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January 2003

Polticas Pblicas nos Anos Noventa: Um Ensaio Sobre as Causas e Implicaes da Crise do Estado Brasileiro de Bem-Estar Social

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P OLTICAS P BLICAS NOS A NOS N OVENTA

Um Ensaio sobre as Causas e Implicaes da Crise do Estado Brasileiro de Bem-Estar Social Eli Martins Senhoras 1
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) - Instituto de Economia (IE) Cidade Universitria Zeferino Vaz - 13.083-970 - Campinas - SP eloi@eco.unicamp.br

INTRODUO O processo da globalizao no resolveu os problemas sociais e econmicos do mundo contemporneo, ao contrrio, tem contribudo para aumentar ainda mais as diferenas entre os pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento, levando muitas vezes ao crescimento da pobreza e da excluso social. Por outro lado, ele responsvel por um processo de desenvolvimento local de instituies, trazendo consigo novas perspectivas de adequao das polticas pblicas nacionais s peculiaridades regionais/locais, e dos espaos urbanos e rurais, em sua dimenso fsica, econmica, social e cultural, respeitando, portanto, todos os preceitos do desenvolvimento social sustentvel. A ampliao do espao poltico e institucional das polticas sociais para o nvel local talvez seja uma das fortes posies do pensamento progressista, e tem sido, muitas vezes, associado aos processos de democratizao (Draibe, 1990). Esse processo vem colocando em xeque muitas das estruturas pblicas tradicionais quanto sua adequao e desempenho na gesto das polticas econmicas e sociais, criando uma dicotomia oriunda dos desafios polticos para a construo de uma rede local de atendimento. A reforma do Estado, inaugurada fundamentalmente na segunda metade da dcada de 90, inicia uma nova fase na histria das polticas pblicas brasileiras que so alvo da promoo da autonomia e da participao popular. O que se faz mister de esclarecimento que nos discursos a palavra pblica, associada poltica, no sinnimo de ao estatal ou de ingerncia governamental, mas tem identificao com a res-publica, isto , coisa de todos, do povo, e, por isso afigura-se como espao de interve no e, principalmente, parceria, do Estado e da sociedade. Nesse processo, a descentralizao aparece como resposta s mudanas do Welfare State diante das modificaes econmicas recentes e pelo apelo da sociedade por maior democracia e proteo. A descentralizao abrange aspectos institucionais, referindo-se ao grau de parceria nas relaes intergovernamentais e na criao de mecanismos de representao combinando as estruturas representativas tradicionais com novas formas de participao em nvel local. A descentralizao provoca ainda alteraes financeiras, transferindo recursos do governo central para os governos locais; e organizacionais dos sistemas de proteo social, relacionando-se a uma maior autonomia dos poderes locais e regionais (Castro, 1991). Enfim, a crise atual do tradicional modelo de Welfare State apontam transformaes de relevo que se abriram ao longo dos anos 90 e que reformulam os sistemas coletivos de seguridade social e das instituies responsveis pelas medidas de carter redistributivo. A questo central que se pretende analisar com este artigo so as transformaes que vm ocorrendo no papel social da esfera local. So elas capazes de validar, autonomamente ao Estado, as necessidades pblicas? A fim de uma confirmao, realizada uma reviso histrico-crtica dos condicionantes que estimularam a deteriorao do padro social de Welfare State. Pretende-se confirmar que a falta de organizao social no Brasil - embora sejam visveis os avanos do Terceiro Setor em contraposio a sua histrica colaborao marginal nas polticas pblicas tem se mostrado como uma barreira forte e ainda mais excludente, especialmente no
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Graduao em Economia. Ps Graduao Lato Sensu em G esto e Estratgia de Empresas pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. 1

momento em que a globalizao revaloriza os espaos locais como arenas de participao poltica, econmica e social para os grupos organizados. PARTE 1 - PROCESSOS E D ISCURSOS INFLUENCIADORES DA CRISE DO WELFARE STATE BRASILEIRO A G LOBALIZAO A globalizao pode ser entendida como um estgio mais avanado do processo histrico de concentrao e centralizao de capital, impulsionado pelo recente desenvolvimento dos meios de comunicao e do despertar da conscincia sobre o destino comum da humanidade. Entretanto, a maior integrao da economia mundial, atravs da liberalizao comercial e dos fluxos de capital, tem trazido conseqncias aos setores produtivos menos eficientes, com contrao de produo e emprego, e conseqentemente de renda. (Rattner, 1995; Jentoft et al., 1995). Um outro conceito do processo de globalizao o coloca como resultante de um conjunto de foras dinmicas econmicas, polticas, ideolgicas, culturais e religiosas que esto modelando e remodelando a diviso internacional do trabalho, favorecendo ou dificultando a acumulao de capital, e acelerando ou refreando a homogeneidade de consumo e comportamento humanos (Moreira, 1994: p.85). O segundo conceito apresentado mais amplo que o primeiro e d nfase reorganizao do espao das relaes sociais, bem como redefinio das relaes entre as esferas poltica e econmica, que resultam em mudanas na governana dos espaos democrticos e no papel do Estado (Bonanno et al., 1999). A globalizao no um processo que ocorre com a mesma intensidade em todos os pases, pois depende da atratividade que eles oferecem s redes globais, que est relacionada a muitos fatores, entre eles: da fora econmica e poltica do pas, do tamanho e potencialidades do mercado interno, da natureza e da importncia das matrias-primas que as corporaes transnacionais procuram, da legislao e regulao dos Estados Nacionais quanto ao comrcio exterior e aos fluxos de capital financeiro transnacional, e do nvel de corrupo (Moreira, 1994). Portanto, a globalizao no distribui seus custos e benefcios igualmente entre os diferentes pases, nem elimina a necessidade de haver a interveno dos Estados Nacionais para a integrao regional, pois toda a lgica do seu movimento tem um carter de concorrncia predatria e de especulao patrimonialista, que s pode ser contida e regulada por novas formas e por reforos dos mecanismos de interveno delineados nas polticas pblicas. Ao mesmo tempo que as sociedades contemporneas se vem atravessadas por processos globais, abrigam dinmicas locais que se propem a solucionar problemas gerados tanto dentro como fora de seus limites (Navarro Yez, 1998). Por isso, h a necessidade de se buscar novos pontos de equilbrio entre o global e o local. Nesse sentido, o foco no deve ser apenas no local, mas tambm nas relaes e interaes que ocorrem entre localidades e regies. O que tem se observado que foras globais requerem e estimulam respostas nas esferas local e regional (Jentoft et al.,1995). Ou seja, cabe aqui a frase que tem sido utilizada para tratar da estratgia dos pases diante da globalizao de mercados: think globally, act locally (pense globalmente, mas aja localmente), uma vez que longe de ser um fenmeno mundial de homogeneizao na distribuio de capital, a globalizao, contribui para acentuar ainda mais as diferenas entre naes e regies. A par dessas tendncias est havendo uma mudana no sentido de deslocar o poder e as polticas de um arcabouo forte nacional/fraco local, para um arcabouo fraco nacional/forte local. E a globalizao est estimulando a reorganizao local, com uma srie de particularidades quanto ao uso do espao e dos atores sociais envolvidos, fato este que se faz fundamental para a gesto local de uma poltica pblica. DESCENTRALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA H mais de uma dcada, o Brasil vive uma rica experincia de redesenho do seu sistema federativo. O sentido da mudana - pelo menos ao nvel do discurso poltico - aponta para a descentralizao, bem como para o fortalecimento da capacidade decisria das instncias subnacionais
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de governo. Para os crticos do sistema anterior, a descentralizao implicaria a transferncia de competncias e atribuies de outras esferas estatais para os municpios, com concomitante descentralizao na gesto dos recursos, conferindo- lhes maior autonomia nas decises e nos gastos pblicos. (Almeida, 1996). Na busca de formas democrtico- liberais e consolidao de direitos sociais, destaca-se o processo de descentralizao expressando o aumento do nvel de participao nas decises, num plano poltico- ideolgico, diante da aspirao de uma reforma do Estado e alterao nas suas relaes com a sociedade. Com a descentralizao, o processo de municipalizao adquiriu expresso no pas a partir da Constituio de 1988, evidenciando-se, a priori, atravs de uma reforma na poltica fiscal, com a instituio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), e atravs da transferncia para os municpios de polticas que tradicionalmente eram coordenadas e/ou executadas pelos governos estaduais e federal. Alm desse repasse e da arrecadao prpria, os municpios recebem parcelas de recursos do ICMS, dos Fundos de Sade, Assistncia Social, Educao etc. Com a poltica da descentralizao, a Unio deveria ampliar suas funes normalizadoras e reguladoras de coordenao das polticas nacionais. Deveriam ser eliminados os conflitos e as competncias concorrentes, com ampliao da esfera de ao dos Municpios, ficando para os Estados as atribuies supletivas e de coordenao de aes de mbito regional. As dificuldades polticas para uma reviso institucional profunda so de muitas ordens. Talvez a principal seja a resistncia das burocracias estaduais, temerosas de terem seu prestgio e poder reduzidos. Muitos dos problemas enfrentados com a descentralizao advm da falta de rumos polticos que a estimulem por meio de mecanismos adequados. Como barreiras descentralizao pode-se citar a dependncia da disponibilidade de recursos e do engajamento poltico dos executivos estaduais e municipais no processo, e o jogo de alianas e oposies entre g overnadores e prefeitos eleitos em um sistema pluripartidrio. Por sua vez, observando-se agora do lado dos Municpios, verifica-se que as polticas municipais tm sido fragmentadas, individuais e isoladas. Elas esto sujeitas instabilidade administrativa: cada gesto muda os rumos e as prioridades, pois existe a cultura de que a continuidade das aes da gesto anterior no representa dividendos eleitorais para a gesto atual. Existem muitos outros entraves descentralizao, como a falta de capacitao e de entendimento do que seja o desenvolvimento, o "clientelismo" local, a falta de transparncia nas decises e na alocao dos gastos pblicos, e a baixa eficincia redistributiva 2 . A descentralizao tem se tornado a grande moda desta dcada. Alguns a vem como uma importante ferramenta para o desenvolvimento sustentvel e para a reduo da pobreza, outros como um caminho para desmantelar economias centrais, e ainda alguns como forma de semear a democracia. Para Aiyar et al. (1996), por exemplo, a descentralizao pode trazer grandes benefcios, destacando-se: o aumento do retorno dos governos sociedade; o aumento do fluxo de informaes entre o governo e a sociedade; a promoo de maiores atividades de participao e de associativismo; o aumento da transparncia; o aumento da credibilidade; a integrao da sociedade com o Estado; o reforo e revigoramento da democracia ao nvel nacional; a ampliao do escopo do projeto para alm da agricultura; a reduo das disparidades regionais; a soluo dos problemas da complexidade e da coordenao; a ateno maior aos fatores scio-culturais; a adaptao do desenvolvimento s condies locais; e o reforo do compromisso do governo central com o desenvolvimento social. bvio que cada um desses benefcios no ocorre independentemente dos outros, havendo grandes discrepncias em razo das prprias diferenas regionais e locais, mas no mdio e longo prazos eles tendem a convergir na medida em que as grandes transformaes scio-polticas sejam processadas. Segundo Navarro Yez (1998) h trs argumentos que reforam a tendncia municipalizao. O primeiro, que os processos econmicos, polticos e sociais produzem impactos diferentes segundo a escala em que incidem, com independncia de outros fatores ou variveis. O segundo, que a comunidade local, ou o Municpio, constitui-se na unidade bsica de convivncia. E o

Por exemplo, o FPM apresenta baixa eficincia redistributiva, pois alocado com base no nmero de habitantes, o que contribui para acentuar cada vez mais as diferenas municipais e regionais. 3

terceiro, fundamenta-se nas potencialidades que a escala local oferece para o desenvolvimento de processos de participao e democratizao. Atravs de um diagnstico bem elaborado pode-se identificar os principais problemas e reivindicaes e propor as principais linhas de uma poltica de desenvolvimento para o municpio. Entre essas linhas destacam-se: a qualidade de vida; a questo scio-econmica; o acesso a novas tecnologias e alternativas de produo que garantam a qualidade e a conservao do meio ambiente; a infra-estrutura produtiva e social; o acesso sade gratuita; a valorizao do conhecimento e da cultura da populao local, a participao dos jovens, mulheres e idosos e sua participao nas decises que envolvam as polticas para o municpio. Mas se a elaborao de planos e polticas apenas o incio do processo: resta saber como essas polticas sero implantadas, e mais que isso, como elas sero monitoradas e avaliadas, pois entende-se que o seu objetivo ltimo seja a melhoria da qualidade de vida da populao. Est evidente que no h uma sada nica para o desenvolvimento de um pas. Qualquer programa ou projeto de desenvolvimento deve respeitar as particularidades locais - sociais, culturais, econmicas e ambientais-, de modo a no agravar as desigualdades regionais. E o processo de descentralizao, particularmente o da municipalizao, tem importante papel nisso, pois no nvel local que as peculiaridades se expressam, que os atores sociais interagem, que as polticas pblicas se viabilizam, enfim que as aes efetivamente se realizam. O processo de municipalizao, se bem conduzido, pode atacar as profundas disparidades regionais e locais, contribuindo para a soluo dos problemas e para a integrao das polticas ao nvel nacional. As aes locais, desde que conduzidas com a participao dos diferentes segmentos representados da sociedade, podem ter papel preponderante no compartilhamento de oportunidades e responsabilidades, com conseqente diminuio da acentuada desigualdade social hoje presente no pas. A FORMAO E ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS : O D ISCURSO DO PLANEJAMENTO LOCAL A globalizao um processo de construo social e de renegociao continuada no qual uma grande diversidade de atores participam. Neste processo, as identidades locais podem ser reforadas pelo rompimento com entidades mais abstratas e distantes, como aquelas de mbito nacional (Llamb et al., 1997). A questo como dar o peso apropriado aos diferentes atores, uma vez que a economia poltica gera assimetrias de poder de ordem global e, conseqentemente, a desigualdade de acesso dos diferentes estratos da populao ao uso dos recursos econmicos, polticos e culturais. Se o modelo predominante na teoria econmica estabelecida pode se constituir em um obstculo para as experincias de desenvolvimento local, algumas caractersticas sociais das comunidades onde essas experincias se do parecem mostrar a capacidade para transpor barreiras com xito, contrariando qualquer prognstico (Yruela & Guerrero, 1994). Tendo em vista a reviso do papel do Estado quanto ao seu nvel de interveno nos diferentes setores da economia, assim como a necessidade de se gerar novos conceitos de poltica para o planejamento social, o envolvimento dos atores sociais beneficirios desse processo mostra-se como fundamental para o seu desenvolvimento sustentvel. No h regras para o envolvimento dos atores na elaborao e implantao do planejamento regional integrado. As estratgias tm que ser sintonizadas com as condies especficas da regio considerada (Volker, 1997). Para isso necessrio que haja colaborao 3 entre os diferentes atores, que significa mais que apenas predisposio para negociar e buscar objetivos comuns. Esse processo deve ser muito dinmico, no sentido de rever qualquer deciso durante o transcorrer das atividades programadas. muito comum haver frustraes e decepes, com conseqente dissoluo do grupo, devido a falhas e omisses no transcorrer do processo. H necessidade, portanto, de haver flexibilidade institucional e organizacional e predisposio das lideranas para que isso no ocorra.
Segundo Selin & Chavez (1995: p.190): colaborao implica o processo de deciso comum para a soluo de problemas, onde o poder compartilhado, e os atores indivduos, grupos e organizaes formais - assumem responsabilidades coletivas por suas aes e subseqentes resultados dessas aes. 4
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Segundo Pretty (1996), h duas vises distintas sobre a participao. Uma a de que ela aumenta a eficincia, pois as pessoas concordam e assumem posio ativa na implementao das decises. A outra considera que a participao um direito bsico, no qual o principal objetivo a mobilizao para aes coletivas, fortalecimento e construo institucional. sempre oportuno, quando se estiver desenvolvendo um processo participativo, identificar-se as suas caractersticas a fim de que se possa antever possveis distores nos seus resultados e corrigilas. Apesar de toda essa caracterizao sobre o processo de participao, qualquer que seja ele, no h garantia de que as aes efetivamente ocorram, ou seja, a participao no significa necessariamente ao. Por sua vez, a efetividade dos projetos de desenvolvimento local depende tambm do conhecimento de determinadas atitudes, valores e orientaes culturais, assim como determinadas caractersticas da estrutura social para que as iniciativas possam emergir de modo coletivo, participativo e integrado, e no de modo individual, com predominncia de interesses pessoais (Yruela & Guerrero, 1994). Entretanto, para que essas interaes ocorram, devem existir mecanismos para ativ-las e estimul- las, a fim de que ocorram de modo organizado e para que venham a contribuir para um novo processo social, em que as oportunidades se apresentem igualmente a todos os atores. Deixar que essas iniciativas se construam espontaneamente deixar que os grupos mais fortes e organizados predominem mais uma vez. A participao comunitria em cada local torna-se relevante no sentido de garantir a viabilidade e a legitimidade das iniciativas de desenvolvimento, mas, ateno: a opo pelo envolvimento dos diferentes atores sociais nas tomadas de deciso acima de tudo uma posio poltica. Deve haver predisposio prvia do poder local no sentido de promover o dilogo e a negociao, enfim, para a administrao de conflitos de interesses, que so caractersticas inerentes a um sistema democrtico. Mas o clima social necessrio para que essas interaes ocorram nem sempre pode ser criado pelo poder local, j com vcios e tendncias do passado, com vises ideolgicos e muitas vezes clientelistas dos grupos mais organizados. Parte-se do princpio de que deve haver participao ativa de todas essas entidades atravs de estruturas organizacionais e operacionais que a facilitem (Fleischfresser, 1987). Em suma, o tema do desenvolvimento local ganha importncia no cenrio de redemocratizao do pas como uma alternativa de interveno articulada de novo s atores sociais e polticos na reorientao da ao do Estado, no sentido de atender aos objetivos de construo da cidadania e da melhoria da qualidade de vida da sociedade (Bava, 1996). Portanto, descentralizao e o fortalecimento das representaes l cais oferecem uma nova o perspectiva para o desenvolvimento de polticas pblicas. Permitem um enfoque regional/local, que leva em considerao as dimenses espaciais do desenvolvimento e o delineamento de solues localmente compatveis. Em complemento, entidades do governo local podem se constituir na fora motora dos esforos de desenvolvimento. O espao deve ser visto como a arena onde as diferenas e conflitos entre os diversos grupos sociais se manifestam, permitindo a construo de novas relaes sociais que assumam como premissa que os interesses comuns sejam respeitados, discutidos e compatibilizados. O limite fsico do espao pode ser estabelecido com base naquele em que os atores de uma comunidade conseguem se organizar e participar em defesa de objetivos e interesses comuns. O processo de planejamento local precisa ser muito dinmico para que possa rever qualquer deciso durante o transcorrer das atividades programadas. muito comum haver frustraes e decepes, com conseqente dissoluo do grupo, devido a falhas e omisses no transcorrer do processo. H necessidade, portanto, de haver flexibilidade institucional e organizacional e predisposio das lideranas e do poder pblico municipal estabelecido para que isso no ocorra. Como mencionamos anteriormente, um dos pr-requisitos para o sucesso do planejamento local a participao comunitria, atravs de processos diretos e de representaes, que priorizem a discusso das propostas o seu acompanhamento, a avaliao dos resultados alcanados e o redirecionamento das propostas, quando necessrio.

Nada deve impedir, por exemplo, que alm de diretrizes de cima para baixo para previdncia, sade, educao, lazer, etc haja aes de baixo para cima para esses mesmos temas, delineadas por iniciativas locais que visem atender objetivos mais particulares da comunidade. Portanto, o que deve preponderar a flexibilizao tanto na natureza e composio, como no espao territorial em que cada organizao social atua, de modo que ela possa representar no apenas uma exigncia burocrtica, mas a melhor alternativa de fortalecimento das comunidades locais que facilite o seu envolvimento na tomada de decises nos assuntos de seu interesse. Nesse sentido, o territrio local ganha importncia como fora aglutina dora da organizao social, ainda que se corra o risco de se estabelecer, ex-ante, critrios rgidos de organizao que apenas mascaram as prticas tradicionais e, na maioria das vezes, clientelistas, corporativistas e autoritrias do poder local. As maiores dificuldades a serem enfrentadas so de duas naturezas: a primeira, como amenizar a sensao de perda de poder das administraes pblicas municipais; e a segunda, como gerenciar os constantes conflitos de interesses emanados das diversificadas organizaes sociais vis-a-vis os interesses do poder pblico. Entretanto, para o exerccio pleno da democracia, para uma insero das problemticas no mbito local, h muitos desafios a serem vencidos, entre os quais as barreiras culturais existentes para a consolidao das representaes; o poder de grupos fortes j consolidados; a falta de homogeneizao na educao formal dos representantes dos atores sociais; a inexistncia de representaes de alguns atores; a abertura poltica local para facilitar a participao nas discusses e decises; a transparncia em todas as etapas de discusso e deciso; a adoo de mecanismos de monitoramento e avaliao dos resultados, com correo dos rumos, se necessrio; e a segurana de que as decises sejam mantidas pelo poder executivo municipal. Uma poltica local deve ser, acima de tudo, um processo de reconstruo social, que deve se dar "de baixo para cima" e contar com a participao efetiva dos atores sociais. No entanto, as dificuldades para a organizao de pessoas com interesses afins e para a prtica participativa ainda se constituem em uma grande barreira ao exerccio da democracia em nosso pas. No h regras ou modelos pr-determinados para a definio consensual dos objetivos e metas que conduzam ao desenvolvimento social, pois este em essncia um processo microssocial de construo coletiva, onde prevalecem as necessidades sociais e culturais, mas que devem estar sincronizadas com as oportunidades locais de desenvolvimento, tanto nos aspectos econmicos e polticos. O TERCEIRO S ETOR Uma idia muito presente nas discusses recentes sobre o processo de desenvolvimento que as suas prprias especificidades reclamam por projetos que tenham como caractersticas a descentralizao (nfase ao nvel local) e a participao das comunidades alvo, a partir de uma abordagem mais interativa. O principal argumento que as comunidades conhecem melhor os seus problemas que qualquer rgo pblico, podendo facilitar o tratamento tantos das questes sociais quanto das ambientais, especialmente quando estas estiverem associadas s condies de pobreza. Acredita-se que as possibilidades de sucesso so ampliadas em condies em que a prpria comunidade participe e tenha o controle do projeto nas suas diferentes fases. A participao comunitria traz como vantagens, por exemplo, melhor aproveitamento dos conhecimentos e experincias, alm de assegurar a considerao das suas necessidades locais, o apoio da comunidade ao projeto, e a facilidade para resolver possveis conflitos que possam surgir (Banco Mundial, 1992). Todavia, a participao comunitria implica tambm mais tempo e recursos, e especialmente a mobilizao das instituies pblicas locais na organizao das prprias comunidades, e na reunio de interesses heterogneos em torno do mesmo projeto. precisamente nesse espao que o Terceiro Setor desempenha papel importante. De um lado, ele tm a capacidade de recriar em nvel local e cotidiano, os problemas de carter nacional. Alm disso, o contato direto e permanente com as comunidades locais e o seu meio permite uma viso integral dos seus problemas e necessidades. O Terceiro Setor apresenta experincias histricas na organizao comunitria, de mobilizar a participao popular, na tomada de conscincia em nvel
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comunitrio e no planejamento e implementao de projetos que envolvem famlias; enfim, para atingir objetivos que os rgos pblicos muitas vezes no so capazes de alcanar. Tais caractersticas conferem ao Terceiro Setor um papel central no processo de desenvolvimento, todavia de carter complementar e de cobrana antes que de competio com os organismos oficiais nacionais e internacionais. Sua finalidade preencher lacunas nos servios e programas estatais, podendo fomentar a participao e a tomada de consci ncia em nvel comunitrio, e a construo de condies para projetos de auto-ajuda em busca dos objetivos de desenvolvimento auto-sustentvel, os quais muitas vezes as aes estatais no tm sido capazes de atender ou mesmo para cobrar por polticas pblicas e dar capilaridade sua atuao. PARTE II - R ESULTADOS DO PROCESSO DE AJUSTAMENTO DAS POLTICAS SOCIAIS O VIS SOCIAL DO N EOLIBERALISMO NAS POLTICAS PBLICAS O Brasil adotou tardiamente o receiturio neoliberal das chamadas polticas de ajuste estrutural vis-a-vis a maioria dos pases latino-americanos. Isto trouxe conseqncias de natureza poltica e social importantes, que provavelmente explicam o estgio em que nos encontramos frente a essas polticas. As chamadas Polticas de Ajuste Estrutural, como propostas e medidas econmicas bem como estratgias poltico-institucionais, partem do entendimento do neoliberalismo como um projeto global para a sociedade, com polticas articuladas, que no se limitam a medidas econmicas de efeitos conjunturais e/ou transitrios, trazendo conseqncias sociais graves e permanentes, muitas vezes de difcil volta atrs. Sintetizando as conseqncias da implementao da Polticas de Ajuste temos, de um lado, a deteriorao das Polticas Sociais, e de outro, o agravamento das condies sociais. Na realidade, estes so processos que se do de forma simultnea e que possuem uma retroalimentao. Segundo Laura Tavares Soares 4 , as especificidades dos impactos sociais das polticas de ajuste dependem: da estruturao anterior das Polticas Pblicas (mbito nacional; grau de universalidade no acesso; forma de financiamento; cobertura; etc.); das condies sociais encontradas em cada formao social especfica (caractersticas histrico-estruturais de Desigualdade Social e intensidade das situaes de excluso e pobreza); bem como do tipo e da intensidade das polticas de ajuste (ortodoxia das polticas, gradualidade das medidas, etc.). As mudanas provocadas pelo ajuste podem ser conjunturais e estruturais. Suas possibilidades de reverso so inversamente proporcionais sua capacidade ou poder de destruio. As propostas de ajuste econmico e estrutural se repetem de modo cansativo entre os pases. O Brasil no foge regra. As polticas de ajuste e estabilizao econmica estiveram calcadas na ncora cambial com sobrevalorizao cambial; nos juros internos altos; nas medidas de liberalizao financeira; na entrada de capitais especulativos de curto prazo; com riscos e desestabilizao evidente na balana de pagamentos do pas. A emisso de ttulos da dvida pblica trouxe, aliada poltica de juros, um aumento incontrolvel da dvida interna. Como pas retardatrio, no entanto, o Brasil j entrou na fase das chamadas medidas corretivas do ajuste preconizado pelo Consenso de Washington, combinando, assim, as j conhecidas polticas ortodoxas no campo econmico com propostas ditas de reforma do Estado, aliadas a programas de alvio para a pobreza, tratando de enquadrar-se (ao menos na retrica) no chamado Ajuste com Rosto Humano proposto por alguns organismos internacionais como o PNUD, ou na humanizao da globalizao conforme declarao recente de ex-diretor do FMI. Como sempre, a distncia entre os processos reais e a doutrina esta ltima travestida de um discurso preocupado com a pobreza nesta nova etapa - foi ficando cada vez maior. O ajuste brasileiro tornou-se recessivo. Tal como alhures, houve queda nos salrios, reduo do emprego, informalidade nos negcios, evaso de impostos e diminuio da base de arrecadao tributria. O
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Professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Doutora em Economia do Setor Pblico, rea de Poltica Social. 7

chamado ajuste fiscal permanente trouxe um enorme custo para o setor pblico, com corte de gastos essenciais e desequilbrio patrimonial permanente. A combinao perversa entre a reestruturao recessiva da economia e do setor pblico; a gerao de novas situaes de excluso social; e o agravamento das j precrias condies sociais daquela parcela da populao j considerada em situao de pobreza, resulta naquilo que estamos chamando de custo social do ajuste no Brasil. O IMPACTO DO AJUSTE SOBRE A POLTICA SOCIAL Neste ponto estaremos abordando uma outra dimenso do custo social provocado pelas polticas de ajuste: o seu impacto sobre a(s) Poltica(s) Social(is). A criao e/ou agravamento de situaes sociais de excluso, desigualdade e pobreza gera, do nosso ponto de vista, demandas sociais incompatveis com as restries impostas pelo ajuste s Polticas Sociais. Em contraponto uma enorme concentrao do poder e da gesto do econmico acorde com os tempos de globalizao - vive-se hoje, no Brasil, uma crescente fragmentao da gesto do social acorde com a pulverizao daqueles que hoje demandam os servios sociais, crescentemente destitudos de voz e poder de deciso sobre o seu destino. Aqui podemos levantar uma srie de pontos para discusso a respeito da resolutividade dos chamados programas alternativos de combate pobreza focalizados e emergenciais particularmente em pases como o Brasil. Cabe discutir se o que resta hoje como alternativa de poltica social seriam as aes especficas e focalizadas, o que chamarei aqui de pequenas solues ad hoc ou o reinado do minimalismo (tambm conhecido, em tempos de globalizao, como small is beautiful). Esses pequenos e pulverizados programas quase sempre so associados a uma estratgia mais geral - chamada de Descentralizao - que a da total responsabilizao dos Municpios pela implementao de Polticas Pblicas. No caso brasileiro ocorre: de um lado se tem o desmonte de Polticas Sociais existentes - sobretudo aquelas de mbito nacional sem deixar nada em substituio; e de outro se delega aos Municpios as competncias sem os recursos correspondentes e/ou necessrios. Em todos os mbitos da Poltica Social Sade, Educao, Saneamento Bsico onde essa estratgia de descentralizao foi acompanhada por um desmonte, o resultado foi um agravamento da iniqidade na distribuio e oferta de servios. Os municpios que lograram manter uma boa qualidade de servios bsicos sociais, esto tendo, como prmio, a invaso de populaes vizinhas onde isso no acontece. Essa poltica gerou, ainda, um profundo desequilbrio na j complicada federao brasileira, retirando dos estados, enquanto entes federativos de maior porte, as possibilidades (financeiras, tcnicas e polticas) de planejar e coordenar os programas sociais de forma regional e mais eqitativa. Baixo os argumentos de que o cidado vive o municpio e de que o controle e a participao social se realizariam plenamente se os servios fossem geridos pelo poder local, a descentralizao de programas sociais tem provocado um enorme reforo do coronelismo local, ou seja, h o reforo de esquemas tradicionais de poder das elites locais. s observar como se d a distribuio de cestas de alimentao nos municpios, onde proliferam todas as formas de clientelismo poltico e de dominao social. Tem ficado cada vez mais evidente a ausncia de resolutividade/efetividade dessa modalidade de programas focalizados e ad hoc, sobretudo em regies metropolitanas e/ou em grandes espaos urbanos, unidades espaciais e sociais de natureza muito mais complexa, onde se concentra hoje grande parcela da populao brasileira. As inovaes introduzidas pelas organizaes no governamentais e nveis locais de governo, na formulao e gesto descentralizada e participativa de programas sociais, embora em casos isolados consigam alguma sinergia, no tm escala para substituir os Governos Central (Federal) e Regional (Estadual) naquilo que sua principal misso no campo da poltica social: criar uma dimenso de homogeneidade no enorme espao de desigualdades sociais no territrio nacional. Os ajustes sobre as Polticas Sociais no Brasil provocaram, ainda, Reformas Administrativas em reas do Setor Pblico chamadas, por seus mentores, de Modernizao do Setor Pblico ou de
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Reformas do Estado. Estas mal chamadas reformas 5 quase sempre se restringem a cortes quantitativos e lineares do funcionalismo pblico e a alteraes nos mecanismos de gesto dos servios pblicos, o que vem provocando modificaes importantes no carter pblico dos servios sociais com a sua concomitante privatizao e/ou mercantilizao (introduo da lgica privada nos servios pblicos, com privilgio da racionalidade da eficincia restrita ao custo/benefcio das aes). O que alegado como motivo para a privatizao tem sido o prprio sucateamento dos servios pblicos, o que vem causando uma restrio importante no acesso - sem falar na perda de qualidade dos mesmos. Tm ocorrido alteraes na cobertura, na universalidade e na eqidade de importantes polticas no mbito da Seguridade Social brasileira, a qual ainda possui a maior cobertura, tanto urbana como rural, da Amrica Latina, bem como o nico sistema pblico de sade com acesso universal para os no segurados. Alm disso, o sistema previdencirio brasileiro incorpora, desde a sua conformao, um corpo de benefcios sociais de natureza assistencial muito importante para uma parcela relevante da populao brasileira no segurada. o caso da proteo social dirigida velhice, alternativa para diminuir a precariedade da insero deste segmento da populao atravs da incorporao nos chamados circuitos da cidadania materializados em direitos sociais. Estes circuitos so absolutamente essenciais em pases como o nosso, j que deles depende o segmento da populao que no tem outras alternativas de incorporao. Dessa forma, a Previdncia (ainda) representa uma poderosa poltica social para amplos e desfavorecidos setores no Brasil. Em inmeras cidades de pequeno e mdio porte, os benefcios previdencirios, sobretudo as aposentadorias, se constituem hoje na nica e/ou principal fonte de renda das famlias de baixa renda. Porm, a existncia de uma baixa taxa de contribuio para a Previdncia tende a agravar-se com o aumento da informalidade e o desemprego. Hoje, menos da metade da populao ocupada no Brasil contribui para a Previdncia. Outras modificaes importantes e decisivas no desmonte das Polticas Sociais so aquelas que dizem respeito ao financiamento geral das mesmas. reduo da arrecadao e aos cortes lineares do gasto pblico social se associam estratgias do tipo Fundo Social (antigamente denominados de Emergncia), mais recentemente abandonadas no Brasil e transformadas naquilo que, alis, era o seu principal objetivo: o denominado Fundo de Estabilizao, que atualmente fica com 20% de todos os recursos previstos nos oramentos dos ministrios do governo federal, inclusive os sociais, sem nenhum tipo de vinculao, dando uma total margem de liberdade aos executores da poltica econmica para fazer uso desse recurso como bem lhes aprouver (ou melhor, para atender s metas do FMI). Tambm neste aspecto existe uma associao perversa entre critrios nacionais (determinados pelas metas do ajuste fiscal) para cortes lineares de recursos pblicos (mais uma vez a globalizao do econmico) e a pulverizao dos mesmos, atravs da descentralizao focalizada de servios e benefcios sociais. Isto traz graves conseqncias para a eqidade na distribuio desses recursos destinados ao social, alm de abolir totalmente a sua visibilidade quanto ao seu montante, suas fontes e seus destinos. Aqui cabe a discusso, sobre as possibilidades de elevar o patamar do gasto social para dar conta de polticas sociais universais, redistributivas, eqitativas. Em inmeros trabalhos, a Profa. Sulamis Dain comprova que no Brasil, nos anos 90, no se configurou uma situao de normalidade para a Seguridade Social (portadora do maior volume de recursos na rea social) que garantisse a apropriao plena das receitas de contribuies institudas pela Constituio de 1988 para as finalidades previstas no apoio cidadania social. Ou seja, a to propalada crise de financiamento de uma Seguridade Social que nunca chegou a se constituir plenamente, poderia ter sido muito atenuada se, ao contrrio do que afirma o governo federal, a alocao dos recursos vinculados s suas principais polticas Sade, Previdncia e Assistncia Social tivesse respeitado sua destinao constitucional (Lessa et alii,1997: 71-72).

Para maiores detalhes, ver Dain e Soares, 1998: pp.31-72. 9

 G UISA DE CONCLUSO: M ODERNIZAO OU R ETROCESSO DAS POLTICAS PBLICAS ? Segundo a concepo neoliberal de poltica social, o bem-estar social pertence ao mbito do privado. Esta concepo aplicada de maneira global tem trazido, entre todas as conseqncias j vistas, uma volta ao passado. Se concordamos com J.K. Galbraith que o Estado de Bem-Estar Social se constitui numa das mais importantes invenes dos Tempos Modernos, estamos vivendo um enorme retrocesso histrico. Mesmo em nosso pas, onde jamais fomos capazes de construir um efetivo Estado de Bem Estar Social, ao invs de evoluirmos para um conceito de Poltica Social como constitutiva do direito de cidadania, retrocedemos uma concepo focalista, emergencial e parcial, onde a populao pobre tem que dar conta dos seus prprios problemas. Esta concepo vem devidamente encoberta por nomes supostamente modernos como participao comunitria, auto-gesto, solidariedade, onde a soluo dos problemas dos pobres se resume ao mutiro. O processo de retrao estatal e concomitante privatizao das polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina - com a introduo de cobranas seletivas para determinados servios bsicos essenciais, como a assistncia mdica tem levado dualidade no acesso a esses servios, criando um setor pblico para pobres, sem recursos e cada vez mais desfinanciado; e, de forma complementar, um setor privado (representado hoje por empresas e conglomerados financeiros de seguro) para quem pode pagar e, o que mais grave, cada vez mais subsidiado com recursos pblicos. Este processo - causado por polticas deliberadas de ajuste e no por uma fatalidade global, talvez poderamos dizer local, um dos principais mecanismos geradores de excluso hoje no Brasil e na Amrica Latina, trazendo conseqncias muitas vezes fatais para aqueles que dependem, cada vez mais, do setor pblico para sua sobrevivncia. Portanto, tem crescido a necessidade dos governos locais identificarem modelos de gesto pblica mais articulados demandas sociais e concebidos sob os conceitos da Reforma do Estado. Esta apresenta como uma e suas preocupaes centrais a descentralizao fiscal e financeira, ou seja a participao crescente dos nveis intermedirios e locais na alocao e gerao dos recursos pblicos e principalmente na tomada de decises das aes governamentais. A reviso crtica sugere a inviabilidade de se consolidar um novo padro de desenvolvimento de polticas sociais, construdo totalmente no mbito local. Entende-se que o enfrentamento a esta viso hoje hegemnica, passaria pela discusso de propostas alternativas e pelo tratamento adequado da articulao de todas as escalas geogrficas 6 , embasando-se para tal na prpria dinmica que se constri nos pases do centro. Uma grande parte da produo intelectual exagera na capacidade endgena das localidades, crendo piamente na capacidade das vontades e iniciativas dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, que tem auto-controle sobre o seu destino, e procura promover sua sua governana de forma virtuosa. Classes sociais, ao pblica, hegemonia, etc. seriam componentes , foras e caractersticas de um passado totalmente superado, ou a ser superado. O certo que a capacidade de ter centros de controle e de decises internos localidade, tendo por base a prpria dinmica endgena bastante questionvel. Qualquer embate com estas vises ingnuas e voluntaristas deve partir das determinaes mais profundas de um regime social de produo - capitalismo - que necessariamente leva s ltimas conseqncias a mercantilizao do tudo7 e o aprofundamento recorrente da diviso social do trabalho em todas as possveis dimenses temporais e escalas espaciais. Alm disso, segundo esta literatura, neste ambiente portador do novo desenvolvimento, o esforo cvico e o engajamento solidrio-associativista passam ao largo de um Estado que se apresenta apenas enquanto um voyeur das vontades de produzir vantagens comparativas e sinergias localizadas e, por vezes, de alguma rede de filantropia para os excludos do processo de seleo natural (Scott, 2001:15). A crescente internacionalizao dos circuitos econmicos, financeiros e tecnolgicos do capital mundializado, de um modo geral, debilita os centros nacionais de deciso e comando sobre os destinos
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Para uma idia mais clara, ver Vainer (2001). Temo cunhado por Wallerstein, I. O Capitalismo Histrico. So Paulo: ed. Brasiliense, 1985. 10

de qualquer espao nacional. No caso especfico dos pases continentais, desiguais e com marcantes heterogeneidade estruturais (produtivas, sociais, regionais), como o Brasil, esta situao se revela ainda mais dramtica, ensejando um processo de agudizao das marcas do subdesenvolvimento desigual, excludente e segregador. Uma das primeiras manifestaes desta desconstruo nacional se revela no esgaramento do pacto federativo, desorganizando as articulaes entre o poder central e os poderes locais/regionais. Contribuindo para isso, a descentralizao poltica-administrativa no Brasil, depois da promulgao da Constituio de 1998, alm das mudanas ocorridas no relacionamento ent re cidade e campo. Promoveu uma transformao no mbito das esferas de poder, que transferiu para o Municpio o locus da implantao das polticas pblicas. Para que isso viesse a ser concretizado, ocorreu uma reestruturao do Estado referente as suas funes de formulador e executor das polticas pblicas, mas que no se deram de forma compensadora na esfera Municipal. Aliado a isso, tem-se a precria atuao de mecanismos de polticas que teriam como fim, absorver a camada social da localidade para a promoo do benefcio mtuo, mas o que se tem assistido a penetrao de uma elite oportunista que influencia os gestores em benefcios prprios. Para que tal situao no se aprofunde, necessrio buscar a combinao de planejamentos locais com planejamentos estaduais e at mesmo de envergadura nacional, tentando no somente neutralizar a atuao de uma elite sugadora, mas tambm de buscar fundos financeiros com mais facilidades para desenvolver seus projetos, de acordo com Benko & Lipietz (1994). BIBLIOGRAFIA AMIN, A. & ROBINS, K., Regresso das economias regionais? A geografia mtica da acumulao flexvel. In: BENKO, G. & LIPIETZ, A. (org.), As Regies Ganhadoras Distritos e Redes: os novos paradigmas da geografia econmica. Celta Editora, 1994. AFFONSO, R. B. A., Descentralizao e reforma do Estado: a Federao brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade, no 14. Campinas: UNICAMP/IE,2000. ALMEIDA, M. H. T., Federalismo e polticas sociais. In: AFFONSO, R.; BARROS SILVA, P. L., (org.) Federalismo no Brasil: descentralizao e polticas sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996. ALVES, M.A., Entendendo o Terceiro Setor. So Paulo: FGV, 2000. AIYAR, S. S.; PIRIOU-SALL, S.; MCLEAN, K.; WILLIAMS, M, The political economy of democratic decentralization. Washington, DC: World Bank-Agricultural & Natural Resources Department, 1996. BANCO MUNDIAL, Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1992 Desenvolvimento e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: FGV, 1992. BAVA, S. C., Desenvolvimento local: uma alternativa para a crise social? So Paulo em Perspectiva, vol. 10, n no 3, p.53-59. So Paulo, 1996. BONANNO, A.; MARSDEN, T.; GRAZIANO da SILVA, J., Globalizao e localizao: elementos para entender a reestruturao dos espaos rurais. In: CAVALCANTI, J. S. B. (org.), Globalizao, trabalho, meio ambiente: mudanas socioeconmicas em regies frutcolas para exportao. Recife: Editora Universitria da UFPE, 1999. BORJA, J.; VALDES, T.; POZO, H. & MORALES, E., Decentralizacion del Estado, movimiento social y gestion local. Santiago, 1986. CARCIOFFI, R., Descentralizacin y Financiamiento de la educacin y la salud. Santiago, 1995. CARVALHO, D. F., Globalizao Econmica, Polticas Pblicas e Excluso Social. Cadernos NAEA, vol. 2, n 1, p. 51-73. Belm, 1999. CASTRO, M. H. G., Descentralizao e Poltica Social. Cadernos CEPAM, 1991. DAIN, S. & SOARES, L. T. R., Reforma do Estado e polticas pblicas: relaes intergovernamentais e descentralizao. In: Reforma do Estado e polticas de emprego no Brasil. Campinas: UNICAMP/IE, 1998. DOHME, V.D., Trabalho Voluntrio: Primeiros Passos na Direo de um Trabalho Voluntrio Positivo. Apostila do Centro de Voluntariado de So Paulo, 1998. DRAIBE, S. M., As polticas Sociais Brasileiras: Diagnsticos e perspectivas. In: Prioridades e Perspectivas de Polticas Pblicas, vol. 4. Braslia: IPEA/IPLAN, 1990.
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