TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 88

Sesses: 29 e 30 de novembro de 2011 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio A ausncia de projeto bsico satisfatrio, em licitao de obra pblica, justifica o condicionamento do repasse de recursos federais para pagamento de despesas com a confeco do objeto a ser executado anulao de procedimento licitatrio viciado e do respectivo contrato. ilcita a insero, em editais do DNIT, de autorizao que permita a subcontratao do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitao tcnico-operacional, a apresentao de atestados que comprovem execuo de servio com caractersticas semelhantes. A falta de parcelamento de objeto, em licitao preordenada contratao de servios de naturezas variadas (emisso, marcao, remarcao e fornecimento de passagens areas nacionais e internacionais e terrestres, hospedagem e locao de meios de transportes, excesso de bagagem e seguro viagem), viola o disposto no art. 23, 1, da Lei 8.666/1993, por restringir o carter competitivo do certame. A Anatel somente poder utilizar-se do regramento sobre licitaes contido na Lei Geral de Telecomunicaes, quando implementar concesso, permisso ou autorizao de servios de telecomunicaes e de uso de radiofrequncia. ilegal o estabelecimento de nmero mnimo de atestados de capacidade tcnica, a no ser que a especificidade do objeto o recomende, situao em que os motivos de fato e de direito devero estar devidamente explicitados no processo da licitao. PLENRIO A ausncia de projeto bsico satisfatrio, em licitao de obra pblica, justifica o condicionamento do repasse de recursos federais para pagamento de despesas com a confeco do objeto a ser executado anulao de procedimento licitatrio viciado e do respectivo contrato Levantamento de auditoria realizado pela Secob-3, no mbito do Fiscobras 2010, apontou indcios de irregularidades em projetos, obras e servios do sistema de coleta, tratamento e disposio final de esgoto sanitrio do municpio de Porto Velho/RO, para o qual h previso de aporte de recursos federais. O Tribunal, em face de diversas ocorrncias, decidiu por meio do subitem 9.1 do Acrdo n 2572/2010Plenrio, impedir, em carter cautelar, a destinao de recursos federais para a obra at que deliberasse em definitivo sobre os indcios de irregularidades graves identificados no procedimento licitatrio e no respectivo contrato: a) ausncia (ou deficincia grave) do projeto bsico que embasou as licitaes; b) restrio competitividade da licitao do objeto da obra; c) ausncia de parcelamento do objeto licitado, embora tcnica e economicamente recomendvel; d) sobrepreo no oramento e no contrato. A obra encontra-se em estgio inicial e est paralisada. Foram promovidas oitivas Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral - SEPLAN do Governo do Estado de Rondnia e do Consrcio CowanTriunfo, os quais apresentaram justificativas acerca das citadas ocorrncias. Destaca-se, nesta oportunidade, o exame empreendido pelo relator a respeito do aspecto mais essencial para o deslinde do feito: ausncia (ou deficincia grave) de projeto bsico. O Estado de Rondnia alegou, a esse respeito, que o projeto seria adequado e que as alteraes nele empreendidas resultaram da necessidade de cumprir exigncia do Ministrio das Cidades. O consrcio contratado reiterou argumentos do governo local e acrescentou que os projetos haviam sido aprovados pelos rgos repassadores de recursos. O relator, contudo, reiterou as ponderaes contidas no voto condutor do j citado Acrdo n 2.572/2010, tambm de sua lavra: De plano, ressalto a gravidade da situao que envolve a obra, relativamente ausncia de projeto bsico. Ou, mais grave ainda, a indefinio da prpria concepo do sistema de coleta e tratamento do esgoto do municpio,
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fase anterior elaborao do projeto bsico. Indefinio que conduz a srios questionamentos acerca da temerria iniciativa do Governo do Estado de Rondnia em realizar a licitao do empreendimento e de firmar contrato da ordem de R$ 644.877.842,00, sem que esses elementos bsicos estivessem concludos. Observou, com o intuito de ilustrar graves deficincias na definio dos contornos do objeto licitado que, entre a fase de pr-qualificao das licitantes e a realizao da concorrncia para a escolha da empresa com a melhor proposta, o valor do objeto foi majorado em 50,25%, passando de R$ 398 milhes para R$ 598 milhes. Trouxe baila, tambm, pronunciamento do Ministrio das Cidades, exarado por meio de nota tcnica, segundo o qual:Conforme documentao tcnica encaminhada para anlise da SNSA conclui-se quanto ao Pacote Tcnico de 1 e 2 Etapas que o escopo apresentado insuficiente em relao ao definido na Lei n 8.666/93, art. 6 incisos X Projeto Bsico e XI Projeto Executivo, devendo ser complementado para o necessrio enquadramento tambm quanto s Normas Tcnicas Brasileiras e s especificaes mnimas para apresentao de projeto de engenharia admitidas pelo SNSA do MCidades . grifos do relator. Concluiu, por esses motivos, que no merecem prosperar as justificativas apresentas pelo Estado de Rondnia, nem as oferecidas pelo consrcio contratado. O Plenrio do Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu: 9.1. determinar Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral SEPLAN do Governo do Estado de Rondnia, ... que, caso tenha interesse em contar com o aporte de recursos federais para a obra de esgotamento sanitrio do Municpio de Porto Venho: 9.1.1. adote as providncias necessrias anulao da Concorrncia n 042/2008/CPLO/SUPEL [pr-qualificao] e da Concorrncia n 009/2009/CPLO/SUPEL e, por consequncia, do Contrato n 083/PGE-2009, em ateno ao disposto no art. 6, inciso IX; art. 7, 6; e no art. 49, 2, todos da Lei 8.666/1993; 9.1.2. conclua o adequado projeto bsico da obra, com todos os elementos exigidos na Lei n 8.666/1993 e nas demais normas aplicveis a projetos de esgotamento sanitrio, submetendo-o considerao dos rgos federais repassadores; 9.1.3. realize novo procedimento licitatrio escoimado dos vcios identificados no presente processo; 9.2. determinar ao Ministrio das Cidades e Caixa Econmica Federal, com fulcro no art. 43 da Lei 8.443/1992 e no art. 250 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, que condicionem a transferncia de recursos federais destinados execuo das obras do sistema de esgotamento sanitrio de Porto Velho/RO, seja no mbito dos Contratos de Repasse ns 226.561-68/2008 e 296.770-66/2009, seja no mbito de qualquer outro contrato de repasse, termo de compromisso ou instrumento congnere que vier a ser firmado para a execuo dessa obra, ao cumprimento, por parte do Governo do Estado de Rondnia, do disposto no item 9.1 e seus subitens, deste Acrdo;. Acrdo n. 3131 /2011-Plenrio, TC- 009.360/20107, rel. Min. Valmir Campelo, 30.11.2011. ilcita a insero, em editais do DNIT, de autorizao que permita a subcontratao do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitao tcnico-operacional, a apresentao de atestados que comprovem execuo de servio com caractersticas semelhantes Representao formulada pela ento Secretaria de Fiscalizao de Obras - Secob acusou possveis irregularidades no edital da Concorrncia 294/2009, realizada pelo Departamento de Infraestrutura de Transportes Dnit para contratao de obras de duplicao e restaurao com melhoramento na rodovia BR101/AL, trecho divisa PE/AL divisa AL/SE, subtrecho entroncamento PE/AL (ponte sobre o rio Jacupe) entroncamento AL-220 (Barra de So Miguel dos Campos/AL), segmento km 0,00 km 46,35. Entre as ocorrncias identificadas, a unidade tcnica apontou ambiguidade na disposio contida em edital padro do Dnit segundo a qual vedada a subcontratao do principal dos servios. O relator assim sintetizou os questionamentos da Secob a respeito da referida expresso, que seria dbia e prejudicaria a fiscalizao das obras, pois: (a) no deixa claro se indica veto subcontratao da totalidade de um servio principal ou se parte desse servio principal pode ser entregue a terceiros; e (b) pode referir-se tanto a parcela financeiramente relevante quanto a parcela tecnicamente complexa. A despeito de o DNIT, ter informado que providncias seriam adotadas com o intuito de alterar tal dispositivo nos editais vindouros, a unidade tcnica observou que isso no ocorreu. Ao reexaminar justificativas de dirigente do DNIT para tal omisso, o auditor aprofundou-se na matria. Informou haver julgados do Tribunal que admitiram a subcontratao de parcela do objeto para qual foi exigida demonstrao de qualificao tcnica e outros que a consideraram ilcita. Posicionou-se, em seguida: possvel que a Administrao entenda que determinado servio constitui parcela de alta relevncia tcnica e valor significativo, exigindo das licitantes comprovao de experincia, e eventualmente autorize a futura contrata a subcontratar esse servio . Concluiu, entretanto, que no aplicvel a exigncia de comprovao, por parte de eventuais subcontratadas, da mesma qualificao tcnica exigida no edital para habilitao das licitantes. O secretrio substituto da unidade
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tcnica, ao dissentir do exame empreendido pelo auditor, ponderou que parcela relevante do objeto no pode ter sua execuo subcontratada, sob pena de comprometer a busca pela proposta mais vantajosa para a Administrao de que trata o art. 3 da Lei 8.666/93. Props, ento, a expedio de determinao ao DNIT, com o objetivo de que no inclua em seus editais clusula que permita a subcontratao do principal do objeto, esse entendido como os itens para os quais, como requisito de habilitao tcnico-operacional, fora exigida a apresentao de atestados que comprovem a execuo de servios com caractersticas semelhantes. O relator, ao aliar-se ao entendimento do Sr. Secretrio, observou que A licitao se destina a selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao. E a proposta mais vantajosa no apenas a de menor preo, mas igualmente a que contempla a tcnica adequada e a execuo por empresa apta para tanto (...). Para assegurar a boa execuo do objeto, exigida do futuro contratado a demonstrao de capacidade financeira e sua capacidade tcnico-profissional e tcnico-operacional, de forma a comprovar sua aptido mediante desempenho de tarefas semelhantes. E mais: Tal comprovao de aptido, obviamente, est relacionada s fraes tecnicamente complexas e financeiramente relevantes do objeto, sob pena de serem absolutamente descabidas as exigncias de habilitao. E concluiu: Assim, no faria sentido admitir que tais parcelas cruciais do objeto, para cuja execuo foi selecionado o licitante mais apto, fossem posteriormente transferidas a terceiro por este escolhido (...). O Tribunal, ento, ao acatar proposta de encaminhamento do relator, decidiu 9.8. determinar ao Dnit que: 9.8.1. no inclua, em seu edital padro, clusula que permita subcontratao do principal do objeto, entendido este como o conjunto de itens para os quais, como requisito de habilitao tcnico-operacional, foi exigida apresentao de atestados que comprovassem execuo de servio com caractersticas semelhantes;. Acrdo n. 3144/2011-Plenrio, TC-015.058/2009-0, rel. Min. Aroldo Cedraz, 30.11.2011. A falta de parcelamento de objeto, em licitao preordenada contratao de servios de naturezas variadas (emisso, marcao, remarcao e fornecimento de passagens areas nacionais e internacionais e terrestres, hospedagem e locao de meios de transportes, excesso de bagagem e seguro viagem) viola o disposto no art. 23, 1, da Lei 8.666/1993, por restringir o carter competitivo do certame Representao formulada por empresa, com base no comando contido no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, com pedido de medida cautelar, apontou supostas irregularidades na conduo do Prego Eletrnico n 19/2011 promovido pela Fundao Universidade de Braslia (FUB), com a finalidade de promover a contratao de empresa especializada para prestao, de forma contnua, dos servios de reserva, emisso, marcao, remarcao e fornecimento de passagens areas nacionais e internacionais e terrestres, hospedagem e locao de meios de transportes, excesso de bagagem e seguro viagem. A representante acusou como indevida a ausncia de diviso do objeto da licitao em parcelas, nos moldes estabelecidos no art. 23, 1, da Lei 8.666/1993. Promoveu-se, ento, oitiva da FUB. O relator do feito, ao examinar os elementos apresentados pela citada Fundao, reproduziu os termos do art. 23, 1, da Lei n. 8.666/93, segundo o qual: Art. 23. (...) 1 As obras, servios e compras efetuadas pela administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala. - grifos do relator. Ponderou, ento, que a jurisprudncia do TCU aponta no sentido de que a concluso de haver inviabilidade tcnica ou econmica de parcelamento do objeto deve ser demonstrada. Reproduziu, em seguida, assertiva da unidade tcnica no sentido de que a opo pela no diviso do objeto licitado, por se tratar de exceo, deve ser precedida de estudo tcnico que comprove a inviabilidade tcnica e econmica da diviso do objeto em parcelas (Acrdos 839/2009-TCU-Plenrio e 3.041/2008-TCU-Plenrio). Entretanto, no h nos autos comprovao de que esse estudo foi realizado, embora tal documento tenha sido solicitado em diligncia., Acrescentou o relator, quanto ao cerne da questo sob exame, que a incluso, em lote nico, dos servios de transporte terrestre e areo (reserva, emisso de bilhetes, marcao, remarcao, fornecimento de passagens, excesso de bagagens e seguro viagem), de hospedagem e de locao de meios de transporte, com licitao do tipo menor preo global por lote, poder excluir do certame empresas com potencial de prestar apenas um ou dois desses servios com proposta mais vantajosa para a Administrao. Por esses motivos, ao endossar proposta do relator, o Plenrio decidiu determinar FUB que: 9.2 ... adote, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificao, as providncias necessrias anulao do Prego Eletrnico n 19/2011, encaminhando ao Tribunal, no mesmo prazo, documentao que comprove o cumprimento desta determinao; e 9.3. ... caso decida promover novo procedimento licitatrio, adote providncias no sentido de realizar prvias avaliaes tcnica e econmica quanto ao parcelamento do objeto do certame,
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antes de autoriz-lo ou descart-lo, fazendo constar do respectivo processo os documentos comprobatrios dessa condio, nos termos do art. 23, 1, da Lei n 8.666/93; . Acrdo n. 3155/2011-Plenrio, TC021.007/2011-0, rel. Min. Jos Jorge, 30.11.2011. A Anatel somente poder utilizar-se do regramento sobre licitaes contido na Lei Geral de Telecomunicaes, quando implementar concesso, permisso ou autorizao de servios de telecomunicaes e de uso de radiofrequncia Em sede da prestao de contas da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL do exerccio de 2008, o relator do feito avaliou a legalidade do processo licitatrio denominado Consulta n 03/2008, que culminou na contratao da empresa Guerreiro Consult (Contrato SPB n 36/2008-Anatel) para prestao de servios especializados de consultoria para suporte s atividades de mapeamento da situao atual da explorao dos servios de telecomunicaes, perspectivas para o setor de telecomunicaes, no perodo de 2010 a 2015, e de proposio de metas e condicionamento aplicveis aos servios explorados em Regime Pblico. Ao examinar a matria, observou que o pargrafo nico do art. 54 da Lei n 9.472/97 Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) criou duas novas modalidades de licitao: Art. 54. A contratao de obras e servios de engenharia civil est sujeita ao procedimento das licitaes previsto em lei geral para a Administrao Pblica. Pargrafo nico. Para os casos no previstos no caput, a Agncia poder utilizar procedimentos prprios de contratao, nas modalidades de consulta e prego. grifos do relator. E mais: Os arts. 55 a 58 da LGT disciplinaram os procedimentos a serem observados quando da utilizao dessas duas modalidades licitatrias, ressaltando-se que elas somente poderiam ser utilizadas em certames destinados contratao de bens e servios (exceto de engenharia), haja vista que o caput do dispositivo legal transcrito acima remete os casos de obras e servios de engenharia gide da Lei n 8.666/93. Acrescentou: O STF prolatou deciso, por maioria de votos, em sede liminar, no sentido de dar ao art. 22, II, da LGT (Art. 22. Compete ao Conselho Diretor: (...) II - aprovar normas prprias de licitao e contratao;) interpretao conforme a Constituio, sem reduo de texto, fixando a exegese segundo a qual a competncia do Conselho Diretor da Anatel fica submetida s normas gerais e especficas de licitao e contratao previstas nas respectivas leis de regncia. Lembrou o relator tambm que o Tribunal, ao guiar-se pelo comando contido no art. 22, XXVII, da CF/1988, por considerar que a LGT no norma geral de licitaes e contratos e tambm que a Lei n 10.520/2002 a norma geral que disciplina o prego para a contratao de bens e servios comuns, por meio do Acrdo n 2753/2011-Plenrio, decidiu dar cincia Anatel de que esta se encontra sujeita, no tocante contratao de bens e servios comuns, Lei n 10.520/2002 e ao Decreto Federal n 5.450/2005 (subitem 9.3 do Acrdo n 2753/2011-Plenrio). De forma anloga, para contratao de objetos no caracterizados como comuns, anotou que deve incidir a regulao da Lei n 8.666/93, que norma geral de licitaes e contratos, no havendo mais como prosperar, depois da deciso liminar do STF na ADIn n 1668-DF, a interpretao literal do art. 54, caput e pargrafo nico, da Lei n 9.472/97, segundo a qual a lei de regncia para a aquisio de bens e servios (exceto de engenharia) pela Anatel a LGT. Em seguida, valeu-se do caso concreto sob exame (Consulta n 03/2008) para demonstrar que o Regulamento de Contrataes da Anatel no est em perfeita consonncia com a Lei n 8.666/93. Destacou trechos da instruo tcnica para demonstrar sua assertiva: ... o Regulamento de Contrataes da Anatel no define os critrios de pontuao das propostas tcnicas apresentadas em licitaes sob a modalidade consulta ... e tambm que nada dispe quanto aos critrios de julgamento das propostas tcnicas. Ao final, aps transcrever o comando contido no art. 210 da LGT (Art. 210. As concesses, permisses e autorizaes de servio de telecomunicaes e de uso de radiofrequncia e as respectivas licitaes regem-se exclusivamente por esta Lei, a elas no se aplicando as Leis n 8.666, de 21 de junho de 1993, n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, n 9.074, de 7 de julho de l995, e suas alteraes) anotou que, somente em relao s licitaes destinadas s concesses, permisses e autorizaes de servio de telecomunicaes e de uso de radiofrequncia, ... pode o Conselho Diretor da Anatel submeter-se prpria Lei n 9.472/97 para o exerccio de sua competncia fixada pelo art. 22, II, da LGT. O Tribunal, em face desse panorama ftico e normativo, decidiu: 9.2. dar cincia Anatel de que: (...) 9.2.5. a Anatel encontra-se subordinada Lei n 8.666/93 para a contratao de objetos no caracterizados como comuns, no enquadrveis, portanto, no regime jurdico da Lei n 10.520/2002;. Acrdo n. 3151 /2011-Plenrio, TC-015.071/2009-2, rel. Min. Jos Jorge, 30.11.2011. ilegal o estabelecimento de nmero mnimo de atestados de capacidade tcnica, a no ser que a especificidade do objeto o recomende, situao em que os motivos de fato e de direito devero estar devidamente explicitados no processo da licitao
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Representao com pedido de medida cautelar, apontou supostas irregularidades na conduo do Prego Presencial 02/2011, promovido pelo Conselho Regional de Tcnicos em Radiologia da 5 Regio, em So Paulo, com o objetivo de viabilizar a contratao de empresa para fornecimento de mo de obra (dois auxiliares de servios gerais). A unidade tcnica, ao debruar-se sobre a representao, questionou a seguinte exigncia, contida no edital do certame, III - QUALIFICAO TCNICA: Apresentar, no mnimo, 02 (dois) atestados de capacidade tcnica, emitidos por rgo da administrao pblica ou por empresa privada, para os quais a proponente tenha fornecido mo de obra terceirizada semelhantes ao objeto desta licitao, devendo estar expressos nos atestados o nome e o cargo da pessoa signatria. O relator do feito, em linha de consonncia com a unidade tcnica, registrou que tal exigncia no encontra respaldo legal, havendo jurisprudncia assentada a respeito. Transcreveu, em seguida, trechos de recente julgado do Plenrio, Acrdo n. 1.948/2011, em que o Tribunal enfrentou situao similar : ... a exigncia de mais de um atestado de capacidade tcnica (mnimo dois), fornecidos por empresas diferentes, restringe a competitividade do certame, violando o art. 37, XXI, da Constituio Federal de 1988, o qual estabelece que, nos processos de licitao pblica, somente sero admitidas as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes que sero contratadas.11. Sobre o assunto, o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, no Voto condutor do Acrdo n. 1.937/2003 Plenrio, trouxe baila consideraes pertinentes, conforme transcrevo a seguir: Nesse contexto, o estabelecimento de uma quantidade mnima e/ou certa de atestados fere o preceito constitucional da isonomia porque desiguala injustamente concorrentes que apresentam as mesmas condies de qualificao tcnica. Como dizer que um licitante detentor de um atestado de aptido menos capaz do que o licitante que dispe de dois?. A despeito de concluir pela ilicitude dessa exigncia e tambm pela existncia outras falhas no certame, anotou que delas no resultou restrio ao carter competitivo da licitao. Acrescentou que o valor obtido, ao final dos lances, representou reduo de 24,4% em relao ao valor orado. O Plenrio, ento, decidiu determinar ao Conselho Regional de Tcnicos em Radiologia 5 Regio que: 9.2.1.1. com fulcro nos arts. 37, inciso XXI, da Constituio Federal c/c o art. 3 da Lei n. 8.666/1993, abstenha-se de estabelecer nmero mnimo de atestados de capacidade tcnica, a no ser que a especificidade do objeto o recomende, situao em que os motivos de fato e de direito devero estar devidamente explicitados no processo administrativo da licitao, consoante jurisprudncia deste TCU, a exemplo dos Acrdos ns. 3.157/2004 1 Cmara, 124/2002, 1.341/2006, 2.143/2007, 1.557/2009 e 534/2011, todos do Plenrio; Acrdo n. 3170 /2011-Plenrio, TC-028.274/2011-3, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, 30.11.2011.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br