SUBSDIO UM INSTRUMENTO ECONMICO DE POLTICA AMBIENTAL: USOS E LIMITAES Eleonora Ribeiro Cardoso 1

RESUMO

Este artigo trata do subsdio enquanto instrumento econmico aplicado a polticas pblicas ambientais. Avalia suas vantagens e limitaes, submetendo esse instrumento ao crivo dos critrios de avaliao de polticas pblicas. Antes, porm, faz uma breve reviso terica acerca da abordagem econmica sobre falhas de mercado, para depois apresentar os instrumentos econmicos como alternativa de correo dessas distores, alm (e aliada) poltica de interveno governamental (comando e controle). S ento adentra na avaliao do subsdio como um dos instrumentos de poltica pblica ambiental, sob a tica de distintos e consagrados economistas ambientais.

Palavras chave : economia ambiental, polticas pblicas, subsdios.

INTRODUO

Mestranda em Economia, rea de Concentrao: Gesto Econmica do Meio Ambiente, pela Universidade de Braslia / NEPAMA - Dept de Economia; Graduao em Economia pela UFMT. Email: eleonoracardoso@terra.com.br

A questo ambiental tem ensejado um enfoque econmico distinto quanto a Polticas Pblicas. Se atualmente a questo de ordem tem sido a menor participao do Estado na economia, ou seja, a desregulamentao e a maior liberdade de mercado, por outro lado consubstancia-se tambm a tendncia de que a interveno do Estado, enquanto agente regulador, imprescindvel para conter a degradao ambiental. Assim, diante das falhas no sistema de livre mercado, a interveno do governo indicada para corrigir ineficincias econmicas. Seguindo esta trilha, edifica-se a Economia Ambiental com pressupostos da abordagem neoclssica, sugerindo a utilizao de instrumentos econmicos capazes de quantificarem os danos ambientais da poluio, bem como os benefcios advindos da expanso das atividades econmicas. A seguir, intensifica-se o debate sobre a eficcia da aplicao de tais instrumentos no mercado e dissemina-se o uso dos instrumentos de regulao direta (ou comando e controle) que instituem proibies, padres e regulamentaes, objetivando limitar a expanso da degradao. Estes ltimos so aqueles de uso mais comum nos pases tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento. Alm disso, pelas vantagens de lidarem com acordos e cartas de intenes, a maioria de empresrios e polticos os tm preferido em detrimento dos instrumentos econmicos (que afirmam aumentar os custos de produo). Estes instrumentos, todavia, no impem proibies, mas incentivos que vm induzir os agentes poluidores a comportamentos de controle de poluio (via sistema de preos). Tambm representam menores custos (dada a flexibilidade de ajustes e tecnologias), resultando em maior eficincia econmica. Vantagens que ainda no foram de todo aceitas ao nvel mundial pelos policy makers . A inteno deste ensaio suscitar um exame do alcance de instrumentos econmicos, particularmente o dos subsdios. Para tanto, recorreremos ligeiramente teoria econmica neoclssica (microanlise), para expor o arcabouo terico que subsidia as noes de instrumentos de interveno governamental. Em seguida, literatura econmica especfica do meio ambiente, para tratar dos instrumentos econmicos de poltica ambiental. Por fim, submeteremos o instrumento selecionado (subsdio) aos oito critrios de avaliao de polticas ambientais. De antemo, reconhecemos que a opo por um tratamento mais pluralista dos instrumentos polticos disponveis, como j afirmavam Baumol & Oates (1979, p. 230), o caminho que faculta uma ao mais efetiva de governo, na medida que, para a diversidade de polticas, a disponibilidade de uso do instrumental que melhor se ajuste a cada situao especfica que possibilitar obter resultados otimizados. E exatamente visando atender a essa flexibilidade de usos que nos propomos a tratar dos instrumentos econmicos como uma das ferramentas indispensveis ao sucesso das polticas pblicas ambientais. E particularmente porque, no Brasil, tradicionalmente tem vigorado os instrumentos de comando e controle, ainda havendo resistncias quanto s vantagens que a coordenao no uso de um mix de instrumentos polticos poder angariar ao pas, em termos de controle de degradao ambiental. Assim, contribuir para que se intensifiquem anlises de economistas brasileiros que esclaream, apiem e participem do processo de divulgao das vantagens e tambm das limitaes do uso dos instrumentos econmicos tambm nossa inteno.

Nosso silncio ou indiferena apenas amplia o hiato entre atividade econmica e explorao racional do meio ambiente, entre uma ao pblica efetiva e aes legitimadas por lobbies empresariais oportunistas, sem envolvimento com as disponibilidades ambientais atuais e futuras do pas.

ALGUMAS ABORDAGENS DA TEORIA ECONMICA EXTERNALIDADES E BENS PBLICOS Leonardi (1997, p.259) afirma que: para os economistas do meio ambiente, a
natureza no mais uma fonte inesgotvel de recursos nem um esgoto de infinita capacidade de absoro de dejetos, mas uma realidade em processo de esgotamento .

Na verdade, este enfoque no de todo aceito, todavia tem ampliado consideravelmente seu raio de aceitabilidade. E importante que assim o seja, a fim de que o uso do meio externo pelo sistema econmico seja feito de forma mais cuidadosa e cientificamente legitimado. Todas as atividades de produo e consumo geram efeitos que podem no se refletir diretamente no mercado. E quando estes efeitos interferem positiva ou negativamente no bem-estar das pessoas, no das empresas (interferindo em seu desempenho) e na qualidade ambiental denominam-se externalidades . Baumol & Oates (1975, p. 17) definem que as externalidades ocorrem:
quando as relaes de produo ou utilidade de uma empresa ou indivduo incluem algumas variveis cujos valores so escolhidos por outros, sem levar em conta o bem-estar do afetado e, alm disso, os causadores dos efeitos no pagam nem recebem nada por sua atividade .

Contador (1997, pp. 252-253) aponta as seguintes caractersticas das externalidades: (i) resultam da imprecisa definio do direito de propriedade, e no do comportamento perverso ou bondoso dos indivduos ou empresas; (ii) possuem carter incidental, involuntrio (no se polui intencionalmente: para a empresa o objetivo produzir e para o indivduo desfazer-se do lixo seria ento papel da educao ambiental o disciplinamento, a mudana das atitudes para o consumidor); (iii) a falta de controle direto a um custo nulo sobre as fontes dos efeitos externos - a no ser pelo prprio externalizador (as externalidades para serem eliminadas sempre envolvem custos e despesas adicionais) . Hussen (1999, p. 100) apresenta-nos as relaes em que as externalidades se manifestam: a) Quando h Externalidades Positivas Benefcios Sociais = Benefcio Privado + Benefcio Externo; onde o Benefcio Externo > 0 e, ento, Benefcios Sociais > Benefcios Privados. b) Quando h Externalidades Negativas Custos Sociais = Custos Privados + Custos Externos; onde o Custo Externo > 0 e, ento, Custos Sociais > Custos Privados. Assim, afirma haver uma divergncia entre os benefcios privados e sociais assim como entre os custos privados e sociais. Desse modo, alocaes de recursos em um mercado to somente baseado em enfoque de custos e benefcios privados

sero ineficientes quando vistos numa perspectiva social mais ampla. Ento, isso constituiria um claro caso de Falhas de Mercado onde a alocao eficiente dos recursos (Pareto tima) no estaria sendo observada. A partir dessa divergncia, a teoria econmica constri todo o arcabouo analtico capaz de traduzir essas falhas no funcionamento do mercado competitivo. Sendo que foi a partir de Pigou (1879 1959), em 1920 que o fenmeno das externalidades comeou a ser abordado pelo mainstream economics . Sugeria ele a interveno indireta do governo, via sistema de taxao, a fim de corrigir as externalidades negativas geradoras das deficincias de mercado. Tais taxas foram denominadas pigouvianas e consistiam, conforme exposio de Tolmasquim (1998, p.326), em um valor igual ao valor monetrio do custo externo (diferena entre o custo privado e o custo social) obtidos no ponto do timo paretiano. Este processo conhecido como o de internalizao das externalidades quando, ao transform-las em custos para as empresas, passam a incorporar-se ao processo produtivo, deixando ento de ser um custo externo para se transformarem em custos incorporados, internalizados. Neste caso, ento, a eficincia econmica poder novamente retornar ao mercado. Isso porque, conforme Pindyck & Rubinfeld (1994, p.844), pelo fato de as
externalidades no estarem refletidas nos preos de mercado, elas podem originar ineficincia econmica .

Se a interveno do governo na economia (mesmo que leve) execrada pela economia neoclssica (ALMEIDA, p. 28), para os problemas especficos do meio ambiente altamente recomendada. A no interveno, sugerida por Coase (1960) em que a livre negociao entre as partes facultaria obter-se melhores resultados do que sob interveno dependeria de algumas condicionantes: clara definio de direitos de propriedade e custos de transao nulos (poucas pessoas envolvidas) neste caso, a interveno governamental se restringiria apenas legitimao dos direitos de propriedade. Assim, esta alternativa limita-se a algumas situaes somente, conforme demonstrado por Mueller (2000 p.46). Nas demais situaes em que os custos externos adversos (externalidades negativas) so detectados na economia e que o mercado por si no resolve essas falhas, a interveno direta ou indireta do governo a recomendvel. Afirma Cairncross (1992 p. 99): S o mercado no basta. Os governos precisam intervir para alinhar os custos privados com os da sociedade como um todo . Estes custos privados adversos so resultantes da Poluio. E desse modo que a poluio torna-se o objeto de estudo da economia do meio ambiente. Sobre o assunto Pindyck & Rubinfeld (1994, p.853) enunciam que: Existem alguns mecanismos utilizados com o fito de estimular agentes poluidores a reduzirem os nveis de poluio. Dentre estes, situam-se os padres de emisses de poluentes e os impostos sobre emisses de poluentes. O imposto sobre a emisso de poluentes incide sobre cada unidade de poluentes emitidos por uma empresa. Esta, ao reduzir suas emisses, estar ento minimizando seus custos. E reduzir at o ponto em que o imposto for maior que o custo marginal de reduo da poluio. Quando este CMgR for maior que o imposto, ento o empresrio pagar o imposto ao invs de continuar reduzindo suas emisses; Para estes autores (Pindyck & Rubinfeld, p. 853), geralmente os impostos sobre emisses de poluentes so mais eficientes que os padres: Primeiro, porque o padro requer uma avaliao igual para todos as empresas; enquanto que os

impostos alcanam a mesma reduo de emisses a custos menores. E segundo, porque, frente aos impostos, os empresrios, objetivando reduzir custos, buscam reduzir cada vez mais seus nveis de emisso de poluentes, instalando novos equipamentos que reduzam essas emisses. Desse modo, estimulam aprimoramentos tecnolgicos, ao contrrio dos padres que tendem as perpetuar tecnologias j adaptadas aos padres determinados. Todavia, h ocasies em que padres tornam-se mais desejveis. quando h informaes incompletas e os padres facultam um maior grau de certeza quanto aos nveis de emisso de poluentes. No entanto, tambm mostram um maior grau de incerteza quanto aos custos da reduo; J os impostos, apresentam certeza quanto aos custos da reduo, mas oferecem incerteza quanto aos nveis de reduo de emisso de poluentes a serem obtidos (p. 856); A deciso do policy maker entre as duas polticas depender da natureza da incerteza e dos formatos das curvas de custos , afirmam os autores pg. 856. A demonstrao grfica dessa circunstncia pode ser visualizada a seguir, na apresentao de um exemplo de impostos sobre efluentes:
GRFICO 01: MINIMIZAO DE CUSTOS COM IMPOSTOS SOBRE EFLUENTES
Impostos por unidade de Emisso de Poluentes ($)

CMgR
5 4 3 2

CMgR

Custos mais altos de Reduo de Emisses da Empresa 2

Custos mais altos de Reduo de Emisses da Empresa 1

10

12

14

Nvel de Emisso de Poluentes

FONTE: Pindyck & Rubenfeld, 1994, p.854.

(*) Havendo limitao de informaes, o responsvel pela elaborao da poltica poder estar diante de uma escolha entre um nico imposto sobre emisses ou um nico padro de emisses para todas as empresas. O imposto de $3 alcana o nvel de 13 unidades de emisso a um custo mais baixo do que um padro de reduo de 07 unidades por empresa. Com o imposto, a empresa com curva mais baixa para custos de reduo de emisses (empresa 2.) diminui mais suas emisses do que a empresa com curva mais elevada de custo de reduo de Ainda sobre emisses (empresa 1.). este tpico, interessante acrescermos algumas concluses

feitas por Pearce & Turner (1990 p.67):

(1) Cientistas tendem a definir poluio de modo distinto ao de economistas; (2) Para os economistas, poluio um custo externo e ocorre somente quando um ou mais indivduos sofrem uma perda de bem-estar; (3) Neste caso, economistas no recomendam a eliminao da externalidade porque argumentam que a externalidade tima no zero; (4) a idia de poluio zero no , entretanto, absurda. Ao menos duas consideraes tornam isso mais razovel do que pareceria ao primeiro sinal: (a) o fato que o meio ambiente tende a ter uma capacidade positiva de assimilao; e (b) o fato que possvel, em alguma extenso, a separao da atividade econmica do fluxo de lixo que afeta o meio ambiente e introduz poluio; (5) Que errado considerar as firmas como os nicos poluidores: indivduos poluem assim como o fazem os governos; (6) Esta anlise pressupe um mercado de concorrncia perfeita. Algumas destas concluses no se sustentam caso esta hiptese no seja considerada. Assim, concluda esta etapa de reviso terica, podemos adentrar na anlise dos instrumentos econmicos de poltica ambiental, que so os mecanismos utilizados para corrigir falhas de mercado sob interveno governamental. Esta interveno poder se dar atravs de ao direta (instrumentos de comando e controle) ou via mercado, indiretamente (instrumentos econmicos). Existem ainda os instrumentos denominados de persuaso moral, englobando aes de educao ambiental, comportamento pr-ativo das empresas, dentre outros, mas que no so aqui objetos de estudo.

INSTRUMENTOS ECONMICOS DE POLTICA AMBIENTAL Baumol & Oates (1979, p. 230) explicam que existe um consenso acerca da necessidade de proteo ambiental. Mas que, todavia, economistas e ambientalistas tm tomado posies diametralmente opostas. Que a maioria dos economistas tem rejeitado o uso dos instrumentos de regulao direta bem como os de consentimentos voluntrios, preferidos pelos ambientalistas. Porm os autores discordam dessa polarizao, reconhecendo que todos os instrumentos de poltica possuem suas virtudes e tambm algumas limitaes e que uma poltica
efetiva requer uma extensa variedade de instrumentos e boa vontade para usar cada um deles conforme for necessrio . Argumentam que so ospolicy makers quem no se encontram preparados para considerem as regras dos programas ambientais , da a relutncia em fazer uso dos incentivos de preos para a proteo do meio ambiente ;

Estes autores (1979, p. 231), ao tratarem dos instrumentos econmicos, afirmam que a lgica dos incentivos de preos direta. Como para diversos bens ambientais no existem preos, o propsito do economista apenas um: fazer com que nossos escassos e valiosos recursos naturais sejam providos por um devido preo , ou seja, o economista advoga uma reorientao no sistema de taxas no

necessariamente aumentando o nvel total, mas variando os preos relativos a fim de produzir incentivos para a conservao dos recursos naturais .

Os autores partem ento para uma anlise comparativa entre o uso de instrumentos econmicos (fiscal ou de preos) e os de controle direto, sob as ticas dos critrios de avaliao de polticas ambientais por eles propostos. Assim, aps identificar a ocorrncia de externalidades e decidir-se pela ao de internalizar os custos externos desencadeadores de degradao ambiental, devese escolher a estratgia de ao que implique em mnimos custos, a fim de garantir sua eficincia econmica. Isso com o propsito de que os agentes poluidores possam incorporar os custos sociais de degradao nos seus clculos privados de custo/benefcio e, com isso, corrijam sua ao . (Almeida, 1998, p. 37). Os responsveis pelas polticas ambientais, mundialmente, tm recorrido ao uso dos instrumentos de regulao direta. Neste ensaio estaremos enfocando o uso dos instrumentos econmicos (IEs), detendo-nos na abordagem dos subsdios, como uma outra poltica de ao governamental. Sera da Motta (1996, p.09) assim os defende: Os IEs so amplamente considerados como sendo uma alternativa
economicamente eficiente e ambientalmente eficaz para complementar as estritas abordagens de C&C. Teoricamente ao fornecerem incentivos ao controle da poluio ou de outros danos ambientais, os IEs permitem que o custo social de controle ambiental seja menor e podem ainda fornecer aos cofres do governo local a receita de que tanto necessitam. No entanto, os custos administrativos associados aos IEs podem ser mais elevados. As exigncias de monitoramento e outras atividades de fiscalizao continuam,, como no caso do C&C, podendo haver necessidade de esforos adicionais de administrao, a fim de fazer face s mudanas institucionais e de projeto que surgem da aplicao dos IEs .

No entanto, percebemos uma nfase deste pesquisador no carter do IE enquanto gerador de receitas. E nos parece ser este um aspecto que deva ser enfocado com cuidado e rigor, sob pena de que governos venham a institu-los, no visando garantias ambientais, mas priorizando aumentar receitas pblicas, podendo colocar em risco os fins de sustentabilidade ambiental que se deseja atingir. E este risco deve ser levado em conta para ver se vale a pena ser corrido. Mas afinal, o que vm a ser instrumentos econmicos de poltica ambiental? Almeida (1998, pp. 47-49) focaliza a questo conceitual dos IEs, a partir do estudo da OCDE (1989 pp.12-14). Esclarece ser esta conceituao uma tarefa difcil, pois pode assumir as seguintes noes: Quando afeta o clculo de custos e benefcios do agente poluidor, afetando assim suas decises privadas Neste caso, ficariam excludas grande parte de taxas cujos nveis so muito baixos, sequer provocando impactos significativos sobre a planilha de custos/benefcios ou do comportamento do agente poluidor; Quando um mecanismo atrelado a preo e no quantidade J aqui seriam excludas as licenas negociveis de poluio, posto que operam com a comercializao de cotas fsicas entre os poluidores envolvidos; Quando um mecanismo que permite flexibilidade de resposta pelo agente poluidor (ele responde no tempo e da maneira que puder ou quiser) mas autores afirmam que a linha divisria que define essa flexibilidade entre um tipo de instrumento e outro muito tnue, no sendo ento exclusividade dos IEs.

O mesmo estudo esclarece que, de acordo com o que se define por economia (e existem vrias correntes distintas entre si: neoclssica, institucional, marxista, por exemplo), a noo de instrumentos econmicos assumir enfoques diferenciados. E Almeida, concluindo, apresentar a definio dada por Sera da Motta (abud OCDE, 1989, p. 14) e que, nos parece, a adotada por ela: por
incentivos (instrumentos) econmicos entende-se todo mecanismo de mercado qu e orienta os agentes econmicos a valorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social .

Finalmente, temos que os instrumentos econmicos so os seguintes: a) taxas e tarifas; b) subsdios; c) devoluo de depsitos reembolsveis; d) criao de mercado (licenas negociveis). Definidos o que so instrumentos econmicos, passaremos anlise dos Subsdios.

SUBSDIOS SIGNIFICADO E FUNO Almeida (1998, p.55) enuncia que subsdio uma denominao genrica pertinente vrias formas de assistncia financeira, cujo objetivo oferecer incentivos para que agentes poluidores promovam a reduo de poluio ambiental. E que, de acordo com critrios da OCDE (1989, p.15), a autora apresenta os principais tipos de subsdios existentes: Subveno: formas de assistncia financeira no reembolsvel, prestada a agentes poluidores que se decidam pela reduo de seus nveis de emisses; Emprstimos subsidiados: emprstimos a taxas de juros reduzidos (abaixo das praticadas no mercado) para os agentes que adotaram medidas antipoluio; Incentivos fiscais: depreciao acelerada ou outras formas de iseno ou abatimentos de impostos para os que praticarem medidas antipoluentes. Jacobs (1995, p. 258) expe que h dois tipos de gasto ambiental: as aes realizadas diretamente pelo governo e os subsdios privilgio concedidos pelo governo a organizaes privadas e aos consumidores. E que os subsdios so uma
forma de incentivo financeiro: barateiam atividades ambientalmente positivas de empresas e consumidores . Esclarece que o que, na realidade distingue estes tipos

de gastos a propriedade: caso for privada, o governo oferecer ao proprietrio um subsdio de manejo; caso for pblica, a mesma ao ser denominada de governamental direta. Subsdios a empresas privadas se do atravs de subvenes para as indstrias, para pesquisa e desenvolvimento geral. O autor alerta que ambos os gastos constituem-se violao ao princpio de quem polui paga. E a o custo da proteo ambiental assumido pelo conjunto da sociedade. Jacobs (1995, 259) afirma que existem diferentes classes de subsdios: 9 Aqueles que, para acabar com a poluio, oferecem incentivos s empresas que logrem reduzi-la. So oferecidos na forma de subvenes, emprstimos a baixo custo ou descontos fiscais;

9 Aqueles oferecidos a empresas que visam reduzir a poluio abaixo da meta fixada e queles que desenvolvem pesquisas e investimentos em formas especficas de tecnologia para o controle da poluio. Para esse autor, o primeiro tipo um instrumental deficiente, pois estimula as empresas a maximizarem suas descargas (rejeitos) antes que se introduza o subsdio, almejando elevar o nvel de referncia (o ponto de partida das emisses). J o segundo tipo, quando aplicado em conjunto com impostos e com os instrumentos de regulao direta, podem ser mais apropriados. Nos pases ricos da Europa, este tipo de subsdio utilizado com o propsito de ajudar as empresas a cumprirem os padres ambientais. Os subsdios se prestam tambm para estimular um uso melhor da terra por parte de proprietrios privados quando as subvenes agricultura estimulam a proteo de reas ecologicamente sensveis situadas em suas propriedades. E tambm quando pases ricos (do hemisfrio norte) subsidiam pases pobres (localizados no hemisfrio sul), cujos recursos ambientais esto sem monitoramento, ofertando-lhes oportunidade de protegerem ecossistemas de importncia mundial ali situados. Na realidade, se so os pases ricos que respondem por cerca de 70% da atividade econmica mundial, no restam dvidas que so eles os maiores responsveis pela poluio global. Subsidiar reas pobres no nenhum incentivo caritativo. questo mesmo de sobrevivncia, talvez deles prprios. H ainda o enfoque de Fields (1997, p.288) que diz que seriam produzidos os mesmos efeitos de incentivos se, ao invs de se aplicar um imposto, se estabelecesse um subsdio para as redues de emisses . Assim, o subsdio funcionaria como um recompensa por reduzir emisses (a partir de um ponto de referncia), atuando como um custo de oportunidade: quando o agente poluidor escolhesse emitir uma unidade de efluentes, estaria renunciando ao pagamento do subsdio que poderia obter caso resolvesse, ao contrrio, restringir a unidade de efluente. Todavia, existe nesse aspecto uma importante desvantagem do subsdio: a possibilidade de que, individualmente, uma firma subsidiada reduza suas emisses, no entanto, ao nvel da indstria como um todo, no somatrio de todas as empresas, as emisses totais sejam incrementadas. Isso porque, depois da imposio do subsdio, a firma passa a gozar de posio financeira mais vantajosa, atraindo novas empresas potenciais indstria, que, com isso, ter maior volume total de efluentes sendo emitidos. Este o risco adverso possivelmente resultante do subsdio aplicado somado ganncia empresarial. A considerao de que espao em que o subsdio pode ser mais til no sistema de reembolso de depsitos (Fields, 1997, p.289), se explica por ser um sistema de combinao de imposto e subsdio. Subsdio quando se paga aos consumidores pela devoluo de um bem em um posto de recolhimento a inteno dar um incentivo s pessoas que deixam de eliminar um artigo de modo ambientalmente prejudicial. Imposto quando se tem a origem dos recursos para pagar o subsdio fundos oriundos de impostos aplicados aos artigos no momento da compra, objetivando no a reduo de seu consumo, mas somente a arrecadao de recursos para pagar o subsdio. Ao imposto denomina-se depsito; ao subsdio, reembolso. O propsito reduzir o desperdcio e estimular a reciclagem. H, porm, um outro enfoque que precisa ser analisado com cautela o de ser o subsdio simplesmente um reverso da taxao. Embora inmeros autores afirmem, tal como Bellia (1996, p.200), que A poltica de taxao consiste em cobrar dos poluidores um imposto equivalente aos custos de suas externalidades . E,

em seguida, que a poltica de subsdios o reverso da taxao , essa concluso no geral. A viso tradicional de relao indireta entre imposto e subsdio explica que os agentes receberiam um tipo de incentivo (reduo ou iseno de impostos, reservas de mercado para seus produtos, crditos com juros mais baixos ou negativos, etc.) ao invs de pagarem ao materializarem sua produo ou consumo. O cuidado necessrio quando em pauta esto os bens e servios ambientais. Pereira (1999, p. 30) apresenta francamente restries a esta abordagem, afirmando que esta no de todo correta, na medida que os objetivos da poltica de subsdios podem ser dspares dos da taxao: (...) Destarte, se as funes, os
campos de aplicaes e os objetivos de poltica no so totalmente coincidentes para o subsdio e a taxao, temerrio admitir que um o reverso do outro .

Este instrumento econmico de poltica ambiental tambm cumpre o papel de tornar possvel aos agentes poluidores suportarem os custos de controle quando estes se lhes tornam proibitivos, por se referir a atividades econmicas, cuja manuteno no mercado no suportaria arcar com maiores custos que os de produo, limitandolhes a capacidade de concorrncia no mercado. A deciso de governo ento dar suporte atravs de crdito subsidiado, por exemplo, para a aquisio de depuradores antipoluio. A materializao de tais subsdios se d atravs de trs instncias: (i) financiamentos subsidiados, viabilizando equipamentos de controle; (ii) concesso de mecanismos contbeis de depreciao acelerada, destinados a investimentos especficos para tal; (iii) e atravs de subsdios diretos com uso de recursos pblicos, visando cobrir parte dos custos de implantao do controle. (BELLIA 1996, p. 203). No resta dvida de que h um ngulo crucial sobre subsdios, sob qualquer uma de suas formas, o de que sempre alguns esto pagando menos do que deveriam, priorizando uns (os que os recebem) em detrimentos de outros (os que pagam), no atendendo ao timo paretiano 2, afastando-se, portanto, da eficincia de mercado: h minimizao de custos para uns, s expensas de outros. Definimos tal situao como aquela que privatiza o benefcio para uns e socializa o prejuzo (custo do subsdio) para outros. Nesta tica fica claro que o uso do subsdio no atende ao Critrio da Eqidade na distribuio dos benefcios e dos custos sociais. Tambm neste sentido, podemos afirmar que a aplicao de subsdios s poder ser economicamente eficiente sob condies especiais. Se toda ao protecionista pode desencadear mais pedidos de proteo, criando nichos de mercado, estes nichos vo ter condies de gerir preos via manipulao de oferta, em benefcio do produtor, mas em detrimento do consumidor. E a eficincia econmica pressupe que o bem estar de uma sociedade mximo se no
existe outro estado tal que seja possvel aumentar o bem-estar de um indivduo sem diminuir o bem-estar dos demais este o critrio da Eficincia de Pareto.

(Pareto, 1996, p. 13). Na situao apresentada, o subsdio no atende este critrio. Alm disso, o subsdio, alm de onerar os contribuintes atuais, tambm o faz s geraes futuras. Sub-avaliao, sub-tributao representam custos sociais elevados (pagos pelos contribuintes ou via perda de receitas e divisas de governo)

Expresso tcnica da Cincia Econmica indicando um estado de bem-estar social onde h alocao tima de recursos. Tambm denominada alocao tima dos recursos de Pareto, mximo de Pareto, otimizao de Pareto e critrio de Pareto.

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e os benefcios so mais privados do que sociais. Esta situao tende a gerar ineficincia. Quanto ao Critrio de Custos Administrativos tem-se que so elevados, em virtude da complexidade de se determinar o Ponto de Referncia a partir do qual se deva fazer as medies para subsidiar o comportamento empresarial ambientalmente correto aquele pelo qual se premia com incentivos por controlar a poluio. A tendncia que os empresrios mantenham este ponto em nveis elevados, a fim de que o nvel timo de emisso se fixe em patamares os mais altos possveis e convenientes sua atividade. H tambm o Critrio de Interferncia Mnima nas Decises Privadas ao contrrio, o que se verifica, principalmente em pases do Terceiro Mundo, que h atividades que s se mantm sob efeito de subsdios (no Brasil, o Pr-lcool, por exemplo) e protecionismo (tambm no Brasil, a reserva de mercado para informtica, hoje extinta), perpetuando situaes de falta de competitividade, preos altos, atraso tecnolgico. Nesta situao, o subsdio intervm fortemente nas decises privadas, como quando o governo tenciona descentralizar plos industriais, oferecendo crdito subsidiado para regies perifricas do pas. Como exemplo, h o caso brasileiro da antiga SUDAM e SUDENE (de triste memria), que atraram indstrias para a regio amaznica (Zona Franca de Manaus) e usinas de lcool e acar para o nordeste brasileiro. Outro exemplo dessa poltica foi quando se pretendeu estimular a produo de combustvel alternativo ao petrleo a estratgia foi que o subsdio dado a cada litro de lcool combustvel era pago pelo consumidor da gasolina, a qual tinha seu preo majorado para cobrir a diferena, direcionando a indstria nacional a produzir automveis com motores a lcool (para o qual desenvolveu sofisticada tecnologia nacional), ao mesmo tempo em que estimulava consumidores para adquiri-los a preos tambm sub-taxados. . E quanto ao Critrio de Eficcia - temos que as condies acima descritas no mais das vezes produzem desvios. E o mais grave a intensa corrupo (como as investigaes nas duas instituies citadas comprovam, redundando na suspenso de suas atividades). Os objetivos ento deixam de ser cumpridos e, se o so, muito aqum das metas estabelecidas. O que os estudos ressaltam a tendncia de que empresas com subsdios para reduzirem poluio tendem a gerar mais externalidades, almejando obterem maiores subsdios no futuro. Ento a poltica de subsdios tambm no ambientalmente eficaz. Todavia, quanto ao Critrio da Aceitao Poltica, verifica-se ampla aceitao. H polticos que vm a a oportunidade de lutarem por garantir que os recursos naturais permaneam com oferta gratuita ao povo! Com tal discurso populista e desinformado, muitos polticos ainda prestam um desservio ao pas. Com o processo de divulgao, de escassez crescente da disponibilidade de uso destes recursos (vide a escassez de energia em virtude da escassez de gua nos reservatrios do pas, que se acentua desde o ano 2000), pouco a pouco inicia-se uma modificao na tica da abordagem poltica dos recursos naturais. O mais importante que, pelo menos, os elaboradores das polticas pblicas j observam a questo ambiental com seriedade. H ainda o Critrio de Permanncia s subsistem enquanto estiverem em vigor. No longo prazo tendem a viciar os poluidores a usufrurem indefinidamente dos recursos disponveis de forma gratuita, como direito adquirido! E tambm o Critrio da Motivao/Incentivo ao Esforo Mximo quando no se taxam os recursos naturais a Natureza quem os subsidia aos

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agentes poluidores. E quando o governo ainda oferece subsdios s empresas geradoras de degradao ambiental, os custos sociais se elevam, mas as empresas se motivam a poluir mais. No caso de subsdios para evitar poluio, se estes representarem significativa reduo nos custos totais privados, surtiro efeitos.

SUBSDIOS E EFEITOS SOBRE O MEIO AMBIENTE Embora interpretado como um incentivo capaz de estimular agentes poluidores a reduzir seus nveis de poluio para angariarem seu usufruto, os subsdios no mbito ambiental funcionam perversamente. Constitui hoje uma evidncia que governos, em geral, subsidiam desperdcios de recursos naturais. Estudos realizados pelo World Resources Institute (WRI) sobre gua, energia eltrica, agricultura e silvicultura apontam nessa direo. Sobre este estudo, Cairncross (1992) afirma: se retirassem os subsdios noverdes, os governos economizaria m o dinheiro de seus contribuintes e impediriam o dano ambiental . Desse modo obteriam dois resultados ao preo de apenas um, o que

lhes conferiria bom senso econmico o que os governos geralmente no possuem. Governos centralizadores, com excesso de mecanismos de comando e controle, tendem a fixar preos baixos para os recursos que consideram fundamentais. Assim, gua, energia eltrica e agricultura acabam sendo os mais subsidiados. Neste vcio tanto incorrem pases em desenvolvimento (nos quais se inclui o Brasil) quanto os pases desenvolvidos. Os primeiros subsidiam a agricultura barateando preos de fertilizantes, pesticidas e de irrigao de gua.J os pases ricos ocidentais subsidiam a agricultura atravs de isenes de impostos para reduzir custos de eletricidade. Para todos, no entanto, o efeito o mesmo: danos ambientais custeados pelos contribuintes que, em ltima instncia so os que arcam com os custos sociais do subsdio. Isso, para ns, refora ainda mais a convico que dessa forma que os governantes socializam as perdas do meio ambiente (custos sociais), enquanto privatizam os lucros ambientais a quem deles usufrui (gratuitamente ou ainda sob subsdios). A seguir, impactos derivados da ao de subsdio para recursos ambientais sero apresentados a seguir. Em relao aos recursos hdricos, por exemplo, esta sub-tributao reflete-se no desperdcio do consumo domstico e industrial urbanos e, sobretudo, nas perdas observadas na agricultura irrigada. Esta ltima chega a ser responsvel por cerca de 70% do consumo mundial de gua potvel, embora apresente uma perda impressionante: 2/3 de toda gua irrigada do mundo! Isto significa que apenas 1/3 cumpre seu papel de cultivar lavouras, manter criaes. Alm de onerar os contribuintes, essa sub-tributao da gua resulta em menores disponibilidades financeiras para garantir uma distribuio mais eficiente do recurso pelo planeta, perpetuando escassez. E onde h escassez de gua h menor produo de alimentos e maiores demandas por investimentos em irrigao,

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cujos programas sequer tm garantido que as receitas geradas por eles (segundo estudos do WRI) cubram, pelo menos, 10% dos custos do servio. Isto implica que a maior conseqncia de se subsidiar a gua o seu desperdcio e pior, desperdcio em larga escala, como os estudos revelam. Esse uso desmedido comprometer os mananciais hdricos para o consumo das geraes futuras. Outro grave componente desse subsdio a corrupo tanto grandes como pequenos fazendeiros, de pases do Terceiro Mundo quanto dos EUA, apropriam-se de parte do subsdio total irrigao. Assim, a gua recurso relativamente escasso e vital para a sobrevivncia humana e de toda a biota da Terra utilizada de forma ineficiente e quase gratuita.No entanto, quando o suprimento no for racionalizado pelo preo inevitvel que seja racionado pela disponibilidade , como esclarece Cairncross (1992, p. 81). J quanto energia, o subsdio tambm gerador de desperdcios e danos ambientais. Tarifas sub avaliadas, com preos abaixo dos custos marginais de longo prazo (e s vezes at menores que os custos mdios), subsidiando a atividade, so na verdade estmulo para usos em nveis mais elevados de consumo energtico. Alm disso, tambm representa perda de receitas e divisas para o governo, comprometendo parcela significativa do Produto Nacional. Essa situao culmina no fomento a indstrias de uso intensivo de capital, em detrimento das de mo-de-obra intensiva. Essa lgica de mercado torna-se um contra-senso particularmente para pases pobres que necessitam vencer o desemprego, um espectro para parcela considervel de sua populao. Por fim, quanto aos danos ambientais, a implantao de projetos hidreltricos pode destruir largas faixas de florestas, destruindo, muitas vezes, todo um ecossistema, como ocorreu, por exemplo, com a barragem de Balbina, no Estado do Amazonas, Brasil, que, segundo Cairncross (1992, p.87) foi o mais louco de todos os projetos de gerao de eletricidade , inundando 2.360 Km de
floresta tropical para gerar em mdia 112,2 MW de eletricidade para a cidade de Manaus . O mais grave que suas tarifas no cobrem os custos de produo, vindo

na verdade beneficiar as indstrias internacionais que l se instalaram s custas dos contribuintes do Brasil . Ou seja, novamente aqui a constatao de que se socializam os custos, a fim de se privatizar os benefcios a uns poucos empresrios (quer industrial, quer agropecurio). Todavia, j se percebe uma tendncia na reverso dessa sangria fiscal, hoje insustentvel para os pases mais pobres: por constiturem perda de receita para os cofres pblicos e um custo adicional para os contribuintes, pois so os que arcam indiretamente com a sub-tributao. Essa reverso d-se via suspenso das subvenes e via cobranas de taxas reais aos usurios, tentando-se vencer os problemas de escassez, de tal modo que preos adequados em termos econmicos tambm se convertam em preos corretos em termos ambientais.

UMA AVALIAO FINAL O que se constata nesta exposio de conceitos, abordagens e experincias com subsdios que estes so apenas e unicamente benficos em situaes de curto

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prazo e muito especiais, particularmente para pequenas atividades produtivas. No mais um imposto social perverso, voltamos a afirmar, pois impe sociedade a responsabilidade de arcar com os prejuzos (pagamentos dos subsdios enquanto contribuinte) para que os benefcios do usufruto ambiental se dem privadamente aos agentes poluidores para que se sintam estimulados a controlar a poluio (sic), como se dela tambm no sofressem os efeitos nocivos. Assim, se o subsdio no um instrumento de poltica ambiental eficiente, apenas possui eficcia relativa, no eqitativo, no permanece beneficamente no longo prazo, ou seja, no atende aos principais critrios de avaliao de poltica, como j demonstrado, ento porqu continua sendo to bravamente defendido por polticos e algumas camadas da sociedade? Interesses corporativos? O que quer que motive tais procedimentos, faz-se mister que os profissionais afetos rea ambiental esclaream, divulguem, elucidem a questo atravs de publicaes vrias, a fim de minar a perpetuao desse mecanismo que alm de lesar o cofre pblico onera os mais indefesos os contribuintes que, queiram ou no, so obrigados a arcar com seus custos. E recomendvel que economistas se envolvam mais nos programas e projetos ambientais, bem como em pesquisas multidisciplinares que os coloquem como partcipes do processo. A teoria se faz na prtica de seus conceitos, onde se d sua reformulao e avanos cientficos. Estudar economia do meio ambiente na realidade de Mato Grosso, um Estado ainda dotado de rica e variada biodiversidade, talvez seja um primeiro passo nesse sentido.

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ELEONORA RIBEIRO CARDOSO