar as mudanas em algumas polticas pblicas setoriais nos Estados Unidos. Este marco terico tende a reconhecer o papelo eventualmente desempenhado por elementos como sorte, choques e idiossincracias no policymaking process. Na adaptao de Kingdon as mudanas ocorrem quando trs processos da realidade se sobrepem: a definio de problemas de uma certa forma, a especificao de polticas destinadas a solucionar aqueles problemas e o jogo poltico. Este alinhamento se d pela atuao de policy entrepreneurs que atuam como catalisadores do processo decisrio. Em ambos os casos outras tradicionais formas de explicao de transformaes como a racionalidade ou a dependncia de padres passados podem ou no ser relevantes. No constitutem, no entanto, elementos exclusivos ou determinantes na explicao dos processos de mudana em questo. Uma forma de abordar as reformas da gesto pblica no Brasil que chegaram atravs da utilizao destas formas de explicao (GAETANI, 2004). Outras modelos podem ser aplicados como demonstra o trabalho de Rezende sobre a Falha Sequencial (REZENDE, 2004). O poder explicativo varia conforme o caso em questo, as preferncias do analista e a pertinncia da aplicao do modelo, naturalmente. No caso das Polticas Regulatrias a transformao das polticas em curso vem se mostrando mais lenta e complexa do que o usual. J so trs mandatos presidenciais ao longo dos quais as mudanas em curso vo se processando, ainda que de forma incremental e espasmdica. A configurao proposta por Hood (1994) proporciona um bom quadro de referncia para anlise porque suficientemente abrangente para lidar com as diversas variveis envolvidas no processo. No caso da influncia das idias importante situar o Brasil no contexto do grupo de pases latino americanos como Argentina, Chile, Mxico e Colmbia. Mas o debate sobre o qual o governo FHC se debruou, em especial no primeiro mandato, foi menos o da criao de um ambiente regulatrio adequado e, mais, a viabilizao do processo de privatizaes considerado prioritrio do ponto de vista da conduo da poltica macroeconmica. A disseminao de massa crtica relativa s vantagens do Estado Regulador no se processou no segundo mandato como se esperava. A ausncia de um marco regulatrio geral evidenciou a fragilidade da fora das idias relacionadas com a poltica regulatria at a chegada do novo governo. A precariedade dos arranjos institucionais das agncias at 2003 (SANTOS, 2004) no contribuiu para o fortalecimento da crena de que esta opo a melhor para o pas. A emergncia de um novo contexto em especial econmico - funcionou como um forte impulsionador da poltica regulatria. Dentre as caractersticas deste novo contexto destacam-se a presso fiscal, a impossibilidade de se financiar investimentos com poupana pblica, a revoluo tecnolgica em reas como finanas e telecomunicaes, o processo de transformaes rumo ao estado regulador no mbito global e a deteriorao da capacidade estatal de atender s velhas e novas demandas do mercado.
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O processo de esclerose de empresas estatais que operavam no setor de servios pblicos j datava dos anos oitenta embora s tenha se evidenciado nos anos noventa. Embora generalizaes sejam inadequadas, em funo especialmente da utilizao das estatais para fins de poltica macroeconmica s expensas de sua sade financeira, as empresas estatais destes setores vinham enfrentando desafios de expanso de investimentos, modernizao de estruturas e atualizao tecnolgica. Finalmente h a questo das novas coligaes de interesses somada atuao de empreendedores. A coligao de interesses governante no perodo 1995-2002 tinha na sua constituency grupos organizados protagonistas dos processos de privatizao. No setor onde havia um destacado policy entrepreneur como Srgio Mota em ao o caso da telefonia o processo de privatizao bem como a definio do marco regulatrio setorial foi mais bem sucedido que em energia e petrleo. Nesta esfera a eleio de um governo crtico da forma como se processaram as privatizaes na era Cardoso sinalizou uma redefinio das alianas de interesses que colocou em xeque as definies anteriores embora nada sinalize sua inverso. A ocorrncia mais ou menos combinada dos quatro fatores no foi suficiente, no entanto, para a consolidao de uma nova poltica regulatria, problema este agravado pela ausncia de um lcus institucional orgnico para tratar do problema (GAETANI, 2003) 5A Poltica de Gesto Pblica e seus vetores em permanente conflito

Quatro vetores atuam em permanente interao (competio e co-operao) disputando a hegemonia sobre as Polticas de Gesto Pblica tendo como pano de fundo as prticas histricas tpicas da cultura poltica brasileira (clientelismo, patrimonialismo, formalismo etc). Estes vetores so o fiscal, o gerencial, o corporativo e o meritocrtico. Cada um deles tem sua prpria lgica e seu script pblico. Todos esto sempre presentes ainda que em uma configurao do tipo geometria varivel porque seus pesos mudam conforme o contexto. Todos so defensveis junto a certas constituencies. H vrios hbridos possveis. Mas h tambm problemas de compatibilidade e de consistncia intertemporal de difcil equacionamento. O vetor fiscal tem como eixo estruturante a preocupao com eficincia. Tradicionalmente representado pela rea econmica. Valoriza temticas como estruturas de incentivos, custos de transao e alinhamento das polticas governamentais com os fundamentos micro e macro econmicos. Tende a uma viso crtica em relao ao papel do Estado na economia. Tem dentre suas principais qualidades o potencial para problematizar o gasto na perspectiva custo-benefcio, a preocupao com apropriao de custos no setor pblico e a busca de ganhos contnuos de produtividade.Quando exacerbado tende a gerar distores como preocupaes unilaterais com cortes de gastos desvinculadas de anlises, dissociao da tica oramentria financeira da destinao finalstica do uso do recurso, esvaziamento da dimenso das polticas pblicas dos gastos incorridos e adoo de uma postura minimalista residualizante em relao ao papel do Estado. O vetor gerencial1 representa a recorrente tentativa de incorporar tcnicas e metodologias do setor privado ao setor pblico. Geralmente representado por dirigentes ou que apostam na efetividade desta transposio ou por oriundos do prprio setor privado que ao atuarem no setor pblico buscam aproveitar lies de experincias com as quais esto familiarizados. Dentre as principais idias
Na verdade no h apenas um vetor gerencial. As idias aqui listadas fazem parte de uma viso genrica do gerencialismo. Diversos autores tem escrito sobre as vrias correntes das idias que integram a chamada Nova Geso Pblica demonstrando como incorporam matrizes distintas (FERLIE, 199?) por vezes conflitantes (AUCOIN, 1990) 5
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disseminadas pelo gerencialismo destacam-se: a flexibilizao, a contratualizao, a abordagem baseada em resultados, a customizao, a nfase nos processos de delegao e decentralizao e o recurso processos de entrega de servios pblicos no necessariamente estatais. As qualidades do gerencialismo incluem a introduo de maior flexibilidade, adaptabilidade, dinamismo e uso competitivo de recursos no setor pblico. Os riscos de uma transposio acrtica das idias do setor privado para o setor pblico tambm precisam ser levados em conta. Dentre eles destacam-se o aumento do risco de captura por interesses privados, a fragilizao de mecanismos de controle destinados a evitar corrupo, o aumento do problema da falta de accountability no uso dos recursos pblicos e a eroso do ethos pblicos. O vetor corporativo refere-se ao conjunto de proposies vinculadas dinmica dos interesses das corporaes no setor pblico, uma matriz presente na histria do pas desde os anos 30. Os veculos da disseminao das idias associados a prticas corporativas so as prprias entidades corporativas, com destaque para o movimento sindical e as entidades de classe de carreiras e agrupamentos profissionais. Embora tradicionalmente percebido com resistncias pelos governantes o vetor corporativo possui caractersticas positivas que merecem registro. H uma valorizao na representao social das corporaes, na sua incorporao ao processo decisrio e no alinhamento dos seus interesses com os da esfera governamental. Apesar da inevitvel tendncia de buscar vincular suas necessidades com o interesse pblico h um vasto espectro de possibilidades convergentes a serem exploradas como demonstra a discusso de Nam sobre o preo dos salrios no setor pblico, o chamado preo esquecido. J as caractersticas negativas do corporativismo so mais familiares: captura de rendas por burocracias, corrupo incentivada pela endogenia, pouca correspondncia das estruturas salariais em relao ao setor privado, baixa permeabilidade ao controles social e priorizao do interesse de grupos em relao ao interesse pblico. O vetor meritocrtico possivelmente o mais antigo quando se trata do debate sobre reformas administrativas. Identifica-se com as principais idias do movimento conhecido como progressive public administration nos Estados Unidos (que visava acabar com o chamado spoils system) e com a formao dos corpos de elite do servio pblico no Reino Unido e na Frana. Dentre estas idias destacam-se a preocupao com a profissionalizao da burocracia, a centralidade da questo do mrito na organizao dos sistemas de carreiras e o controle burocrtico (em nome de governos eleitos pelo povo) sobre o uso dos recursos pblicos. As principais qualidades identificadas com o vetor meritocrtico so a institucionalidade da ao governamental para alm das trocas de governo, a valorizao do conhecimento tcnico especfico, o desenvolvimento de um ethos tpico do setor pblico, a possibilidade de aprendizado cumulativo ao longo do tempo e uma permanente ateno para o problema da corrupo. Dentre seus principais problemas destacam-se uma tendncia ao elitismo e baixa representatividade social, uma ausncia de adaptaes tempestivas frente a um mundo marcado por transformaes aceleradas, a propenso ossificao e ao enrijecimento, as dificuldades de sustentabilidade e renovao. Todos coexistem com todos em permanente tenso. O seu no re-conhecimento produz consequncias frequentemente surpreendentes porque a sua no incorporao nos clculos decisrios produz desdobramentos inesperados como no caso da Constituio de 1988 ou na chamada Reforma Gerencial de 1998. A questo que se coloca como lidar com os vetores em conflito e quais sequncias so desejveis, plausveis, e possveis. No caso especfico da poltica regulatria a opo no governo FHC foi, em tese, prioritariamente pelo vetor eficincia (com resultados contestveis, exceto na esfera das telecomunicaes onde o reconhecimento do sucesso do modelo maior) e secundariamente pelo vetor gerencial (mal resolvido em funo das inconsistncias na equao pessoal & desenho organizacional). A ocorrncia combinada
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dos quatro vetores no novo governo sugere no entanto um outro tipo de configurao com crescentes nfases nos plos meritocrticos e corporativos. No h, no entanto, indicadores de que o processo de privatizao se aprofunde, por exemplo no setor de energia, onde a questo federativa joga um peso muito grande em funo do peso de empresas estaduais como a CEMIG que permanecem estatais. 6 Gesto de mudanas de polticas de gesto pblica

No h frmulas para gesto de mudanas na esfera das polticas de gesto pblica. Os trabalhos de organizaes como o Banco Mundial, os Bancos Regionais de Desenvolvimento, a OCDE e outros organismos internacionais evidenciam exatamente isto: no h roteiros e os contextos parecem ser to idiossincrticos que a transferncia de polticas ou mesmo o aprendizado com base na experincia de outros problemtico. H, sim, o consenso de que a massa crtica na rea fraca e que mesmo o conhecimento histrico das experincias passadas dos prprios pases muito pouco. Faltam estudos empricos e metodologias capazes de estabelecer comparaes pertinentes. Assim sendo o que h para se dizer sobre o processo de gesto de transformaes que no conste de manuais ou publicaes especializadas em retrica sobre mudanas so conjecturas e consideraes extradas do aprendizado de episdios passados, combinadas com provrbios e conselhos do tipo como proceder para obter sucesso. Dentre estas seis questes merecem especial destaque: o mapeamento dos atores, parceiros e opositores, a seqncia desejvel, o movimento possvel, os condicionantes da dinmica da configurao, os limites do manejo da tenso entre os vetores existentes e a importncia do senso de propsito orientando o processo. Polticas de gesto pblica no so neutras e costumam afetar constituencies solidamente estabelecidas. Assim sendo vital o mapeamento dos atores que tem a ganhar com as reformas, mesmo que a longo prazo porque o apoio poltico e a adeso tcnica de vrios destes atores tem um papel muito importante na vocalizao, negociao e processo decisrio relativo a estas reformas. Mais ateno merece os setores que resistem e/ou que tem a perder com as polticas de gesto pblica. Permanentes esforos de advocacy, estratgias de persuaso, aes especficas, isolamento poltico de opositores so exemplos de atitudes a serem adotadas. O menu amplo. A questo atentar para a necessidade de monitorar a interao dos atores e os desdobramentos de suas aes. O segundo aspecto a ser considerado a seqncia desejvel. Governos costumam ter muitas dificuldades em estabelecer prioridades. O resultado natural a disperso de esforos. A diviso do trabalho, a especializao e o exerccio da coordenao tornam-se mais difceis. No h como perseguir todas prioridades ao mesmo tempo. A resultante acaba sendo nula. Assim sendo o estabelecimento de deliberadas prioridades no contexto de uma sequncia calculada a cada momento pode mitigar os problemas derivados do desafio de perseguir simultaneamente objetivos distintos e, s vezes, conflitantes. O movimento possvel reflete sensibilidade para com as condies polticas do momento. As condicionalidades polticas na cpula do governo so dinmicas. Mudam ao sabor de mltiplos fatores, alguns dos quais alm do controle racional do governo. A viabilidade poltica demanda a identificao dos chamados limites do possvel e sua expanso apoiada, negociada e sustentada por uma coalizo de interesses suficientemente forte para assegurar a implementao das decises pactuadas. O quarto elemento para o qual se deseja chamar a ateno a necessidade se monitorar os condicionantes da dinmica da configurao dos vetores. A agenda governamental no de todo imprevisvel, embora seja, a todo o momento, influenciada por fatores exgenos ao controle do
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executivo. Choques econmicos, movimentos trabalhistas, inovaes tecnolgicas so exemplos de situaes que transcendem a capacidade de comando do executivo embora ele possa estar em condies de antecipar-se em maior ou menor escala para estas surpresas. A coordenao das aes do governo no mbito dos quatro vetores, a capacidade de tomar e propor iniciativas e o controle da agenda prativa so exemplos de como o executivo pode buscar assegurar maior efetividade na navegao pelos vetores. O quinto ponto a ser destacado que o manejo da tenso entre os vetores esbarra em limites definidos pela competio por recursos e ateno entre os quatro ngulos de anlise. H que se levar em conta tambm os elementos conflitivos intrnsecos aos quatro, derivados da exacerbao de suas caractersticas potencialmente antagonizantes. Tenses bem gerenciadas podem ser canalizadas de forma produtiva. Tenses mal gerenciadas podem ser desestruturantes, explosivas ou paralisantes. Alm disso, a gesto articulada das tenses do convvio entre os quatro vetores no costuma ser responsabilidade apenas de um tomador de decises, mas sim de vrios atores institucionais situados em jurisdies distintas. Finalmente cabe registrar que o senso de propsito, isto , a consciente persecuo de polticas de gesto pblica condio essencial para sua clarificao. Sem protagonismo as polticas de gesto pblicas no tm chances de se consolidar e projetar na arena governamental. No caso da Poltica Regulatria o atual governo vem procurando lidar com estes seis pontos de forma a gerar consistncias crescentes, embora isto no signifique que a estratgia esteja isenta de problemas. O mapeamento, a mobilizao e a articulao dos atores envolvidos passa em primeiro lugar por um aumento da coordenao da atuao do governo em relao ao assunto em questo. Este processo vem sendo conduzido prioritariamente pelo dueto Casa Civil Ministrio da Fazenda e secundariamente, pela incorporao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e pelos Ministrios Setoriais. Nem o governo nem o setor privado possui posies homogneas em relao poltica regulatria. Consensos amplos no so conquistas fceis nestas negociaes mas tudo indica que em que pese a baixa velocidade do processo h uma organizao crescente do processo de clarificao de interesses e negociao de convergncias. A discusso da seqncia desejvel j com uma srie de definies herdadas um processo mais complexo mas talvez esteja a uma das principais novidades do novo governo em relao ao tema. Ao invs de concentrar-se apenas nos processos endgenos s agncias reguladoras o Governo Lula vem procurando fortalecer os Ministrios parentais correspondentes s respectivas agncias. Embora a mdia tenha enfatizado a problemtica da maior ou menor autonomia das agncias em relao ao governo o encaminhamento da Casa Civil sugere uma saudvel e crescente preocupao com o desenvolvimento das capacidades de ministrios conhecidos historicamente pelo elevado grau de captura frente a interesses privados. A premissa do Governo vem sendo a de que estes ministrios precisam ter suas capacidades de formulao e implementao de polticas fortalecidas (e em certos casos restauradas ou instauradas), inclusive para que as agncias regulatrias funcionem a contento um ponto no surpreendentemente persistentemente negligenciado pela mdia e por setores comprometidos com a mitigao e o enfraquecimento do poder regulador do estado em geral. Mas a exemplo do caso da telefonia no primeiro mandato de FHC, no Governo Lula os resultados mais promissores situam-se em um ministrio com um policy entrepreneur do partido hegemnico da coalizo governista: Dilma Roussef do Ministrio de Minas e Energia. A identificao do movimento possvel no contexto da configurao de vetores existente um desafio permanente. A capacidade do governo, e em especial, da Casa Civil atuar de forma coordenada junto a
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dois universos complexos e distintos, como as agncias reguladoras e seus ministrios parentais, baixa. Sem alianas estruturantes com os Ministrios da Fazenda e do Planejamento que dispem de instrumentos capazes de alinhar incentivos nas direes desejadas dificilmente a Casa Civil ter condies de levar a cabo as tarefas de definir um marco regulatrio geral e subseqentemente organizar a dinmica de funcionamento de ambientes regulatrios setoriais alinhados aos objetivos do governo. Este coesionamento ainda est por ser demonstrado. Embora a Casa Civil e a Fazenda estejam buscando demonstrar entrosamento nesta esfera a ausncia do Ministrio do Planejamento neste processo fragiliza o grau de coordenao governamental. A adoo de uma agenda pr-ativa em relao poltica regulatria uma importante diferenciao em relao, por exemplo, ao segundo mandato de FHC. Embora o ritmo adotado seja lento, dependendo de ajustes mtuos entre a Casa Civil, o Ministrio da Fazenda e os Ministrios Setoriais, sem dvida h uma atitude pr-ativa do governo em relao ao tema como se observa na Exposio de Motivos do projeto em negociao (BRASIL, 2004b). O manejo das tenses atual sugere uma maior ateno aos vetores meritocrtico e corporativo que sugere um aumento geral da tenso no manejo dos quatro vetores. No caso do vetor meritocrtico a definio de uma poltica de pessoal consistente e estruturada para as agncias sugere que nesta rea o governo definiu um rumo plausvel. No caso do vetor corporativo h uma preocupao maior com o aproveitamento da massa crtica oriunda de empresas estatais bem como uma ateno maior pauta dos sindicatos e fundos de penso destas empresas. Para finalizar, importante ressaltar que os dois documentos colocados disposio da sociedade para discusso e aperfeioamento claramente sinalizam um senso de propsito do Governo Lula de tratar o assunto de forma explcita e sistmica, a partir do centro coordenador do governo, a Casa Civil. Esta no uma forma de encaminhamento isenta de problemas em funo das inadequaes deste lcus institucional (GAETANI, 2003) mas traduz uma inequvoca preocupao do executivo para com o tema, em contraste com a negligncia maligna do segundo mandato. 7 At que ponto faz sentido falar em estratgias?

Polticas de gesto pblica requerem estratgias para serem especificadas, submetidas ao processo decisrio e implementadas. No h frmulas capazes de assegurar a adequao de uma estratgia a um contexto e a um determinado tipo de contedo. Mas alguns contrastes polares podem ser teis no processo de confeco de uma estratgia. O primeiro refere-se visibilidade desejada: alta ou baixa. Uma estratgia de alta visibilidade (exemplo: Hlio Beltro e Bresser Pereira nas experincias de 19791982 e 1995-1998 respectivamente) podem conquistar apoios junto opinio pblica e ao titular do executivo de modo a auxiliar a fazer com que o tema avance na agenda decisria. Uma estratgia de baixa visibilidade (exemplo Teixeira Dias na Reforma de 1967) pode permitir que propostas importantes sejam incubadas, amadurecidas e negociadas sem se exporem a confrontos polticos que eventualmente no tem como vencer. Intimamente relacionado com o primeiro, o segundo par a ser considerado o perfil do tema, sua importncia na agenda nacional. Pode-se buscar uma estratgia que valorize o perfil da reforma pretendida (exemplo Simes Lopes na Reforma de 1936-1937) ou que busque transformaes de forma discreta (exemplo Gileno Marcelino na experincia da SEDAP de 1986-1988). A terceira dicotomia implica optar (ou combinar) por aes infra-estruturais ou iniciativas estruturadas de advocacy. Enquanto Teixeria Dias e Gileno Marcelino buscaram atuar de forma infra-estrutural por meio de instrumentos que perpassam a burocracia, Simes Lopes e Bresser Pereira incorporaram a necessidade
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de advocacy ao processo de negociao da reforma. Dois outros pares relacionados so o carter compreensivo ou fragmentado da estratgia, bem como o estilo once and for all versus incremental. A quarta dicotomia diz respeito ao escopo da reforma. Uma reforma compreensiva tenta articular uma abordagem holstica de um grande nmero de elementos numa abordagem que pretende ser holstica do processo. Uma reforma incremental privilegia a abordagem por partes dos problemas a serem enfrentados. A quinta polaridade envolve a opo por uma abordagem big-bang versus um enfoque escalonado. Enquanto a primeira alternativa pressupe um grande capital poltico a segunda trabalha com uma perspectiva step-by-step, onde o degrau subseqente construdo seqencialmente. O sexto e o stimo contrastes envolvem as questes da primazia de contedos ou de processos e a opo por consenso ou confronto. No caso do sexto par, naturalmente todas reformas combinam elementos de ambos mas h nfases claras como nos casos de Simes Lopes contedo - e Beltro (em 1979) processo. A recente proposta elaborada no incio da administrao do Presidente Lula tambm era uma aposta na fora do processo. Consensos so geralmente perseguidos no incio dos processos de reforma (ex: 1967 e 1998) mas ao final quase todas desembocaram em confrontos (a exceo foi a de 1988). Finalmente o ltimo par de dicotomias tambm relacionado. O oitavo par diz respeito ao carter politizador ou no da estratgia. No caso das duas reformas ocorridas nos oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso enquanto a de Bresser Pereira possua inequvoca dimenso poltica, entre outras coisas por se tratar de uma reforma constitucional, as reformas que resultaram no PPA 20002003 eram explicitamente despolitizantes. O nono par trata do carter tecnocrtico ou de poltica pblica da reforma proposta. O encaminhamento dado por Roberto Campos e Teixeira Dias s reformas de 1967 obedeciam ambiciosas formulaes de polticas pblicas que integravam dimenses administrativas, econmicas e financeiras. J as reformas das carreiras do ciclo de gesto no segundo mandato de Cardoso foram operadas no contexto de parmetros de racionalidade balizados como estritamente tcnicos. No caso da Poltica Regulatria difcil generalizar opes estratgicas de carter geral em funo dos diferentes histricos setoriais. Mesmo correndo o risco de enquadramentos equivocados interessante buscar os contrastes. Os processos de privatizao do primeiro mandato foram iniciativas de alta visibilidade, embora a criao das agncias no tenham tido o mesmo destaque. O perfil do tema foi de baixa importncia, principalmente no segundo mandato quando o Governo teve praticamente quatro anos para aperfeioar o ambiente regulatrio do setor de utilities e implementou avanos pfios apenas. No mesmo diapaso o governo passado declinou de buscar ordenamentos infra-estruturais e sistmicos que servissem para conjunto das agncias bem como no alocou grandes esforos no processo de persuaso pblica das vantagens do novo modelo. A abordagem do governo em relao ao tema foi fragmentada e incremental. A nfase foi nos processos, em especial em funo da primazia dos processos de privatizao e da vinculao da poltica regulatria com estes. A poltica regulatria alimentou-se de falsos consensos tendo em vista que os confrontos foram poucos ao optar-se por arranjos que inibissem ao mnimo os investidores, em especial externos. Os confrontos no foram substantivos e no se resolveram politicamente mas freqentemente na Justia como no caso do regime de pessoal. Finalmente a estratgia foi despolitizadora em funo do tratamento que se pretendeu conferir s agncias, de rgos tcnicos e profissionalizados (uma caracterizao contestvel mas explicitamente buscada). No Governo Lula encerrou-se o perodo de negligncia anterior porque as agncias passaram no mais
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a estarem entregues sua prpria sorte o que no foi percebido como problema pelas mesmas ento mas tornaram-se objeto de ateno por parte da cpula do executivo o que foi interpretado como ameaa sua autonomia. O assunto passou a ser tratado com maior visibilidade que no segundo mandato em funo da necessidade de se reverem contratos, o primeiro teste de credibilidade do governo nesta rea. O tema ganhou, portanto, importncia em funo da sensibilidade poltica do assunto e do que sinalizaria para os investidores privados. Ao contrrio do verificado no segundo mandato o governo via Casa Civil passou, ainda que lentamente, a buscar um tratamento mais sistmico para o assunto que passou a ser objeto de debate pblico com os principais atores envolvidos. A fragmentao foi substituda por um tratamento mais global, ainda que incremental, do assunto. O foco passou a ser tambm nas discusses de contedo, sem prejuzo das preocupaes com processo. A construo de consensos mostrou-me menos simples embora a discusso tenha ganhado em substncia tendo em vista o encaminhamento politizante dado ao assunto. Constrastando as estratgias FHC I FHC II Alta visibilidade Baixa visibilidade Perfil alto nfase em advocacy Tratamento compreensivo Estratgias tipo once and for all Abordagens tipo big bang nfase nos contedos Perspectiva politizante Baixo alto Baixa nfase em advocacy Tratamento fragmentado Estratgias tipo incrementais Abordagens tipo escalonadas nfase nos processos Perspectiva despolitizante Lula Alta visibilidade Perfil alto nfase em aes infraestruturais Tratamento compreensivo Estratgias tipo incrementais Abordagens tipo escalonadas nfase nos contedos Perspectiva politizante

Visibilidade: alta x baixa Perfil alto x perfil baixo Aes sistmicas e infraestruturais x advocacy Tratamento compreensivo x fragmentado Estratgias tipo once and for all x incrementais Abordagens tipo Big Bang x Escalonadas nfase nos contedos x nos processos Perspectiva politizante x despolitizante

O conjunto de pares polares proporciona um checklist no exaustivo para os tomadores de deciso e implementadores de polticas de gesto pblica. A simples conscincia das opes que se est fazendo j contribui para aumento das probabilidades de sucesso de uma estratgica. 8 Concluso

A ttulo de concluso importante atentar para a importncia de interlocues chaves para alm das bvias constituencies das polticas de gesto pblica, dentre as quais a de regulao. Estas interlocues incluem o topo do executivo (o prprio presidente), a rea econmica, o establishment jurdico, o legislativo e a classe poltica, a mdia formadora de opinio, a sociedade civil organizadas, a comunidade de especialistas e eventuais interlocutores especficos contextuais. A exceo dos dois ltimos grupos nenhum dos demais tem interesses particularmente intensos em relao s questes de gesto pblica, o que pode ser uma vantagem ou uma desvantagem conforme o caso.
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No que se refere s reformas que resultaram em constitucionais Vargas e Castelo Branco tiveram participao direta no processo decisrio relativo s propostas em negociao. J com relao ao apoio da rea econmica apenas a reforma de 1967, pilotada em ltima instncia por Roberto Campos, contou com a compreenso e suporte ativo da esfera econmica. O establishment jurdico foi um dos principais protagonistas da reforma de 1988 e praticamente ignorado na de 1998. Em todas reformas de corte constitucional o Congresso foi um importante participante, mesmo na de 1967 no seu incio em 1964. Nem a mdia nem a sociedade civil organizada participaram das discusses das reformas da administrao pblica com exceo para a de Bresser Pereira. A comunidade de especialistas participou moderadamente em quase todas reformas com exceo da de 1936-37 quando praticamente no havia experts no assunto. No que diz respeito s polticas regulatrias Cardoso foi o impulsionador das privatizaes s quais se seguiram as definies dos marcos regulatrios no primeiro mandato mas o assunto saiu da agenda no seu segund mandato. O establishment jurdico veio a reboque das decises do governo e ainda hoje o quadro legal encontra-se em processo de consolidao. O Legislativo e, especialmente, o Tribunal de Contas tem desempenhado um papel cada vez mais ativo no desenvolvimento de conhecimento acumulado sobre a problemtica regulatria2. A comunidade de especialistas na rea de regulao pequena mas crescendo rapidamente com contribuies vindo especialmente das reas do direito e da economia. O Governo Lula vem procurando retomar o assunto de forma coordenada e articulada (Santos, 2004), ainda que a partir de uma plataforma muito estreita para o equacionamento das responsabilidades que a poltica regulatria encerra. A ausncia do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no processo dificulta o exerccio da funo de coordenao das polticas de gesto pblica do governo no processo tendo em vista o fato dela requerer instrumentos que vo alm daqueles disposio da Casa Civil. Quaisquer que sejam as conformaes que futuras reformas venham a ter, negociaes com alguns ou todos dos atores mencionados sero inevitveis, independentemente das estratgias adotadas. Quanto mais clareza e conscincia reformistas venham a ter sobre os contedos, os processos, os trade-offs, a dinmica da configurao dos vetores, as estratgias e as interlocues requeridas para pavimentar a tramitao das polticas em questo maiores as chances de sucesso. Bibliografia
Brasil, Presidncia da Repblica do (2003) Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial, Braslia, mimeo Brasil, Presidncia da Repblica do (2004) Exposio de Motivos Nmero 12 de 12/04/2004, Braslia, Memo Gaetani, F. (2003) O Governo Lula e os desafios da poltica regulatria no setor de infra-estrutura, Braslia, CLAD 2003 Hood, C. (1994) Explaining Economic Policy Reversals. Buckingham: Open University Press. Rezende, F. (2004) Por que as Reformas Administrativas Falham, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas Santos, L.A. dos (2004) Regulando a Regulao: a nova legislao das Agncias Reguladoras Federais no Brasil, Braslia, mimeo

Ao contrrio do Executivo Federal que a partir de 1998/1999 praticamente se desinteressa pelo tema sob o ponto de vista estratgico, o TCU criou uma rea destinada a trabalhar especificamente com a problemtica regulatria. 12

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Francisco Gaetani economista formado pela UFMG, com cursos de especializao em planejamento municipal, gesto empresarial e polticas pblicas. Possui mestrado em administrao pblica e polticas pblicas e doutorando em Governo na London School of Economics and Political Science. funcionrio pblico federal licenciado da carreira dos Gestores Governamentais e atualmente desempenha a funo de assessor especial do Representante Residente do Programa das Naes Unidas no Brasil.

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