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PERODOS ELEITORAIS E SEUS IMPACTOS NA ADMINISTRAO PBLICA

Eli Martins Senhoras*

Trcio Arajo da Silva Neto*

periodizaes especficas, as quais materializaram rugosidades de longa durao, demonstrando

assim, que a caracterizao do desenvolvimento poltico e seu impacto na Administrao Pblica
em cada momento pode ser apreendida pelo condicionamento estrutural da formao histrica de
culturas e instituies polticas.
Neste sentido, a leitura institucional de que determinados padres culturais repercutem na
consolidao de trajetrias histricas cumulativas de path dependence (NORTH, 1990), e, em
determinados padres comportamentais e de relacionamento torna-se funcional para explicar a
consolidao de determinadas dinmicas poltico-eleitorais com base em rugosidades cristalizadas
historicamente em perodos especficos.
Existe de fato um processo de materializao de relaes polticas com distintos graus de
repercusso na Administrao Pblica que foi sendo construdo ao longo da formao histrica da
sociedade brasileira por meio de perodos de centralizao e descentralizao poltica e da
consolidao de determinadas culturas polticas, conforme se pode observar em estudos clssicos da
historiografia brasileira (HOLANDA, 1936; OLIVEIRA VIANNA, 1949) e da sociologia brasileira
(FREYRE, 1933; LEAL, 1948; FAORO, 1958).
Ao longo do tempo houve a consolidao de trs periodizaes poltico-eleitorais, as quais
cristalizaram caractersticas especficas de maneira reflexiva aos macro-regimes que foram
estabelecidos na Administrao Pblica do Brasil, respectivamente por meio das periodizaes de
uma Administrao Pblica Patrimonialista at 1930, de uma Administrao Burocrtica entre 1930
e 1980, e, de uma Administrao Pblica Ps-Burocrtica com baixo grau de gerencialismo, a partir
da dcada de 1990.
Na primeira periodizao poltico-eleitoral, as elites polticas presentes no Brasil Colonial at
o sculo XIX ou mesmo no Estado Nacional Brasileiro dos regimes monrquico at a Repblica das
Oligarquias na dcada de 1930, enraizaram uma fora profunda de longa durao no funcionamento
da Administrao Pblica, caracterizada pela indistino entre bens pblicos e privados,

* Professor da Universidade Federal de Roraima (UFRR). Especialista, mestre, doutor e ps-doutor em Cincias
Jurdicas. E-mail para contato: eloisenhoras@gmail.com. Outros trabalhos do autor podem ser encontrados em
www.eloisenhoras.com.
* Jornalista da Rede Globo e assessor de imprensa da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento de Roraima
(SEPLAN). Mestre em Desenvolvimento Regional da Amaznia. Endereo para contato: tercio20@gmail.com.

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

A evoluo histrica das dinmicas poltico-eleitorais pode ser explicada com base em

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transformando a res pblica em objeto de patrimonialismo privado, independente da existncia ou

no de eleies.

Conforme Campante (2003), esta concepo patrimonialista da Administrao Pblica

portuguesa tornou-se naturalmente cristalizada na cultura poltica brasileira como uma fora

Repblica das Oligarquias por meio da manifestao de um poder fundamentado no personalismo

das elites polticas e que repercutiu na consolidao de uma mquina pblica fundamentada em um
padro de racionalidade subjetiva suscetvel a corrupo e com baixa eficincia tcnica e
administrativa.
De um lado, no perodo colonial portugus, a dinmica patrimonialista se estruturou como
uma fora profunda na cultura poltica ao consolidar um padro exgeno de centralizao poltica
do Estado Absolutista Portugus que se que materializava por meio de um amplo raio de
discricionariedade de um corpo e atores e funcionrios a mando de Portugal, o que recorrentemente
gerava desvios de funo e processos corruptivos na Administrao Pblica.
A consolidao de uma dinmica poltica de natureza patrimonialista caracterizava-se pela
materializao simultnea do interesse do Estado Portugus em garantir sua soberania sobre o
territrio (interesses pblicos) por meio de um corpo de funcionrios da Administrao Pblica que
possua alta discricionariedade para atingir seus prprios interesses (interesses privados).
De outro lado, com a independncia do pas, a dinmica patrimonialista da Administrao
Pblica, continuou naturalmente poca da Monarquia e da Repblica sob o paradigma Liberal, em
razo da cristalizao de uma cultura poltica precedente que agora passa a ser conhecida pela
consolidao de um sistema poltico de natureza coronelista1.
A emergncia de um sistema poltico-eleitoral no universal neste perodo que vai da
Monarquia at a Repblica Velha foi caracterizado por uma sociedade oligrquica e patriarcal
(FREYRE, 1933), na qual a dinmica poltica da Administrao Pblica tornou-se descentralizada
com o tempo e circunscrita dinmica socioespacial dos latifndios e sob comando de uma elite
poltica e econmica dos coronis (LEAL, 1948).
Em uma segunda periodizao, com a consolidao de um paradigma NacionalDesenvolvimentista, iniciado pelo governo de Getlio Vargas, o sistema poltico oligrquico passou
a sofrer rupturas, repercutindo na conformao de um sistema poltica clientelista (SANTOS, 2013),
em funo, tanto, do processo de transformao estrutural do pas com uma dinmica urbana,

As caractersticas do funcionamento do sistema poltico coronelista, ao longo da periodizao que vai do Brasil
Monrquico at o Brasil da Repblica das Oligarquias, residem no contexto de esfacelamento da centralizao
administrativa por parte do Governo Central, o que reforou a descentralizao poltica em um pas cuja populao
vivia predominantemente no campo, o que repercutiu em um padro de controle poltico com base em um padro de
voto do cabresto comandado pelas elites rurais oligrquicas.

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

profunda, sendo replicada e ampliada aps a independncia nacional ao longo do Imprio e da

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quanto, das presses de centralizao poltica e administrativa por parte da Unio, ao formar
quadros burocrticos e indicaes polticas.

Neste perodo, a estrutural tendncia de centralizao do poder pela Unio ao longo do

paradigma Nacional-Realista (1930-1980), buscou quebrar o raio de influncia de determinadas

Pblica de natureza burocrtica e em um sistema poltico-eleitoral universal, embora

institucionalmente frgil.
Embora a caracterstica de fragilidade do novo sistema poltico-eleitoral tenha residido em
longos momentos de abortamento poltico-eleitoral nos governos do presidente Getlio Vargas e do
regime militar, a sua fora institucional foi construda, tanto, com base no soft e hard power de um
crescente corpo de servidores da Administrao Pblica, quanto, em uma dinmica clientelista
permeada por novos atores sociais dos centros urbanos e de novos protagonistas polticos com
agendas populistas.
Destarte, o controle da mquina pblica por parte de uma estrutura burocrtica tornou o
fisiologismo poltico em um modus operandi, no qual a barganha poltica passa a ser um modo
institucionalizado de financiamento e sustentao do padro clientelista de se fazer poltica, ao
atender de maneira corporativista diferentes grupos, dentro e fora do aparelho de Estado.
Em uma terceira periodizao, com o fim do paradigma Nacional-Desenvolvimentista e o
surgimento da Constituio de 1988 estimulando processos de descentralizao poltica, a dinmica
poltico-eleitoral emerge em um contexto democrtico, projetando caractersticas positivas e
negativas, tradicionais e modernas de hibridao sociopoltica.
Neste contexto, a cultura poltica passa a materializar diacronicamente de maneira hbrida
medida que dinmicas polticas tradicionais e modernas acabam se inter-relacionando na
conformao de um sistema poltico-eleitoral, permeado por vcios polticos e com impactos
Administrao Pblica.
Neste perodo de hibridao da cultura poltica, as eleies impactam na rotina da
Administrao Pblica, tanto, de modo ex ante, uma vez que esto previstas restries aos atos de
agentes pblicos e seus rgos com base em legislaes infraconstitucionais que buscam promover
regramentos mnimos em anos eleitorais, quanto, de modo ex post em razo da mudana de agendas
de funcionamento da mquina pblica e um crescente nmero de processos de judicializao da
poltica que visam resolver lides eleitorais.
Em um primeiro plano, ex-ante s eleies, findando estabelecer maior lisura, transparncia,
competitividade e controle nos processos eleitorais, determinados atos que tradicionalmente so
autorizados em perodos regulares, acabam sendo proibidos em perodos eleitorais, com base nos
dispositivos previstos na Lei Federal 9.504/1997 (Lei das Eleies) e na Lei Complementar Federal
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SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

oligarquias regionais, o que repercutiu na consolidao de regramentos para uma Administrao

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101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como nas resolues especficas do Tribunal
Superior Eleitoral para cada pleito que disciplinam a propaganda e as condutas ilcitas em
campanhas eleitorais.

No caso da Lei Federal 9.504/1997, identificada como Lei das Eleies, as restries previstas

nos pleitos eleitorais, razo pela qual so detalhados 13 eixos proibio a qualquer agente pblico,
sendo ele servidor ou no.
Os 13 eixos de proibio da Lei das Eleies, identificados no quadro 1 so, respectivamente,
1) Distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios; 2) Uso de materiais e servios pagos com
dinheiro pblico; 3) Uso de bens pblicos; 4) Uso promocional de ao social; 5) Cesso de
servidor; 6) Reviso de Remunerao; 7) Regular exerccio funcional; 8) Transferncias de
recursos; 9) Propaganda institucional; 10) Pronunciamento em cadeia de rdio e televiso; 11)
Despesas com publicidade; 12) Contratao de shows artsticos; 13) Participao em inauguraes
de obras pblicas.

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

em ano eleitoral para agentes pblicos visam gerar igualdade de oportunidades entre os candidatos

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Fiscal, as proibies previstas em ano eleitoral que impactam a discricionariedade da Administrao

Pblica so identificadas em cinco eixos temticos: a) aumento de despesa com pessoal, b)
recebimento de transferncia voluntria, c) obteno de garantia de outro ente, d) contratao de
operaes de crdito, ou, e) contratao de obrigao de despesa (quadro 2).
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal apresente apenas 5 eixos de restrio a atos de
agentes pblicos, eles so todos concentrados em um detalhamento de questes econmicas,

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

No caso da Lei Complementar Federal 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade

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financeiras e oramentrias, o que confere no apenas um maior rigor na sustentabilidade fiscal da

Administrao Pblica (SENHORAS, 2010), mas principalmente, um grau de complementaridade

aos dispositivos existentes na Lei das Eleies.

Administrao Pblica so apreendidos em razo dos efeitos dinmicos gerados, justamente em

funo da implementao de mudanas radicais nas rotinas de trabalho dos servidores pblicos por
parte de novos atores polticos eleitos ou ainda em funo de potenciais efeitos estticos de
insegurana jurdica de um terceiro turno, oriundo de uma judicializao da poltica eleitoral com
eventual letargia processual.
Por um lado, os efeitos dinmicos de uma eleio sobre a Administrao Pblica so sentidos
em funo da descontinuidade de programas e projetos por parte dos novos agentes polticos eleitos,
o que repercute em um lag temporal e planejamento, treinamento e aprendizado por que passa a
mquina pblica.
No caso brasileiro, onde as descontinuidades entre gestes so caractersticas, os efeitos
dinmicos de uma eleio sobre o funcionamento da Administrao Pblica so preocupantes frente,
tanto, aos desafios existentes de remanejamento de servidores de posies, quanto, ao peso que o
inchao de cargos comissionados passa a manifestar em funo da rotatividade ps-eleitoral,
quando muitos funcionrios saem e outros entram.
Por outro lado, os efeitos estticos de uma eleio no dia-a-dia da Administrao Pblica so
apreendidos pela existncia de processos de judicializacao da poltica eleitoral quando o nmero de
votos obtidos no primeiro e segundo turnos no so suficientes para decidir quem deveria ser os
agentes polticos eleitos frente s lides existentes no pleito eleitoral.

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

Em um segundo plano, ex-post s eleies, os impactos de qualquer pleito eleitoral na

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Quanto maior o tempo de demora processual na judicializao das eleies, maior a

insegurana no funcionamento da mquina pblica frente ao potencial risco de dana de cadeiras, o
que no apenas compromete a prestao de servios pela Administrao Pblica, mas tambm torna
o processo democrtico mais instvel (SENHORAS, 2011; SENHORAS; SOUZA CRUZ, 2015).

1988 tenha evoludo na garantia de eleies limpas por meio da urna eletrnica e da
institucionalizao de marcos legais restritivos a determinados ator por agentes pblicos em anos
eleitorais, a mquina pblica em sua dimenso econmico-financeira continua sendo utilizada como
um veculo para atingir a objetivos poltico-eleitorais.
A hibridez cultural do sistema poltico-eleitoral, inaugurada com a Constituio Federal de
1988, trouxe consigo uma estrutura contraditria que busca alavancar a democracia brasileira ao
mesmo tempo em que abre brechas para a reproduo de vcios polticos por meio da continuidade
de dinmicas polticas cristalizadas em periodizaes anteriores.
Em primeiro lugar, a Administrao Pblica pode ser compreendida como um mecanismo
pr-cclico aos interesses dos agentes polticos que funciona de maneira distinta antes e aps as
eleies, justamente em funo das estratgias, ora, de expanso das polticas pblicas, com
impactos monetrios e fiscais no crescimento econmico, ora de retrao, com ajustamentos em
termos de oramento, dvida pblica e inflao.
Por um lado, compreende-se que a Administrao Pblica poderia ser utilizada de maneira
expansiva para a conformao de um funcional acoplamento de um ciclo poltico-econmico 2 ,
semestres antes s eleies, justamente quando existe um uso da mquina pblica por parte dos
agentes pblicos do governo na promoo de polticas pblicas com objetivos imediatistas para se
obter o maior nmero de votos nas eleies em relao oposio, o que repercute na conformao
de uma relao entre um ciclo econmico positivo com favorvel ciclo poltico-eleitoral.
Por outro lado, existe uma identificao na literatura sobre ciclos poltico-econmicos de
que a Administrao Pblica normalmente instrumentalizada de maneira contracionista para um
ajuste fiscal de sua mquina logo aps os perodos de eleies, justamente, quando os riscos de
maior inflao e de endividamento so maiores, o que repercute em situaes tendenciais de
recesso econmica nos incios de mandato (FERREIRA NETO, FONTES, 2005; SAKURAI,
GREMAUD, 2007; NAKAGUMA, BENDER, 2010; FENOLIO, 2012).

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A Teoria dos Ciclos Poltico-Econmicos prope que os policymakers, sabendo da influncia que a situao
econmica tem sobre a deciso de votos dos eleitores, interferem no andamento da economia atravs de manipulaes
das variveis macroeconmicas e de instrumentos de poltica fiscal, com objetivo de maximizao de votos
(FERREIRA NETO; FONTES, 2005, p. 362).

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

Por mais que o perodo de hibridao da cultura poltica engendrado com a Constituio de

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Figura 1 Ciclos Poltico-Econmicos.

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No Brasil, diferentes trabalhos empricos demonstraram que em nvel federal, estadual e

municipal existe uma clara regresso entre os ciclos polticos e econmicos, justamente na fase
expansiva, quando a Administrao Pblica mais estimulada pelos agentes polticos do governo
com objetivos eleitoreiros por meio da prestao de servios pblicos sob o prisma das polticas
fiscal e monetria.
Por mais que a Lei das Eleies e a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentem restries
aos atos dos agentes pblicos em um perodo anterior s eleies de at 180 dias, a dinmica de
acoplamento dos ciclo poltico-econmicos, normalmente se inicia 3 a 4 semestres antes das
eleies, o que repercute em uma tendncia estrutural no pas de aumento dos gastos a cada nova
eleio, em especial no ente da Unio, o que repercute em um preocupante comprometimento da
vitalidade da poltica e da economia nacional.
Em segundo lugar, a reproduo de vcios polticos passou a se fundamentar em relaes
horizontais entre os distintos atores sociais, principalmente com uma natureza eleitoral, com a
emergncia dos fenmenos do oportunismo poltico e da compra de votos, na qual a mquina
pblica acaba se tornando um instrumento funcional para a promoo da reeleio dos polticos no
poder.
A percepo de que as instituies estatais, a despeito de existirem para promover o
interesse pblico, representam verdadeiras caixas pretas que facilitam a captao de interesses
privados, faz com que surjam os fenmenos do fisiologismo poltico (SILVA, 2011), caracterizado
pela troca de favores e favorecimentos, e das aes oportunistas com finalidades de ganho
econmico ou poltico eleitoral, em razo do contexto de informao assimtrica (CORNES;
SANDLER, 1996).

SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

Fonte: BALBINOTTO NETO (2013). Adaptaes prprias.

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Em terceiro lugar, os vcios polticos, presentes nas relaes verticais assimtricas dentro da

Administrao Pblica, ou, entre a Unio e os entes subnacionais repercutiram na consolidao de

construo de uma mquina pblica fundamentada na lgica rentista de ganhos improdutivos,
oriundos da exploso de cargos comissionados, distribuio de vales e bolsas por meio de

e casos de corrupo.
Tomando como referncia a teoria do seletorado poltico, as elites polticas para se
manterem no poder precisam desenvolver alianas vencedoras, sendo que o instrumento para
consolid-las por meio da distribuio de bens privados, o que repercute na conformao
premeditada de risco moral para compra de votos, bem como para atender os interesses das bases de
apoio, por meio da conformao de anis burocrticos entre o setor pblico e a iniciativa privada ou
de favoritismos individuais de cargos comissionados (BUENO DE MESQUITA et al., 2003).
Com base nestas discusses ora apresentadas, observou-se que a dinmica estrutural de uma
hbrida cultura poltica traz como resultado a conformao de vcios polticos para dentro da
Administrao Pblica, os quais se materializam atravs dos fenmenos do rentismo e do
fisiologismo, gerando determinados padres de ganhos improdutivos e equilbrios sub-timos que
so absorvidos politicamente e eeconomicamente de maneira assimtrica por um grupo restrito de
atores sociais.
Conclui-se que a dinmica poltica-eleitoral gera impactos Administrao Pblica que
merecem maior ateno, uma vez que os marcos da Lei da Eleio e da Lei da Responsabilidade
Fiscal representam contribuies importantes, porm so insuficientes frente ao grau de
complexidade existente na cultura poltica brasileira, caracterizada nos dias atuais por uma
hibridao scio-cultural que simultaneamente combina elementos positivos e negativos, bem como
tradicionais e modernos padres polticos.

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SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

programas sociais, bem como, conformao de favoritismo poltico por meio de anis burocrticos

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voluntrias entre pesquisadores, universidades ou polticas interministeriais e de agncias

de fomento.

dinmico e fluido contexto competitivo da cincia, tecnologia e inovao nas relaes

internacionais.

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Referncia

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SENHORAS, Eli Martins; SILVA NETO, Trcio Arajo da. Perodos eleitorais e seus impactos na Administrao Pblica. Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 17, setembro, 2016

Por maiores que sejam os problemas de implementao na agenda internacional do pas no campo
educacional, observa-se que as iniciativas brasileiras de natureza diplomtica e paradiplomtica
apresentam uma convergente cristalizao de esforos que se manifesta por mltiplas camadas de
projeo internacional da educao, muito embora com fortes lacunas que se manifestam
disfuncionalmente para o pai