POLTICAS AMBIENTAIS E A DETERMINAO DA ESCALA SUSTENTVEL DE UTILIZAO DOS RECURSOS NATURAIS ROBERTA FERNANDA DA PAZ DE SOUZA; MARCELA FERNANDA

DA PAZ DE SOUZA; UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA JUIZ DE FORA - MG - BRASIL roberta@metal.eeimvr.uff.br PSTER Agropecuria, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentvel

Polticas ambientais e a determinao da escala sustentvel de utilizao dos recursos naturais

Grupo de Pesquisa: Agropecuria, Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Resumo A falta de mercado definido para os bens e servios prestados pelo meio ambiente cria uma srie de problemas quanto a sua alocao eficiente e utilizao sustentvel. A interveno do governo, atravs da adoo de polticas macroeconmicas e ambientais se torna, portanto, imprescindvel gesto dos recursos ambientais. Nos ltimos anos, o Ministrio do Meio Ambiente vem utilizando diversos instrumentos de poltica ambiental para que, na busca pelo crescimento econmico, no sejam desconsiderados fatores ambientais, sociais, ticos e culturais. A criao de Unidades de Conservao uma das principais medidas adotadas com vistas a diminuir os efeitos da destruio dos ecossistemas. Apesar da obteno de resultados positivos quanto a preservao de ecossistemas, muito ainda se h de fazer para que a sustentabilidade das atividades produtivas seja alcanada. Palavras-chave: Polticas Pblicas, Escala Sustentvel e Unidades de Conservao.

Abstract

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Rio Branco Acre, 20 a 23 de julho de 2008 Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

The lack of a defined market to goods and services rendered by environment creates a series of problems concerning to its efficient allocation and sustainable utilization. The govern intervention, by means of the adoption of macroeconomic and environmental politics, becomes, thus, essential to the management of the environmental resources. In the last years the Environment Ministry has been utilizing several instruments of environmental politics so that, in the search for the economic growing, environmental, social, ethical and cultural factors are not discharged. The creation of Conservation Unities is one of the main measures adopted aiming at diminishing the effects of the destruction of the environment. In spite of the obtaining of positive results concerning the ecosystems preservation, there is much yet to be done so that the sustainability of the producing activities is reached. Key Words: Public politics, Sustainable scale, Conservation unities.

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1. Introduo A ausncia de direitos de propriedade bem definidos para os recursos ambientais faz com que sua utilizao seja fonte de diversos problemas. A gerao de externalidades um deles, j que o uso de determinado recurso ou servio ambiental acarreta em efeitos (em grande parte negativos) para demais indivduos que no possuem instrumentos capazes de elimin-los. A interveno governamental, portanto, atravs da adoo de polticas que busquem tornar eficiente a alocao dos recursos naturais de extrema importncia. Assim, em atendimento s necessidades das sociedades, as diversas polticas pblicas, como a de sade, a educacional, a ambiental, so adotadas pelo Estado e, em alguns casos, pela sociedade civil1 organizada s prioridades do Pblico (Tapia, 2006). Entretanto, muitas vezes, para que as prioridades do Pblico sejam atendidas, alguns sacrifcios se fazem necessrios, o que pode gerar custos polticos elevados para os gestores que optarem por tomar a deciso intertemporal de sacrificar o presente em troca de um futuro mais sustentvel. Principalmente num contexto de globalizao financeira e comercial, no qual a reduo (e em alguns casos a eliminao) das fronteiras entre pases faz com que as decises de poltica econmica tomadas por governantes de um pas sejam observadas e influenciadas por dirigentes de outros pases, j que os mesmos podem ou no se beneficiar de tal conjunto de polticas. Torna-se evidente, portanto, a necessidade do comprometimento dos agentes do governo, no intuito de adotar polticas de forma autnoma e com vistas ao atendimento de objetivos que se refiram no somente a resultados econmicos positivos, mas com vistas a alcanar condies macroeconmicas favorveis associadas ao desenvolvimento sustentvel2. 2. A adoo de polticas pblicas e a alocao eficiente dos recursos naturais As caractersticas especficas3 dos recursos naturais impedem que sua alocao seja feita de maneira eficiente pelo mercado, fazendo com que a interveno governamental seja indispensvel na gesto dos mesmos.

Salgado (2005) coloca que, a participao da Sociedade Civil, o Associativismo Voluntrio, em conjunto com as polticas de base, atravs das reivindicaes e questionamentos tambm impulsionaram o surgimento das polticas governamentais, setoriais e sociais. 2 De acordo com o estudo da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, intitulado Nosso Futuro Comum (1991), entende-se por desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem suas prprias necessidades. 3 No-exclusividade, no-rivalidade, falta de direitos de propriedade bem definidos, etc.

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Para que possa intervir na atividade econmica, o governo dispe de diversos instrumentos de polticas macroeconmicas. Os principais podem ser observados na tabela 1.

Tabela 1. Alguns Instrumentos de Poltica Macroeconmica Poltica Instrumentos Fiscal - Impostos - Gastos do Governo Monetria - Taxa de Juros - Taxa de Redesconto - Emisso Monetria - Depsitos Compulsrios Cambial - Interveno no mercado de cmbio Comercial - Subsdios - Tarifas - Barreiras Alfandegrias Fonte: Vasconcelos (2006). Usualmente utilizadas com vistas a estabelecer o crescimento econmico e a conseqente elevao dos nveis de renda, emprego e consumo, as polticas macroeconmicas tambm causam impactos significativos no meio ambiente. O estmulo de investimentos com vistas a alcanar nveis mais elevados do produto nacional acaba, muitas vezes, por exercer presso sobre os recursos e servios ambientais (que, como se sabe, so limitados), seja atravs da reduo do patrimnio ambiental ou pela elevao da quantidade de dejetos depositados na natureza. Nesse contexto, faz-se necessria a busca de um modelo de crescimento que permita a preservao dos recursos naturais atravs de seu uso sustentvel. Da mesma maneira, deve haver a internalizao dos custos gerados pelas atividades produtivas e a induo da mudana do padro de utilizao dos recursos naturais via adoo de polticas governamentais. Segundo Daly e Farley (2003), com base nos preceitos da economia ecolgica, as polticas macroeconmicas e ambientais deveriam contribuir para o atendimento dos seguintes objetivos: a escala sustentvel, a distribuio justa e a alocao eficiente dos recursos naturais. O primeiro objetivo atendido deveria ser o da escala, que consiste na determinao do limite sustentvel de utilizao dos recursos e servios ambientais. Depois disso, deve-se procurar resolver o problema da distribuio justa, que consiste na repartio justa dos direitos de uso dos recursos e servios ambientais. Por fim, a alocao eficiente desses recursos deve ser alcanada. Para o atendimento de objetivos diversos, devem ser adotadas polticas especficas, sendo cada qual compatvel com o objetivo proposto. Outra recomendao para a adoo de tais polticas seria a de que os objetivos pudessem ser atendidos com o mnimo de sacrifcio da liberdade individual, o que poderia tornar sua aplicao mais fcil e eficiente (Joo, 2004). ______________________________________________________________________
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No Brasil, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem adotando polticas ambientais no intuito de que o pas possa buscar crescimento, mas sem perder de vista valores ambientais, culturais, ticos e de justia social. Para tanto, suas polticas adotadas desde 2003 seguem as seguintes diretrizes: a) Promoo do desenvolvimento sustentvel (sustentabilidade ambiental, social e econmica); b) Necessidade de controle e participao social; c) Fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente e d) Adoo do Princpio da Transversalidade, que consiste na incluso do meio ambiente como alvo das polticas de todos os Ministrios e no apenas do Ministrio do Meio Ambiente. Para a operacionalizao de tais polticas esto disponveis diversos instrumentos, dos quais alguns sero apresentados na prxima seo. 3. Escala tima de utilizao de recursos: Tipologia e instrumentos de poltica ambiental

Na medida em que os problemas ambientais vo se agravando so desenvolvidos mecanismos capazes de eliminar ou minimizar tais problemas. Daly e Farley (2003) apresentam alguns dos instrumentos utilizados com vistas a alcanar objetivos de sustentabilidade regulao direta, taxas Pigouvianas, subsdios Pigouvianos e licenas comercializveis -, os mesmos sero apresentados a seguir. A regulao direta a forma dominante de poltica ambiental que afeta a escala e pode assumir diversas formas. Os mecanismos limitam as quantidades de recursos utilizados e o volume de dejetos depositados no ambiente, alm de determinar que os responsveis por eliminar as externalidades geradas so aqueles que a causaram. Os padres de utilizao so pr-determinados e, caso tais determinaes no sejam cumpridas, os responsveis so penalizados. Essas so as medidas conhecidas como comando e controle. So polticas que possibilitam delimitar a utilizao dos recursos de forma a manter uma escala favorvel e podem ser adotadas de forma igualitria entre os indivduos. Como desvantagens de tal sistema so apresentados: - desconhecimento sobre os custos marginais da poluio, o que impede a determinao do ponto timo (cmg=rmg); o sistema no apresenta incentivos permanentes melhoria, apenas obriga que a regra seja cumprida; a regra pode ser utilizada da mesma forma para todos, mas as condies econmicas dos agentes so diferentes. As taxas Pigouvianas determinam, atravs de um preo-sombra, o valor que cada poluidor deveria pagar pelo servio ambiental que est utilizando. Essa taxa proposta por Pigou seria equivalente ao custo externo marginal. Nesse sistema os direitos de propriedade sobre os recursos naturais passam para o estado e a firma fica livre para poluir, desde que pague pelas externalidades geradas. Os subsdios Pigouvianos constituem no pagamento de um bnus para firmas que reduzirem a emisso de poluentes no ambiente. Um dos problemas de tal mecanismo que o mesmo poderia elevar a poluio, j que o subsdio elevaria a margem de lucro da empresa possibilitando a atrao de novas entrantes. Assim, cada firma reduz sua poluio mas, com as novas entrantes, a poluio total seria mais ______________________________________________________________________
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elevada. O pagamento dos subsdios poderia ser mais eficiente se oferecidos como incentivos queles que buscassem restaurar o meio ambiente. O ltimo instrumento apresentado a licena comercializvel. Esses so mecanismos utilizados para atingir um objetivo especfico, a partir da determinao de cotas de poluio permitidas. O problema seria a determinao de tais cotas e a distribuio das mesmas. No caso das cotas comercializveis, caso o proprietrio no utilize toda a sua permisso para poluir, poder vend-la para outros agentes para que delas faam uso. Sera da Motta et. al (2000) apresentam alguns dos instrumentos econmicos aplicados no Brasil. Tais instrumentos esto sintetizados na tabela 2. Tabela 2. Instrumentos econmicos aplicados no Brasil. Instrumentos Propsitos Cobrana pelo uso da gua em bacias Para financiamento de entidades de hidrogrficas por volume e contedo bacias hidrogrficas e induo do uso poluente racional dos recursos hdricos. Tarifa de esgoto industrial baseada no Para recuperao de custos de estaes contedo de poluentes de tratamento de esgoto. Imposto de poluio do ar e poluio Para financiamento do rgo estadual. hdrica Compensao financeira devido a Para compensar municpios e estados explorao dos recursos naturais onde se realiza a produo e tambm as agncias de regulao. Impostos por desmatamento Para compensar municpios para restries de uso do solo em reas de mananciais e de preservao florestal. Compensao fiscal por reas de Para financiar projetos de preservao reflorestamento pblico; Para financiar atividades do servio florestal do estado. Fonte: Sera da Motta et. al. 2000.

A adoo de tais instrumentos por muitas vezes os propsitos aos quais se destinam no so atendidos, por serem observados problemas quanto: - a jurisdio da gesto dos recursos arrecadados; - as polticas no conseguem modificar o comportamento dos indivduos quanto utilizao sustentvel dos recursos; - a falta de acompanhamento na aplicao dos recursos, entre outros. Alm dos problemas citados, tem-se que, para a adoo de medidas que visem a eliminao dos problemas ambientais, faz-se necessrio o conhecimento de todas as formas de utilizao dos recursos e quais seus reais impactos sobre os recursos naturais. Alm disso, a instituio de cobranas demanda o conhecimento do real valor monetrio ______________________________________________________________________
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de tais recursos e ecossistemas, o que ainda no possvel, apesar do desenvolvimento de diversos mtodos de valorao econmica ambiental. Outros instrumentos utilizados para contornar os problemas ambientais so os instrumentos de comunicao. Segundo Kupfer e Hasenclever (2002) esses instrumentos so utilizados para conscientizar e informar os agentes poluidores e as populaes atingidas sobre diversos temas ambientais. Dentre tais instrumentos podem ser citados: - Fornecimento de informao; - Acordos; - Criao de redes; - Sistema de gesto ambiental; - Selos ambientais; - Marketing Ambiental. 3.1 Unidades de Conservao no Brasil4 Um dos principais instrumentos de poltica ambiental utilizados no Brasil com vistas a diminuir os efeitos da destruio dos ecossistemas a criao de Unidades de Conservao (UC). Instrumento de Regulao, uma UC consiste em um espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (Lei n 9.985/2000). O Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) ainda dividem as UCs em duas categorias, sendo que o enquadramento das reas em cada categoria depende da utilizao que se pretende para as mesmas: a) Unidades de Proteo Integral: destinam-se preservao da natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos recursos. Entende-se por uso indireto, aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais. O grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes categorias de unidade de conservao: I - Estao Ecolgica; II - Reserva Biolgica; III - Parque Nacional; IV - Monumento Natural; V - Refgio de Vida Silvestre.

Para maiores detalhes consultar a Lei n 9.985/2000 (SNUC).

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b) Unidades de Uso Sustentvel: tm o objetivo de compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de uma parcela de seus recursos naturais. O grupo das Unidades de Uso Sustentvel composto pelas seguintes categorias de unidade de conservao: I - rea de Proteo Ambiental; II - rea de Relevante Interesse Ecolgico; III - Floresta Nacional; IV - Reserva Extrativista; V - Reserva de Fauna; VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e VII - Reserva Particular do Patrimnio Natural. A figura 1 ilustra as Unidades de Conservao Federais e Estaduais Brasileiras.

Figura 1. Unidades de Conservao Federais e Estaduais. Fonte: MMA Relatrio de Gesto 2003:2006. Segundo os dados do Relatrio de Gesto 2003:2006, entre 2003 e 2006, foram criadas 18 unidades de proteo integral, totalizando 8,44 milhes de hectares, e 35 unidades de conservao de uso sustentvel, totalizando 11,3 milhes de hectares. Foram, ainda, recategorizadas e ampliadas sete unidades de proteo integral, totalizando 0,38 milhes ______________________________________________________________________
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de hectares. Vale ressaltar que os governos dos estados protegeram outros 20 milhes de hectares em UCs estaduais nesse perodo. O nmero de UCs federais de Proteo Integral e de Uso Sustentvel por categoria at novembro de 2006 pode ser observado na tabela 3. Tabela 3. Unidades de Conservao Federais Proteo Integral Nmero Estao Ecolgica 32 Monumento Natural 0 Parque Nacional 62 Refgio de Vida Silvestre 3 Reserva Biolgica 29 Total Parcial 126 Uso Sustentvel Floresta Nacional 63 Reserva Extrativista 51 Reserva de Desenvolvimento 1 Sustentvel Reserva da Fauna 0 rea de Proteo Ambiental 30 rea de Relevante Interesse 17 Ecolgico Total Parcial 162 Total 288 Fonte: MMA Relatrio de Gesto 2003:2006.

rea (ha) 7.186.420 0 21.943.358 144.645 3.858.827 33.133.250 16.840.208 10.227.269 64.441 0 9.293.722 43.202 36.469.202 69.602.451

A expanso das reas de conservao importante para que sejam mantidos os recursos genticos do pas e a diversidade biolgica. Alm disso, espcies so preservadas, ecossistemas naturais so preservados e a sustentabilidade do uso dos recursos naturais tambm promovida. A Lei n 9.985 ainda regulamenta o Sistema de Compensao ambiental, que um mecanismo de financiamento das aes de implantao e manuteno das UCs. De acordo com o artigo 36 dessa lei, no mnimo 0,5% do valor do investimento dos empreendimentos que geram significativo impacto ambiental deve ser destinado implantao e manuteno de UCs de proteo integral, como forma de indenizao sociedade pelos danos irreversveis causados pela obra. As UCs de uso sustentvel tambm podem ser beneficiadas com recursos da compensao ambiental quando o empreendimento gerar impactos diretos sobre elas. Ao definir diretrizes aos rgos ambientais para clculo, cobrana, aplicao, repartio federativa, aprovao e controle de gastos de recursos advindos da compensao ambiental, o MMA tornou mais eficiente e transparente a destinao dos recursos advindos da compensao ambiental. A distribuio desses recursos entre as UCs Federais, Estaduais e Municipais so apresentadas na tabela 4. ______________________________________________________________________
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Tabela 4. Distribuio dos recursos da Compensao ambiental.

Federais Estaduais Municipais Total Nmero de UCs beneficiadas 143 70 31 244 Valor Destinado (R$ milhes) 235,8 30,8 10,5 277,1

Fonte: MMA Relatrio de Gesto 2003:2006. Para a determinao do destino dos recursos o Ibama se baseia na legislao. Em cumprimento ao Decreto n 4.340, so priorizadas a regularizao fundiria e a implantao das UCs. O destino dos recursos de compensao ambiental apresentado na figura 2.
2,01% 5,63% 0,57%

Regularizao Fundiria Implantao 49,50% 42,29% Projetos Estruturantes Planos de Manejo Estudos para Criao

Figura 2. Destino dos recursos de compensao ambiental quanto a finalidade Fonte: MMA Relatrio de Gesto 2003:2006. Os principais destinos para os recursos foram a regularizao fundiria e a criao de infra-estrutura necessria a implantao de novas Unidades de Conservao. A cobrana compensatria constitui-se num instrumento que busca a preservao de reas ambientais e todos os ecossistemas que delas fazem parte e a tentativa de internalizao das externalidades geradas pelas atividades produtivas. Um dos problemas de tal mecanismo que nem sempre a reduo das externalidades geradas estimulada, o que acaba por no melhorar as condies de utilizao dos recursos naturais. Outra crtica referente aos instrumentos de regulao (como as UCs) se baseia no argumento de que a fiscalizao das atividades seria deficiente, dada a escassez de recursos humanos e financeiros.

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4. Consideraes Finais O desenvolvimento de mecanismos capazes de reduzir os nveis de depleo ambiental e sua adoo por rgos governamentais vem se difundindo na medida em que os nveis de degradao e poluio vm se elevando. Porm, a adoo de tais mecanismos deve observar as especificidades dos recursos e impactos gerados, alm dos reais resultados obtidos aps sua aplicao. A modernizao das instituies reguladoras e fiscalizadoras e a realizao de estudos que permitam elevar o conhecimento acerca dos recursos e servios ecossistmicos so imprescindveis eficincia e a eficcia da poltica ambiental vigente. Alm disso, a considerao da transversalidade do tema e a ao integrada do governo em todas as esferas e reas de interesse. 5. Referncias Bibliogrficas Daly, H.; Farley, J. Ecological Economics: Principles and applications. 2003. Joo, C. G. ICMS Ecolgico: Um Instrumento Econmico de Apoio Sustentabilidade. UFSC, 2004. 311 p. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo). Lustosa, M. C. J.; Young, C. E. F. Poltica Ambiental. In: Kupfer, D.; Hasenclever, L. (Org.) Economia Industrial: Fundamentos Tericos e Prticas no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier. 7 ed. 2002. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Relatrio de Gesto Ambiental 2003:2006. Poltica Ambiental Integrada para o Desenvolvimento Sustentvel. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/estruturas/ascom_boletins/_arquivos/07032007_relatoriodegest ao2003_2006.pdf Acesso em 03/03/2008. Salgado, G.B. (2005) Polticas Pblicas de Sade: uma anlise crtica. Disponvel em: http://www.nee.ufjf.br/artigos/politicas_publicas_de_saude.pdf. Acesso em: 26 de mar de 2008. Sera da Motta, R. ; Domingues de Oliveira, J. M. ; Margullis, S. Proposta de tributao ambiental na atual reforma tributria brasileira. Texto para Discusso n 738. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Lei no 9.985, de 18 de Julho de 2000. Disponvel em <http://www.pmcg.ms.gov.br/SEMADES/downloads/678snuc.pdf.> Acesso em 03/03/2008.
Tapia, J.R.B. Polticas Pblicas, Aprendizado Social e Direitos nas Sociedades Modernas: Breves Reflexes. In: Teoria e Cultura. Revista do Mestrado em Cincias Sociais da UFJF. Vol. 1 N 1. 2006. Ed. UFJF.

Vasconcelos, M.A. Economia: Micro e Macro. 4 ed. So Paulo: Ed. Atlas, 2006. ______________________________________________________________________
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