AS CIDADES E AS MODIFICAES NO PLANEJAMENTO URBANSTICO Ronaldo de Sousa Arajo

Doctor en Gestin y Valoracin Urbana por la UPC Barcelona / Espaa

RESUMO As cidades e as modificaes no planejamento urbanstico. O estudo teve como objetivo conceituar, demonstrar e analisar o fenmeno das modificaes no planejamento urbanstico no processo de evoluo das cidades. No mtodo de pesquisa buscaram-se fontes primrias e secundrias. Foram feitas pesquisas bibliogrficas para a elaborao de referencial terico, e coleta de dados para auxiliar na demonstrao do fenmeno em algumas cidades. As modificaes apontadas na pesquisa foram classificadas em duas categorias especficas: modificaes legais e modificaes ilegais. Verificamos que estas modificaes so realizadas tanto pelo poder pblico como pela iniciativa privada. Na fundamentao terica foi enfocada a varivel econmica como um dos importantes fatores que contribuem para o entendimento das modificaes no planejamento urbanstico. Falou-se de causas e conseqncias das modificaes assim como de interesses e interessados nas mesmas. Para a demonstrao do fenmeno estudado foram utilizadas cidades brasileiras e uma espanhola, no caso, Barcelona. O estudo possibilitou um entendimento crtico do processo de planejamento urbano, tanto na concepo quanto na gesto do plano urbanstico. Utilizando como parmetro de anlise o interesse pblico, constatou-se que as modificaes estudadas podem ser prejudiciais ou no, e que fundamental o fortalecimento de princpios de ordenamento territorial, de desenvolvimento e de qualidade de vida para a melhoria da cidade e do municpio como um todo. Palavras-chave: planejamento urbano; gesto urbanstica; legislao urbanstica.

ABSTRACT The cities and the modifications in the town planning. The study had as objective considers, to demonstrate and to analyze the phenomenon of the modifications in the town planning in the process of evolution of the cities. In the research method primary and secondary sources were looked for. They were made bibliographical researches for the elaboration of theoretical referential, and data collection to aid in the demonstration of the phenomenon in some cities. The pointed modifications in the research were classified in two specific categories: legal modifications and illegal modifications. We verified that these modifications are accomplished so much by the public power as for the private initiative. In the theoretical recital the economical variable was focused as one of the important factors that contribute to the understanding of the modifications in the town planning. It was spoken about causes and consequences of the modifications as well as of interests and interested parties in the same ones. For the demonstration of the studied phenomenon Brazilian cities and a Spaniard were used, in the case, Barcelona. The study made possible a critical understanding of the process of urban planning, in the conception and in the administration of the town planning plan. Using as analysis parameter the public interest, it was verified that the studied modifications can be harmful or no, and that it is fundamental the invigoration of beginnings of territorial order, of development and of quality of life for the improvement of the city and of the municipal district as a completely. Keywords: urban planning; town planning administration; town planning legislation.

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INTRODUO A primeira cidade em que foram identificadas as modificaes no planejamento urbanstico foi Goinia GO. Posteriormente, o fenmeno foi observado em vrias cidades, tanto no Brasil como em outros pases. Neste artigo sero estudadas algumas cidades brasileiras (Goinia, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Braslia, Palmas) e uma espanhola (Barcelona). A cidade de Goinia serve como exemplo para demonstrar e analisar a existncia das modificaes no planejamento urbanstico, que tanto podem ser legais quanto ilegais. Pode-se dizer que as modificaes no planejamento urbanstico influem decisivamente no ordenamento da cidade. importante preocupar-se com as conseqncias negativas, e muitas vezes irreversveis, causadas pelas modificaes na cidade. Tambm importante a preocupao quanto falta de integrao entre o planejamento urbanstico e sua execuo; preocupao com a vulnerabilidade dos planos; preocupao com a forma de incidncia das modificaes que no prejudicam a cidade. O estudo do fenmeno das modificaes no planejamento urbanstico seguiu as seguintes etapas metodolgicas: identificao do problema incidncia das modificaes no planejamento urbanstico muitas vezes prejudicando o ordenamento urbano; levantamento da hiptese de que a explicao do fenmeno estaria na execuo e no especificamente no planejamento; pesquisa bibliogrfica e levantamento de dados com informaes gerais que contriburam para demonstrar, entender e analisar o fenmeno; interpretao de dados, anlise e concluso. O estudo das modificaes no planejamento urbanstico em Goinia foi dividido em legais e ilegais. Foi verificada a existncia destes tipos de modificaes. Sobre as modificaes legais foram estudadas as mais significativas que aconteceram em Goinia desde sua fundao at o ano de 1999, pois implicaram em transformaes maiores na cidade at esta data. CONCEITOS E ASPECTOS TERICOS Sobre plano urbanstico ou plano diretor municipal podemos citar o seguinte conceito: o programa tcnicopoltico-legal fixador das diretrizes para o desenvolvimento e expanso urbana, louvado em fatores humanos e scio-econmicos, visando assegurar a ordenao disciplinada da cidade e a boa qualidade de vida dos habitantes (ACKEL FILHO, 1992, p.258). Como o foco de estudo so as modificaes no planejamento urbanstico, importante conceituar o plano urbanstico como: instrumento de ordenao do desenvolvimento urbano, no rgido, que pode ser adaptado, mas que preserve o interesse geral / pblico. Para uma melhor delimitao do tema estudado, importante fazer uma diferenciao entre modificaes urbansticas e modificaes no planejamento urbanstico (ARAJO, 1999): Modificaes urbansticas so todas as modificaes no espao urbano e no planejamento urbanstico, podem ser as previstas pelo plano ou no; Modificaes no planejamento urbanstico so as modificaes no espao urbano ou nas leis urbansticas que modificam o planejamento urbanstico. Pode-se dizer que toda modificao no planejamento urbanstico uma modificao urbanstica, mas nem toda modificao urbanstica uma modificao no planejamento urbanstico. Por exemplo, uma casa construda dentro das normas do planejamento urbanstico seria uma modificao urbanstica, mas no seria uma modificao no planejamento urbanstico, j que a construo estava prevista pelo planejamento. As modificaes das leis urbansticas e nas leis urbansticas so modificaes urbansticas e modificaes no planejamento urbanstico, pois modificam o espao urbano e o planejamento. Tambm os loteamentos clandestinos e as invases so modificaes urbansticas e modificaes no planejamento urbanstico. As modificaes no planejamento urbanstico podem ser legais e ilegais. As legais so aquelas modificaes que so previstas em lei e aprovadas pela administrao pblica. As modificaes ilegais so as modificaes no planejamento que no so previstas em lei e no so aprovadas pela administrao pblica.

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Quadro 1- Caracterizao das modificaes no planejamento urbanstico (ARAJO,1999, p.66) De todo o planejamento Modificam o planejamento urbanstico de forma geral, como um novo urbanstico plano urbanstico. So realizadas pelo poder pblico. A comunidade participa das discusses, faz propostas e inclusive influi nas decises. De parte do planejamento Modificam o planejamento urbanstico de forma parcial, como urbanstico exemplo, novas leis urbansticas (zoneamento e uso do solo, edificaes, etc.), reestruturao e renovao urbana, leis que alteram o planejamento, etc. A comunidade tambm participa. Loteamentos clandestinos Realizados pela iniciativa particular e pelo poder pblico, em reas e/ou irregulares particulares e pblicas. Invases Realizadas pela iniciativa particular, em reas pblicas e particulares. A principio o poder pblico no invade, ele altera o uso de reas pblicas e desapropria reas particulares, porm existem ocupaes irregulares. Construes irregulares Realizadas tanto pelo poder pblico (geralmente em reas pblicas) como pela iniciativa particular (em reas particulares e pblicas). Modificaes ilegais Modificaes legais

Obs.: Modificaes no previstas em leis e aprovadas pela administrao pblica so modificaes legalizadas.

VARIVEL ECONMICA Numa economia de mercado um terreno pode ser um produto a ser comercializado. Este terreno passa a ser visto como uma simples mercadoria que pode gerar lucro, e no como um bem de uso social. Este um fato que vai interferir significativamente no processo do planejamento. Para compreender a importncia da varivel econmica no processo do planejamento, basta observar que os planos urbansticos ento sempre buscando o desenvolvimento econmico das cidades, alm de outros aspectos, e que as modificaes muitas vezes buscam somente o crescimento econmico. Uma lei de uso do solo interfere na economia urbana, com isso alguns grupos econmicos tm mais lucro que outros, e as polticas urbanas podem ser responsabilizadas por estes desequilbrios (VETER E RZEZINSKI, 1979). Valor e Renda do Solo Para o estudo do valor e da renda do solo, importante conhecer a diferena entre os conceitos de valor de uso e valor de troca: Valor de uso (...) o valor que um imvel ou localizao especfica tem para a coletividade. O valor de uso apresenta, ento, um aspecto social. Consiste na utilidade social de um determinado bem; Valor de troca a soma em dinheiro com a qual, no mercado urbano, se retribui a mercadoria imobiliria (ROCA CLADERA, 1989, p.17). As modificaes no planejamento urbanstico acontecem em funo de diversos fatores como: o social, o poltico ou o cultural, mas principalmente, em funo do fator econmico. Assim, para a compreenso do sentido da incidncia das modificaes no planejamento urbanstico, importante falar sobre a formao do valor e da renda do solo. Este aspecto fundamental para compreender os interesses que influem para que aconteam as modificaes no planejamento urbanstico. Obviamente, se o solo urbano no tivesse valor e no gerasse renda, no despertaria interesse por parte da iniciativa privada e tambm dificilmente haveria desenvolvimento na cidade. natural que em uma economia de mercado o solo tenha valor e renda, entretanto deve-se evitar que os interesses econmicos prejudiquem o interesse geral. No se podem privilegiar os interesses econmicos em detrimento do interesse geral.

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 fundamental que o poder pblico administre o conflito entre o interesse geral e o interesse econmico no aumento do valor e da renda do solo, de tal forma que o objetivo principal seja o ordenamento urbano. Na medida em que o poder pblico no consegue administrar o conflito entre o interesse geral e os interesses econmicos, podero surgir problemas urbanos diversos como: problemas na infra-estrutura urbana, dficit habitacional, ocupao desordenada do solo, especulao imobiliria descontrolada, destruio de reas verdes e do patrimnio histrico, utilizao poltica do processo de ordenamento urbano, incompatibilidade entre os diversos tipos de usos, problemas no trfico de veculos, entre outros. O poder pblico deve direcionar as potencialidades do setor privado no sentido de proporcionar o desenvolvimento urbano da cidade sem prejudicar o interesse pblico. Mesmo em uma economia de mercado, sendo o valor de troca o que sobressai sobre o valor de uso, no de pode dizer que o ordenamento urbano deva priorizar o mercado em detrimento do interesse geral. O ordenamento urbano serve para que a cidade no seja utilizada como simples mercadoria imobiliria. Assim, a modificao do uso do solo, promovida pelo governo local, deve buscar a promoo do desenvolvimento econmico e social do municpio sem promover tambm a desordem urbana. O valor e a renda do solo so fatores econmicos que interferem no processo decisrio de ocupao territorial urbano. As reas tendem a ser ocupadas em funo de suas potencialidades econmicas. Como o planejamento urbanstico que define as condies para se construir na cidade, influenciando decisivamente no valor e na renda do solo, muitos agentes imobilirios buscam a modificao no planejamento urbanstico. Os interessados no aumento do valor e da renda do solo atuam de maneira legal e ilegal com o objetivo de atingir seus objetivos. comum a atuao destes interessados na busca de modificao dos planos e das leis de urbanismo. Com a simples modificao de ndices urbansticos o solo tende a valorizar-se. () a legislao e os controles de planejamento podem influenciar na inclinao do gradiente da terra (GOODALL, 1970. In: RICHARDISON, 1975, p.58). A modificao legal de uma lei de zoneamento do uso do solo pode dotar reas de solo rstico com ndices urbansticos e usos que aumentaro o valor e a renda destes terrenos. A atuao dos interessados nestas modificaes legais envolve aspectos urbansticos e tambm polticos, jurdicos, administrativos, entre outros. A modificao ilegal, no caso de loteamentos clandestinos, que tambm visa o aumento do valor e da renda do solo envolve aspectos polticos, principalmente para a reivindicao de colocao de infra-estrutura pelo poder pblico. Causas das modificaes A princpio pode-se dizer que as modificaes no planejamento urbanstico so causadas por interesses que se manifestam na cidade, ou seja, as modificaes acontecem em funo de determinadas intenes de setores da comunidade. Dos interessados nas modificaes, que no processo de produo da cidade so atores, pode-se citar: proprietrios privados do solo; corretores de terrenos; promotores imobilirios; tcnicos; construtores e operrios; bancos; usurios da cidade; Estado; associaes de classe (BELLIDO E TAMARIT, 1979, p.10); proprietrios dos meios de produo; grupos sociais excludos (LOBATO CORRA, 1989, p.3). Se existem interessados, interesses e/ou intenes e modificaes, logo existem aes individuais e de grupo empreendidas para modificar o meio ambiente. E essas aes acontecem porque so motivadas. As motivaes das pessoas podem ser causadas por insatisfaes produzidas por aspectos de suas vidas relacionados com o espao: pela adequao dos espaos nos quais realizam suas atividades (casa, escola, fbrica, loja, etc.), em virtude dos benefcios que desfrutam comparados com os custos que implicam. Ou seja, toda atividade determinada (residncia, trabalho, lazer, etc.), que se desenvolve em uma localizao determinada (essa casa, esse escritrio, esse clube de esportes) compreende sempre um conjunto de custos e um conjunto de benefcios. Assim, desenvolvimento, localizao e comportamento so elementos que so considerados pelas pessoas, para empreender as aes que modificam o espao urbano. Desenvolvimento seria a busca da construo de edifcios e equipamentos urbanos, localizao seria a busca de localizao das atividades e o comportamento seria as preferncias individuais das pessoas em relao a suas relaes com o espao (MCLOUGHLIN, 1971, pp.32-35).

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Se h contexto social, poltico, legal e econmico que influem no tipo de aes modificadoras, porque tambm existem intenes da mesma natureza que provocam as modificaes. Uma modificao legal pode ser provocada, basicamente, por intenes de natureza econmica e poltica, assim como uma modificao ilegal pode ser provocada por intenes de natureza econmica, poltica e social. A natureza das intenes est diretamente relacionada natureza dos benefcios a serem alcanados. Seguramente os benefcios que buscam os agentes privados no processo das modificaes so, sobretudo, os de natureza econmica, e o setor pblico, principalmente, os de natureza poltica (ainda que os benefcios polticos sejam ligados aos benefcios sociais, econmicos, culturais, etc,). Resumo dos interesses e/ou intenes dos agentes que modificam o espao urbano Proprietrios dos meios de produo: esto interessados em adquirir grandes espaos baratos para a localizao das instalaes de suas empresas, se possvel com a infra-estrutura proporcionada pelo poder pblico; no lhes interessa a especulao fundiria, pois os altos preos de terrenos para seus funcionrios gerariam a necessidade do aumento dos salrios; Proprietrios fundirios: esto interessadas na obteno da maior renda fundiria de suas propriedades; esto interessados que suas propriedades tenham usos bem remunerados, como o uso comercial ou o residencial de alto nvel; esto interessados na converso da terra rural em terra urbana, j que a terra urbana mais valorizada que a rural, esto fundamentalmente interessados no valor de troca da terra e no seu valor de uso; Promotores imobilirios: esto interessados na produo de edificaes com o objetivo de obter lucro; esto interessados que o Estado colabore na produo de moradias; esto interessados na criao e recriao de reas nobres, com caractersticas como: a) preo elevado da terra e alto status do bairro; b) acessibilidade, eficincia e segurana dos meios de transporte; c) amenidades naturais ou socialmente produzidas; e d) esgotamento dos terrenos para construo; Estado: est interessado em privilegiar os interesses dos segmentos da sociedade que esto no poder; est interessado em realizar obras de infra-estrutura e equipamentos pblicos, e elaborar leis e normas vinculadas ao uso do solo, para viabilizar vrios tipos de interesses; Grupos sociais excludos: esto interessados na ocupao do espao, que poder ser pela invaso de terrenos pblicos ou privados, a princpio para construrem suas moradias sob a forma de favelas; esto interessados em receber benefcios do Estado para os problemas nas favelas (progressiva urbanizao com a implantao de infra-estrutura); esto interessados que suas moradias se situem prximas ao mercado de trabalho. (LOBATO CORRA, 1989, pp. 13-29). Conseqncias das modificaes Quanto maior a quantidade das modificaes no planejamento urbanstico, maiores tambm podem ser suas conseqncias, mas tambm pode haver modificaes pontuais com conseqncias bastante significativas. No caso de uma modificao geral no zoneamento, as conseqncias podem ser das mais variadas e dependem das caractersticas do novo zoneamento e de como a cidade vai absorver as modificaes. A modificao de uma lei de zoneamento e uso do solo pode afetar fatores como: densidades das zonas, volumetria dos edifcios, caractersticas histricas do urbanismo e da arquitetura, quantidade de reas verdes, ocupao do solo, valores imobilirios, trfego de veculos, etc. As modificaes legais, mesmo que busquem justificativa nas tcnicas de ordenamento, muitas vezes provocam a desordem urbana. A justificativa para a modificao legal de uma zona com valor histrico em termos urbansticos, com a construo de altos edifcios, pode ser em funo de defender os promotores imobilirios (BORDOY ALCNTARA, 1962). Podemos dizer que esta uma justificativa parcial e que no atende aos interesses gerais da comunidade. As modificaes podem provocar a ordem e a desordem, por tanto podem resultar em fatores positivos e negativos para a cidade. Podemos apontar algumas das conseqncias positivas e negativas que as modificaes podem provocar na cidade, como por exemplo: Modificaes legais Conseqncias positivas: utilizao de novos instrumentos urbansticos para a soluo dos problemas urbanos; renovao de reas degradadas; retirada de usos incompatveis com o crescimento da cidade, como indstrias pesadas em zonas habitacionais; estmulo do desenvolvimento urbano com o incentivo controlado das construes em reas especficas;

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Modificaes legais Conseqncias negativas: vulnerabilidade do planejamento urbanstico; descaracterizao de caractersticas histricas da arquitetura e do urbanismo; devastao de reas verdes; incompatibilidade entre os diferentes usos; adensamento demasiado; crescimento e ocupao desordenada da cidade; Modificaes ilegais Conseqncias positivas: o que poderamos apontar de positivo nestas modificaes, que, de certa forma elas alertam a sociedade de que existem problemas no planejamento urbanstico e sua execuo, e que pode no estar contemplando o interesse pblico; Modificaes ilegais Conseqncias negativas: crescimento e ocupao desordenada da cidade; devastao de reas verdes; descaracterizao do planejamento urbano; promoo da desordem urbana; aumento de gastos pblicos com infra-estrutura.

Goinia Das modificaes legais que aconteceram em Goinia, que modificaram de maneira geral o planejamento urbanstico, podemos citar: Decreto Lei N 2.148 de 07/08/37, que modificou o Plano Inicial de Goinia juntamente com a Portaria N 67 e o Decreto Lei N 90-A, que complementaram a modificao; Decreto Lei N 574 de 12/05/47 (Cdigo de Edificaes), que modificou o Plano de 1937; Lei N 4.523 de 31/12/71, que modificou o planejamento de 1947 que j estava alterado. As Leis N 4.525 y N 4.526 de 31/12/71 complementaram a modificao; Lei Complementar N 015 de 30/12/92 que modificou o planejamento urbanstico, e a Lei Complementar N 031 de 29/12/94 que complementou a modificao. Quanto s modificaes legais de parte do planejamento urbanstico (do plano urbanstico) modificao parcial, caracterizam-se como modificaes de determinadas leis que fazem parte do planejamento (zoneamento e uso do solo, parcelamento, etc.), modificam parte destas leis, modificam questes pontuais e casuais no planejamento. So exemplos destas modificaes em Goinia: Lei N 176 de 16/03/50; Lei N 5.001(14/11/63); Lei N 4.832 de 31/12/73; Lei N 5.019 de 08/10/75; Lei N 5.062 de 25/11/75; Lei N 5.175 de 15/12/76; Lei N 5.212 de 22/12/76; Lei N 5.735 de 19/12/80. Quadro 2 Quadro para apresentao e anlise da modificao legal (ARAJO,1999, p.562 Identificao da modificao: Plano de Desenvolvimento Integrado de Goinia - PDIG Documento: Lei N 4.523, de 31 de dezembro de 1971. Tipologia: Modificao legal de todo o planejamento urbanstico Caractersticas Os objetivos e as diretrizes do PDIG visavam estimular o desenvolvimento socioeconmico do Municpio, para proporcionar melhores condies de vida a sua populao. Art.1 1. O que foi modificado? Aspectos da estrutura viria, do uso do solo, da aprovao de loteamentos, das edificaes, do paisagismo, da infra-estrutura e dos servios urbanos. A Lei N 4.523 tambm havia diretrizes scio-culturais, diretrizes econmicas e diretrizes institucionais. Porque foi modificado? Primeiro porque na poca havia interesse do governo federal, por meio do Sentido SERFHAU, em promover a elaborao de planos urbansticos em cidades brasileiras busca de desenvolvimento econmico atravs dos municpios. Segundo porque houve interesse por parte da administrao municipal e de empresrios locais. Quem foi beneficiado? O governo federal, o governo municipal, empresrios e grande parte da populao. Como foi modificado? O Plano foi financiado pelo SERFHAU, elaborado por tcnicos que no eram de Processo Goinia, e aprovado por lei municipal Decreto da Cmara Municipal sancionado pelo Prefeito. A modificao foi Foi positiva no sentido de que a cidade necessitava de um plano urbanstico por positiva ou negativa? causa de seu crescimento. Foi negativa ao permitir a construo de at 8 vezes a rea do lote na zona histrica Zona de atividades centrais (ZC). A modificao foi justa A modificao buscou o desenvolvimento econmico-social para proporcionar ou injusta socialmente? melhores condies de vida a populao. No houve preocupao explcita quanto justia social. A modificao A abrangncia do plano sem duvida contribuiu para o ordenamento, mas a falta de prejudica o proteo do centro histrico foi um aspecto prejudicial. ordenamento urbano?

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A modificao Preservou ao definir zonas industriais separadas e ao proteger as zonas de preservou ou no o exclusividade residencial e as zonas verdes, mas no preservou ao no proteger a interesse pblico? zona histrica. As modificaes ilegais de Goinia podem ser divididas, basicamente, nos seguintes tipos: loteamentos irregulares e/ou clandestinos; invases; construes irregulares. Pode-se dividir os loteamentos irregulares e/ou clandestinos em: os realizados pelo setor pblico e os realizados pelo setor privado. Dos loteamentos considerados clandestinos realizados pelo governo estadual que j foram regularizados pela prefeitura de Goinia, podemos citar: Jardim Conquista, Vila Mutiro e Vila Fim Social. Estes assentamentos foram considerados clandestinos, porque foram realizados sem a aprovao da administrao municipal. No foram apresentados, durante sua implantao, os projetos urbansticos para o rgo municipal competente (no caso era o IPLAN), e quando foram solicitados os levantamentos, estes tambm no foram apresentados. O Instituto de Planejamento Municipal de Goinia IPLAN considerava que os loteamentos particulares irregulares eram aqueles que antes da vigncia da Lei N 6.766 de 1979 iniciaram o processo de aprovao como loteamentos convencionais, mas com a vigncia da lei no conseguiram a regularizao. Os loteamentos particulares clandestinos so aqueles que j iniciaram sua implantao margem da lei, sem processo de aprovao. Estes loteamentos irregulares e clandestinos, em geral, no eram regularizados, porque no dispunham dos 35% das reas reservadas para reas pblicas, tal como determinava a Lei federal N 6.766 de 1979. Assim, a maior parte dos empreendedores no se interessavam em regularizar a situao dos loteamentos e, conseqentemente, das famlias que viviam em reas ilegais e que no podem registrar seus imveis em Cartrio. Em 1989, com a Lei municipal N 6.806, a Prefeitura Municipal de Goinia iniciou o processo de regularizao dos loteamentos irregulares e clandestinos. Em 1990 havia 62 processos de loteamentos clandestinos cadastrados no IPLAN para regularizao (IPLAN, 1993). O loteamento denominado Jardim Marques de Abreu de propriedade particular, foi iniciado de maneira clandestina e posteriormente foi regularizado. Em 1988 a situao do loteamento era a seguinte: no havia rede de gua, rede de esgoto, coleta de lixo, postos de venda de jornais, equipamento pblico sociais como escolas, postos de sade, posto policial, etc., tambm no havia equipamentos de lazer, comrcio, servio de transporte coletivo, de Correios; havia rede de energia eltrica; instalaes telefnicas eram precrias. As invases so ocupaes que acontecem em reas pblicas e particulares, em glebas e em reas j parceladas de forma espontnea ou organizada; por diferentes classes sociais (baixa, mdia e alta). Invases podem ser caracterizadas: quanto ao interessado pela regularizao; ao local da ocupao; qualidade das edificaes, sistema virio e transporte coletivo; quanto possibilidade de regularizao e quantidade populao. De acordo com a quantidade de populao residente nas reas de invaso, pode-se fazer a seguinte caracterizao destas reas: pequena, mdia e grande. Esta caracterizao pode ter como parmetro, o nmero estimado de pessoas residentes nas invases pela cidade. Na regio central de Goinia, existiam em 1998, invases com os seguintes nmeros de pessoas: 40, 50, 55, 180, 480, 483, 762 (Fonte: IPLAN, 1998). Quadro 3 Quadro analtico que contribui para verificar se a modificao preserva ou no o interesse pblico (ARAJO,1999, p.579) Identificao: Modificao ilegal Invaso Jardim Botnico (atualmente j no existe) Aspectos Analticos - Informaes Complementares Respostas Perguntas Preserva o Se houver medidas para a No houve preocupao quanto preservao do patrimnio histrico preservao e divulgao do patrimnio. arquitetnico e patrimnio municipal urbanstico? Preserva o meio A modificao destruiu parte de uma rea de ambiente? preservao.

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Busca o desenvolvimento econmico? Promove justia Confrontar a modificao com princpios de justia social social? (C.F.ART. 3) Busca o Verificar si a modificao no prejudica a ocupao ordenada crescimento ordenado da cidade? do territrio municipal Busca melhorias Escola, centro de sade, centro nos equipamentos comunitrio, posto policial, urbanos? pontos de nibus, quadras de esportes, etc. Busca melhorias nas Asfalto, calada e meio-fio, infra-estruturas gua, esgoto, energia eltrica e urbanas? iluminao nas ruas. Busca melhorias Coleta de lixo, limpeza de ruas, nos servios segurana, educao, sade, transporte coletivo, etc. urbanos? Se beneficia a Verificar se h equilbrio entre populao em geral os beneficiados / atendidos ou um grupo determinado? Busca melhorias no sistema de trfego de veculos? Se a modificao Rede de alta tenso, rodovias, no est localizado reas de preservao, etc. em alguma rea problemtica? Integrao com o sistema virio existente? Se no prejudica moradores vizinhos? Se a modificao est perto do centro urbano / mercado de trabalho? Se a modificao dispe de reas pblicas suficientes? Traado urbano Verificar se as ruas tm satisfatrio? larguras, declividades e angulaes necessrias ao trfego de veculos. Se foi realizado de acordo com as normas tcnicas? Se tem funo social ou especulativa? Possibilidades de Indicar os documentos legalizao? necessrios. Avaliao Final

A modificao no busca o desenvolvimento econmico, ele satisfaz s necessidades de moradia de alguns interessados pobres. A modificao favorece una parcela da populao pobre, mas no oferece boa qualidade de vida. A modificao prejudica o crescimento ordenado, pois ocupa uma rea verde fundamental para a cidade. No so favorveis as possibilidades de obras de melhorias nos equipamentos urbanos.

No so favorveis s possibilidades de obras de melhorias nas infra-estruturas urbanas devido dificuldades de legalizao da modificao. Os servios urbanos no local so insuficientes.

A modificao beneficia um grupo determinado.

A modificao prejudica o sistema de trfego de veculos. A modificao est localizada numa rea verde de preservao.

Parte da modificao est integrada ao sistema virio existente. A Modificao desvaloriza os imveis vizinhos. A modificao est relativamente prxima do centro urbano.

A modificao uma ocupao de rea pblica sem preocupao com reas para equipamentos pblicos. As modificaes no dispem das condies tcnicas satisfatrias ao trfego de veculos.

A modificao no foi realizada de acordo com as normas tcnicas. Tem funo social, ainda que existiu comrcio especulativo de imveis.

O processo para legalizao recebeu parecer desfavorvel do Instituto de Planejamento Municipal. Dizer se a modificao preserva Ainda que a modificao beneficie uma parcela

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ou no o interesse pblico.

pobre da populao, pode-se considerar que a modificao no preserva o interesse pblico, pois para a populao em geral, a preservao da rea verde mais importante.

As construes irregulares podem ser caracterizadas, inicialmente, em pblicas e particulares. Isto quer dizer, obviamente, que tanto o poder pblico como a iniciativa privada realizam construes irregulares na cidade, e que, conseqentemente, modificam o planejamento urbanstico. Deve-se observar que a legislao existente no faz diferenciao quanto construo irregular pblica e privada, e nas planilhas de fiscalizao constam somente as particulares. Rio de Janeiro Depois do Plano Agache, vieram outros planos urbansticos que foram influenciados pelo plano Agache e no pelo urbanismo racionalista do sculo XX. De 1938 a 1948 existiu no Rio de Janeiro, um rgo do governo municipal que trabalhou na elaborao de um Plano Urbanstico. Entre as realizaes do novo plano, destaca-se o projeto de tneis e vias de fluxo rpido. Mas o plano tambm resultou na construo exagerada de edifcios, o que descaracterizou zonas histricas. As intervenes na cidade, muitas vezes no preservaram as riquezas naturais e histricas, foram cortadas montanhas e demolidos edifcios antigos. No Rio de Janeiro, a especulao imobiliria foi um forte fator ativo no processo de formao da cidade. A verticalizao aconteceu de maneira espetacular em determinadas reas valorizadas, como por exemplo, no bairro Copacabana. Os planos urbansticos, no Rio de Janeiro, no conseguiram controlar a especulao imobiliria, nem a proliferao das favelas na cidade (BRUAND, 1981, pp. 333-340). Estas ltimas representam o grande problema social do pas que a pobreza, e com um aspecto dos mais impressionantes. Belo Horizonte O plano inicial de Belo Horizonte conseguiu marcar definitivamente a cidade, mas tambm sofreu modificaes durante sua execuo. De acordo com Bruand (1981, pp. 346-349) as alteraes incidiram nos seguintes pontos: 1) O parque foi reduzido e disposto segundo uma orientao diferente; 2) Os demais jardins pblicos no foram executados, bem como a maioria das praas projetadas; 3) Todas as praas previstas por Aaro Reis destinavam-se a abrigar os edifcios pblicos essenciais, premeditadamente dispersos, com a finalidade de emaranhar ao mximo a trama urbana e desempenhar o papel de perspectivas geis a valorizar as artrias nobres. Mas, na realizao, optou-se por um dispositivo diferente: os edifcios administrativos foram, em conjunto, agrupados ao redor do palcio governamental, formando um verdadeiro pao, manifestao inicial de um hbito duradouro na arquitetura contempornea brasileira. Braslia Em termos gerais o traado do plano piloto de Lcio Costa foi executado, mas as destinaes de usos sofreram modificaes. Foram modificadas as propostas de diferenciao entre comrcio local e grande comrcio de luxo. A ocupao residencial foi mais forte inicialmente na parte sul da cidade, fazendo com que os investimentos dos empresrios fossem concentrados ali, com isso foi possvel a modificao do uso da Avenida Oeste 3 que era uma via prevista para o abastecimento das superquadras residenciais por caminhes, e no uma via comercial. A proposta de Lcio Costa de fazer uma cidade aberta com vrios pontos de edifcios isolados, que era uma tendncia do racionalismo, foi realizada (BRUAND, 1981, pp. 364-372). Palmas A cidade de Palmas tambm est sujeita s modificaes no planejamento urbanstico. De acordo com um dos autores do projeto da cidade, arquiteto Luiz Fernando C. Teixeira (entrevista ao autor dia 13/05/1998), existiam em 1998 invases de algumas reas e, aproximadamente, 70 % de construes irregulares na cidade, assim como tambm, loteamentos realizados pelo prprio poder pblico em uma das reas reservadas para a futura expanso urbana (so loteamentos prximos ao municpio de Taquaralto, vizinho do municpio de Palmas). Estas modificaes contrariaram o plano piloto da cidade. Barcelona um caso espanhol

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Foram vrias as modificaes no planejamento urbanstico em Barcelona. Das modificaes legais pode-se destacar o Plano Cerd (marco da retirada das muralhas); Plano Comarcal de 1953 (conjunto de 27 municpios); Modificaes das Ordenanas Municipais - 1958 (aumento do potencial construtivo / densidade), (FABRE e HUERTAS, 1989); Plano Geral Metropolitano de 1976 (viso integrada do territrio). Das modificaes ilegais pode-se destacar as chamadas urbanizaes e construes marginais (LABORATORIO DE URBANISMO, 1976). Nestas modificaes, pode-se identificar situaes de ordem e desordem para o espao territorial. Das modificaes que geraram situaes de desordem pode-se citar: as urbanizaes e construes ilegais com precrias condies de habitabilidade; as modificaes nas Ordenanas Municipais que aumentaram as densidades de maneira exagerada e generalizada para atender interesses imobilirios. Das modificaes que podem representar o sentido de ordem urbana, pode-se citar: o projeto do Ensanche de Cerd expanso da cidade; o Plano Comarcal como idia de planejamento da rea metropolitana; o Plano Geral Metropolitano de Barcelona como controlador da especulao imobiliria; as modificaes para os Jogos Olmpicos de 1992 (FERRER REGALES, 1992) e do Frum das Culturas de 2004, como idia de reestruturao e modernizao urbana. CONCLUSES Goinia e as modificaes no planejamento urbanstico A vulnerabilidade da legislao urbanstica em Goinia foi causada em grande parte pela atuao dos interesses particulares associados a outros interesses como o poltico e o social. Em Goinia a Lei N 176 e o Decreto N 16 de 1950 beneficiaram, basicamente, os empreendedores imobilirios com a liberao da obrigatoriedade de infra-estrutura nos loteamentos, e o resultado foi o desperdcio dos recursos pblicos. Podemos observar que em Goinia h pouca divulgao e discusso sobre os temas relacionados ao planejamento urbano, existe desinformao sobre o tema por parte da populao. Na prpria administrao pblica muitas pessoas so desinformadas. O resultado a pouca valorizao do tema por parte de ambos os setores. As modificaes legais em Goinia, algumas vezes, preservaram o interesse pblico e outras vezes no. A Lei N 176 e o Decreto N 16 de 1950 ao liberarem os loteamentos da obrigao de infra-estrutura no preservaram o interesse geral, pois os loteamentos aconteceram de forma desordenada e resultaram em desperdcio de recursos pblicos. Tambm as leis de zoneamento e uso do solo que descaracterizaram o centro histrico, aumentando o nmero de pavimentos dos edifcios, no preservaram o interesse pblico. A Constituio Federal, no artigo 183, dispe sobre concesso de uso e usucapio, que so instrumentos para a legalizao das ocupaes ilegais (posses) de imveis urbanos. Em Goinia, a Lei Complementar N 031 de 1994, Art.55, dispe sobre Zonas Especiais de Interesse Social que possibilitam a regularizao de posses urbanas e de loteamento ilegais. Neste sentido, a legislao considera que, nem sempre o ilegal, est contra o interesse pblico. Uma invaso promovida por populao carente da sociedade, em um vazio urbano que reservado para especulao, pode ser legalizada. Em Goinia ocorreu, por exemplo, a legalizao da invaso denominada Jardim Nova Esperana Decreto N 2.571/96. Vale observar que as modificaes ilegais tendem a promover o crescimento desordenado da cidade, ainda que o aumento da oferta de imveis ajude a diminuir os preos dos imveis, como o caso dos loteamentos clandestinos. Em geral os loteamentos clandestinos favorecem alguns interessados particulares, mas prejudicam o interesse pblico, estimulando a desordem urbana, porque promovem o crescimento urbano desordenado (ocupao desordenada), causam o desperdcio de recursos pblicos em infra-estrutura urbana e no aumentam a receita do municpio proveniente de impostos. A invaso do Jardim Botnico no foi considerada de interesse pblico pelo Instituto de Planejamento Municipal de Goinia, j que o rgo emitiu um parecer desfavorvel ao pedido de regularizao da invaso. de interesse pblico que a propriedade cumpra sua funo social com seu adequado aproveitamento. A Constituio Federal Art.182, 2, dispe: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenamento da cidade expressas no plano diretor. Na prtica, quando a propriedade no est cumprindo sua funo social, pode haver tolerncia do poder pblico quanto a uma

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utilizao ilegal, principalmente se o uso tem carter social. Por tanto, a utilizao social, mesmo que ilegal, de uma propriedade que no cumpra sua funo social, pode ser considerada de interesse pblico. Dizendo de outra forma, a modificao ilegal pode preservar o interesse pblico, quando faz uma utilizao de carter social da propriedade urbana que no cumpre sua funo social. As modificaes e o interesse pblico De uma maneira geral as modificaes preservam o interesse pblico quando preservam valores urbansticos importantes para a cidade e seus habitantes, como: reas verdes, patrimnio histrico, beleza da paisagem urbana, ocupao ordenada do solo, etc. A incidncia das modificaes, no planejamento urbanstico, no representa necessariamente que elas sejam prejudiciais, mas quando no se preocupam com o interesse pblico podem contribuir para o crescimento e desenvolvimento desordenado da cidade. O crescimento e desenvolvimento desordenado podem causar problemas como: desperdcio de recursos pblicos; destruio de reas verdes de preservao; destruio do patrimnio histrico; congestionamento de veculos; monoplio e especulao de vazios urbanos; etc. Garantia do ordenamento urbano O aspecto legal no garante o planejamento urbanstico, to pouco o planejamento urbanstico garante o ordenamento da cidade, j que o planejamento pode conter equvocos e inclusive pode ser modificado. O que garante o ordenamento da cidade a elucidao de princpios de ordenamento urbano que visem preservao do interesse geral / pblico, como: preservao de reas verdes, preservao do patrimnio histrico, controle da especulao imobiliria, etc. O planejamento e suas modificaes devem sempre buscar atender ao interesse pblico, e o poder pblico deve trabalhar na execuo com critrios tcnicos, alm do poltico, e, sobretudo com a contribuio da comunidade. A participao da comunidade importante em todo o processo do planejamento urbanstico e tambm em suas modificaes. A integrao, entre poder pblico e comunidade em todo o processo do ordenamento urbano, dever fortalecer o processo, integrando melhor o planejamento e sua execuo e aproximando as possveis modificaes ao interesse geral / pblico. As modificaes no planejamento urbanstico acontecem em funo da necessidade do homem em adaptar a cidade s novas exigncias da sociedade (tecnolgicas, econmicas, polticas, culturais, ambientais, sociais, etc.), por tanto elas so necessrias para a cidade, mas devem preservar o interesse geral / pblico. Esperamos que, com o estudo das modificaes no planejamento urbanstico, possamos conhecer mais sobre as cidades e alertar a sociedade para a necessidade da identificao do que importante preservar, construir, desenvolver e modificar no espao urbano.

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