UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA CAMPUS V CENTRO DE CINCIAS BIOLGICAS E SOCIAIS APLICADAS MESTRADO EM RELAES INTERNACIONAIS

ANAHI DE CASTRO BARBOSA

Atrao de Investimento Externo Direto no Brasil 2003 - 2010

JOO PESSOA PB 2012

ANAHI DE CASTRO BARBOSA

Atrao de Investimento Externo Direto no Brasil 2003 - 2010

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual da Paraba, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais.

Orientadora: Prof Dr Cristina Carvalho Pacheco

JOO PESSOA PB 2012

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA SETORIAL CAMPUS V UEPB

B238a

Barbosa, Anahi de Castro. Atrao de investimento externo direto no Brasil 2003 2010 / Anahi de Castro Barbosa. 2012. 184f. : il. Color

Digitado. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade Estadual da Paraba, Pr-Reitoria de Ps Graduao e Pesquisa, 2012. Orientao: Profa. Dra. Cristina Carvalho Pacheco, Curso de Relaes Internacionais. 1. Investimento externo direto. 2. Corporaes transnacionais 3. Planejamento governamental no Brasil. I. Ttulo. 21. ed. CDD 338.981

Atrao de Investimento Externo Direto no Brasil 2003 - 2010

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual da Paraba, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais.

Aprovada em ____/___/2012.

_________________________________________ Prof Dr Cristina Carvalho Pacheco / UEPB Orientadora

_________________________________________ Prof. Dr. Filipe Reis Melo/ UEPB Examinador

_________________________________________ Prof. Dr. Marcos F. Costa Lima / UFPE Examinador Externo

A meu filho amado, Pietro.

AGRADECIMENTOS A Deus. minha famlia, em especial ao meu filhote lindo e a meus pais queridos, pelo amor a mim dedicado, pelo respeito s minhas opes e suporte imprescindvel. A Universidade Estadual da Paraba na pessoa do coordenador do Programa de Psgraduao Prof. Dr. Henrique Altemani por ter me proporcionado a possibilidade de realizar este trabalho, disponibilizando os meios para tal. Prof. Dra. Cristina Carvalho Pacheco, pela disponibilidade em me orientar, aliando competncia, gentileza e respeito. Aos Drs. Filipe Reis Melo e Marcos F. da Costa Lima que a despeito dos mltiplos afazeres se dispuseram a examinar este trabalho trazendo uma viso crtica. Aos colegas de curso, Joo Ricardo, Renata, Sandra, Mariana e Joo Paulo, pela cooperao, solidariedade e amizade. Aos funcionrios da UEPB, pela presteza e gentileza que sempre apresentaram no desempenho de suas funes. CAPES pelo financiamento parcial deste trabalho. Secretaria de Turismo e Desenvolvimento Econmico do Governo do Estado da Paraba, na pessoa do secretrio geral de Turismo e desenvolvimento Renato Feliciando e o secretrio executivo de Indstria e Comrcio Marcos Jos de Arajo Procpio, pelo aprendizado e oportunidade de pensar o desenvolvimento para meu amado estado: Paraba. As minhas queridas colegas Renata, Maria, Elze, Dani e Leny pela amizade e companheirismo. A Isaac, por me fazer sorrir. Ao leitor. A todos aqueles que direta ou indiretamente participaram da construo e desenvolvimento deste trabalho.

Utopia e Planejamento Econmico O pensamento social brasileiro, do povo e da elite, brota da certeza de que algum dia ser criado um novo e melhor tipo de sociedade nesta terra meridional. Assim, a identidade nacional brasileira constri-se por uma utopia, pela idia de que, repetindo o ditado popular j certamente ouvido por todo brasileiro, aqui existir uma sociedade "em que sero abolidas as barreiras de raa, classe e cor". Esta esperana em um futuro maravilhoso marca a identidade nacional brasileira em contraste com a de outros povos.(...) [O Brasil] se constri pela esperana em um futuro radioso. A identidade ancorada no devir tem razes profundas no messianismo portugus, associado ao Sebastianismo. (...) O deslocamento da interpretao do conceito de raa para o do conceito de cultura aconteceu, no Brasil, com Gilberto Freyre. (...) os brasileiros passaram no a ter vergonha de sua cor morena, mas orgulho devido ao que tinham sido capazes de criar um Pas novo e diferente. Passaram a se achar bonitos e se considerar felizes de serem eles mesmos. Passaram a gostar mais ainda do Brasil. A utopia brasileira foi traduzida para a poltica, no decorrer do sculo XX, de muitas maneiras. Marxistas, como Caio Prado, j embutiam em sua anlise a idia de alterao radical e inevitvel do sistema econmico e poltico. Os lderes nacionais que marcaram nossa histria foram aqueles que fizeram o povo sonhar, pela apresentao de evidncias tangveis da aproximao da utopia, sempre viva no sentimento nacional. (...) Sonhos so criativos e, por definio, indisciplinados. Por isto que a traduo da utopia brasileira para a poltica econmica no poderia se dar de outra maneira que a de flexveis metas, como as associadas ao sorriso de JK ou ao pensamento generoso de Celso Furtado. A transformao da utopia nacional em projeto nacional s poderia acontecer desta forma. (...)A traduo da utopia brasileira para a poltica, aconteceu no passado, e s acontecer, de novo, com a troca de expectativas e aes entre povo e elite, consubstanciada no difcil equilbrio entre um projeto que defina objetivos nacionais e a negociao permanente da vida cotidiana. Com o reviver da intimidade entre povo e elite, decorrente de um novo compromisso de lealdade da elite ou, talvez, do surgimento de uma nova elite. Essa sntese deve ser capaz de reavivar a capacidade do brasileiro de sonhar coletivamente e despertar sua criatividade. Este o verdadeiro projeto nacional, aquele que emociona o povo, seus artistas e poetas. Ento, o Brasil viver um novo sonho que resgatar a utopia que seu povo fez sagrada. George Zarur.

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar a atrao de investimentos no Brasil (2003 2010), consoante a anlise do IED e seu padro de entrada no pas, enquanto instrumento da internacionalizao produtiva das CTNs; e conforme a anlise da estratgica governamental para fomentar a atratividade do pas enquanto poltica hbrida de carter industrial e de poltica externa. Para tanto, faz-se necessria a anlise do cenrio internacional contemporneo; com enfoque na evoluo da governana econmica e regimes internacionais de maior relevncia tais como de comrcio, financeiro e de investimentos. Em seguida, explora-se a abordagem dos fundamentos analticos do investimento externo direto e seus impactos nas economias hospedeiras em desenvolvimento, para que se possa melhor apreender como se d a relao entre o capital externo e a promoo de desenvolvimento econmico do pas de destino. Ante o cenrio que se apresenta, observa-se que a economia brasileira tem se mostrado dependente da entrada de recursos externos, de modo que, historicamente, possvel identificar diferentes padres de entrada do IED no pas. Por fim, verifica-se que h uma relao histrica entre o industrialismo, IED e o planejamento governamental no Brasil. Atualmente, o cenrio tem admitido um resgate do planejamento governamental e permite a concordncia entre as funes do Estado contemporneo e a promoo do desenvolvimento nacional, a despeito da herana neoliberal da dcada de 1990.

PALAVRAS-CHAVE: Investimento Panejamento governamental

externo

direto.

Corporaes

transnacionais.

ABSTRACT

This study aims to analyze the attraction of investments in Brazil (2003 - 2010), according to the analysis of FDI and its pattern of entry into the host country, as an instrument of productive internationalization of TNCs. Another approach is to examine the strategic government to boost the country's attractiveness as a hybrid of an industrial policy and foreign policy. Therefore, it is necessary to analyze the contemporary international scene, focusing on the evolution of economic governance and international regimes of greatest relevance such as trade, finance and investment. Then it is important to explore the fundamentals of analytical approach in foreign direct investment and its impact on developing economies, so that we can better understand how the relationship between foreign capital and the promotion of economic development is settled. Thus the Brazilian economy has shown dependent inflow of external resources, which allows us to identify different patterns of entry of FDI in the country. Finally, it appears that there is a historical relationship between industrialism, FDI and government planning in Brazil. Today, the scenario has allowed the resumption of government planning and the promotion of national development, despite the neoliberal legacy of the 1990s.

KEYWORDS: Foreign direct investment. Transnational corporations. Government planning

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 QUADRO 2 QUADRO 3 QUADRO 4 QUADRO 5 QUADRO 6 QUADRO 7 QUADRO 8 QUADRO 9 QUADRO 10 QUADRO 11 QUADRO 12 QUADRO 13 Dimenses espao temporais da globalizao ................................................ Perfil organizacional da globalizao ............................................................. Mudanas nos Regimes Econmicos entre 1945 at a contemporaneidade ... Teorias sobre Investimento Externo Direto .................................................... Paradigma ecltico de Dunning ...................................................................... Fases da Economia Brasileira e sua relao com o IED ................................ Reviso terica acerca de IED ........................................................................ Fases do IED no Brasil e aplicabilidade terica ............................................ Distribuio dos investimentos setoriais previstos no Plano de Metas .......... Economia, Insero Internacional e Planejamento no Brasil ......................... Classificao de polticas industriais .............................................................. Setores de Negcios Prioritrios para a Sala do Investidor ............................ Agncias de desenvolvimento estaduais ........................................................ 29 30 43 69 79 92 115 117 130 139 144 159 162

LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 FIGURA 2 FIGURA 3 FIGURA 4 FGURA 5 FIGURA 6 FIGURA 7 FIGURA 8 Fluxo de regimes internacionais ................................................................... Casos de arbitragem entre: 1987 2000 ...................................................... Evoluo dos BITs, DTTs e outros AIIs no perodo: 2000 2010 .............. Fluxo de IED global e por grupo de economias: 1980 2010 ..................... Ranking dos pases origem de IED: 2006 2010 ....................................... Etapas do Processo de Elaborao do PPA: 2004 2007 ............................ Estrutura da Governana da PDP ................................................................. Estrutura da governana para a atrao de investimentos no Brasil ............ 36 50 52 64 113 149 154 164

LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1 GRFICO 2 GRFICO 3 GRFICO 4 GRFICO 5 GRFICO 6 GRFICO 7 GRFICO 8 GRFICO 9 GRFICO 10 Evoluo do fluxo de IED (1970 2010) ................................................... Evoluo do fluxo de IED bruto no Brasil: 1990 2000 (US$ bilhes) .... Fluxo de investimentos globais: 2009 e 2010 (bilhes de dlares) ............ Influxo de IED no Brasil de 2000 a 2010 US$ bilhes ............................ Distribuio setorial do IED no Brasil no perodo: 2000 2010 ............... Taxa de crescimento e evoluo do PIB em US$ bilhes .......................... Distribuio setorial do PIB (1955 1960) ................................................ Taxa de crescimento do PIB (1961 1969) ................................................ Taxa de crescimento do PIB (1968 1978) ................................................ Taxa de Crescimento dos setores no perodo 1968 1979 ......................... 104 106 110 112 114 131 131 133 134 134

LISTA DE TABELAS
TABELA 1 Distribuio setorial do IED em US$ milhes 111

LISTA DE SIGLAS

ADA - Agncia de Desenvolvimento da Amaznia AIIs Acordos Internacionais sobre Investimentos APLs - Arranjos Produtivos Locais ABDI - Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial Apex - Agcia Brasileira de Promoo s Exportaes e Investimentos ASIT - Advisory Studies Bacen - Banco Central BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento BITs - Acordos Bilaterais de Investimentos BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Social BNT Barreiras no tarifrias CI - Crowding in CO - Crowding out CTN - Corporao Transnacional DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico DES Direito de Saques Especiais DPR - Departamento de Promoo Comercial e Investimentos DTTs Tratados para evitar Dupla Tributao EMN Empresas Multinacionais EUA Estados Unidos da Amrica FMI - Fundo Monetrio Internacional GATS - General Agreement on Trade in Services GATT - General Agreement on Tariffs and Trade Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio ICSID- International Centre for Settlement of Investment Disputes) IED Investimento Externo Direto IPAs - International Investment Agencies ISI - Industrializao por meio da substituio de importao MAI - Multilateral Agreement on Investments MDIC Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency

MPEs Micro e Pequenas Empresas NAFTA - North American Free Trade Area NFI - Novas formas de Investimento OCDE - Organizao para Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OIC - Organizao internacional do Comrcio OLI - Ownership, Location, Internalization ONU Organizao das Naes Unidas OMC Organizao mundial de Comrcio OPEP Organizao dos Pases Produtores de Petrleo PAC - Plano de Acelerao do Crescimento PAEG - PROGRAMA DE AO ECONMICA DO GOVERNO Pacti - Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica PDE - Plano de Desenvolvimento da Educao PND - Planos Nacionais de Desenvolvimento PNQ- Plano Nacional de Qualificao PEDs Pases em Desenvolvimento P&D Pesquisa e Desenvolvimento PITCE - Poltica de Inovao Tecnolgica e Comrcio Exterior PDP Plano de Desenvolvimento Produtivo PPA Plano Plurianual RH Recursos Humanos RENAI Rede Nacional de Informaes sobre o Investimento SGP - Sistema geral de preferncia SIPRI Sistema de Promoo de Investimentos e Transferncia de Tecnologia para empresas, e Investe Brasil SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUMOC Superintendncia de Moeda e Crdito TRIPS Tratado de Propriedade Intelectual TRIMs - Trade Related Investment Measures WAIPA World Association of International Investment Agencies), ZPE - Zona de Processamento de Exportao

SUMRIO

INTRODUO .............................................................................................................. 1. 1.1 1.2 1.2.1 1.3 1.3.1 1.3.1.1 1.3.1.2 1.3.1.3 1.3.1.4 2. 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.4 3. CENRIO ECONMICO INTERNACIONAL GLOBALIZAO .......................................................................................... GOVERNANA GLOBAL ............................................................................ Governana Global e Regimes ...................................................... GOVERNANA ECONMICA INTERNACIONAL .................................. Regimes Econmicos Internacionais ........................................................... Regime Internacional de Comrcio................................................................... Ausncia de um Regime Internacional de Investimentos ................................ Regime Monetrio Internacional ...................................................................... Sistema Financeiro Internacional ..................................................................... FLUXO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO NO MUNDO ....... CONCEITO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO ............................ TEORIAS SOBRE FLUXO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO .... IED como fluxo de capital ............................................................................. Localizao da produo ............................................................................... Organizao Industrial .................................................................................. Internalizao ................................................................................................. CRESCIMENTO ECONMICO E INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO FATORES DETERMINANTES DE IED ....................................................... RELAO ENTRE O BRASIL E O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO .......................................................................................................... 3.1 PADRONIZAO DA ENTRADA DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO NO BRASIL ..................................................................................... 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 Primeira fase: Infraestrutura e extrativista (1850 1920) ......................... Segunda fase: Industrializao incipiente (1900 1930) ............................ Terceira fase: Industrializao restringida (1933 1945) .......................... Quarta fase: Crescimento industrial (1945 1960) .................................... Quinta fase: Da dcada de 1960 abertura de 1990 ................................... Sexta fase: Da dcada de 1990 at a contemporaneidade ...........................

18 25 26 32 35 38 41 46 49 53 58 63 65 68 69 70 74 77 80 83

90

90 82 94 95 97 99 104

3.1.7

Evoluo do fluxo de investimento externo direto e sua disposio setorial 1990 2010 ........................................................................................ 111

3.2

DISCUSSO TERICA SOBRE O INVESTIMENRO EXTERNO DIRETO NO BRASIL ..................................................................................... 115

4.

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS NO BRASIL NO PERODO ENTRE 2003 E 2010 ...................................................................................... 122

4.1

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL ................................................................... 122 126 128

4.1.1 4.1.2 4.2

Conceito de planejamento governamental ................................................... Planejamento governamental no Brasil ....................................................... POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO (PAIE) ..............................................................................................................

141 149 149 151 156 157 165 170 173 180

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.3.1 4.3.3.2

POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS DO GOVERNO LULA Planejamento no Governo Lula .................................................................... Poltica industrial ........................................................................................... Poltica de Atrao de Investimentos no Brasil 2003 2010 ...................... Agncias que atuam na atrao de Investimentos o Brasil .............................. Maiores desafios e oportunidades para a atrao de investimentos .................

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ REFERNCIAS ............................................................................................................ APNDICE......................................................................................................................

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INTRODUO

Desde os fins do sculo XIX possvel identificar um fluxo de capital de empresas de pases desenvolvidos em pases em desenvolvimento. Havia uma predominncia dos investimentos de portflio que, normalmente, se davam mediante emprstimos ou concesses entre governos, ou governos e agentes privados. Nesse perodo, os investimentos eram predominantemente destinados a obras em infraestrutura, energia e extrativismo. Era comum que um governo concedesse o privilgio do monoplio para que determinada empresa explorasse uma atividade econmica especfica. Nesse sentido, os investimentos possuam predominantemente um carter oportunstico e a diferenciao entre investimento externo e portflio era ainda mais difcil de ser feita. A partir da dcada de 1950, com a expanso das ento denominadas corporaes transnacionais americanas, h uma intensificao do fluxo dos investimentos externos diretos. A expanso do investimento externo direto do perodo entre a dcada de 1950 a 1970 reflete a internacionalizao produtiva das corporaes transnacionais. Com o aprofundamento da globalizao - fruto do acmulo de riqueza monetria e financeira - h um processo crescente de interpenetrao das economias nacionais, o que favorece a emergncia de formas cada vez mais sofisticadas de investimentos. Com o fim do sistema Bretton Woods, a dcada de 1970 testemunha a consolidao dos euromercados e o contnuo processo em direo liberalizao dos fluxos de capitais. H um aprofundamento da globalizao financeira, o que se materializa com as medidas neoliberais na dcada de 1980. A emergncia do neoliberalismo estimulou uma reestruturao das corporaes, tendo como consequncia uma mudana nos padres de fluxos de investimentos diretos estrangeiros. O IED passa a ser associado promoo do crescimento econmico, competitividade na economia, transferncia tecnolgica etc.. Segundo dados dos relatrios da Unctad (2010), os fluxos de IED tiveram um salto a partir da metade dos anos 1980, com uma taxa de crescimento de cerca de 30% em 19821981. O volume de investimentos do incio da dcada de 1980 praticamente se duplica na dcada de 1990. Esse ritmo tem se estendido desde ento, com recuos nos anos em que se testemunham crises financeiras a exemplo do que se passou em 2008-2009. Apesar da crise, os fluxos de IED voltaram a crescer em 2010.

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De acordo com a Unctad (2010), os pases subdesenvolvidos representavam apenas 17% do fluxo de IED mundial no incio da dcada de 1990. Observa-se uma evoluo surpreendente, j que, em 2008, os pases subdesenvolvidos representavam 43.3%. Segundo a Unctad (2011), o cenrio tem se modificado, de modo que em 2010, as economias em transio somadas s economias em desenvolvimento atingiram o patamar de 51,6% em detrimento do 48,4% das economias desenvolvidas. Nessa nova exploso do processo de internacionalizao destaca-se o papel das economias em desenvolvimento, especialmente os BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), enquanto fonte e destino de IED. Se, em 2004, o Brasil ocupou a 10 posio enquanto destino dos IEDs mundiais, ultrapassando Mxico e Itlia (UNCTAD, 2005), em 2010, o pas passa a ocupar a quinta posio na entrada de IED, o que reitera a percepo de atratividade por parte das firmas internacionais. Diante deste cenrio, o IED passa a assumir um papel considervel na estruturao das novas feies da economia poltica internacional marcada pela multipolaridade. O investimento externo direto, apesar das controvrsias, bastante cobiado. Acredita-se que o IED carrega um potencial de modificar as caractersticas da estrutura econmica domstica, na medida em que pode favorecer a economia hospedeira com gerao de empregos, aumento da competitividade e capacidade produtiva, dentre outras externalidades positivas tais como transferncia tecnolgica; cises (spin-off) e efeito spillover. Esses possveis ganhos advindos da entrada de IED impulsionaram a criao de estratgias de atrao e promoo de investimentos. Segundo Gonalves (1999), essas polticas enfrentam srios desafios, como maximizar a entrada de capitais, de modo a salvaguardar a economia domstica das vulnerabilidades externas e dos problemas advindos da desnacionalizao da economia. Nesse sentido, o presente trabalho objetiva analisar como se d a atrao de investimentos no Brasil entre o perodo de 2003 a 2010. Para tanto, o estudo ser realizado segundo duas perspectivas complementares: a) uma com enfoque predominantemente econmico, em que a unidade de anlise o investimento externo direto enquanto instrumento de internacionalizao produtiva da corporao transnacional; b) e outra cuja unidade de anlise so as estratgias do governo brasileiro voltadas para estimular ou restringir os fluxos de IED para o pas. Essas estratgias se concretizam na conformao de polticas pblicas de incentivo ao IED, o que est inserido na relao entre o planejamento governamental e os padres de entrada do capital externo.

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Acredita-se, portanto, que a atrao de investimentos uma poltica pblica inserida na lgica do planejamento governamental e, historicamente, a atratividade em relao ao capital externo est voltada para o incremento da estrutura produtiva do pas. Seguindo essa lgica, a atrao de investimentos tem se mostrado uma ramificao das polticas industriais adotadas no pas, visto que se prope a trazer melhorias na estrutura produtiva. Nesse sentido, quando o governo brasileiro sinaliza no mbito internacional polticas consideradas favorveis ao setor privado e seus investimentos; o governo federal, na verdade, expressa por meio dessas polticas pblicas uma insero econmica internacional condizente com a lgica do capital. possvel entender que a poltica de atrao de investimentos uma poltica pblica hbrida, visto que possui os elementos de uma poltica industrial ao elencar os setores estratgicos e promover melhoras na feio produtiva do pas; assim como possui um carter de poltica externa, ao traar objetivos polticos e econmicos para o Estado brasileiro incrementar as relaes com pases considerados estratgicos nos setores prioritrios. A atrao de investimentos no Brasil entre 2003 e 2010 se concretiza: 1) por meio das polticas industriais PITCE e PDP, ao elencar os setores de interesse e apresentar os incentivos economia nacional, o que ocorre no contexto do planejamento governamental; 2) por meio da governana entre as agncias de desenvolvimento ou agncias de promoo ao investimento, IPAs1 que atuam no Brasil. Dentre as IPAs identificadas no Brasil, existem as de atua no nvel federal, como o caso da APEX2 Brasil. Quando se trata de agncias de atrao de investimentos estaduais, destacam-se dentre outras a agncia Investe So Paulo, o INDI de Minas Gerais, Agncia Terra Roxa do Paran e a ADdiper, em Pernambuco. Percebem-se vrios desafios enfrentados pelo Brasil na tentativa de se construir novos espaos e novas feies econmicas e sociais. Essa busca, normalmente, orientada pelo planejamento governamental, se d a partir da anlise das oportunidades que surgem no contexto internacional. Por isso, faz-se necessrio observar os fluxos de IED ao longo da histria e das modificaes nas feituras no cenrio econmico internacional. Acredita-se que h uma relao intrnseca entre a forma de insero internacional e a poltica industrial adotada pelo Brasil. Dessa forma, as polticas de desenvolvimento industrial adotadas durante o Governo Lula so determinantes para a ao das agncias que atuam na atrao de investimentos.
1

Investmentpromotion agencies (em Ingls) que significa agncia que trabalha tanto na atrao de investimentos externo como na promoo de investimentos nacionais no exterior.
2

Desempenha protagonismo no mbito da governana para atrao de investimentos

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No captulo 1, discutida a conformao do cenrio internacional contemporneo; com enfoque na evoluo da governana econmica e nos regimes internacionais de maior importncia tais como de comrcio, financeiro e de investimentos. Na primeira parte, so explorados os conceitos de globalizao, governana global e regimes. Em seguida, analisarse- a emergncia de uma nova distribuio de poder econmico que tende multipolaridade imprimindo novas caractersticas governana econmica global. No captulo 2, faz-se uma abordagem dos fundamentos analticos do investimento externo direto e seus impactos nas economias hospedeiras em desenvolvimento. Aps uma reviso bibliogrfica sobre as correntes tericas que tratam sobre Fluxo de Investimento Externo Direto; analisam-se os fatores determinantes para atrair IED e como se d a relao entre o capital externo e a promoo de desenvolvimento econmico do pas de destino. O captulo 3 prope-se a apresentar um relato sobre a histria do tratamento dado ao investimento direto externo pelo Brasil. Para tanto, so observados no apenas os fatores domsticos, mas tambm o cenrio externo para caracterizar a relao histrica entre IED e o Brasil. Alm de avaliar o elemento regulao dos investimentos externos diretos por meio da anlise das principais normas e diretrizes governamentais, so levados em considerao o processo de tomada de deciso por parte das firmas que optam por adentrar economia brasileira.

Objetivo Geral

O presente trabalho tem como objetivo analisar a atrao de investimentos no Brasil (2003 2010), segundo duas perspectivas: 1) a anlise do IED e seu padro de entrada no pas, enquanto instrumento da internacionalizao produtiva das CTNs; 2) a anlise da estratgica governamental para fomentar a atratividade do pas frente ao capital externo, enquanto poltica pblica hbrida com carter de poltica industrial e de poltica externa.

Objetivos Especficos

1) Observar a emergncia do sistema internacional contemporneo, por meio da anlise da evoluo da governana econmica global, analisando o desenvolvimento dos regimes internacionais monetrio, de comrcio e de finanas;

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2) Realizar reviso bibliogrfica sobre teoria dos fluxos de IED e seus determinantes, tendo em vista analisar o potencial do IED na modificao da estrutura produtiva da economia hospedeira e a promoo de crescimento econmico; 3) Analisar como se d o padro do fluxo de investimentos externos diretos enquanto instrumento de entrada das CTNs no mundo e a importncia do IED como fonte de recursos para PEDs e para o Brasil; 4) Verificar como tem se estabelecido historicamente a relao entre o Brasil e o IED, considerando o planejamento governamental, o industrialismo e os incentivos das polticas industriais como elementos fundamentais compreender a atrao de investimentos no pas; 5) Analisar a atrao de investimentos no mbito do planejamento dos Governos Lula (PPA 2004 2007 e PPA 2008 2011), por meio da identificao das diretrizes das polticas industriais PITCE e PDP e a atuao das principais agncias voltadas para a promoo do investimento.

Metodologia

A estratgia metodolgica buscou compatibilizar anlise bibliogrfica e documental; um estudo de caso exploratrio, entrevistas e enquetes eletrnicas. No entanto, o trabalho no conseguiu atingir resultados minimamente satisfatrios em dois casos: nas enquetes eletrnicas e no caso exploratrio da anlise da atrao de investimentos no Estado da Paraba3.

No incio da pesquisa, buscou-se analisar como se dava a poltica de atrao de investimentos na Paraba para que se pudesse realizar um estudo de Caso. No entanto, no foi possvel encontrar dados substanciais que fundamentasse a anlise. Pode-se afirmar que no existe uma poltica de atrao de investimentos no Estado, na medida em que no h agncias ou instituies que trabalhem com a temtica no longo prazo, tampouco a rea tida como prioritria no governo do Estado. No h uma poltica transversal que envolva vrias secretarias para fomentar a atrao de investimentos. Foi possvel identificar aes ad hoc e reativas, isto , as aes ocorriam caso a caso, sem um planejamento de longo ou mdio prazo. No h pases considerados alvo e os setores estratgicos no so bem definidos. A despeito de esforos pontuais, identificou-se uma iniciativa informal da criao de um Ncleo de Atrao de Investimentos NAI. O ncleo no uma agncia, no foi criado mediante Lei, nem tem oramento prprio, de modo que, a despeito de seus esforos, ainda desconhecido para a grande maioria do governo. E, uma vez que haja a mudana de governo, ou mesmo de secretrio; o NAI, infelizmente, no tem garantida a sua longevidade. Dentre as iniciativas do Governo do Estado, pode se citar uma misso governamental Cuba em 2011 e a presena em algumas feiras nacionais e internacionais, o que no muda o padro at ento existente.

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Anlise bibliogrfica e documental

Procedeu-se a uma reviso bibliogrfica e documental sobre os marcos tericos e conceituais dessa dissertao, o que inclui documentos de planejamento, memria de misses, assim como anlises independentes como as avaliaes do Dieese. Nesse sentido, a pesquisa bibliogrfica teve como fontes primrias os stios oficiais da internet, bem como documentos e dados oficiais das Organizaes Internacionais (OIs); e como fontes secundrias da literatura nacional e internacional, o que abrange artigos de peridicos de Administrao Pblica, Economia e Relaes Internacionais, bem como de obras dessas e outras reas. Ainda como fontes primrias constam entrevistas e a tentativa de se utilizar um questionrio semiestruturado conforme Anexo I. No entanto, em um universo de mais de 23 agncias de promoo e atrao de investimentos tanto federais quanto estaduais, obteve-se apenas resposta da Agncia Terra Roxa do Norte Paran. Foi possvel realizar duas entrevistas de grande relevncia sendo uma com o coordenador geral da diviso de investimentos da APEX, o Sr. Gutemberg Ucha4; e outra com um funcionrio da rea de investimentos da APEX. Quanto aos objetivos, a pesquisa exploratria, coletando-se dados dos sites oficiais, bem como analisando a literatura selecionada e os seus principais levantamentos, ideias. A abordagem cientfica se apresenta por meio de uma pesquisa qualitativa, elencando-se as noes e definies que mais agreguem pesquisa e desenvolvendo-os em conjunto com os objetivos propostos.

Justificativa

O presente trabalho apresenta elementos inovadores ao abordar reas como planejamento governamental e atrao de investimentos que tradicionalmente so pouco explorados. Outro elemento inovador a caracterizao da poltica de atrao de investimentos enquanto poltica hbrida, isto , de carter industrial e de poltica externa. Ademais ressalta-se a importncia da atuao de agncia de promoo ao investimentos no Brasil, o que pouco divulgado, de modo que existe uma poltica federal de atrao de investimentos que, em circunstncias ad hoc, se cruzam com as polticas das agncias de promoo ao investimento subnacionais.

Ocasio em que a autora ainda trabalhava na secretaria de turismo e desenvolvimento econmico.

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A importncia temtica ancora-se em trs fatores significativos: a elevao da atratividade do IED nas economias emergentes; a melhoria do crescimento econmico dessas economias no mdio e longo prazo; as mudanas nas feies na governana econmica global em direo multipolaridade; as oportunidade que emergem desse cenrio e como o Brasil se posiciona com a retomada do planejamento governamental, em que est inserida a poltica de atrao de investimentos.

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1 CENRIO ECONMICO INTERNACIONAL

Neste captulo ser discutida a conformao no cenrio internacional contemporneo; com enfoque na evoluo da governana econmica internacional e nos regimes internacionais de maior importncia tais como de comrcio, financeiro e de investimentos. O captulo encontra-se dividido em duas partes. Na primeira parte sero desenvolvidos conceitos tericos fundamentais para compreender a ascenso do cenrio econmico a ser estudado. Nesse sentido, sero debatidos os conceitos de globalizao, cuja exposio do tema ter como fio condutor a anlise de Held et al. (1999), ao mesmo tempo que ser feita uma reviso bibliogrfica sobre governana global. Ainda nessa seo ser explorada a relao entre teoria de regimes e governana global. Uma vez apresentada a reviso bibliogrfica, o passo seguinte consistir na apresentao das relaes possveis entre a governana e a teoria dos regimes. Tal relao permitir a compreenso do modo como tais conceitos se interrelacionam na concepo de governana global econmica. Na segunda parte, ser feita uma anlise sobre a governana econmica internacional, tendo em vista que atualmente se observa a emergncia de uma nova distribuio de poder econmico que tende multipolaridade. H, portanto, uma srie de questionamentos acerca das incertezas e sobre como desenvolver respostas institucionais aos novos desafios. Essas transformaes no cenrio internacional sero exploradas por meio de dois recortes: um temporal e outro subjetivo. Com relao ao recorte temporal, optou-se como marco o resgate do perodo conhecido como a Pax Britannica marcado pelo padro ouro; seguido do entre-guerras e a emergncia do Sistema Bretton Woods (1945 1971); por fim, tem-se a ecloso do cenrio econmico contemporneo ps 1989. J com relao ao recorte subjetivo, ser feita uma anlise da emergncia dos regimes internacionais mais importantes na composio da governana econmica internacional tais como: regime internacional de comrcio; a ausncia de um regime internacional sobre investimentos; regime monetrio internacional; e sistema financeiro internacional.

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1.1 GLOBALIZAO

Especialmente a partir da metade do sculo XX, as relaes internacionais tm testemunhado uma srie de transformaes induzidas pelo processo de globalizao cujos efeitos podem ser observados nas mais diversas reas: economia, poltica, relaes sociais e culturais. Espao e tempo se apequenam cada vez mais, enquanto o processo de integrao sociocultural se expande. Esse ambiente mais propenso ao intercmbio de ideias, de informaes e de bens e servios tambm se mostra um ambiente propcio expanso da economia global. Tal interao se tornou possvel graas aos avanos tecnolgicos alcanados nos ltimos anos e a sua incorporao ao processo econmico. O termo globalizao se difundiu bastante entre os estudiosos das cincias sociais, expandindo-se de tal modo que atingiu repercusso no senso comum. O debate acerca do tema - enquanto processo historicamente construdo de transformao social, econmica e cultural na era contempornea - possui grande heterogeneidade em seus conceitos e em enfoques diferentes do fenmeno, tanto em relao ao entendimento da dinmica causal como no que diz respeito s suas consequncias socioeconmicas. Segundo Joseph Nye (2002), o crescimento de redes mundiais de interdependncia to antigo quanto a histria humana. O perodo vivenciado e conhecido como globalizao traria um ineditismo to somente relacionado densidade e complexidade das redes de interdependncia, incluindo mais atores, regies e classes sociais. Historicamente se verificam eventos constantes de relacionamento e trocas entre sociedades politicamente organizadas. As relaes entre Europa e a sia por meio da rota da seda podem ser consideradas um exemplo de interdependncia5. Essa rota envolvia um pequeno fluxo de artigos de luxo voltado para a elite europeia. Esses padres de troca no se confundem, contudo, com o fenmeno mais recente expresso por meio do aprofundamento da globalizao econmica que tem se expandido bastante no sculo XXI. Segundo Held et al. (1999), globalizao6 envolve a ampliao, o aprofundamento e acelerao dos elementos de conexo mundial, o que abarca os mais diferentes aspectos da atividade humana. Essa abordagem destaca a multidimensionalidade do processo, isto , a
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Segundo Held et al. (1999), trata-se de um exemplo de globalizao escassa.

Segundo Keohane (2001), globalizao compreende processos, em cujo andamento os Estados nacionais veem a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais ou (...) o aprofundamento da distncia em escala mundial atravs da emergncia e estreitamento das redes de conexes-ambientais e sociais, assim como econmicas.

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acelerao das interconexes se manifestaria em diversas dimenses tais como comercial, produtiva, financeira, poltica, militar, ecolgica, social e cultural. Esse processo, contudo, no uniforme, destacando-se que determinados centros estariam mais interconectados do que outros. H uma incluso heterognea nesse processo, o que traz como consequncia a marginalizao de zonas perifricas tanto nos processos de participao, quanto nos arranjos socioeconmicos. Com a globalizao - ascenso do processo complexo e descontnuo de aprofundamento da interdependncia dos mais diversos atores - os fluxos que orientam a nova geografia do conhecimento prescindem de contiguidade fsica. O termo globalizao expressa bem o fenmeno de regies esparsas no mundo que esto, contudo, altamente integradas; em detrimento das reas que so marginalizadas nesse processo. Held et al. (1999) apresentam trs abordagens interpretativas sobre globalizao, baseando-se nas linhas argumentativas que se sobressaem nos debates acerca da globalizao: os hiperglobalistas, os cticos e os transformacionistas, que sero abordados a seguir. A tese hiperglobalista, que conta com nomes como o de Kenichi Ohmae (1995), considera que o atual nvel de integrao econmica, ao interligar todas as partes do globo, no possui precedentes histricos e tornou os Estados incapazes de lidar com as transaes realizadas pelas redes transnacionais de produo, comrcio e finanas. As mudanas na economia mundial implicariam em mudanas profundas nas relaes sociais domsticas. O pressuposto subjacente a essa anlise que a globalizao consiste em um fenmeno predominantemente orientado por fatores econmicos e de mercado. Esse movimento ocorre a despeito da capacidade do Estado em reagir ao processo. H uma nfase dada expanso comercial e financeira global da segunda metade do sculo XX. Alm de ressaltar a conformao de um mercado global com redes transnacionais de produo, de intercmbio e de consumo, facilitados pela revoluo tecnolgica nas comunicaes, logstica, transportes, etc. Dessa forma, o elemento poltico adquire um aspecto secundrio, de modo que a gesto de bens pblicos e o exerccio do poder seriam cada vez mais pulverizados em outras instncias de atuao. A lgica liberal desse pensamento justifica a ascenso de um Estado mnimo, que reoriente o exerccio de suas funes ora para o mercado, ora para as instncias de governabilidade das instituies internacionais emergentes. Por outro lado, a abordagem ctica aponta que a integrao vigente salienta que a globalizao enquanto fenmeno no possui carter indito. Dessa forma, os cticos, dentre os quais se incluem Hirst e Thompson (1996) se propem a desmistificar o fenmeno. A

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crescente regionalizao dos processos de integrao poltica e econmica exageradamente interpretada como processo de decadncia dos Estados, uma vez que o regionalismo econmico no necessariamente liberal e aberto. Alm disso, a corrente ctica reitera a importncia do Estado, na medida em que a esfera privada passaria a necessitar cada vez mais do amparo da esfera pblica para criar os meios que visem fomentar maior interdependncia e liberalizao. Dessa forma, os governos mantm um papel fundamental no processo de globalizao, de modo que suas aes so diretamente responsveis pelo crescimento do comrcio internacional, dos investimentos e da cooperao poltica em nvel mundial. O Estado nacional continua sendo a instncia superior de lealdade, de identificao social e de autoridade sobre os indivduos. A abordagem ctica possui eco na interpretao de globalizao que representa o processo de fluxos financeiros, comerciais e sistemas de produo baseados em uma legitimao social e poltica. Muito embora os cticos considerem que a emergncia de novos atores tenha influenciado as transformaes no contexto internacional, h uma centralidade do Estado enquanto ator principal nas Relaes Internacionais. Enquanto os hiperglobalistas abordam a emergncia de homogeneizao da cultura, refletindo o novo rearranjo da nova estrutura econmica inaugurada com a globalizao, os cticos salientam o aprofundamento das desigualdades e mais do que a emergncia de uma cultura global, apontando diretrizes que norteiam a defesa do interesse da cultura nacional. Por fim, a tese transformacional ressalta a reduo das distines entre o espao nacional e internacional, resultantes do processo da globalizao, o que impulsiona rpidas mudanas sociais, polticas e econmicas que esto remodelando as sociedades modernas e a ordem mundial. A globalizao no vista como um processo com um fim definitivo (seja a criao de uma sociedade mundial ou de um mercado global), mas como a emergncia de novos padres de estratificao econmica e social entre os Estados e no seu interior, e pela crescente importncia de formas no-territoriais de organizao econmica e poltica. Para compreender a globalizao preciso analisar a evoluo das redes globais de interao que participam de domnios de atividade chave da interao social: poltico, militar, econmico, cultural, migratrio e ambiental. A partir dessa segmentao pode-se evitar a reduo do estudo a um nico setor, e a extrapolao deste para as demais reas das relaes globais, o que pode levar a explicaes monocausais do processo. Para avaliar as formas histricas da globalizao, desde as primeiras migraes que povoaram a Terra at a atualidade, exige-se a determinao de uma estrutura analtica que

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sirva para comparar as diversas pocas, as mudanas e contingncias que podem explicar a formao dos padres de interconexo global que emergiram com fora no final do sculo XX. No quadro 1, possvel analisar as dimenses espao-temporais da globalizao definidas por Held et al. (1999): 1) amplitude - o aumento da extenso em que atividades sociais, polticas e econmicas atravs das fronteiras adquirem significado para indivduos e comunidades em regies distantes do globo; 2) intensidade dos fluxos globais ao avaliar a magnitude das interconexes que ocorrem no mundo; 3) o aumento da velocidade dos processos e da interao global; e 4) e o aprofundamento das relaes entre o local e o global, considerando o impacto que eventos distantes trazem, modificando o comportamento dos agentes em diferentes partes do globo.

Quadro 1: Dimenses Espao Temporais da Globalizao

Exemplos Amplitude Meio Ambiente Alto com marcos importantes como a Rio 92 e o Protocolo de Kyoto Alta envolve atores mltiplos, opinio pblica e interinstitucionalidade Comrcio Movimentos altermundialistas

Repercusso

Intensidade

Velocidade

Alto crescente desde a Alto incio na dcada de dcada de 50 1980, marco em Seatle 1999 e se consolida nos Fruns Sociais Mundiais. Alta envolve vrios Alta vrios tipos de atores atores sejam estatais ou no estatais como redes no estatais, possui transnacionais de advocacy, grande repercusso na organizaes no opinio pblica governamentais internacionais, indivduos, etc. Baixa visto que Alta o processo Baixa na medida em que se depende de mudanas acelerado de expressa com mais efetivas no consumo e liberalizao das intensidade periodicamente, na forma de produo. economias e reduo das em momentos de maiores barreiras comerciais, dificuldades enfrentadas na associada a inovaes gesto dos bens pblicos tecnolgicas e logsticas internacionais. que favorecem o comercio internacional. Baixa Alta com tendncia a Alta os manifestos se decrescer desde os espalham como virais e com impasses da Rodada alta velocidade. Doha.

Fonte: Elaborado pela autora de acordo com Abdala (2007).

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J com relao s dimenses organizacionais, o fenmeno globalizao passa a ser analisado segundo os padres que organizam as interconexes globais nos vrios campos das relaes sociais. Assim associados s dimenses existem os seguintes fatores: infraestrutura, institucionalizao, estratificao e modos de interao (ver quadro 2). A infraestrutura da globalizao o suporte para as redes globais, que mediam os fluxos e a conectividade. So de carter fsico (transportes, comunicaes), regulador/legal e simblico (idioma). Institucionalizao de redes globais diz respeito regularizao de padres de interao e sua consequente reproduo no espao e no tempo. A estratificao expressa as dimenses sociopolticas (hierarquia, assimetrias no controle e no acesso s redes globais e infraestrutura da globalizao) e geogrficas, na medida em que considera os efeitos assimtricos da globalizao no bem-estar das comunidades, classes, etnias e indivduos. Por fim, os modos de interao dominantes (imperial ou coercitivo, cooperativo, competitivo, conflitivo) e instrumentos primrios de poder (econmicos, militares ou culturais) relacionam os distintos meios de exerccio de controle e domnio global em diferentes perodos histricos.

Quadro 2: Perfil Organizacional da Globalizao

Exemplos Meio Ambiente Movimentos da Sociedade Civil Organizada Conexo fsica alta, Desenvolvida no Conexo fsica alta, contudo, no mbito mbito fsico, jurdico contudo, no mbito jurdico, carece de e simblico. jurdico carece de fora e fora cogente. institucionalizao. Apresenta alto poder Possui impacto simblico junto simblico. opinio pblica internacional. Comrcio

Infraestrutura

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Institucionalizao

H institucionalizao por meio de regimes internacionais de biodiversidade, de mudanas climticas, etc. No entanto, os regimes possuem baixa efetividade.

Estratificao

Modos Interao

de

Desenvolvida, especialmente, com a consolidao da OMC. H mecanismos cogentes de gesto do comrcio com direito e obrigaes. importante ressaltar, contudo, que o regime internacional de comrcio tem enfrentado desafios e fez poucos avanos desde a Rodada Doha. A efetividade das Alta concentrao nos decises fica centrada pases desenvolvidos nos pases da OCDE, e emergentes mas os PEDs possuem fora, na medida em que so os pases que mais apresentam recursos naturais, o que lhes d certo poder de barganha. Tendncia ao Relaes de multilateralismo competio com gerenciamento de conflitos entre partes.

Baixa Esto previsto mecanismos de proteo internacional dos Direitos Humanos, contudo, isso envolve apenas parte da agenda dos movimentos alter-globalizao. Alm disso, esses mecanismos possuem baixa eficcia.

Baixa, muito embora sejam vrios atores distintos, no h uma abordagem vertical nas aes. Contudo, pode-se afirmar que a maioria dos integrantes provm de pases desenvolvidos.

Relaes de cooperao entre os participantes

Fonte: Elaborado pela autora de acordo com Abdala (2007).

A forma da globalizao pode ser descrita utilizando a estrutura analtica esboada anteriormente, em quatro modelos, para que se compare a realidade encontrada e as categorias explicativas: globalizao densa, difundida, expansiva e escassa. 1. A globalizao densa teria os ndices de conectividade global mais acentuados com alta extensividade, velocidade, intensidade e alto impacto em todos os domnios da vida social, do econmico ao cultural; 2. Na globalizao difundida, as redes globais se destacam pela alta extensividade, intensidade e velocidade, mas com propenso de impacto reduzida. Como o caso dos movimentos altermundialistas por exemplo, occupy wall street com efeitos dos fluxos globais altamente regulados e intermediados, mas com reduzido impacto;

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3. Globalizao expansiva caracterizada por alta extensividade e alto impacto acompanhada de baixa intensidade e velocidade. O alcance e impacto dos fluxos mais importante que sua velocidade, o que caracteriza, por exemplo, boa parte das polticas ambientais globais; 4. Globalizao escassa teria alcance elevado, mas baixa intensidade, velocidade e repercusso. A grande extensividade dos contatos convive com reduzida intensidade, velocidade e impacto. As rotas de comrcio entre a Europa e a China na prmodernidade se aproximam desse padro. Segundo Held et al. (1999), globalizao um conjunto de processos que traduz uma transformao na organizao espacial das relaes e transaes sociais - consideradas em termos de sua extenso, intensidade, velocidade e impacto - gerando fluxos transcontinentais ou inter-regionais e redes de atividade, interao e exerccio de poder. O processo traz, portanto, implicaes para as concepes de Estado, soberania, emergncia de uma governana global e a internacionalizao dos processos decisrios. As formas de institucionalizao tm manifestaes variadas desde regimes internacionais, comunidades epistmicas a organizaes internacionais.

1.2 GOVERNANA GLOBAL

As transformaes testemunhadas no mbito internacional so refletidas nas mais diversas esferas da atuao humana a exemplo das dimenses da globalizao - comercial, produtiva, financeira, poltica, militar, ecolgica, social e cultural. Os arranjos decorrentes dessas mudanas estruturais vo refletir uma contrapartida no mbito institucional e, para alm da concepo clssica de Ordem Internacional, percebe-se uma busca por novas formas e novos modelos de governana. O acelerado processo de globalizao permite uma interconexo crescente entre foras nacionais, internacionais e transnacionais, por conseguinte, h reflexos importantes nas concepes sobre soberania, territrio, populao, nao. As dicotomias tradicionais - que apresentam um meio internacional distante oposto esfera domstica com seus respectivos agentes interestatais e nacionais bem definidos - se mostram cada vez mais como abstraes que encontram pouco respaldo na realidade. H uma continua inter-relao entre o internacional e o domstico.

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Consequentemente, na medida em que novos desafios surgem, emergem tambm novas formas de interpretao da realidade que passam a trazer questionamentos acerca do lugar do Estado no sistema internacional e como tal sistema tem se estruturado. O sistema internacional deixa de se caracterizar como um simples sistema interestatal e tem evoludo para uma estrutura plurilateral complexa com diversos blocos regionais, organizaes internacionais, regimes, polticas pblicas comuns orientadas por acordos multi e plurilaterais, o que compe um quadro de interaes complexas com diversos agentes internacionais que tanto cooperam como competem entre si. Nesse sentido, polticas domsticas podem trazer consequncias no Sistema Internacional, assim como polticas internacionais surgidas para a gesto comum de determinado bem pblico global passam a trazer forte impacto domstico. O aumento dessa interdependncia traz novos significados e novas esferas de alcance da ao poltica, o que traz ainda demandas para a emergncia de formas de governana 7 para alm da viso tradicional estatocntrica. O conceito de governana se desenvolveu, na dcada de 1980 e 1990, envolto em um contexto que questionava a eficcia do papel do Estado frente ao mercado. O baixo desempenho da economia mundial era atribudo incapacidade do Estado de alocar recursos com eficincia. As teorias neoclssicas contriburam para fundamentar esse tipo de percepo. Como consequncia, caberia governana minimizar essa interferncia deletria do Estado, o que ficou a cargo das instituies de Bretton Woods Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. Segundo Senarclens (1998), o conceito de governana teve incio associado capacidade administrativa e financeira do Estado. No mundo ps guerra fria, com a emergncia de um meio internacional cada vez mais complexo, alguns autores passaram a criticar o dficit democrtico do multilateralismo e comearam a sugerir novas formas de governana que levassem em considerao as foras sociais emergentes. Ento, o pressuposto para que haja governana seria a capacidade de articulao entre os diferentes agentes do sistema internacional associada construo de formas de soluo de problemas.

Historicamente, podem-se identificar elementos de governana ainda no sculo XVII com as monarquias universais. Tanto tratados da Paz de Westflia (1648) e o Congresso de Viena (1815) que apresentavam elementos claros da formao de uma sociedade internacional europeia; assim como em Bretton Woods, no ps segunda guerra, encontram-se elementos fundamentais para a constituio de um modus operandi internacional. Contudo, foi no ps guerra fria, com crticas acerca do dficit democrtico das instituies internacionais, que se fortaleceu o multilateralismo e movimentos por democratizao das estruturas de governana global.

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Nesse sentido, Gonalves (2006) atenta para trs aspectos que legitimam a ideia de governana: 1) aspecto instrumental na medida em que governana enquanto processo capaz de produzir resultados eficazes; 2) aspecto participativo que avaliado em termos de incluso dos agentes internacionais no processo de tomada de deciso; 3) aspecto conciliador na medida em que se consegue criar consenso, ressaltando os elementos de persuaso em detrimento do elemento coercitivo. A governana emerge devido preocupao pblica quando existe interdependncia entre os atores da sociedade, ou seja, as aes de uns comeam a interferir no bem-estar e nas aes dos outros. Segundo Young (1997), o principal objetivo da governana coordenar as aes dos membros de um grupo. Envolve o estabelecimento de instituies sociais, que so constitudas por conjunto de regras, procedimentos de tomada de deciso e atividades programticas que servem para definir prticas sociais e guiar as interaes dos que participam de suas atividades. De acordo com Platiau et al. (2004), a governana global consiste no emaranhado de processos que permitiram a emergncia de instituies tais como a ONU, FMI, OMC - e dos regimes internacionais amparando a regulamentao dos desafios da gesto de bens pblicos globais e no deve ser confundida com um governo global. Conforme Rosenau (2000), governana um sistema de ordenao que depende de sentidos intersubjetivos, mas tambm de constituies e estatutos formalmente institudos e que s funciona se for aceito pela maioria. O que inclui, segundo Arts (2001), mecanismos de coordenao tanto intergovenamentais quanto transnacionais; tais regulaes so advindas tanto do Estado, de regulaes mistas (organizaes no governamentais e Estado), quanto de auto regulaes privadas (em que empresas se orientam por um cdigo de conduta voluntrio). As relaes de poder so distendidas conformando nebulosa de redes e de instituies de natureza estatal e no-estatal que mobiliza funes diversas para atingir objetivos convergentes (SENARSCLEN, 1998, p. 14). A governana permite a expresso de regras nos mais diversos nveis da atuao cujo efeito de alcance internacional. Nesse sentido, os indivduos so capazes de estabelecer formas de superar os desafios da ao coletiva e solucionar problemas por meio de mecanismos, que conformam o modus operandi internacional. Segundo Rosenau (2000), governana se refere a atividades apoiadas em objetivos comum, que podem no derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas. Governana um fenmeno mais amplo do que governo; abrange as instituies governamentais, mas implica tambm mecanismos informais, de carter no-governamental, que fazem com que as pessoas e as organizaes

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dentro da sua rea de atuao tenham uma conduta determinada, satisfaam suas necessidades e respondam s suas demandas. Governana envolveria dois elementos fundamentais, segundo Rosenau (2000), ordem com o estabelecimento de um modus operandi - e intencionalidade na medida em que se opera visando a uma finalidade. Esses dois elementos aproximam o conceito de governana global e de regimes internacionais, alm disso, ambos dependem da concordncia intersubjetiva dos atores governamentais e no-governamentais. Contudo, governana possui um escopo amplo, diz respeito ordem global, enquanto que regimes internacionais esto voltados para arranjos especficos concernentes a uma dada temtica.

1.2.1 Governana Global e Regimes

A teoria dos regimes internacionais consegue mostrar parte da complexidade da realidade quando esta envolve uma pluralidade de ordens legais e mltiplos centros de poder interagindo. A governana global no pode ser explicada apenas em funo das grandes potncias ou analisando exclusivamente as organizaes internacionais formais. A discusso sobre regimes internacionais procura mostrar a complexidade de foras que trabalham em um determinado domnio e se coaduna com a contribuio da interdependncia complexa. O Estado no mais pode ser visto como ator unitrio racional, mas como uma srie de intersees burocrticas e institucionais das diversas reas da poltica que vm sendo cada vez mais infiltradas por foras domsticas e transnacionais. Os regimes internacionais se expandiram bastante e tm corroborado a intensificao das polticas globais, na medida em que expressam um meio dos Estados regulamentarem determinada poltica. Nesse sentido, os regimes expressam a necessidade dos atores estatais de encontrarem formas de interao institucionalizadas para lidar com problemas comuns. Os regimes subentendem estruturas operacionais, dando acesso a informaes que facilitem negociao, e reduzindo os custos de transao. A regulao de determinada rea das relaes internacionais pode ser orientada para atingir finalidades distintas como a busca de um bem comum; a perpetuao de um hegemon, ou, ainda, a manuteno de um grupo de atores em posio privilegiada. Regimes, assim como todos os fenmenos polticos e econmicos, no so neutros. Vide Figura 1, abaixo:

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Figura 1: Fluxo de Regimes Internacionais

Internacionalizao de Processos decisrios

Globalizao Variao da extenso e intensidade na infraestrutura e instituies de redes: estabelecimento de regimes e atividades polticas globais Internacionalizao da Governana e do Exerccio do Poder Global

Transnacionalizao das relaes socioeconmicas e poltica

Fonte: Abdala, 2007.

Segundo Abdala (2007), regimes seriam mecanismos de fortalecimento institucional da globalizao e assumem diferentes formas, funes e constituies, desde que articulados no sistema de governana. Regimes, conforme exposto na figura, podem ser compreendidos como variveis intervenientes entre atores e estruturas; so o palco de atuao dos agentes assim como tambm podem desempenhar funes de atores, na medida em que possuem a capacidade de influenciar processos e resultados. No contexto da globalizao, os processos decisrios se tornam cada vez mais complexos com a multiplicao dos atores e a diversificao cada vez maior dos nveis de deciso local, subnacional, nacional, regional, multilateral. Nesse contexto, atenta-se no s para as organizaes intergovernamentais, mas tambm para as relaes transnacionais nos mbitos produtivo, financeiro, ambiental, tecnolgico, cultural, etc. As discusses acerca da origem de regimes internacionais remontam dcada de 1970, com a publicao do artigo International responses to technology: concepts and trends (RUGGIE, 1975) que abordava a articulao existente entre cincia e a poltica sobre os desafios tecnolgicos analisados em trs nveis distintos: cognitivo, regimes internacionais e

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organizaes internacionais. A partir de ento, surge uma vasta literatura que vai buscar compreender essa nova categoria. No incio da dcada de 1980, apesar das crticas definio, os regimes internacionais ficaram consensualmente entendidos como conjunto de princpios implcitos ou explcitos, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno das quais as expectativas dos atores convergem em determinada rea das relaes internacionais ( KRASNER, 1983, p. 2). A primeira parte da definio reflete a estrutura normativa (princpios e normas); a segunda parte seu aspecto instrumental, o que compe regras e procedimentos de tomadas de decises. Os princpios e normas seriam caractersticas constitutivas da inst ituio especfica, regras e procedimentos de tomada de deciso seriam caractersticas operacionais. Com relao s caractersticas constitutivas, os princpios so crenas que orientam os objetivos almejados pelos membros. Tais princpios podem ser explcitos ou implcitos, isto , no so necessariamente positivados por meio de normatizao jurdica em tratados ou convenes; basta que estejam institucionalizados nas prticas e comportamentos dos agentes internacionais. J as normas so definidas como padres de comportamentos definidos em termos de direitos e obrigaes, que conferem legitimidade a uma ao. Quanto s caractersticas operacionais de regimes, as regras podem ser entendidas como prescries ou proscries especficas para a ao. Trata-se de regulao especfica, o que no altera os elementos constitutivos do regime. Pode haver mudanas nas regras com a manuteno do regime internacional. Por fim, os procedimentos, como prticas existentes para realizar ou implementar uma escolha. Em torno dos elementos princpios, normas, regras e procedimentos deve convergir a expectativa dos agentes para uma determinada rea de atuao. Nesse sentido, regimes se diferenciam de governana global, na medida em que so fenmenos especficos que no buscam abarcar todo o modus operandi dos agentes internacionais. No mbito da governana global, testemunha-se a emergncia de uma srie de regimes que se superpem e se sobrepem como regimes na rea de meio ambiente, direitos humanos, comrcio internacional, etc. Keohane (1989) ressalta o aspecto funcional que os regimes podem tomar, na medida em que preservam a autoridade estatal e favorecem a cooperao internacional. Contratos e convenes fornecem informaes e geram padres comportamentais; isto , tais acordos internacionais implicam em um custo, no caso de defeco, e tendem a diminuir as dificuldades de negociao. Ainda segundo o autor, acordos e regimes internacionais so fracos, visto que suas regras podem facilmente serem descumpridas a depender das necessidades e/ou exigncias do jogo poltico internacional. Contudo, em geral, as regras dos

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regimes so respeitadas. Essa interpretao funcional salienta que regimes diminuem os custos de uma negociao ao reduzir as incertezas, aumentar informaes disponveis e tornar atores envolvidos responsivos. John Ruggie, em 1982, realiza um estudo sobre a ordem econmica mundial ps Segunda Guerra Mundial. Nesse artigo, Ruggie (1982) define regimes como instituies sociais ao redor das quais as expectativas dos agentes convergem em uma determinada rea de relaes internacionais. Essa definio, contudo, demasiadamente ampla, e abarcaria tanto instituies internacionais quanto regimes. Aos regimes se atribuem um valor essencialmente instrumental (funcional), sem um carter normativo cogente. Nesse sentido, regimes englobam fundamentos de legitimidade sobre os quais est amparado o exerccio de autoridade no mbito internacional. Quando se fala sobre o exerccio de autoridade, compreende-se que o exerccio do poder visto como legtimo; isto , quando um agente pratica uma ao de acordo com princpios, causas, reaes, direitos e obrigaes polticas. Por conseguinte, a formao e transformao de regimes internacionais podem ser consideradas manifestaes da internacionalizao da autoridade poltica. As formas de governana que se observam nada mais so que uma busca de instituir prticas cuja base de legitimao s pode advir de uma ideia de interesses compartilhados, portanto, legtimos. No se acredita, contudo, que esse processo se d de modo justo ou por meio de regras que atentem necessariamente para a diminuio das inequidades globais. As formas de governana e de regimes que se manifestam no mbito internacional so complexas e assimtricas, abarcando percepes conflitantes e convergentes dos mais diversos agentes internacionais.

1.3 GOVERNANA ECONMICA INTERNACIONAL

O mundo testemunha a emergncia das novas feies da economia global. Vivencia-se um cenrio de ascenso de economias emergentes que passam a ter maior peso na economia global. Segundo o Banco Mundial (2011), bastante provvel que em 2025 mercados emergentes como Brasil, Rssia, China, ndia e Indonsia associados aos pases de economia avanada sejam os propulsores do crescimento mundial. Ante esse novo cenrio, as corporaes transnacionais (CTNs) tm influenciado bastante na redefinio dessas estruturas globais. Na medida em que buscam oportunidades de

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crescimento em economias emergentes, as CTNs associadas s polticas nacionais de incentivo ao investimento externo direto (IED) tm intensificado mudanas nas feies das cadeias produtivas globais e no fluxo de investimentos transnacionais. A diminuio do papel hegemnico do dlar frente ao sistema monetrio internacional permite a utilizao de cestas de moedas como reservas internacionais. Economias emergentes vo desempenhar papel importante na readequao do sistema financeiro internacional, visto que concentram dois teros das reservas internacionais. Alm disso, seus fundos soberanos e outros polos de capitais so importantes fontes de investimento internacionais. Em suma, emerge uma nova ordem com uma distribuio de poder econmico mais difuso que tende a avanar em direo multipolaridade, o que causa uma srie de incertezas sobre como identificar as novas questes de grande importncia e como desenvolver respostas institucionais a esses novos desafios. Tais desafios so tanto de ordem domstica quanto trazem grandes implicaes na conformao da governana global. Essas transformaes no cenrio internacional podem ser melhor compreendidas ao se analisar a evoluo da governana econmica internacional. Para tanto, escolheu-se como marco histrico o perodo ps segunda guerra mundial. Pode-se dividir as dcadas do ps 1945 em: 1) Sistema Bretton Woods, que emerge no fim da segunda guerra mundial e se mantm at as crises energticas da dcada de 1970 (1945 1971); 2) Sistema da Interdependncia (1971 1989); e 3) a era da Economia poltica contempornea (1989 at o presente). Segundo Hart (2008), ao analisar as transformaes nos sistemas monetrio, de comrcio e de finanas possvel observar as grandes mudanas ocorridas nesses trs perodos, especialmente, se forem analisadas as relaes Norte-Norte, Norte-Sul, e LesteOeste. O Sul um grupo diversificado com pases bastante distintos. Desde o fim da guerra fria com o esfacelamento da Unio Sovitica e as reformas econmicas na China, os embates Leste-Oeste no mais so definidos por uma luta global entre capitalismo e socialismo. O capitalismo est em toda parte. Ento, como lidar com a governana da globalizao? Os regimes internacionais que dirigem questes monetrias, do comrcio e dos fluxos de investimento tm evoludo de modo peculiar. O desenvolvimento dos regimes tm refletido os desafios encontrados nas relaes Norte-Norte, Norte-Sul, e Leste-Oeste. No mbito das relaes Norte-Norte, o perodo Bretton Woods marcado pela hegemonia americana e reconstruo da Europa e Japo, o que refletido na criao de instituies multilaterais: FMI, Banco Mundial, GATT. Como consequncia houve a reduo gradativa das barreiras aos fluxos monetrios, financeiros e do comrcio internacional. O que

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ficou conhecido como o Sul econmico se isola das instituies econmicas internacionais, j que alm de ter seus interesses pouco representados nessas instituies, h um movimento voltado para a estratgia de industrializao por meio da substituio de importaes. Todo esse esforo em busca do desenvolvimento econmico, contudo, no diminui a dependncia da periferia em relao aos mercados centrais. O perodo marcado pela Guerra Fria testemunha a substituio das relaes coloniais, pela disputa entre as grandes potncias para influenciar o terceiro mundo. Entre 1971 e 1989, testemunhou-se o declnio relativo dos EUA, ascenso da Europa e Japo; a evoluo dos regimes econmicos internacionais - reforma FMI, G 10, rodadas de negociao comercial; alm da acentuao da liberalizao do comercio e das finanas. Outro fator importante o acelerado crescimento associado a grande fluxo de comrcio, investimento e finanas voltado para os pases conhecidos como NICs New Industrialized Countries. Nesse perodo, a tmida reaproximao dos EUA e da URSS com a distenso das relaes entre as superpotncias dtente, as reformas Econmicas da China e os limites ao crescimento das economias planificadas marcam uma nova fase da Guerra Fria. O presidente americano Jimmy Carter, em seus discursos, ressaltava que a poltica internacional vivia uma nova era marcada pela interdependncia, o que se viu expresso e refletido tambm nas teorias das relaes internacionais. Apesar da acentuao da interdependncia entre os pases, encontram-se vrios esforos do Sul com o intuito de refrear o Norte, como, por exemplo, os choques do petrleo arquitetados pelos pases da OPEP. De 1989 at os dias atuais, grandes mudanas sistmicas ocorreram. H uma oscilao entre domnio/queda americana e ascenso de ordem econmica multipolar, com destaque para a ascenso de economias emergentes com ateno especial China. No mbito dos regimes econmicos internacionais, h a criao da OMC associada a um aumento vertiginoso dos fluxos econmicos; expanso das polticas de desregulamentao, liberalizao e privatizao, especialmente, nos pases do Sul; e maior integrao na economia global. O aumento vibrante na esfera econmica tambm vem associado s crises com a instabilidade potencializada pelos fluxos de capital de portflio e pelas polticas domsticas e regulao.

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1.3.1 Regimes Econmicos Internacionais

Os regimes internacionais econmicos foram criados no ps-segunda guerra mundial, fruto de contexto peculiar. O sistema internacional testemunhou o que Ruggie (1988) denominou um move to institutions com a institucionalizao de vrios processos de cooperao entre os Estados, visando garantia de estabilidade do sistema internacional. Os Estados Unidos emergem como a grande potncia hegemnica do mundo capitalista e passam a assumir um papel de liderana. Para tanto, os EUA passam a comandar a criao de regimes internacionais nas mais diversas esferas, com a primazia dada aos assuntos econmicos. Para tanto, contam com o apoio da Gr-Bretanha e os pases devastados pelas guerras os quais vo auxiliar na legitimao da ascenso dos regimes. A preocupao inicial era com a criao de uma ordem internacional relativamente estvel, que tivesse um sistema monetrio saudvel e um regime de comrcio que favorecesse o liberalismo. No entre guerras, testemunhou-se o aprofundamento do protecionismo e nacionalismo econmico, especialmente, aps a crise econmica de 1929 (Quebra da Bolsa de Nova Iorque) e da Grande Depresso. Pouco antes do fim da segunda guerra mundial, com a ascenso dos EUA como grande potncia e do iderio liberal, instauraram-se novas bases de cooperao econmica entre os Estados. Um dos primeiros movimentos que inaugurou essa fase foi a reunio entre Churchill e Roosevelt de que resultou a Carta do Atlntico (1941). O protecionismo era temido pelos pases desenvolvidos, j que havia uma crena generalizada de que tal prtica tenha aprofundado os efeitos da crise de 1929 e que a reconstruo dos Estados aps as Guerras seria muito mais difcil com o fechamento dos mercados. Segundo Pecequilo (2011), os EUA, finalmente, superam seu isolacionismo esplndido e resolvem assumir a liderana na formulao de projetos para viabilizar o surgimento de novas organizaes internacionais e de uma nova ordem econmica mundial. Em 1944, durante a Conferncia de Bretton Woods, estabeleceram-se mecanismos para regulamentar o padro ouro-dlar que nortearia o sistema monetrio internacional de modo a prover estabilidade monetria. Bretton Woods foi idealizada mediante um trip que estaria assentado em trs instituies: Grupo do Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Organizao internacional do Comrcio (OIC). A OIC, contudo, no vingou; tanto por falta de interesse americano, seja pela falta de efetividade da prpria proposta da instituio presente na Carta de Havana. Assim, o regime internacional de comrcio foi implementado via GATT, acordo executivo de tarifas e comrcio.

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Os grandes promotores da criao dessas organizaes foram os Estados Unidos e a Gr-Bretanha, os quais procuraram garantir a expanso do que ficou conhecido como embedded liberalism. Diferentemente do liberalismo laissez faire laissez passer que foi expoente do perodo da Pax Britannica e distanciado tambm do nacionalismo econmico do entreguerras, o embedded liberalism8 abarcava um conjunto de valores partilhados acerca de como as instituies que norteariam a economia poltica internacional do ps-segunda guerra. Haveria a promoo das prticas liberais, contudo, isso no seria feito a despeito das demandas garantidoras da estabilidade domstica. Dentro desse contexto, o FMI deveria ser acionado em caso de desequilbrios no balano de pagamentos e teria como principais objetivos almejados: i) devolver a estabilidade dos cmbios e barrar a volta das desvalorizaes unilaterais que deram origem s polticas beggar thy your neighbor9; ii) funcionar como mecanismo de assistncia financeira tendo em vista o auxlio aos pases com dficit na balana de pagamentos, de modo a evitar que os pases recorram a prticas protecionistas ante dificuldades passageiras. Tanto os EUA quanto os britnicos estavam focados nos regimes monetrios e de comrcio, uma vez que havia uma crena compartilhada de que a instabilidade nos assuntos monetrios e protecionismo havia desempenhado um papel crtico na ascenso das ditaduras aps a Primeira Guerra Mundial. Os lderes dos Estados Unidos e Reino Unido acreditavam que o regime monetrio de cmbio fixo lastreado pelo ouro associado a um arranjo comercial liberal seria a melhor forma de proteo contra o totalitarismo da Segunda Guerra Mundial e o comunismo ascendente no Leste Europeu. Os regimes monetrio e de comrcio se estabeleceram aps 1945. O regime monetrio aos poucos foi se enfraquecendo tendo sido substitudo por um regime de taxas flutuantes a partir de 1973. J o regime de comrcio conheceu uma trajetria mais bem sucedida. O

O termo foi utilizado pela primeira vez por Ruggie (1982) para explicar o sistema econmico internacional desde o final da Segunda Guerra Mundial para a dcada de 1970. O sistema se apoiava no ajuste entre livre comrcio e na autonomia dos Estados em promover polticas que procurassem regular as suas economias para reduzir o desemprego e fomentar o bem-estar. Tratava-se de uma escolha poltica que buscava associar dois objetivos que podem ser conflitantes: 1) promover o liberalismo no mbito dos regimes internacionais: 2) resguardar a autonomia domstica para implementar as polticas necessrias de modo a manter a estabilidade domstica, facultando a utilizao de polticas sociais.
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Poltica que ficou conhecida como beggar thy your neighbor. Na tentativa de equilibrar os problemas com a balana comercial, inflao e desemprego, a poltica de empobrecer o vizinho se utiliza de prticas que prejudicam os interesses econmicos dos parceiros comerciais. Em geral, a poltica est associada com: (1) restringir importaes por quotas ou por aumento das tarifas, (2) a desvalorizao da moeda, que torna as importaes mais caras e as exportaes mais baratas, ou (3) a valorizao da moeda, que reduz a inflao domstica, mas torna os produtos mais caros nos pases importadores.

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regime que originalmente era orientado pelo GATT 10 - um acordo executivo se expande por meio da liberalizao do comrcio e acaba sendo substitudo pelo arranjo institucional mais ambicioso OMC Organizao Mundial do Comrcio - em 1995. Nenhum regime formal conduziu os fluxos de investimento durante os trs perodos abordados. Medidas relacionadas ao comrcio e investimento foram adicionadas OMC em 1995 (ver quadro 3), mas a tentativa de estabelecer um Acordo Multilateral sobre o investimento em 1998 falhou. Com relao aos regimes monetrio, comercial e de investimentos, houve um movimento de gesto da hegemonia por parte dos Estados Unidos em direo a uma governana multilateral. Apesar da assimetria na instituio dos regimes econmicos, a economia cresceu em passo acelerado ignorando as fronteiras por meio dos fluxos monetrios, bens e servios. Comrcio internacional cresceu mais rapidamente do que o PIB mundial; o IED cresceu mais rapidamente do que o comrcio, mas foi o volume de fluxos financeiro que cresceu ainda mais que comrcio e PIB.

Quadro 3: Mudanas nos Regimes Econmicos entre 1945 at a contemporaneidade

Regime Bretton Woods (1945 1971) Interdependncia (1971 1989) Governana Econmica Contempornea (1989 at a atualidade) - Os Fluxos financeiros aumentam no mundo todo assim como as crises financeiras - Criao da Unio Europeia e a ascenso do Euro - FMI e Banco Mundial gerenciam crises

Monetrio Internacional

- Papel dominante do Dlar; - As taxas de cambio so fixadas com relao ao Dlar - Crises cambiais peridicas e tenso com relao as taxas de cmbio fixas FMI e EUA gerenciam regime de taxa de cmbio fixa

- Taxas de cmbio flutuantes, com intervenes dos bancos centrais - Esforos para fixar as taxas de cmbio entre os europeus Aumento da volatilidade das finanas internacionais: a reciclagem dos petrodlares, as crises da dvida do Terceiro Mundo - FMI assume maior envolvimento dos pases em desenvolvimento

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GATT - General Agreement on Tariffs and Trade Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio se trata de um acordo executivo estabelecido em 1947, de modo a harmonizar as polticas aduaneiras dos Estados signatrios.

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Comrcio Internacional

- Reduo gradual das tarifas entre as economias desenvolvidas por meio de negociaes GATT Muitas reas excludas das negociaes no GATT: agricultura e servios

- Rodada Tquio: grandes redues tarifas e aumentos de barreiras notarifrias Aumento do conflito sobre o comrcio NorteNorte

Fluxo Investimentos

de - Nenhum regime sobre investimentos, h apenas as regras do Direito Internacional aplicadas

- Amrica Latina e OPEP passam por transformaes internas e lideram movimentos de nacionalizao, o que se mostra um desafio para a atuao das CTNs

- Rodada do Uruguai: expanso do regime para cobrir servios, investimentos e propriedade intelectual, a criao da OMC e alargamento do mbito de atuao do regime de comrcio - OMC passa a integrar China e pases que foram comunistas - Rodada Doha incompleta com impasse - CTNs passam a ser cada vez mais aceitas, e pases buscam fluxos de investimento direto estrangeiro - TRIMs adicionados OMC - Falha do MIA

Fonte: Adaptado de Spero e Hart (2009).

A revoluo tecnolgica desempenhou um papel fundamental no aumento dos intercmbios econmicos. Houve uma queda drstica nos custos de transporte e de comunicao. O avano das telecomunicaes alm de reduzir o custo, aumentou a velocidade, e alterou as possibilidades de produo da economia internacional. A televiso e a internet tornaram instantnea a comunicao a respeito de eventos mundiais. A escolha por polticas liberais favoreceram a interao econmica internacional. Quando o sistema de Bretton Woods foi estabelecido, barreiras comerciais, restries de investimento, assim como o fluxo de capital separavam as economias industrializadas. A liberalizao foi adotada para promover a economia e a estabilidade poltica, reduzindo as barreiras ao comrcio e aos fluxos financeiros por meio de instituies internacionais. Associada poltica de liberalizao, haveria uma contrapartida domstica do Estado, isto , o Estado no poderia se comprometer no mbito internacional para alm das necessidades de estabilizao interna. Com a liberalizao, o processo de interdependncia se aprofundou, de modo que as naes industrializadas estavam interligadas por redes de fluxos internacionais de bens, servios, capitais, informaes, ideias e pessoas, tais conexes ficaram sendo conhecidas como globalizao.

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Segundo Hart (2008), com o incio da Guerra Fria, o Leste ficou isolado dos regimes internacionais econmicos capitalistas e estabeleceu um sistema econmico a parte com economias cujo desenvolvimento era essencialmente orientado pelo Estado. As polticas capitalistas de isolamento dos pases ocidentais corroborou a elevao de barreiras econmicas. Contudo, no fim do sculo XX, especialmente com a dtente, a interao entre o Oriente e o Ocidente se alargou expressivamente. Quando os regimes comunistas do Leste Europeu se desfizeram, China e Vietn passaram a adotar polticas voltadas para o mercado e o Ocidente retirou as barreiras econmicas. Integrao entre economias de transio e economias capitalistas se mostrou um desafio considervel. A Rssia e o Leste Europeu buscaram a tentativa de consolidao de regimes democrticos; enquanto a China, que facilmente se integrou economia mundial, no abdicou do autoritarismo e nem do comunismo. Os pases em desenvolvimento traaram outro caminho. No ps Segunda Guerra Mundial, os PEDs se viam envolvidos em relaes de dependncia com relao s economias centrais o Norte econmico. No a toa que, na dcada de 1950, ascende toda uma literatura que vai questionar a deteriorao dos termos de troca. O pensamento cepalino se consolida e aos poucos a diviso internacional do trabalho passa a ser vista como barreira para o desenvolvimento dos pases pobres. Tomando como base as dificuldades de se enfrentar a flutuao dos preos dos produtos primrios em detrimento da valorizao dos preos dos produtos manufaturados (GILPIN, 2002), vrios pases em desenvolvimento procuraram uma nova forma de insero internacional que no fosse dependente. A resposta dada por muitos governos foi a implantao do processo de Substituio de Importaes, fazendo com que pases subdesenvolvidos passassem a produzir tais bens no mbito domstico (LENAIN, 2008). Esses Estados, contudo, no teriam possibilidades de desenvolver uma competitividade para suas indstrias nascentes, o que se deu foi uma corrida do terceiro mundo em direo s instituies financeiras para financiar o processo de industrializao. A insero do sul econmico, nesse sentido, hbrida. Muito embora muitos pases at fossem signatrios de vrios acordos e membros de regimes internacionais cujos valores subjacentes eram liberais, muitos PEDs se voltaram para estratgias de crescimento interno por meio de substituio de importaes. Com pequena participao no sistema de Bretton Woods, os PEDs passam a perseguir o desenvolvimento econmico almejando atingir um estgio avanado de industrializao. Na dcada de 1970, outras mudanas marcaram as aes

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de vrios PEDs, como os programas de nacionalizao, de modo que esses pases buscavam melhorar a sua posio de negociao e barganha. Nos Pases em desenvolvimento, o neoliberalismo ascende na dcada de 1980 e se expande na dcada de 1990, o que teve como efeito a reformulao das polticas de desenvolvimento nacional em direo a estratgias de desregulamentao, privatizao e liberalizao internacional. Nesse sentido, os PEDs acabam procurando os benefcios de se estarem integrados economia internacional, buscando ampliar participao no comrcio internacional, IED e demais fluxos de capitais. Pases como Mxico, Brasil, China, ndia, Taiwan e Coria do Sul passam a ser vistos como importantes atores regionais com ambies voltadas para tomada de deciso global.

1.3.1.1 Regime Internacional de Comrcio

No mbito do comrcio, foi prevista a criao da Organizao Internacional do Comrcio OIC tanto em Bretton Woods quanto na Carta de Havana. No entanto, essa organizao nunca se efetivou, de modo que a forma alcanada para manter o dilogo sobre liberalizao comercial passou a se dar no mbito de um acordo executivo, o GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio - assinado em 1947. Muito embora no houvesse uma organizao internacional institucionalizada, o regime internacional de comrcio evoluiu por meio de rodadas de negociaes. O escopo primrio do GATT era a promoo do livre comrcio baseado nos seguintes princpios: no discriminao por meio do multilateralismo e a aplicao da clausula da nao mais favorecida; a reduo das barreiras tarifrias para o crescimento do comrcio; reciprocidade incondicional para todos os pases-membros. Entre 1947 e 1995, ocorreram oito rodadas de negociao 11 decisivas no mbito do GATT que serviram para avaliar e instituir as regras e normas gerais do comrcio internacional. As redues tarifrias dominaram a agenda das cinco primeiras rodadas de negociao. Inicialmente, as negociaes foram bem sucedidas e alm da reduo das tarifas mundiais, houve um aumento vertiginoso do fluxo de comrcio internacional.

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Rodada de Genebra (1947), Rodada de Annecy (1949), Rodada Torquay (1950), Rodada de Genebra (1955), Rodada Dillon (1960/61), Rodada Kennedy (1963/67), Rodada do Uruguai (1986/1993).

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A partir da Rodada Kennedy (1963/67) novos temas comearam a surgir nos fruns de comrcio. Os PEDs comearam a procurar exercer um papel mais incisivo nas negociaes. A Comunidade Europeia passa a negociar como bloco, imprimindo maior poder de barganha. O principal fruto da Rodada Kennedy foi o Acordo anti-dumping, visto que o artigo IV do GATT era pouco objetivo e no atendia as expectativas dos PEDs. As negociaes passaram a abranger no apenas as tentativas de reduo das barreiras tarifrias bem como das barreiras no tarifrias presentes no comrcio internacional. Dentre as novas questes que comeavam a ser estudadas estavam os temas relativos aos produtos agrcolas. Algumas disposies favorveis aos pases em desenvolvimento acabaram se consolidando com a criao da parte IV do GATT. A incluso da parte IV do GATT foi uma resposta s presses dos PEDs que conformavam a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento Unctad e pressionavam por condies mais aceitveis de comrcio s exportaes de produtos primrios, alm de acesso ampliado aos produtos processados e desenvolvidos nos pases de menor desenvolvimento econmico. A parte IV do GATT, contudo, no passava de indicaes de boas prticas de comrcio, no havendo, portanto, fora cogente. Entre a dcada de 1960 e o incio da dcada de 1970 se conforma um perodo marcado por reivindicaes de pases em desenvolvimento em busca de uma nova ordem mundial mais equitativa, que dirimisse as disparidades entre o Norte e o Sul econmico. Essa nova etapa vem a calhar com a Rodada de Tquio. A stima Rodada (Tquio 1973 1979) se baseou na reduo e eliminao das barreiras no-tarifrias (BNT). As crises de 1971 decadncia do sistema de Bretton Woods e a crise do petrleo de 1973 deixaram o mundo em recesso com a expanso do desemprego estrutural e inflao acelerada, o que levou a um aumento das prticas protecionistas. Com a proibio do uso de quotas e a proibio de aumentar as tarifas mximas, houve uma proliferao das barreiras no tarifrias. Alm dos desafios anteriormente mencionados, Japo e Comunidade Europeia ascendem no cenrio internacional como concorrentes dos EUA no comrcio internacional. Da Rodada Tquio resultou uma ampliao das atividades e competncias do GATT por meio de cdigos - corroborando o carter plurilateral no regime que regulavam procedimentos de BNT bem como valorao aduaneira, barreiras tcnicas, sistema de licenciamento de importaes, subsdios, compras governamentais, direitos compensatrios. Nessa Rodada tambm foi adotada a clusula de habilitao que reconhece o direito de pases em desenvolvimento disporem do sistema geral de preferncia (SGP), um tratamento

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diferencial e mais favorvel aos PEDs. A clusula permite que pases desenvolvidos concedam redues tarifrias a um pas em desenvolvimento, sem, no entanto, ficar obrigado a estender a vantagem aos demais pases, o que em teses seria contrrio clusula da Nao Mais Favorecida. Na dcada de 1980, o GATT j apresentava sinais do esgotamento de sua estrutura. Recesses econmicas, acordos regionais e a proliferao de prticas protecionistas demandavam nova rodada, que foi lanada em 1986: a Rodada do Uruguai, da qual resultou a criao da OMC com o tratado de Marrakesh. O conflito entre Norte e Sul durante a Rodada do Uruguai resultou da incluso de medidas que protegem alguns dos mais importantes interesses comercias dos pases avanados, levando em considerao o impacto que essas medidas possuem nos pases em desenvolvimento. O fim das negociaes da Rodada do Uruguai ocorreu em 1993. Em 1994, assinou-se o Pacto de reforma do livre comrcio: o Acordo de Marraqueche (Marrocos), reiterando as bases para o livre comrcio; reformando processos do GATT; estabelecendo um sistema de soluo de controvrsias que permitiu um adensamento jurdico ao regime internacional de comrcio. Alm disso, a Rodada acabou envolvendo: 1) questes agrcolas; 2) questes ligadas propriedade intelectual (TRIPS) e investimentos (TRIMs); 3) a criao da OMC que vai reforar o regime de comrcio internacional e conceder maiores poderes que no eram conferidos ao GATT, como o monitoramento de polticas comerciais, a intensificao de consultas e facilitao das disputas. A criao da OMC a consolidao da arquitetura econmica idealizada em Bretton Woods que at ento se mostrava incompleta com o fracasso da instituio da OIC. Os princpios de comrcio adotados foram os que se consolidaram ao longo do perodo do GATT, ressaltando-se principalmente o da no discriminao. Alm disso, as negociaes seguem o princpio do single undertaking que torna necessria a aquiescncia de todos os membros para a adoo dos temas negociados. Com a criao da OMC ficou acordado o estabelecimento de conferncias ministeriais compostas por representantes de todos os pasesmembros da OMC. A primeira tentativa de se alcanar uma rodada comercial abrangente foi fracassada. A Conferncia de Seattle, em 1999, no suportou os impasses e foi marcada por manifestaes alter-globalizao, o que ps em risco a longevidade do novo sistema de comrcio. Aps Seattle, sob o impacto do onze de setembro, foi realizada a Conferncia Ministerial em Doha (2001) cujo objetivo era dar incio nova Rodada que s foi lanada oficialmente em 2005. A nova Rodada de negociaes deveria abarcar os interesses de pases

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em desenvolvimento assim como de pases com menor desenvolvimento relativo, de modo a promover regras do comrcio que fossem mais justas e equitativas. A agricultura est no centro das negociaes. A Conferncia Ministerial de Cancun, 2003, buscou um acordo acerca de objetivos concretos, porm as discusses sobre subsdios agrcolas e acesso a mercado resultaram em impasse. Ficou clara a diviso entre pases em desenvolvimento conformando o G 20, do qual o Brasil faz parte, e os pases desenvolvidos. Aps Cancun, houve encontros em Genebra, Paris, Hong Kong e Potsdam. At ento a rodada de negociao ainda est em aberto e no h previso para que seja encerrada.

1.3.1.2 A ausncia de um Regime Internacional de Investimentos

No se pode dizer que h um regime internacional institudo que regule os investimentos internacionais. A regulao ocorre no caso a caso por meio das legislaes nacionais e dos instrumentos internacionais convencionais, como acordos bilaterais e multilaterais. Muitas vezes, a legislao interna um fator muito mais proeminente do que a adeso de determinado pas a algum acordo sobre investimentos. Na prtica, tanto acordos multilaterais de proteo quanto os bilaterais tm sido pouco pragmticos. Em geral, esses acordos tendem a proteger os interesses dos investidores sem uma contrapartida que assegure economia hospedeira o desenvolvimento socioeconmico. Na dcada de 1960, em decorrncia das medidas de desapropriao por parte de pases em desenvolvimento (PEDs), acordo bilaterais sobre investimentos comearam a ganhar espao. Em decorrncia da Conveno de Washington, foi criada a Conveno Internacional para Soluo de Conflitos sobre Investimentos (ICSID - International Centre for Settlement of Investment Disputes) de 1965 no mbito do Banco Mundial. Em tese, busca conferir maior segurana aos investidores e, assim, estimula o investimento internacional. Atualmente, a conveno conta com 159 pases signatrios, o que lhe d bastante relevncia. A ICSID o tribunal arbitral que soluciona litgios sobre investimentos entre Estados e cidados de outros Estados. Dessa forma a ICSID se tornou o primeiro foro que trata com exclusividade de questes relacionadas a investimentos internacionais. Na dcada de 1980, houve uma multiplicao dos acordos de promoo e proteo recproca de investimentos AIIs entre

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pases exportadores e importadores de capital. Associado a esse fenmeno, muitos AIIs aderiram jurisdio da ICSID. Segundo a Unctad (2011), houve pelo menos 25 novos casos de arbitragem no mbito da ICSID em 2010 - o menor nmero arquivado anualmente desde 2001, em um total de 390 casos (figura 2). Nesse sentido, o ICSID continua sendo o frum de arbitragem mais utilizado no mbito internacional.

Figura 2: Casos de arbitragem entre 1987 - 2010

Fonte: Unctad, 2011.

Alm do ICSID, foi criada outra instituio para lidar com investimentos no Banco Mundial em 1988: a MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency. A instituio responsvel por estabelecer e assegurar os investimentos e proteger o investidor estrangeiro dos riscos polticos e comerciais, com a possibilidade de indenizao. A dcada de 1990 marcada por forte tendncia liberalizante. Em 1994, conformado o bloco comercial NAFTA12 composto por EUA, Mxico e Canad que acabou influenciando vrios AIIs, a OMC e a MIGA. No captulo XI do acordo, esto dispostas as regras sobre investimentos internacionais que abrangem princpios como nao mais favorecida, princpio do tratamento nacional, o do pr-estabelecimento13, princpio de padro mnimo de tratamento, assim como a proibio de clusula de contedo nacional.

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North American Free Trade Area

No NAFTA, h a exigncia do princpio do pr-estabelecimento, isto , ao investidor estrangeiro, antes mesmo de se instalar, so asseguradas as regras de tratamento nacional e o princpio da nao mais favorecida.

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A dcada de 1980 deu incio a conversaes na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) para firmar um acordo sobre investimentos. Apesar da Rodada Uruguai (1986-1994) ter vrios acordos que tratam sobre investimentos (GATS, TRIMs, TRIPs), apenas o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comrcio (TRIMS) possui uma abordagem mais especfica. A proteo de investimentos foi objeto de longas negociaes no mbito da OMC opondo dois grupos de pases: de um lado pases como EUA, Japo e pases europeus defendiam regras mais rgidas; e de outro, pases em desenvolvimento como Brasil e ndia, que se opunham a esses argumentos, pois, consideravam as regras do GATS suficientes para reger os investimentos. Alm disso, a OMC no era o foro apropriado para tais discusses, tendo em vista que a organizao deveria tratar essencialmente de comrcio internacional. O acordo TRIMs (Trade Related Investment Measures) foi assinado em 1993, no mbito da Rodada do Uruguai. Fortemente influenciado pelo NAFTA, o TRIMs contribuiu para eliminar medidas que limitavam ou foravam certos tipos de investimentos que favoreciam a economia local, alm de garantir tratamento nacional aos investidores estrangeiros. O acordo estabelece uma lista de medidas consideradas prejudiciais ao comrcio internacional, de modo a facilitar a entrada de capital estrangeiro. Insatisfeitos com o resultado das negociaes no mbito da OMC, os pases da OCDE se reuniram para tentar firmar um acordo mais abrangente sobre investimentos. O Acordo Multilateral sobre Investimentos (Multilateral Agreement on Investments) foi projetado para ser um acordo multilateral, que assegurasse a liberalizao do fluxo de capital estrangeiro, a proteo dos investimentos e a soluo de controvrsias14. O MAI se propunha a ter carter universal e vinculatrio, buscando unificar as regras esparsas nos acordos bilaterais e regionais. As negociaes do MAI findaram-se em 1998 sem sucesso, quando a Frana abandonou as negociaes. De um modo geral, as regras sobre investimentos so esparsas e so orientadas por vrios acordos distintos, que se do tanto no mbito multilateral, regional, quanto bilateral. No h um acordo multilateral definido sobre o tema, o que tambm se reflete na falta de uniformidade com relao s regras de soluo de controvrsias. 15
Normalmente, h regras para ps-estabelecimento, isto , aps investir no local, o investidor usufrui do princpio da nao mais favorecida e tratamento nacional como ocorre no caso do GATS.
14

O MAI era bastante favorvel aos pases investidores, visto que exigia a livre repatriao e remessas de lucros. O acordo buscava limitar critrios de desempenho como regras de contedo nacional, metas de exportao etc.
15

Segundo Pimenta (2012), com relao soluo de controvrsias h a OMC (nos Acordos que tratam sobre investimentos); h o Centro Internacional de Soluo de Disputas sobre Investimentos (ICSD); as regras da

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Os acordos bilaterais de investimentos (BITs) tentam minimizar os riscos polticos e procuram abarcar, segundo Pucci (2004): a admisso do investimento estrangeiro direto, o tratamento nacional, a expropriao e a soluo de controvrsias. O Brasil chegou a assinar acordos bilaterais de investimentos (BITs) na dcada de 1990, contudo, nunca chegou a ratificar nenhum desses acordos. Os acordos sobre investimentos tm a sua importncia, mas no so imprescindveis, determinantes para atrao de investimentos. Ainda de acordo com Pucci, os tratados bilaterais sobre investimentos so orientados por um padro e, normalmente, exigem tratamento justo e equitativo; no discriminao; tratamento nacional; tratamento da nao mais favorecida; alm de garantias relativas aos casos de nacionalizao e/ou desapropriao; e, por fim, garantias com relao repatriao de capital e remessa de lucros ao exterior. Segundo Unctad (2011), um total de 178 acordos internacionais sobre investimento AIIs - foram concludos, sendo 54 tratados bilaterais de investimento (BIT) e 113 tratados para evitar dupla tributao (DTTs) e 11 outros. Como resultado, no final de 2010, o universo contido AII 6.092 acordos, incluindo 2.807 bits, 2.976 e 309 DTTs. H uma tendncia de expanso rpida, o que pode ser verificado na figura 3. Atualmente, cerca de dois teros do estoque de IED se beneficiam da proteo ps-estabelecimento, contudo, para proporcionar a cobertura total dos investimentos externos diretos seria necessrio mais 14.100 tratados bilaterais de investimento.

Figura 3: Evoluo dos BITs, DTTs e outros AIIs no perodo 2000 - 2010

Fonte: Unctad, 2011.

Conveno das Naes Unidas para o Direito do Comrcio Internacional (UNCITRAL); a Corte Permanente de Arbitragem; a Cmara Internacional de Comrcio, entre outros.

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1.3.1.3 Regime Monetrio Internacional

J que existe uma alta interdependncia entre os regimes monetrios e de finanas, decidiu-se tratar conjuntamente esses dois subsistemas, o que facilita uma maior compreenso. Regime monetrio internacional compreende as relaes e o equilbrio monetrio entre vrios pases. Simultaneamente emergncia de regime monetrio, manifestam-se instituies especficas voltadas para promover a emisso, circulao e guarda da moeda. Isto , um combinado de institutos especializados em lidar com a moeda emerge como sistema financeiro. O sistema financeiro internacional se manifesta, de fato, quando ocorre flexibilizao das transaes puramente de capital. Historicamente, em paralelo ao processo de liberalizao e no-liberalizao do capital, evidenciou-se a conformao de vrios regimes monetrios internacionais, quando pases criaram sistemas que vincularam suas moedas, tais como: padro-ouro (1873-1914); padro cmbio-ouro (1925 1931); sistema Bretton Woods (1946 1971). Em tese, um sistema monetrio saudvel benfico para todos os governos, contudo, os mecanismos de manuteno de um sistema monetrio no so neutros e impem impactos assimtricos sobre os governos nacionais. De acordo com Gilpin (2002), a eficincia e a estabilidade do sistema monetrio internacional exige a subordinao da poltica domstica segundo acordos internacionais, isto , impe limites ao exerccio da autoridade nacional. De acordo com Williamson (1988), todo sistema monetrio deve possuir trs requisitos: 1) regime de taxa de cmbio define o valor das moedas em relao s outras, 2) regime de reservas define que ativos (ouro, dlar, libra, etc) sero utilizados como reservas e sero transferidos caso haja dficits ou supervits, 3) mecanismos de ajustes mecanismos usados para manter o equilbrio do sistema e define a responsabilidade e as prticas aceitas para alcanar tal equilbrio. Para que seja possvel transacionar bens, servios no mbito internacional, necessrio que os preos em economias distintas possam ser comparados e que as moedas possam ser convertidas. A taxa de cmbio apresenta a relao de troca entre duas unidades monetrias distintas, isto , o preo relativo entre diferentes moedas. Quando se aplica um regime fixo, a taxa de cmbio pode ser fixada conforme uma ncora unilateral, definindo o valor da moeda nacional em relao moeda de outra nao. A autoridade monetria da primeira nao se compromete em manter a taxa cambial estipulada.

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J no regime de cmbio flexvel, a autoridade monetria no tem obrigao alguma de sustentar uma determinada taxa. As oscilaes na oferta de moeda estrangeira se ajustam atravs da alterao de preo da moeda estrangeira com relao nacional. O Banco Central permite que a taxa cambial flutue ao sabor das instabilidades econmicas. Na prtica, os regimes cambiais se comportam como uma combinao de taxas fixas e flexveis. Todo regime monetrio internacional deve estabelecer as medidas para o reequilbrio do balano de pagamento nos casos de escassez ou excesso de reservas internacionais. O maior problema ligado aos ajustes seu impacto econmico, o que pode onerar consideravelmente algumas economias de forma assimtrica. Alm do ajuste, necessrio que haja liquidez. Uma vez que o sistema entra em crise, deve haver um mecanismo para criar liquidez, o que de outro modo inviabiliza o sistema. Isto , preciso que os pases possuam reservas financeiras suficientes para cobrir o impacto das crises. Atualmente no se pode dizer que h um regime monetrio internacional ao qual os pases devem se submeter. Sistema Padro-Ouro (1873 1914)

No padro-ouro, os pases definiam o valor de suas moedas em relao ao ouro e nenhum pas poderia impedir importaes e exportaes de ouro por meio de suas fronteiras. Dessa forma, o padro ouro resulta em taxas de cmbio fixas entre todas as moedas, que era chamada paridade da moeda. As taxas de cmbio eram fixas e variavam somente nos goldpoints. Nesse sentido, o ouro desempenhava o papel de reserva internacional. A entrada e sada das reservas se dava como forma de pagamentos/recebimento de transaes. Em tese, o padro ouro conseguiu resolver o tradeoff clssico do funcionamento do sistema monetrio: autoridade monetria nacional versus estabilidade do sistema monetrio internacional. De acordo com o ideal do laissez-faire, haveria um ajustamento automtico no balano de pagamentos. Sempre que se perdem reservas internacionais, a oferta de moeda nacional diminui; simetricamente, os demais pases ganham reservas internacionais e expandem a oferta de suas moedas. Esse ajuste automtico que assegurava o equilbrio do balano de pagamentos foi explorado por David Hume - o mecanismo do fluxo do preo em espcie. As regras do jogo exigem que os governos reforcem os efeitos dos fluxos do ouro sobre a oferta monetria, ao invs de compens-los. Dessa forma, pases com supervits no balano de pagamentos sofreriam expanso monetria, porque as entradas de ouro levariam a um aumento no nvel dos preos dos produtos domsticos, incentivando a importao. Com o

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aumento das importaes, as reservas internacionais diminuiriam, sanando o supervit. De outro modo, nos casos dos pases deficitrios, a sada de ouro implicaria em contrao monetria, tornando o nvel dos preos dos produtos domsticos mais competitivos, o que estimularia a exportao. Com o aumento das exportaes, haveria uma entrada de reservas internacionais que sanariam os problemas na balana de pagamentos deficitria. Segundo Gilpin (2002), o padro ouro, contudo, no era impessoal, nem automtico. A Gr-Bretanha usufrua de ganhos senhoriais por exercer a liderana do sistema internacional. A libra esterlina desempenhava, na prtica, um papel hegemnico e, muitas vezes, foi utilizada como reserva internacional. Alm disso, havia ingerncia por parte dos bancos centrais de modo a favorecer a economia domstica. Os pases superavitrios nem sempre tomavam medidas para reduzir suas reservas internacionais, de modo que os custos de manuteno do sistema, normalmente, recaam sobre os pases deficitrios. Padro Cmbio-Ouro (1925 1931)

De 1914 a 1925 no houve sistema monetrio internacional. Com a ecloso da primeira guerra mundial, o padro ouro acabou. Cada pas se utilizava de taxas fixas ou flutuantes conforme seus prprios interesses, alm de suspenderem da conversibilidade de suas moedas em ouro. Contudo, o sonho de estabilidade ecoou no entre guerras e fez com que em 1922, os pases se reunissem em Genva para tentar definir um novo sistema monetrio. No acordo de Gnova, decidiu-se que alm do ouro tambm poderiam ser utilizadas como reservas internacionais as moedas que eram conversveis em ouro. Vale lembrar que essa foi uma alternativa encontrada para sanar os problemas de liquidez, j que a inflao generalizada na Europa havia gerado escassez de ouro no sistema internacional. Em 1925, a Inglaterra tornou a libra conversvel em ouro, mas cometeu um erro grave ao no embutir os efeitos da inflao, tornando sua moeda sobrevalorizada. A desconfiana com relao libra aumentou quando em 1926 a Frana tornou o franco desvalorizado conversvel. Assim os investidores comearam a trocar as libras por ouro. Em 1929, houve o Crash na Bolsa de Nova York seguido da Grande Depresso de 1930. O cenrio dramtico tornou impossvel a conversibilidade da libra em ouro. Em um cenrio de crise, os investidores preferem manter o ouro em detrimento das moedas nacionais e em 1931 ps-se o fim do padro ouro-cmbio.

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Padro Dlar-Ouro

Os mecanismos para regulamentar o padro ouro-dlar orientariam o sistema monetrio internacional de modo a prover estabilidade monetria no ps segunda guerra mundial. A nova ordem econmica foi assentada a partir da discusso de dois projetos distintos que buscavam: i) a estabilizao do cmbio para frear polticas comerciais protecionistas e ii) a institucionalizao da cooperao internacional por meio da criao de organizaes internacionais. John Maynard Keynes propunha um projeto que representava os interesses da GrBretanha e Harry Dexter White, os dos Estados Unidos. O ltimo almejava a criao de uma instituio que fomentasse a cooperao monetria de modo seguro, alm de propor a criao de um banco - Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento, BIRD - que auxiliasse os pases afetados pela guerra e contribusse com o crescimento dos pases subdesenvolvidos. A proposta britnica apresentada por Keynes defendia a criao de uma nova moeda (o bancor) responsvel pelo lastro das operaes financeiras, alm de funcionar como um estmulo para que os EUA passassem a importar mais produtos europeus. A GrBretanha no estava na posio mais confortvel para poder barganhar o novo projeto, de modo que em 1944 foram aprovados dois estatutos, o do FMI e o do BIRD. As paridades das vrias moedas eram definidas em relao ao dlar e este em relao ao ouro. As reservas dos pases eram mantidas em ouro e moedas conversveis em ouro, especialmente, o dlar. Em 1967, o FMI criou o DES direito de saques especiais- que passou a compor tambm as reservas internacionais do perodo. O mecanismo de ajuste se dava da seguinte forma: quando uma moeda era muito ofertada/demandada cabia ao governo do pas intervir comprando ou ofertando sua moeda para garantir sua paridade. J nos fins da dcada de 1960, o dlar passa a sofrer ataques especulativos aps as desvalorizaes do franco e da libra esterlina, o que aumenta consideravelmente o dficit na balana de pagamentos americana. Alm disso, a Guerra do Vietn e os gastos militares exorbitantes fazem com que as reservas de ouro dos Estados Unidos se tornem insuficientes para manter a credibilidade internacional. Com o grande aumento do montante de dlares nas reservas europeias, o presidente Richard Nixon acaba determinando suspenso da conversibilidade do dlar em ouro, alm disso, o presidente anuncia o corte nos impostos, o congelamento dos salrios dos preos por trs meses, e o aumento de 10% nas taxas de importao.

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Em 1973, o mundo testemunha a primeira crise do petrleo decorrente do aumento dos preos da commodity por parte da Organizao dos Pases Produtores de Petrleo (OPEP). Os preos quadruplicaram no final do ano seguinte e pases desenvolvidos entram em recesso. A despeito da primeira crise do petrleo, o processo de endividamento e boa parte da explicao para esse fenmeno se devem ao fato de que os emprstimos eram feitos com taxas de juros baixssimas, fruto da reciclagem dos petrodlares. Assim os pases produtores de petrleo injetaram o dinheiro acumulado nos pases em desenvolvimento (GILPIN, 2002). Com a nova crise do petrleo de 1979, o aumento substancial nas taxas de juros americanas acaba refletido no mercado e o preo do petrleo dobra, o que deixa o rastro para a crise das dvidas da dcada de 1980. Segundo Toussaint (2002), a crise da dvida j se iniciara no final dos anos 1970. Em 1982, boa parte dos pases subdesenvolvidos percebe que no conseguiria arcar com seus compromissos no perodo planejado. A poltica monetria comea a ficar cada vez mais restritiva, as taxas de juros flexveis sofrem uma brusca valorizao e os investimentos, aos poucos, deixam de ser considerados rentveis. O preo do petrleo cai com o Default Mexicano, o que inaugura uma fase de cortes nas linhas de crdito. O FMI resolve emprestar capital ao Mxico para que ele honre seus compromissos internacionais com as condicionalidades exigidas (polticas de reforma estrutural). As condicionalidades, alm das polticas defendidas pelo Fundo, sempre foram alvo de muitas crticas, na medida em que os interesses dos tomadores de emprstimos no eram observados, alm de serem considerados interferncia na soberania das naes necessitadas de auxlio. O sistema de Bretton Woods no sobreviveu instabilidade da poca e as grandes potncias optaram por adotar uma reforma econmica, de modo a liberalizar a economia mundial, de que resultou o Consenso de Washington. O programa de reajuste estrutural se divide em trs etapas: 1982-1985 com enfoque de estabilizao macroeconmica ; 19851989 ajuste estrutural e liberalizao e, por fim, o plano Brady 1989-199216. Tais programas se inserem no contexto de triunfo do neoliberalismo, que ganha mais fora com a
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Na primeira etapa, tinha-se como enfoque a estabilizao macroeconmica de curto prazo baseada na desvalorizao e unificao da taxa cambial. A externalidade negativa da adoo dessa poltica era sentida j no mdio prazo, quando os vizinhos tambm desvalorizam suas moedas, criando estmulos ao protecionismo. A austeridade fiscal sentida tanto com a reduo dos gastos do setor pblico quanto com os cortes nos gastos sociais. As polticas adotadas com dficits no oramento, liberalizao dos preos e fixao dos preos do petrleo tinham como foco o pagamento da dvida externa, a despeito da proteo dos setores considerados estratgicos nesses pases do terceiro mundo. Na etapa seguinte, h o ajuste estrutural em si com foco na liberalizao do comrcio, do sistema bancrio, associado s privatizaes e reforma tributria. O Plano Brady terceira e ltima etapa - teve como objetivo a reduo da dvida dos pases mais endividados, os quais s usufruiriam dos benefcios na reduo de dvidas se corroborassem os novos acordos de reestruturao do FMI.

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ascenso de Margaret Thatcher, Ronald Reagan e Helmut Kohl, os quais defendiam o corte de taxas, reduo de gastos sociais e privatizao em larga escala. Associado a isso, o fracasso do socialismo/comunismo bradava a vitria capitalista. O fluxo de capitais acelerado pela globalizao se intensifica novamente em direo aos pases em desenvolvimento por meio de investidores diretos, o que vai contribuir com as vrias crises dos anos 1990. Crises como a mexicana (1994) geram grandes problemas de confiana por parte dos investidores e ampla sada de capitais. A Crise Asitica, em 1997, tem tambm como resultado a fuga de capitais, depreciao monetria, generalizao da crise financeira, o que se repete com as crises do Brasil, Argentina e Turquia.

1.3.1.4 Sistema Financeiro Internacional

Junto ao sistema monetrio foram desenvolvidas instituies especficas para a guarda, a circulao e a emisso da moeda. O conjunto dessas entidades conforma o sistema financeiro. A ascenso de um sistema financeiro internacional se deu em paralelo facilitao das transaes de capital. No perodo de 1870 a 1914, assistiu-se a um amplo influxo de capitais para investimento direto e financiamento, o que estava ligado liberdade de transaes de capital e de estabilidade cambial. No havia polticas monetrias e o valor das moedas nacionais era determinado em termos da reserva internacional da poca, o ouro. Como foi salientado anteriormente, havia um ajuste automtico do sistema nos casos de desequilbrio no balano de pagamentos e as consequncias sociais danosas eram refletidas em uma sociedade pouco organizada e em ambiente pouco favorvel participao poltica. Segundo Gilpin (2002), o perodo entre 1870 e 1914 marca a primeira fase do sistema financeiro internacional. A ampla acumulao de capital na Gr-Bretanha e demais economias industrializadas resultou em exportao de capital. A principal fonte de investimentos financeiros era a Gr-Bretanha e a Cidade de Londres aumentou muito os seus ativos externos sob a forma de ttulos governamentais e ferrovias, financiando a criao de centros de infraestrutura dos centros urbanos e portos. O cenrio mudou aps as duas guerras mundiais e os sacrifcios sociais em favor de estabilidade monetria j no passam a ser to facilmente sustentados. Segundo Gilpin (2002), a segunda fase do sistema financeiro internacional (1920 1939) foi marcada pelo caos do

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entre guerras e a tentativa frustrada de se voltar ao padro ouro. O fluxo dos recursos de capital fica cada vez mais dificultado com os efeitos da primeira guerra mundial e, apesar do lack of power deixado pela Gr-Bretanha, os Estados Unidos se recusam em assumir o papel de liderana internacional. Apesar disso, a economia americana passa a desempenhar funes cada vez mais importantes para a sade da economia internacional da poca. Ao garantir a liquidez internacional e auxiliar o pagamento das reparaes de guerra, os EUA foram relevantes no estmulo econmico da dcada de 1920, o que se desfez com a crise de 1929 e ajudou a acentuar ainda mais a grande depresso de 1930. O terceiro perodo do sistema financeiro internacional emerge logo aps a segunda guerra mundial (Gilpin, 2002). Os Estados se empenharam em prol da liberalizao do comrcio internacional, o que pressupunha tambm a liberalizao dos pagamentos internacionais por transaes correntes17. Alm disso, foi criado o sistema monetrio em Bretton Woods (1944 a 1971), que ficou conhecido como sistema de paridades fixas, mas ajustveis18. A liberdade de transferncias de capital, contudo, era relativa. Se de um lado, havia a liberdade de transferncia de capital advindas de transaes de bens e servios, de outro, havia a conteno das transaes puramente de capital, isto , quando no so originadas da comercializao de bens ou servios. Foi somente a partir de 1961 que as principais moedas do mundo se tornaram legalmente conversveis. Com a conversibilidade, houve um aumento da mobilidade de capital e, consequentemente, incentivos para manter o dlar em bancos europeus. Assim surge o mercado de eurodlares, em que de recursos em moeda nacional so transacionados internacionalmente sem o controle da autoridade emissora. O mercado de eurodlares foi impulsionado com os choques do petrleo (1973 e 1979), o que trouxe reflexos na desvalorizao do dlar e a passagem para a adoo do regime de cmbio flutuante. Testemunhou-se, ento, a liberalizao financeira e a internacionalizao da atividade bancria, ao mesmo tempo em que cresceram os mercados de capitais de ativos privados e ttulos de governo. Alm disso, a taxa cambial das moedas passou a ser influenciada fortemente pela demanda que as moedas passaram a ter no mercado financeiro. A desregulamentao da atividade financeira fez com que o sistema financeiro internacional ficasse cada vez mais exposto a riscos sistmicos. No toa que as crises
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Transaes correntes so transaes derivadas da aquisio de bens e servios.

Como j foi salientado anteriormente, tratava-se de um sistema em que os Estados participantes mantinham uma taxa de cmbio fixa relativamente a outras divisas e foi mantido enquanto o dlar americano pde manter a paridade estrita com o ouro.

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financeiras tm se tornado cada vez mais frequentes, a exemplo da crise das dvidas da dcada de 1980 e, no incio da dcada de 1990, mais especificamente em 1994/5, a crise do Mxico, que mostraram que o sistema se tornava cada vez mais complexo. Em seguida, em 1997, as crises do Leste Asitico acabaram por atingir demais pases em desenvolvimento. Por ltimo, pode-se destacar a crise financeira iniciada nos Estados Unidos, em meados de 2007, decorrente da forte elevao da inadimplncia e da desvalorizao dos ativos associados com hipotecas de alto risco (subprime). Chegando ao fim das consideraes, tem-se que o fenmeno da globalizao modificou expressivamente as feies da cooperao internacional e dos arranjos para lidar com os conflitos no mbito econmico. No de hoje que se fala na redefinio da ideia de soberania, o que traz modificaes na concepo de Estado. Para muitos estudiosos, ainda que se mantenham como os principais atores nas relaes econmicas internacionais, os Estados apresentam-se, contudo, cada vez mais vulnerveis s influncias externas. A irrupo de uma crise domstica pode se alastrar e se converter em uma crise global. Como exemplo podemos citar a crise do peso, que teve repercusso em todo o mundo e desestabilizou mercados financeiros e economias nacionais, em 2001, a economia americana sofre uma desacelerao, o que trouxe impactos economia na sia, Europa e Amrica e foi agravado com a crise de 2008. Nesse contexto, os Estados esto estudando como reduzir sua vulnerabilidade frente s mudanas econmicas internacionais. Dentre os desafios contemporneos est a resoluo dos problemas da ao coletiva internacional, o que est ligado emergncia de uma liderana dentro do sistema. Para se promover arranjos institucionais internacionais, normalmente, conta-se com um pas ou um conjunto de pases que promovam a cooperao internacional. Durante o sculo XX, os Estados Unidos desempenharam essa liderana com o auxlio das demais economias desenvolvidas. Nesse sentido, existe um grande desafio. Testemunha-se um perodo de transio marcado por um rearranjo de estruturas sistmicas, em que pases em desenvolvimento tais como Brasil, China e ndia, passam a desempenhar papis cada vez mais importantes. Por outro lado, os centros de onde tradicionalmente emergiam as regras para a governana global - Estados Unidos e Europa encontram-se em situaes delicadas. H um desafio em se avaliar as possibilidades de exerccio de liderana e cooperao internacional. O papel americano na governana econmica internacional foi fundamental para a instituio do sistema Bretton Woods, o que contribuiu para o aprofundamento das foras propulsoras da globalizao. Os formuladores dessas polticas liberalizantes defendiam os benefcios econmicos e polticos advindos de maiores fluxos comerciais e financeiros. Isso,

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contudo, no se deu de modo pacfico. Dentro dos prprios Estados Unidos existem vrios grupos de presso que assentam seu pensamento em pressupostos protecionistas. Os crticos globalizao, de esquerda, tendem, normalmente, a enfatizar os prejuzos sociais advindos da globalizao, a perda em postos de trabalho, a ineficincia das leis de proteo ambiental, etc. J os crticos de direita enfatizam os aspectos negativos sobre a soberania e independncia nacional. O protecionismo, nesse sentido, vem travestido como questo de segurana nacional. Europa e Japo tradicionalmente apoiam o fortalecimento da governana econmica internacional, mas no existe um alinhamento automtico. Esses pases, assim como demais pases da periferia, veem com cautela as foras globalizantes. Com o receio de que haja uma expanso dos interesses de uma hegemonia econmica, os pases tm buscado realizar regimes econmicos regionais, por meio de acordos comerciais e tratados de cooperao, tais como Unio Europia, Mercosul, etc. Alm disso, vrios autores j salientaram a emergncia de novos atores no mbito das relaes internacionais. No privilgio dos ps-modernos atentar para a variedade de atores no estatais que atuam atravs de fronteiras nacionais. Organizaes no governamentais, redes transnacionais de advocacy, corporaes transnacionais, grupos terroristas, entre outros, tm desempenhado um papel crescente nas relaes internacionais. Muitos dos atores no governamentais procuram influencia na reformar os regimes internacionais, de modo a torn-los mais responsivos s suas demandas. Para tanto, a comunicao uma grande aliada desses atores que coordenam aes polticas transnacionais, formando alianas com outras organizaes no governamentais para exercer a presso desejada. Contudo, o processo decisrio de grande parte das organizaes econmicas internacionais se assenta no intergovernamentalismo, e apesar do aumento da participao de ONGs em organizaes intergovernamentais, elas tm sido frequentemente acusadas de dficits democrticos, alm de pouca transparcia. Ainda devido ao processo da globalizao, percebeu-se a necessidade em administrar demandas novas que tradicionalmente eram consideradas de alada nacional. Metas sociais tm se tornado cada vez mais ligadas governana global. Contudo, em todos os regimes h imbudo um conflito entre os objetivos almejados no mbito das instituies internacionais e a autonomia interna para propugnar as prprias polticas pblicas. A igualdade formal no mbito do regime de comrcio foi conformada mediante a lgica das polticas comerciais internas de concorrncia. A estabilidade do sistema financeiro internacional depende da segurana e solidez dos sistemas financeiros nacionais.

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Os vnculos entre a economia global e reas que eram tradicionalmente consideradas inerentes tomada de deciso interna, levaram a uma tenso significativa entre o Estado e o processo de tomada de deciso internacional. Se os mercados financeiros forem tomados como exemplo, percebe-se que houve um crescimento exponencial destes na era da globalizao. Isso, contudo, no foi acompanhado por uma capacidade correspondente no mbito interno. As estruturas nacionais de superviso e de regulamentao das finanas se mostraram pouco eficientes em garantir a segurana e solidez aos mercados globais. Como no h condies para a emergncia de uma estrutura regulatria financeira global, procurouse desenvolver uma ordem econmica que, por um lado, preserve a soberania dos Estadosnaes, e, por outro, que abarque as necessidades de governana global. As novas feies da economia global se traduzem em arranjos complexos em que potncias tradicionais testemunham a ascenso de economias emergentes que passam a desempenhar um papel cada vez mais significativo no mbito da governana global. Brasil, China, ndia, Mxico e Coria do Sul, so pases cujos fluxos de comrcio e investimento de grande importncia comeam a exigir e ter maior acesso s instituies de governana global. As economias desenvolvidas e, especialmente, as dos Estados Unidos, Japo, Alemanha, Frana e Reino Unido devem se manter entes chaves no sistema. Apesar de suas economias abaladas, elas ainda constituem o centro do capitalismo. Alm disso, a interdependncia entre esses atores tende a facilitar a cooperao para a gesto de bens pblicos internacionais. Nesse contexto, a China um ator cada vez mais importante. Com uma poltica externa pragmtica, o pas ganha destaque no cenrio internacional com o mote de Deng Xiaoping Nunca assumir liderana, agir sempre, de cabea erguida, mas de forma cautelosa. Com Hu Jintao no poder, a China tem priorizado suas relaes com os Estados Unidos, sia e Europa; procura-se, ainda, uma atuao global abarcando frica, Amrica Latina e Oriente Mdio e mais ateno tem sido dada diplomacia multilateral. Os arranjos institucionais devem se adequar para abranger os novos centros de poder, como as potncias emergentes. Especialmente o poder econmico da China deve ser levado em considerao no mbito da governana. Por desempenhar um papel expressivo tanto no comercio internacional como nas finanas, o pas deve passar a assumir cada vez mais responsabilidades tanto interna quanto no mbito externo. Em suma, emerge uma conformao das relaes internacionais em que o poder econmico se apresenta mais difuso. Acredita-se que o cenrio internacional ruma em direo multipolaridade, que, por definio, tende instabilidade, o que gera incertezas sobre como desenvolver respostas institucionais a esses novos desafios no mbito da governana global.

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2 FLUXO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO NO MUNDO

No presente captulo, ser esboado um quadro do fluxo de investimentos externos diretos no mundo. Para tanto, ser feita uma reviso bibliogrfica de estudos que analisam a importncia dos fluxos de Investimento Externo Direto (IED), seus impactos nos Pases em Desenvolvimento (PEDs). O captulo ser dividido em trs partes: 1) Teorias sobre Fluxo de Investimento Externo Direto; 2) a anlise da entrada de IED em pases hospedeiros e sua relao com a promoo de desenvolvimento econmico e 3) anlise dos possveis determinantes dos fluxos de IED para as economias receptoras. Segundo Maia (2010), os capitais migram basicamente devido a trs fatores: quando o mercado onde atuam j est saturado; em busca de segurana e em busca de rentabilidade. Historicamente, podem-se identificar diversas formas de investimento que vo se modificando no tempo, espao e com relao ao tipo de setor preferencial na busca dos trs fatores acima mencionados. Dessa forma, a depender do momento histrico analisado, identificar-se-o mudanas substanciais tanto nos fluxos de investimentos, como tambm com relao dos tipos de investimentos. Com relao aos tipos de investimentos, existem os de portflio, investimento externo direto e novas formas de investimento (NFI). Segundo Andreff (2000), os investimentos de portflio tm como foco retorno rpido transacionando ttulos privados e pblicos. Os IED so investimentos de longo prazo, envolvem controle acionrio e tomam forma de fuses, aquisies, joint-ventures ou greenfield (investimento novo, por exemplo, a instalao de uma fbrica na regio). As NFI so mtodos novos de investimentos cada vez mais comuns que permitem s corporaes transnacionais o controle de empresas em outros pases sem envolver capitais, o que normalmente se d por meio de contratos, acordos de licena, de assistncia tcnica, terceirizao da produo, etc. Historicamente, pode-se observar um fluxo de capital de empresas de pases desenvolvidos em pases em desenvolvimento desde os finais do sculo XIX. Os tipos de investimentos que prevaleciam, contudo, nesse perodo, eram de portflio que ocorriam por meio de emprstimos entre governos, alm de investimentos em infraestrutura em pases subdesenvolvidos. a partir da dcada de 1950, com a expanso das ento denominadas corporaes transnacionais americanas, que se testemunha a intensificao e o predomnio dos

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investimentos externos diretos com relao s demais formas. Com a consolidao das empresas europeias e japonesas, os IED passam a ter origem cada vez mais diversificada. A partir da dcada de 1970, com o fim do padro dlar-ouro, a consolidao dos euromercados, o contnuo processo em direo liberalizao dos fluxos de capitais e, mais tarde, com a consolidao e adoo de medidas neoliberais, as novas formas de investimento tm apresentado destaque crescente. Com o aprofundamento da globalizao - fruto do acmulo de riqueza monetria e financeira, na forma de ativos com diferentes graus de liquidez, propiciada pela revoluo tecnolgica - h um processo crescente de interpenetrao das economias nacionais, o que favorece a emergncia de formas cada vez mais sofisticadas de investimentos. Muito embora historicamente os tipos de investimento estejam direcionados para pases desenvolvidos, especialmente Estados Unidos, Europa e Japo, economias emergentes esto assumindo um papel cada vez mais importante tanto na atrao quanto na promoo de investimentos, o que pode ser identificado na Figura 4: Figura 4: Fluxo de IED Global e por Grupo de Economias, 1980 2010.

Fonte: Unctad , 2011.

Os pases subdesenvolvidos representavam apenas 17% do fluxo de IED mundial no incio da dcada de 1990. Observa-se uma evoluo surpreendente nos ltimos anos, j que, em 2008, os pases subdesenvolvidos representavam 43.3% e, segundo a Unctad (2011), os pases em desenvolvimento j representam 52% dos destinos de IED, ultrapassando, pela primeira vez na histria, o fluxo de investimentos destinados a pases desenvolvidos.

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Segundo Gilpin (2002), o investimento externo direto, apesar das controvrsias, bastante cobiado, na medida em que tende a favorecer a economia hospedeira com o potencial de gerar empregos e obter ganhos de especializao da economia, aumentando a capacidade de atingir uma escala tima de produo e aumentando a competio no mercado interno. A economia hospedeira tambm pode se favorecer com externalidades positivas como transferncia tecnolgica; cises ( spin-off) e efeito spillover. Esses possveis ganhos advindos da entrada de IED impulsionaram a criao de estratgias de atrao e promoo de investimentos. Segundo Gonalves (1999), essas polticas enfrentam srios desafios, como maximizar a entrada de capitais, de modo a salvaguardar a economia domstica das vulnerabilidades externas e dos problemas advindos da desnacionalizao da economia.

2.1 CONCEITO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO

Compreende-se investimento externo direto (IED) como um investimento que abarca a transferncia de ativos tangveis ou intangveis de um pas para outro. Normalmente, IED envolve as seguintes caractersticas: 1) emprego de capital estrangeiro que, em geral, revertido em atividades produtivas de bens ou servios; 2) com controle administrativo por parte investidor estrangeiro e 3) e o estabelecimento de uma relao de longo prazo entre o investidor e a economia hospedeira. Conforme Sousa (2001), IEDs so recursos de investidores estrangeiros voltados para a instituio de novas empresas ou na aquisio (total ou parcial) de empresas, instalaes e/ou estoques existentes na economia hospedeira. Os critrios ligados permanncia, ao controle e ao prazo tambm so corroborados por definies de organizaes internacionais tais como Fundo Monetrio Internacional e OCDE. O Fundo Monetrio Internacional compreende Investimento externo direto como:
a categoria de um investimento internacional que reflete o objetivo de uma entidade residente em uma economia que tem interesse duradouro em um empreendimento situado em outra economia (a entidade residente o ente que investe diretamente e a empresa o empreendimento de investimento direto). O interesse duradouro implica a existncia de uma relao de longo prazo entre o investidor direto e o empreendimento e um grau significativo de influncia do investidor na gesto. Investimento direto no s inclui a transao inicial que estabelece a relao entre o investidor e o empreendimento, mas tambm todas as transaes subsequentes entre

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eles e entre empreendimentos afiliados, ambos incorporados ou no. (Traduo livre FMI, 2008, p. 86.)19

Assim a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em seu cdigo de liberalizao e movimentao de capitais, define IED como:

Investimento com a finalidade de estabelecer relaes econmicas duradouras com quem se empreende por meio de investimentos que do a possibilidade de exercitar a influncia efetiva na administrao. No caso do pas receptor, quando no-residente realiza investimento por meio de: 1. criao ou extenso de uma empresa com capital prprio, subsidiria ou filial, ou ainda a aquisio total de propriedade de um empreendimento j existente; 2. participao em um empreendimento novo ou existente; 3. um emprstimo por cinco anos ou maior prazo. (OCDE, 2012, p. 15. Traduo livre). 20

O IED reflete um interesse e o controle de uma entidade residente (investidor indireto) em um negcio ou empresa de uma economia hospedeira, de modo que possa influenciar na gesto do negcio. Alm disso, refere-se a uma relao de longo prazo, o que pode tomar corpo como a criao de um novo empreendimento (greenfield investment), a joint-venture ou fuses e aquisies. Segundo Ribeiro (2006), uma vez estabelecido o IED pode se expandir, por meio de injees de capital, emprstimos e reinvestimento21. No Manual da Balana de Pagamentos do Fundo Monetrio Internacional (FMI), estipulam-se as porcentagens mnimas de participao do capital estrangeiro para ser considerado IED (2008, p. 87).
um empreendimento de investimento direto est definido neste Manual como uma incorporao ou no de um empreendimento no qual um investidor direto residente em outra economia, possui 10 por cento ou mais das aes ordinrias ou com poder de voto (para um empreendimento incorporado) ou o equivalente (para um empreendimento no incorporado). Empreendimentos de Investimento Direto incluem as entidades subsidirias (um Investidor Estrangeiro que possui mais que 50 por cento), scios (um investidor possui 50 por cento ou menos) e filiais (empreendimento

19

Direct investment is the category of international investment that reflects the objective of a resident entity in one economy obtaining a lasting interest in an enterprise resident in another economy. (The resident entity is the direct investor and the enterprise is the direct investment enterprise.) The lasting interest implies the existence of a long-term relationship between the direct investor and the enterprise and a significant degree of influence by the investor on the management of the enterprise. Direct investment comprises not only the initial transaction establishing the relationship between the investor and the enterprise but also all subsequent transactions between them and among affiliated enterprises, both incorporated and unincorporated (FMI, 2008, p. 86).
20

Direct Investment. Investment for the purpose of establishing lasting economic relations with an undertaking such as, in particular, investments which give the possibility of exercising an effective influence on the management thereof: A. In the country concerned by non-residents by means of: 1. creation or extension of a wholly-owned enterprise, subsidiary or branch, acquisition of full ownership of an existing enterprise; 2. Participation in a new or existing enterprise; 3. A loan of five years or longer (FMI, 2008, p. 87).
21

No entanto, no considerado IED o recurso proveniente de operaes de crdito que a empresa subsidiria ou afiliada tome no mercado domstico ou internacional.

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no incorporado, de propriedade total do investidor) diretamente ou indiretamente possuda pelo investidor direto22 ( traduo livre)

O Banco Central o rgo responsvel por registrar os investimentos estrangeiros no Brasil, o que, segundo Sousa (2001), envolve emprstimos, financiamentos, tecnologia e os investimentos, tanto de portflio quanto o IED. De acordo com o Banco Central, o IED aquele investimento no qual o investidor estrangeiro adquire 10% das aes ou quotas com direito a voto ou, ento, 20% ou mais do capital total. O Bacen ainda classifica as empresas originadas a partir de IED da seguinte forma: 1) Empresas com participao estrangeira direta - quando envolve a matriz ou empresas com participao estrangeira indireta nos casos em que subsidirias ou filiais de corporaes transnacionais estejam envolvidas no processo; 2) Empresas controladas por no residentes holdings quando so conformadas empresas em que no residentes atuam com mais de 50% do capital votante.

De um modo geral, diferencia-se do investimento de portflio de investimento externo direto. Ambos possuem relaes distintas com os mercados financeiros tanto com relao aos pases de origem, quanto nos pases destinatrios. Nos mercados financeiros, as oscilaes nas taxas de juros e no cmbio orientam os fluxos de investimento de portflio. J com relao aos fluxos de IED, o aspecto determinante a atuao internacional das firmas, o que no est relacionado necessariamente com as flutuaes das taxas de juros. Outro aspecto que difere o IED do investimento de portflio a tendncia do fluxo de IED se concentrar em menor nmero de pases. No entanto, necessrio ressaltar que, na prtica, muito difcil diferenciar os tipos de investimentos em IED e de portflio.

22

Reflecting the difference noted previously, a direct investment enterprise is defined in this Manual as an incorporated or unincorporated enterprise in which a direct investor, who is resident in another economy, owns 10percent or more of the ordinary shares or voting power (for an incorporated enterprise) or the equivalent (for an unincorporated enterprise). Direct investment enterprises comprise those entities that are subsidiaries (a nonresident investor owns more than 50 percent), associates (an investor owns 50 percent or less) and branches (wholly or jointly owned unincorporated enterprises) either directly or indirectly owned by the direct investor.

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2.2 TEORIAS SOBRE FLUXO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO

H vrias teorias que se propem a explicar o fluxo de investimentos direto entre pases. Os construtos tericos normalmente esto preocupados em explicar as causas para o deslocamento; os fatores determinantes para que uma economia hospedeira seja considerada atrativa; e explicar porque o IED utilizado como modo de entrada em uma economia, em detrimento de outras formas como exportao e contrato de licena. Historicamente, o surgimento dessas teorias podem marcar algumas fases. Inicialmente, no havia teoria especfica para explicar IED, de modo que se utilizava de teorias ligadas ao comrcio internacional associado ao fluxo de capital entre pases. Nesse caso, a dinmica dos fluxos de IED interpretada segundo as taxas de retorno e seus efeitos cambiais. Na fase seguinte, surgem teorias especficas sobre IED marcadas por abordagens que situam como marco a internacionalizao da produo. Nesse sentido, a Corporao Transnacional (CTN) passa a assumir um papel central para explicar os fluxos de investimentos. Para tanto, surgem teorias que enfocam desde o local da produo como nvel de anlise fundamental, at as falhas de mercado e as vantagens especficas que as firmas possuem para explicar o IED. Na dcada de 1960, com o desenvolvimento do comrcio internacional e o aumento da expressividade das CTNs no cenrio internacional, nasceu a necessidade da elaborao de teorias que associassem IED e CTNs. At ento no se associava o fluxo de IED s atividades das firmas fora de suas fronteiras. Os estudos salientavam evidncias sobre os determinantes do comrcio internacional dos pases, tendo como base os modelos de Heckscher e Ohlin desenvolvidos at os anos 1950. Para analisar a evoluo das teorias sobre investimento externo direto, prope-se o quadro 4 abaixo, que diferencia as abordagens tericas segundo o nvel de anlise - fluxo financeiro de IED, local de produo, organizao industrial e o escopo da firma - e as caractersticas da anlise esttica e dinmica da teoria.

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Quadro 4 : Teorias sobre investimento externo direto Unidade de anlise Fluxo financeiro de IED Anlise esttica Abordagem de mercado de capital, anlise macroeconmica Local de Produo Teoria da localizao Modelo de gradual das fases de desenvolvimento, geografia econmica Organizao Industrial Anlise baseada nos recursos e vantagens competitivas O escopo das firmas Teoria da internalizao Modelos de processo de internalizao
Fonte: Adaptado de Klaus Meyer (1998)

Anlise dinmica Anlise dos efeitos cambiais

Nova Teoria do Comrcio Internacional

2.2.1 IED como fluxo de capital

Essa corrente compreende IED como fluxo de capital entre pases e evoluiu a partir da anlise do mercado financeiro associado teoria microeconmica. Normalmente, a dinmica dos fluxos de IED interpretada segundo as taxas de retorno e efeitos cambiais. O IED compreendido como exportao de capital. O capital, como qualquer outra mercadoria, teria seu movimento orientado pelas foras de oferta e demanda segundo as taxa de juros. Taxas de juros diferentes implicam em diferentes taxas de retorno de investimento. O retorno do capital maior nos pases que sofrem com sua escassez e, consequentemente, oferecem taxas de juros maiores. J nos pases com maior disponibilidade de capital, verificase uma taxa de juros menor, o que gera uma tendncia de se explorar a oportunidade de rendimento em pases com dficit de capital. O capital transferido aplicado em processo produtivo. A premissa bsica que o setor privado atenta para as diferentes formas de se obter ganhos com as taxas internacionais. Por conseguinte, as CTNs se utilizam do IED como alternativa s barreiras aos fluxos de capitais internacionais. O setor privado se financia em

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pases com alta dotao de capital e, portanto, com baixas taxas de juros. Em seguida, investe em pases com uma baixa dotao e altos custos de capital. Nesse contexto, as diferentes taxas de retorno determinam o fluxo de IED que passa a ser utilizado como arbitragem de capital internacional. O movimento de capital tambm orientado conforme as expectativas dos agentes com relao a riscos e incertezas do mercado. Assim, a busca por diversos mercados tambm se mostra como uma possibilidade de diversificao de riscos. Essa tendncia usada para explicar porque h investimentos quando o pas de destino apresenta taxas de juros e retornos semelhantes ao pas de origem. Esse tipo de anlise, a partir de estudos empricos, foi considerada insuficiente; contudo, pode explicar o fluxo de IED no sculo XIX devido aos altos custos de transao nos mercados de capitais da poca.

2.2.2 Localizao da Produo

Essa corrente decorrente da teoria do comrcio internacional que sugere que a localizao da produo internacional se baseia em vantagens especficas a partir do custo de fatores. Acredita-se que a firma se estabelece em locais que obtenham menores custos de produo. Nesse sentido, a possibilidade de captar os recursos desejados no exterior per si capaz de orientar a internacionalizao de uma empresa que tem o intuito de melhorar a sua cadeia de valor. O movimento de IED, contudo, no pode ser reduzido a um mtodo para ultrapassar barreiras comerciais e reduzir custos trabalhistas. Dunning (1993) revisitou o termo "vantagens locacionais". Segundo o autor, os determinantes para a orientao do IED so complexos e abarcam no apenas o debate sobre acesso a recursos que podem ser tanto de cunho tecnolgico, financeiro, como sobre recursos naturais, desde que sejam abundantes na economia hospedeira. Outro aspecto que Dunning ressalta so as caractersticas do mercado da economia hospedeira. Segundo Lima (2005), os fatores de localizao esto associados a caractersticas do pas receptor. Assim, os fatores determinantes para o fluxo de IED so o sistema econmico do pas de destino, os aspectos sociais e culturais, o ambiente poltico e legal, as caractersticas do mercado interno e a disponibilidade de recursos no pas.

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As vantagens de custos de produo so um componente importante da localizao nas decises em setores com baixos custos de transporte. Normalmente, h uma anlise entre produtividade versus custo da fora de trabalho. Dessa forma, h vrios fatores que influenciam a produtividade e orientam o fluxo de IED, tais como: transporte e infraestrutura de telecomunicaes de qualidade; capital humano, por exemplo, educao e motivao dos funcionrios; qualidade, confiabilidade e os custos dos fornecedores locais, alm dos recursos naturais. As caractersticas do mercado tm sido consideradas cada vez mais importantes, especialmente quando a proximidade da produo se torna uma necessidade. Note o que pode ocorrer dentre as situaes abaixo: O IED pode ser uma ferramenta para burlar as polticas protecionistas (tarifas, cotas, barreiras administrativas ao comrcio). Alm disso, as CTNs que se instalam em regies protecionistas podem se beneficiar no acesso a mercados, especialmente, quando atua dentro de um bloco comercial. Para reduzir custos de transporte, barreira natural para o comrcio, apesar das grandes melhorias advindas da revoluo tecnolgica, determinados setores se mostram mais promissores quando esto prximos aos seus mercados de destino, a exemplo dos de alimentos frescos ou servios industriais. Do ponto de vista da logstica, a aquisio de redes de distribuio j existentes pode ser utilizada para facilitar as exportaes para a economia de destino.

Modelo das fases de Desenvolvimento

A teoria gradualista considera que os maiores desafios para a internacionalizao so a falta de conhecimento e de recursos. Haveria, portanto, um processo gradual que ocorre em quatro fases: i) a atividade exportadora espordica, ii) a atividade exportadora regular atravs de agentes independentes, iii) abertura de filiais comerciais no exterior, iv) abertura de filiais de produo no exterior. Tendo em vista a reduo de riscos e a sua atividade internacional, as firmas buscariam, inicialmente, os pases que oferecessem um maior grau de semelhana ao cenrio nacional. Esse modelo, contudo, foi muito criticado por seu cunho determinstico. A partir de estudo sobre a liderana tecnolgica de produtos da economia americana do ps-guerra, Vernon (1966) foi o primeiro terico a fazer uma relao direta entre comrcio

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internacional e IED em sua teoria do ciclo do produto. A teoria fazia uma descrio da sequncia de expanso das empresas, as quais, inicialmente, estariam voltadas para o mercado domstico e, paulatinamente, passariam a atender o mercado externo. De acordo com o autor, inicialmente, a produo e a venda das firmas seria totalmente domstica, uma vez que, no primeiro estgio, no h uma padronizao do produto. J no segundo estgio, as firmas passam a optar por exportar seus produtos, devido combinao das vantagens de produo e inovao oferecidas pela economia domstica. Por fim, no terceiro estgio, com a padronizao do produto, o amadurecimento da tecnologia e a rotinizao da produo, as empresas passam a optar por abrir subsidirias em outros pases. Alm da simplificao do processo produtivo com o amadurecimento tecnolgico, a entrada de novos participantes na economia domstica tambm seria um fator que favoreceria o IED. De acordo com Vernon (1966), optar pelo IED como modo de ingresso em uma economia especfica se d no s pela reduo dos custos de produo no exterior, mas tambm pela ameaa das perdas com a entrada de novos concorrentes na economia de origem. E como a anlise d importncia fundamental ao elemento de inovao, Vernon defende que esses movimentos tenderiam a surgir em economias intensivas em capital e no em economias intensivas em mo de obra. O trabalho de Vernon foi muito criticado por seu aspecto determinstico e, segundo algumas interpretaes, a teoria do ciclo do produto legitima o imperialismo da expanso das CTNs americanas da dcada de 1960. Muitos conflitos entre multinacionais e governos so apontados por Vernon como as necessidades de adaptao da economia hospedeira ante a possibilidade de benefcios futuros com o IED. O autor, contudo, aponta que a deciso sobre a entrada do IDE em um pas em desenvolvimento depende da poltica adotada pelo PED. Segundo Vernon (1972, p. 29):
Qualquer nao que tenha pensado muito sobre a sua poltica em relao ao investimento direto externo como a ndia tem, em geral, que realizar um malabarismo entre trs objetivos. Um dos desejos o rpido crescimento. o segundo o desejo para a realizao de uma distribuio eqitativa da renda (...). Um terceiro objetivo controlar o prprio destino nacional, na medida em que as condies da sociedade permitirem.23 (traduo livre).

23

Any nation that has thought very much about its policy toward foreign direct investment, as India clearly has, generally finds itself juggling with three sets of objectives. One of these is the desire for rapid growth. A second is the desire for the achievement of an equitable distribution of income() . A third objective is to control one's own national destiny, to the extent that the conditions of world society permit. (VERNON, 1972, p. 29)

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Nesse sentido, as consequncias da entrada de IED em um pas no so meramente fruto da expanso do capitalismo, tais consequncias so o resultado das polticas pblicas empregadas.

Geografia Econmica

A disposio geogrfica da atividade econmica tem sido vastamente analisada. Alfred Marshall, antes de 1920, j havia analisado as possveis causas da aglomerao econmica, o mercado se vale: a) da mo de obra especializada concentrada na regio; b) do nvel de desenvolvimento do comrcio e de fornecedores que abasteam insumos intermedirios; c) da intensidade do fluxo de informaes, especialmente, o fluxo de tecnologia, know-how entre firmas. De acordo com a terminologia moderna, Marshall defendia que os aglomerados econmicos se formavam devido ao spillover de mercados especializados e integrao entre firmas forward e backward com o mercado local. Krugman (1991) fez um estudo cujo enfoque era a construo de modelos para anlise processo de aglomerao produtores e consumidores tendem a se concentrar com nfase nos ganhos de economia de escala com relao ao mercado de trabalho e mercado de insumos. Ao modelar as fontes de rendimentos crescentes para a aglomerao, pode-se compreender como e quando os rendimentos podem mudar, trazendo consequncias para o comportamento econmico dos atores. Custos fixos na indstria, a disposio regional dos mercados e os custos de transporte determinam o processo de concentrao. Os padres locacionais, contudo, no so fixos. Uma vez que se atinge uma massa crtica de capital associada acumulao da infraestrutura especfica de uma indstria, h uma migrao do investimento para novos centros. H, portanto, uma tenso entre foras centrpetas decorrentes de ganhos com economia de escala que favorecem a concentrao e as foras de mercado centrfugas que induz a aplicao de IED em outro aglomerado econmico. Nesse sentido, a estrutura existente industrial pode ser um importante determinante para a atratividade de IED. Fornecedores de bens intermedirios e de fora de trabalho de especializao tecnolgica so algumas das vantagens locacionais para a atrao de empresas. Dentre as externalidades positivas advindas do IED esto:

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O advento de indstrias de servios, como bancos e consultores, que seguem os seus clientes, e, uma vez estabelecidos, prestam servios e fornecem informaes para outros potenciais investidores.

No caso especfico da indstria automotiva, os fornecedores de insumos intermedirios acompanham seus clientes. Tanto o mercado de trabalho deve se qualificar para atender as exigncias da CTN, quanto as instituies locais passam a se adaptar s novas necessidades e atualizam seus padres de qualidade.

Os processos de inovao tendem a ser localizados e o conhecimento, em estgios iniciais de desenvolvimento, tende a se manter na regio. O empreendedorismo inovador concentrado em uma rea contribui para a competitividade das empresas, alm de potencializar a entrada adicional de investidores na regio.

2.2.3 Organizao Industrial

O IED mais comum em indstrias que se favorecem com ganhos de economias de escala; ativos diferenciados e intangveis, com diferenciao de produtos e estrutura de mercado de oligopolstico. Isto , h uma tendncia maior de se testemunhar investimento entre as economias de alta renda (IED horizontal), em detrimento de IED vertical, que ocorre quando se explora as diferenas de custos de fatores. Segundo a abordagem da concorrncia oligopolista, acredita-se que a relao entre investimento direto e tempo de investimento, no curto prazo, est muito mais orientada por aes estratgicas das CTNs, do que os diferenciais do lugar de destino do investimento. As multinacionais consideram suas posies estratgicas em mercados importantes em relao a seus principais concorrentes. S ento h uma deciso sobre as formas de entrada em um mercado.

Fontes de vantagem competitiva

Os investidores estrangeiros tm uma desvantagem competitiva em relao aos concorrentes locais devido falta de informao sobre as condies do mercado local e aos

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custos mais elevados de comunicao e transporte. Para superar estas desvantagens e operar em mercados estrangeiros, as empresas multinacionais devem ter algum tipo de vantagem especfica. Nesse sentido, as empresas multinacionais exportariam essencialmente a capacidade de reproduo de seus ativos diferenciais. Os ativos corporativos relevantes incluem os ativos fsicos, direitos de propriedade intelectual e os ativos intangveis incorporados no capital humano da empresa, tais como gesto, marketing, engenharia e recursos financeiros. As vantagens competitivas surgem de "ncleo competncias, tais como know-how tecnolgico e a capacidade de criao de valor. Dunning (1993) distingue vantagens de que as CTNs se valem para fundamentar a internacionalizao de suas atividades: Vantagem com relao a recursos quando a firma possui vantagem com base nos seus ativos, o que inclui direitos de propriedade e ativos intangveis, Vantagens de governana quando a empresa multinacional j instalada possui vantagens em relao a entrada de um de novo participante, Vantagens decorrente da multinacionalidade ao atuar em vrios pases, a CTN tem acesso a informaes preciosas o que gera aprendizado que internalizado pela firma.

Hymer (1968) apresentou a primeira obra contrria aos postulados clssicos e com capacidade de isolar a teoria do IDE das teorias de comrcio. Ao contrrio da abordagem que compreende o fluxo de IED em funo das taxas de retorno, Hymer ressalta que os fatores determinantes para explicar o investimento internacional so as operaes internacionais das empresas - unidade de anlise da teoria. Dessa forma, para se compreender o IED, necessrio analisar as operaes internacionais e o seu financiamento. Hymer (1968) verificou que os setores que mais promoviam IED, na poca, estavam concentrados em poucos segmentos industriais marcados por uma estrutura oligopolizada e de concorrncia imperfeita. Nesse contexto, o IED se torna vivel quando a firma possui vantagens competitivas nicas cuja origem pressupe falhas de mercado. Para operar internacionalmente, as firmas deveriam ter posse de diferenciais como patentes, de produtos especficos, de melhores conhecimentos tcnicos, de maiores facilidades de financiamento, etc. S assim poderiam competir com as empresas locais. O acesso a fatores de produo de custo reduzido, a tecnologia superior, o acesso logstica diferenciada por meio de canais de distribuio chave, a oferta de produtos diferenciados, todos so fontes de vantagens que viabilizariam a internacionalizao da produo. Tais vantagens nicas

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possibilitariam o retorno do investimento da CTN frente aos custos de ser uma firma estrangeira. Hymer (1968) ainda analisou as vantagens e desvantagens da atuao das CTNs. De um lado, as empresas multinacionais tendem a contribuir com a difuso tecnolgica e contribuir para a integrao econmica por meio do acesso a mercados internacionais de bens, servios e capitais. Por outro lado, o autor apresenta questionamentos acerca das externalidades negativas do IED como a tendncia oligopolizao da produo internacional, o que pode provocar srios problemas econmicos pela eliminao da concorrncia; alm de conflitos polticos com governos, j que, com a concentrao de poder financeiro, as CTNs podem contribuir para a eroso do poder tradicional dos Estados. Segundo Kindleberger (1969), em um mundo de competio perfeita de bens e fatores, o IED no seria vivel. Assim como Hymer, Kindleberger entende que, nas condies de concorrncia perfeita e sem interveno governamental, as firmas locais sempre teriam uma vantagem em relao s firmas estrangeiras. Nesse sentido, a firma estrangeira precisa de vantagens compensatrias para conseguir concorrer com o investidor local. Conforme Kindleberger (1969), para que o investimento direto exista deveria haver algumas imperfeies nos mercados de bens ou fatores, ou alguma interferncia na competio por parte do governo ou por parte das firmas. A estrutura de certos mercados competio monopolstica orienta o aparecimento do investimento direto estrangeiro. Segundo Lima (2005), as vantagens monopolsticas poderiam ser identificadas nas seguintes situaes: i) concorrncia imperfeita no mercado de bens, dada por diferenciao de produto, habilidades especiais de marketing, preos administrados, etc; ii) competio imperfeita no mercado de fatores, incluindo discriminao no acesso de capital, tecnologia no disponvel, existncia de patentes, etc; iii) interveno governamental, como por exemplo, atravs da imposio de tarifas que encorajem a entrada de novas firmas estrangeiras; iv) economias de escalas internas e externas, incluindo as dadas por integrao vertical. Para Caves (1971), a diferenciao de produto, patente e as barreiras entrada de novas firmas so condies de existncia de IED. O investimento externo orientado pelas estruturas do mercado poderia ser de dois tipos: investimento horizontal, quando caracterizado pela produo dos mesmos bens produzidos na matriz, e investimento vertical, caracterizado pela produo de matrias-primas.

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Nova Teoria do Comrcio Internacional

Orientados por uma linha de pensamento semelhante aos trabalhos de Hymer (1968), Kindleberger (1969) e Caves (1971), Markusen e Venables (1995) elaboraram um modelo sobre as firmas multinacionais para as novas teorias de comrcio. Diferentemente das teorias clssicas do comrcio, esses autores defendem que quanto mais parecidos o nvel de desenvolvimento dos pases e o padro da demanda, mais fcil o comrcio entre os mesmos. As explicaes relativas a esse comrcio podem vir de duas hipteses: a) pode-se atribuir tal padro de comrcio existncia de economias de escala; b) existem teorias que procuram enfatizar o lado da demanda, a fim de explicar esse comrcio intraindustrial. A semelhana dos bens produzidos facilita o atendimento s demandas de potenciais importadores, de modo que a concorrncia entre os pases exercida a partir de um processo de diferenciao do produto. Os resultados encontrados pelos autores mostraram que a introduo das CTNs elevava o bem estar de ambos os pases, nos casos em que so semelhantes com relao renda, de dotao de fatores e de tecnologia, e se os custos de transporte fossem relativamente elevados. Entretanto, com baixo custo de transporte e alta diferena entre as economias, a presena da CTN tenderia a beneficiar a economia hospedeira. Segundo essa abordagem, a empresa multinacional poderia ser instrumento de transferncia de benefcios para as naes pobres.

2.2.4 Internalizao

A teoria da internalizao se prope a explicar quando as CTNs escolhem IED como modo de entrada, em detrimento das possibilidades de exportao ou ainda acordos contratuais. A base da explicao da teoria se fundamenta nas falhas de mercado decorrentes da assimetria de informaes. Tais falhas de mercado induziriam as CTNs escolha do IED, de modo a reduzir os custos de transao e custos de localizao. Quando os custos para se instalar em outro pas so menores do que as trocas via mercado, as firmas optam por internalizar mercados, de modo a alcanar benefcios como melhor aproveitamento das economias de escala, reduzir problemas com assimetria de informaes e incerteza.

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Outro enfoque da teoria da internalizao v um aspecto dinmico dos custos de transao. Nesse caso, o processo de internalizao se d segundo as capacidades da firma e no mediante as falhas de mercado. Argumenta-se que - em um ambiente incerto e de hipercomepetitividade - possuir mltiplos estgios de produo uma caracterstica institucional que contribui para uma firma coordenar mudanas sistmicas dentro da organizao e minimizar os riscos. Segundo Buckley e Cason (1976), h quatro formas de se adentrar em um mercado: por empresas locais; por subsidirias de empresas estrangeiras; por exportao para o mercado por plantas possudas por empresas locais; por exportaes para esse mercado por plantas possudas por empresas multinacionais. A diviso entre cada uma dessas formas de atendimento ao mercado resulta da interao entre os efeitos de duas variveis que foram denominadas da seguinte forma: efeito da localizao da produo e efeito da propriedade. No primeiro caso, acredita-se que a empresa escolhe para cada uma de suas atividades a localizao que lhe proporcione menor custo. J com relao ao efeito da propriedade, Buckley e Cason (1976) rezam que mais eficiente organizar as atividades dentro de uma empresa do que vend-las ou adquiri-las de outras empresas. A teoria da internalizao estava direcionada em explicar por que algumas atividades internacionais de produtos intermedirios eram organizadas por meio de hierarquias e no atravs de foras de mercados, sendo que sua nfase se d nos mercados de produtos intermedirios. No perodo dos anos 1970 e 1980, as pesquisas acadmicas optaram por estruturar uma anlise integrada para explicar os determinantes do IED. Dunning (1993) desenvolve um paradigma ecltico OLI (Ownership, Location, Internalization) ao constatar que a propriedade de ativos diferenciados pode ser compreendida como um dos fatores responsveis pela existncia das multinacionais. Segundo Dunning, existem trs foras que podem atuar na internacionalizao de uma empresa: vantagens de propriedade ownership; vantagens de internalizao internalization; vantagens de localizao locational, conforme o quadro 5 abaixo:

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Quadro 5: Paradigma Ecltico de Dunning Tipos de Foras Propriedade (Ownership) Vantagens So ativos, tangveis ou intangveis, que conferem poder de mercado CTN. Internalizao Capacidade de adicionar valor ao seu ativo. Localizao Legislao, polticas governamentais, estruturas de mercado e ao ambiente institucional almejado pela CTN.

Fonte: Dunning (1993)

A firma estrangeira apresenta vantagens sobre as firmas domsticas em setor especfico, tais vantagens so decorrentes da propriedade ( ownership) de ativos tangveis ou intangveis diferenciados. Uma vez verificada a situao anterior, a CTN pode internalizar outros mercados se considerar mais vantajoso do que vender a vantagem de propriedade. S assim a firma estrangeira comea a produzir em uma economia que possua vantagens locacionais (L) suficientes para justificar esse movimento estratgico. Nesse contexto, Dunning (1993) apresentou as razes para uma empresa produzir no mercado internacional:

1. A busca por recursos especficos no encontrados na economia domstica, tais como os recursos naturais, a mo de obra barata/qualificada, etc; 2. A procura por mercados, normalmente, orientada pela possibilidade de crescimento do mercado e ou pela expressividade do mercado j existente; 3. As CTNs procuram a disperso racional de suas atividades, de modo a obter mais eficincia e a ter ganhos decorrentes de economias de escala e escopo e da diversificao de risco; 4. Por fim, a busca de ativos estratgicos a fim de fortalecer sua competitividade externa e/ou de enfraquecer seus concorrentes.

De acordo com o autor, nas duas ltimas dcadas, vem ocorrendo um grande deslocamento das empresas multinacionais para os pases em desenvolvimento em busca de

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recursos e em busca de mercados, enquanto que nos pases desenvolvidos o principal investimento das EMN em busca de eficincia e de ativos estratgicos. Apesar de se verificar o deslocamento das CTNs em direo aos pases em desenvolvimento, em busca de mercados ou em busca de recursos ( market-seeking ou resource-seeking), a principal novidade o aumento dos investimentos nos pases desenvolvidos em busca de ativos estratgicos. Consequentemente, a localizao de ativos estratgicos tende a ser influenciada por clusters de atividades econmicas, o que reitera a concentrao econmica de determinadas reas. Muito embora ativos de conhecimento (intangveis) sejam mveis entre fronteiras, as CTNs, ao buscarem vantagens competitivas por meio da aquisio de ativos estratgicos, tendem a se localizarem em zonas que j possuem uma aglomerao econmica slida.

2.3 CRESCIMENTO ECONMICO E INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO

No campo da economia, o estudo da correlao entre IED e crescimento econmico bastante explorado. Normalmente, a entrada de investimentos tida como um fenmeno positivo para a economia hospedeira, contudo, at que ponto possvel inferir que essa entrada de capital no gera externalidades negativas em detrimento das externalidades positivas? Observa-se, a partir da reviso bibliogrfica, que no h um consenso. Em geral, sero enfatizados aspectos positivos associados entrada de capital estrangeiro, especialmente, quando h uma difuso de tecnologia na economia hospedeira. Em outros casos, contudo, os estudos vo apontar que o grau de eficincia da entrada de capital depende das condies domsticas da economia hospedeira como estabilidade macroeconmica, grau de abertura da economia, escolaridade etc. Borenstein, Gregorio e Lee (1995) defendem que o IED tem efeito positivo sobre o crescimento econmico, dependendo do estoque de capital humano disponvel na economia hospedeira. Essa ideia converge com a anlise de Soto (2000), para quem o IED afeta o crescimento por meio da acumulao de capital e tambm da transferncia de conhecimento. O efeito final do IED na economia hospedeira depende da complementaridade ou da substituio entre investimentos externos e domsticos.

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De acordo com Agosin e Mayer (2000), analisando o efeito do IED em pases asiticos, africanos e latino-americanos, infere-se que no h uma relao direta entre IED e crescimento econmico. Em alguns casos pode haver crowding in (CI) - em que o aumento de investimento privado (por meio da entrada de IED) gera um aumento correspondente dos gastos do governo, estimulando a demanda por bens que, por sua vez, demandam do setor privado novas fontes de investimento tais como a implantao de novas fbricas. Quando h a introduo de novos bens e servios, a economia hospedeira se beneficia com a possibilidade de difuso de conhecimentos novos aos produtores domsticos, o que traz consequncias positivas sobre o investimento domstico e sobre o PIB. Por outro lado, as economias receptoras podem sofrer crowding out CO - situao em que tanto o governo quanto o setor privado domstico precisam de entrada de capital; e a economia, contudo, no est saudvel o suficiente para que o setor privado domstico consiga pagar as taxas de juros do mercado e acabam sendo expulsos com a entrada de IED. Nos casos de crowding out, a entrada de corporaes transnacionais traz efeito adverso s economias em desenvolvimento, a CTN vai competir diretamente com as firmas locais e como possuem diferenciais competitivos econmicos e no econmicos, acabam por deslocar as firmas domsticas para outros nichos de produo. Agosin e Mayer (2000) constataram que durante o perodo entre 1970 e1996, os pases asiticos foram favorecidos com CI, enquanto que nos pases da Amrica Latina, o fenmeno CO se mostra mais frequente. Na frica, o IED aumentou o investimento global com um equilbrio tanto de CI quanto CO. Os autores concluram que a eficincia de IED e o crescimento depende da poltica domstica adotada para a promoo de IED; da infraestrutura produtiva instalada; da ateno dada qualidade do investimento entrante; e da capacidade das empresas locais se inserirem na cadeia produtiva de corporaes transnacionais seja como fornecedores, seja como consumidores. A entrada de IED em PEDs que promovam a transferncia de tecnologia, associada a melhorias no estoque de capital humano domstico, segundo Pradhan e Kumar (2002), implica em uma infinidade de externalidades positivas. Contudo, depende de condicionantes domsticos - como o grau de abertura da economia e a propenso a exportar os impactos positivos gerados pela entrada do capital externo. Outro aspecto fundamental a complementaridade entre o IED e o investimento domstico. O IDE afeta o crescimento por meio da acumulao de capital fenmeno comum entre pases no OECD e via transferncia de conhecimento entre pases OCDE cuja distncia tecnolgica muito

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pequena. Esses resultados indicam que o efeito final da entrada desse capital depende da complementaridade ou da substituio entre investimentos externos e domsticos. De um modo geral, os estudiosos sobre IED atentam para alguns pr-requisitos domsticos necessrios, para otimizar os efeitos positivos do IED tais como: 1) o efeito do IED sobre o investimento domstico; 2) a capacidade de absoro de novas tecnologias e gerar um technological spillovers nas firmas locais; 3) a qualidade do IED. De acordo com Pradhan e Kumar (2002), o impacto da entrada de IED gera inicialmente uma situao adversa para as empresas domsticas, na medida em que h perdas no mercado para os novos entrantes; contudo, as firmas locais tendem a absorver tanto novas tecnologias, quanto inovaes organizacionais e de marketing. Assim tanto os consumidores quanto os fornecedores das CTNs se beneficiam pelo o que conhecido como vertical interfirm linkages. Quando h complementaridade entre IED e investimento domstico, h um favorecimento para que as firmas domsticas se expandam seja por um aumento na produo, seja pela absoro das inovaes tecnolgicas. A depender da qualidade do investimento que entra em um pas, verifica-se maior externalidade positiva na economia. A simples entrada de capital estrangeiro no pode ser considerada um indicador que v se converter em bons ndices de desempenho econmico. A causalidade , muitas vezes, inversa, sendo o crescimento econmico de um pas o maior estmulo para a entrada de IED. Os pases receptores de capital devem tomar medidas que favoream a entrada de investimentos de qualidade como a exigncia de contedo nacional, listas (positivas e negativas) de exigncias de desempenho e incentivos. A partir do exposto, pode-se apreender que o principal canal de promoo de crescimento a difuso tecnolgica para PEDs. Essas economias, contudo, devem estar preparadas para tanto, no s com relao a sua estrutura produtiva interna, mas tambm com relao ao seu estoque de capital humano. Segundo Lipsey (2000), o IED afeta positivamente o crescimento econmico, contudo, esse impacto depende essencialmente do nvel de escolaridade do pas receptor. Quanto maior o grau de escolaridade e menor o hiato tecnolgico entre os pases envolvidos, maior o grau de eficincia do IED na promoo de crescimento econmico. Considerando que a taxa de crescimento tecnolgico fundamental para o crescimento da renda nacional no longo prazo, o nvel de estoque de capital humano deve ser tal que possa absorver as inovaes.

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2.4 FATORES DETERMINANTES DE IED

Uma vez discutido o papel do IED enquanto promotor de desenvolvimento econmico, importante analisar segundo que circunstncias o capital oriundo de outro pas orientado para o desenvolvimento de atividades produtivas em outra economia. Tomar a deciso de investir em uma economia estrangeira depende de determinantes que afetam direta ou indiretamente a estratgia dos investidores em sua busca em maximizar a rentabilidade do capital investido. Embora a literatura sobre IEDs tenha ganhado flego a partir da dcada de 1960, s na dcada de 1980 que a anlise voltada para os fatores determinantes dos IEDs passaram a se destacar (RIBEIRO, 2006). De acordo com Dunning (1993), no primeiro caso ocorrem investimentos do tipo procura de ativos estratgicos, em que o IDE representado por uma operao de fuso e aquisio, e do tipo procura de eficincia horizontal. J no segundo caso, os investimentos so caracterizados por procura de mercados, de recursos ou de eficincia horizontal. O IED em pases em desenvolvimento orientado pela busca por recursos ou mercado, para a busca de uma maior eficincia de modo a reduzir custos. Nesse sentido, h diferenas substanciais entre os fluxos que envolvem apenas pases desenvolvidos e aqueles em que os hospedeiros so pases em desenvolvimento. De acordo com a UNTC (1992), os fatores tradicionais 24 de atrao de investimentos no mais se aplicam a setores intensivos em tecnologia, de modo que novos fatores vm despontando, como estabilidade macroeconmica, capacidade instalada para realizar pesquisa e desenvolvimento, capacidade gerencial, reduo de risco poltico, programas de privatizao. Outros estudiosos vo atentar para outros determinantes como as privatizaes e os acordos regionais. No caso da Amrica Latina, tanto a converso da dvida externa no perodo entre 1985 e 1990, quanto os programas de privatizaes entre 1988 e 1992 foram determinantes para explicar o grande fluxo de IED orientado para a regio nos perodos mencionados. Outro aspecto importante diz respeito legislao com relao aos investimentos. Pases que no respeitam a propriedade privada ou que tenham passado por processos de nacionalizao de commodities tendem a ser vistos como regies de risco. Se h medidas
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Mo de obra barata, proximidade geogrfica, abundncia em recursos naturais, superar as barreiras ao comrcio, etc.

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domsticas de discriminao do capital estrangeiro, ou tendncias polticas na regio contrrias atuao de CTNs, esperado que haja reticncia em investir nesse ambiente. Segundo o estudo sobre pases em desenvolvimento e IED de Nunnenkamp e Spatz (2002), h uma correlao significativa entre fluxos de IED e PIB per capita, riscos, escolaridade, restries ao comrcio, gargalos administrativos e custo de produo. O fluxo de IED tambm influenciado pelos seguintes fatores: a existncia de clusters, dimenso do mercado do pas receptor, baixo custo relativo da mo de obra e recursos naturais. J

Garibaldi et al. (2001) atentam para a importncia de variveis macroeconmicas como tamanho do mercado, dficit fiscal, inflao e regime cambial, de percepo de risco, reformas econmicas, liberalizao comercial, dotao de recursos naturais, barreiras ao investimento e burocracia. Nonnemberg e Mendona (2004) buscam analisar os fatores locacionais no apenas dos pases hospedeiros (pull factors), mas tambm os fatores dos pases que originam os investimentos (push factors). Dentre os fatores que afetam positivamente a entrada de IED esto: ritmo de crescimento da economia, bem como a relao entre o PIB e o tamanho da economia; a escolaridade que estimula a entrada de investimentos de alto nvel; o grau de abertura da economia; o risco do pas, na medida em que bons ndices associados estabilidade macroeconmica favorecem a entrada de capital. J com relao aos fatores relacionados aos pases de origem est o desempenho das bolsas de valores, o que favorece a sada de IED do pas de origem. Alm dos determinantes de IED mencionados anteriormente, podem-se identificar dois tipos de fatores: supra-setoriais - aspectos macroeconmicos e outros que afetam a rentabilidade dos investimentos em todos os setores produtivos - e inter-setoriais - originados em outros setores, mas que contribuem positivamente para a rentabilidade dos investimentos. Como j foi ressaltado anteriormente, Dunning (1993) defende que as estratgias de investimento das CTNs so resultantes da combinao de vantagens de propriedade, localizao e de internalizao. Com base nisso, a UNCTAD (2000) agrupou em quatro tipos os fatores que afetam os fluxos de IED, quais sejam:

1) Investimentos voltados para o mercado interno das economias hospedeiras ( marketseeking) que tem como efeito a substituio de importaes, contudo, tais

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investimentos podem resultar das relaes de comrcio quando novas subsidirias se utilizam de produtos intermedirios do pas de origem25. Segundo a Unctad (2000), esse tipo de investimento atrado pelo tamanho do mercado e pela expectativa de crescimento da economia hospederia. Esse tipo de IED tambm pode ser enquadrado como uma estratgia para burlar as barreiras ao comrcio, polticas pblicas restritivas e reduzir os custos com transporte. No entanto, com o advento da revoluo tecnolgica, alguns fatores determinantes tradicionais tm apresentado um impacto cada vez mais reduzido no processo decisrio das CTNs. Essas firmas tm se preocupado cada vez mais com os avanos tecnolgicos e o carter estratgico de seus ativos. Alm disso, um fator que tem se mostrado cada vez mais significativo com relao ao acesso a mercados diz respeito multiplicao dos acordos comerciais regionais. A busca por mercados orientou grande parte dos recursos americanos alocados para a produo na Europa no perodo ps-segunda guerra mundial. Nas dcadas de 1960 e 1970, vrios pases em desenvolvimento passaram a se utilizar de polticas voltadas para a substituio de importaes promovendo a industrializao 26. Ento, como estratgia de acesso a mercado, muitos pases desenvolvidos investiram na instalao de unidades em PEDs. Outro exemplo que pode ser citado o fluxo de investimentos do Japo aplicados na economia americana na dcada de 1980. 2) Investimentos - eciency-seeking - voltados para mercado domstico e internacional que buscam menor custo, racionalizando a produo em uma cadeia internacional, de forma a usufruir economias de escala e escopo por meio de gesto unicada. Esse tipo de IED cria um comrcio intrafirma. As firmas buscam gerenciar atividades dispersas geograficamente, de modo a maximizar seus ganhos com economias de escala e escopo. Segundo Dunning (1993), h dois tipos de IED voltados para eficincia: 1) quando se busca a reduo de custos dos fatores, caracterizando os exemplos clssicos de atuao das CTNs de pases
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Normalmente, o setor de servios era caracterizado por receber um fluxo de IED voltado para o acesso ao mercado, visto que o setor tercirio possua dificuldades de ser transacionado no mbito do comrcio internacional. Contudo, o avano da tecnologia na comunicao e transmisso de informaes modificou as feies dos servios, o que permitiu a sua produo em um pas e o consumo em outro.
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O processo de industrializao por meio da substituio de importaes permitiu que as CTNs transpusessem barreiras tarifrias e comeassem a produzir diretamente nos pases a que se destinavam suas exportaes. O setor automobilstico um exemplo significativo. Nas dcadas de 1960 e 1970, vrias CTNs instalaram montadoras de automveis que investiram na Argentina, Brasil e Mxico.

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desenvolvidos em pases em desenvolvimento ou 2) quando ocorre entre economias com estruturas e nveis de renda semelhantes de modo a explorar ganhos de escala e escopo. Na dcada de 1960, as CTNs procuraram atender os mercados mundiais padronizando-se por meio da eficincia. A estrutura da produo era tal que as filiais apresentavam uma disposio integrada a matriz, integrando-se tambm entre si, alm de se especializarem na produo de linhas especficas de produtos e componentes. H um controle centralizado na matriz o que inclui a poltica interna voltada para RH, design, matrias-primas, assim como os preos praticados, vendas, distribuio, etc. Muitas empresas podem ser movidas a adentrar uma economia atradas pelo baixo custo relativo da mo de obra, o que explica a alocao de indstrias intensivas em mo de obra em pases em desenvolvimento. Exemplos significativos so os investimentos de origem japonesa na indstria txtil da sia, e os investimentos de origem americana nas maquiladoras no Mxico, Amrica Central e sia. A integrao da produo no mbito global exige uma busca por eficincia mais complexa que vise mo de obra qualificada e altos nveis de produtividade. A terceirizao da produo para pases em desenvolvimento tem sido uma estratgia comum pelas CTNs das indstrias automotiva e eletrnica. Um exemplo o caso das firmas coreanas que inicialmente passaram a exportar componentes de mquinas e equipamentos para Pases desenvolvidos. Uma vez inseridas na produo internacional, as firmas coreanas passaram a produzir as mquinas e equipamentos conforme licena das CTNs. Em um momento posterior, a Coria passa a produzir mquinas e equipamentos de marcas locais. O mercado voltado para produtos diferenciados como automveis, computadores, produtos qumicos e bens de consumo - acaba estimulando um fluxo de investimentos entre pases desenvolvidos. De acordo com Unctad (2000), a busca pela eficincia para adaptar os produtos s exigncias dos consumidores seletivos requer um mercado amplo, condio que se torna mais vivel ante acordos comerciais regionais.

3) De modo a obter matrias-primas e mo de obra com baixo custo relativo, o IED resource-seeking, em geral, est associado ao desenvolvimento de atividades de exportao de produtos intensivos em recursos das economias hospederias. A abundncia de recursos naturais se apresenta como o fator mais tradicional de induo do fluxo de IED. A disponibilidade de recursos como petrleo e gs,

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minerais, gua dentre outros pode ser um grandes atrativo das economias hospedeiras. Segundo Gilpin (2002), desde o sculo XVII as primeiras corporaes transnacionais j investiam em busca de recursos naturais. At 1984, o setor primrio absorvia um tero dos estoques de IED realizados pelos EUA e Reino Unido. Esses nmeros, contudo, no se mantiveram. Na dcada de 1960, o setor primrio perdeu espao no fluxo de IED, especialmente, com as polticas voltadas para nacionalizao das empresas que exploravam recursos naturais. Segundo Moraes (2003), s na dcada de 1990 muitos PEDs passaram a reabrir o setor primrio para investidores estrangeiros, especialmente os pases ligados a recursos que so fontes energticas como Cazaquisto, Rssia e pases da frica. 4) Quando a firma busca ativos estratgicos - Asset-Seeking com o objetivo de garantir novas plantas fabris, fuses e aquisies. Assim, a firma estrangeira busca promover sinergias com o conjunto de ativos estratgicos j presentes no pas receptor para atuar em mercados regionais ou globais. Esse movimento de IED ocorre em estgio adiantado da internacionalizao da produo, em que a firma investe em outra economia de modo a incorporar ativos considerados estratgicos, o que ocorre normalmente por meio de fuses ou aquisies de firmas locais ou de subsidirias. O ativo estratgico pode ser tecnologia de

determinado ramo ou ainda um negcio complementar da atividade principal da firma. Muitas CTNs investem para adquirir P&D e se inserir em cadeias produtivas globais, tal qual aconteceu com os investimentos japoneses e coreanos em microeletrnica na economia americana. Por outro lado, empresas podem realocar design, P&D e demais atividades com alto valor agregado para filiais no estrangeiro. Determinados pases em desenvolvimento tm sido procurados na medida em que dispem de mo de obra altamente capacitada e a existncia de infraestrutura de comunicao, como o caso da ndia desenvolvimento de softwares e de Cingapura centros de pesquisa e filiais de servios.

A partir do que foi analisado possvel apreender que investimento externo direto pode ser compreendido como aquele que abarca a transferncia de ativos tangveis ou intangveis de um pas para outro. De acordo com o Banco Central, o IED aquele investimento no qual o investidor estrangeiro adquire 10% das aes ou quotas com direito a voto ou, ento, 20% ou mais do capital total. Nesse sentido, o conceito de IED normalmente elenca os seguintes critrios: o capital estrangeiro convertido em atividades produtivas de

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bens ou servios; o investidor no residente responsvel pela gesto do empreendimento, e h uma perspectiva de longo prazo na relao entre o investidor e a economia hospedeira. A maior parte da literatura terica relativa ao investimento direto estrangeiro teve como foco a anlise nas firmas, ou seja, que vantagens locacionais facilitariam a insero de uma firma no mbito internacional, de modo que possam competir com as firmas domsticas. Menor ressalva dada aos fatores macroeconmicos das teorias clssicas de investimento. J com relao aos trabalhos empricos ressaltaram que os fatores tradicionais tais como o nvel do PIB, sua taxa de crescimento, os custos de mo de obra, etc. persistem como as principais variveis a influenciar o fluxo de investimentos externos, especialmente em se tratando de pases em desenvolvimento. O IED, quando direcionado para PEDs, geralmente busca por acesso a mercados e recursos. No entanto, a sensibilidade desses capitais externos a fatores internos e externos da economia varia conforme o tipo de IED. Ressaltou-se a importncia da relao entre o concurso de IED e a possibilidade de crescimento econmico na economia hospedeira. Para tanto, foram elencados os possveis fatores determinantes para a entrada de IED em uma economia; bem como as condies necessrias para que o IED fosse revertido em uma melhora no desempenho da economia hospedeira. Normalmente, a literatura que trata sobre IED tende a enfatizar os possveis ganhos associados entrada de capital estrangeiro, salientando, por exemplo, a possibilidade de difuso tecnolgica. Em geral, o grau de eficincia na economia hospedeira depende das condies domsticas, a saber: das condies polticas; da estabilidade macroeconmica; do grau de abertura da economia; da escolaridade; da propenso para exportar e da complementaridade entre o IED e o investimento domstico, etc. Com relao aos determinantes do IED, Dunning (1993) defende que as estratgias de investimento das CTNs so resultantes da combinao de vantagens de propriedade, localizao e de internalizao: 1) Investimentos voltados para o mercado interno das economias hospedeiras (market-seeking); 2) Investimentos - eciency-seeking - voltados para a racionalizao da produo em uma cadeia internacional; 3) Investimentos resource-seeking em busca de matrias-primas e mo de obra com baixo custo relativo; 4) Investimentos Asset-Seeking quando a firma busca ativos estratgicos. Segundo Agosin e Mayer (2000), nos casos bem sucedidos em que a entrada de capital externa trouxe externalidades positivas, foi verificado o efeito crowding in (CI) - em que o aumento de investimento privado gerou um aumento correspondente nos investimentos pblicos e aumento da demanda, estimulando a economia. Por outro lado, as economias

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receptoras podem sofrer crowding out CO - situao em que a entrada de corporaes transnacionais traz efeito adverso s economias em desenvolvimento. Para que haja uma correlao positiva entre crescimento econmico e IED, os estudiosos, normalmente, atentam para os possveis efeitos que o concurso de IED pode trazer sobre o investimento domstico; a qualidade do investimento externo, e competncia da economia hospedeira em poder absorver novas tecnologias para, assim, poder gerar um technological spillovers nas firmas locais. sabido que a simples entrada de capital estrangeiro no impulsiona necessariamente a economia receptora. Muitas vezes, a sade de uma economia que estimula a vinda de investimentos externos. Os pases receptores, nesse sentido, devem atentar para medidas de investimentos de qualidade por meio de aes que exijam, por exemplo, contedo nacional, listas (positivas e negativas) de exigncias de desempenho e incentivos.

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RELAO ENTRE O BRASIL E O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO

Esta parte do trabalho prope-se a apresentar um relato sobre a histria do tratamento dado ao investimento direto externo pelo Brasil. Para tanto, necessrio levar em considerao no apenas os fatores domsticos, mas tambm a conjuntura internacional na qual o Brasil est inserido. A caracterizao desses fatos e acontecimentos histricos fundamental para que se possa analisar a profundidade da insero brasileira no contexto internacional. A histria do fluxo de IED no Brasil pode ser avaliada de vrias formas. Essa parte do captulo se preocupa em contextualiz-la tendo em vista as mudanas da poltica econmica nacional e o padro da insero do capital externo no Brasil. Alm de analisar o elemento regulao dos investimentos externos diretos por meio da anlise das principais normas e diretrizes governamentais, foram levados em considerao a influncia do contexto internacional e as decises das firmas em atuar no pas. Por fim, ser feito um breve resgate da discusso terica sobre investimentos com enfoque voltado para o paradigma ecltico de Dunning, e as influncias tericas de que decorrem do seu trabalho, e a teoria do ciclo do produto de Vernon, de modo a fundamentar melhor a anlise a respeito do padro de insero do capital externo no Brasil. possvel afirmar, de um modo geral, que a despeito das mudanas econmicas enfrentadas pelo pas, o Brasil tem sempre contado com a entrada de capital estrangeiro para assegurar e construir polticas de ordem pblica ou privada.

3.1 PERIODIZAO DA ENTRADA DE INVESTIMENTO EXTERNO NO BRASIL

A economia agrrio-exportadora descende das relaes econmicas internacionais tecidas ainda no perodo colonial. Observa-se a conformao paulatina das diretrizes sobre o capital estrangeiro no Brasil. Durante o modelo de desenvolvimento agroexportador possvel constatar a formao de direcionamentos sobre como lidar com investimentos. Nesse sentido, o fato de o Brasil ter adotado uma postura no intuito de ser atrativo para o IED, gera um receio sobre a possibilidade de evaso do capital externo.

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Aps 1914, h um esgotamento do modelo tradicional agro-exportador e o incio do processo de industrializao em que a busca pelo desenvolvimento tem como enfoque o mercado interno. J a partir da dcada de 1930, os investidores internacionais passaram a desempenhar papel significativo na economia internacional. Com a consolidao do modelo de desenvolvimento segundo a industrializao por meio da substituio de importaes rotulou-se a entrada de investimentos como fundamental, havendo um aprimoramento das diretrizes do pas para investimentos internacionais. Segundo Tavares (1974), o Estado passa a atuar como promotor da economia domstica aps 1953. As mudanas institucionais passam a dar suporte a incentivos setoriais, limitando a atuao do capital estrangeiro nas reas estratgicas. Essa orientao se estende at o fim da dcada de 1980. Com a dcada de 1990, emerge uma nova abordagem para o IED no Brasil. As reformas liberalizantes buscam uma insero mais associada s demandas do Consenso de Washington. A entrada de IED no Brasil est associada a quatro etapas diferentes, segundo BresserPereira (1978): a extrativista que se estende do Brasil colnia dcada de 1920; a de representantes de vendas, oficinas de montagem e assistncia tcnica que abarca desde 1850 at a dcada de 1930; a entrada de firmas subsidirias desde a crise de 1929 at a segunda guerra; e o perodo voltado para a busca de fatores de produo. Para efeito deste trabalho, utilizar-se- uma adaptao das etapas de Bresser-Pereira (1978), que analisa a entrada de IED no Brasil em seis fases (ver quadro 5): a) a primeira fase enquadra o perodo que vai de 1850 a 1920 em que os empreendimentos mais almejados eram voltados para infraestrutura e extrativista. Tratava-se de empreendimentos especulativos e seguiam uma lgica muito prxima aos investimentos financeiros; b) a segunda fase (1900 1930) abrange o incio da industrializao nacional com a presena de oligoplios e oficinas de montagens e pontos de vendas de firmas internacionais; c) a terceira fase engloba o perodo compreendido entre 1933 a 1955 e pode ser caracterizado como industrializao restringida, mas ser abordado o perodo apenas at 1945; d) a quarta fase marcada pelo crescimento da indstria (1945 1960) com a ampliao de instalaes de firmas no Brasil em busca de fortalecer sua posio internacional; e) a quinta fase vai do milagre econmico abertura de 1990; e, por fim, f) a consolidao das plataformas e paridade tecnolgica que compreende desde o perodo da abertura econmica na dcada de 1990 at a atualidade.

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Quadro 6: Fases da Economia Brasileira e sua relao com o IED Periodizao 1850 1920 Fase Extrativista e Infraestrutura Atributos do IED Aes especulativas e empreendimentos ligados estrutura fsica 1933- 1945 Industrializao restringida Indstrias com carter oligopolstico; Princpio de novos investimentos em setores como metlicos, minerais no metlicos, 1945 1960 equipamentos eltricos,

indstria qumica em geral etc. Crescimento da indstria Acrscimo das instalaes no pas; aes 1960 1990 voltadas para assegurar as

posies no mercado internacional Da Dcada de 1960 abertura Plataformas de exportao; problemas de 1990 Contempornea de competitvidade no Brasil e

desinvestimento nos fins dos anos 80 1990 atualidade Paridade tecnolgica; autonomia e

consolidao das plataformas

Fonte: Elaborado pela autora Cruz e Curado (2008); Tavares (1974); Amatucci e Avrichir (2008)

3.1.1 Primeira Fase: infraestrutura e extrativista (1850 1920)

Segundo Bresser-Prereira (1978), o primeiro perodo de desenvolvimento econmico brasileiro (1500 1930) fortemente marcado por empreendimentos extrativistas. A partir de 1850, h o incio da terceira etapa desse perodo, de modo que pouco depois da independncia tem incio uma atividade industrial mais consistente no Brasil. O perodo colonial marcado pela restrio ao desenvolvimento de atividades industriais, sendo tolerada a pequena indstria - de fiao, calados, vasilhames, etc. - voltada para o consumo interno, haja vista a grande distncia entre metrpole e colnia. Quando algumas indstrias comearam a florescer na segunda metade do sculo XVIII, a indstria local criou uma concorrncia at ento inexistente com as firmas da metrpole. Por

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conseguinte, D. Maria I assinou um alvar, em 5 de janeiro de 1785, extinguindo todas as manufaturas txteis tentando evitar a concorrncia e a independncia financeira da colnia. Nessa poca, as empreitadas financeiras envolviam elementos especulativos e associavam investimentos financeiros com atividades empresariais. Com relao indstria, a presena do capital externo se d na rea de infraestrutura, de maneira especial em ferrovias e energia eltrica. O foco em infraestrutura no privilgio do Brasil, nesse perodo, as multinacionais eram especializadas nessa rea tendo como foco empreendimentos de carter logstico tais como o Canal de Suez e do Panam, ferrovias, portos e energia eltrica. De 1860 a 1902, o padro de entrada de IED apresenta ampla predominncia do capital ingls em atividades de servios associadas ligadas ao setor agroexportador cafeeiro. Segundo Castro (1979), os ingleses eram responsveis por 77,6% do IED; os franceses, 5,9% do total; e o capital norte-americano no alcanava 2%. Nesse perodo, o Brasil no era destino significativo de inverses estrangeiras, j que as potncias europeias concentravam o investimento de seus recursos em suas reas coloniais. A predominncia do capital ingls facilmente explicada pela posio hegemnica da Gr-Bretanha no mbito internacional, e o foco dos investimentos estava relacionado a servios ligados ao setor cafeeiro. A entrada do capital muitas vezes assumia a forma de emprstimos, assegurando o abastecimento de commodities para os mercados centrais. Segundo Castro (1979), entre 1902 e 1914, a alocao dos investimentos ainda fortemente relacionada ao setor agroexportador cafeeiro (61,7%), j a indstria de transformao correspondeu a 7,2% do total. A importncia do setor cafeeiro tambm explica os investimentos no setor ferrovirio e porturio, como j foi mencionado. Observa-se a importncia crescente dos investimentos americanos e a diminuio da participao inglesa, trazendo, portanto, uma mudana no padro de IED no pas. Essa mudana reflexo das transformaes na economia poltica internacional da poca. No mbito internacional, a Inglaterra era a grande exportadora de capital (produtivo e de emprstimo). Apesar de sofrer com dficits contnuos na balana comercial, a Inglaterra era destino de um grande afluxo de recursos acumulando vrios supervits em transaes correntes. Concomitante especializao da economia inglesa em gerenciamento dos fluxos financeiros, houve uma queda da competitividade do setor produtivo ingls. Alm da perda de participao inglesa na produo industrial, esse momento histrico marcado pelo recrudescimento da competio entre os sistemas industriais norte-americano e alemo.

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3.1.2 Segunda Fase: Industrializao Incipiente (1900 1930)

sabido que a economia poltica internacional aps a primeira grande guerra sofreu grande turbulncia tanto durante o conflito quanto nos anos que se seguiram. Houve grandes transformaes na estrutura e distribuio dos fluxos de investimento externo. Aps 1918, o ingresso de inverses externas comea a se reestabelecer. Apesar das grandes perdas decorrentes da guerra, a dcada de 1920 foi um momento de crescimento mundial. Segundo Gilpin (2002), os Estados Unidos, nesse perodo, respondiam pelos recursos naturais e fora de trabalho que impulsionavam a propulso da economia internacional. Os EUA ultrapassaram a Europa como principal investidor na Amrica Latina; associado a esse fenmeno, h um movimento de internacionalizao das atividades produtivas de vrias empresas que passam a se instalar no Brasil. A Ford e a General Motors passam a instalar organizaes para otimizar o sistema de distribuio de seus automveis. A Pirelli comeou a fazer cabos de cobre. No setor de higiene e alimentos, a Procter & Gamble, Unilever, Colgate e Bayer passam a atuar no pas. Segundo Bresser-Pereira (1978), as empresas tinham como principal objetivo assegurar seus mercados para exportao e a forma mais facilmente encontrada era abrir escritrios de vendas e oficinas de assistncia tcnica nas economias perifricas. A vinda desses investimentos, contudo, quase se contrape ao conceito de investimento externo direto, na medida em que no implicavam a instalao de unidades produtivas no Brasil. Tratava-se, sobretudo, de unidades que garantissem o acesso ao mercado brasileiro. importante ressaltar que nessa poca os EUA e a Europa vivenciavam a revoluo taylorista. As linhas de montagens idealizadas por Taylor e Ford foram as bases do trabalho em srie nas indstrias, o que fez com que as corporaes transnacionais passassem a procurar destinos alternativos para seus produtos. Houve um aumento da produtividade, sem, contudo, haver uma contrapartida no aumento da demanda internacional. O esgotamento dos mercados centrais foi um estmulo para as multinacionais passarem buscar novos mercados. Outro fator importante nesse processo de internacionalizao o aspecto estratgico da internacionalizao. A abertura de escritrios no Brasil muitas vezes se deu em busca da manuteno do marketshare global da firma. Segundo Tavares (1975), at 1933, testemunha-se um considervel crescimento das atividades industriais, especialmente, se forem apreciadas as atividades voltadas para a produo de bens de consumo no durveis e em menor relevncia a produo de bens de

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capital e bens intermedirios. Esse movimento na economia, contudo, era orientado pelas transformaes ocorridas no mbito das relaes internacionais, isto , o ritmo do crescimento econmico se dava em funo das oscilaes do mercado internacional. O Brasil no conseguiu endogenizar, de modo que nem as polticas que procuravam dar sustentao ao preo do caf, nem os recursos advindos do setor agroexportador podem ser entendidos como essenciais para a industrializao desse perodo. A maior contribuio do governo federal foi, Segundo Baer (2002), o aumento das alquotas de importao cuja principal motivao era aumentar a arrecadao de impostos. Como consequncia, houve um efeito inesperado de proteo indstria nascente. No houve uma poltica de proteo industrial propriamente dita, mas foi possvel testemunhar o desenvolvimento de setores como txtil, couro, vesturio, fundio, etc. Suzigan e Szmrecsnyi (1994 apud Curado e Cruz, 2008) listam um conjunto de atividades industriais cuja participao de IED foi consideravelmente importante: a) processamento de carnes 27; b) fsforos, lmpadas eltricas, cimento.

3.1.3 Terceira fase: Industrializao restringida (1933 1945)

A periodizao da industrializao brasileira elaborada por Tavares (1975) compreende a industrializao restringida entre 1933 e 1955. Contudo, para fins didticos, s sero abordados os anos at 1945, primeiramente, para evitar a redundncia de temas na periodizao, mas tambm para enfatizar o ps-segunda guerra mundial como evento fundamental que marca o incio de nova fase da indstria brasileira. Como a realidade sempre mais complexa que as simplificaes utilizadas para melhor compreend-la, necessrio ter em mente que tanto a industrializao restringida, quanto a fase de crescimento mais intenso da indstria conviveram durante algum perodo. Com o advento da revoluo taylorista e o esgotamento dos mercados consumidores, testemunhou-se uma crise de superproduo americana ou subconsumo europeu que eclodiu com a quebra da Bolsa de Valores de Nova York em 1929, seguida pela Grande Depresso. Ante o cenrio que se apresentava, o Brasil opta por uma mudana de paradigma com o advento do modelo de substituio de importaes.
27

Participao das multinacionais Armour, Swift, Wilson e frigorfico Anglo que representavam juntas em torno de 95% da capacidade nacional de abate.

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A partir de 1933, o crescimento da economia passou a ser orientado pelo ritmo de expanso do setor industrial. Alm do processo de diversificao industrial, houve um aumento relativo dos setores produtores de bens de capital e a reduo do setor de bens de no durveis. Isto , a economia passa a ser orientada por outro padro, em que o desenvolvimento do pas no estava estritamente associado demanda internacional. Segundo Tavares (1975), o crescimento brasileiro passa a ter um movimento prprio, cujo ritmo se dava em funo da acumulao de capital no setor industrial. O incremento das atividades industriais, contudo, se apresentava restrito, j que dependia da capacidade de importao de bens de produo que, por sua vez, dependia das divisas advindas das exportaes do setor primrio. Dessa forma, apesar da expanso da economia passar a ter um carter endgeno, os entraves impostos pela necessidade de importao tornavam a indstria brasileira condicionada ao desempenho das exportaes de commodities. O perodo entre 1930 e 1945, em que Vargas se manteve no poder, o nacionalismo era uma questo recorrente nos debates polticos. Havia uma nfase dada aos recursos naturais vinculados a um processo industrializao como estratgia de desenvolvimento do pas. Essa ideologia, no entanto, no era contrria entrada de IED no Brasil. Exceto pelo movimento em prol da nacionalizao das riquezas minerais, o nacionalismo de Vargas no representava restries entrada de capital estrangeiro. No cenrio internacional, havia graves problemas de liquidez internacional, alm das instabilidades inerentes segunda guerra mundial. No era um momento propcio para o fluxo das inverses estrangeiras, mesmo assim, Vargas no descartava a possibilidade de atrair investimentos. O modelo de desenvolvimento de substituio de importaes (ISI) foi caracterizado por intensificar a dinmica do capital estrangeiro no pas atravs do IED. Os incentivos apresentados pelo governo para a entrada de investimentos se dava, sobretudo, por meio da concesso de tratamento preferencial, como emprstimos com taxas de juros subsidiadas, assim como casos de isenes fiscais. Devido inconstncia poltica e econmica da poca, o contexto internacional se apresenta mais favorvel expanso das inverses estrangeiras a partir da dcada de 1950. No obstante, verifica-se um aumento do fluxo de IED, especialmente americano, entre 1943 e 1950. Segundo Curado e Cruz (2008), aps 1937, constata-se um aumento de subsidirias estrangeiras no Brasil, apontando para a importncia de novos setores de interesse do capital externo, tais como os setores de:

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produtos metlicos, minerais no metlicos (cimento e vidro), papel, equipamentos e aparelhos eltricos e tecidos sintticos, alm da indstria qumica em geral, que passam a se constituir em plos de atrao dos investimentos externos, demonstrando que os interesses estrangeiros no pas haviam definitivamente ultrapassado os limites das atividades extrativas e mercantis. (CRUZ E CURADO, 2008)

3.1.4 Quarta Fase: Crescimento industrial (1945 1960)

Nos fins da Segunda Guerra Mundial, com a instituio do sistema Bretton Woods, o liberalismo econmico se tornou pressuposto subjacente aos arranjos institucionais econmicos criados, contudo, no se defendia um liberalismo irrestrito. A estabilidade domstica passa a ser condio para que se mantenham polticas liberalizantes. Nesse sentido, houve uma liberalizao gradual do comrcio, contudo, no houve essa contrapartida no mbito financeiro. Isto , o sistema Bretton Woods no permitia a livre circulao de capitais, o que dificultava o fluxo de IED. Nesse perodo, diversos pases emergentes aprofundaram seus processos de industrializao por meio da substituio de importao (ISI). No Brasil havia um debate recorrente sobre tornar o desenvolvimento do pas independente da exportao de produtos primrios, o que torna a industrializao uma poltica considerada estratgica. O ressurgimento da Lei dos Similares foi uma das ferramentas dessa poltica ISI, uma vez que restringia a importao de produtos substitutos fabricados no Brasil, e concedia proteo tarifria aos produtos avaliados como similares. Como consequncia, houve um estmulo produo nacional tanto por meio da proteo da indstria nacional nascente, quanto por meio do estmulo entrada de IED com a instalao de subsidirias de corporaes transnacionais no pas. A CTN tanto estaria protegida por um mercado considerado fechado, quanto contornaria as restries de acesso ao mercado interno brasileiro, caso dependesse da exportao como modo de entrada. No obstante, os esforos para atrao de investimentos, foi promulgada a Lei n 9.025/46 que restringia a remessa de lucro ao estipular prazo mnimo para repatriamento do capital. Com relao ao padro de insero de IED no Brasil, percebe-se que a mudana de modelo agroexportador para o modelo ISI implicou na procura por investimentos externos. O capital externo passa a ser bem-vindo na grande maioria dos setores, apesar de ter o repatriamento controlado.

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Nos anos 1950, ainda no segundo governo Vargas, o Estado brasileiro passa a se esforar em promover ativamente a indstria identificando pontos crticos nos transportes, agricultura, energia e indstria, o que contribuiu para a criao do BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico. A partir de 1953 com a instituio da Lei do Mercado Livre e, posteriormente, das instrues n 48 e 70 da SUMOC Superintendncia de Moeda e Crdito alterou-se o regime cambial vigente, implicando em uma maior liberalizao para a atuao do capital estrangeiro. Segundo Caputo (2007), a Instruo 113 da SUMOC, estabelecida em 17 de janeiro de 1955, que permitiu a importao de equipamentos na forma de investimento direto, foi um marco na atrao de IED para o Brasil. A facilitao se dava por meio da diminuio da burocracia, tornando a economia brasileira mais atraente para o capital estrangeiro. A Instruo 113 foi constituda em um perodo privilegiado, em que se testemunhava a expanso dos investimentos no mundo, marcado pela hegemonia americana e pela Europa reconstruda. Os principais setores que se favoreceram com esta ltima medida foram: de automveis, de bens de capital e qumico Uma nova etapa da industrializao brasileira se consolida com a execuo do Plano de Metas, que segundo Tavares (1975), marcou o incio da fase denominada "industrializao pesada". Esse perodo caracterizado pela grande concentrao de investimentos em setores escolhidos pelo Estado. Os empreendimentos so impulsionados por uma associao entre o governo, capital privado nacional e o capital externo conforme a execuo do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek. O governo assumiria o papel de coordenar o Plano e trazer investimentos em infraestrutura (energia, comunicao e transportes) e o promover o desenvolvimento de setores da indstria de base. Segundo Gonalves (1996), o principal determinante para atrao de IED no Brasil foi a construo de um ambiente favorvel de investimento e crescimento econmico proposto no Plano de Metas. A criao dos Grupos Executivos permitiu o governo federal planejar, coordenar e financiar o desenvolvimento de atividades industriais significativas nos setores:

automobilsticos, construo naval, qumica, bens de capital que se beneficiam de incentivos e subsdios. Ademais a Lei do Similar Nacional incentivou a indstria domstica e praticamente eliminou a concorrncia com as possveis importaes. Segundo Amatucci e Avrichir (2008), de 1957 a 1961, a economia brasileira cresceu 8% ao ano e teve um incremento na renda per capita de mais de 5% no perodo. Esses ndices atrativos implicaram em uma melhoria na qualidade do IED que se destinava ao Brasil. Associado a esse fator, a disputa entre corporaes transnacionais por economias emergentes

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tornava o Brasil uma opo mais desejada. Segundo Bresser-Pereira (1978), as empresas americanas, nesse perodo, procuravam consolidar sua posio internacional frente ao renascimento das empresas europeias. Normalmente, as empresas se deslocaram para ter acesso ao mercado interno brasileiro, mas tambm para contornar barreiras comerciais, realizar integrao vertical, bem como para aproveitar incentivos do governo.

3.1.5 Quinta fase: Da Dcada de 1960 abertura de 1990

No mbito internacional, a dcada de 1960 marcada pela falta de confiana na conversibilidade do dlar devido incapacidade do governo americano em manter o seu valor e expanso do mercado de eurodlares. Alm disso, Estados Unidos viviam com dficits crnicos no balano de pagamentos, situao que se agravou com os gastos na Guerra do Vietn. O perodo tambm marcado pela recuperao das economias japonesa e europeia que passaram a disputar mercados anteriormente dominados pela presena americana. No mbito domstico, o incio dos anos 1960 foi marcado por crise econmica e poltica. A crise do caf no mais permite as transferncias do capital cafeeiro para a indstria. O Brasil havia acabado de romper com Fundo Monetrio Internacional e com o Banco Mundial devido ao agravamento da dvida pblica. A economia perdeu dinamismo e foi acentuada pela crise gerada aps a renncia de Jnio Quadros. O Brasil viveu uma srie de instabilidades polticas como tentativas de golpe para impedir a posse de Joo Goulart, o que culminou posteriormente com a ecloso do golpe de 1964. At 1964, a inflao atingia patamares desfavorveis e, alm disso, houve queda dos investimentos nacionais e estrangeiros. A herana do Plano de Metas no teve apenas aspectos positivos; associado aos dficits no balano de pagamentos, houve um desequilbrio no nvel de preos, devido aos grandes gastos pblicos e correspondente emisso monetria. Como resposta, o governo Goulart buscou alcanar estabilidade econmica por meio do Plano Trienal. O plano buscou atenuar a inflao sem comprometer a produo por meio de polticas ortodoxas, contudo, no logrou xito. Em 1962, o governo Goulart apresentou a Lei n 4131 que representava uma medida vista como desfavorvel ao capital estrangeiro. A lei insere outro padro de tratamento dado ao capital estrangeiro ao restringir a remessa de lucros para o exterior. Segundo Gonalves

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(1996), a nova lei no reconhecia o reinvestimento como capital estrangeiro e limitava a remessa de lucro a 10% do fluxo de capital para o pas de origem. Como a lei s foi regulamentada em 1964, a legislao nunca chegou a ser efetivada na prtica. A entrada de capital estrangeiro j assumia um carter declinante e com a nova lei de controle de remessas de lucros o Brasil deixa de ser um ambiente atraente para o investimento externo direto, o que marca o incio de um perodo de crise econmica. Outros fatores foram determinantes nesse perodo, como a mudana na poltica cambial que passa a reduzir os subsdios importao de bens de capital, a diminuir o crdito e a conter as despesas pblicas; a poltica ainti-inflacionria. Segundo Tavares (1974), h um esgotamento do modelo de ISI. O Brasil viveu uma experincia exitosa de substituio de importaes se comparado aos outros pases que tambm optaram por esse modelo de industrializao. Na dcada de 1960, o Brasil j possua as condies para produzir internamente vrios itens que anteriormente eram importados, contudo, era o momento de reavaliar a opo pela ISI, isto , em que medida a produo domstica seria favorecida por esse modelo. Tratava-se, portanto, da oportunidade de transio para um novo modelo de desenvolvimento. Durante o governo militar, a poltica econmica foi orientada pelo plano de ao econmica do governo (PAEG). O plano mesclava medidas estabilizantes ortodoxas e heterodoxas e tinha como foco o combate inflao e a reduo do dficit fiscal e do nvel de crdito. Ao se utilizar do autoritarismo, o governo comprimiu os salrios e conteve sindicatos. Em agosto de 1964, aprovou-se a Lei n 4.390 que alterou as restries ao capital externo e instituiu o princpio do tratamento nacional, isto , o capital externo passa a ter o mesmo tratamento conferido ao capital nacional. Aps a recesso de 1963-1967, a indstria volta a crescer e passa por transformaes estruturais a partir de 1968. No plano internacional, a liquidez favorecia o acesso a recursos. Respaldado por crdito internacional facilitado, o Estado brasileiro desempenhou uma funo determinante na ampliao do mercado domstico e na promoo s exportaes. O crescimento da produo industrial se apoiou na capacidade instalada do perodo JK. A capacidade ociosa no incio da dcada de 1960 foi acentuada com a recesso. Uma vez que os investimentos foram retomados, a capacidade foi reabsorvida pela economia. Segundo Versiani e Suzigan (1990), as trs formas principais de subsdio formao de capital industrial eram: 1) isenes ou redues nas tarifas aduaneiras e outros impostos incidentes na importao de equipamentos para a indstria; 2) subsdios nos financiamentos de longo prazo por parte do BNDE; 3) incentivos fiscais concedidos em regies menos favorecidas.

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O milagre brasileiro abarcou um curto perodo de crescimento econmico entre 1968 e 1973. Segundo Gonalves (1996), o setor industrial foi a "locomotiva" da economia brasileira tanto durante o milagre, quando houve um crescimento extraordinrio do segmento de bens de consumo durveis, quanto na fase a partir de 1974, quando da substituio de importaes de insumos intermedirios e bens de capital. Em um perodo marcado pela forte presena do Estado na economia foi institudo, em 1971, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) por meio da Lei 5.727. O foco do plano era montar a infraestrutura que desse sustentao ao crescimento do Brasil. Foi dada ateno especial aos setores de transportes e telecomunicaes, alm de prever investimentos em cincia e tecnologia e a expanso das indstrias naval, siderrgica e petroqumica. Gonalves (1996) atenta ainda para o fato das CTNs responderam por aproximadamente um tero da produo industrial no final dos anos 1970. Havia uma expressiva centralizao de recursos em algumas indstrias e as CTNs concentravam seus investimentos nas reas mais intensivas em tecnologia tais como: material eltrico, material de transporte, produtos farmacuticos e qumica. Nos fins da dcada de 1970, a participao das corporaes transnacionais era significativa na produo de bens de consumo durveis e de bens de capital, isto , indstrias caracterizadas por oligoplios. No mbito internacional, a dcada de 1970 foi marcada pelo colapso do sistema de Bretton Woods em 1971, altas taxas de inflao nos pases industrializados e os choques do petrleo em 1973 e 1979. Ademais foi na dcada de 1970 que foram lanadas as sementes para a crise das dvidas dos anos 80 nos pases em desenvolvimento. Com a primeira crise do petrleo (1973), o Brasil se inicia em um perodo marcado pelas contas externas descompensadas. A estratgia de ajuste, na poca, passou a ser a reduo do dficit na balana comercial. O Brasil sai da estratgia de industrializao por meio de substituio de importaes para substituio de exportaes. Como a dependncia das exportaes se aprofunda, as CTNs foram importantes para auxiliar nos ajustes estruturais. A entrada das divisas internacionais passa a ser um imperativo, o que abre espao para a promoo de exportaes. Desde o incio da dcada de 1970 at o fim da dcada de 1980, as exportaes das CTNs, assim como de empresas nacionais, foram estimuladas por incentivos e subsdios considerveis. Gonalves (1996) acredita que os mecanismos de promoo a exportaes chegavam a representar uma relao mdia entre o subsdio e o valor exportado de 50%. O Brasil sofria uma forte dependncia do ingresso de investimentos externos e, com o fim do milagre, houve um arrefecimento nos fluxos de IED. Em 1974, o governo lanou o

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II PND (Plano Nacional Desenvolvimento) e optou por uma poltica seletiva de atrao de investimentos, buscando a complementariedade entre o investimento nacional e o estrangeiro. Com o II PND, a economia do pas volta a crescer com mais dvidas e assombrada pela inflao. Os ajustes adotados no Brasil, aps os choques externos em 1974, aprofundaram a vulnerabilidade brasileira ante o cenrio internacional. O pas fica cada vez mais dependente de sua capacidade de exportar para equilibrar as contas. Outros fatores que tambm afetaram a realidade socioeconmica brasileira foram: a necessidade da entrada de IED, a dependncia do petrleo importado e tecnologia estrangeira, alm do aumento do endividamento externo. Como j ressaltado por Tavares (1975), o processo de substituio de importaes se mostrou bastante dependente da tecnologia e do capital estrangeiro. A poltica energtica da dcada de 1970 no conseguiu modificar a base da oferta de energia, ademais a logstica no Brasil j era altamente vinculada ao sistema rodovirio que aprofundava nossa dependncia com relao ao petrleo. Nesse contexto, os ajustes estruturais acabaram reforando a fragilidade do pas, na medida em que houve um recrudescimento do endividamento externo. Durante o milagre, em um perodo cuja liquidez internacional era suprida pelo mercado de eurodlares, a dvida externa lquida aumenta assombrosamente. Ao final de 1973, os preos do petrleo quadruplicaram, exigindo a restrio da poltica de dficits comerciais financiados pelo endividamento externo. No entanto, contrariando essa tendncia, o governo militar formula o II PND que viabilizado atravs de sucessivos dficits. Em 1979, os Estados Unidos adotam uma poltica monetria restritiva como resposta sua incapacidade de gerir a quantidade de dlares que havia no sistema monetrio internacional. Consequentemente, as taxas de juros internacionais aumentaram

vertiginosamente, alavancando as dvidas dos emprstimos contrados a taxas de juros variveis. Nesse contexto, o Brasil chegou ao incio da dcada de 1980 imerso na crise da dvida, forando o governo a orientar a produo nacional para o pagamento da dvida e a tentar implementar planos de ajustes estruturais. Esse momento histrico representou o fim de um longo perodo de formao industrial. A partir de ento o Brasil passou por diversos planos de estabilizao, sem, contudo, obter sucesso no contorno da crise. No incio da dcada de 1980, acreditava-se na necessidade de se redirecionar a poltica industrial, de modo a aumentar a competitividade nacional, reduzindo o protecionismo. No mbito ideal, almejava-se a modernizao da indstria nacional, por meio da promoo de atividades de alta tecnologia. No entanto, no se pode dizer que o almejado tenha encontrado seu caminho para a realidade; os anos 80 ficaram conhecidos como a dcada perdida,

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marcada por uma grande crise econmica e poltica do Estado brasileiro. O perodo marcou o fim do planejamento industrial, desestruturando os sistemas de incentivos at ento vigentes, o que implicou, segundo Versiani e Suzigan (1990), na pior recesso da histria da indstria brasileira. Esta passa a sofrer com as polticas de ajuste macroeconmico tais como: a desvalorizao do cmbio; o fomento s exportaes; a restrio s importaes; a poltica do arrocho salarial. Ainda de acordo com Versiani e Suzigan (1990, p. 38):

a indstria se reestruturou, passando a exportar parcela crescente da produo. (...) A recuperao ocorrida em 1984 e parte de 1985, baseada na expanso das exportaes e em geral atribuda ao "sucesso" do ajustamento, na verdade revela uma insero internacional da indstria brasileira extremamente perversa, baseada em compresso dos salrios, reduo do nvel de atividades no mercado interno e concesso de benefcios fiscais e financeiros.

Em um momento posterior, entre 1985 e 1987, o Estado tentou retomar o direcionamento da poltica industrial sem, contudo, obter xito. Houve uma tentativa de promover um aumento na produtividade e eficincia da indstria nacional com uma insero mais competitiva no mercado internacional. Ademais, buscou-se tornar o mercado interno mais atraente. No entanto, a falta de consenso em relao s metas e a falta de articulao entre o governo, a sociedade e o setor privado foram fatores que contriburam para o malogro dessa tentativa de reestimular a indstria, o que foi definitivamente abortado com a nova recesso no interregno 1987 e 1989. Com o incio de prolongado perodo de estagnao econmica, os anos 1980 foram marcados por mudanas nas estratgias das CTNs no Brasil. As CTNs procuraram paradoxalmente gerar lucros, na mesma medida em que reduziam os investimentos no Brasil. Segundo Gonalves (1996, p. 14) as CTNs apresentaram reaes estratgicas que passavam por:
mudanas nas estratgias comercial, industrial, financeira e de investimento das ETs foram centradas, de um modo geral, na expanso das exportaes, racionalizao de custos, demisses de trabalhadores, exerccio do poder de mercado, incremento dos lucros financeiros e dos fluxos de sada de IED.

Apesar de conseguir gerar lucro, as CTNs no Brasil passaram a optar por uma poltica de recuo, reduzindo gradativamente os investimentos e aumentando a repatriao de capital e remessas de lucros. Perante o cenrio de crise, houve uma desacelerao da presena do capital estrangeiro.

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Segundo Bresser-Pereira (1978), esse perodo - que compreende desde o milagre econmico at a abertura nos anos 1990 a entrada de CTNs primordialmente orientada pela tentativa de obter fatores como a mo de obra barata; explorar a dilatao do ciclo de vida de produtos; alm de buscar o acesso ao mercado interno brasileiro. Nesse perodo, as empresas americanas passam a enfrentar de modo acirrado a concorrncia das empresas japonesas. Percebe-se uma presso por parte de produtores asiticos, em particular, os japoneses que passaram a atuar em Hong Kong, Formosa, no Leste Asitico, Mxico e, em menor escala, no Brasil. Como consequncia, as CTNs americanas procuram reagir s ofensivas asiticas. De acordo com Amatucci e Avrichir (2008), os investimentos, reinvestimentos e a dinmica das CTNs apresentam uma tendncia em estabelecer plataformas de exportao para a competio internacional. O milagre econmico brasileiro termina com os choques do petrleo, como j foi salientado anteriormente, e tem na dcada de 1980 um perodo marcado pela recesso econmica.

3.1.6 Sexta fase: da dcada de 1990 at a contemporaneidade

A dcada de 1990 testemunhou um crescimento considervel do fluxo de IED para o Brasil. Como pode ser observado no Grfico 1, o fluxo de IED, no perodo, cresce em todo o mundo. Se o fluxo de IED , na dcada de 1980, atinge em mdia US$ 93 bilhes; na dcada de 1990, o IED atinge uma mdia de US$ 402 bilhes. Em uma dcada, o fluxo de IED no mundo mais que quadruplica. Grfico 1: Evoluo do fluxo de IED no Mundo (1970-2010)
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
Fluxo de IED no Mundo - US$ bilhes

1970 24

1980 93

1990 402

2000 1398

2001 824

2002 625

2003 561

2004 718

2005 959

2006 1411

2007 1833

2008 1744

2009 1185

2010 1244

Fonte: Unctad, 2011.

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Essa mudana de fluxo de IED no mundo tambm acompanhada por transformaes domsticas, de modo que se verifica um grande influxo de IED para o Brasil na dcada de 1990. Vrios autores adotam a dcada de 1990 como um marco com relao aos investimentos no Brasil. um perodo em que a economia brasileira passa por uma abertura comercial e financeira, com impostos de importao substancialmente reduzidos, abandonando o modelo baseado no protecionismo do perodo de substituio de importaes. O IED que adentrava o pas no perodo de substituio de importaes almejava o mercado interno brasileiro, de modo a superar o protecionismo desfavorvel s importaes. O capital externo no estava apenas interessado no escoamento da produo. Os preos praticados no mbito domstico eram muito superiores aos preos praticados no mercado internacional. Como consequncia o afluxo de firmas estrangeiras no pas no era motivado para obter ganhos de escala, mas pelas distores de um mercado protegido e pouco competitivo, o que gerou um efeito crowd in. Com a abertura da economia nacional, as empresas passam a perder poder de mercado e a sofrer com a concorrncia dos produtos importados. Como resposta, Laplane e Sarti (1997) destacam que havia uma necessidade de se reduzir os custos e aumentar a competitividade, para fazer frente s importaes. As firmas instaladas buscam complementaridade produtiva, abandonando as linhas de produtos com escalas inadequadas, aumentando a terceirizao da produo e aumentando a participao de contedo importado. Isto , h uma substituio de fornecedores nacionais por fornecedores externos, fragilizando as cadeias produtivas existentes no pas. No perodo de substituio de importaes, as exportaes eram estimuladas por uma srie de polticas fiscais e pelo cmbio. Esse cenrio se modifica completamente no perodo aps 1990, j que no se poderia esperar pelos subsdios, tampouco por um cmbio favorvel. Dessa forma, as empresas que passaram a se instalar no Brasil, segundo Amatucci e Avrichir (2008), esto centradas nas vantagens locacionais tais como custo da tecnologia, da mo de obra, acesso matria prima etc. Ademais, tanto o processo de adequao de custos e produo em escala competitiva quanto o impacto da tecnologia no valor agregado de produtos so fatores que favorecem uma mudana no papel das subsidirias das CTNs fora de seu pas de origem. Os autores Amatucci e Avrichir (2008, p. 242) citam como exemplo:

as subsidirias de empresas automobilsticas [que] logram capacitar-se para desenvolvimento de produtos atravs de centros de projetos ou centros de excelncia locais; multinacionais de ramos diversos (...) fazem lanamentos mundiais

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simultneos, eliminando o gap tecnolgico e a administrao do ciclo de vida dos produtos.

Essa tendncia, contudo, no implica em homogeneidade dos produtos. O fim do gap tecnolgico no representa uma qualidade semelhante dos produtos ofertados em pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos. Esse modelo de desenvolvimento atrelado ao capitalismo financeiro inaugurado na dcada de 1990. O volume de IED aumentou consideravelmente (ver Grfico 2) aps a adoo de polticas que orientaram o pas para a abertura comercial e financeira, o que teve incio com a reduo das tarifas de importao e com a eliminao das barreiras no tarifrias. Essas polticas tambm tiveram um impacto negativo, j que a valorizao do cambio e a alta taxa de juros trouxeram restries ao crescimento econmico nacional. Grfico 2: Evoluo do fluxo de IED bruto no Brasil: 1990 2000 (US$ bilhes)

35 30 25 20 15 10
5,5 10,8 19 28,9 28,6

33,1

5 0

0,98

1,1

2,06

1,29

3,07

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fonte: Banco Central do Brasil

Essa nova fase atribui responsabilidades distintas ao Estado Brasileiro. Este deixa de ter seu carter promotor do desenvolvimento nacional, e difunde-se a percepo de que o melhor modus operandi o afastamento do Estado das atividades econmicas. D-se incio a uma desorganizao normativa, com a abertura abrupta do mercado brasileiro. Segundo Jorge (2008), na dcada de 1990, o Brasil enfrentou uma srie de reformas estruturais e liberalizantes, alm de intensa internacionalizao produtiva.

107

No Brasil, por seu turno, as reformas da dcada objetivavam: i) a desregulamentao econmica com o fim do controle de preos, a queda das barreiras tarifrias e a eliminao de restries ao capital estrangeiro; ii) a liberalizao do setor externo; e iii) a privatizao de indstrias manufatureiras e servios pblicos. No cenrio macroeconmico, tambm foram importantes a apreciao do cmbio e a elevao da taxa de juros com vistas estabilizao da moeda (JORGE, 2008, p. 7).

Governo Collor de Mello

Em 1990, durante o governo Collor de Mello, so lanadas as Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE) que abrangiam duas linhas de ao: 1) uma poltica de competitividade, de modo a promover a eficincia na indstria; 2) uma poltica de concorrncia assentada em dois pilares: i) abertura comercial e incentivo competio domstica, ii) desestmulo s prticas protecionistas. Essa poltica se baseava na reduo progressiva das tarifas de importao, na eliminao de subsdios e incentivos e no fortalecimento dos mecanismos de concorrncia. Ademais houve desregulamentao dos mercados, eliminao das restries previamente existentes ao capital estrangeiro, privatizaes, eficincia e competitividade industrial. Segundo Bonelli (1997), PICE representou o desmonte dos sistemas de incentivos at ento consolidados e, exceto pela desestruturao dos incentivos, a poltica nunca atingiu uma prtica efetiva com relao promoo da eficincia na indstria. Alm da nova poltica industrial, outras medidas vieram favorecer a onda liberalizante, como a Lei n. 9.249/95 que estabelece iseno fiscal para a remessa de lucros. Apesar da larga entrada de IED, no havia medidas que exigissem um desempenho ou qualquer tipo de contrapartida. A reforma tarifria do incio da dcada de 1990 complementou o cenrio ao baixar as alquotas aplicadas na importao, orientando uma desnacionalizao da produo, na medida em que as empresas no Brasil passaram a ter fornecedores externos, o que afrouxou as cadeias produtivas no pas.

Governo FHC

A implementao do Programa de Privatizao administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social foi outro fator que influenciou bastante a entrada de IED no pas. O papel do Estado passaria a ser redirecionado para regulamentar a defesa da concorrncia, enxugando o aparato institucional para um estado mnimo.

108

No mbito da poltica econmica do perodo, foi implantado o Plano Real mediante as fases de ajuste fiscal, controle de preos e poltica monetria. Os objetivos fundamentais eram o combate inflao inercial e a estabilizao econmica. Segundo Belluzzo (2002), havia um plano de desenvolvimento liberal que buscava uma convergncia entre as estruturas produtivas e os padres de competitividade internacional. Dentre os efeitos indesejveis do Plano Real, observou-se o aumento das importaes e desequilbrios tanto no balano de pagamentos, quanto na balana comercial. Um dos pilares da estabilizao do Plano Real estava associado prtica de juros reais muito elevados, o que foi agravado com as crises externas. Para assegurar a captao de recursos externos, o governo chegou a aumentar ainda mais a taxa de juros durante as crises para garantir a estabilizao. A economia se tornou, nesse sentido, mais vulnervel a choques externos. As metas da poltica domstica se alinharam s tendncias liberalizantes do Consenso de Washington. Segundo Lacerda (2009), os seguintes fatores se caracterizaram como determinantes do IED durante os mandatos de FHC: abertura do mercado bancrio, privatizaes, o favorecimento de fuses e aquisies, ttulos de empresas no Brasil com acesso ao mercado internacional, assim como a emergncia do Mercosul. importante salientar, contudo, que a entrada de IED, no perodo, no estava atrelada a investimentos produtivos. De acordo com Gonalves (1996), em decorrncia dos problemas advindos da crise mexicana de 1994 1995, o governo FHC teve que abandonar a poltica ortodoxa e contracionista. Para evitar entrar num processo fortemente recessivo, o pas deixou as orientaes de aperto monetrio e creditcio em favor de uma poltica menos rgida. O BNDES tambm passou a desempenhar um papel diferente ante o modelo liberal de desenvolvimento, de modo que se tornou a agncia que norteou o Plano Nacional de Desestatizao (PND). Segundo o BNDES (1992), o PND promoveria a reorientao das aes do Estado, transferindo iniciativa privada as atividades que no fossem consideradas inerentes administrao pblica. Alm disso, as privatizaes contribuiriam com a reduo da dvida pblica e o enxugamento do setor pblico.

A Economia Brasileira nos anos 2000 e Governo Lula

Os anos 2000 marcam uma mudana no panorama econmico brasileiro e mundial. Se por um lado a dcada de 1990 marcada por privatizaes orientadas por um Estado mnimo,

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a dcada 2000 marca um arrefecimento do neoliberalismo, com investimentos pblicos em setores considerados estratgicos, como o que ocorreu na rea de infraestrutura na China. Esse fenmeno tambm observado em pases da Europa, na Argentina, no Brasil. A dcada marcada por um perodo prspero e estvel. Em 2002, o Euro passa ser a moeda oficial com maior peso na Unio Europeia. A China atinge taxas recordes de crescimento econmico. A bonana econmica, contudo, interrompida com crise de 2007- 2008. Segundo Almeida (2006), as economias perifricas passam a ter um peso cada vez mais importante no contexto internacional. Os BRICs termo cunhado por ONeill que abarca Brasil, Russia, India e China representam uma mudana na distribuio do poder econmico global, em que economias emergentes passam a desempenhar um papel cada vez mais importante na conjuntura internacional. O Brasil segue com a abertura econmica e experimenta uma dcada de crescimento elevado. O pas alcana o status de credor ao sobrepujar as reservas internacionais em relao dvida externa. E, muito embora o pas tenha alcanado um crescimento tmido se comparado a outras economias emergentes, o pas atinge uma estabilidade econmica h muito desejada. Em 2002, por ocasio das eleies, houve certo receio por parte do capital estrangeiro com a ascenso de Lula da Silva ao poder. Dvidas foram levantadas acerca da postura do Brasil com relao dvida externa e ao processo de abertura econmica. No entanto, uma vez no governo, Lula optou por um caminho favorvel ao capital estrangeiro e manteve uma poltica macroeconmica de continuidade. Segundo Cano (2010), a poltica de juros elevados e cmbio baixo foram os norteadores para a manuteno dos baixos nveis de inflao. Nesse sentido, a inflao controlada pelo Banco Central associada a um crescimento econmico sustentvel e polticas sociais que permitiram o alargamento do mercado consumidor beneficiaram um cenrio favorvel expanso da atividade produtiva. Dentre as consequncias negativas da prtica de juros elevados esto o desestmulo ao investimento e a perda de competitividade das exportaes com valor agregado. No mbito internacional, h um aumento no preo das commodities, o que contribuiu para a entrada de reservas internacionais com a exportao de produtos primrios. De acordo com Hermann (2010), o perodo entre 2004 e 2006 marcado pelo crescimento econmico internacional alavancado pela China e por outros mercados emergentes asiticos. Nesse cenrio,
[o aumento] dos fluxos de capital no mercado internacional, aliada ao aumento dos preos de diversas commodities exportadas pelo Brasil, permitiu a sensvel recuperao das contas externas do pas, reduzindo drasticamente as presses

110

cambiais (a ponto de gerar uma tendncia apreciao do cmbio) que mantinham elevados os riscos cambial e de juros. Esse novo cenrio viabilizou a recuperao do crescimento (inicialmente liderada pelas exportaes, com efeitos multiplicadores posteriores sobre a demanda interna), o aumento dos supervits primrios (via aumento da arrecadao tributria) e, finalmente, deu incio queda da relao Dvida Pblica/PIB. Esses fatores contriburam para reduzir os riscos cambial, de juros, de crdito e de mercado. (...) o Bacen no alterou sua poltica de juros, mantendo a taxa Selic praticamente no mesmo nvel dos anos de tempestade (199903). (HERMANN, 2010. p. 277)

O avano do IED chins no pas e o papel cada vez mais marcante da economia da China na absoro das exportaes brasileiras favoreceram a aproximao Brasil China, o que levou Altemani (2010) a sugerir a emergncia de uma nova aliana no escrita. Outrossim, a dcada de 2000 marca a retomada de polticas industriais e tecnolgicas com a ideia de um planejamento econmico de longo prazo, o que pode ser visto por meio das iniciativas da PITCE e do PDP. Segundo Coutinho (2002), apesar da manuteno da austeridade fiscal, h um aumento nos gastos pblicos com investimentos e polticas de transferncia de renda. Em 2004, o Brasil ocupou a 10 posio com o destino dos IEDs mundiais, ultrapassando Mxico e Itlia (UNCTAD, 2005). Em 2010, o pas passa a ocupar a quinta posio na entrada de IED, o que reitera a percepo de atratividade por parte das firmas internacionais, conforme o Grfico 3 abaixo.

Grfico 3: Fluxo de Investimentos Globais: 2009 e 2010 (bilhes de dlares)

2010 EUA China Hong Kong, China Blgica Brasil Alemanha Fonte: Unctad, 2010. 24 26 38 48 46 52 69 62

2009 153 95 106 228

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3.1.7 Evoluo do fluxo de investimento externo direto e sua disposio setorial 1990 2010

Dcada de 1990

Na dcada de 1990, o fluxo de IED estimulou a atualizao da estrutura produtiva do pas e a sua racionalizao. Outros aspectos como a nova legislao relativa remessa de capitais (lucros, royalties) para o exterior e o fim da Lei da Informtica em 1994, contriburam para a entrada do capital externo. Ademais, as privatizaes no perodo foram significativas para a atrao de investimentos. Contudo, o incio da dcada de 1990 ainda refletia a estagnao pretrita com nveis baixos de influxo de IED, o que pode ser obervado no grfico 2. Se o Banco Central chegou a registrar a entrada de US$ 2.061,0 milhes em 1992, em 1993 esse nmero cai quase pela metade: US$ 1.290,90. A partir de 1994, h uma retomada de investimentos, refletindo a confiana da efetivao do Plano Real. Entre 1995 e 2000, a entrada de IED mais do que duplicou com relao ao perodo anterior (ver grfico 2). Normalmente, a estabilizao da economia, o Plano Real e a queda da inflao so fatores considerados positivos e que trouxeram como repercusso a entrada de IED, alm da abertura comercial, reduo das restries de atuao setorial. Pivello (2011) atenta para outros fatores como a retomada de um bom nvel de demanda de bens de consumo e intermedirios e, como j foi ressaltado, a autora salienta o papel privatizaes, fuses e aquisies como fatores de atrao de IED. Ainda de acordo com Pivello (2011), O IED representou entorno de 48,3% dos recursos advindos de privatizaes estaduais e federais entre 1991 e 2002. importante salientar que as privatizaes ocorriam prioritariamente nos setores de servios, o que se reflete na entrada de IED no setor tercirio conforme a tabela 1 abaixo:

Tabela 1 - Distribuio setorial do IED em US$ milhes no Brasil Setor 1995 1996 110,5 1.740,0 5.814,9 1997 456,1 2.036,4 12.818,6 1998 142,4 2.766,4 20.361,9 1999 422,5 7.002,3 20.139,6 2000 177,4 2.331,1 9.171,5

Agricultura 688,9 Indstria Servios

Fonte: FMI

23.402,4 18.439,0

112

Entretanto, a partir de 1999 a taxa de cmbio passou a ser flutuante e percebe-se uma queda da entrada de IED no setor de servios, de modo que os investidores passaram a focar em setores com maior propenso a exportar. Pode-se inferir que o Brasil viveu uma mudana de padro de entrada de IED quando se observa que o pas sai de um patamar de pouco mais de US$ 1 bilho para US$ 33,1 bilhes em 2000, conforme dados apresentados no grfico 2.

Anos 2000

A partir de 2001, conforme dados do grfico 4, h um esgotamento do processo de privatizao, h uma queda mdia de IED de 31,2% entre os anos 2000 e 2003. A participao do Brasil enquanto receptor de IED cai da 9 posio em 1999, para a 11 em 2000, o que se repete em 2003 considerando o grupo de pases receptores de IED no Mundo. De um modo geral os fluxos para a Amrica Latina recuaram, devido aos problemas financeiros enfrentados no incio dos anos 2000 com uma retrao de IED na Argentina, Mxico e Brasil. Segundo Pivello (2011), os recursos foram, em geral, realocados com maior intensidade para os pases asiticos. O cenrio adverso de 2001 est relacionado ao desaquecimento da economia americana, a queda na bolsa nos EUA, e os atentados de 11 de setembro.

Grfico 4 - Influxo de IED no Brasil de 2000 a 2010 - US$ bilhes

60 48,5 45,1

50

40 32,8 30 22,5 20 16,1 10,1 10 18,1 15,1 18,8

34,6 25,9

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Banco Central do Brasil

113

A retomada na atrao de investimentos se verifica em 2007, conforme o grfico 4. Neste ano, o pas promovido por duas agncias internacionais de classificao de risco a Fitch e a Standard and Poor`s. O IED atinge US$ 34,2 bilhes, em 2007, e no ano seguinte verifica-se um aumentou de mais 30% quando o influxo de IED chega a US$ 45 bilhes. Com a crise financeira de 2007/2008, houve uma reduo no fluxo de IED global, conforme grfico 1. Houve uma tendncia retrao e os recursos voltaram s matrizes das corporaes transnacionais, o que repercutiu na diminuio dos recursos para o Brasil. Apesar desse cenrio, em 2010, o pas recebeu US$ 48,5 bilhes e atingiu o 5 lugar como destino preferencial de investimentos conforme grfico 3. Em 2009, o PIB atingiu a marca sofrvel de 0,6%, mas o cenrio da economia brasileira no foi dos mais graves, houve uma retomada norteada pela demanda interna, alm dos estmulos governamentais favorecendo a ascenso da classe C, aumentando o mercado interno. Conforme a figura 5 abaixo, dentre os pases que mais integram o quadro de investidores do perodo entre 2006 e 2010, destacam-se EUA, Holanda, Espanha, Luxemburgo, Sua, Alemanha e Frana. Dentre os maiores investidores, tambm figuram parasos fiscais como as Ilhas Cayman e Bermudas.

Figura 5 - Ranking dos Pases Origem de Investimento Externo Direto 2006 - 2010

Fonte: Banco Central do Brasil

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De acordo com a Unctad (2010), o Brasil, entre os pases em desenvolvimento, s perde para China - US$ 106 bilhes - e Hong Kong - US$ 69 bilhes enquanto prioridade para investimentos. Entre 2000 e 2010, a distribuio setorial do IED marca a importncia do setor tercirio, que recebe pouco menos da metade do IED no pas (ver grfico 5). Verifica-se um crescimento do IED voltado para setores primrios, o que se deve ao boom do preo das commmodities. Outro fator que tem ganhado relevncia o crescimento do agronegcio e da Indstria extrativa, segundo o IBGE. Grfico 5 Distribuio setorial do IED no Brasil no perodo 2000 - 2010
70 60

50
40 30 20 10 0
Indstria Servico Agropecuria

2000 64 33,7 2,3

2001 59 33,3 7,1

2002 56 40,6 3,4

2003 54,7 33,8 11,5

2004 41,9 52,8 5,3

2005 59,7 30,2 10,1

2006 54,5 38,5 7

2007 46,9 39,3 13,8

2008 38 30 32

2009 42,9 42,6 14,51

2010 36,79 34,5 28,72

Fonte: Banco Central

Outra tendncia o aumento de investimentos diretos estrangeiros para reas como infraestrutura e de manufatura de diversos produtos: de computadores e eletrodomsticos a automveis e tratores28.

28

Revista Exame Maiores e Melhores, 2010

115

3.2 DISCUSSO TERICA SOBRE O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO NO BRASIL

As corporaes transnacionais caracterizam-se pela aplicao de investimento direto no exterior segundo a abertura de subsidirias que compreendem filiais estrangeiras das CTNs. Como j foi ressaltado anteriormente, o investimento direto normalmente est associado finalidade produtiva, diferentemente de investimentos especulativos que possuem liquidez imediata. As motivaes para que uma firma opte pelo investimento direto em detrimento da exportao de seus produtos pode ser das mais variadas, desde a suplantao de barreiras ao comrcio, ao acesso a um mercado considerado privilegiado e a fatores de produo considerados estratgicos como matria-prima, mo de obra etc. Diversas escolas tericas se propem a explicar o fluxo de IED, para tanto, optou-se por sintetizar no quadro 7 abaixo as teorias mais significativas para este captulo. Quadro 7 Reviso terica acerca do IED Teoria Vantagem oligopolstica Autor(es) Argumento Principal Hymer O IED no se comporta como o modelo do fluxo de capital que se move conforme a rentabilidade da taxa de juros. As operaes das firmas so movidas por vantagens de ownership presena fsica em mercado estrangeiro, inibindo a concorrncia de exportadores; vantagens de empresas pioneiras em um mercado e vantagens de controle. As vantagens de controle tambm so conhecidas como oligopolsticas, isto , so aquelas decorrentes da transposio das imperfeies de mercado que favorecem a ampliao de um modelo de negcio da firma. Localizao Buckley Acredita-se que a firma se estabelece em locais que obtenham menores custos de produo. Assim os fatores de localizao seriam suficientes para motivar a internacionalizao da empresa buscando a obteno de recursos naturais,

tecnolgicos ou financeiros no exterior, com a finalidade de

116

melhorar a sua cadeia de valor. Internalizao Buckley e As corporaes transnacionais apresentam uma grande Cason quantidade de atividades intermedirias, de modo que as imperfeies de mercado geram incentivos para a

internalizao de tais atividades intermedirias por meio da integrao vertical. Paradigma ecltico Dunning Trs foras que podem atuar na internacionalizao de uma empresa: Vantagens de ownership - ativos, tangveis ou intangveis, que conferem poder de mercado firma, conforme Hymer; Vantagens locacionais, conforme

apresentado por Buckley; Vantagens de internalizao, conforme Cason e Buckley. Ciclo Produto do Vernon As inovaes tecnolgicas produzidas e exportadas entre pases desenvolvidos quando conseguem usufruir das vantagens monopolsticas do produto. Uma vez que a tecnologia disseminada e dominada pelos concorrentes, as firmas passam a produzir em pases cujos fatores locacionais sejam mais baratos, formando plataformas de exportao.
Fonte: Dunning (1993); Hymer (1968); Cason e Buckley (1976); Amatucci e Avrichir (2008).

A primeira fase compreende um momento histrico pr-capitalista e tem como destino representativo investimentos em ferrovias e energia eltrica. A principal motivao para a entrada de IED obter contratos monopolsticos junto aos governos por meio de contratos e vantagens especficas. Como o foco no perodo est voltado para servios e infraestrutura, os fatores de localizao e vantagens de controle se mostram como determinantes. Nesse sentido, acredita-se que o paradigma ecltico de Dunning e a Teoria de Hymer conseguem trazer os elementos necessrios para compreender o IED no perodo. Na fase da industrializao restringida, a lgica do IED se sustenta em reproduzir o modelo de negcio na economia hospedeira, de modo a alcanar a demanda inexplorada. Para tanto, as firmas buscam vantagens de ownership e controle para usufruir tanto das imperfeies de mercado, quanto dos benefcios de ser pioneiro ao adentrar em um mercado.

117

Segundo Amatucci e Avrichir (2008, p. 243), a terceira fase que abrange o incio da industrializao nacional o IED busca vantagens de localizao em que:
as empresas claramente aqui se estabeleceram em busca da ampliao do seu modelo de negcio num mercado com promissor potencial de crescimento, estabelecendo a propriedade como forma de vencer seus concorrentes exportadores, transpor imperfeies de mercado e internalizar os custos de transao.

A quarta fase conta com a ampliao de instalaes de firmas no Brasil em busca de fortalecer sua posio internacional. As firmas que adentram o pas buscam mercados protegidos em que possam se beneficiar de vantagens oligopolsitcas. Mais uma vez, percebese que Hymer e Dunning apresentam modelos tericos satisfatrios para explicar a entrada de IED no perodo, na medida em que as vantagens de controle e ownership so as que mais se destacam. A teoria que tem melhor poder explicativo para o perodo da quinta fase o ciclo do produto de Vernon. Do milagre econmico abertura de 1990, as firmas que adentram a economia brasileira tm como foco administrar os ganhos obtidos ao explorar o ciclo de vida dos produtos. Por fim, a consolidao das plataformas e paridade tecnolgica compreende desde a abertura econmica da dcada de 1990 at a atualidade. O Brasil passa a oferecer condies suficientes para desenvolvimento de produtos. H uma eficincia de fatores avanados tais como mo de obra especializada barata; assim como fim do gap tecnolgico entre das subsidirias e matriz. A relao entre as fases da entrada de IED no Brasil e a aplicabilidade das teorias destacadas esto resumidas no Quadro 8 a seguir: Quadro 8 Fases do IED no Brasil e Aplicabilidade Terica
Fase Lgica do IEDs Estratgia Empresa Extrativista Infraestrutura e Aes especulativas e Alcanar contratos da Aplicabilidade terica Dunning e

empreendimentos ligados estrutura que

garantam Hymer e/ou

fsica cujas vantagens que norteam o monoplio IED so vantagem de localizao, domnio tecnolgico por parte dos

garantias junto ao governo da

pases exportadores de capital e economia vantagens de controle. hospedeira.

118

Incio

da Fabricao de bens com baixo valor

Mesmo modelo de Hymer, Dunning

Industrializao

agregado; as firmas abrem oficinas e negcio da matriz; escritrios para acessar o mercado. superar barreiras

tarifrias; explorar mercado potencial. Industrializao restringida Indstrias com carter oligopolstico; investimentos considerados equipamentos em novos eltricos, setores Utilizar o mesmo modelo de negcio Hymer, Dunning

como da matriz e inserir indstria na economia para demanda

qumica em geral etc. As vantagens

hospedeira

que norteiam o IED so vantagens de atender ownership e controle.

inexplorada.

Crescimento da Acrscimo das instalaes no pas; Indstria

Atender

demanda

Hymer,

aes voltadas para assegurar as do pas de destino e Dunning posies no mercado internacional. As vantagens que norteam o IED so vantagens de ownership e controle. obter ganhos com as imperfeies de mercado. Vernon

Da

dcada

de

Plataformas

de

exportao; Usufruir de ganhos a do

1960 abertura problemas de competitividade no com de 1990 Brasil; explorao do ciclo de vida administrao

do produto e foco nos fatores de ciclo de vida do produo. Contempornea produto. vantagens Dunning, Buckley Casson e

Paridade tecnolgica; autonomia e Almeja consolidao das plataformas; almeja eficincia em fatores avanados de produo.

de localizao

Fonte: Amatucci e Avrichir (2008).

Tendo em vista o panorama traado, conclui-se que historicamente a taxa de poupana interna no Brasil muito baixa. Portanto, para equilibrar o balano de pagamentos, o fluxo de investimentos sempre tem sido necessrio para que o desempenho da economia seja satisfatrio. A partir do que se pode observar, acredita-se que o paradigma ecltico de Dunning e a teoria do ciclo do produto de Vernon utilizada especificamente para analisar a

119

fase que vai do milagre econmico at a dcada de 1990 so as teorias que melhor explicam o padro de insero do IED no Brasil. No final do sculo XIX e no incio do sculo XX, a entrada de investimentos, normalmente, era orientada por meio de concesso de emprstimos destinados a obras de infraestrutura como construo estradas de ferro, usinas hidreltricas, portos e servios de utilidade pblica, assim como para o financiamento do dficit pblico. No perodo do final da guerra at 1951 havia um ambiente liberal para o capital estrangeiro no Brasil. O perodo entre 1951 e 1954 caracterizou-se por uma poltica ambivalente, contudo, em 1955, o governo brasileiro criou um instrumento para a entrada de IED - instruo n 113 da SUMOC que, segundo Gonalves (1996), foi responsvel pela entrada de 80% do IED entre 1955 e 1960. Muito da euforia dos investimentos tambm estava atrelada ao crescimento que o pas vivenciava e execuo do Plano de Metas sob o governo Juscelino Kubitschek. Na dcada de 1970, os capitais estrangeiros que ingressaram vieram majoritariamente por meio de emprstimos. No perodo, os banqueiros estrangeiros possuam grande excedente de capital oriundo dos petrodlares e o Brasil, por pouco tempo, teve um desempenho econmico vistoso com taxas de crescimento superiores a 8% a.a at 1976. Em 1980, o Brasil era o sexto maior estoque de capitais estrangeiros, mas o milagre econmico brasileiro no resistiu aos choques externos crises do petrleo em 1973 e 1979, crise Mexicana em 1982; impacto da elevao da taxa de juros externos; alm dos erros estratgicos do governo brasileiro. O perodo paradoxal, na medida em que as corporaes transnacionais aqui presentes apresentavam lucro, sem afastar, contudo, a opo pelo desinvestimento na economia nacional. A dcada de 80 historicamente conhecida como a dcada perdida. Outro fator que afetou negativamente a entrada de capitais estrangeiros foi ter-se decretado moratria duas vezes sob o Governo Sarney; o que trouxe impactos nefastos no balano de pagamentos. Vivenciou-se, assim um perodo de exportao lquida de capitais. Na dcada de 1990, o Brasil enfrentou uma srie de reformas estruturais e liberalizantes, alm de intensa internacionalizao produtiva. Dessa forma, percebeu-se uma maior participao do estrangeiro no perodo 1990-2002, em grande parte devido s privatizaes. Houve aumento da concorrncia e alguns ganhos de competitividade e modernizao na economia. Se, por um lado a modernizao esteve mais relacionada racionalizao da produo do que expanso de capacidade e ao desenvolvimento da capacidade de inovao, por outro, existem autores como Gonalves (1996), que

120

compreendem esse perodo em que o Brasil opta por uma insero passiva no sistema financeiro internacional. A crise do Mxico estourou em fins de 1994 e incio de1995 e suas as consequncias ficaram conhecidas como efeito tequila. Segundo Maia (2010), apesar do cenrio internacional pouco favorvel, o Brasil apresentava bom nvel de reservas internacionais, assim como saldos em transaes correntes satisfatrios; por conseguinte, a crise pouco influiu na entrada de IED no pas. Em 1998 e 1999 houve um decrscimo no fluxo de capitais, consequncia da crise asitica e da crise russa, com sadas elevadas de investimentos de carteira. Mas aos poucos o Brasil foi retomando a confiana dos investidores. Nos anos 2000, o pas segue com a abertura econmica e consegue manter a estabilidade macroeconmica. Beneficiado com a entrada de divisas advindas das exportaes do setor primrio, o pas alcana status de credor internacional e mantm um crescimento econmico estvel, muito embora abaixo da mdia das economias emergentes. O Estado brasileiro retoma a perspectiva de planejamento no longo prazo e cria polticas industriais, de fomento tecnologia, o PAC, etc. Alm disso, retoma os investimentos e gastos pblicos por meio de polticas de transferncia de renda.

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4 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS NO BRASIL NO PERODO ENTRE 2003 E 2010

O presente captulo se prope a apresentar um panorama histrico acerca da evoluo do planejamento governamental no Brasil. Evoluo esta que teve seu auge entre as dcadas de 1940 e 1970, declnio nos anos 1980 e 1990 e foi retomada na primeira dcada do sculo XXI. Para tanto ser feita uma reviso terica acerca do conceito de planejamento governamental, para que se possa compreender o papel do industrialismo elemento ideolgico e das polticas industriais elemento material enquanto ferramentas de incentivo ao desenvolvimento. Percebem-se vrios desafios enfrentados pelo Brasil na busca pela superao do subdesenvolvimento. Essa procura se d a partir da anlise das oportunidades no mbito interno e externo. No governo Lula, h uma retomada do planejamento governamental por meio dos PPAs 2004 2007 e 2008 2011. Nesse quadro, retoma-se o trabalho com vistas construo em torno de um projeto de nao e diante dessas circunstncias surgem as polticas industriais PITCE e PDP. Nesse sentido, o captulo 4 desenvolve-se em torno da anlise das estratgias governamentais voltadas ao estmulo dos fluxos de IED. Como j foi ressaltado, esse estmulo se materializa por meio de polticas pblicas de incentivo. Dessa forma, a atrao de investimentos representa uma ramificao das polticas industriais, assim como interfere na insero econmica do pas. Uma vez concluda a anlise do planejamento governamental, verificar-se- a conformao da poltica de atrao de investimentos no mbito dos Governos Lula, por meio da anlise da governana entre as agncias de desenvolvimento ou agncias de promoo ao investimento que atuam no Brasil.

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4.1 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL

Cervo (2008) traz sua contribuio para o estudo da insero internacional do Brasil, segundo uma anlise paradigmtica 29. Historicamente, Cervo identifica quatro paradigmas: o liberal-conservador que abrange o perodo do sculo XIX a 1930; o Estado desenvolvimentista, com maior intensidade entre 1930 e 1989; o Estado normal, e o Estado logstico. Os trs ltimos paradigmas, contudo, tm sido constatados concomitantemente com maior ou menor expressividade no modelo de insero do Brasil da dcada de 1990 at a atualidade. O paradigma agrrio-exportador predominou do sculo XIX a 1930. Se por um lado, tal paradigma caracterizado por seu aspecto conservador, na medida em que traava objetivos de afirmao da soberania com um projeto de industrializao mal sucedido e a tentativa de predominar na regio platina; por outro, era guiado por uma ideologia de liberalismo europeu, reiterado na assinatura dos tratados desiguais e com uma insero internacional perifrica. A definio de Bueno de diplomacia da exportao tinha como foco as exportaes primrias e importaes industriais, favorecendo uma oligarquia que buscava reputao internacional e crdito quando necessrio no centro financeiro da poca, Londres. Nesse perodo, no se pode dizer que haja planejamento governamental no Brasil, de modo que as primeiras iniciativas so ressaltadas a partir do Governo Vargas. A conveno de Taubat uma das parcas excees. De um modo geral, a gesto pblica marcada pelo patrimonialismo, condio atvica na histria do planejamento no Brasil. De 1930 a 1989, o mundo teve suas feies completamente modificadas. Passando pela Grande Depresso de 1930; a irrupo da segunda guerra mundial; a emergncia de uma srie de regimes ordenadores do ps-guerra; a ascenso e queda da Guerra-Fria; essas so algumas das grandes transformaes que trouxeram forte impacto no modo como o Brasil vai buscar sua insero internacional.

29

Cervo (2008) paradigma representa uma explanao compreensiva do real; seria uma construo intelectual que tem a funo de tornar o objeto cognoscvel, iluminando-o atravs de conceitos. A anlise paradigmtica proposta compreende um mtodo de anlise das formas com que o Brasil almejou sua insero internacional. Para tanto, o autor se refere a trs pressupostos que compem o conceito de paradigma: 1) idia de nao, isto , conjunto de percepes sobre a identidade de um povo e a imagem que pretende apresentar ao mundo; 2) Percepes de interesse, isto , a interpretao a respeito dos interesses nacionais. 3) Elaborao poltica, isto , o modus operandi na conduo das polticas voltadas para insero internacional, o que envolve as percepes do ambiente interno e externo para se conduzir o clculo estratgico e a deciso.

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A partir do perodo republicano, especialmente, a partir da instaurao do modelo desenvolvimentista, o Estado arroga para si a misso de transformao da realidade. E, na histria do Brasil, a busca pelo desenvolvimento concretiza-se, em especial, no processo de industrializao. Considerando que os pases centrais j apresentam as bases polticas e materiais do capitalismo consolidadas, o industrialismo surge no Brasil como ideologia para superao. Considerando os problemas financeiros e tecnolgicos, a busca pela industrializao requer, segundo Cardoso Jr e Gimenez (2011), a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental para que o desejo desenvolvimentista se realize. Cardoso Jr e Gimenez (2011) defendem a tese de que, ante a necessidade de se superar os problemas do capitalismo tardio, foi mais urgente a criao do aparato de planejamento, de modo que o aparato institucional destinado gesto pblica propriamente dita 30 vieram em um segundo plano. Isto , verifica-se a primazia do planejamento frente gesto durante a maior parte do sculo XX. Percebe-se a busca por um projeto de desenvolvimento nacional. Procura-se a superao da assimetria capitalista associada autonomia decisria. Houve um esgotamento do modelo agroexportador baseado no caf com um deslocamento do eixo dinmico para um urbano industrial (FURTADO, 1959). No perodo ps-1930, inicia-se um processo que ficou conhecido como industrializao por substituio de importao. A industrializao foi grande impulsionadora da economia com uma taxa de crescimento de 7,2% a.a e contava com dois pilares: mercado interno e indstria de base. Esse perodo abarcou o que Tavares (1975) denominou de fase de industrializao restringida (1933 1955) e fase de industrializao pesada (1955 1980). No primeiro caso, o ritmo endgeno de acumulao de capital no setor industrial passou a conduzir o crescimento da economia. Tal crescimento, contudo, estava restrito capacidade de importao de bens de produo, que dependia das divisas obtidas pelo setor primrio exportador. J na fase seguinte, observa-se a continuidade do modelo nacionaldesenvolvimentista com um novo aspecto que respaldava maior abertura ao capital estrangeiro. Com o Plano de Metas, realiza-se uma srie de investimentos, particularmente nos setores de bens de produo, sob a liderana do Estado e de investimentos externos que foram associados ao capital privado nacional.
30

Estruturao e ao gerenciamento da burocracia, assim como oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo.

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Segundo Cervo (2008), o paradigma desenvolvimentista se manifestou com a implantao da indstria de transformao anos e com os empreendimentos advindos de capitais estrangeiros, a fase de implantao da indstria de base (dcada de 1970) e a fase de inovao tecnolgica. Mediante o planejamento governamental so construdas as formas de financiar a industrializao, a apropriao tecnolgica e a difuso do industrialismo para legitimar o projeto desenvolvimentista. Isto posto compreende-se a recorrente a criao de instituies ligadas tanto gesto pblica, quanto as atividades de planejamento para o desenvolvimento como o DASP, no governo Vargas; o PAEG, no Perodo militar etc. Em resposta dcada perdida, testemunhou-se a ascenso do neoliberalismo na Amrica Latina, o que consolidou o paradigma do Estado Normal (CERVO, 2008). O novo modelo de insero internacional foi uma correio ideolgica no modus operandi dos pases latinos com o abandono do desenvolvimentismo. Com a ascenso do neoliberalismo, a dcada de 1990 testemunha o desmonte das instituies de planejamento governamental com a primazia da gesto pblica do ideal de Estado mnimo. H um alinhamento com as recomendaes do Consenso de Washington e o planejamento passa a ser considerado no apenas desnecessrio, mas tambm prejudicial. O paradigma do Estado normal foi pautado por uma ideia de adequao dos pases latino-americanos s normas internacionais. Orientados por uma necessidade de aceitao, de modo a obter credibilidade na esfera internacional, aumentar os fluxos de investimentos para seus pases e reduzir as mazelas resultantes da dcada anterior de exportao lquida de investimentos; procurou-se uma insero internacional que aquiescesse com a ascenso do neoliberalismo. Pode-se afirmar, nesse sentido, que os pases que adotaram tal perspectiva se comportaram como rule takers (HURREL e WOODS, 1999). No se pode afirmar que desde o governo Collor se inaugurou um paradigma contnuo do Estado Normal. Contudo, pode-se dizer que as relaes econmicas internacionais do Brasil, nesse perodo, foram alinhadas com o pensamento neoliberal promovendo grandes privatizaes das empresas pblicas, dando preferncia ao capital e s empresas estrangeiros. Houve a abertura do mercado financeiro, de modo a assegurar o livre fluxo de capitais. Desse modo, a era neoliberal interrompeu o ciclo do desenvolvimentismo. Por um lado, as medidas liberalizantes fizeram com que tanto o setor pblico quanto o privado buscassem se adequar aos novos padres de competitividade, o que at ento era blindado pelo protecionismo exagerado da economia brasileira. Com um vigoroso mercado interno, as empresas brasileiras no enfrentavam a competio no mercado internacional; dessa forma, o choque da abertura contribuiu para elevar a produtividade sistmica da

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economia brasileira. Por outro lado, percebeu-se um aumento da vulnerabilidade externa do pas; na medida em que se reiterou a dependncia dos fluxos de investimentos internacionais, assim como a abertura no necessariamente trouxe ganhos com transferncia tecnolgica. H uma busca tanto por estabilidade econmica quanto pela reduo da dependncia tecnolgica e financeira, promovendo a inovao produtiva e a restrio da vulnerabilidade externa. As responsabilidades de empresa so repassadas sociedade, assim como no estado normal, contudo, o empreendimento estatal no vedado, na medida em que represente ganhos de competitividade. Assim, no difcil testemunhar a ascenso de corporaes transnacionais de pases em desenvolvimento cada vez mais competitivas. Com relao ao planejamento, as instituies perdem o carter estratgico e so restringidas a funes tcnico-operacionais, isto , reduzidas a aes administrativas como cuidar da folha de pagamento dos funcionrios. Segundo Cardoso Jr. e Gimenez (2011), a agenda da gesto pblica volta-se racionalizao do gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo, sem, contudo, buscar um ideal de desenvolvimento. A crise do papel do Estado e do planejamento se materializou de dois modos: 1) ficou difcil pensar em reformar o Estado orientado pela ideia de um desenvolvimento soberano; e, 2) as instituies do Estado responsveis por gerenciar a moeda e o oramento nacional Banco Central, da Receita Federal do Brasil (RFB), da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de oramento federal - passam a adquirir um protagonismo no cenrio nacional. Nesse contexto, a estabilizao monetria e a eficincia do gasto pblico passaram a ser priorizadas em detrimento do crescimento econmico e da gerao de empregos. Isto posto, Cardoso Jr. e Gimenez (2011, p. 351) defendem que se vive uma primazia da gesto frente ao planejamento, isto , h uma crena de que a soluo para a gesto governamental vem por meio da adaptao ou inveno de novas tcnicas inovaes institucionais e boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico. Com a ascenso da fase neoliberal, vrios elementos favoreceram o questionamento da ordem vigente. A percepo de que as medidas implementadas no favoreceram tanto quanto o esperado; ascenso de questionamentos a respeito dos efeitos positivos e negativos da globalizao; alm da no adoo das polticas neoliberais por parte dos pases do centro; todos esses fatores fizeram com que houvesse um ambiente que permitiu a introduo do paradigma logstico. O paradigma do Estado logstico integra a tica liberal ao desenvolvimentismo. Isto , defende-se a adoo de medidas liberais que, inclusive, favorecem uma lgica de cooperao

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no mbito da governana global associada estabilidade interna. As concesses feitas no mbito internacional esto respaldadas na lgica do desenvolvimento interno. Nesse sentido, a arena internacional no representa mais uma alada de demanda por aceitao aliada ao cumprimento das normas; o modo de insero internacional abandona seu carter passivo e recupera um discurso de autonomia decisria. professado um discurso em prol da superao de assimetrias no mbito internacional, de modo a edificar o Brasil em direo ao patamar das economias avanadas. Atualmente, percebe-se um renascimento do planejamento governamental do Brasil, com elementos desenvolvimentistas caractersticos de um Estado promotor de transformaes realidade nacional. A gesto pblica, contudo, passa a mesclar elementos j consolidados restritos a funes tcnico-operacionais gerencialistas e burocrticos.

4.1.1 Conceito de planejamento governamental

Pode-se dizer que o Brasil possui um conhecimento acumulado com relao ao planejamento governamental, especialmente, a partir da dcada de 1930. Ao longo da histria republicana, desenvolveram-se vrias tentativas de planejamento em prol do almejado desenvolvimento, o que abarca desde os primeiros ensaios no ps-Segunda Guerra, at as iniciativas mais difundidas como o Plano de Metas de JK; e mais recentemente, a institucionalizao dos planos plurianuais a partir da Constituio Federal de1988. Segundo Matus (2006, p.115) [planejamento] o produto momentneo do processo pelo qual um ato seleciona uma cadeia de aes para alcanar seus objetivos. Nesse sentido, planejamento econmico pode ser compreendido, portanto, como uma interveno estatal na esfera econmica que, ao prever cenrios futuros, so estipuladas solues possveis para a construo de uma realidade desejada. Para tanto, conforma-se um plano de desenvolvimento que servir de base para execuo e controle das atividades estipuladas, de modo que se alcance tanto os objetivos mais gerais, quanto as metas especficas. Segundo o Ministro Roberto Campos (1974), o sentido de planejamento nunca alcanou um rigor, de modo que foi utilizado tanto para designar microplanejamento setorial como para o planejamento em seu aspecto macroeconmico. Campos (1974) diferencia programa de desenvolvimento e plano de desenvolvimento. Em relao ao primeiro, so emitidas estratgias e metas com a atribuio de prioridades setoriais e regionais e a

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formulao de incentivos. J com relao a plano de desenvolvimento, alm dos atributos do programa de desenvolvimento, h a atribuio de responsabilidades dos agentes (pblico ou privado) com a alocao de recursos atrelados a um cronograma. Silva (2000, p. 722) ressalta o carter tcnico do planejamento que construdo para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. Muito embora seja salientado o aspecto tcnico imbudo na ideia de planejamento, no se pode imaginar que se trate de um processo neutro. Nesse sentido, preciso ressaltar que se trata de um processo pautado por escolhas e ideologias polticas, naturalmente enviesadas e no neutras por definio. Os sistemas de planejamento variam conforme o grau de centralizao e concentrao na elaborao, execuo e controle dos planos e programas. Segundo Carvalho (2010), os sistemas de planejamento podem ser classificados em: sistemas baseados em postulados quando apresentam um carter mais descritivo em que se almeja um cenrio ideal e nos quais se formulam solues timas - ou ainda sistemas de planejamento empricos que so executados com base nos cenrios j existentes, isto , em que o pressuposto a manuteno do status quo. Ainda segundo Carvalho (2010),
[Dentre] as caractersticas bsicas do planejamento [esto]: relao temporal entre presente, passado e futuro; previso de tticas alternativas; estabelecimento de critrios para tomada de decises e especificao das polticas econmicas a serem adotadas para remoo dos obstculos ocasionando crescimento da renda e mudana da estrutura econmica (CARVALHO, 2010. p. 2).

Desde a criao do Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral, em 1964, a ideia de planejamento est associada ao governamental integrada. Historicamente, contudo, o Brasil j havia realizado esforos polticos em direo ao planejamento econmico. Segundo Almeida (2006, p. 5),
a diferena mais notria entre as condies atuais de elaborao e execuo de qualquer exerccio de planejamento econmico governamental em relao poca (...) militar parece ser a dos meios operacionais (e legais) disposio do Estado em cada poca, [havia] uma ampla flexibilidade e liberdade de ao naqueles idos [militares], notadamente atravs dos decretos-lei, e a necessria negociao com o poder legislativo, assim como com a prpria sociedade civil.

Dentre os aspectos positivos ligados ao planejamento econmico est a noo de se programar polticas com custos menor e atribuir maior racionalidade tcnica no processo de tomada de deciso. Por outro lado, seus crticos atribuem ao termo o carter de futurologia,

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ao traar cenrios ideais. Alm disso, o planejamento abre margem para a centralizao e burocratizao das decises, assim como desvincula o processo oramentrio e o processo de planejamento.

4.1.2 Planejamento governamental no Brasil

De forma geral, ao longo de seu perodo republicano, o Estado Brasileiro se mostra imbudo da incumbncia de transformar as estruturas econmicas e sociais. Excetuando-se, neste caso, o perodo da Primeira Repblica, em que o Estado brasileiro possui um carter muito mais reativo, de modo que era comprometido essencialmente com a rentabilidade da economia cafeeira exportadora. Apenas em duas ocasies identifica-se uma mudana no modus operandi do Estado com as intervenes acordadas no conveno de Taubat e ante a crise de 1929. A gesto pblica do perodo agrrio-exportador marcada pelo patrimonialismo caracterstica que permeia a gesto pblica por toda a histria do Brasil em que no h diferenciao clara entre as esferas pblica e privada na administrao do Estado. Nessa busca pelo desenvolvimento da Nao, a industrializao se mostrou a via a qual mais se recorreu, o que fez com que o Estado procurasse desenvolver as condies para realizar uma insero mais competitiva no capitalismo global (MELLO, 1998), de modo que o planejamento passa a ser visto como estratgico ao longo do sculo XX. A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Vargas tem incio um processo pela acelerao do crescimento econmico comandado por estruturas estatal-burocrticas. Nesse perodo foi criado do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP que compunha todo um empenho em aperfeioar administrao pblica brasileira. Alm de auxiliar tecnicamente a presidncia, o departamento tambm era responsvel por elaborar a proposta oramentria. O DASP representa ainda a primeira tentativa de se estabelecer uma administrao racional burocrtica tendo como base a meritocracia.

Plano Salte

Segundo Cardoso Jr. e Gimenez (2011), na medida em que as demandas ao processo de industrializao se tornam mais complexas, testemunha-se a emergncia de documentos

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que serviro de base para integrar a ao do Estado na economia, o que mais tarde refletiria na criao das primeiras estatais31, bem como na criao do primeiro plano de atuao global do Estado, durante o governo Dutra. O Plano Salte, cujos enfoques prioritrios eram sade, alimentao, transporte e energia, se propunha a solucionar questes setoriais, mediante uma organizao dos gastos pblicos. Segundo Almeida (2006), o plano salte previa 60% dos recursos advindos da Unio e 40% como financiamento externo, o que explica a demanda brasileira em demandar por um plano Marshall voltado para a Amrica Latina. O cenrio poltico instvel, contudo, representou um custo considervel para o pas, no s para a construo de iniciativas de planejamento econmico, como tambm para a governabilidade na poca. O que tambm era refletido no embate entre os defensores de uma administrao mais ortodoxa e os promotores da ideia de planejamento estatal, considerados desenvolvimentistas.

O Plano de Metas do perodo JK

importante salientar que o crescimento econmico brasileiro no est desvinculado da era de ouro do capitalismo. Os anos 1950 e 1960 foram marcados pela intensificao dos fluxos financeiros internacionais e pela reduo das tarifas comerciais entre as economias desenvolvidas por meio de negociaes GATT - o que foi um dos fatores que favoreceram a intensificao do comrcio internacional. A dcada de 1950 foi o auge do planejamento governamental com a consolidao da ideologia cepalina e o reflexo material no Plano de Metas do Governo JK. Contudo, a crise do modelo de insero pelo endividamento trouxe tona as fragilidades com a impossibilidade de se recorrer a mais financiamentos internacionais, inflao, ao precrio sistema de inovao, aumentando a dependncia tecnolgica. O Plano de Metas - elaborado no mbito do BNDE e do Conselho Nacional de Desenvolvimento foi um esforo de coordenao nacional e estmulo a setores inteiros da economia, tendo como alvo os pontos de estrangulamento da infraestrutura e o desenvolvimento da indstria de base. Segundo Almeida (2006), dentro de cada setor, havia as metas a serem alcanadas e para cada meta era estipulado um objetivo. Esses objetivos foram construdos a partir de estudos de tendncias dos setores prioritrios a serem atingidos durante o quinqunio. O plano tambm promoveu a cooperao mais estreita entre o setor
31

Companhia Vale do Rio Doce, a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras) e o BNDE, que viria a ser o atual BNDES

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pblico orientado pelo BNDE - e o setor privado articulado por meio de grupos executivos - com metas para ambos. Alm da acelerao da industrializao, o Plano de Metas conseguiu promover a interiorizao do desenvolvimento. Data desse perodo a construo de Braslia e a criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Nordeste (Sudene) que estabelece incentivos fiscais para a regio com o intuito de descentralizar a economia nacional. Por impulsionar um crescimento econmico acelerado, o plano foi visto como bemsucedido, mas impulsionou tambm a dvida pblica. No existem dados acurados sobre os investimentos de fato, mas de acordo com Lessa (1982), a distribuio dos investimentos foi prevista conforme o quadro 9 abaixo:

Quadro 9: Distribuio dos investimentos setoriais previstos no Plano de Metas Setor Energia Transportes Alimentao Indstria de Base Educao TOTAL
Fonte: Lessa (1982)

Investimento Total % do total 154,3 105,3 11,5 72,7 12 355,8 43,4% 29,6% 3,2% 20,4% 3,4% 100%

Segundo Almeida (2006), o plano trouxe grande impacto no PIB e houve uma acentuada abertura para o capital estrangeiro, de modo que 44% dos recursos previstos para a implementao do plano dedicavam-se importao de bens e servios. A taxa de crescimento da economia aumenta consideravelmente a partir de 1952 (conforme grfico 6) e entre 1957 e 1962, o Brasil cresce em um ritmo de 7% ao ano. Do ponto de vista setorial, a indstria cresceu 11,3% como pode ser visto no Grfico 7. Dentro do setor industrial, o setor automobilstico recebeu ateno prioritria, especialmente por meio da Instruo 113 da SUMOC, que facilitou ainda mais o processo de importao.

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Grfico 6: Taxa de crescimento e evoluo do PIB em US$ bilhes

200 150 100 50 0 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 97,7 104,9 109,8 118,4 128,8 132,5 142,7 158,1 173,3 190

PIB US$ Bilhes 92,3 Fonte: IBGE

Grfico 7: Distribuio Setorial do PIB (1955 1960)

120 100 80 60 40 20 0 Industria Agricultura Servios 1955 25,64 23,47 50,89 1956 27,32 21,09 51,6 1957 27,81 20,43 51,76 1958 31,12 18,4 50,46 1959 32,98 17,16 50,98 1960 32,24 17,76 50,01

Fonte: IBGE

O Plano Trienal e a instabilidade poltica

Segundo Silva (2000), o Plano Trienal foi fruto do empenho de uma equipe de tcnicos liderada por Celso Furtado e teve sua inspirao inicial durante a campanha de Goulart para o plebiscito. De acordo com Ianni (apud Silva 2000), o Plano Trienal representou um amplo avano tcnico, visto que apresentava metas de estabilizao e desenvolvimento includente por meio das reformas de base. No mbito institucional, Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes) realizaria estudos para o desenvolvimento de planos. No entanto, a tentativa de planejamento no sobreviveria fragilidade poltica do perodo.

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A situao econmica do pas era bastante complicada. Em 1962, a taxa de crescimento do PIB cai de 10,3% para 5,2% (Ver Grfico 8); enquanto a inflao supera a taxa de 50%. A estabilidade macroeconmica, contudo, no era o nico desafio a ser alcanado. Os planejadores respondem s demandas pelas reformas de base e passaram a defender a reforma agrria, assim como reformas no sistema de tributao, reforma fiscal, no sistema bancrio etc. Em sntese, o plano no conseguiu conter a onda inflacionria atingindo 73% em 1963 e, no mesmo ano, a economia teve um desempenho pfio de 0,6%. Alm de ser mal visto por parte dos conservadores devido ao apoio dado s reformas de base.

O perodo militar

O regime militar comeou em clima de estagnao econmica e de acelerao inflacionria. Castelo Branco iniciou seu governo em um cenrio de grandes instabilidades institucional e econmica, de modo que foi elaborado um programa econmico como alternativa. Nesse contexto, o Programa de Ao Econmica do Governo - PAEG surge em carter de urgncia e tem como prioridade a reestruturao da estabilidade macroeconmica do pas e a retomada da trajetria de crescimento. O Programa era assentado em um trip por meio da poltica fiscal, monetria e salarial. A poltica fiscal buscou, por meio do aumento de impostos e reduo dos gastos, diminuir os dficits do governo. J a poltica monetria tinha como objetivo reduzir a inflao por meio de uma diminuio da expanso monetria, o que no aconteceu, j que os militares no se propunham a sacrificar o crescimento econmico em favor das metas de inflao. Por fim, a mais criticada das polticas, a poltica salarial promovia um achatamento da demanda com o arrocho salarial. Segundo Almeida (2006), o grande xito do PAEG foi reduzir a taxa de crescimento da inflao de 80% (1963) para cerca de 25% (1967). E, apesar do desempenho econmico pouco animador, o pas no entrou em recesso. O crescimento do PIB alcanou taxas tmidas de 3,4% em 1964 e 4,2% em 1967 (ver grfico 8).

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Grfico 8: Taxa de crescimento do PIB (1961 1969)

12 10 8 6

4
2 0

1961 8,6

1962 6,6

1963 0,6

1964 3,4

1965 2,4

1966 6,7

1967 4,2

1968 9,8

1969 9,5

Taxa de Crescimento do PIB (%)

Fonte: IBGE

No mbito institucional, Cardoso Jr e Gimenez (2011) apontam tambm duras crticas ao regime militar. Alm da falta de representatividade da sociedade e da utilizao deliberada da represso enquanto modus operandi, do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina seriam suficientes para alterar o patrimonialismo e burocratismo. Para os autores, os militares no mudaram a cultura nacional de diluio das fronteiras entre o pblico e privado e chegam a questionar se esse aspecto, na verdade, no se acentuou no perodo. Outra crtica recorrente estava relacionada reorganizao da ao do Estado, instaurando um novo padro de intervencionismo governamental na economia amparado por um regime autoritrio. Muito embora parea contraditrio, a filosofia econmica do regime em vigor pautada pelo liberalismo. Havia a crena de que as leis do mercado demorariam demais para consolidar a acumulao de capital necessria para dar um salto de desenvolvimento. E, muito embora, o regime acreditasse na livre iniciativa, optou-se pelo intervencionismo. Se, por um lado, a participao do governo na economia havia sido objeto de crtica por parte dos militares em1963; por outro, aps 1964, a interferncia do estado na esfera privada se amplia cada vez mais. O controle pblico se expande sobre os recursos de vrias formas, seja por meio do aumento dos impostos, seja por meio do novo sistema de previdncia social. O modelo foi festejado pelo perodo de crescimento entre 1968 e 1973 que ficou conhecido como milagre econmico. Nesse perodo, o Brasil cresce a uma taxa mdia de 11,2%, assim como os setores industriais a 13,3% e de servio a 11, 15%; apenas o setor

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agrcola apresentou um quadro menos expressivo com uma taxa mdia de crescimento de 4,53%.

Grfico 9 : Taxa de Crescimento do PIB durante o perodo 1968 - 1979

16

14
12 10 8 6 4 2 0

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 9,5 10,4 11,3 12,1 14 9 5,2 9,8 4,6 4,8 7,2

Taxa de Crescimento do PIB 19689,8 1973

Fonte: IBGE

Grfico 10: Taxa de Crescimento dos setores no perodo 1968 1979

18 16 14 12

10
8 6 4 2 0 -2

-4
Indstria Agrigultura Servio 1968 14,2 1,4 9,9 1969 11,2 6 9,5 1970 11,9 5,6 10,5 1971 11,9 10,2 11,5 1972 14 4 12,1 1973 16,6 0 13,4 1974 7,8 1 9,7 1975 3,8 7,2 2,9 1976 12,1 2,4 8,9 1977 2,3 12,1 2,4 1978 6,1 -3 4,3 1979 6,9 4,9 6,7

Fonte: IBGE

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Com uma economia de ndices invejveis, o regime militar lana o Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) para fortalecer a iniciativa privada e promover o desenvolvimento econmico, e, do ponto de vista macroeconmico, buscou-se o controle inflacionrio. J no incio da dcada de 1970, foi lanado o Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo (1970-1973), o que abarcava o oramento plurianual para 1971-1973 e o plano nacional de desenvolvimento para 1972 e 1974. O programa tinha como foco o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido at o final do sculo. Nesse sentido, Almeida (2006) identificou quatro setores prioritrios:
(a) educao, sade e saneamento; (b) agricultura e abastecimento; (c) desenvolvimento cientfico e tecnolgico; (d) fortalecimento do poder de competio da indstria nacional. Como metas econmicas, ele pretendia: (a) assegurar uma taxa de crescimento entre 7 e 9% ao ano, em termos reais, evoluindo para 10% ao fim do perodo; (b) a expanso crescente do emprego, da ordem de 2,8 a 3,3% at 1973; (c) inflao decrescente, em nvel no superior a 10% em 1973; (d) elevao do investimento, da mdia de 15 a 16%, para mais de 18% at 1975. (ALMEIDA, 2006. p, 20)

O perodo de acelerado crescimento econmico alcanado com as bnos do intervencionismo mediante o planejamento governamental. durante o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico - I PND que se aproveitou a capacidade ociosa acumulada no perodo JK e se alavancou o crescimento econmico. Segundo Souza (2004), o I PND priorizou setores dinmicos como a construo e o fortalecimento da infraestrutura do pas; ademais se disseminou uma ideologia desenvolvimentista com forte presena do Estado na economia. No entanto, a ao eficiente do planejamento governamental e a forte presena do Estado no passou inclume ao primeiro choque do petrleo. Segundo Kon (1999), o evento alavancou os preos internacionais, em 1973, gerando uma crise internacional de reajustes nas contas nacionais e a difuso da estagflao nos pases centrais. No entanto, o Brasil ainda apresentava altas taxas de crescimento do PIB (ver grfico 9). Entre 1974 e 1979, o Brasil cresceu a uma taxa mdia de 6,76% ao ano, atingindo um pico de crescimento em 1978 de 9,8%. No mbito setorial, a indstria cresceu em mdia a 6,5% ao ano; o setor de servios a 5,81%; enquanto que a agricultura conseguiu atingir um crescimento de 4,1%. Todavia esse ritmo de crescimento se deu devido com o aumento absurdo da dvida externa tambm alimentada pelos recorrentes dficits nas transaes correntes. O regime militar responde s crises do petrleo e ao rompimento das regras de Bretton Woods com o II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND. O plano representava uma

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tentativa de reafirmao o Brasil como potncia atravs da manuteno da poltica econmica anti-inflacionria e da tentativa de manter o balano de pagamentos em equilbrio, mesmo que para isso o pas se endividasse ainda mais. De acordo com Gremaud e Pires (1999), o II PND buscava: a) consolidao da economia competitiva; b)o fortalecimento do setor agropecurio; e c) equilbrio na balana de pagamentos. Nesse sentido, segundo Souza (2006), os choques do petrleo no alteraram os objetivos do plano que tampouco foram alcanados. O cenrio econmico passa a se deteriorar, especialmente, aps a segunda crise do petrleo em 1979 com o aumento, 37,9% acima do preo do barril de 1978, as economias procuraram alternativas para enfrentar esses constrangimentos.

Redemocratizao, estabilizao e fim da era do Planejamento

O fim de o governo militar saudado com o incio da crise da dvida em 1982 e a instabilidade poltica que iniciam o processo de redemocratizao. Os primeiros anos da dcada de 1980 apresentam queda dos investimentos, contrao da demanda e baixa produo. Segundo Souza (2006), o regime militar apresenta a sua ltima tentativa com o III Plano Nacional de Desenvolvimento - III PND - cujo principal objetivo era a busca pelo equilbrio da contas pblicas, e as tentativas de conter o dficit fiscal e a inflao. De acordo com Almeida (2006), o Brasil experimentou um prolongado perodo de estagflao. A economia brasileira conheceu a obsesso pelos planos de estabilizao 32 com tentativas de controle inflacionrio. Se a dcada de 1980 reconhecida como a dcada perdida, a dcada de 1990 marca a ascenso do neoliberalismo e o fim do planejamento governamental. O Estado visto como o protagonista da crise financeira com impactos devastadores que vinha sendo diagnosticada desde fins da dcada de 1970 e incio dos anos 1980. Segundo Souza (2000), impossibilitado de financiar polticas pblicas e promover o desenvolvimento social, o Estado passa por reformas fiscal, tributria e administrativa aos moldes da agenda liberal, forando a adoo de polticas de estabilizao. Nesse mesmo vis, h um enxugamento do Estado no setor pblico e promovem-se as privatizaes de empresas pblicas para viabilizar modelo de capitalismo globalizado.

32

Plano Cruzado e plano Cruzado 2 (1986), plano Bresser (1987), plano vero (1989), plano Collor (1990), plano Collor 2 (1991)

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Nesse perodo, o Brasil acena mais enfaticamente para o multilateralismo tanto com relao s negociaes comerciais 33, no mbito da rodada Uruguai do GATT, quanto nas questes ambientais, e na adeso de outros acordos e regimes internacionais como o Tratado de No proliferao nuclear etc. Conforme Souza (2000), o Brasil perde a perspectiva de planejamento de longo prazo e passa a atender metas de curto prazo voltadas para a financeirizao da riqueza. Adotando uma poltica macroeconmica, centrada nos juros altos e no cmbio fixo, com baixos nveis de investimentos na produo, o que inviabiliza o crescimento e a possibilidade de planejamento. Talvez o aspecto mais importante da decadncia do planejamento no pas seja a ausncia de um projeto de nao. Planejamento e Plano Plurianual PPA Desde a instituio da Constituio Federal de 1988, o Plano Plurianual PPA34 - foi arquitetado como o instrumento mais importante para o planejamento, devendo seguir as orientaes da administrao pblica federal respeitando as necessidades regionais 35. Segundo Cardoso Jr e Gimenez (2011), os PPAs so organizados segundo dois princpios: a) a ideia de continuidade, na medida em que o primeiro ano de gesto tem a sua execuo programtica e financeiramente imediatamente atrelada ao planejamento previsto no PPA do governo anterior; b) a vinculao entre oramento e oramentao do plano, execuo e gesto, o que realizado segundo com o detalhamento do plano em programas e aes setoriais. Para operacionalizar o PPA, foram institudas a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que determina as metas para o exerccio financeiro seguinte e a Lei Oramentria Anual (LOA) em conjunto com os ministrios e agncias do poder legislativo e judicirio, consolida a proposta oramentria para o ano seguinte.
33

Almeida (2004) defende que a abertura da economia brasileira permitiu eliminar as rusgas com os EUA em relao conduo da nossa poltica comercial.
34

Segundo o Art. 165, pargrafo 1da CF, as leis de iniciativa do Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual; 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
35

O art. 174, 1 da CF: Art. 174 - Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

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A caracterstica mais importante ressaltada pelos estudiosos do PPA seu aspecto de continuidade, como foi salientado anteriormente. No entanto, o problema mais destacado seu aspecto de oramento. O nvel de detalhamento de oramento do PPA, faz com este que se aproxime muito mais da natureza de oramento plurianual do que se espera de um plano. Ademais ao se reduzir o horizonte do planejamento, o PPA fica restrito ao oramento, transformando esta atividade em mais uma ao operacional do Estado. Dessa forma, o PPA no superar a condio de instrumento formal de planejamento, j que o documento no informa claramente as metas estratgicas do governo. Segundo Cardoso Jr (2011, p. 25):
planejamento tornar o PPA capaz de expressar as escolhas do governo e viabiliz-las a partir da orientao da ao do Estado para o desenvolvimento das polticas pblicas. Uma tarefa que requer, inicialmente, conhecimento aprofundado das razes do atual estgio de desenvolvimento nacional, das possibilidades e limites em cada poltica pblica.

Quadro Resumo do Planejamento governamental no Brasil

Ao analisar a trajetria do planejamento governamental no Brasil, identificam-se as seguintes fases: auge (dcadas de 1940 a 1970), declnio (dcadas de 1980 e 1990) e retomada (primeira dcada do sculo XXI). Antes de iniciar a anlise do Governo Lula, ser apresentada uma retomada de aes de planejamento governamental por meio do quadroresumo que se segue:

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Quadro 10: Economia, Insero Internacional e Planejamento no Brasil

Paradigma Internacional

de

Insero

Contexto Econmico

Dimenso

do

planejamento

Cenrio Internacional

governamental

Paradigma Agrrio-exportador

1889 1930 Primeira repblica Economia cafeeira com foco na exportao

No h planejamento governamental. A conveno de Taubat uma exceo. De um modo geral a gesto pblica marcada pelo patrimonialismo.

1880 1914 Hegemonia Britnica Sistema de padro ouro Liberalismo clssico 1914 1945 Ausncia de padro econmico internacional Com tentativas fracassadas de restaurar o padro ouro -ascenso do protecionismo -poltica beggar thy your neighbor Sistema Bretton Woods (1945 1971) Hegemonia americana e recuperao da Europa e Japo aps a 2 Guerra Mundial. Criao de instituies multilaterais tais como: FMI, Banco Mundial, GATT -Vrias Barreiras Econmico Internacional gradualmente diminuem -Fim do colonialismo -superpotncias competem por influncia no Terceiro mundo -Sul econmico marcado pelo subdesenvolvimento e dependncia do mercado desenvolvido economias

Paradigma desenvolvimentismo

Nacional

1933-1955: Era Getlio Vargas nacional desenvolvimentismo Industrializao restringida; produo de bens de consumo no durveis dependncia financeira e tecnolgica 1956-1964: Era JK Industrializao pesada I, produo de bens de consumo durveis e montagem do trip: capital privado externo, setor

Paradigma desenvolvimentismo

Nacional

Tem incio o planejamento. As nicas excees com um planejamento sistmico esto relacionadas s estatais e Plano Salte. A gesto pblica, a partir do DASP (1938), burocrticapatrimonialista. Planejamento arbitrrio. Ideologia desenvolvimentista. Plano de Metas A gesto pblica burocrticapatrimonialista.

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pblico e capital privado nacional. 1964-1979: Regime militar Atuao do Estado na economia Industrializao pesada II, milagre econmico (19681973) e aumento da dvida externa (1974-1989). Estagnao, inflao, e endividamento externo (1974-1989). Estagnao, estabilizao e endividamento interno (1995 em diante). Retomada de crescimento ainda que tmido. Planejamento burocrtico-autoritrio. Ideologia: Brasil-potncia. PAEG (1964-1967) e PND I, II e III. Planos de Estabilizao. Gesto Patrimonial burocrtica

-Modelo de substituio de importaes

Paradigma Nacional desenvolvimentismo

Crise do Paradigma Nacional desenvolvimentista (dcada de 1980) Paradigmas Normal/Logstico do Estado

Planos de estabilizao: Plano Collor (1990), Plano Real (1994) e PPAs (2000-2011). Gesto pblica: Patrimonial burocrtica, Gerencialista.

Interdependncia (1971 1989) Declnio relativo do EUA, e ascenso da Europa e do Japo -Evoluo da Economia Internacional com a reforma do FMI, G - 10, rodadas de comrcio no GATT -Liberalizao do comrcio e finanas, aumento do fluxo de econmico Internacional - PEDs reinvindicam por maior equidade no sistema internacional -Choques do Petrleo Rapido crescimento dos NICs Cenrio contemporneo -Restaurado e queda relativa americana, Recesso Econmica japonesa -Ascenso dos BRICs, com destaque especial para a China -Evoluo da Economia Internacional Regimes: criao da OMC e Liberalizao - Aumento da instabilidade com as crise do final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Seguido de perodo de amplo aumento dos fluxos Econmicos internacionais. Crise de 2008 Lenta retomada do crescimento

Fonte: Elaborao prpria com base em Cardoso Jr e Gimenez (2011).

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4.2 POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO (PAIE)

Esta parte do captulo se prope a analisar a poltica de atrao de investimentos externo direto (PAIE) entre 2003 e 2010. A atrao de investimentos est inserida no contexto do planejamento governamental e pode ser considerada uma poltica pblica de carter hbrido tanto aspecto de poltica industrial, quanto de poltica externa. Nesse sentido, essa parte do captulo compreender uma breve abordagem sobre os conceitos de poltica pblica, poltica industrial e poltica externa. Em seguida, ser feita a anlise sobre a atrao de investimentos nos governos Lula, o que abrange a anlise dos PPAs de 2004 -, as polticas industriais PITCE e PDP; e, por fim, sero apresentadas as agncias que atuam na atrao de investimentos e as aes na promoo do investimento no Brasil.

Poltica pblica

De acordo com Sousa (2006), a introduo da poltica pblica como instrumento das decises de governo se fortalece com o reconhecimento da meritocracia a partir da Guerra Fria. Segundo Secchi (2010), polticas pblicas compreendem um universo composto em sua maioria por polticas governamentais. Nesse sentido, polticas pblicas esto ligadas ao Estado e alocao dos recursos a serem utilizados para o beneficio dos cidados. Para Peters (1986, apud Sousa, 2006), poltica pblica a soma das atividades dos governos, atuando diretamente, ou por meio de delegao, e que trazem consequncias na vida dos cidados. As polticas pblicas tratam do contedo concreto policy - e simblico polity -de decises polticas politics - e do processo de tomada de deciso. Para Segundo Secchi (2010), uma poltica pblica uma diretriz elaborada para enfrentar um problema compreendido como coletivamente relevante. A anlise poltica passa pela compreenso das dimenses: polity, politics e policy. No primeiro caso, observam-se os aspectos institucionais, isto , a dimenso da polity tem como propsito delinear o quadro normativo-institucional que abarcam as polticas. No mbito da politics, analisada a dimenso processual, que caminhos a poltica percorre e sob que

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influncias est sujeita. Por fim, a dimenso de policy compreende o contedo da poltica em si, ou seja, trata de seu aspecto material. Segundo Ruas (2009, p. 19), polticas pblicas 36 enquanto policies - so outputs, isto , resultantes das atividades polticas politics:
[polticas pblicas] compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.

Poltica industrial

Ao se compreender desenvolvimento econmico como um processo que associa crescimento e mudanas estruturais, compete aos policymakers recrudescerem os meios de transformao produtiva. Influenciando tantos os espaos de atuao das foras de mercado, quanto os espaos que no so alcanados pela iniciativa privada. A poltica industrial seria uma poltica pblica que tem como foco reduzir as restries inerentes configurao da capacidade produtiva de uma economia. Nesse sentido, Fleury e Fleury (2004) argumentam que os objetivos de uma poltica industrial esto relacionados com o aumento da capacidade produtiva e comercial da indstria, de modo a assegurar condies concorrenciais sustentveis nos mercados internos e externos.

36

As polticas podem ser classificadas segundo vrias tipologias. A tipologia de Lowi (apud Secchi, 2010) se baseia em critrios segundo o impacto das polticas pblicas na sociedade. Nesse sentido ele identifica quatro tipos: 1) Polticas distributivas: geram benefcios concentrados para um conjunto de atores ou determinado grupo e custos difusos na sociedade, isto , so decises tomadas pelo governo que privilegia certos grupos sociais ou regies, em detrimento do todo. Por exemplo: subsdios, gratuidade de taxas, renncia fiscal etc. 2) Polticas regulatrias: envolvem burocracia, polticos e grupos de interesse, ao estabelecer padres sobre como devem ser constitudos padres de servios ou produtos para atores pblicos e privados. Como exemplo so os cdigos de trnsito, de tica para determinada categoria trabalhista. 3) Polticas redistributivas: concedem benefcios concentrados em alguns atores e trazem custos concentrados em outras categorias. Polticas que atingem um grande nmero de pessoas e impem perdas para grupos especficos tais como o sistema tributrio, previdencirio, polticas sociais universais etc. 4) Polticas constitutivas: so polticas que definem as competncias, jurisdies, regras da disputa, em geral, lidam com procedimentos. Como exemplo h as regas do sistema eleitoral.

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A poltica industrial tem como objetivo a promoo da atividade produtiva, de modo a trazer melhorias realidade existente. Segundo Ferraz et. al. (2002), poltica industrial pode ser definida como:
o conjunto de incentivos e regulaes associadas a aes pblicas, que podem afetar a alocao inter e intra-industrial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho de agentes econmicos em um determinado espao nacional (FERRAZ ET. AL., 2002, p. 545).

Segundo uma abordagem ortodoxa, a poltica industrial surge como uma interveno do Estado para minimizar as falhas de mercado, ou seja, quando a formao de preos fica distorcida e no engloba os custos e benefcios associados produo. Nesse caso, trata-se de uma poltica pblica corretiva. A abordagem da inovao enfatiza que a tecnologia a alavanca do desenvolvimento capitalista. Nesse sentido, o Estado passa a intervir no setor privado para induzir por meio de estmulos o empreendedorismo inovador, contribuindo para aumentar a competitividade entre as empresas. Por fim, a abordagem desenvolvimentista envolve a concepo de um Estado promotor do desenvolvimento. Nesse contexto, os instrumentos de poltica econmica poltica cambial, monetria, fiscal, de comrcio exterior, de regulao da concorrncia etc.podem ser utilizados com o objetivo industrializante. As polticas industriais podem ser tanto horizontais quanto verticais. As horizontais no tm como foco um setor especfico e atuam para o aperfeioamento da performance da economia em geral. A atuao estatal vista como estratgica para modificar a situao que conforma o ambiente econmico, de modo que traz implicaes no desenvolvimento industrial indiretamente. Normalmente, polticas industriais horizontais esto associadas a diretrizes genricas para a indstria; assim como os investimentos para o desenvolvimento de portos, telecomunicaes, transporte (infraestrutura e logstica); investimentos em educao; criao sistema de inovao; criao de marco legal na rea de cincia e tecnologia; a poltica antitruste e a prpria poltica macroeconmica. J as polticas verticais so polticas setoriais, que atuam de forma seleta, fomentando deliberadamente uma indstria particular. As polticas verticais so realizadas com base em um tradeoff entre as indstrias que j so competitivas e que compem as feies da economia e as indstrias que se almeja ter na economia. Isto , na conformao das polticas pblicas ser necessrio optar entre reiterar as condies que j se apresentam na economia (status quo) e o estmulo criao de novas indstrias. Dentre as polticas verticais possvel

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encontrar mais medidas discricionrias favorecendo reas consideradas estratgicas. Segundo Ferraz (2009), indstrias podem ser priorizadas pelos seguintes fatores: maior valor agregado; elevado poder de encadeamento na cadeia produtiva; grande dinamismo potencial; ou retornos crescentes de escala; de maneira que sua promoo teria um impacto mais incisivo sobre o tecido econmico. Ainda com relao s polticas industriais, sejam horizontais ou verticais, identificamse dois tipos de instrumentos utilizados frequentemente: os instrumentos de regulao e os de incentivos. Os primeiros englobam, normalmente, o marco legal vigente, tratando de questes associadas propriedade intelectual; poltica comercial; poltica de concesses etc. J os instrumentos de incentivos correspondem a estmulos economia por meio de medidas financeiras e fiscais como: facilitao ao crdito; incentivos aos gastos com pesquisa e desenvolvimento; incentivos s exportaes; juros subsidiados, dedues fiscais, incentivos ao investimento.

Quadro 11: Classificao de polticas industriais

Tipos de polticas industriais Horizontais Caractersticas Atuao na economia em geral; No favorece setor especfico; Diretrizes genricas para a indstria. Verticais Setorial; Favorece indstria considerada estratgica para a economia. Regime de incentivos Estmulos economia por meio de medidas financeiras e fiscais. Regime de regulao Criao de um marco regulatrio apropriado para a promoo do investimento e de uma poltica concorrencial adequada.

Fonte: Elaborao prpria com base em Ferraz (2009)

Tomando como base a anlise da poltica industrial do governo Lula, Almeida (2009) defende que possvel identificar quatro tipos de polticas industriais. O primeiro grupo seria conformado por polticas de fomento setorial que em muito se assemelham s adotadas no perodo de substituio de importaes, as quais tm como foco o aumento da competitividade de setores que j existem, adensando as cadeias produtivas, o que se d pela

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atrao de empresas estrangeiras ou desenvolvimento de empresas locais. Um bom exemplo desse tipo de poltica so os incentivos ao setor automobilstico no Brasil. A abordagem neoschumpeteriana caracterstica de outro conjunto de polticas industriais. Segundo essa abordagem, a inovao apresenta uma funo estratgica no desenvolvimento econmico, em uma era da sociedade da informao, a economia do conhecimento dita as regras. Como h uma diviso internacional da produo, as economias tendem a se especializar, de modo que o mercado pode no assegurar que haja uma orientao de recursos para os setores intensivos em conhecimento. Uma vez que o mercado no favorece a emergncia de um sistema de inovao, o governo passa a empregar uma srie de incentivos para modificar as condies que conforma a estrutura econmica para tornar mais atrativos os investimentos nos setores intensivos em tecnologia, associado com a necessidade de se criar um sistema nacional de inovao. Nesse contexto, h um estmulo para a criao de setores como a produo de software, TICs, biotecnologia, nanotecnologia etc. No terceiro grupo de polticas industriais, esto setores que foram privatizados na dcada de 1990, de modo que o Estado desempenha uma funo muito mais reguladora, isto , ligada criao de um marco regulatrio apropriado, que promova a ampliao do investimento pblico e privado. Segundo Almeida (2009), o alvo dessas polticas so os setores eltrico, de telecomunicao, gs natural e petrleo. Trata-se de setores intensivos em capital e sujeito a rendimentos em escala crescente. O quarto grupo de poltica industrial compreende as polticas de promoo de micro, pequenas e mdias empresas em arranjos produtivos locais (APLs). Acredita-se que ao estimular os APLs, a economia local testemunharia uma srie de externalidades positivas, decorrentes da aglomerao espacial, maior disponibilidade de mo de obra especializada, atrao de fornecedores etc. Poltica externa

O conceito de poltica externa influenciado tanto pelas abordagens tericas das relaes internacionais (realistas, liberais, construtivistas etc.) quanto pela abordagem americana de baseada na anlise das polticas pblicas, enquanto anlise de poltica externa (foreign policy analisys - FPA). Segundo Lafer (1984 apud ALTEMANI, 2010), poltica externa compreende:

um esforo (...) de compatibilizar o quadro interno de um pas com seu contexto externo. por isso que, na anlise de poltica externa de um Estado convm, analiticamente, levar em conta duas dimenses distintas, porm complementares. A

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primeira diz respeito s normas de funcionamento da ordem mundial num dado momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades especficas de insero de um Estado na dinmica de funcionamento do sistema internacional.

Ser utilizada a abordagem de anlise de poltica externa, em que a poltica externa considerada uma poltica governamental sujeita ao embate entre as coalizes de foras domsticas. Segundo Milner (1997), poltica interna, externa e internacional conformam um continuum do processo decisrio polirquico. Assim, uma poltica pblica deve ser analisada no s conforme os fatores nacionais, assim como em funo dos fatores internacionais relacionados. Nesse sentido, percebe-se que as polticas pblicas domsticas esto cada vez mais internacionalizadas e a poltica internacional passa a absorver cada vez mais elementos que eram tradicionalmente considerados de ordem domstica. Tradicionalmente, a conduo da poltica externa brasileira considerada um monoplio do Poder Executivo desde a primeira Constituio do pas at a Constituio de 1988; e, historicamente, no mbito do executivo, o MRE conquistou um protagonismo na rea. No entanto, com a dissoluo entre o interno e internacional, o processo decisrio em poltica externa passou a tambm compreender outros rgos do Executivo federal. Segundo Silva et. al. (2010, p. 13), percebe-se:

(...) a participao crescente dos outros poderes (Legislativo e Judicirio) e de outras instncias do prprio Executivo nos nveis subnacionais e, sobretudo, no mbito de outras agncias do prprio Executivo federal. Como consequncia, no apenas se ampliam os espaos burocrticos de definio da poltica externa, mas tambm se tornam mais acessveis as possibilidades de interlocuo da sociedade junto ao governo.

A poltica externa passa por um processo de pluralizao tanto vertical ao considerar a interao com diversos atores sociais e econmicos - quanto horizontal na medida em que outras unidades burocrticas encontram espaos de atuao internacional. Neste processo, h uma horizontalizao da poltica externa em que a tomada de deciso em poltica externa perpassa um novo arranjo institucional entre o MRE e as demais pastas do Executivo. No caso da poltica de atrao de investimentos, a conduo dessa poltica encabeada pelo MDIC, sendo o MRE um parceiro na sua execuo. A escolha dos setores estratgicos, a construo da imagem do Brasil, assim como vrios dos elementos da PAIE considerados poltica externa so protagonizados no Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio Exterior.

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Experincia Internacional na Atrao de Investimentos

Nas ltimas trs dcadas, o IED tem desempenhado um papel importante que pode maximizar benefcios nas economias hospedeiras. Alm do fluxo de capital trazer impactos positivos na balana de pagamentos do pas, a entrada de IED pode estar associada transferncia tecnolgica e know-how, melhorias no acesso ao mercado internacional, e ganhos de competitividade. O fluxo de investimentos, contudo, no um fato dado. H uma competio entre pases para tornar seu ambiente de negcios cada vez mais favorvel. Cada vez mais pases atentam para a necessidade de atrair IED, o que tem implicado na criao de agncias que so denominadas International Investment Agencies (IPAs), isto , agncias de atrao de investimentos37. Desde a dcada de 1990, o nmero de IPAs tem crescido substancialmente. Atualmente existem 210 IPAs que compem a Associao Mundial de agncias de atrao de Investimentos (WAIPA 38 World Association of International Investment Agencies), alm das agncias que atuam em mbito subnacional. Essas agncias atuam em um ambiente dinmico e competitivo, buscando transformar a realidade com que trabalham. A atrao de investimentos engloba uma srie de servios que vo desde o fornecimento de informaes sobre o mercado passando por estudos de viabilidade e avaliao de impactos ambientais. As funes desempenhadas pelas IPAs dependem dos recursos de que dispem, assim como dos stakeholders a quem prestam contas. Segundo a ASIT Advisory Studies (2001), as agncias de desenvolvimento dos pases da OCDE so mais focadas em selecionar os investidores alvo e programas de acompanhamento psinstalao, o que tambm realizado nos pases em desenvolvimento. Nas economias de transio, h um maior nmero de funes desempenhadas; e, pases menos desenvolvidos abarcam as IPAs que desempenham o maior portflio de aes desempenhadas. A atividade de atrao de investimento tem se tornado cada vez mais sofisticada, mais do que a simples abertura para que os investidores estrangeiros possam se instalar no pas. As vrias estratgias para eleger os investimentos se baseiam, normalmente, em trs critrios: 1) segundo a atividade econmica, ou seja, alvejar investidor tendo como base que setor de negcios so prioritrios para a regio onde atua a IPA; 2) segundo o critrio
37

No Brasil, as agncias de atrao de investimento possuem formas e denominaes diferenciadas, normalmente, so conhecidas como agncias de desenvolvimento ou agncias de fomento.
38

A Associao Mundial de Agncias de atrao de Investimentos uma organizao no-governamental, com sede em Genebra. Fundada em 1995, possui como objetivo o aperfeioamento da cooperao entre as IPAs, promovendo e fortalecendo o intercmbio de experincias e informaes, e provendo treinamento.

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geogrfico, quando se seleciona determinada regio como preferencial para alvejar investidores; 3) segundo a seleo de empresas especficas, normalmente, corporaes transnacionais. Outros aspectos que influenciam na seleo dos tipos de investimentos dizem respeito aos modos de entrada do capital, se o investimento ser greenfield, joint-ventures. Outro aspecto o tamanho do investimento e os possveis impactos que devem ser sentidos na regio como transferncia tecnolgica, gerao de empregos, aquecimento da economia local etc. Normalmente, a atrao de investimentos uma atividade realizada pelo governo, de modo que a maioria das IPAs nacionais e subnacionais so financiadas pelo setor pblico. Contudo, a busca por autonomia comum, fazendo com que essas agncias busquem apoio tanto na iniciativa privada quanto por meio de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento. As atividades de atrao de investimentos so claramente orientadas para o cliente e as relaes pessoais desempenham um papel importante nesse caso, de modo que as agncias tm buscado um contato direto com os investidores a despeito de mtodos impessoais de promoo. Identificam-se vrias atividades de promoo desde a manuteno de um site na internet, passando pela participao em feiras internacionais etc. As IPAs, normalmente, advogam pelo setor privado junto ao governo. Como conhecem as dificuldades dirias que os empresrios enfrentam, essas agncias, normalmente, sabem as melhorias que devem ser realizadas e em que setores so necessrios investimentos. Podem-se identificar as seguintes atividades que essas agncias desempenham: 1) aconselhar a poltica para atrao de investimentos junto ao governo; 2) servios ao investidor tais como auxiliar o na anlise de viabilidade, na deciso de investir, estabelecer, e manter o negcio. Essas atividades incluem, principalmente, a proviso de informaes e a facilitao de investimentos, mediante a concentrao de servios em um s lugar; 3) prover incentivos; 4) Realizar o registro do investimento estrangeiro; 4) promover investimentos fora do pas; 5) promover privatizao; 6) desempenhar a funo de autoridade de zona de processamento de exportao ZPE; 7) construo da imagem externa: criar a percepo do Pas como localizao atrativa para investimentos; 8) identificar setores e investidores potenciais e criar bancos de oportunidades de investimento. Segundo o Banco Mundial (2003), a eficcia de uma Agncia de Promoo de Investimento influenciada por sua estrutura institucional e mecanismos que ligam agncia diretamente aos mais altos nveis da hierarquia governamental.

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4.3 POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS DO GOVERNO LULA

4.3.1 Planejamento no Governo Lula

PPA 2004-2007 O Plano Plurianual 2004-2007 - Plano Brasil de Todos Participao e Inclusorepresenta um novo modelo de planejamento com perspectiva de longo prazo, orientado pela ideia de um planejamento participativo 39, assim como no fortalecimento da gesto pblica com revises peridicas. O Plano construdo a partir de uma seleo de metas prioritrias e estruturado em trs mega-objetivos: Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais - Dimenso Social; Crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais - Dimenses Econmica, Regional e Ambiental; Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia - Dimenso Democrtica. As polticas, programas e aes que orientaram a estratgia de longo prazo foram distribudas nas cinco dimenses citadas, o que envolveu 30 desafios, 374 programas, e 4.300 aes. O PPA 2004- 2007 previa dispndios de R$ 458,9 bilhes por ano, com 74,5% dos recursos advindos dos oramentos Fiscal e da Seguridade Social. As etapas do Plano seguem abaixo conforme a figura 6.

Figura 6: Etapas do Processo de Elaborao do PPA 2004 - 2007

Fonte: BRASIL, 2003a

39

O PPA foi formulado segundo o programa de governo Lula da Silva somado s formulaes que tiveram a participao de 27 fruns distribudos em todos os estados e no Distrito Federal, abrigando participao de 2.170 organizaes.

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O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 tem como foco a recuperao da economia, fazendo da justia social a nova alavanca do desenvolvimento. Neste sentido, o Estado seria indutor da retomada do crescimento. Todavia, a fora motriz do processo seria formada pelas parcerias entre Estado e sociedade, esfera pblica e privada, governamental e no governamental. Assim, a participao social vista como essencial no processo de habilitao da sociedade no que se refere ao manejo do seu potencial econmico, social, poltico e cultural. Pode-se inferir que as estratgias foram basicamente orientadas por busca da estabilidade macroeconmica - ancorado tanto em contas externas favorveis quanto em uma poltica fiscal sustentvel - e o crescimento do mercado consumidor com a expanso da classe C.

PPA 2008-2011 O PPA 2008 2011 tem como focos a promoo do crescimento econmico, a incluso social e a reduo de disparidades regionais. Nesse sentido as aes esto orientadas em trs grandes eixos: crescimento econmico, agenda social e educao de qualidade (BRASIL, 2007). As metas prioritrias envolvem a agenda social, o Plano de

Desenvolvimento da Educao (PDE) e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Dessa forma, alm da promoo do consumo de massa, o plano incorpora como prioridade a ampliao dos investimentos em infraestrutura, um novo modelo de desenvolvimento educacional e a integrao das polticas sociais. O PPA 2008-2011 foi estruturado em torno de dez objetivos do governo federal: promover a incluso social e a reduo das desigualdades; promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade; fortalecer a democracia, com igualdade de gner o, raa e etnia; e a cidadania, com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos; implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional; reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do te rritrio nacional; fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana;

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elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica; promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; e promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao. Alm dos dez objetivos, h 306 programas com objetivos setoriais. Houve uma previso de gastos de R$ 3.583,7 bilhes, cuja origem dos recursos viriam 65,8% do oramento Fiscal e Seguridade Social (R$ 2.356,4 bilhes), 19,7% das agncias de crdito, 7,1% como participao das empresas estatais e 4,1% dos fundos.

4.3.2 Poltica industrial

Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE)

Formulada em 2003 e lanada em 2004, a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) compreende plano de ao do governo federal que tem como objetivo o aumento da eficincia da estrutura produtiva, da capacidade de inovao das empresas brasileiras e a expanso das exportaes. A PITCE atuava segundo trs eixos de ao: Linhas de ao horizontais eram polticas horizontais que apresentavam 5 diretrizes: fomento inovao; incentivo ao desenvolvimento tecnolgico; favorecimento de uma insero internacional por meio da expanso das exportaes brasileiras; promover a modernizao industrial; criar um ambiente institucional adequado. Promoo de setores estratgicos atentou para a necessidade de se concentrar esforos em atividades intensivas em conhecimento. Foram selecionados os seguintes setores de software, semicondutores, bens de capital, frmacos e medicamentos, por representarem grandes reas em que o Brasil no competitivo internacionalmente e implicam em impacto deficitrio na balana comercial. Atividades portadoras de futuro correspondia ao estmulo dado aos setores: biotecnologia, nanotecnologia e energias renovveis. Segundo Cano e Silva (2010) havia dois macro programas mobilizadores: i) Indstria forte que tinha como foco o fortalecimento da base industrial brasileira; ii) Inova Brasil que visava o aumento da capacidade inovadora das empresas.

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A organizao do sistema nacional de inovao foi o primeiro passo para atingir os objetivos da PITCE. Para tanto, buscou-se criar os mecanismos institucionais necessrios para viabilizar a governana, isto , a coordenao entre as agncias responsveis. Nesse sentido foi criada a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), a base legal e as prioridades para articular os agentes dos setores de inovao. O enfoque dado inovao contou com crticas positivas, especialmente, de estudiosos com orientao neoschumpeteriana. Em relao opo de setores estratgicos e atividades portadoras de futuros, embora a PITCE fizesse a previso de uma srie de indicadores, as metas figuravam muito mais um conjunto de intenes. As medidas levadas a cabo para favorecer uma melhor insero no comrcio internacional estavam relacionadas com um acrscimo dos financiamentos para exportao, desonerao tributria, desburocratizao, estmulo criao de centros de distribuio de empresas brasileiras no exterior centros de negcios da Apex - e apoio internacionalizao das empresas. Ainda com relao a uma melhor insero externa e modernizao industrial, foram criados respectivamente dois programas importantes: Um programa para a melhoria da imagem do Brasil orientado pela Apex Brasil; e o Programa para atrao de investimentos coordenado pela Casa Civil (sala do Investidor) em conjunto com a Apex Brasil e demais parceiros. As questes tambm incluram a dimenso regional, reestruturando o programa de promoo de pequenas empresas agrupadas em Arranjos Produtivos Locais (APLs). Ante o paradoxo de uma poltica macroeconmica calcada em juros altos e cmbio valorizado, a PITCE no conseguiu alcanar patamares mais ousados. Talvez a maior contribuio tenha sido abrir as portas para que se pense a poltica industrial brasileira no mbito federal, atribuindo importncia a essas polticas pblicas.

Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP)

Dando continuidade PITCE, o governo lana, em 2008, o PDP cujo objetivo tornar sustentvel o ciclo de desenvolvimento que o pas vinha testemunhando, de modo a: 1) ampliar a capacidade de oferta da estrutura produtiva para fazer frente a uma demanda em expanso; 2) preservao o vigor do balano de pagamentos; 3) aumentar a capacidade de inovao das empresas; 4) o fortalecimento das micro e pequenas empresas (MPEs)

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Foram propostas quatro macrometas no PDP: i) aumento da taxa de investimento; ii) ampliao da participao das exportaes brasileiras no comrcio mundial; iii) elevao do Dispndio provado em P&D; iv) ampliao do nmero de MPEs exportadoras. Para articular as macrometas, o governo federal idealizou polticas em trs nveis: 1) Aes Sistmicas; 2) Programas estruturantes para sistemas produtivos; 3) Destaques estratgicos. No nvel 1, as aes sistmicas foram desenhadas para gerar externalidades positivas para o conjunto da estrutura produtiva. Trata-se, portanto, de polticas que indiretamente traro benefcios para o desenvolvimento produtivo. As aes sistmicas tm como objetivo integrar o PDP aos seguintes programas: Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); o Plano Nacional de Qualificao (PNQ); o Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica (Pacti); e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Nesse sentido, dado um enfoque especial ao PAC que tem como objetivo articular incentivos ao investimento privado e o aumento do investimento pblico em infraestrutura. No nvel 2, formularam-se Programas estruturantes para sistemas produtivos, considerando a complexidade da estrutura produtiva do pas. Para tanto, foram idealizados trs grupos de programas: 1) Programas mobilizadores em reas estratgicas envolvendo o complexo industrial da sade; tecnologias de informao e comunicao; energia nuclear; nanotecnologia; biotecnologia; e complexo industrial de defesa. 2) Programas para fortalecer a competitividade abrangendo os setores: automotivo; bens de capital; indstria naval e cabotagem; txtil e confeces; couro, calados e artefatos; madeira e mveis; agroindstrias; construo civil; complexo de servios; higiene, perfumaria e cosmticos; e plsticos. 3) Programas para consolidar e expandir a liderana abordando setores em que o Brasil j competitivo - aeronutico; petrleo, gs e petroqumica; bioetanol; minerao; celulose e papel; siderurgia; e carnes. Para viabilizar a PDP, o governo lana mo de uma srie de instrumentos: medidas tributrias/fiscais; financiamento; poder de compra do Estado; regulamentao; apoio tcnico. Por fim, no nvel 3, encontram-se os destaques estratgicos voltados para a promoo das exportaes; regionalizao; fortalecimento de micro e pequenas empresas; produo sustentvel; integrao com a frica; e integrao produtiva da Amrica Latina e Caribe.

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Figura 7: Estrutura da Governana da PDP

CNDI

Coordenao Geral Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio Exterior

Conselho Gestor Casa Civil, MF, MP, MDIC, MEC

Programas Estruturantes
Aes Sistmicas Coord. MF Destaques Estratgicos Coord. ABDI Coord MCT Coord MDIC Programas Mobilizadores em reas Estratgicas Programas Para o Fortalecimento da Competitividade Programas para Consolidar a Liderana Coord BNDES

Fonte: Elaborado pela autora com base no Documento Oficial PDP. Site MDIC/ABDI

O ressurgimento do planejamento governamental e da estruturao de uma poltica industrial traz em si seus mritos, na medida em que se prope a superar os gargalos para o desenvolvimento da estrutura produtiva do pas. No entanto, as polticas industriais de pases retardatrios no tem como resultado o incremento da tecnologia. Segundo Furtado (2001), o que se verifica so mudanas qualitativas de que resulta o aumento das exportaes. O processo de acumulao do capital e dos avanos tecnolgicos comuns em economias avanadas mais dificilmente estimulado nas economias perifricas. O Brasil enfrenta problemas ao retomar a construo de uma poltica industrial para estruturar o planejamento, a implementao e o monitoramento das aes, de modo que as medidas so consideradas, de um modo geral, pouco articuladas. No entanto, a busca por uma nova poltica industrial j se apresenta como um esforo a ser encorajado. Outro problema que tende a ser ressaltado a dificuldade de se estimular o sistema produtivo com uma poltica macroeconmica conservadora. No entanto, segundo Furtado (2001), as polticas industriais de pases retardatrios no tm como resultado o incremento da tecnologia, o que se verifica so mudanas qualitativas

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de que resulta o aumento das exportaes. O processo de acumulao do capital e dos avanos tecnolgicos comuns em economias avanadas mais dificilmente estimulado nas economias perifricas. Nesse sentido, a PITCE pode, na verdade, reiterar as feies da economia j existente. Commodities e produtos de baixo valor agregado - como produtos siderrgicos e petroqumicos representam a maior parte das exportaes. A poltica industrial tem um carter hbrido: se por um lado apresenta elementos neoschumpeterianos que se propem a estimular o sistema nacional de inovao e fomentar a criao de setores inovadores de alta tecnologia como o caso de semicondutores; por outro lado, boa parte dos recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) so voltados para setores de baixa e mdia-baixa tecnologia. Segundo Almeida (2009), em 2002, 46,5% dos emprstimos do BNDES foram destinados a empresas de baixa e mdia tecnologia, o que aumentou para 60% em 2007. Furtado (2001) acredita que a poltica industrial do governo Lula no estimula a difuso de tecnologia, estimula essencialmente a ampliao das exportaes. No entanto, ao auxiliar as empresas de baixa e mdia intensidade tecnolgica, o BNDES estimula o desenvolvimento de funes empresariais que agregam valor a produtos tradicionais como marketing, logstica, assistncia tcnica, confiabilidade etc. Segundo Morais e Jnior (2010), o maior mrito da PITCE foi a criao de marcos legais importantes para a instituio do sistema nacional de inovao, tais como: Lei da Inovao (10.973/2004); Lei do Bem (11.196/2005); Lei da Biossegurana (11.105/2005) e Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia (6.041/2007). Outro aspecto considerado positivo foi a criao de linhas de crditos do BNDES para eos setores estratgicos (DIEESE, 2008). Em 2008, foi anunciada a Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP- que mantm elementos da PITCE e amplia particularmente a desonerao tributria os setores atingidos. A estrutura de governana tambm foi ampliada integrando vrias reas do governo com a instaurao de 32 Comits Executivos, o que de um modo geral coordenado pelo MDIC. A PITCE pode ser caracterizada como uma poltica neoschumpeteriana e verticalizada cujo foco na inovao se amplia e elege poucos setores prioritrios; j a PDP uma poltica horizontal, em que a maioria dos setores industriais recebe incentivos do governo. Se por um lado, possvel observar o incentivo formao de empresas lderes nos setores de baixa e mdia-baixa tecnologia, especialmente, por meio de emprstimos concedidos pelo BNDES. Por outro, h um ideal de se promover uma poltica industrial mais voltada ao fomento pesquisa e inovao. Nesse sentido, segundo Almeida (2009), existe um

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dilema entre alocar recursos para criar novas vantagens competitivas mais com uma poltica voltada para inovao, caso da PITCE, e implementar uma poltica multissetorial e mais pragmtica que fomente reas em que o Brasil j possui vantagens competitivas, o caso da PDP.

4.3.3 Poltica de Atrao de Investimentos no Brasil 2003 2010

A atrao de investimentos est inserida no contexto do planejamento governamental e pode ser considerada uma poltica pblica de carter hbrido tanto aspecto de poltica industrial, quanto de poltica externa. Enquanto poltica industrial, a poltica de atrao de investimentos tem como escopo a promoo da atividade produtiva, de modo a trazer melhorias estrutura vigente. E, na medida em que a poltica torna o ambiente mais favorvel entrada de IED, trazendo incentivos para que o capital externo, a PAIE promove estmulos para a integrao da economia domstica com o capitalismo global, trazendo impactos na insero internacional do Brasil. Enquanto poltica externa, a atrao de investimentos se consolida em aspectos: como construo da imagem do pas favorvel ao investimento, no contato com o investidor em misses e facilitao da instalao de empreendimentos dos setores prioritrios no pas. No mbito da anlise poltica da PAIE, o aspecto institucional polity - orientado pelas prioridades elencadas nas polticas industriais do governo Lula PITCE e PDP. Nesse sentido, os setores estratgicos identificados que ao trabalhados com prioridade pela agncia mais significativa na atrao de investimentos APEX Brasil. No mbito da politics, verifica-se que a atrao de investimentos se d em dois nveis40 prioritariamente no mbito do governo federal por meio de agncias do governo federal como a APEX - e no mbito estadual por meio de agncias de fomento estaduais. O planejamento governamental orienta a linha de ao dessas agncias por meio da promoo de polticas pblicas, especialmente, as polticas industriais que vo elencar os setores prioritrios para a atrao de investimentos, assim como vo identificar os elementos que devem ser alavancados no setor produtivo. A partir dessa plataforma planejamento
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A promoo de investimentos tambm pode ocorrer no mbito municipal, mas isso ocorre com menos frequencia e menor intensidade que nas aladas estaduais e federais.

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governamental as agncias tero suas aes orientadas para a atrao de investimentos. Contudo, percebe-se que no h uma coordenao centralizada das aes. Isso se verifica no s no governo federal, isto , no h uma ao coordenada entre APEX, RENAI, MRE, tampouco entre estas agncias e as agncias subnacionais. Verifica-se uma cooperao ad hoc, isto , a depender do protagonismo e/ou aproximao entre as agncias para uma determinada rea abordada, verifica-se a cooperao. Portanto, no possvel falar em ao coordenada na poltica de atrao de investimentos. Pode-se dizer que assim como ocorre no mbito internacional, em que as agncias esto ligadas por relaes institucionais frouxas conformando uma governana 41, na medida em que desempenham aes convergentes; da mesma forma, isto observado no mbito nacional, muito embora estas agncias atuem sob o signo do Estado. Por fim, na dimenso material - policy a PAIE atua em trs linhas: informao, facilitao e promoo do investimento privado nacional e estrangeiro no Brasil. Foi criado, ento, um mecanismo de governana interna para atrao de investimentos.

4.3.3.1 Agncias que atuam na atrao de Investimentos o Brasil

Sob o Governo Lula, buscou-se dar um carter de prioridade atrao e fixao de investimentos. Para tanto, identificou-se a necessidade de desenvolver mecanismos institucionais para coordenar a ao dos rgos pblicos e facilitar a negociao do setor privado com o governo. No mbito da PITCE, as agncias envolvidas no programa para atrao de investimentos so: Sala do Investidor, que operacionalizada no mbito da Casa Civil; a Unidade de Investimentos da Apex Brasil agncia responsiva ao Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio Exterior; auxiliados por outros rgos do Governo Federal. Dessa forma, o programa para atrao de investimentos teve como objetivo: 1) elevar o tema a respeito de investimentos para a agenda do governo; 2) facilitar a tomada de deciso de modo a reduzir as barreiras ao IED e facilitando negcios; 3) harmonizar informaes e
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A governana para atrao de investimentos uma resultante procedimental da PAIE, para ser melhor visualizada vide figura 7.

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oportunidades nacionais e regionais; 4) fomentar reinvestimento por parte das empresas instaladas no Brasil; 5) articular o conjunto de aes governamentais para tornar mais eficiente a promoo do investimento privado; 6) realizar a promoo de atividades que fomentem a internacionalizao das empresas brasileiras.

Sala do Investidor

Visando agilizar e facilitar a realizao de investimentos privados, foi criada a Sala de Investimentos no mbito da Casa Civil, que coordena a ao governamental nas linhas de informao e facilitao. A sala do investidor desempenhou uma funo primordial no mbito da coordenao do programa de atrao de investimentos no mbito da PITCE. Contudo, com a promulgao do PDP, a sala do investidor deixa de ter a sua funo estratgica e as aes desempenhadas por essa agncia de informao e facilitao so realocadas para a RENAI que tem como foco o fornecimento de informao e a Apex atua tanto no provimento de informaes, na facilitao e na promoo. No campo da Informao, a Sala do Investidor ficou responsvel pelas seguintes aes: i) prover informaes relevantes para potenciais investidores nacionais e estrangeiros, de modo a facilitar a tomada de deciso; ii) auxiliar aes voltadas para investimentos em infraestrutura e capacitao de recursos humanos, por meio de levantamento de projetos de investimento privados; iii) estabelecer canal e locus apropriados para a recepo e informao de potenciais investidores; iv) unificao e manuteno de site: RENAI rede nacional de informaes sobre investimentos, SIPRI sistema de promoo de investimentos e transferncia de tecnologia para empresas, e Investe Brasil. Dentre as atividades de facilitao, a agncia promove: i) aticular aes do governo para minimizar as dificuldades enfrentadas por investimentos privados nacionais e estrangeiros, alm de diminuir a burocracia; ii) apoiar estudos e projetos estratgicos na rea de atrao, promoo e manuteno de Investimentos diretos Os investimentos alvo so acima de US$ 36 bilhes e os setores prioritrios so os especificados no Quadro 12 abaixo:

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Quadro 12: Setores de Negcios Prioritrios para a Sala do Investidor Infraestrutura Indstria Indstria extrativa de Entretenimento Servios Agronegcios Cinema Televiso Aviao Bancrio lcool Expanso Agrcola Autopeas Teatro Transporte Derivados de Soja Logstica Ferrovia Portos Rodovias Frmacos Fibra tica Papel e celulose Produtos qumicos Resinas Siderurgia Telefonia Txtil Veculos Vidros

Transformao Aeronaves Alimentos

Comunicaes Gs Construo civil Energia Petrleo

Fonte: Casa Civil

Agncia Brasileira de Promoo s Exportaes e Investimentos - APEX

A Apex-Brasil foi criada em 1997 e comeou a atuar em 1998. O foco da Apex sempre esteve ligado promoo comercial das exportaes, com a misso de estimular as exportaes brasileiras. Inicialmente, a Apex era subordinada ao Sebrae, contudo, em 2003, passa a ser pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos ,de interesse coletivo e de utilidade pblica. Compete Apex-Brasil a execuo de polticas de promoo de exportaes de acordo com as polticas de desenvolvimento relacionadas a indstria, comrcio, de servios e

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tecnologia. Cabe ao Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior supervisionar a gesto da APEX-Brasil. A partir de 2004, a unidade de investimento da Apex passa a funcionar no mbito da Poltica de Inovao Tecnolgica e Comrcio Exterior PITCE. Na medida em que a Sala do Investidor ficaria responsvel pelas aes de informao e facilitao, a Apex ficaria responsvel por desenvolver as atividades de promoo tais como: i) fomentar a imagem Brasil no Exterior e junto aos potenciais investidores; ii) mostrar o Brasil como protagonista estratgico para investimentos e porta de acesso aos mercados do Mercosul e Amrica do Sul; iii) promover setores e regies definidas nas polticas tecnolgicas, industriais e de comrcio exterior; iv) estimular a internacionalizao das empresas brasileiras; desenvolver estudos e projetos para o tratamento de temas de importncia estratgica na rea de atrao, promoo e manuteno de Investimentos diretos. A partir da sua criao, aos poucos a APEX Brasil passa a assumir as atividades desempenhadas originalmente pela Sala do Investidor, de modo que a atrao de investimentos passa a ter uma centralizao maior na agncia. A APEX tambm herda os setores prioritrios de atuao elencados no quadro 12.

Rede Nacional de Informaes sobre o Investimento - RENAI

Durante reunio do I Frum Nacional de Secretrios de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, em 2003, foi lanada a Rede Nacional de Informaes sobre o Investimento (RENAI), o que compreende um sistema de informaes sobre a atividade de investimento no pas. Trata-se de uma iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior que se d por meio da colaborao entre Ministrio e pontos focais estaduais tais como agncias de desenvolvimento, entidades de classe empresariais etc. A RENAI foi idealizada para prover o investidor potencial de informaes teis ao processo de tomada de deciso, alm de apoiar as estruturas federais e estaduais no desenvolvimento de polticas pblicas voltadas promoo de investimentos, de modo a funcionar como plataforma de intercmbio de informaes e boas prticas.

Departamento de Promoo Comercial e Investimentos - DPR

Apesar de no ser mencionado nos programas de atrao de investimento, o Ministrio das Relaes Exteriores, por meio do Departamento de Promoo Comercial e Investimentos

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(DPR) tem alguma atuao na definio e na implementao de polticas de promoo das exportaes brasileiras e de atrao de investimentos estrangeiros, alm de apoiar o processo de internacionalizao de empresas brasileiras e a divulgao do produto turstico nacional. Em conjunto com outros rgos da Administrao Pblica Federal, cada qual dentro de suas melhores prticas e atribuies especficas, cabe ao DPR aproximar a oferta de exportaes brasileiras demanda externa e estimular a atrao de investimentos estrangeiros, contribuindo para o surgimento de uma cultura exportadora nacional. Alm disso, o Departamento participa ativamente da discusso e da elaborao de propostas de polticas governamentais que facilitem a insero e a presena de empresas brasileiras nos mercados externos, de modo a transformar as oportunidades em benefcios efetivos para o Pas. Desde 2010, o DPR vem priorizando atividades de captao de investimentos e de apoio internacionalizao de empresas. Nesse sentido, foi desenvolvido um portal de informaes comerciais: a BrasilGlobalNet. O DPR tambm responsvel pela operacionalizao do SIPRI Sistema de Promoo comercial e investimentos do Itamaraty que tambm conta a articulao junto aos estados por meio de pontos focais.

Agncias Subnacionais

No mbito dos estados, existe uma srie de agncias que atuam no fomento ao investimento. No Brasil, no existe um padro nico. Tanto h agncias de fomento ou desenvolvimento que trabalham na facilitao dos investimentos oferecendo incentivos fiscais e locacionais; quanto h secretarias que atuam como o elemento intermediador entre investidor e sua instalao na regio. Essas agncias tendem a possuir uma origem pblica. Algumas so instituies privadas sem fins lucrativos; outras assumem a forma de empresas pblicas e sociedades de economia mista. Com relao s fontes dos recursos, h tanto casos em que os recursos so totalmente provenientes da esfera pblica; quanto h os casos em que h participao privada. Do ponto de vista organizacional, as agncias, normalmente, tm suas aes responsivas a um conselho. Em geral, o conselho tende a ser constitudo por membros representantes de secretarias como: planejamento, desenvolvimento econmico; infraestrutura e fazenda. H tambm casos em que h espao para representantes da classe empresarial. As agncias so constitudas para atingir os seguintes objetivos: Atrair investimentos privados direcionados aos setores estratgicos para a regio;

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Realizar atividades de aconselhamento na elaborao de polticas para atrao de investimento; Ser uma plataforma no mbito da qual so facilitadas joint-ventures, bem como de alianas estratgicas com empresas locais; Adensamento de cadeias produtivas dos setores, promovendo um efeito spillover na economia local; Atuar como catalisador entre instncia pblica e a privada, de modo a melhorar o ambiente de negcios da regio; Realizar estudos e prover informaes fundamentais para facilitar a tomada de deciso de investidores potenciais; Atuar como interlocutor junto s agncias de fomento regionais tais como a Sudene 42 superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste.

As principais agncias subnacionais de desenvolvimento esto elencadas no quadro abaixo.

Quadro 13: Agncias de desenvolvimento estaduais Regio Estado Amazonas Norte Amap Rondnia Tocantins Roraima Cear Agncias ADS Agncia de Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas Agncia de Fomento do Amazonas Afeam ADAP - Agncia de desenvolvimento do Amap Agncia de Fomento do Estado de Rondnia Aferon Agncia de Fomento doEstado do Tocantins Agncia de Fomento do Estado de Roraima AFERR ADECE Agncia de Desenvolvimento do Cear

Rio Grande Central do Investidor do Norte Nordeste Paraba Pernambuco Alagoas Cinep Companhia de desenvolvimento industrial do estado da Paraba ADdiper Agncia de Desenvolvimento Econmico de Pernambuco Agncia de Fomento ao Estado de Alagoas

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As agncias regionais fomentam o investimento ao implementar polticas de incentivo para as empresas que se instalem em regies menos favorecidas, trata-se de um carter reativo; isto , essas agncias no possuem carter proativo de buscar o investidor especfico para se instalar em determinada regio.

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Bahia Centrooeste Matogrosso do Sul Gois Minas Gerais So Paulo Rio de Janeiro Esprito Santo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul

Agncia de Fomento do Estado da Bahia Desenbahia MT Fomento Agncia de Fomento de Gois INDI Instituto de Desenvolvimento Integrado de MG Investe So Paulo Investe Rio ADERES Agncia de Desenvolvimento do Estado do Esprito Santo Terra Roxa Badesc - Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina Polo RS

Sudeste

Sul

Fonte: Elaborado pela autora.

A governana para atrao de investimentos

A governana para atrao de investimentos seria conformada conforme a figura 8 abaixo. No mbito federal, as principais agncias seriam a unidade de investimentos da Apex Brasil, Renai e, com alguma expresso, o DPR, auxiliados por demais parceiros; no mbito regional, h a atuao de agncias de desenvolvimento que conferem incentivos para regio; e, por fim, no mbito local, existem os rgos de fomento ao investimento, isto , as agncias de desenvolvimento subnacionais.

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Figura 8: Estrutura da governana para a atrao de investimentos no Brasil

Governana Para Atrao de Investimentos no Brasil

mbito Federal

MDIC RENAI APEX BRASIL

MRE DPR - SIPRI

mbito Regional

Demais Ministrios e rgos parceiros

Agncias de Desenvolvimento Regional

mbito Local

Agncias de Desenvolvimento Subnacionais

Fonte: Elaborado pela autora.

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4.3.3.2 Maiores desafios e oportunidades para a atrao de investimentos

A partir do panorama traado acerca da produo industrial, possvel inferir que o Brasil bastante exitoso em setores de mdia e baixa intensidade tecnolgica como o agronegcio, minerais e siderurgia. Uma vez que poucas empresas so competitivas no mbito internacional como a Embraer, que exporta produtos de alta tecnologia. H, portanto, uma competitividade seletiva da economia. possvel aperfeioar o ambiente para a atrao de investimentos, de modo que tanto as polticas macroeconmicas de estabilizao quanto poltica para investimentos sejam convergentes e se reiterem mutuamente. Tais polticas devem potencializar o ambiente de investimentos no Brasil, reiterando fatores tradicionais que atraem os investidores como mercado amplo e em expanso associado s seguintes estratgias: 1) aumentar a competitividade da economia nacional; 2) ampliar os nveis de IED voltado para as exportaes; 3) facilitar o acesso a mercados de alta demanda; 4) expandir IED brasileiro no exterior em regies como Amrica Latina e frica; 5) criar um programa nacional que promova uma governana clara para atrao de investimentos, fortalecendo o papel das instituies que j atuam na rea. Aumentar a competitividade da economia brasileira fundamental para um bom ambiente de negcios. Dentre as estratgias que se apreende no mbito federal esto: i) fomento inovao; ii) criao de empresas lderes. Foram fundamentais as mudanas iniciadas com a criao do sistema Nacional de Inovao, assim como os marcos legais, como a Lei do Bem, que fomentam a inovao no Brasil. Contudo, necessrio fazer uma anlise setorial para criar esses estmulos de fomento ao investimento de modo que aumente a competitividade da economia. Quando houver fornecedores de bens intermedirios de um setor ameaado pela liberao de importaes, podem-se criar polticas que protejam tal setor por meio de tarifas alfandegrias elevadas, compras governamentais e exigncias de contedo nacional. Muitas dessas polticas, contudo, esto apresentando um maior respaldo no Governo Dilma, respaldo este que ainda estava sendo estruturado no governo Lula. Outro fator fundamental a ser estimulado a criao de medidas que promovam eficincia e incentivem parcerias com empresas estrangeiras; assim como instaurar medidas que analisem desempenho desses setores. Isto , atribuir metas de desempenho para as indstrias que estejam sendo beneficiadas.

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Uma forma seria promover a sinergia entre MPEs e CTNs instaladas no Brasil, por meio de um programa de qualificao de fornecedores. A criao de empresas lderes uma prtica da poltica industrial brasileira. Tanto h crticas quanto incentivos a esse tipo de poltica, na medida em que favorece a economia j existente e se estimula a reproduo do statu quo. Ao promover empresas que j so lderes no Brasil, as feies da economia nacional se reiteram em padres de competitividade em setores de mdia e baixa intensidade tecnolgica. Por outro lado, h estudiosos como Furtado (2004) que atentam para a importncia do processo de upgrading, processo que se d tanto por meio do desenvolvimento das funes que aditam valor a artigos tradicionais (marketing, logstica, assistncia tcnica, confiabilidade etc.) quanto pelo incentivo internacionalizao de empresas brasileiras e formao de empresas lderes. Ampliar e dinamizar as exportaes objetivo tanto da PITCE quanto do PDP. Como j foi salientada, a entrada de IED no Brasil se deve, especialmente, tendo em vista o mercado interno em expanso. Muito embora as filiais estrangeiras desempenhem um papel importante nas exportaes brasileiras, interessante ter como foco a atrao de investimentos que utilize o Brasil como plataforma para exportao. importante ter como prioridade empresas que tenham como foco produtos de alta tecnologia intensiva, o que seria um estmulo produtividade da economia, alm de dinamizar as exportaes. O comrcio internacional se d predominantemente entre produtos de alto e mdia intensidade tecnolgica; enquanto que as exportaes brasileiras se resumem a commodities e produtos de baixa tecnologia intensiva. O Brasil j abriga grandes CTNs, contudo, suas filiais esto voltadas para o mercado local e no esto ligadas rede de ofertas globais. O desafio proposto se utilizar das CTNs para promover o reinvestimento e estimular a eficincia, de modo a tornar as empresas aqui instaladas competitivas internacionalmente. Outro ponto interessante estimular a ideia de que o Brasil uma porta de entrada para exportaes regionais, sobretudo, o Mercosul. Acesso a mercados um dos fatores que determinam o tipo e a sofisticao dos bens produzidos pelos investidores estrangeiros. Apesar do extenso mercado interno, o Brasil no se basta para atrair a produo de bens de alta sofisticao ou intensivos em tecnologia. A integrao regional por meio da conformao de grupos que ampliem os mercados consumidores, fomenta a integrao de cadeias produtivas e de distribuio de produtos manufaturados pelas filiais das CTNs estabelecidas nos diferentes mercados. Muitos dos pases em desenvolvimento que ampliaram sua participao no mercado de exportaes como China, Malsia, Cingapura, Tailndia se beneficiaram das CTNs para aumentar a competitividade de suas exportaes. Contudo, o cmbio competitivo, o cenrio

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macroeconmico estvel, a alta taxa de reinvestimento associado a boas polticas voltadas para educao e capacitao profissional mostraram-se fatores muito mais importantes na ampliao das exportaes do que acordos preferenciais de comrcio. Outro aspecto importante na atrao de IED que, normalmente, as regies competitivas reproduzem os fatores de sucesso, o que faz com que os IED se concentrem em regies mais bem posicionadas, o que acentua as diferenas regionais. Assim importante tratar das questes regionais, de modo a orientar o IED para regies menos favorecidas. Outro aspecto importante a ser salientado que, normalmente, os rgos de fomento ao investimento em reas remotas no possuem capacitao, nem quadros com competncia para o atendimento aos investidores, ou fornecimento de informaes relevantes. importante que a esfera federal no vire as costas aos mais necessitados. Nesse sentido, possvel constatar que h grandes disparidades nos quadros que compem as agncias e secretarias estaduais. Em 2003, com a PITCE, foi criado o programa nacional para atrao de investimentos. Com o PDP, houve um esfacelamento da poltica com a ampliao dos setores atendidos e tidos como estratgicos. Seria fundamental criar um programa nacional que promovesse uma governana clara para atrao de investimentos, fortalecendo o papel das instituies que j atuam na rea como Apex Brasil, Renai, DPR. Atualmente, no existe uma coordenao das aes para atrao de investimentos, tampouco um plano comum que seja encabeado no governo federal em conjunto com as agncias subnacionais. Percebe-se um protagonismo de algumas agncias subnacionais que acabam usufruindo melhor das oportunidades apresentadas no mbito nacional pela APEX, RENAI quanto no mbito internacional. De modo que o nvel de atuao das agncias subnacionais muito dspar. Se por um lado, possvel identificar experincias bem sucedidas como em Pernambuco e So Paulo que possuem agncias reconhecidas nacional e internacionalmente; por outro, mal possvel identificar agncias de fomentos em alguns estados. Nesse sentido, os estados mais necessitados de orientao ficam a merc do protagonismo de seus agentes polticos que, muitas vezes, to sofrvel, quanto os recursos humanos que compem o quadro do funcionalismo pblico local. A partir do exposto possvel verificar, desde a Primeira Repblica at a atualidade, uma alternncia entre a primazia do planejamento nos perodos em que considerado relevante e a gesto no perodo da ascenso neoliberal que ao prezar por um estado mnimo imprime gesto um fim em si mesma. Esse movimento pendular que se verifica na histria do planejamento no Brasil e reflete as buscas pelo projeto de nao.

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Com a emergncia da Segunda Guerra Mundial, o Estado passa a ter um carter cada vez mais interventor, na medida em que era necessrio um plano de contingncias, para superar a crise advinda do perodo. A partir de Vargas, o planejamento governamental toma um carter prioritrio na acelerao do crescimento econmico orientado segundo estruturas estatal-burocrticas com a criao do DASP. Na dcada de 1950, aps a segunda guerra mundial, o Plano Salte alavanca o setor energtico no Brasil. Ainda na dcada de 1950, o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek representou um esforo de coordenao nacional e estmulo a setores como educao, transporte e sade, tendo como alvo os pontos de estrangulamento da infraestrutura e o desenvolvimento da indstria. O Plano de Ao Econmica do Governo PAEG inaugura um perodo marcado pelo intervencionismo no estado na economia. O governo militar implementou uma srie de reformas dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, especialmente, o PND II. Essas aes voltadas para o longo prazo conduziram criao um rgo de planejamento central: o Ministrio do Planejamento. De Vargas at o fim do perodo militar, observa-se o primado do planejamento governamental expresso nos mais diversos planos de desenvolvimento. O perodo marca o paradigma desenvolvimentista de insero internacional do Brasil, assim como a adoo do modelo de industrializao por meio de substituio de importaes As crises do petrleo e a dcada marcada pela crise das dvidas (1980) fizeram com que os planos de desenvolvimento fossem substitudos pelos planos de estabilizao. As prioridades do Estado passam a ser estabilizao monetria e eficincia do gasto pblico. O Ministrio do Planejamento perde poder em favor do Ministrio da Fazenda, Banco Central, Secretaria do Oramento Federal, Secretaria do Tesouro Nacional. Pode-se concluir que a atenuao da influncia neoliberal em todo mundo abriu margem para a retomada do planejamento governamental. Nesse contexto, a atrao de investimentos se expressa por meio dos incentivos ao setor privado contidos na PITCE e PDP; e por meio das relaes entre as agncias de promoo ao investimento que atuam no Brasil. Dentre as aes estratgicas desempenhadas na atrao de investimento esto a divulgao e facilitao do acesso informao frente aos potenciais investidores e facilitao nos procedimentos de instalao e ps-instalao do empreendimento no pas e promoo do investimento Brasileiro em outros mercados. Por fim, ressalta-se a necessidade de

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complementaridade entre as polticas macroeconmicas de estabilizao e as polticas para investimentos, para que se obtenha um melhor aproveitamento dos benefcios advindos do IED.

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CONSIDERAES FINAIS

O fenmeno da globalizao modificou expressivamente as feies da cooperao internacional e dos arranjos para lidar com os conflitos no mbito econmico. A emergncia de um cenrio internacional marcado pela multipolaridade implica em desafios para superar problemas inerentes ao coletiva. Nesse sentido, h um rearranjo de estruturas sistmicas, em que economias emergentes passam ter um papel cada vez mais significativo; enquanto que Estados Unidos e Europa tradicionalmente considerados centrais na economia internacional - encontram-se em situaes delicadas, o que reitera os desafios em se promover a cooperao internacional. Em suma, emerge uma conformao das relaes internacionais em que o poder econmico se apresenta mais difuso. Acredita-se que o cenrio internacional segue em direo multipolaridade, que, por definio, tende instabilidade, o que gera incertezas sobre como desenvolver respostas institucionais a esses novos desafios no mbito da governana global. Nesse contexto, o IED surge como expresso da internacionalizao produtiva das CTNs, o que tem se intensificado com o aprofundamento da liberalizao econmica e financeira. Grande parte da literatura terica relativa ao investimento direto estrangeiro tem como unidade de anlise as firmas, enfocando as vantagens locacionais oferecidas pela economia hospedeira. Normalmente, a literatura sobre IED enfatiza as externalidades positivas associadas ao capital estrangeiro. No entanto, o grau de eficincia do capital externo depende, em grande parte, das condies domsticas - a estabilidade macroeconmica; abertura da economia; da escolaridade; da complementaridade entre o IED e o investimento domstico, etc - para que se promova o crescimento econmico. Considerando o panorama traado, conclui-se que a economia brasileira tem se mostrado historicamente dependente da entrada de recursos externos, devido a uma poupana interna baixa. Dessa forma, identificaram-se 6 fases que caracterizaram a entrada do IED no Brasil ao longo da histria: 1) A primeira fase marcada pelos investimentos em ferrovias e energia eltrica. O foco do agente privado a formalizao de emprstimos e contratos monopolsticos junto aos governos. Esse perodo marcado pelo modelo de insero brasileira agrrio exportador.

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2) Na segunda fase, h uma reproduo do modelo de negcio da matriz, na economia hospedeira. Para tanto, as firmas buscam vantagens de ownership e controle para usufruir das imperfeies de mercado. 3) Na terceira fase, o IED est voltado para obter vantagens de localizao, de modo que as empresas se estabeleceram no pas em busca da ampliao do seu modelo de negcio. 4) A quarta fase testemunha a ampliao de instalaes de firmas no Brasil movidas por operaes estratgicas para fortalecer seu marketshare internacional. 5) A quinta fase caracterizada pela teoria de Vernon, em que as firmas tm como foco administrar os ganhos obtidos ao explorar o ciclo de vida dos produtos. 6) Por fim, a consolidao das plataformas e paridade tecnolgica compreende desde a abertura econmica da dcada de 1990 at a atualidade.

Verifica-se que h uma relao histrica entre o industrialismo, IED e o planejamento governamental no Brasil. Atualmente, o cenrio tem permitido a concordncia entre um modelo de Estado enxuto herdeiro do neoliberalismo associado promoo do desenvolvimento nacional. At bem pouco, esses elementos eram considerados antitticos, na medida em que planejamento governamental estava diretamente associado a um modelo de Estado mais intervencionista e a gesto pblica parecia privilgio de um modelo mnimo de Estado. Tem se observado um movimento pendular marcado pela alternncia entre a primazia do planejamento nos perodos ureos entre 1940 e 1970 e a gesto quando da ascenso do neoliberalismo que ao prezar por um estado mnimo imprime uma gesto com um fim em si mesma, sem preceitos ou sentidos estratgicos. A partir de Vargas - em um cenrio internacional caracterizado pela emergncia de Bretton Woods e amparado na hegemonia americana - instaura-se o modelo de insero nacional-desenvolvimentista, em que o planejamento governamental assume um carter prioritrio. Na dcada de 1950, o Plano Salte representa a primeira experincia de planejamento relativamente estruturado no pas. Com o Plano de Metas de JK, houve a coordenao de incentivos a setores como educao, transporte e sade, de modo a superar as dificuldades na industrializao e da infraestrutura. O governo militar consolida o planejamento governamental que nesse perodo atinge seu auge por meio de reformas com o PAEG e os Planos Nacionais de Desenvolvimento, alm da implementao de estratgias de longo prazo com a criao do Ministrio do Planejamento.

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Aps as crises do petrleo e o fim do sistema dlar-ouro, na dcada perdida os planos de desenvolvimento foram deixados de lado em favor dos planos de estabilizao. O Estado volta suas funes para estabilizao monetria e eficincia do gasto pblico em um perodo marcado pela crise das dvidas. A partir do exposto, pode-se inferir que o planejamento governamental volta a ser considerado estratgico nos governos Lula, tornando possvel a emergncia de polticas industriais. Nesse contexto, surge a atrao de investimentos enquanto poltica pblica, que se concretiza por meio da PITCE e PDP, na governana entre as agncias de desenvolvimento como APEX, RENAI, DPR e atravs das agncias subnacionais. Acredita-se, portanto, que a atrao de investimentos se prope a superar uma srie de entraves que existem no Brasil deve cuidar da complementaridade entre as polticas macroeconmicas de estabilizao e as polticas para investimentos, de modo a: 1) fomentar a competitividade e inovao; 2) estimular o IED voltado para as exportaes de produtos com valor agregado; 3) facilitar o acesso a mercados; 4) expandir o capital brasileiro na Amrica Latina e frica; 5) criar um programa nacional que coordene as aes para atrao de investimentos, fortalecendo o papel das instituies.

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APNDICE I : Questionrio enviado s Agncias de Atrao de Investimentos

Qual o ano de Fundao da Agncia ? Qual tipo de organizao compreende a agncia?

Governamental Organizao pblico-privada Privada Other: A quem a agncia se reporta? Quem so os sponsors?A quem a agncia presta contas? Governador/ /Conselho diretor? Que membros compem o conselho diretor?

Qual o oramento anual, em mdia, incluindo todas as despesas/itens? Quais as fontes de recursos por ano?

Renda advinda da cobrana de taxas Repasse do Governo Cooperao Internacional Patrocnio do setor privado Que servios desempenham a agncia de desenvolvimento?

Dar assessoria poltica de investimento Prestar servios de consultoria Facilita/ realiza registro de investimento estrangeiro Promoo de investimento no exterior Promoo da privatizao Desempenha autoridade de ZPE Other: H programas para atrair tipos especficos de investimento? De que segmento?

Investimentos de alta tecnologia Tecnologia sustentvel Investimentos intensivos em mo-de obra

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Investimentos que contribuam formao /capacitao do pessoal Criao de cadeia de suprimento Explorao dos recursos naturais Servios de sade Fontes alternativas de energia Other: Que Mtodos de entrada que so almejadas?

joint-ventures / alianas estratgicas greenfield (pleno desenvolvimento de uma nova instalao) Brownfields (em edifcios alugar ou comprar) Fuses e aquisies privatizao Other: H tamanho mnimo de investimento?Qual a faixa prefervel (R$)?

Que servios so prestados aos investidores

Servios pr-investimento, facilitando a deciso do investidor potencial Conectando empresas (alianas estratgicas, joint-ventures, etc) Informaes sobre o mercado domstico Informaes sobre as condies locais de emprego Encontrar locais adequados / infra-estrutura Aconselhamento sobre os servios financeiros (crdito, emprstimos, etc) Informaes sobre transporte/ logstica Informaes de mercado estrangeiro Verificao de tarifas e cdigos Estudos de viabilidade Avaliao do impacto ambiental

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Other: Que banco de dados dispe a agncia para alimentar os servios de informao para os potenciais investidores?

Banco de dados com nomes e endereos dos contatos locais para servios Banco de dados com nomes e endereos dos investidores estrangeiros existentes Banco de dados com informaes sobre as condies de negcios e preos internos Banco de dados com possveis parceiros para joint-venture Banco de dados sobre Mo-de-obra Other: Que servios de Acompanhamento aos investidores so disponibilizados?

Assistncia com registro / licenciamento Assistncia jurdica Assistncia com vistos de trabalho Seleo dos funcionrios locais Assistncia com informaes sobre telecomunicaes Assistncia com informaes sobre abastecimento de gua e energia Other: Que tcnicas promocionais so usadas pela Agncia de Desenvolvimento?

Ir a conferncias internacionais Receber misses visita de investidores estrangeiros Freqentando feiras internacionais Realizao de misses de investimento para outros pases Reunio e seminrios com os investidores estrangeiros Publicidade em mdia de negcios estrangeiro mala direta site Publicidade em mdia de negcios domsticos Realizao de telemarketing Contratao de peritos nacionais de relaes pblicas Contratao de especialistas internacionais em relaes pblicas Other:

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Que materiais de promoo so utilizados pela Agncia de Desenvolvimento?

Material promocional com portflio de projetos site folhetos setoriais vdeos neewsletters fichas CD, DVD, Pen Drive Other: Que indicadores so utilizados para a avaliao de performance?

Nmeros de projetos aprovados Nmeros de projetos implementados Other: Como so avaliados os recursos gerados pela Agncia de Desenvolvimento?

Nmeros de empregos gerados Nmeros de empreendimentos acompanhados Nmero de solicitao de investidores atendidas Nmero de acessos ao website Nmero de investimentos gerados Patrimnio gerado pela agncia Other: Que regies/Pases so prioritrios para atrao de Investimentos?