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ARTIGOS

A POLTICA E AS BASES DO DIREITO EDUCACIONAL


EVALDO VIEIRA*

RESUMO: Este ensaio alude relao entre sociedade, Estado e direito, tendo como elemento mediador a educao. Inicialmente, faz-se a exposio dos momentos distintos e marcantes da poltica social no sculo XX no Brasil: o primeiro perodo: a poltica social como controle da poltica (1930-1954); o segundo perodo: a poltica social como poltica de controle (1964-1988); o terceiro perodo: a poltica social sem direitos sociais (depois de 1988). Em seguida, passam-se por exame as idias de sociedade civil; de cidadania; de direitos civis, polticos e sociais; caracterizando o chamado estado de direito democrtico e indicando alguns elementos bsicos da democracia. A Constituio Federal de 1988 consagra o estado de direito democrtico e explicita a poltica educacional a ser implementada no Brasil. Tal poltica educacional ampla-mente comentada, levando em conta os inmeros artigos do texto constitucional e seus vnculos com tratados internacionais, anteriores, contemporneos e posteriores a ela, no campo educacional. Alm disso, a Constituio Federal refora a tradio jurdica da educao nos textos constitucionais brasileiros, dando a ela a presuno de constitucionalidade. Na verdade, a Constituio de 1988 estabelece o regime jurdico da educao, por meio de diferentes artigos espalhados ao longo dela, convertendo-a em direito pblico subjetivo, o que fundamental, porque os habitantes do Brasil tm direito de requerer ao Estado a prestao educacional, sob pena de ser responsabilizada a autoridade competente para oferec-la. H no ensaio a demonstrao de que o Direito Educacional no se limita simples exposio da legislao do ensino, pois a educao um bem jurdico, individual e coletivo, embora as determinaes constitucionais nem sempre sejam cumpridas. Palavras-chave: Poltica Social e Cidadania; Sociedade, Estado e Direito; Direito e Educao; Cidadania e Educao.

* Advogado, socilogo, especialista em Direito e Doutor em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo (USP); foi professor titular na USP, na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). E-mail: evaldovieira@uol.com.br

Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001

I A poltica social percorre dois momentos polticos distintos e marcantes do sculo XX no Brasil: escrevendo sobre tal assunto anos atrs (1995, p. 229-233), denomino o primeiro perodo de controle da poltica, correspondendo ditadura de Getlio Vargas e ao populismo nacionalista, com influncia para alm de sua morte em 1954; e o segundo perodo, de poltica do controle, cobrindo a poca da instalao da ditadura militar em 1964 at a concluso dos trabalhos da Constituinte de 1988. Nesses dois perodos, a poltica social brasileira compe-se e recompe-se, conservando em sua execuo o carter fragmentrio, setorial e emergencial, sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar legitimidade aos governos, que buscam bases sociais para manter-se e aceitam seletivamente as reivindicaes e at as presses da sociedade. A poltica social acha-se no terceiro perodo de existncia no Brasil, depois de 1988, que chamo de poltica social sem direitos sociais. Em nenhum momento a poltica social encontra tamanho acolhimento em Constituio brasileira, como acontece na de 1988 (artigos 6 a 11): nos campos da Educao (pr-escolar, fundamental, nacional, ambiental etc.), da Sade, da Assistncia, da Previdncia Social, do Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infncia, da Segurana, definindo especificamente direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, da associao profissional ou sindical, de greve, da participao de trabalhadores e empregadores em colegiados dos rgos pblicos, da atuao de representante dos trabalhadores no entendimento direto com empregadores. O captulo II, do Ttulo II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), alude aos direitos sociais, pertencentes Constituio de 1988. De outra parte, poucos desses direitos esto sendo praticados ou ao menos regulamentados, quando exigem regulamentao. Porm, o mais grave que em nenhum momento histrico da Repblica brasileira (para s ficar nela, pois o restante consiste no Imprio escravista), os direitos sociais sofrem to clara e sinceramente ataques da classe dirigente do Estado e dos donos da vida em geral, como depois de 1995. Esses ataques aos direitos sociais, em nome de algo que se pode intitular de neoliberalismo tardio ou em nome da modernizao, alimentam-se no campo da poltica social, de forma geral, de falsas polmicas.

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Geralmente, as anlises relacionadas com a poltica social se ARTIGOS debatem na falsa contraposio entre neoliberalismo e social-democracia. Ou, o mais srio, elas contrapem o que chamam de poltica social neoliberal poltica social de cunho social-democrata. Fazem uma tipologia dos Estados, fixando a oposio entre Estado de bem-estar liberal e Estado de bem-estar social-democrata, para em seguida, por vezes, admitir o surgimento de nova fase da acumulao capitalista (Laurell, 1995, p. 151-178). Tais anlises maniquestas, que confrontam o Estado de bem-estar liberal com o Estado do bem-estar social-democrata, ou ento a poltica social neoliberal com a poltica social de cunho social-democrata, mostram o limite das possibilidades nelas contidas, reduzindo o futuro imediato da histria social-democracia. Nessas anlises maniquestas nada suceder no futuro histrico, no novo sculo e no novo milnio, alm da social-democracia. Curiosamente, essas anlises do o nome de poltica social neoliberal quela poltica que nega os direitos sociais, que garante o mnimo de sobrevivncia aos indigentes, que exige contrapartida para o gozo dos benefcios, que vincula diretamente o nvel de vida ao mercado, transformando-o em mercadoria. Em geral, as polticas sociais envolvem direitos sociais, projetos, diretrizes, oramentos, executores, resultados, impactos etc. Evidentemente, as polticas sociais devem sempre passar por avaliao, em qualquer lugar e poca, constituindo exigncia obrigatria quando custeadas com recursos pertencentes s sociedades. Porm, com a falta desses recursos fornecidos pelas sociedades, irrompem a cognominada crise fiscal do Estado e a febre avaliatria, pululando ento avaliadores. No Brasil, desde o tempo da elaborao da Constituio de 1988, a febre avaliatria ganha dimenso de epidemia e os avaliadores metamorfoseiam-se em festejados demiurgos, com a justificativa de preservar o bem e o patrimnio pblicos, como se antes desta Constituio tal imperativo no existisse, nem se colocasse como irrevogvel. Os direitos sociais, os projetos, os executores, os processos, a eficincia, a eficcia, os resultados e os impactos das polticas sociais so em geral vistos e examinados pelos avaliadores como elementos de igual valor. O insidioso raciocnio localiza-se exatamente neste ilusrio relativismo dos elementos das polticas sociais, apregoado pelos avaliadores. Em verdade, tais elementos dispem de valores desiguais: por exemplo, no se suprimem a vida e a liberdade por onerarem o oramento
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ou inexistirem fontes de financiamento para elas, embora abundem os defensores desta posio irracionalista. Na avaliao dos elementos das polticas sociais, o mnimo esperado que os direitos sociais gozem da posio de respeito e de superioridade, por inclusive participarem da Constituio de 1988, uma das mais livremente votadas no Brasil, integrando o Ttulo II, relativo aos Direitos e Garantias Fundamentais. Caso contrrio, sobra apenas como fnebre consolao curvar-se ao irracionalismo da meritocracia e ao seu relativismo nas polticas sociais. No caso brasileiro, depois da extino dos direitos sociais, quem sabe se no chegar a vez de fraquejarem o Estado de direito e o regime democrtico-liberal? A tradio histrica do Brasil revela constante interveno estatal no mbito da poltica social, alicerada ao longo do sculo XX em direitos sociais variados e gradativamente conquistados. A poltica econmica brasileira exemplar neste aspecto: mesmo em ocasies de negao explcita de sua presena na economia, o Estado funciona como salvaguarda e como propulsor dos detentores de capital. Agora, nesta etapa de desemprego em massa e de privaes ilimitadas, a interveno estatal imprescindvel para concretizar os direitos sociais contidos na Constituio de 1988, visando construir e afianar a segurana social no Brasil. II A idia de sociedade civil est ligada ao pensamento liberal, que ganha projeo no sculo XVIII e representa a sociedade dos cidados. O termo civil aqui significa que a sociedade forma-se de cidado, entendido como aquele que tem direitos e deveres. Nessa poca em que a palavra cidado sobressai, ela se contrape palavra sdito, que quer dizer aquele que obedece. A temtica relacionada com a sociedade civil liga-se ao conceito de cidado. Civil, que indica cidado, ganha complexidade com o passar do tempo. Os direitos mais restritos, existentes dentro do conceito de cidado, transformam-se em muitos direitos de cidadania, tornam-se direitos civis (as garantias individuais), direitos polticos (por exemplo: de reunio, de expresso de pensamento, de voto, de organizao de partido) e depois, no sculo XX, direitos sociais. Os direitos sociais so recentes, posteriores Primeira Guerra Mundial, ou seja, posteriores a 1919. Portanto, a idia de sociedade civil sugere a idia de cidadania de uma sociedade
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criada dentro do capitalismo, de uma sociedade vista como um conjunto ARTIGOS de pessoas iguais em seus direitos. Nesta sociedade, cidadania representa igualdade jurdica. H quem elabore outros conceitos de cidadania, considerando-a igualdade social, igualdade real. De fato, a cidadania fundamenta-se no princpio de que as pessoas so iguais perante a lei e unicamente perante a lei, porque a cidadania consiste em instrumento criado pelo capitalismo para compensar a desigualdade social, isto , a situao em que alguns acumulam riquezas, acumulam propriedades, enquanto outros no. Ento, no existe cidadania sem garantias de direitos, no existe cidadania sem igualdade jurdica. Alguns defendem o princpio de que ocorre uma cidadania sem o Estado. Defendem que possvel desenvolver uma cidadania em que os prprios grupos estabelecem-na. Por outro lado, certo que os direitos de cidadania historicamente nascem na sociedade, que nascem entre os trabalhadores, entre os miserveis, entre os despossudos. Eles reivindicam seus direitos e conseguem ao longo de mais de dois sculos para c alcanar alguns deles. Os direitos gerados dentro da cidadania s se transformam em leis, em imperatividade jurdica, quando so conquistados e impostos. Os direitos sociais, por exemplo, florescem com uma guerra mundial, a Primeira Guerra Mundial, e depois a Segunda Guerra Mundial permite o aparecimento do chamado Estado do Bem-Estar Social, em certos pases industrializados. Os principais direitos fundamentais compem o chamado Estado de direito democrtico. O Estado de direito aparece no liberalismo, todavia o Estado de direito democrtico impe algo mais: o princpio da soberania popular. Este princpio diz que o governo e o Estado necessitam de legitimidade vinda do povo. O Estado de direito democrtico requer soberania popular, em geral enganosamente entendida como expresso do voto. Alega-se o seguinte: o Estado democrtico porque h o voto. Ingenuidade flagrante, porque o Estado pode ser antidemocrtico e ter o voto. Napoleo I estabeleceu uma tirania na Frana, a partir do final do sculo XVIII, realizando plebiscito e ganhando com enorme maioria de votos. O consenso eleitoral representa algo fugidio e a sociedade no pode ficar nisto, no pode fundar nela a legitimao democrtica do Estado, imprescindvel o controle social dele.

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O Estado de direito democrtico exige o voto universal, o voto para todas as pessoas, mas o voto no passa de um de seus componentes para garantir a soberania popular. Outro componente bsico o controle social da administrao pblica. Determinadas sociedades permitem maior controle social da administrao pblica do que outras. Como forma de ao democrtica, o controle social da administrao pblica representa um dos elementos mais importantes da democracia. A democracia no constitui um estgio, ela constitui um processo. O processo pelo qual a soberania popular vai controlando e aumentando os direitos e os deveres um processo prolongado, implicando avano muito grande dentro da sociedade. Quanto mais coletiva a deciso, mais democrtica ela . Qualquer conceito de democracia, alis h vrios deles, importa em grau crescente de coletivizao das decises. Quanto mais o interesse geral envolve um conjunto de decises, mais democrticas elas so. O Estado e o governo sofrem processo de democratizao ou de antidemocratizao. Quanto menos interesses coletivos, quanto menos coletivizao existe nas decises e, portanto, quanto mais particularizao existe nas decises, menos democrtico ou nada democrtico o governo. Se a sociedade fortemente democrtica, tende a construir governo democrtico, mas sociedade dominantemente autoritria, discriminatria, violenta, no tende a sustentar esta espcie de governo. O Estado no cria a sociedade, mas acontece o contrrio. Determinada sociedade expressa em determinado Estado e em determinado governo suas necessidades individuais e grupais, suas ansiedades, seus preconceitos, suas contradies e sua maldade, os quais esto presentes em vrias circunstncias passveis de anlise. III A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, estabelece direitos civis, polticos e sociais. A realizao desses direitos exige a mobilizao da sociedade, porque dela nascem as necessidades e as angstias. Com relao poltica educacional, a Constituio Federal de 1988 concede amplos direitos, confirmando e ampliando o interesse social pela educao. Desde a Constituio monrquica de 1824, a primeira Constituio brasileira, a educao irrompe como o fundamento da poltica social, que s alcana maior abrangncia durante o sculo XX. No

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final deste sculo, falou-se bastante a respeito da educao e de sua imARTIGOS portncia, porm muito se desarticulou a aplicao dos direitos educacionais. Nina Beatriz Ranieri descreve a participao estatal na educao superior, da seguinte maneira:
O Estado brasileiro tem presena expressiva no campo da educao superior: planeja, define polticas e as executa; legisla; regulamenta; interpreta e aplica a legislao por meio dos Conselhos de Educao; financia e subvenciona o ensino, a pesquisa e a extenso de servios; mantm universidades e demais instituies pblicas de ensino superior; oferece diretamente ensino de graduao e ps-graduao; autoriza, reconhece, credencia, recredencia, supervisiona cursos e instituies; determina suas desativaes; avalia alunos, cursos e instituies por todo o Pas; interfere na organizao do ensino; estabelece diretrizes curriculares etc. Tudo se d na esfera pblica e na privada, e em relao a todos os sistemas de ensino. (2000, p. 23)

A atuao do Estado brasileiro no diferente nos outros ramos de ensino, notadamente no fundamental e no mdio. A Constituio determina a vida social, poltica e jurdica do Brasil, organizando o Estado. Ao ordenar a sociedade e o Estado, a Constituio tambm dispe sobre a educao e sobre a forma de concretiz-la. Assim, quando se buscam as bases do Direito Educacional, o ponto de partida deve estar na Constituio, naqueles princpios abrangentes, capazes de multiplicarem-se em muitos direitos, em muitas garantias e muitos deveres. Neste caso, necessrio considerar o artigo 3 da Constituio Federal de 1988:
Art. 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Entrelaando educao e desenvolvimento, Pinto Ferreira considera o seguinte:


A frmula educao para o desenvolvimento realmente proveitosa, entretanto difcil se torna a educao sem o desenvolvimento, j que a educao, sendo um privilgio de minorias privilegiadas e ricas, s floresce nas reas de prosperidade, e no nas reas de pobreza. (1995, p. 261)

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A presena da educao na Constituio Federal deve ser examinada necessariamente com base nesses objetivos expostos no artigo 3, dos quais ela no pode estar de nenhum modo afastada. Os princpios bsicos, contidos no artigo 3 da Constituio, devem influir na teoria e na prtica educacionais derivadas do Captulo III, denominado Da Educao, da Cultura e do Desporto, no Titulo VIII (Da Ordem Social), juntamente com outros preceitos distribudos ao longo do texto constitucional. Por outro lado, os direitos e garantias fundamentais, discriminados no Ttulo II, da Constituio Federal de 1988, constituem os outros princpios bsicos a serem obedecidos na teoria e na prtica educacionais, contidas no Captulo III, do Ttulo VIII. Estes direitos do homem somente se realizam quando esto sustentados nas garantias constitucionais, no tendo, sem elas, qualquer validade prtica. Os principais direitos do homem so declaraes e as garantias fundamentais representam os instrumentos necessrios efetivao deles. A ordem constitucional do Brasil protege a vida, a liberdade, a segurana e a propriedade de todos que estejam a ela subordinados. Portanto, nesta ordem constitucional se incluem os direitos educacionais especialmente do aluno, do professor, da escola e da famlia. Por sinal, estes direitos e garantias fundamentais j constam da Declarao Universal de Direitos, aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas ento reunida em Paris, no dia 10 de dezembro de 1948, da qual o Brasil signatrio. Antes da Constituio Federal de 1988, o Brasil reconhece o que est escrito na Proclamao de 1948, a qual alude ao ensino e educao:
A PRESENTE DECLARAO UNIVERSAL DE DIREITOS HUMANOS como ideal comum pelo qual todos os povos e naes devem esforar-se, a fim de que tanto os indivduos como as instituies, inspirando-se constantemente nela, promovam, mediante o ensino e a educao, o respeito a estes direitos e liberdades, e assegurem, por medidas progressivas de carter nacional e internacional, seu reconhecimento e aplicao universais e efetivos, tanto entre os povos dos Estados Membros como entre os dos territrios colocados sob sua jurisdio. (Maisculas do texto).

Ocupando-se particularmente da educao, a Declarao Universal de Direitos Humanos, da Organizao das Naes Unidas (ONU), feita em 1948, prescreve:

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Artigo 26. 1. Toda pessoa tem direito educao. A educao deve ser gratuita, ao menos na instruo elementar e fundamental. A instruo elementar ser ARTIGOS obrigatria. A instruo tcnica e profissional haver de ser generalizada; o acesso ao estudos superiores ser igual para todos, em funo dos mritos respectivos. 2. A educao ter por objeto o pleno desenvolvimento da personalidade humana e o fortalecimento do respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais; favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e todos os grupos tnicos ou religiosos; e promover o desenvolvimento das atividades das Naes Unidas para a manuteno da paz. 3. Os pais tero direito preferencial para escolher o tipo de educao que se dar a seus filhos.

Em certo sentido, a comunidade internacional, na qual o Brasil se insere, por intermdio da Declarao Universal de Direitos Humanos da ONU, antecede e inspira a Constituio Federal de 1988, somandose s exigncias da sociedade brasileira, tambm no campo educacional, alm de outros. Relativamente educao, o Brasil submete-se a pactos internacionais, firmados por ele, como por exemplo s na dcada de 1990: a Conferncia Internacional de Educao para Todos, Jomtien, Tailndia, 1990; a Declarao de Nova Delhi, ndia, 1993; a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento, Cairo, Egito, 1994; a Cpula Mundial de Desenvolvimento Social, Copenhague, Dinamarca, 1995; a 4 Conferncia sobre a Mulher, Beijing, China, 1995; a Afirmao de Aman, Jordnia, 1996; a 45 Conferncia Internacional da Unesco, Genebra, Sua, 1996 e a Declarao de Hamburgo, Alemanha, 1997. Quanto gratuidade na educao, destaque-se o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1992, que a assegura no artigo 13:
a) educao primria dever ser obrigatria e acessvel gratuitamente a todos; b) a educao secundria em suas diferentes formas, inclusive a educao secundria tcnica e profissionalizante, dever ser generalizada e tornar-se acessvel a todos, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino gratuito; c) a educao de nvel superior dever igualmente tornar-se acessvel a todos, com base na capacidade de cada um, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino gratuito. (Cf. Ranieri, 2000, p. 75 e 76).

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IV Como se notou antes, a educao se apresenta em todas as Constituies do Brasil, na imperial de 1824 e nas demais republicanas: de 1891, 1934, 1946, 1967 e de 1988. A Constituio da monarquia brasileira traz dois itens, de nmeros 32 e 33, do artigo 179, que se referem educao. O primeiro item garante a gratuidade da educao primria e o segundo item faz meno criao de colgios e de universidades. A persistncia da atividade educativa nas Constituies do Brasil pode dar a impresso de que pode ser verdadeira, ao menos quanto a ela, sua presuno da constitucionalidade. Carlos Maximiliano afirma: Forte a presuno da constitucionalidade de um ato ou de uma interpretao, quando datam de grande nmero de anos, sobretudo se foram contemporneos da poca em que a lei fundamental foi votada. (1981, p. 307) Na Constituio Federal de 1988, a educao compe os direitos sociais, junto com outros direitos. A Constituio Federal relaciona os direitos sociais em seu artigo 6 e posteriormente particulariza-os no Ttulo VIII (Da Ordem Social): Art. 6 - So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Os direitos individuais e os direitos sociais consistem num todo, a exigir um procedimento diferente do Estado, quanto a eles. So esclarecedoras as observaes de Celso Ribeiro Bastos sobre a distino de procedimento estatal, ante os direitos individuais ou os direitos sociais:
Ao lado dos direitos individuais, que tm por caracterstica fundamental a imposio de um no fazer ou abster-se do Estado, as modernas Constituies impem aos Poderes Pblicos a prestao de diversas atividades, visando o bem-estar e o pleno desenvolvimento da personalidade humana, sobretudo em momentos em que ela se mostra mais carente de recursos e tem menos possibilidade de conquist-los pelo seu trabalho. (1998, p. 259)

Os direitos individuais implicam o no fazer do Estado, enquanto os direitos sociais impem-lhe um fazer e uma maior positividade, como assevera Jos Afonso da Silva:
os direitos sociais, como compreenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que

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possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. (1992, p. 258) ARTIGOS

As polticas sociais, apoiadas em direitos sociais, tornam obrigatrias e imediatas as medidas estatais para elevar a condio humana dos titulares desses direitos. Tais medidas vm em resposta s necessidades sociais e transformam em realidade os direitos sociais, sobressaindo nas medidas os pobres e os miserveis. Na educao, as medidas originrias de direitos sociais e de polticas sociais significam nus do Estado, de acordo com a Constituio Federal de 1988. V Constitucionalmente, a educao brasileira deve ser direito de todos e obrigao do Estado; deve acontecer em escolas; deve seguir determinados princpios; deve ratificar a autonomia universitria; deve conservar a liberdade de ensino; e principalmente deve converter-se em direito pblico subjetivo, com a possibilidade de responsabilizar-se a autoridade competente. Por sua grande importncia, preciso indicar aqui os artigos do regime jurdico da educao, na Constituio Federal de 1988:
Art. 205 - A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Art. 206 - O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: I igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais; V - valorizao dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos; VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei; VII - garantia de padro de qualidade. Art. 207 - As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Pargrafo 1- facultado s universidades admitir professores, tcnicos e cientistas estrangeiros, na forma

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da lei. Pragrafo 2 - O disposto neste artigo aplica-se s instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica. Art. 208 - O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria; II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito; III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino; IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Pargrafo 1 - O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo. Pargrafo 2 - O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. Pargrafo 3 - Compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia escola. Art. 209 - O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: I - cumprimento das normas gerais da educao nacional; II - autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico. Art. 210 - Sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais. Pargrafo 1 - O ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas pblicas de ensino fundamental. Pargrafo 2 - O ensino fundamental regular ser ministrado em lngua portuguesa, assegurada s comunidades indgenas tambm a utilizao de suas lnguas maternas e processos prprios de aprendizagem. Art. 211 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino. Pargrafo 1 - A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Pargrafo 2 - Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. Pargrafo 3 - Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. Pargrafo 4 - Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. Art. 212 - A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da
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receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Pargrafo 1 -ARTIGOS A parcela da arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no considerada, para efeito do clculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. Pargrafo 2 - Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, sero considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213. Pargrafo 3 - A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, nos termos do plano nacional de educao. Pargrafo 4 Os programas suplementares de alimentao e assistncia sade previstos no art. 208, VII, sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios. Pargrafo 5 - O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao recolhida, pelas empresas, na forma da lei. Art. 213 - Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que: I - comprovem finalidade no-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educao; II - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao Poder Pblico, no caso de encerramento de suas atividades. Pargrafo 1- Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do educando, ficando o Poder Pblico obrigado a investir prioritariamente na expanso de sua rede na localidade. Pargrafo 2- As atividades universitrias de pesquisa e extenso podero receber apoio financeiro do Poder Pblico. Art. 214 - A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao plurianual, visando articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do Poder Pblico que conduzam : I - erradicao do analfabetismo; II - universalizao do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formao para o trabalho; V - promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.

O regime jurdico da educao formado ainda por outros artigos da Constituio Federal de 1988. Estes artigos acham-se dispersos no texto constitucional e, para maior brevidade, pode-se utilizar a concisa classificao feita por Edivaldo M. Boaventura, com atualizaes (1995, p. 39 e 40):
A) Competncias em educao: 1) Competncia privativa da Unio: estabelecer diretrizes e bases da educao nacional: artigo 22, XXIV; 2) Competncia da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: proporcionar meios

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de acesso educao: artigo 23, V; 3) Competncia da Unio, dos Estados e do Distrito Federal: legislar concorrentemente sobre educao: artigo 24, IX; 4) Competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: fixar e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito: artigo 23, XII; 5) Competncia legislativa e suplementar dos Estados no campo educacional: artigo 24, pargrafo 2. B) Demais menes da educao no interior da Constituio Federal de 1988: 1) Educao como direito social: artigo 6, caput; 2) Educao ambiental: artigo 225, pargrafo 1, VI; 3) Eliminao do analfabetismo e universalizao do ensino fundamental nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 60, caput, combinado com o artigo 214 da Constituio; 4) Recebimento de recursos pblicos pelas escolas comunitrias, confessionais, filantrpicas, fundaes de ensino e pesquisa: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 61, caput; 5) Colgio Pedro II, da cidade do Rio de Janeiro, continua no sistema federal de educao: artigo 242, pargrafo 2; 6) Ensino da Histria do Brasil: artigo 242, pargrafo 1; 7) Assistncia educacional gratuita ao ex-combatente, extensiva aos dependentes: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 53, IV; 8) Imunidade tributria s instituies educacionais e de assistncia social, sem fins lucrativos: artigo 150, VI, c; 9) Competncia dos Municpios para manter programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental: artigo 30, VI; 10) Creches e pr-escolas aos filhos e dependentes dos trabalhadores urbanos e rurais, desde o nascimento at seis anos de idade: artigo 7, XXV, combinado com o artigo 208, IV; 11) Criao por lei do Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR),: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 62; 12) Garantia de acesso do trabalhador adolescente escola: artigo 227, pargrafo 3, III; 13) Exceo da gratuidade do ensino pblico, nas instituies educacionais oficiais, criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgao da Constituio: artigo 242, caput; 14) Interveno do Estado em seus Municpios e da Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, por no aplicar o mnimo exigido da receita municipal no ensino: artigo 35, III; 15) A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito educao: artigo 227, caput; 16) Salrio mnimo capaz de atender s necessidades vitais bsicas dos trabalhadores urbanos e rurais, e tambm s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social: artigo 7, IV.

VI A educao, como direito pblico subjetivo, cria a situao em que preciso haver escolas para todos, seguindo o disposto no regime jurdico constitucional e dando maior realce ao Poder Judicirio neste setor.
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Os indivduos tm o direito de requerer ao Estado a prestao educacional, porque o descumprimento deste dever traz comoARTIGOS conseqncia a responsabilizao da autoridade competente, segundo o artigo 208, pargrafos 1 e 2, da Constituio Federal de 1988. No quadro das garantias constitucionais, o mandado de segurana mostra-se um instrumento jurdico de destaque no Direito Educacional, podendo ser empregado amplamente, mesmo como mandado de segurana coletivo, em favor da escola, da atividade educativa e da vida acadmica, protegendo direito lquido e certo, demonstrado imediatamente, e no mera expectativa de direito. A Constituio Federal de 1988 define o mandado de segurana, no artigo 5, LXIX:
Art. 5 - ...Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.

No que diz respeito ao mandado de segurana coletivo, a Constituio Federal preceitua no artigo 5, LXX:
Art. 5 - (...) LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Como inovao, h na Constituio de 1988 o mandado de injuno, exposto em seu artigo 5, LXXI:
Art. 5 - (...) LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.

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Por conseguinte, o mandado de injuno permite o exerccio dos direitos e das liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania, caso inexista norma regulamentadora. Ao assegurar um direito, o mandado de injuno tem dois pressupostos: um direito constitucional apresentado por algum e a falta de norma regulamentadora a obstaculizar seu exerccio. Alm disso, a Constituio Federal de 1988 institui o habeas data, no artigo 5, LXXII:
Art. 5 - (...) LXXII - conceder-se- habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.

Para a utilizao do habeas data, beneficiado com a gratuidade, necessrio que os dados sejam de carter pessoal, que estejam na posse de entidades governamentais, tais como rgos da administrao direita e indireta (autarquias, fundaes criadas pelo Poder Pblico, sociedade de economia mista e empresas pblicas). Por outro lado, a Constituio garante o direito intimidade, previsto no artigo 5, X:
Art. 5 - (...) X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao.

VII Ao contrrio do que quase sempre se nota, o Direito Educacional no se reduz a uma simples, s vezes simplria, exposio da legislao do ensino. O Direito Educacional consiste numa rea de estudos jurdicos, com contribuies importantes, como mais recentemente as de Nina Beatriz Ranieri e de Edivaldo M. Boaventura. A educao, na Constituio Federal de 1988, um bem jurdico, principalmente porque com ela se constri uma sociedade livre, justa e solidria e s com ela se garante o desenvolvimento nacional, dentro do que determina o seu artigo 3, no qual se acham os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil.
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Como direito pblico subjetivo, a educao pode ser protegida por ARTIGOS ser um bem jurdico, individual e coletivo, com a fora de direito de ao. A Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, conforme ordenado no artigo 22, XXIV, da Constituio, disciplinando a educao escolar, efetivada sobretudo pelo ensino em instituies prprias. Esta Lei tem dado oportunidade abundncia de normas regulamentares, impossibilitando a flexibilizao das atividades educacionais. Ento, nem sempre as previses constitucionais so levadas em conta e no se concretizam, quando na verdade, de um lado, significam direitos individuais e sociais e, de outro, obrigaes do Estado. Deve-se prestar ateno igualmente no fato de a Constituio Federal de 1988 dividir os encargos harmoniosamente entre a Unio, os Estados e os Municpios, sob a coordenao da Unio. As atribuies da Unio esto claras nos trs primeiros pargrafos do seu artigo 211, em que so especificadas as competncias materiais dos membros da federao, e em outros artigos em que so apontadas suas competncias materiais privativas, como nos casos do artigo 21, IX; do artigo 34,VII, e; do artigo 211, pargrafo 1; do artigo 212, caput; do artigo 206, VII; do artigo 209, II. Nas disposies constitucionais, repartem-se competncias materiais entre a Unio, os Estados e os Municpios, conciliando atribuies privativas e atribuies comuns A Constituio de 1988 no concede atuao prioritria da Unio a qualquer nvel de ensino, o que, em vista disto, autoriza sua atuao supletiva e redistributiva em todos os nveis educacionais. Assim, a Unio age supletiva e redistributivamente nos vrios nveis de ensino, porm suas competncias legislativas so indicadas de modo explcito, ficando aos Estados e aos Municpios o restante. A organizao da educao brasileira segue a mesma direo da organizao poltico-administrativa da Repblica, fundamentada no federalismo, havendo descentralizao normativa e executiva, de acordo com o artigo 18, caput da Constituio: Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. O federalismo constitucional mostra a ausncia de hierarquia entre o sistema de ensino da Unio, o dos Estados, o do Distrito Federal e o dos Municpios, a no ser quando a Unio legisla nacionalmente sobre
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diretrizes e bases e sobre normas gerais, para ordenar a educao brasileira (cf. Ranieri, 2000). Ao colocar em prtica a Lei n 9.394/96, que fixa as diretrizes e bases da educao nacional, os rgos do Poder Executivo exercitam o poder regulamentar, uma funo administrativa e no legislativa, exorbitando de suas faculdades. O poder regulamentar dos rgo do Poder Executivo, de essncia puramente administrativa, ao inverso do que vem acontecendo, no pode exceder-se na regulamentao da Lei n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), que altera a organizao educacional do Brasil e flexibiliza os processos educativos. Os abusos do poder regulamentar, na administrao educacional, por parte dos rgos do Poder Executivo, ao produzir normas de comportamento e de organizao destinadas a regulamentar a Lei n 9.394/96 (LDB), acabam por conspurcar os preceitos desta Lei e da Constituio de 1988. Tais rgos administrativos do Poder Executivo, em seu empenho de regulamentar pormenorizadamente a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, complicam e impedem a ao educativa, criando rumos diferentes descentralizao e flexibilidade, determinados por esta Lei. Como a Lei n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) goza de situao distinta, goza de um regime especial, atuando como lei complementar Constituio Federal de 1988, no pode ser violada por lei federal ordinria, que venha estabelecer algo diverso do que ela estabelece. Leis complementares, como a Lei da Diretrizes e Bases da Educao Nacional, no podem ser transgredidas em suas competncias materiais privativas, porque as infraes a essas leis querem dizer, simultaneamente, infraes s normas constitucionais (Constituio de 1988: artigo 22, XXIV, quanto LDB) (cf. Ranieri, 1999). VIII O regime jurdico da educao, e ainda o Direito Educacional, integram-se no Direito Pblico e, consequentemente, no Direito Administrativo, pois a educao se pe como direito pblico subjetivo. Em se tratando de esfera de investigao e de disciplina normativa, o Direito Educacional se distingue pela natureza pblica da educao e pelo predomnio do interesse pblico sobre o interesse particular, abrangendo no somente as instituies pblicas e privadas de ensino, como tambm os indivduos vinculados a ele.

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No Direito Educacional, a Constituio Federal de 1988 e, em seguida, a Lei n 9.394/96 (LDB) mudam essencialmenteARTIGOS no campo educacional o regime privado, sujeitando este regime aos princpios constitucionais que guiam a educao brasileira. Assim, o Direito Educacional, na condio de direito especializado, envolve definies, princpios, comparaes com outros sistemas, legislao, jurisprudncia, levando em conta as relaes jurdicas geradas na atividade educativa e tendo por objetivo proporcionar a educao a todos (cf. Boaventura, 1996; Ranieri, 2000). No que diz respeito educao, o direito pblico subjetivo expressase na faculdade de exigir, proveniente de relao jurdico-administrativa. Pelo direito pblico subjetivo, o indivduo tem a possibilidade de exigir da administrao pblica o cumprimento de prestaes educacionais, asseguradas por norma jurdica. Alm disso, pelo poder regulamentar, os rgos do Poder Executivo possuem a capacidade de editar regulamentos, ou seja, editar regras ou normas, mas tal capacidade no se desliga da lei, no exercida contra ela, e sim dentro da lei, que a limita e a condiciona. Na administrao pblica, o regulamento ocupa o mais alto grau na categoria de normas, localizando-se logo abaixo da lei, completando-a. Todavia, configura abuso do poder regulamentar o exerccio indevido, por rgos do Poder Executivo, da competncia do Poder Legislativo (cf. Cretella Jnior, 1999, p. 160 e 348). O Direito Administrativo e, de modo geral, a administrao pblica esto subordinados a determinados princpios jurdicos, que repercutem no Direito Educacional. So eles, segundo a Constituio de 1988: os princpios jurdicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia (cf. Medauar, 2000, p. 142 e 144). O Direito Educacional, no entanto, deve partir de idias como as de Pontes de Miranda, em seus Comentrios Constituio de 1946:
A educao somente pode ser direito de todos se h escolas em nmero suficiente e se ningum excludo delas, portanto se h direito pblico subjetivo educao, e o Estado pode e tem de entregar a prestao educacional. Fora da, iludir com artigos de Constituio ou de leis. Resolver o problema da educao no fazer leis, ainda excelentes; abrir escolas, tendo professores e admitindo os alunos.

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POLITICS AND THE BASES OF EDUCATIONAL LAW


ABSTRACT: Taking education as a mediation element, this essay refers to the relationship among society, State and law. It begins defining distinct and remarkable moments of social policy in the XXthcentury, in Brazil: 1) Social policy as a control upon politics (1930-1954); 2) Social policy as control policy (1964-1988); 3) Social policy with no social rights (from 1988 on). The ideas of civil society, citizenship, civil, political and social rights are then reviewed to characterize the so-called democratic Rule of Law and pinpoint some basic elements of democracy. The 1988 Federal Constitution establishes the democratic Rule of Law and clarifies the educational policy to be implemented in Brazil. Based on the numberless articles throughout the constitutional text and on their connection to international treaties, in the field of education, that either precede, are contemporary or follow its promulgation, this educational policy is widely commented. As a matter of fact, the Federal Constitution reinforces the juridical tradition of education in the Brazilian constitutional texts, thus assuming its constitutionality. Actually, through different articles scattered within it, the 1988 Constitution defines the juridical regulation of education, transforming it into a subjective public right. This is a crucial point, since Brazilians have the right to petition the State for education, as the competent authorities cannot be exonerated from their liability. This essay shows that the Educational Law goes beyond a mere exposition of the teaching legislation, inasmuch as education becomes an individual and collective, juridical asset, even though the constitutional determinations are not always enforced. Key words: Social Policies and Citizenship; Society; State and Law; Law and Education; Citizenship and Education.

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