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Amrica Latina:
uma regio de risco pobreza, desigualdade e institucionalidade social

Bernardo Kliksberg

O autor responsvel pela escolha e pela apresentao dos fatos contidos nesta publicao e pelas opinies aqui expressas, que no so necessariamente as da UNESCO e no comprometem a Organizao. As designaes empregadas e a apresentao do material no implicam a expresso de qualquer opinio que seja, por parte da UNESCO, no que diz respeito ao status legal de qualquer pas, territrio, cidade ou rea, ou de suas autoridades, ou no que diz respeito delimitao de suas fronteiras ou de seus limites.

Amrica Latina:
uma regio de risco pobreza, desigualdade e institucionalidade social

Bernardo Kliksberg

Cadernos UNESCO Brasil Srie Desenvolvimento Social Volume 1 Conselho Editorial Jorge Werthein Maria Dulce Almeida Borges Clio da Cunha Comit para a rea de Cincias Sociais e Desenvolvimento Social Julio Jacobo Waiselfish Carlos Alberto Vieira Maria das Graas Rua Stelio Dias Traduo e Reviso: Norma Guimares Azeredo Assistente Editorial: Larissa Vieira Leite Capa: Edson Fogaa Editorao Eletrnia: Fernando Brando UNESCO, 2002 Kliksberg, Bernardo Amrica Latina : uma regio de risco, pobreza, desigualdade e institucionalidade social / Bernardo Kliksberg; traduo de Norma Guimares Azeredo Braslia : UNESCO, 2002. 78p. (Cadernos UNESCO Brasil. Srie desenvolvimento social; 1) 1. Problemas Sociais Amrica Latina. 2. Desenvolvimento Social Amrica Latina. 3. Pobreza Amrica Latina 4. Desigualdade Social Amrica Latina I. Azeredo, Norma Guimares. II. UNESCO III. Ttulo. IV. Srie. CDD 362

Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e a Cultura Representao no Brasil SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar. 70070-914 Braslia DF Brasil Tel.: (55 61) 321-3525 Fax: (55 61) 322-4261 E-mail: UHBRZ@unesco.org

SUMRIO

Apresentao .........................................................................................7 I. Uma realidade inquietante ...................................................... 11

II. Quadro da situao social ....................................................... 15 III. Novas idias sobre desenvolvimento e poltica social ..... 31 IV. Em busca da institucionalidade social necessria ............. 53 V. Reflexo final .............................................................................. 67 Sobre o autor ...................................................................................... 71 Bibliografia ......................................................................................... 73

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APRESENTAO

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Como afirma Bernardo Kliksberg logo no incio desse inquietante estudo sobre a Amrica Latina uma Regio de Risco, Pobreza e Iniquidade a questo social se apresenta hoje no centro do cenrio histrico da regio. Por isso mesmo, so inmeras as advertncias feitas no somente por especialistas, porm oriundas dos mais diversos segmentos sociais, inclusive da prpria elite, de que a reduo da pobreza no continente sobressai como o problema mais urgente da atualidade. Essa urgncia decorre, como salienta Kliksberg, das medies mais recentes da pobreza na Amrica Latina: uma estimativa das Naes Unidas para a regio informa que entre 1970 e 1980 havia 50 milhes de pobres e indigentes e que em 1998 se elevou para 192 milhes. O impacto desse quadro visvel nas reas de educao, sade e saneamento, onde so verdadeiramente alarmantes as carncias e penrias de milhes de pessoas. Ele se vincula tambm com o desemprego e a informalidade. A taxa mdia de desemprego subiu de 7,2% em 1997 para 9,5 em 1999. Por outro lado, os impactos dessa pobreza crnica se fazem sentir em diversos outros setores. Na famlia, por exemplo, constata-se o seu progressivo debilitamento. Segundo o autor, cresce o nmero de famlias incompletas e se observa uma renncia em formar famlias. crescente a dificuldade da famlia humilde em proporcionar uma infncia normal, o que tem efeitos diretos na educao. Em termos de aumento de criminalidade, a situao das mais graves. Depois da frica, a Amrica Latina a regio do mundo com mais homicdios, chegando a 28,4 por 100.000 habitantes. Acrescente que a violncia latino-americana tem a sua maior taxa de incidncia entre os jovens.

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Destaca-se ainda como impacto da pobreza estrutural, o surgimento de um novo grupo, denominado os novos pobres representado por famlias da classe media que no conseguiram suportar os efeitos da recesso. Face a esse quadro, Bernardo Kliksberg apresenta um conjunto de novas idias sobre desenvolvimento e poltica social com a preocupao sobretudo de mostrar que os objetivos do desenvolvimento no podem restringir-se a uma nica direo. As metas macroeconmicas precisam cada vez mais ser compatibilizadas com o desenvolvimento social, equidade, preser vao do meio ambiente, estabilidade e aprofundamento da democracia. A compatibilizao das polticas econmicas e sociais coloca-se desta forma, como o eixo norteador de um novo marco da poltica social. Nesse novo marco conceitual, a poltica social tem uma clara legitimidade tica. A qualidade da populao passa a ser um dado decisivo para potencializar as possibilidades de alcanar o progresso tecnolgico, competir e crescer. As economias mais bem sucedidas do mundo, afirma Kliksberg, adotaram esse marco mediante a implementao de uma enrgica poltica social nas reas de educao e sade, destinada a obter melhorias permanentes de seus recursos humanos. Alm disso, o investimento nessas reas evitam custos altssimos posteriores decorrentes das distores e nus gerados pelas omisses. Em decorrncia dessas omisses em sua histria, a Amrica Latina est pagando hoje um preo muito alto em funo da desigualdade gerada. Com a desigualdade, observa Ricardo Lagos (citado por Kliksberg), cresce a frustrao, o desalento, o desconsolo. Cresce tambm a delinqncia e se debilitam a solidariedade, o respeito e a coragem. O trabalho de Kliksberg sobre a Amrica Latina como uma regio de risco no se encerra no plano das crticas, porm, apresenta e discute alternativas concretas para a reorientao da poltica social, o que lhe confere credibilidade e alcance pblico.
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A Unesco e a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento ao decidirem publicar esse texto de um estudioso credenciado sobre a situao social da Amrica Latina esto convictas de que ele poder vir ao encontro dos esforos que se desenvolvem no Brasil no mbito dos Municpios, dos Estados e do Governo Federal - no sentido de repensar a poltica social e coloc-la entre as prioridades mais urgentes.

Cres Alves Prates


Secretria de Gesto do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto

Jorge Werthein
Diretor da UNESCO no Brasil

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UMA REALIDADE INQUIETANTE*

* As opinies expressas neste trabalho so de responsabilidade do autor e no representam, necessariamente, a opinio das instituies em que trabalha.

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O tema social encontra-se, atualmente, no centro do cenrio histrico da Amrica Latina. As advertncias sobre a magnitude e a profundidade dos problemas que abalam a regio no campo social tm como origem as mais variadas fontes. A maior reunio de presidentes do continente, a Cpula Hemisfrica (Santiago do Chile, 1998) registrou em sua declarao final, assinada por todos os mandatrios, que superar a pobreza continua sendo o maior desafio a ser enfrentado por nosso Hemisfrio. Ao analisar alguns dos principais problemas existentes, os presidentes declararam: Estamos decididos a remover barreiras que impeam os pobres de ter acesso alimentao adequada, aos servios sociais, a um meio ambiente saudvel, a crditos e ttulos legais sobre sua propriedade. O Secretrio geral da CEPAL, Jos A. Ocampo, afirmou (1998) que continuam aumentando os nveis de pobreza absoluta, os nveis de desigualdade no mostram melhoria e continua aumentando o emprego no setor informal. O presidente do BID, Enrique V. Iglesias assinalou (1997) que o processo de mudanas deixou sem soluo, na grande maioria dos pases, um tema central: a pobreza crtica e a m distribuio de rendas. O Banco Mundial fez contnuas advertncias sobre a gravidade do problema: A Amrica Latina famosa como uma regio em que a pobreza, principalmente a pobreza absoluta, no registra nenhuma melhora (Burki, 1996), e afirmou em recente conferncia internacional sobre a regio (Chile, 1999), os riscos que corria a democracia naquelas condies. A Secretria de Estado dos Estados Unidos, Madeleine Albright,

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lamentou em discurso a lderes empresariais das Amricas (1999), as desigualdades de salrios e de educao na Amrica Latina, assinalando que so maiores que em qualquer outro continente e avisou que nem a democracia nem a prosperidade podem durar, a menos que tenham uma base ampla. Um respeitado economista, Celso Furtado (1998), previu que a governabilidade estar em risco se no for revertido o processo de concentrao de rendas e a excluso social. A essas vozes de lderes polticos, organismos internacionais, governos estrangeiros e pensadores, soma-se um profundo clamor que surge das bases da sociedade. A principal preocupao que hoje aflige os latino-americanos encontra-se, segundo pesquisas de opinio, nos temas sociais. Interrogados por Latinobarmetro (1998), pesquisa que cobre a maioria dos pases da regio, sobre os problemas mais importantes em seus pases, os entrevistados responderam apontando como os principais, vrios problemas sociais: desemprego 21%, educao 18%, baixos salrios 8%, pobreza 7%, instabilidade no emprego 6%. Somou-se a esses a corrupo, com 7%. A advertncia proveniente de fontes to variadas, e o clamor da populao por solues, tiveram influncia numa mudana radical na presena do tema social na grande agenda que discute a regio. A problemtica social tinha, at h poucos anos, limitada presena nessa agenda. Era preciso fazer lobby para conseguir que fizesse parte da temtica das reunies presidenciais, e para que estivesse presente de forma significativa nos meios de comunicao de massa. Hoje aparece, obrigatoriamente, na ordem do dia dessas reunies, transformando-se na questo central das campanhas eleitorais diante da qual os candidatos de todas as tendncias sentem que devem se posicionar, e uma matria de informao cada vez mais priorizada pelos meios de opinio. A grande maioria dos setores percebe a situao de risco em que toda a regio se encontra devido ao que est ocorrendo na rea social. Verifica-se, ento, uma tentativa de reformar as idias tradicionais a respeito, de cultivar novas interrogaes e de buscar de forma acurada solues mais efetivas diante do claro fracasso das convencionais. So duas as grandes reas em que a discusso est comeando a tomar rumos
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renovadores. A primeira a das polticas sociais. H novas e importantes maneiras de enfoc-las em andamento sobre seu prprio papel, sua inter-relao com as polticas econmicas e seus contedos. A outra, a dos problemas gerenciais e institucionais que exige a execuo de polticas sociais de cunho diferente. Este trabalho tem por objetivo abordar alguns dos temas cruciais que devem ser analisados e enfrentados nessas duas reas para dar novos rumos ao no campo social. Dessa forma, em primeiro lugar refaz um quadro de situao sobre alguns dos principais problemas sociais que a regio enfrenta, para poder dispor de um ponto de referncia concreto sobre a problemtica aberta. Em segundo lugar, apresenta e analisa linhas do novo debate que est surgindo sobre as polticas. Em terceiro, faz uma reflexo sobre a institucionalidade social que seria necessria para permitir a implementao efetiva de polticas renovadoras. Finalmente, apresenta uma reflexo sobre o conjunto.

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QUADRO DA SITUAO SOCIAL

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A inquietao pelo social que domina o continente tem razes muito concretas em que se basear. Amplos setores da populao sofrem dificuldades e carncias que afetam fortemente suas condies bsicas de existncia. A seguir sero enumerados resumidamente nove problemas sociais-chave de grande impacto na regio. Vrios outros problemas sociais deveriam ser acrescentados a essa lista, mas os nove abordados permitem uma aproximao do que constitui a vida cotidiana de muitos latinoamericanos.

1. O aumento da pobreza H divergncias metodolgicas significativas sobre como medir a pobreza. Entretanto, a maior parte das fontes internacionais concorda a respeito de uma constatao bsica sobre a regio: a pobreza cresceu consideravelmente nas duas ltimas dcadas nessa rea. O Grfico 1 mostra os resultados obtidos quando se adota um critrio de uso freqente que considera como pobres aqueles que ganham menos de dois dlares por dia. O clculo por meio de outros critrios como a cesta bsica, normalmente obtm resultados maiores. Porm, mesmo utilizando esse critrio conservador da pobreza, possvel verificar nitidamente a tendncia: Como possvel observar, com flutuaes menores, a pobreza cresceu bastante na regio a partir do incio dos anos 80. Devido s condies econmicas recessivas dos dois ltimos anos, 1998 e 1999, provvel que a situao tenha se deteriorado ainda mais nesse perodo.

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GRFICO 1 Evoluo da Pobreza na Amrica Latina 1970-1995

FONTE: BID. Informe de progresso econnomico e social, 1998. NOTA: Linha de pobreza de 2 (ppp ajustado) em dlares de 1985 per capita.

Algumas das medies nacionais recentes permitem que se tenha uma idia da magnitude do problema. O informativo Estado de la regin (PNUD-Unio Europia, 1999) afirma, com relao Amrica Central, que so pobres 75% dos guatemaltecos, 73% dos hondurenhos, 68% dos nicaragenses, e 53% dos salvadorenhos. Nos setores indgenas os nmeros podem ser ainda piores. Assim, na Guatemala, 86% da populao indgena pobre, enquanto que dos no-indgenas, apenas 54% o so. Na Venezuela, as estimativas oficiais assinalam que 80% da populao pobre. No Equador calcula-se que 62,5% da populao est abaixo do limite da pobreza. No Brasil, 43,5% da populao ganha menos que dois dlares por dia e 40 milhes de pessoas vivem em estado de pobreza absoluta. Na Argentina, a taxa de pobreza das provncias do nordeste de 48,8%, e a das provncias do noroeste, 46%. Segundo uma estimativa recente (1999), 45% das crianas menores de 14 anos do pas so pobres. Uma estimativa das Naes Unidas para toda a regio assinala que, entre 1970 e 1980, havia 50 milhes de pobres e indigentes, mas em 1998 seriam 192 milhes (Verrier, 1999). Diante dessas cifras torna-se quase trivial o tipo de argumentao utilizada por alguns setores para tornar o problema relativo: existem pobres por toda parte, sempre houve pobres. verdade que existe pobreza em vrias sociedades. Mas, enquanto nos pases desenvolvidos a tendncia estar abaixo de 15% da
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populao, em diversos pases da Amrica Latina, essa cifra triplica, quadruplica ou quintuplica. O parecer de uma Comisso regional presidida por Patricio Aylwin (1995) estima que se encontra na pobreza quase a metade dos habitantes da Amrica Latina e do Caribe. Isso significa outro tipo de problema totalmente diferente. No se trata de bolses de pobreza, mas de amplos setores nesta situao. Por outro lado, como vimos, as cifras marcam uma tendncia para o aumento da pobreza na regio.

2. Alguns impactos da pobreza Os nmeros sobre crescimento da pobreza brevemente assinalados transfor mam-se em necessidades e misria angustiantes na vida diria. Mais de 10 milhes de centroamericanos (29% da populao) no tm acesso aos servios de sade, e dois de cada cinco no tm gua potvel e saneamento bsico. Um tero da populao da Amrica Central analfabeta. Um tero das crianas menores de cinco anos apresenta tamanho inferior ao nor mal devido a processos de insuficincias nutricionais na me e na criana. Na Venezuela, calcula-se que 10 milhes de pessoas vivem em pobreza extrema (FUNDACREDESA, 1999). Um estudo mundial do UNICEF sobre famlias sem acesso a instalaes sanitrias (banheiros) pe o Brasil entre os pases nos quais 50% da populao atingida por esse problema bsico. Segundo nmeros oficiais, na Grande Buenos Aires, a zona de maior populao da Argentina, uma em cada cinco crianas apresenta desnutrio. Essas e outras expresses da pobreza repercutem nas dimenses fundamentais da vida. Criam dificuldades muito grandes para o que Amartya Sen chama de as capacidades bsicas de funcionamento das pessoas, deterioram a qualidade de vida e diminuem a esperana de vida com relao s cifras esperadas em condies normais. Cumpre-se em amplos setores da regio a previso feita por um pesquisador do tema social no mundo desenvolvido, Peter Townsed: a pobreza mata.

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3. Desemprego e informalidade A pobreza est fortemente ligada aos difceis problemas que se apresentam no momento populao que busca um trabalho estvel. A regio tem, antes de mais nada, uma taxa de desemprego muito alta que vem crescendo. No Grfico 2 pode ser observado como nos pases de maior populao (Brasil, Mxico, Argentina, Colmbia, Venezuela) as cifras de 1997 eram acentuadamente superiores s de 1989.

GRFICO 2 Taxa de Desemprego, Total, Zonas Urbanas

FONTE: CEPAL, Panorama Social da Amrica Latina, 1998.

O problema acentuou-se nos anos mais recentes. De acordo com as estimativas de Tokman (1998), a taxa de desemprego mdio subiu de 7,2% em 1997, para 8,4% em 1998 e calcula-se para 1999, uma taxa de 9,5%. Quando se separa por idade, o problema ainda mais grave para os jovens. o que pode ser observado a seguir. Em todos os casos, as taxas de desemprego dos jovens dobram as elevadas taxas gerais. Existe, tambm, um problema de gnero. O desemprego entre as mulheres jovens maior do que entre os homens jovens. Ao problema do desemprego soma-se o crescimento dos trabalhos informais. Embora seu universo seja heterogneo, uma porcentagem majoritria , segundo o PREALC, composta de
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trabalhos sem estabilidade, sem apoio tecnolgico e creditcio, e sem cobertura social. Um trabalho na economia informal tem de um tero a um quarto da produtividade de um emprego na economia formal. Segundo os clculos de Tokman, em 1980, trabalhava na economia informal 40,6% da mo-de-obra no agrcola ocupada e, atualmente, a cifra subiu para 59%.
QUADRO 1 Taxas de desemprego entre os jovens de zonas urbanas

FONTE: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1996 (mencionado por Minujn, A., Vulnerabilidad y exclusin en Amrica Latina, em Bustelo e Minujn, Todos entran, UNICEF, Santillana, 1998).

As ocupaes informais implicam, em muitos casos, empregos frgeis, de baixa qualidade, e suas rendas so comparativamente cada vez menores em relao aos empregos da economia formal. De acordo com a CEPAL (1997), os que trabalham na economia informal ganham em mdia 50% daqueles que o fazem em empresas modernas, alm de trabalhar mais horas. As diferenas salariais entre os profissionais e os tcnicos e os trabalhadores em setores de baixa produtividade aumentaram entre 40 e 60% entre 1990 e 1994. Um terceiro problema, atualmente, o da precarizao das condies de trabalho. Aumentam os trabalhadores sem contrato,

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ou sob contratos temporrios. Calcula-se que cerca de 35% dos assalariados encontra-se nessa situao na Argentina, Colmbia e Chile, e 74% no Peru.

4. Dficits em sade pblica Assinalam-se avanos considerveis nas condies de sade da regio. No entanto, quando se desmembram os dados, observamse brechas considerveis entre os pases e no seu interior. Sua presena clara em trs dos principais indicadores de sade pblica. No que diz respeito expectativa de vida, enquanto na Costa Rica ela de 76,3 anos, no Haiti chega a apenas 56,6, e na Bolvia a 59,3. Quanto mortalidade infantil, na Costa Rica morrem 13,7 crianas de cada mil, antes de completar um ano de idade. J no Haiti essa taxa chega a 86,2, na Bolvia a 75,1, no Brasil a 57,7, no Peru a 55,5. As taxas de mortalidade materna so inferiores a 28 por 100 mil mes por ano na Costa Rica. Em alguns bairros de Lima esses nmeros chegam a 286 e, em comunidades indgenas mapuches, a 414. Vrias anlises mostram que, alm desses nmeros assustadores em diversas reas geogrficas e grupos da populao, existem, entre outros, acentuados dficits em aspectos cruciais para a sade pblica. O acesso gua potvel, instalaes sanitrias, esgotos e energia eltrica, limitado para amplos setores, o que cria fatores de risco de muito peso para a sade. Calcula-se que 130 milhes de pessoas no tm gua potvel. Por outro lado, o custo da gua para os pobres muito mais alto que para as classes mdia e alta. Um relatrio recente da Comisso Mundial da gua (Banco Mundial, 1999) mostra que para adquirir um metro cbico de gua um habitante dos bairros pobres de Lima tem que pagar 20 vezes o valor pago por um habitante da cidade, de classe mdia ou alta, que apenas abre a torneira em sua casa. A falta de gua potvel e de instalaes de esgoto essencial em todas as espcies de riscos para a sade, especialmente para a populao infantil, sobretudo por meio das infeces intestinais.
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Em 11 pases da regio, a diarria uma das principais causas de morte em crianas de menos de um ano. Alm disso, a falta de gua potvel facilitou a expanso da clera nos anos 90, elevando os nmeros a 811 mil casos em trs anos. Tambm se observam na regio importantes problemas alimentares de alta incidncia na sade. Assinala um documento conjunto da Organizao Pan-americana da Sade (OPAS) e da CEPAL (1998):
Observa-se em quase todos os pases da regio um aumento de doenas no transmissveis crnicas associadas alimentao e nutrio... as medidas de ajuste implementadas pelos pases atingiram a disponibilidade nacional de alimentos e tiveram repercusses negativas sobre o poder de compra dos grupos mais pobres, ameaando a segurana alimentar.

Os fatores anteriores constituem-se em riscos considerveis sade de diversos setores da populao. Por sua vez a cobertura de sade limitada para as reas mais atingidas por esses fatores de risco. A OPAS calcula que 130 milhes de latino-americanos carecem de acesso consistente a servios de sade.

5. Problemas em educao Registram-se importantes progressos na rea de educao na regio. Aumentou bastante a taxa de matrcula nas escolas primrias e a grande maioria das crianas inicia a escola. Tambm caram as taxas de analfabetismo. Mas, ao lado dos bons resultados, apresentam-se vrios problemas que provocam muita preocupao. O primeiro o da evaso escolar. Cerca de 50% das crianas que se matriculam na escola primria no terminam o curso. Tambm as taxas de evaso no curso secundrio so muito altas. Assim, apenas uma faixa reduzida da populao completa o segundo grau. O segundo problema a repetncia. O Banco Mundial (1995) calcula o nvel de repetncia como um dos mais altos do mundo em desenvolvimento. Quase a metade das crianas repete o primeiro

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grau e, 30%, cada um dos nveis seguintes. Puryear (1997) calcula que uma criana latino-americana mdia fica cerca de sete anos na escola primria, ali completando somente quatro sries. No Grfico 3 pode ser avaliada a dimenso do problema da repetncia:
GRFICO 3 Tempo necessrio para completar o Ensino Primrio 1988-1992

FONTE: Vrias publicaes do Banco Mundial. In: PIRAS, Cludia. Una herramienta para mejorar la educacin: mayor poder para las escuelas. Polticas de Desarollo: Boletn de Investigacin, BID, mar. 1997.

Em todos os pases assinalados a criana mdia demora mais de seis anos para cursar seis sries. Na Nicargua, mais de 11 anos, no Peru, 9, na Venezuela mais de 7. O peso da elevada taxa de evaso e de repetncia determina que a taxa de escolaridade mdia de toda a regio seja de 5,2 anos. Os latino-americanos esto chegando ao novo sculo sem a educao primria completa. Uma anlise do BID (1998) sobre a situao em 15 pases da regio estabeleceu que, de cada 100 crianas matriculadas no ensino fundamental, na Bolvia, Brasil, Colmbia e Peru, apenas 15 chegam a terminar 9 anos de escolaridade. Na Guatemala, Haiti e Repblica Dominicana a cifra ainda muito menor 6.
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O desmembramento dos dados mostra que os nmeros no so os mesmos para todos os setores sociais. O Grfico 4 apresenta algumas das disparidades:

GRFICO 4 Porcentagem de crianas de 7 a 14 anos atrasadas nos estudos por Residncia e Quartis de entrada em pases selecionados - 1990

FONTE: CEPAL, 1993. In: CELADE, BID. Impactos de las tendencias demogrficas sobre los sectores sociales en Amrica Latina, 1996.

As cifras de evaso e de repetncia so muito maiores entre os estratos sociais desfavorecidos e nas zonas rurais. No Brasil, por exemplo, de cada 100 crianas dos 25% mais pobres da populao, 45 abandonam ou repetem, enquanto que nos 25% mais ricos, a cifra se reduz a 9. Na anlise do BID citada (1998) determinou-se que, nos 15 pases analisados, os chefes de famlia dos 10% mais ricos da populao tm 12,1 anos de escolaridade. J os chefes de famlia dos 30% mais pobres tm apenas cinco anos de escolaridade. H uma lacuna de 7,1 anos, que ainda maior no Mxico 9 anos, e no Brasil, Panam e El Salvador 8 a 9 anos.

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As cifras mostram profundas desigualdades nas oportunidades educativas, que se agravam ainda mais quando se considera a qualidade da educao recebida. As escolas pblicas freqentadas pelas crianas das camadas desfavorecidas tm condies muito piores para o ensino. A deteriorao que ocorreu em muitos casos com relao a investimentos em prdios, manuteno, mtodos modernos de educao e salrios colocou-as em posio bastante desvantajosa. Calcula-se, assim, que numa escola particular as crianas recebem 1.200 horas/aula anuais, numa escola pblica urbana, 800, e numa pblica rural, 400. Os salrios mdios dos professores das escolas particulares tendem a ser muito superiores aos da escola pblica. Os processos de evaso escolar, repetio e as falhas de qualidade esto criando sistemas de educao que, apesar dos esforos, so profundamente desiguais. Um conhecido pesquisador sobre o assunto, Puryear (1997), descreve com preciso a situao:
Os sistemas de educao primria e secundria da Amrica Latina esto fortemente segmentados em funo do status econmico das pessoas, ficando as mais pobres relegadas ao sistema pblico, enquanto que os ricos e a maioria da classe mdia freqentam escolas particulares. Como resultado existe um sistema profundamente segmentado, no qual os pobres recebem uma educao que claramente inferior que recebem os ricos. Uma quantidade desproporcional daqueles que repetem e dos que abandonam os estudos constituda de pobres. Alm disso, quando os pobres permanecem na escola, tendem a aprender menos.

6. Os novos-pobres denominada pobreza estrutural, que corresponde a grupos da populao nos quais a pobreza se perpetua h geraes, somase atualmente um grupo diferente, chamado de os novos-pobres. Trata-se de famlias que no eram pobres h alguns anos e nas quais, em muitos casos, os avanos meticulosamente obtidos pelas
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geraes anteriores se perderam. So setores das classes mdias dos pases que entraram em forte crise diante de vrios problemas. Entre eles se encontram: pequenos comerciantes e industriais que tiveram que fechar suas empresas, pessoal despedido do setor pblico, profissionais cujas oportunidades e salrios se deterioraram profundamente, funcionrios pblicos que perderam parte significativa do valor real de seus salrios, muitos trabalhadores informais que, como foi assinalado, apresentam uma situao instvel e com baixos salrios, aposentados cujos salrios diminuram muito em termos reais. So setores em forte conflito interno. Por um lado, eles tm vrios atributos prprios das classes mdias: cultura, educao, em alguns casos, propriedades herdadas, aspiraes prprias a esse setor social. Por outro lado, o nvel de seus salrios e sua instabilidade trabalhista os localizam abaixo do limite da pobreza. A amplitude desses setores parece ser considervel. Na Venezuela calcula-se que a classe mdia tenha se reduzido a uma proporo limitada num perodo muito curto. Na Argentina, Minujn (1997) assinala que os novos-pobres eram praticamente inexistentes em 1974, passaram de 4,2% em 1980 a 18,4% em 1990, e o processo continuou a se acentuar. A mesma realidade pode ser observada no Brasil, Mxico e em outros pases.

7. A destruio da famlia A unidade familiar est sendo redescoberta atualmente pelas cincias sociais. Ao lado das funes fundamentais, espirituais e afetivas, vrias pesquisas destacam as funes-chave que a famlia desempenha em vrios aspectos do desenvolvimento. Sabemos agora que boa parte do rendimento escolar das crianas bastante influenciado pelas caractersticas da famlia (CEPAL, 1997). O grau de organicidade da famlia, o capital educacional dos pais, a possibilidade e o interesse dos pais em dedicar horas ao acompanhamento dos estudos dos filhos, o nvel de superlotao da casa, mostram uma relao direta com o desempenho na escola.

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A organicidade da famlia e os modelos de relao entre os pais, e deles com os filhos, incidem tambm em aspectos-chave como o desenvolvimento da inteligncia emocional (Goleman, 1995), o desenvolvimento da capacidade crtica e da criatividade (N. Kliksberg, 1999). A segurana da famlia influencia tambm a sade. Kaztman (1997) resume estudos sobre o Uruguai que afirmam que as crianas de relaes extra-conjugais tm uma taxa de mortalidade infantil muito maior, e que as crianas que no vivem com seus pais apresentam maiores problemas no desenvolvimento psicomotor. Bordieau e Darbel (1999) destacam o peso da famlia nas atitudes relacionadas cultura e arte. Esta unidade eixo da histria humana, e como se v atualmente, fundamental para o desenvolvimento est atravessando graves problemas na regio devido ao choque da pobreza. Os indicadores disponveis mostram os vrios processos de enfraquecimento. Cresce o nmero de famlias incompletas com mes pobres, sozinhas, chefes de famlia. Calcula-se que seu nmero seja superior a 20%. Observa-se, ainda, uma resistncia para formar famlias. Diante das incertezas econmicas, Filgueira (1996) mostra, no caso do Uruguai, uma clara correlao entre a queda do salrio real e a diminuio do nmero de casamentos. Aumentam os nascimentos ilegtimos. Cresce o nmero de mes adolescentes que, dificilmente, vo formar famlias organizadas. A famlia humilde tem cada vez mais dificuldades para proporcionar uma infncia normal para seus filhos. Est aumentando de maneira significativa o nmero de crianas menores de 14 anos que trabalham. Segundo a OIT (Organizao Internacional do Trabalho), na Amrica Latina h mais de 17 milhes de crianas que trabalham, o que as transforma em candidatas naturais evaso e repetncia escolar. Tem aumentado tambm bastante o nmero de crianas que vivem nas ruas, na mais absoluta misria, e submetidas a toda espcie de riscos. Elas so a expresso mxima da incapacidade do ncleo familiar de cont-las de forma apropriada e do fracasso de toda a sociedade nesta funo bsica. A tudo o que foi exposto vem somar-se o aumento da violncia domstica na regio. Segundo estimativas de Buvinic, Morrison e Schifter (1999), entre 30 e
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50% das mulheres da regio sofrem violncia psicolgica em seus lares, e entre 10 e 35%, violncia fsica. Um dos fatores incidentes o tremendo stress socioeconmico por que vm passando numerosas famlias diante do avano da pobreza.

8. O aumento da criminalidade A regio registra uma gravssima tendncia para o aumento da criminalidade. , atualmente, a zona do mundo com o maior nmero de homicdios, depois da frica Subsaariana. A taxa mdia da Amrica Latina aproxima-se de 28,4 homicdios para cada 100 mil habitantes por ano, o que quase o dobro da taxa mdia mundial. A Organizao Pan-americana de Sade calcula que a taxa de homicdios da regio cresceu mais de 44% durante o perodo 198494. A criminalidade se expandiu na grande maioria das cidades. No Rio de Janeiro, em 1996, uma em cada trs crianas j havia sido assaltado e a metade havia presenciado um assalto. No Distrito Federal do Mxico, em 1990, eram roubados 40 carros por dia, e, em 1996, 157 veculos. A situao se deteriorou inclusive em cidades que, no passado, tiveram bons nveis de segurana, como o caso de Buenos Aires. A violncia latino-americana surge, nitidamente, como uma violncia jovem. Os delinqentes so, normalmente, jovens. Vrios estudos indicam significativas correlaes entre as taxas de violncia e fatores como a organicidade da famlia, as taxas de desemprego juvenil e os nveis de escolaridade. Pesquisando os menores internados no Instituto Nacional do Menor, no Uruguai, Kaztman (1997) descobriu que apenas um de cada trs menores fazia parte de uma famlia normal. Sugestivamente, um estudo de amplo alcance sobre a criminalidade nos Estados Unidos identificou que 70% dos jovens em centros de deteno juvenil do pas se originavam de famlias com pai ausente (Dafoe Whitehead, 1993). O aumento da violncia parece tambm ter fortes laos com a j mencionada elevadssima taxa de desemprego dos jovens na regio, que, em muitos pases supera 20% e dobra as mdias nacionais. Os nmeros mostram tambm vnculos com a educao. Em El Salvador, onde

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60% dos presos so menores de 30 anos, 45% no completou a escola primria. Embora o tema seja de grande complexidade e sofra a influncia de mltiplos fatores, os dados indicam, em geral, a existncia, na regio, de um grande contingente de jovens que, por meio dos processos descritos, est ficando fora do sistema educacional e do mercado de trabalho. Conseqentemente apresentam um alto nvel de conflito e podem ser objeto de manipulao por parte de grupos do crime organizado.

9. O crculo perverso da excluso Os problemas enumerados no ocorrem isoladamente. Tm profundas inter-relaes que vo formando crculos perversos regressivos. O fato de pertencer a um lar pobre aumenta as probabilidades de que a criana tenha que trabalhar e deixe a escola. As baixas taxas de escolaridade vo marginaliz-la da economia formal. Ter, ainda, dificuldade para formar uma famlia que possa superar essas condies. O destino de pobreza ter tendncia a se repetir. Um aspecto-chave, a probabilidade de vir a ser desempregado, vai variar substancialmente de acordo com a camada social a que pertencer, como pode ser visto no Quadro 2, a seguir:

QUADRO 2 Distribuio dos desempregados por decis de rendas (porcentagens)

FONTE: CEPAL, baseado em dados de pesquisas em lares. In: Jimnez e Ruedi (1998).

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Como se v nos primeiros dados do quadro os mais pobres as cifras de desemprego atingem mais de 10 vezes, em quase todos os casos, o nmero das que esto registradas nos ltimos dados, ou seja, os 10% com rendas mais elevadas. O crculo perverso: famlia pobre, educao incompleta, desemprego, pobreza, vai interagir com outros crculos perversos, como o da falta de acesso a bens essenciais como gua potvel, instalaes sanitrias, eletricidade, m sade, dificuldades profissionais, ou o de delinqncia, impossibilidade posterior de encontrar trabalho para reintegrar-se, probabilidade de reincidir na delinqncia. No conjunto da situao vai sendo produzido um acentuado processo de excluso social. Um extenso setor da populao encontra-se de fato excludo do acesso a uma educao adequada, da possibilidade de trabalhos estveis, de participar da cultura, de dispor de uma cobertura de sade. Os velhos eixos problemticos de outros tempos que ainda subsistem na regio, rural/ urbano, sociedade dual, so agora superados em importncia pela problemtica da incluso/excluso. Como enfrentar o quadro social descrito? Por que o fracasso das abordagens tradicionais? No captulo seguinte iremos explorar algumas linhas do novo debate em andamento sobre o desenvolvimento e as polticas sociais.

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NOVAS IDIAS SOBRE DESENVOLVIMENTO E POLTICA SOCIAL

III

O Banco Mundial apresentou recentemente seu Relatrio Mundial sobre Desenvolvimento, 1999. No estamos ganhando a batalha contra a pobreza, assinalou o presidente da Instituio, James Wolfensohn. A pobreza continua aumentando no mundo. O nmero de pessoas que ganham menos de um dlar por dia passou de 1.200 milhes em 1987 para 1.500 milhes atualmente. As previses so de que no ano de 2015 chegaro a 1.900. Essa renda irrisria significa padecer, de vrias formas, de pobreza crtica. Aqueles que ganham menos de dois dlares por dia, que tambm so pobres, so 3 bilhes, ou seja, a metade da populao mundial. Por outro lado, as lacunas de desigualdade tambm cresceram. O Banco afirmou que muitas polticas aplicadas foram errneas, e conclamou a uma nova colaborao no futuro. A necessidade de novas idias sobre o social foi estabelecida com muita firmeza como conseqncia dos fracassos, tanto mundiais como latino-americanos. Apresentamos, a seguir, algumas das principais reas de pesquisa de que comea a emergir a proposta de polticas de desenvolvimento e de polticas sociais renovadoras.
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1. A poltica tem importncia sim A poltica social teve, na Amrica Latina, nas ltimas dcadas, um papel menor, o que se expressa em indicadores concretos tais como: oramentos limitados, fragilidade organizacional dos respectivos Ministrios, carncia de servios

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civis profissionalizados, no participao dos Ministrios Sociais nas decises macroeconmicas bsicas. A poltica social surge como uma poltica de categoria inferior, o que tem ntidas expresses institucionais. Este pensamento faz parte de uma concepo mais ampla do desenvolvimento. O pensamento econmico convencional tem a viso de que a nica poltica que interessa a econmica. O social vir como conseqncia do econmico. Ao gerar mudanas nas variveis macroeconmicas gerar crescimento que se derramar na populao pobre e a retirar de suas dificuldades. Os recursos e energias devem concentrar-se no campo econmico. A poltica social tem, nesse enfoque, funes bem restritas. Atenuar os impactos mais graves do perodo de ajustes. Para tanto deveria atuar de forma focalizada sobre os setores com problemas mais graves para reduzir os problemas a eles causados. Como se diz freqentemente na regio, a assistncia pblica que recolhe os mortos e os feridos deixados pela poltica econmica. Essa viso chocou-se profundamente com os fatos. O crescimento sustentado no chega de maneira mgica a partir de algumas receitas tcnicas. Parece ser um processo muito mais complexo e difcil. Mesmo tendo crescimento no pode se espalhar sozinho. Em vrias experincias latino-americanas ocorreram taxas de crescimento significativas e os dados sociais no variaram e, em algumas, como a do Chile durante a ditadura militar, de acordo com as pesquisas, pioraram, aumentando bastante a porcentagem de populao na pobreza. Por outro lado, as polticas sociais sem hierarquia realizaram de forma muito limitada seu papel de assistncia pblica. Eram muito frgeis para enfrentar a demanda crescente por respostas sociais e, no enfoque puramente assistencial, tinham um papel bastante limitado. Os resultados contrastaram na Amrica Latina e em outras regies com os previstos pela viso convencional. Suas promessas de melhoria das condies da populao em um perodo razovel no foram cumpridas. Diante disso surgiu uma forte corrente de
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pensamento que exige a reviso de todo o projeto. O vicepresidente e economista-chefe do Banco Mundial, Joseph Sitglitz (1998), afirma: Eu diria que a experincia latino-americana mostra que deveramos reexaminar, refazer e ampliar os conhecimentos sobre a economia de desenvolvimento tidos como verdades, enquanto planejamos a prxima srie de reformas. Ele prope em vrios trabalhos recentes a reviso do Consenso de Washington e o avano em direo a um novo consenso psWashington. Sua proposta implica uma reestruturao integral da concepo de quais so as metas do desenvolvimento e as conseqentes variaes substanciais nos instrumentos. a seguinte a sua sntese:
O Consenso de Washington defendeu o uso de um pequeno conjunto de instrumentos (incluindo a estabilidade macroeconmica, comrcio livre e a privatizao) para atingir uma meta relativamente limitada (o crescimento econmico). O consenso psWashington reconhece que um conjunto mais amplo de instrumentos necessrio e, alm disso, que nossas metas so tambm mais amplas. Buscamos melhorias nos nveis de vida, inclusive nas reas de sade e educao, e no apenas incrementos no Produto Interno Bruto que se calcula. Buscamos o desenvolvimento sustentvel que inclui a preser vao dos recursos naturais e a manuteno de um ambiente sadio. Buscamos o desenvolvimento justo que garanta que todos os grupos da sociedade, no apenas as altas camadas, desfrutem dos benefcios do desenvolvimento, e buscamos o desenvolvimento democrtico, no qual todos os cidados participem de vrias formas nas tomadas de decises que atinjam suas vidas.

O Prmio Nobel Amartya Sen (1999) afirma que devem ser feitas revises profundas na viso convencional de desenvolvimento, pois, em inmeros planos possvel ver que somente o crescimento necessrio e desejvel no soluciona os problemas sociais. Essa afirmao feita com apoio em ampla

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base de dados e medies economtricas, a maneira por que variveis fundamentais como a mortalidade e a morbilidade no reagem mecanicamente diante do aumento do produto bruto per capita, desmentindo concepes correntes. A situao real assim descrita por ele: A exemplo de outros fatores, uma renda mais elevada torna o indivduo ou a comunidade mais capaz de evitar a mortalidade prematura ou a morbilidade evitvel. Mas assinala que trata-se de um cenrio fictcio. Destaca: Em geral, os demais fatores no so iguais. Por conseguinte, as rendas constituem um fator de influncia positiva e, todavia, devido variao de outros fatores (servios mdicos, ateno de sade pblica, condies do ensino etc.), freqentemente, as pessoas mais ricas tm vidas muito mais curtas e so superadas pelos mais pobres em termos de propores de sobrevivncia (referese a pases com per capita maior que outros e, em oposio, com expectativa de vida menor). E conclui: Seria to estpido achar que uma renda elevada no um fator que favorea a boa sade e uma vida prolongada quanto afirmar que o nico fator a contribuir. As novas idias indicam a reviso de planos-chave. Os objetivos do desenvolvimento no podem ser unidimensionais. Procuram-se metas macroeconmicas, mas ao mesmo tempo metas de desenvolvimento social, de equidade, de preservao do meio ambiente, de estabilidade e fortalecimento da democracia. Os instrumentos no podem estar amarrados a uma nica meta devem ser vlidos para que sejam atingidas, de maneira coordenada, todas elas. No podem ser compatveis com umas, custa da incompatibilidade com as outras. Tudo isso complica bastante o tema do desenvolvimento. Mas o que importa, pois, para conseguir melhores resultados, os fracassos exigem sua complexidade. Neste novo contexto, a poltica social tem uma posio muito diferente daquela posio semimarginal que ocupava na concepo convencional. Surge a necessidade de articular estreitamente as polticas econmicas e sociais, para gerar resultados conjuntos em termos das metas dos dois campos.
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Acredita-se que sendo imprescindvel que haja crescimento no haver derrame a no ser que haja uma poltica social agressiva. Os vnculos entre crescimento econmico e desenvolvimento social no so lineares. As inter-relaes so muito mais complicadas, especialmente em sociedades com altos nveis de desigualdades. A dimenso social apenas uma das funes potenciais da poltica social, desempenha papis teis, mas exige uma poltica social com maiscula que no s tape buracos, mas tambm mobilize capacidades latentes. Na concepo renovada, a poltica social tem importncia, sim.

2. A redescoberta do potencial produtivo da poltica A poltica social tem uma clara legitimidade tica. inadmissvel, moralmente, que amplos setores da populao de um continente to rico em recursos naturais como a Amrica Latina estejam submetidos a graves privaes. Mas a isso se soma, atualmente, uma legitimidade macroeconmica. A qualidade populao de um pas , no final do sculo XX, um dado decisivo para atingir o progresso tecnolgico, para concorrer e para crescer. As mudanas fundamentais nos padres tecnolgicos de produo de bens e servios puseram num lugar central as capacidades humanas disponveis em cada pas. As inovaes tecnolgicas mais significativas num espectro amplo de campos das comunicaes eletrnica , tm em comum o fato de se apoiarem no conhecimento e nas competncias dos seres humanos para dirigi-las. Portanto, as possibilidades que um pas tem de obt-las, de utiliz-las de forma adequada, de us-las em sua economia esto profundamente ligadas ao estoque de qualificaes de sua populao. Contar com um capital humano saudvel, bem nutrido e bem preparado um pr-requisito essencial para o desenvolvimento e a competitividade. As economias mais bem-sucedidas do mundo fizeram bom uso dessas constataes. Levam adiante uma enrgica poltica social nas reas de educao e de sade, com o objetivo de

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melhorar continuamente as qualidades de seus recursos humanos. Os resultados so bastante concretos. Exportam cada vez mais tecnologia de ponta com base em tais qualidades. Esses processos tm amplo reflexo microeconmico. As empresas de vanguarda caracterizam-se por realizar crescentes investimentos em treinamento e desenvolvimento de seu pessoal, e a rea de desenvolvimento dos recursos humanos foi restabelecida em suas estruturas organizacionais, localizandose em sua cpula. Verificaram, na prtica, que o investimento em capacitao de pessoal um dos que tm maior retorno na economia. A educao compensa, da mesma forma que a atribuio de recursos para a sade e o fortalecimento das respectivas polticas. Dar gua potvel e instalaes sanitrias para a populao, fatores decisivos para a sade pblica, pode prevenir enormes gastos posteriores em infra-estrutura hospitalar e assistncia mdica. Alm disso, possvel, por meio da poltica social, desfazer crculos virtuosos otimizantes, pela combinao das polticas de sade e educao. Assim, entre outras reas, considera-se que um dos investimentos mais rentveis do planeta, atualmente, gastar com a educao de meninas. Os resultados macroeconmicos medidos so espetaculares. Dar s meninas de famlias pobres mais e melhor educao, significa dar-lhes material educativo que utilizaro mais tarde na diminuio da gravidez adolescente, no melhor preparo dos perodos de prparto e parto, e na administrao adequada da alimentao de seus filhos. O papel multiplicador desse gasto pode ser muito relevante. Dessa forma, as relaes entre nvel de educao e gravidez adolescente so muito ntimas, conforme pode ser visto no Quadro 3, a seguir:

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QUADRO 3 Amrica Latina (12 pases): mulheres entre 20 e 24 anos com filhos sobreviventes tidos antes dos 20 anos, de acordo com o nvel de escolaridade, 1994 (porcentagens)

FONTE: CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina , 1997.

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Como se v, em todos os pases observa-se que, ao elevar o nvel educacional da mulher, cai bastante o nmero de filhos que as jovens tm antes dos 20 anos. Para toda a regio, calcula-se que a porcentagem de mes adolescentes, entre as jovens de centros urbanos com menos de seis anos de escolaridade, de 40%. Quando o nmero de anos de escolaridade sobe de 6 a 9, a reduo de 30%. No grupo que tem 10 a 12 anos de estudo, menor que 15%. O nvel de escolaridade decisivo numa questo que vai afetar profundamente a vida pessoal, a constituio de famlias e a economia. Alm disso, o fato de dispor de mais conhecimentos vai se refletir profundamente nas taxas de mortalidade infantil. Segundo estimativas, se as mulheres da Amrica Latina tivessem mais um ano de escolaridade, a taxa de mortalidade infantil cairia para nove por mil.

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Em geral, a poltica social pode reforar capacidades produtivas que, do contrrio, ficaro sem uso na economia, e pode tambm contribuir para elevar significativamente os nveis de produtividade presentes. Nas novas idias afirmamos que existe um erro conceitual principal. A poltica social vista, na concepo convencional, como distratora de produtos utilizveis para a produo, puro gasto, e fala-se em gasto social. Atribuir recursos para reas como educao, alimentao e sade, quando bem administradas, no um gasto mas um investimento produtivo e multiplicador.

3. Um tema em completa reviso: as relaes entre igualdade e desenvolvimento No pensamento econmico convencional, a igualdade no um tema central. Surge como uma varivel neutra com relao ao crescimento, no incidindo sobre ele. Em algumas de suas vertentes vista como outro aspecto que o prprio crescimento iria organizando. Pode-se esperar, de acordo com a conhecida figura do U invertido, que nas primeiras etapas do esforo pelo crescimento haja desigualdade, a ser corrigida mais tarde. Pesquisa recente jogou por terra essas conjecturas. Vrios estudos nacionais e comparados demonstraram que a realidade funciona de forma bem diferente. Benabou (1996) detalha 23 pesquisas de campo realizadas, 20 delas a partir de 1992, que estabelecem que a desigualdade prejudicial para o crescimento e identificando vrios efeitos de atraso dela sobre o desenvolvimento. Entre outros aspectos, as grandes desigualdades reduzem as possibilidades de formao de poupana nacional; reduzem a escala do mercado nacional impedindo processos produtivos e tecnolgicos que utilizariam os recursos de forma mais otimizante; tm um impacto negativo fundamental sobre os sistemas educativos ao criar circuitos muito diferenciados que, por sua vez, acentuaro, em seguida, as desigualdades por meio de suas repercusses nas possibilidades de acesso ao mercado de trabalho e nas suas remuneraes. Circuitos diferenciados definem as
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oportunidades. A desigualdade destri a credibilidade nas instituies e enfraquece, assim, os nveis de governabilidade democrtica. Tem um papel-chave no aumento das tenses sociais. Cornia (1999) afirma que: A desigualdade entre classes sociais, tnica, grupos religiosas ... tem demonstrado ser uma das causas mais importantes do aumento de conflitos civis observados desde meados dos anos 80. A desigualdade horizontal pode referir-se distribuio de rendas, empregos pblicos, oportunidades educacionais, executivos e rendas estatais. A recente e ampla expanso da desigualdade pode ter levado no apenas estagnao do crescimento como tambm a tenses sociais. As concluses dos estudos mostram que deve fazer parte central das polticas de desenvolvimento a busca de melhoria na igualdade, o que leva a uma reavaliao do papel e das funes da poltica social. O tema tem a mais absoluta vigncia naquela que considerada a regio mais desigual do mundo: a Amrica Latina. Como pode ser visto nos grficos 5 e 6 (BID, 1998), a regio a rea do planeta em que os 5% mais ricos tm a maior porcentagem da distribuio de renda, e os 30% mais pobres tm a menor.
GRFICO 5 Renda dos 5% mais ricos (porcentagem da renda total)

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GRFICO 6 Renda dos 30% mais pobres (porcentagem da renda


total)

Os nmeros da Amrica Latina nos dois grficos mostram que ela tem a maior polarizao social. o lugar do mundo em que os mais ricos ganham mais, e os mais pobres, menos. A polarizao ainda pior na frica. Cardozo (Banco Mundial, 1999) assinala que os 10% mais ricos recebem na Amrica Latina 45% do Produto Nacional Bruto e os 20% mais pobres, recebem apenas 4%. A evoluo das ltimas dcadas tem sido no sentido de uma contnua deteriorao neste aspecto crucial. Os elevados indicadores de desigualdade histrica do Continente se acentuaram. Segundo afirma Stallings (Diretora de Desenvolvimento Econmico da CEPAL, 1999): As reformas econmicas aplicadas nos ltimos anos no Continente latino-americano agravaram as desigualdades entre a populao... Pode-se afirmar sem dvida alguma que os anos noventa so uma dcada perdida quanto s redues das j alarmantes diferenas sociais existentes na regio que tem a maior desigualdade do mundo. A regio est pagando caro por seus nveis de desigualdade. Est reduzindo a taxa de economia nacional ao prejudicar seriamente as pequenas e mdias empresas urbanas e rurais, uma de suas mais
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importantes fontes de renda. Reduz o volume dos mercados internos com toda espcie de complicaes. Pesa decisivamente sobre cada um dos srios problemas sociais caracterizados no captulo anterior desse documento. Birdsall e Londoo (1997) afirmam que a desigualdade tem uma responsabilidade central no crescimento da pobreza. Fazendo projees economtricas estabelecem que o aumento da desigualdade nas ltimas dcadas dobrou a pobreza na Amrica Latina com relao ao que poderia ter sido em sua ausncia. J vimos as ntimas relaes entre a desigualdade e os nveis de desemprego na regio. Os vrios mecanismos por meio dos quais a desigualdade desvia as oportunidades educativas (crianas que trabalham, incidncia da desnutrio, qualidade da escola, famlias desarticuladas etc.) determinam destinos educacionais muito diferentes que, por sua vez, vo ser determinantes no mercado de trabalho, permitindo a ampliao das lacunas empregatcias e salariais entre qualificados e no-qualificados. A desigualdade tem, como j vimos, reflexos muito fortes no acesso diferenciado a fatores bsicos para a sade tais como gua potvel, infra-estrutura sanitria, luz eltrica, cuidados mdicos. Aqueles que so mais vulnerveis em matria de sade devido pobreza, so tambm os mais carentes nessas reas, criando-se um circuito perverso. A desigualdade leva a profundas diferenas quanto s oportunidades de formar uma famlia normal. Os altos nveis de desemprego, as incertezas quanto a assegurar uma renda estvel para a famlia, agem como incentivos negativos para a formao de famlias. Os choques da pobreza criam, tambm, tenses extremas que dissolvem as famlias existentes. A formao e subsistncia de famlias entre os pobres torna-se muito mais difcil que entre outras camadas sociais, perdendo aqueles uma base de desenvolvimento decisiva. Observam-se ainda na regio, como foi comprovado internacionalmente, relaes entre o crescimento da desigualdade e o avano da criminalidade. Esta relao age silenciosamente de vrias formas. Nas novas idias, combater a desigualdade na regio uma frente importantssima. Ricardo Lagos (1999) fez recentemente avaliaes muito concretas sobre os custos da desigualdade que,

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embora referentes realidade de seu pas, o Chile, podem ser aplicadas para as realidades da regio. Ele afirma: ... o desafio do momento combater as desigualdades... queremos terminar com a desigualdade antes que a desigualdade acabe com a famlia chilena. Com as desigualdades sociais crescem a frustrao, a desiluso e o desconsolo. Cresce tambm a delinqncia. E enfraquecem a solidariedade, o respeito, a coragem... No so morais e no so decentes as desigualdades que existem entre os chilenos... as desigualdades de renda, educao, segurana, sade, acesso Justia... as desigualdades entre homens e mulheres, entre jovens e adultos, entre regies e comunidades... o tratamento das minorias tnicas... a discriminao de que so objeto os desfavorecidos. O papel da desigualdade como obstculo ao desenvolvimento considerado de tal importncia que, em recentes declaraes, o presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn (1999) declarou: O objetivo central de nosso trabalho conseguir uma melhor distribuio da riqueza.

4. O capital social, o capital esquecido Uma tendncia atual das pesquisas est explorando alguns dos tesouros escondidos numa forma de capital importncia excluda do pensamento econmico convencional, aquele que chamado de capital social. Os trabalhos pioneiros de Robert Putnam e James Coleman verificaram, no incio dos anos 90, a influncia sobre o desenvolvimento de fatores intangveis, no visveis aos olhos, mas de presena diria ativa nas sociedades e de alto peso em sua evoluo. Em sua conhecida obra Para hacer que la democracia funcione (1994) , Putnam, depois de srios estudos sobre a evoluo histrica da Itlia, encontrou algumas das principais causas do desenvolvimento do norte do pas, com relao ao sul, em variveis no consideradas pelas abordagens macroeconmicas convencionais. No se trata de meras especulaes tanto Putnam como muitas outras pesquisas
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recentes medem esses elementos. Os avanos em metodologia da pesquisa nas cincias sociais permitem que, atualmente, essas avaliaes possam ser realizadas. O capital social se integra pelos seguintes elementos bsicos: O clima de confiana existente entre os membros de uma sociedade: Tal clima incide profundamente em mltiplos aspectos como: o grau de coeso social, as expectativas mtuas, o nvel de pleitos (quanto melhor o clima de confiana, menores os custos em que uma sociedade incorre para criar instncias arbitradoras e sancionadoras de conflitos), a capacidade de entendimento entre Estado e sociedade civil. O grau de associatividade: medida em que os membros de uma sociedade fazem todos os tipos de associaes, participam delas ativamente, tm capacidade para criar esforos associativos de toda espcie e de desenvolver sinergias. O nvel de conscincia cvica: As atitudes bsicas dos membros de uma sociedade com relao ao coletivo, que vo desde cumprir corretamente suas obrigaes at seguir as regras sobre a manuteno da limpeza nos locais pblicos. A estes componentes se somaram outros no ativo processo de explorao em marcha sobre esse amplo conceito: Os valores que pratica e em que cr uma sociedade. A cultura que modela suas percepes, tabus, mitos, formas de raciocnio, compreenso do mundo e da realidade. A pesquisa comparada mostrou evidncias muito fortes com relao a como esses fatores atuam sobre o desenvolvimento econmico, o desenvolvimento social, a estabilidade poltica e a governabilidade democrtica. Entre outros aspectos foram estabelecidos os seguintes vnculos: Existe relao economtrica importante entre um clima de confiana e as normas de cooperao cvica, por um lado, e o

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crescimento econmico no mdio e no longo prazos, pelo outro (Knack e Keefer, 1996). Existe profunda relao comparativa internacional entre o clima de confiana e fatores como eficincia judicial, ausncia de corrupo, qualidade da burocracia, e o pagamento dos impostos (La Porta, Lpez de Sillanes, Shleifer e Vishny, 1997). O capital social acumulado numa famlia influi no rendimento escolar nas crianas (Teachman, Paasch e Carver, 1997). A famlia, unidade bsica do capital social, influi, como j assinalado, em mltiplas dimenses, desde a absoro de imigrantes (Hagan, Mac Millan e Wheaton, 1996), at a criminalidade (Wilson, 1994). O grau de associativismo, a participao, ou no, em organizaes, influi no rendimento econmico diferenciado de microempresas de pobres (Narayan e Pritcher, 1997). O trabalho cientfico nesta rea acha-se ainda no incio. H inmeras ambigidades, imprecises e um longo caminho metodolgico e epistemolgico a ser percorrido. Existem, tambm, ao lado das infinitas formas de capital social positivo, formas de capital social negativo, como as associaes de delinqncia, mas essas no invalidam as enormes possibilidades das primeiras. Apesar dessas restries, a presena de toda essa rea e as possibilidades de no discuti-la de maneira especulativa, mas de medi-la, insere nas anlises sobre desenvolvimento econmico uma multiplicidade de variveis subestimadas ou ignoradas anteriormente, que ampliam de forma total a agenda usual. Pela noo de capital social, esses fatores, muitas vezes intudos incidentalmente, tm agora plena legitimao. O pensamento econmico convencional mostra luz desses fatores, com maior intensidade, suas fraquezas em termos de limitaes e unidimensionalidade. A perspectiva puramente economicista no mostra os problemas reais do desenvolvimento. Explic-los de forma razovel exige que, com os fatores econmicos, as tentativas de anlise integrem dimenses como as que exige a idia de capital social.
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Aceita essa ordem de raciocnio que comea a ter peso nos organismos internacionais, como todas as idias novas expostas em fortes debates internos, a pergunta que deve ser feita : Como construir capital social? Tal pergunta tem grande relevncia na Amrica Latina. A pesquisa sobre o capital social na regio est no incio. Uma pesquisa pioneira, slida cientificamente e com surpreendentes descobertas, foi o recente estudo do PNUD Desarollo Humano en Chile, 1998 (Desenvolvimento Humano no Chile, 1998). Os paradoxos da modernizao, que apontou srios problemas de destruio em alguns dos fatores que constituem o capital social, chamaram a ateno sobre a necessidade de polticas para abord-los. Podem ainda ser encontrados trabalhos recentes, a partir da viso de capital social, sobre as causas de sucesso de algumas experincias sociais mais famosas da Amrica Latina, como Villa El Salvador do Peru (Kliksberg, 1999). Comea a parecer na regio, em toda esta linha de novos estudos, a viso de que a pobreza e a desigualdade destruram significativamente o capital social. Destruram o clima de confiana, agiram contra o interesse em associar-se e participar, destruram bases da conscincia cvica, em crise, como vimos, destruram a famlia em amplos setores, e criaram climas anmicos e niilistas com relao a valores. Basta pensar no que significam as enormes migraes foradas por razes econmicas ou de insegurana, que ocorreram em vrios pases da regio em termos da destruio do capital social acumulado pelas famlias durante muitos anos, em aspectos bsicos como propriedade, associaes, identidade, acervo cultural. Reconstruir capital social implicar processos muito amplos de trabalho em vrias esferas. Entre elas, a poltica social tem um grande papel, tanto indireto, enfrentando a pobreza e a desigualdade, como direto, promovendo em suas iniciativas e programas, como um objetivo deliberado e sistemtico, o desenvolvimento das enormes potencialidades que tm as sociedades latino-americanas em termos de capital social.

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5. Desenvolvimento distorcido e desenvolvimento integrado Todas as frentes de novas idias anteriores e outras a elas acrescentadas esto em pleno debate nos pases, na universidade e em diversos organismos internacionais em cujo interior h importantes discusses e revises. Tudo se junta na reformulao do projeto global de desenvolvimento. Stiglitz (outubro, 1998) resume da seguinte forma algumas lies aprendidas dos erros cometidos:
Aprendemos na ltima metade de sculo que o desenvolvimento possvel, mas tambm que no inevitvel. Aprendemos que o desenvolvimento no apenas um tema de ajustes tcnicos, mas uma transformao da sociedade. Eu me referi s desiluses com o Consenso de Washington, que previu um conjunto de prescries que falharam em impulsionar as transformaes para o desenvolvimento. O consenso foi muito limitado, tanto em seus objetivos como em seus instrumentos.

O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1999, do Banco Mundial assinala na direo de que os padres de ao para o desenvolvimento nos ltimos 50 anos tiveram tendncia a se concentrar demasiadamente em uma nica chave para o desenvolvimento. Quando uma chave falhava, segundo o Relatrio, em todos os lugares, era imediatamente afastada e procuravam-se outras. Aponta, entre outros erros, que tampouco funcionou a prtica de reduzir impostos para os ricos com a esperana de os pobres seriam beneficiados. O sistema das Naes Unidas questionou a fundo as metas propostas pelo projeto de desenvolvimento convencional por meio de seu paradigma de Desenvolvimento Humano. A proposta da ONU afirma que errado medir se estamos progredindo em desenvolvimento por meio de indicadores to ambguos como o produto bruto per capita. necessria uma avaliao muito mais integral. A meta final do desenvolvimento no essa; esse um
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meio, deve ser focalizado e observado se realmente avanam as metas finais que dizem respeito ao prolongamento dos anos de vida das pessoas, com melhor qualidade de vida, mais liberdades, acesso educao, acesso cultura e a outras reas. Comea a surgir a idia de que muitos esforos se concentraram em conseguir um desenvolvimento que, na prtica, se transformou num desenvolvimento distorcido. Apenas alguns setores da sociedade se beneficiaram com ele, tendo aumentado as diferenas internas, com vrios setores excludos e o prprio perfil da sociedade tendo-se ressentido em aspectos bsicos. A proposta o encaminhamento em direo a um desenvolvimento integrado. Nesta concepo trata-se de avanar de forma harmnica e integrada nos campos do desenvolvimento econmico e social a idia bsica que imprescindvel que uma sociedade cresa economicamente, tenha condies de estabilidade, progresso tecnolgico, competitividade, o que no exclui, pelo contrrio, exige um desenvolvimento social profundo e polticas sociais agressivas. A idia de atingir bons resultados econmicos que, em seguida se espalharo, considerada irreal e substituda pela idia de que o desenvolvimento social no pode ser adiado, devido ao sofrimento que est provocando, mas tambm pela concepo de que sem esse desenvolvimento no h bases para um crescimento sustentado. Dessa forma, a mobilizao do capital humano e o capital social de um pas so essenciais para um desenvolvimento econmico sustentado de longo prazo. Os dois planos devem ser coesos e com eles deve ser buscado o desenvolvimento sustentvel em termos de meio ambiente, assim como o aprofundamento democrtico. A igualdade surge como uma das bases estratgicas de toda a concepo. Como assinalou a Cpula Social Mundial de Copenhague (1994), trata-se de conseguir um crescimento compartilhado. Essa idia seria vivel? possvel ver que essa a direo que seguiram algumas sociedades mais bem-sucedidas do mundo no longo prazo, simultaneamente nos aspectos econmico e social, e que essa uma das razes centrais de seu sucesso. o caso, entre outros, de pases lderes das estatsticas de progressos econmicos,

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tecnolgicos e sociais como Noruega, Sucia, Canad, Dinamarca, Holanda, Blgica, Israel e outros. Na nova viso que est emergindo procura-se um enfoque holstico do desenvolvimento. Wolfensohn (1999) assinala: No podemos adotar um sistema em que a macroeconomia e as finanas sejam consideradas parte dos aspectos estruturais, humanos e sociais, e vice-versa. As inter-relaes entre variveis de cunho muito diferente no processo de desenvolvimento no so uma especulao. So a pura realidade. Ali acontece, realmente, o processo. Se essas inter-relaes se perdem e h tendncia a reducionismos, essa realidade escapa, e as polticas resultantes podem ser altamente ineficientes. Em outros campos, pesquisas recentes conseguiram reconstruir um jogo de inter-relaes muito especial. Kawachi, Kennedy e Lochner (1997), pesquisadores da escola de sade pblica de Harvard, verificaram a existncia de fortes vnculos entre desigualdade, clima de confiana e esperana de vida. Segundo suas observaes estatsticas, nos Estados Unidos, a sade nas relaes interpessoais, a existncia de relaes sociais freqentes e verdadeiras, a proteo intergerao, todos eles elementos do clima de confiana numa sociedade, incidem nos anos que a pessoa vive. Por outro lado, o clima de confiana e a expectativa de vida mostram relaes profundas com o nvel de desigualdade. Quanto maior ele , destri o clima de confiana, quebra a coeso social, gera tenses considerveis e a expectativa de vida a menor possvel. De acordo com suas simulaes economtricas, o aumento de um ponto na desigualdade provoca dois ou trs pontos de degradao na expectativa de vida com relao que teria tido essa sociedade de acordo com suas outras caractersticas. Nos grficos 7 e 8, a seguir, os pesquisadores reconstroem os dados relativos a cada um dos Estados dos EUA. Observa-se no primeiro (Grfico 7) que, quando as pessoas desconfiam mais umas das outras (indicador de clima de confiana), a expectativa de vida diminui, e no segundo grfico (Grfico 8) como um ndice pior de Robin Hood (de desigualdade), age contra o clima de confiana.
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GRFICO 7 Capital Social e Taxa de Mortalidade

GRFICO 8 Desigualdade de Renda e Confiana Social

FONTE: KAWACHI, I., B. KENNEDY and K. LOCHNER (1997). "Long live community. Social capital as public health." The American Prospect (November-December).

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Na viso que geralmente leva ao desenvolvimento distorcido, as inter-relaes desse tipo entre variveis de desigualdade, de coeso social, culturais e as cifras vitais foram ignoradas. O mesmo aconteceu com muitos outros padres de inter-relao. Tal fato levou a resultados que provocam interrogaes profundas, como as que fez Birdsall (1998) com relao Amrica Latina, destacando as conseqncias em termos de desigualdade de vrios crculos perversos: possvel que as taxas de crescimento na Amrica Latina no possam estar distantes mais que 3 ou 4% das necessrias, para o que devem contar com a participao e a contribuio da metade da populao que est compreendida nas mais baixas porcentagens de renda.

6. A revalorizao das polticas pblicas e do papel do Estado A discusso sobre o papel do Estado parecia quase terminada h alguns anos. Sob uma intensa carga de questionamentos a respeito de suas funes e capacidades surgiu com fora a idia central de minimizar sua presena, e aumentaram os esforos para seu desmantelamento. Agora est estabilizada. No para trs, mas para a frente. Na nova concepo no se prega a volta do Estado que existiu h algumas dcadas, que atuava nas mais diversas reas e iluso de que o Estado sozinho podia resolver todos os problemas. Essa idia est afastada. V-se, como faz o Banco Mundial (1997) em seu relatrio especial sobre o papel do Estado, que o extremo oposto tambm demonstrou ser errado e ineficiente. O desenvolvimento, segundo o relatrio, exige um Estado de fato e ressalta que sem um bom governo no h desenvolvimento econmico e social. Os dois extremos: o Estado onipotente e o Estado ausente deram lugar a outra maneira de ver o problema. Ela parte do ncleo central de idias do enfoque de desenvolvimento integrado recm-exposto. Se h interesse em atingir de forma simultnea e coordenada o desenvolvimento econmico, social, sustentvel e poltico, h necessidade de polticas pblicas ativas e administradas com bastante eficincia.
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H uma ampla srie de papis no tradicionais que se espera do Estado. Tm a ver com reas como a melhoria da igualdade, assegurar a sade pblica e a educao para todos, o ajustamento, a integrao econmica regional, o impulso ao progresso tecnolgico e competitividade, um sistema jurdico que seja garantia para todos, entre outros. O perfil que se v no o do Estado do passado. Surge a imagem de um Estado com um servio civil profissional, bem administrado, transparente, descentralizado, monitorado pela comunidade e estreitamente articulado com a sociedade civil em sua ao. No centro de suas atividades devem encontrar-se na Amrica Latina as polticas pblicas sociais. Os graves dficits em aspectos elementares que vo desde o abastecimento de gua potvel, as altas taxas de evaso escolar, at a falta de atendimento para a sade em muitas reas, exigem polticas sociais agressivas administradas por gerncia social de alta qualidade. A ao pblica imprescindvel em reas como a Amrica Central onde, de acordo com documento das Naes Unidas (Brito,1999): Cerca de 17 milhes de pessoas (num total de 34 milhes) vivem em extrema pobreza, em assentamentos humanos precrios, em condies de alta vulnerabilidade aos efeitos dos desastres naturais, sem gua nem energia eltrica, sem nada. E at mesmo num dos pases de maior desenvolvimento econmico do Continente, o Chile, observa Lagos (1999): Ns, os chilenos, sabemos que quando o Estado se enfraquece acaba predominando a lei do mais forte. Ficam de p apenas aqueles que possuem meios prprios para defender-se e comprar sua sade, comprar a educao dos filhos, a casa, a previdncia e at a segurana de sua famlia. Os outros esto condenados a se salvarem como puderem com seus prprios recursos. As novas idias esto no cenrio. Surgem do fracasso do pensamento convencional em cumprir suas promessas, e das difceis realidades que vivem amplos setores da populao em reas essenciais. Encontram-se em pleno debate em inmeros foros. Falam, como se viu, de um projeto de desenvolvimento integrado,

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de polticas sociais agressivas como um de seus eixos, das contribuies para o desenvolvimento econmico que a poltica social pode dar, de melhorar a igualdade, mobilizar o capital social e de um novo perfil de Estado, com funes renovadas e aliado com a sociedade civil. Ao que se acrescentam outras orientaes inovadoras em vrios planos. No centro encontra-se a preocupao com o risco social que sofre a regio devido a seus graves problemas de desigualdade e de pobreza. Esto comeando a influenciar nos projetos de polticas dos pases e em organismos internacionais. No entanto, devem ser feitas vrias perguntas. Como desenvolver possibilidades institucionais e gerenciais que permitam que essas novas polticas de cunho inovador possam ser implementadas com efetividade? Em que direes devemos trabalhar no plano do redesenho institucional e a gerncia? O que pode ser aprendido com relao aos erros cometidos e experincia comparada? Examinaremos, a seguir, esses assuntos.

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EM BUSCA DA INSTITUCIONALIDADE SOCIAL NECESSRIA

IV

Como reformar as reas sociais? Quais seriam os mtodos apropriados? Por que muitas reformas fracassaram? Quais so as causas do sucesso de programas sociais latinoamericanos considerados como referncia internacional, como Villa El Salvador no Peru, EDUCO em El Salvador, as Feiras de Consumo Familiar na Venezuela, e tantos outros?

Perguntas como essas no podem ser respondidas com receitas. preciso que seja feita uma busca heurstica que entre na complexidade dos problemas institucionais e gerenciais subjacentes. Por outro lado, cada realidade nacional tem sua prpria histria e caractersticas nesse plano que devem ser respeitadas. Como assinala Hood (1998), com bastante propriedade, referindo-se reforma da administrao pblica em geral, prevenindo sobre as solues generalizveis: Os fatores histricos e culturais determinam as categorias de reformas disponveis para cada governo. Vamos tentar dentro dessas coordenadas, do respeito complexidade do tema e suas particularidades nacionais, delinear algumas propostas de trabalho que podero ser teis no caminho de busca que deve ser percorrido em cada realidade. Tais propostas tm como origem a observao e o estudo dos problemas de gesto que se apresentam continuamente na execuo das polticas sociais da Amrica Latina e tambm da anlise de erros tpicos que so cometidos nas tentativas de reforma dessas reas.

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1. Cuidado para no marginalizar a importncia da gerncia e tambm considerar a gerncia como panacia Houve uma forte tendncia na regio por parte de atoreschave no traado de polticas pblicas como os polticos, planejadores e economistas para subestimar o problema gerencial. Todo o esforo se concentrava no traado da poltica e dava-se pouca ateno ao que se chamava de implementao. A prpria palavra empregada, implementar, transmitia a idia de que era uma espcie de processo mecnico que o projeto seguiria. A implementao , de fato, muito diferente na realidade. Levar adiante polticas requer faz-lo por meio de organizaes existentes, ou a serem criadas. Nas organizaes h um mundo complexo onde convivem tecnologias, normas, aes culturais, interesses em conflito, lutas pelo poder etc., que determinam comportamentos organizacionais que, com freqncia, se afastam do manual. Grande parte dos avanos na gerncia avanada surgem da constatao destas realidades e procuram agir a partir delas. A poltica no termina na etapa do projeto, continua na vida organizacional sob outras denominaes. o que ocorre no campo social como em outros campos e determina que, em definitivo, a poltica que resulta, depois, do processo de gerncia pode ser bastante diferente da poltica que se decidiu empreender. H, em outras palavras, uma poltica ps-gerncia que a nica real (Sulbrandt, 1997). Afastar a viabilidade institucional e, alm disso, a complicada dinmica dos processos de gesto, pode destruir polticas bem intencionadas, como j ocorreu com freqncia na regio. O outro extremo tambm apresenta riscos e est na moda. Declara-se que o problema social da regio basicamente um problema de gerncia, que pela instituio de uma gerncia moderna nas reas sociais ser solucionado; transforma-se a boa gerncia numa panacia que resolver os graves problemas sociais. A realidade no comprova o discurso a respeito. A boa gerncia imprescindvel, sem ela as solues, por mais bem pensadas que sejam, no se materializaro, mas foge ao seu alcance resolver
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problemas que advm de razes estruturais. As causas centrais da pobreza e a desigualdade tm a ver com processos intrnsecos que s podem ser corrigidos com polticas adequadas. A gerncia no pode mudar no prprio projeto de desenvolvimento. Entre esses dois extremos sua marginalizao ou sua idealizao , encontra-se o verdadeiro papel que a gerncia pode desempenhar e que fundamental para a reforma social. As modificaes no projeto de desenvolvimento e as polticas renovadoras podero transformar-se em realidade apenas se for possvel contar com uma institucionalidade social e uma gerncia da melhor qualidade possvel.

2. Gerenciar no campo social no o mesmo que faz-lo em outras reas da economia A gerncia no um fim em si mesmo. um meio para obter determinados objetivos. A misso organizacional condiciona o tipo de gerncia necessrio. As metas perseguidas no campo social, quando se empreendem polticas e programas sociais, tm caractersticas singulares. Entre elas, esto objetivos que, normalmente, no so atingveis no curto prazo. Diminuir a evaso na escola primria, o nmero de mes adolescentes, reduzir a criminalidade jovem, so, por natureza, objetivos que s podem ser atingidos no mdio ou longo prazos. O que quer dizer, entre outros aspectos, que ser preciso manter aes continuadas durante longos perodos e prever como manter o apoio a elas, apesar da no visibilidade imediata de seus resultados. Por outro lado, os objetivos so, em vrios casos, claramente qualitativos. Por exemplo, melhorar a auto-estima de uma comunidade pobre, desenvolver elementos de capital social, como o clima de confiana ou a conscincia cvica, fortalecer as relaes familiares, so mltiplos fatores a mobilizar para obter objetivos desta ordem. Nunca iro depender de um programa nico, ou de uma determinada instituio. Alm disso, no sero avaliados por meio das mesmas tecnologias aplicadas a objetivos quantitativos. Exigem abordagens diferentes.

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A essas outras singularidades soma-se o fato de que no campo social qualquer programa, distribuio de leite, gua potvel para zonas rurais, saneamento urbano em bairros, queda da repetncia escolar, tem que cumprir ao lado de suas metas especficas certas metas-objetivos. Atualmente espera-se que todos os programas sejam eficientes, isto , faam uso excepcional dos recursos a eles atribudos. Ao mesmo tempo, que contribuam efetivamente para melhorar a igualdade. Se o modelo gerencial no adequado para chegar a populaes carentes, pode ocorrer e j ocorreu na regio em vrias oportunidades que o programa seja cooptado por setores com maior educao e poder, como camadas mdias da populao, desvirtuando-se suas metas e no cumprindo-se os objetivos de melhorar a igualdade. Os programas devem desenvolver, alm disso, bases para sua auto-sustentao. Avaliaes internas do Banco Mundial (Blustein, 1996) mostram que cerca de 50% de seus projetos no passavam em seu prprio teste. Depois de terminado o projeto, em cinco ou seis anos, os benefcios para os pases recebedores no continuavam. Os programas devem desenvolver esforos no sentido de sua auto-sustentao, o que leva diretamente ao quarto objetivo: espera-se que os programas sociais sejam participativos. A comunidade assistida deve ter neles um papel ativo. A experincia comparada mostra de forma definitiva que esse um caminho central para estabelecer a auto-sustentabilidade. Deve ser ainda acrescentado que a participao traz muitos benefcios para o desenvolvimento do capital social e o crescimento das pessoas, e vantagens gerenciais bastante concretas. As polticas e programas sociais tm, pelo visto, metas com contedos prprios a elas. No possvel transplantar para cumprir metas desse tipo, modelos gerenciais que possam ser altamente eficientes para outras metas mas so esto adequados a estas. Entre fracassos comuns no campo social encontram-se os casos em que tentou-se copiar receitas de business administration, imitando modelos da empresa privada, traados para metas bem diferentes: maximizao de aproveitamento, rotao do capital, captao de clientes etc. Tambm se observam as tentativas de repetir modelos da administrao pblica tradicional, que podem ser apropriados
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em processos rotineiros mas no so vlidos para as caractersticas muito diferentes da ao no campo social. Surge a necessidade de uma gerncia social que deve assumir todos aqueles aspectos de outras gerncias que lhe possam ser teis, mas que deve ter um perfil prprio relacionado a suas metas particulares. A proposta para que se respeitem as singularidades no feita apenas no campo da gesto social. Goodard e Riback (1999), depois de analisar governadores e prefeitos que tiveram sucesso nos Estados Unidos, afirmam que os que prestam o melhor servio a seus concidados, atualmente, so aqueles que reconhecem as ntidas diferenas entre o objetivo do governo e o objetivo dos negcios. Krugman (1996), ao analisar pedidos para que seja traada uma poltica econmica e para administrar empresas privadas, conclui que elas so muito diferentes. Assinala que um pas no uma corporao de negcios. Chama a ateno para os erros cometidos ao se tentar extrapolar da administrao privada para a gerncia da economia.

3. Deve ser montada uma institucionalidade for te, hierarquizada e profissionalizada A dimenso dos problemas sociais da regio exige respostas de acordo para que no continuem causando sofrimentos e vtimas, o que moralmente inadmissvel, e os graves prejuzos que esto impondo ao desenvolvimento e democracia. Tais respostas devem ser dadas por mudanas nas polticas mas tambm devem ser registradas nos instrumentos institucionais. o que no se observa na maioria dos pases. A realidade se caracteriza, entre outros aspectos, por: atribuio de recursos a reas como sade, educao, habitao, famlia, que, embora tenham melhorado em alguns pases, continuam sendo inferiores s mdias internacionais, e em outros so muito escassas; forte tendncia por causa de problemas financeiros a cortar, em primeiro lugar, esses recursos; Ministrios sociais sem acesso aos foros de deciso macroeconmica cujas

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resolues tero enormes conseqncias sociais; inexistncia de um servio civil profissionalizado; falta de cuidados com a preparao de uma gerncia de alto nvel especializada e estvel. ODonell alerta sobre a magnitude das perdas institucionais provocadas ao setor social recentemente:
... os salrios, as condies de trabalho e as perspectivas profissionais dos funcionrios da rea social que esto em contato direto com os pobres e lhes prestam servios (trabalhadores da rea sanitria, professores, assistentes sociais), deterioraram profundamente. O mesmo pode ser dito dos funcionrios da burocracia central que trabalham na poltica social tanto no plano nacional quanto, e sobretudo, no local. No novidade que essas esferas do Estado foram, freqentemente, basties de clientelismo e ineficincia, mas a blitzkrieg instalada contra elas com o objetivo de reduzir o dficit fiscal, ou puramente por antiestatismo, no fez nada para melhorar a situao. Pelo contrrio, em vrios pases essa ofensiva praticamente amputou o brao do Estado mais necessrio para empreender as polticas sociais razoavelmente eficazes.

As condies que ODonell focaliza com preciso devem ser superadas com urgncia. preciso estabelecer na regio uma institucionalidade social adequada ao papel prioritrio que, de acordo com as exigncias da populao, os problemas correspondentes devem ter. O investimento no assunto deve se dar de acordo com a magnitude e a profundidade dos problemas vistos. Os cortes devero considerar os efeitos devastadores que eles produzem no campo, no devem perder de vista seu carter prioritrio, e devem procurar saber como gerar recursos por outras formas, como o melhor controle da evaso fiscal. Dever ser estabelecido um servio civil profissional nas instituies sociais, com remuneraes adequadas, possibilidades de crescimento, treinamento contnuo e, no seu topo, uma gerncia especializada e estvel. O papel das entidades ministeriais e de suas respectivas agncias dever ser hierarquizado, levando-se em considerao seus pontos de vista no traado das polticas econmicas.
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4. Otimizar resultados no campo social necessariamente, abordagens intersetoriais

requer,

A coordenao desejvel com freqncia na gerncia. Porm, na gerncia social imprescindvel. Os programas sociais buscam metas que, pela prpria configurao do problema, no so atingveis por apenas um agente organizacional. Aumentar o nmero de crianas que terminam a escola primria num municpio, por exemplo, no significa trabalhar apenas no mbito da escola. Ela fundamental, mas as causas da evaso vo alm dela. Ser preciso utilizar um enfoque que aja sobre a unidade familiar, criando incentivos para que ela se empenhe em manter a criana na escola, devem ser melhoradas suas condies alimentares que, em muitos casos so fatores de evaso, facilitar o transporte da criana para a escola, sensibilizar os pais sobre as vantagens que implicar terminar os estudos e outros fatores. Ser preciso que exista o trabalho conjunto de instituies de vrios tipos que possam agir sobre essas variveis: de sade, no que diz respeito nutrio, de apoio famlia, de habitao, de transporte. Por isso, programas como o de Braslia que reuniu incentivos para a famlia, com a ao da escola, alm de outros elementos, obtiveram resultados significativos em prazos reduzidos. O mesmo acontece com a maioria dos programas sociais. Para melhorar a sade preventiva, por exemplo, indispensvel que haja um trabalho muito bem articulado entre as reas de sade e de educao. Programas como o que foi desenvolvido h alguns anos na Costa Rica, pelos dois Ministrios, preparando os professores para desenvolver unidades formadoras em sade preventiva na sala de aula podem conseguir resultados muito importantes nos ndices de sade pblica. As causas da pobreza so mltiplas e inter-relacionadas. Combat-las efetivamente exige, assim, abordagens inter-setoriais. A ao combinada multiplica a possibilidade de xitos de cada um dos atores organizadores. A coordenao em gerncia social obrigatria caso se deseje eficincia, porque h uma dependncia estrutural entre os atores. Os melhores programas sero, em muitos casos, programas imaginativos quanto a viabilizar essas interdependncias e a transform-las em manifestaes comuns.

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Na Amrica Latina predominou, no campo social, um enfoque quase oposto, com forte nfase setorial. Cada rea social fez quase um ponto de honra organizacional de sua autonomia, e sade, educao, famlia, juventude, trabalho se estabelecem como feudos separados que evitam a interveno de estranhos em suas operaes. Esse comportamento leva, necessariamente, a resultados limitados e a graves ineficincias.

5. preciso aprender gerncia interorganizacional Uma das habilidades que uma nova institucionalidade social na regio deve desenvolver a da gerncia interorganizacional. Os programas devero ser, como j foi dito, programas de que participem vrios Ministrios, diversas agncias pblicas, governos estaduais, municpios e a sociedade civil por meio de vrias representaes. Gerenciar a operao conjunta de vrias organizaes no o mesmo que levar frente uma determinada organizao. So necessrias importantes possibilidades para sensibilizar permanentemente quanto s vantagens do trabalho conjunto, desenvolver processos de negociao para conciliar as diferenas, capitalizar as foras e limitar as fraquezas de cada organizao, compreender as diferentes culturas organizacionais, construir pontes entre elas, desenvolver uma linguagem comum, aproveitar as oportunidades que podem surgir para a ao conjunta.

6. necessrio superar as falsas oposies entre Governo, de um lado, e ONGs e sociedade civil, de outro O problema social latino-americano no pode ser atribudo exclusivamente ao Estado. Todos os setores da sociedade deveriam assumir responsabilidades e participar de sua soluo. Devem ser armadas extensas redes de colaborao permanente que englobem os atores sociais possveis, orientadas para atacar importantes problemas concretos.
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Atualmente a situao muito diferente. H grupos da sociedade civil que no reconhecem ter responsabilidades a respeito. Permanecem indiferentes. H freqentemente desconfiana e conflitos entre a ao do Estado e a das ONGs. H amplos setores que teriam muita disposio para o trabalho voluntrio e que no encontram caminhos apropriados para canalizar suas contribuies. Existem importantes oportunidades organizacionais para superar tais situaes. Estado e ONG devem aliar-se estreitamente aproveitando os pontos fortes de cada um e minimizando suas limitaes. As ONGs tm um importante potencial em termos de flexibilidade, agilidade, compromisso, aproximao com a comunidade. Mas devem ter conscincia de que, sozinhas, no produziro mudanas profundas: para isso devem contar com o apoio das polticas pblicas. A realizao de alianas estratgicas entre ambos e a adeso a elas de igrejas, comunidades vizinhas, associaes de interesse pblico, universidades, setores empresariais dispostos a serem solidrios, sindicatos operrios e outros grupos, poder ampliar consideravelmente os reais recursos humanos e materiais para a ao social e incrementar sua eficincia. Veja-se, por exemplo, o papel desempenhado por um dos atores potenciais dessas alianas, o voluntariado, em diversos pases. Na Espanha, h pouco tempo, um grande movimento de opinio originado da juventude exigiu e conseguiu compromissos formais para aumentar de forma substancial os recursos dos pases para a solidariedade internacional. Em Israel, o pas do mundo com maior porcentagem relativa de trabalhadores voluntrios, eles produzem em servios sociais, principalmente, 8% do Produto Nacional Bruto.

A descentralizao dos programas sociais surge como uma possibilidade muito concreta de aproxim-los da comunidade, ter contato direto com suas necessidades, obrig-los a maior transparncia, desburocratiz-los, gerar maior agilidade, poder

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7. Uma chave para a eficincia: descentralizao mais participao

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realizar um monitoramento sobre o andamento de sua execuo e outras vantagens organizacionais. Entretanto, a experincia internacional e a prtica da regio, tambm demonstraram apresentar riscos. Um dos principais que, se os nveis de polarizao social e de assimetria no poder so muito amplos nos Estados e nos municpios para os quais os programas so descentralizados, os grupos mais poderosos podero cooptar em seu favor os processos descentralizados, capturando os programas. Outro que o processo seja ambguo em algumas de suas dimenses. Transferemse recursos limitados em relao s responsabilidades atribudas, no se delimitam com preciso os papis que deve ter o poder central, as delegaes so facilmente reversveis. Pode ocorrer tambm a situao de que as organizaes regionais e locais para as quais descentralizado o programa no tenham capacidade institucional suficiente para gerenciar os programas a elas confiados. Em todos esses casos, a situao ps-descentralizao pode chegar at mesmo a ser pior do que a prevista, j que os servios que o poder central prestava com ineficincia, mas com certa segurana, agora podem ser suspensos. Tudo isso no invalida o enorme potencial da descentralizao como arma de gesto social. Obriga a tomar providncias que possam contornar esses riscos. Ser preciso, entre outros aspectos, traar com clareza os termos da descentralizao e fazer com que sejam viveis para as esferas regionais e locais, desenvolvendo a sua capacidade institucional. A combinao vencedora parece surgir, de acordo com a experincia, quando se juntam a descentralizao e a verdadeira participao da comunidade. Um dos campos em que a participao considerada atualmente uma das vias principais para a maior eficincia em todo tipo de organizaes pblicas e privadas mais positiva, o dos processos de descentralizao1. Se a comunidade organizada co-administra os
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O tema das novas descobertas sobre as possibilidades da participao tratado em Bernardo Kliksberg, Seis tesis no convencionales sobre participacin, 1998, Revista Instituciones y Desarollo, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, n 2, dezembro.

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programas sociais descentralizados, eles se ajustaro estritamente s demandas reais: haver um feed back contnuo sobre seus efeitos que permitir corrigi-los no decorrer do processo, haver uma presso por transparncia e retido no uso dos recursos que erradicar a corrupo e limitar as prticas clientelistas. Os programas recebero contribuies permanentes de idias para que melhorem, e haver um contrapeso efetivo para a possibilidade de cooptao por parte das elites locais. Assim como a descentralizao requer participao, cria tambm oportunidades importantes para essa ltima, e os crculos virtuosos que uma participao verdadeira pode desencadear so extraordinrios. As comunidades carentes tm muito a oferecer aos programas sociais a elas dirigidos. Os aspectos que as desvalorizam, a partir de sua prpria pobreza, so por elas desmentidos. Os programas sociais de maior rendimento comparado so aqueles em que foram abertas autnticas possibilidades de participao. Entre eles, um estudo de Narayan (1994) sobre a contribuio da participao popular mostra sua potencialidade. A pesquisa analisou 121 projetos de fornecimento de gua potvel a trabalhadores rurais pobres em 49 pases da frica, sia e Amrica Latina. Os projetos com elevada participao tiveram um alto rendimento, em 80% dos casos, e um rendimento mdio em 20% do restante. Nenhum teve baixo rendimento. Os de baixa participao tiveram alto rendimento apenas em 2,7% dos casos, rendimento mdio em 40% e baixo, em 5,3%. As mesmas constataes podem ser encontradas na Amrica Latina. O apelo macio e genuno participao foi a base de algumas das experincias sociais mais bem-sucedidas na Amrica Latina e famosas internacionalmente, como Villa El Salvador do Peru, as escolas pblicas administradas pelos pais, no Brasil (MG) e o Oramento Participativo de Porto Alegre. Em todos esses casos a participao mobilizou profundamente o capital social latente na comunidade. Em Villa El Salvador, a comunidade peruana autoadministrada, tantas vezes premiada, com cerca de 300 mil habitantes, os pobres no tinham nenhum tipo de bens e ergueram

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um municpio completo com suas prprias mos num perodo histrico muito curto. No tinham patrimnio econmico mas tinham capital social muito rico. Vinham das serras peruanas e possuam uma bagagem muito grande de valores, atitudes solidrias, experincia de vida comunitria e outros elementos culturais, cultivados durante sculos pela cultura andina. No ambiente propcio da participao tais elementos se mobilizaram ativamente e foram decisivos em seus ganhos.2

8. preciso fazer pactos e acordos sociais de apoio para possibilitar uma gerncia social eficiente Os programas sociais devem contar com amplos respaldos da sociedade para poder cumprir com eficincia suas metas. Como j assinalado, existem setores que, quase por princpio, desconfiam dos programas. Consideram que o gasto social ilegtimo. Os programas devem procurar contest-los explicando detalhadamente opinio pblica suas possveis contribuies, tanto do ponto de vista tico como do produtivo, e devem procurar, no contexto dos mecanismos democrticos, acordos sociais em seu apoio. Esses acordos lhes sero fundamentais para agentar os longos perodos que, com freqncia, so precisos para conseguir objetivos tangveis no campo social. Permitiro tambm mant-los diante das ameaas de cortes destinados a solucionar desequilbrios financeiros em outras reas. Alm disso, sero vitais se forem precisas novas etapas para a consolidao e o prolongamento dos programas. Todos esses aspectos so fundamentais para que possa ser desenvolvida nos programas sociais uma gerncia eficiente com planejamento no mdio e no longo prazos. Nessa, como em outras reas de desenvolvimento, a dimenso poltica essencial. Se, por

Sobre Villa El Salvador ver: FRANCO, C. La experiencia de Villa El Salvador. In: KLIKSBERG, B. (comp.). Pobreza: un tema impostergable, nuevas respuestas a nivel mundial. 4. ed. Fundo de Cultura Econmica, 1997.

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exemplo, programas dirigidos ao fortalecimento da escola pblica contam com associaes de pais organizadas para defend-los, os resultados sero muito diferentes se s os defenderem os profissionais que os executam.

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REFLEXO FINAL

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Em recentes declaraes pblicas, o Papa Joo Paulo II (1999) disse que o problema da pobreza urgente e no pode ser deixado para amanh, pois, de todo o mundo ergue-se o lamento dos pobres, o grito das crianas, das mulheres, dos velhos, dos refugiados, das vtimas da guerra, dos desempregados. Alm disso, assinalou que o desenvolvimento e o progresso econmico nunca devem chegar para o homem e a mulher, dificultando a tarefa de satisfazer suas necessidades fundamentais, o progresso no pode vir a qualquer preo. Suas afirmaes parecem muito sugestivas para os dilemas latino-americanos. Os problemas que examinamos neste documento no admitem demoras. O custo para qualquer adiamento ser muito alto. No campo social, diferentemente de outras reas, os prejuzos que o adiamento das solues pode produzir so, em muitos casos, irreversveis. Assim, entre muitas outras conseqncias das demoras em dar respostas, verificou-se que se uma criana no recebe uma alimentao adequada nas primeiras etapas da vida, suas capacidades cerebrais ficam afetadas e, depois, no h volta possvel. Em outra rea, a da mortalidade materna, a regio tem uma taxa cinco vezes maior que a dos pases desenvolvidos. Considerando-se o estado atual dos avanos da medicina, isso quer dizer que muitas dessas mortes so gratuitas e que elas no ocorreriam se houvesse atendimento mdico apropriado para todas as mes. Torna-se urgente dar o salto para uma viso integrada do desenvolvimento que atinja um tipo de equilbrio diferente entre as polticas econmicas e as sociais, e que reconhea o papel imprescindvel dessas ltimas para chegar a um desenvolvimento que tenha bases realmente sustentveis. Como afirma Touraine (1997): Em vez de compensar os efeitos da lgica econmica, a

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poltica social deve ser concebida como condio indispensvel do desenvolvimento econmico. Argumenta-se com freqncia que tudo isso assunto de recursos econmicos e que, na falta desses, no vivel obter resultados muito diferentes dos atuais. Afirma-se ainda que enquanto no houver mais recursos a situao no poder mudar. importante contar com mais recursos econmicos e todos os esforos devem ser feitos para melhorar o crescimento, a produtividade e a competitividade da economia. Mas o assunto no parece reduzir-se a tal afirmao. Em recente trabalho sobre a mortalidade como indicador do fracasso ou xito econmico, Sen (1998) rebate o argumento dos recursos escassos com dados empricos muito sugestivos. Compara a situao de uma srie de pases de acordo com dois indicadores: Produto Bruto per capita que, acredita-se, mede progresso econmico, e expectativa de vida, indicador decisivo para constatar o xito integral de uma sociedade. Os resultados so os seguintes:
GRFICO 9 Produto Nacional Bruto e Expectativa de vida em alguns pases, 1992

FONTE: SEN, A. Mortality as indicator of economic success and failure. The Economic Journal. jan. 1998.

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As trs primeiras sociedades do quadro: o Estado de Kerala, na ndia, de mais de 30 milhes de habitantes, China e Sri Lanka, tm um PNB per capita baixssimo, inferior a 550 dlares por ano. As outras trs: frica do Sul, Brasil e Gabo tm um PNB que entre 5 e 10 vezes maior. Entretanto, nas trs primeiras, as pessoas vivem mais tempo que nas segundas: 71, 69 e 72 versus 63, 66 e 54. Tm influncia fatores como o grau de igualdade, que consideravelmente melhor nas primeiras, e os acordos sociais que foram organizados para a sade pblica: gua potvel, instalaes sanitrias, luz, educao e assistncia mdica. Alm disso, assinala Sen, por exemplo, os custos relativos de alguns insumos essenciais dos sistemas de sade, como pessoal mdico e paramdico, so muito mais baixos nos pases em desenvolvimento que nos desenvolvidos. Pases como os mencionados e Costa Rica, registraram uma reduo muito rpida nas taxas de mortalidade e uma melhora nas condies de vida, sem grande crescimento econmico. O que est em jogo, finalmente, no so apenas os problemas de recursos, mas tambm os de prioridades, de graus de igualdade e de organizao social. O tema das prioridades crucial. No apenas na atribuio de recursos mas tambm nos ajustes. Por que cortar com tanta freqncia o oramento das reas sociais? Por que no revisar cuidadosamente os custos que implicam esse tipo de cortes para as metas finais da sociedade, para a coeso social e para o prprio crescimento? Sobre o assunto afirmou diante da Assemblia Mundial da Sade o Prmio Nobel de Economia (Sen, 1999):
Uma demonstrao de que vivemos num mundo ao inverso o fato de que o mdico, o professor ou a enfermeira se sintam mais ameaados pelo conservadorismo financeiro que um general de exrcito. Para sanar essa anomalia preciso no penalizar a prudncia financeira mas levar mais em conta os custos e benefcios das diferentes opes.

Enfrentar a pobreza e a desigualdade na regio exige uma reviso profunda do papel das polticas sociais, de seu modo de serem pensadas e da estratgica dimenso institucional e gerencial.

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Tal atitude deve ser tomada no apenas luz das consideraes tcnicas mas tendo como base das metas do desenvolvimento a busca de vias compatveis com elas, e as prioridades e urgncias na atribuio de recursos. Destas discusses pode sair o novo modelo de poltica social exigido por amplas maiorias na regio, por meio dos mais variados canais da democracia. A poltica social agressiva e ativa de que se precisa, que deve ser administrada pelo Estado e pela sociedade civil, dever contar com uma institucionalidade social renovada, com as capacidades gerenciais apropriadas, e deve ser transparente, aberta e participativa. O tema no admite adiamentos. um escndalo moral existirem, no final do sculo XX, milhes e milhes de latinoamericanos que vivem com suas famlias no meio de privaes que cerceiam seus direitos humanos mais essenciais.

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SOBRE O AUTOR

BERNARDO KLIKSBERG escreveu 32 livros e centenas de trabalhos j traduzidos para diversas lnguas. Prestou assessoria a mais de 30 pases em gesto pblica, desenvolvimento e gerenciamento social. Assessor, entre outros, da ONU, OIT, OEA, Unicef, UNESCO, Diretor do Projeto Regional para a Amrica latina de Modernizao Estatal da ONU. hoje Coordenador do Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social do BID(Washington). Reconhecido pioneiro do gerenciamento social, recebeu mltiplas distines, entre as quais: Professor Honorrio da Universidade de Buenos Aires, Condecorao Andres Bello do Governo da Venezuela, Professor Emrito da Universidade de Congreso (Mendoza, Argentina), Doutor Honoris Causa da Universidade Nacional del Zulia (Venezuela). Vrias de suas obras foram traduzidas para o portugus e publicadas no Brasil, entre elas: Repensando o Estado para o desenvolvimento social (Cortez/UNESCO); O desafio da excluso (Fundap); Pobreza: uma questo inadivel. Novas respostas em nvel mundial (Fondo da Cultura Econmica/Enap/Unicef); Como transformar o Estado (Fondo da Cultura Econmica/Enap).

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