Curso de Ps-Graduao em Direito Tributrio

Mdulo de Competncia Tributria e Tributos

AULA 16 Leitura Obrigatria:

TAXAS JOS EDUARDO SOARES DE MELO Doutor e Livre Docente em Direito. Professor Associado da PUC-SP. Visiting Scholar da Universidade da Califrnia (Berkeley). Consultor Tributrio.

Direito Tributrio

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I ADMINISTRAO PBLICA 1 . ATIVIDADES GENRICAS DO ESTADO

O Pas necessita de recursos para poder atingir seus objetivos fundamentais, consistentes na construo de uma sociedade livre, justa e solidria, no desenvolvimento nacional, na erradicao da pobreza e marginalizao, na reduo das desigualdades sociais e regionais, bem como na promoo do bem estar da coletividade (art. 1, 3, da CF). A Unio, Estados, Distrito Federal, e Municpios executam diversificadas atividades, como se contm das matrias previstas na CF, concernentes aos Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio (arts. 44/153); Foras Armadas e Segurana Pblica (arts. 142/144); Seguridade Social (arts. 194/204); Educao, Cultura e Desporto (arts. 205/217); Cincia e Tecnologia (arts. 218/219), Meio Ambiente (art. 225); Famlia, Criana, Adolescente e Idoso (arts. 226/230). So, ainda, dotados de competncia para participar da ordem econmica, e das polticas urbanas, agrcola e fundiria (arts. 170/191). As entidades governamentais tambm podem atuar em setores dedicados atividade privada, despindo-se de privilgios, prerrogativas e exclusivos interesses pblicos, como ocorre no exerccio de inmeras atividades, tais como compra, alienao, locao de quaisquer espcies de bens, etc. A execuo de todas essas atividades (natureza pblica e privada) implica a utilizao de pessoal (funcionrios pblicos, autnomos), aquisio de bens (veculos, materiais, imveis, mobilirio), realizao de investimentos (estradas, hospitais, escolas, imveis destinados aos Ministrios e Secretarias de Governo), demandando a imprescindvel obteno e manuseio de valores atinentes a receitas, despesas, elaborao de oramento, significando procedimento de gesto financeira. Suas receitas podem ser originrias (explorao de bens e servios pertinentes ao Poder Pblico), e derivadas (provenientes de bens integrados no patrimnio de terceiros). A absoro de valores pecunirios decorre de diversas causas, como (a) contratos administrativos (alugueres, doaes, juros, laudmios, foros, preos); (b) fianas, caues, depsitos; (c) multas decorrentes de sanes, (d) indenizaes, (e) adjudicaes e (f) tributos.

2. SERVIOS PBLICOS
Os servios pblicos podem ser considerados como toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade, fruvel diretamente pelos administrados, prestada pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de direito pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais institudos pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como prprios do sistema normativo (Celso Antnio Bandeira

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Para efeito de reconhecimento de tributos, observa-se que toda vez que algum esteja colocado na contingncia de ter comportamento especfico de dar dinheiro ao Estado (ou a entidade dele delegada por lei), dever inicialmente verificar se se trata de (a) multa, (b) obrigao convencional, (c) indenizao por dano, (d) tributo (Geraldo Ataliba, Hiptese de Incidncia Tributria, Malheiros, 6. ed., 3. Tir., 2002, p. 36).

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de Mello, Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta, 2. Ed., RT, 1979, p. 1). No conceito de servio pblico agregam-se o critrio orgnico, o Estado ou quem esteja no exerccio da funo administrativa, o critrio material atividade intitulada como pblica ; e, tambm, o do mencionado regime, caso a atividade possa ser executada por pessoas privadas, quer sejam empresas estatais, quer concessionrios, permissionrios ou prestadores de servios mediante autorizao, quando isso for possvel. (Lcia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 4. Ed., Malheiros, p. 51). Distinguem-se em gerais e especficos, a saber: Os servios pblicos gerais, ditos tambm universais, so os prestados uti universi, isto , indistintamente a todos os cidados. Eles alcanam a comunidade, como um todo considerada, beneficiando nmero indeterminado (ou, pelo menos, indeterminvel) de pessoas. o caso dos servios de iluminao pblica, de segurana pblica, de diplomacia, de defesa externa do Pas. (Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributrio, Malheiros, 21. ed., 2005, p. 501). O autor complementa seu raciocnio: J os servios pblicos especficos, tambm chamados singulares so os prestados uti singuli. Referem-se a uma pessoa ou a um nmero determinado (ou, pelo menos, determinvel) de pessoas. So de utilizao individual e mensurvel. Gozam, portanto, de divisibilidade, dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilizao efetiva ou potencial, individualmente considerada. (Curso... p. 502). Os servios pblicos podem ser privativos do Estado, por determinao constitucional, exercidos diretamente ou sob regime de concesso ou permisso (CF, art. 21, incisos X servio postal e correio areo nacional; XI telecomunicaes; e XII radiodifuso sonora e de sons e imagens; energia eltrica e aproveitamento energtico dos cursos de gua; navegao area, aeroespacial e infra-estrutura porturia; transporte ferrovirio e aquavirio; transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; portos martimos, fluviais e lacustres). Os servios de sade (art. 196, CF), educao(art. 205, CF), e seguridade social (art. 194) podem ser entregues iniciativa privada, situao em que no so qualificados como servios pblicos no sentido estrito. A noo de servio pblico depende inteiramente da qualificao que o Estado (nos termos da Constituio e das leis) atribui a um tipo de atividades: quelas que reputou no deverem ficar entregues simplesmente aos empenhos da livre iniciativa e que por isto mesmo e s por isso entendeu de assumir e colocar sob a gide do regime jurdico tpico instrumentador e defensor dos interesses pblicos: o regime peculiar ao Estado. (C. A. Bandeira de Mello, Servio Pblico e sua feio constitucional no Brasil, Direito do Estado Novos rumos Administrativo, v. 2, 2001, p. 20). Os servios qualificam-se como pblicos por definio constitucional (caso do transporte coletivo, que tem carter essencial, de competncia municipal, art. 30, V, da CF); ou por nova criao legislativa (caso dos servios funerrios), situao em que coexistem com os mesmos servios prestados pelos particulares. O servio pblico dimana de sua natureza especfica e observncia a peculiar regime jurdico de direito pblico (supremacia do interesse coletivo sobre o particular, a indisponibilidade dos interesses pblicos, privilgio da Administrao, auto-tutela, presuno de legitimidade, controle e continuidade administrativa; acrescido da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), independente de ser realizado por terceiros (concessionrios, permissionrios, delegatrios, etc.) As atividades estatais previstas na CF possibilitam a classificao seguinte: a) atividades em que h um ncleo essencial de preservao do prprio Estado e da sua soberania e que, necessariamente, em face do modelo constitucional adotado, devem ser

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prestadas como servios pblicos; b) atividades que no interferem na existncia mesma do Estado, mas que foram eleitas constitucionalmente como de sua competncia so as atividades, por exemplo, de energia eltrica e telecomunicaes que vem a ser servios pblicos em decorrncia do regime jurdico de direito pblico que a lei lhes atribui; c) atividades prprias dos particulares que podem, em situaes excepcionais, ser prestadas concomitantemente pelo Estado, mantendo-se a prerrogativa de livre iniciativa dos particulares com relao mesma atividade; d) os chamados `servios sociais`, cuja prestao estatal configura servio pblico, ao mesmo tempo em que sua explorao assegurada aos particulares na qualidade de atividade econmica, tal qual ocorre com os servios de sade e educao (Joana Paula Batista, Remunerao dos Servios Pblicos, Temas de Direito Administrativo n. 11, Malheiros, 2005, p. 33). No mbito tributrio (CTN, art. 79) consideram-se como servios pblicos: I utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando por ele usufrudo a qualquer ttulo; b) potencialmente, quando, sendo de utilizao compulsria, sejam postos disposio mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II especficos, quando possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, de utilidade ou de necessidades pblicas; III divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.

3. PODER DE POLCIA
Concerne atividade estatal condicionadora de liberdade e da propriedade dos particulares, de conformidade com os interesses coletivos, caracterizando limitaes administrativas, e imposies de medidas coercitivas (apreenses, interdies), que ocorre mediante licenciamentos, autorizaes, fiscalizaes para construo e utilizao de equipamentos de segurana. Enquadra-se no mbito da polcia governamental a atuao do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica, exercendo as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Entendera-se que poder de polcia a atividade estatal, sempre e necessariamente fundada na lei, tendente a limitar a propriedade tendo em vista assegurar a igualdade no seu exerccio, compatibilizar os interesses dos que exercem liberdade e propriedade, assegurar a ordem pblica (Ruy Cirne Lima) e garantir a supremacia do interesse pblico sobre o privado, de tal sorte que a liberdade e a propriedade sejam asseguradas a todos os integrantes da comunidade (Celso Antnio Bandeira de Mello, Elementos de Direito Administrativo, 1. ed., 1980, pp. 164 e ss.; cf. Celso Antnio, Curso de Direito Administrativo, 12. Ed., Malheiros Editores, 2000, p. 675), em esmerado estudo doutrinrio (Geraldo Ataliba, Hiptese..., p. 157). H que se distinguir a polcia administrativa (carter preventivo) da polcia repressiva (natureza judiciria concernente a ilcitos penais). O poder de polcia tem como atributos a discricionariedade, a autoexecutoriedade, a coercibilidade e a exigibilidade, tendo como limites a competncia, forma, fins, motivos ou objetivo, observando a devida proporcionalidade (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 10. Ed., Atlas, 1998, pp. 92/100).

No mbito tributrio (CTN, art. 78) consiste na atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos

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Elucida-se que a polcia administrativa visa a expedio de provimentos jurdicos: atos que habilitam os administrados prtica de determinada atividade (licena de construir, licena para dirigir automveis, autorizao de porte de arma etc.) ou que, inversamente a probe (denegando os atos referidos) ou a impede (expedindo ordens, como ocorre quando o guarda de trnsito o desvia, obstando a circulao por vias congestionadas por algum acidente) ou, ainda, sanciona (expedindo multas, determinando o embargo de atividades), se desatendidas as normas pertinentes, quando constatada sua violao, o que ocorre como resultado de fiscalizao do comportamento dos administrados (C. A. Bandeira de Mello, Servio Pblico ..., p. 25).

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costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

4. OBRAS PBLICAS
Referem-se construo, reparao, edificao ou ampliao de bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico (Lei federal n. 8.666/93, art. 6), no sendo caracterizadas como servios pblicos, trazendo-se a lume argutas distines: (a) a obra , em si mesma, um produto esttico; o servio uma atividade, algo dinmico; (b) a obra uma coisa; o produto concretizado de uma operao humana; o servio a prpria operao ensejadora do desfrute; (c) a fruio da obra, uma vez realizada, independe de uma prestao, captada diretamente, salvo quando apenas o suporte material para a prestao de um servio; a fruio do servio a fruio da prpria prestao, assim depende sempre integralmente dela; (d) a obra, para ser executada, no presume a prvia existncia de um servio; o servio pblico, normalmente, para ser prestado, pressupe uma obra que lhe constitui o suporte material. (C. A. Bandeira de Mello, Servio Pbico e Poder de Polcia: Concesso e Delegao, RTDP v. 20, p. 21). Esclarece o jurista que a construo de uma estrada, de uma ponte, de um tnel, de um viaduto, de uma escola, de um hospital, ou a pavimentao de uma rua podem aparecer, na linguagem corrente, como sendo um servio, que o Estado desempenhou. Juridicamente, entretanto, so obras pblicas. (C. A. Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 15. Ed., Malheiros, 2003, p. 621). O STF decidiu sobre essa distino, na forma seguinte: Taxa de conservao das redes de gua e esgoto. Distino entre obra pblica e servio pblico. A obra pblica, sendo execuo material de um projeto, limitada no tempo, enquanto o servio pblico tem carter de continuidade. A obra pblica agrega um valor aos imveis por ela beneficiados; os servios pblicos, conquanto os beneficiem, no produzem uma integrao de valor. Conservao de redes de gua e esgoto servio pblico, e no obra pblica.... (STF RE 115.561-2-SP, 2. Turma, rel. Min. Carlos Madeira, j. 18.3.1988, DJU 22.4.1988, p. 9.090). No mesmo sentido, decises do STF, RE 112.339-7, 1. Turma, rel. Min. Sydney Sanches, j. 28.3.1989, DJU 10.8.1989, p. 12.919; RE 150.507-9-SP, 1. Turma, rel. Min. Ilmar Galvo, j. 29.4.1997, DJU 5.9.1997, JSTF 231/232).

5. ATIVIDADES MONOPOLIZADAS E ECONMICAS

No mbito das atividades monopolizadas (arts. 176, 177, CF), inserem-se (art. 177) I a pesquisa e lavra de jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fludos; II a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III a importao e a exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzido no pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados de gs natural de qualquer origem; V a pesquisa e a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados. A explorao direta da atividade estatal reputa-se necessria segurana nacional, ou a relevante interesse coletivo (art. 173), ambas situaes de notria impreciso, ensejando medidas interventivas no espectro econmico (prestao de servios de comercializao de bens) pelo Estado. A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros ( 4 do art. 173 da CF).

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A segurana nacional cuida de matria atinente defesa nacional (arts. 21, III; 22, XXVIII e 91, CF), enquanto que o relevante interesse coletivo, depende de definio de lei federal, adstrita observncia de princpios atinentes dignidade da pessoa humana, aos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, construo de uma sociedade livre, justa e solidria, garantia do desenvolvimento nacional, liberdade de associao profissional ou sindical, aos ditames da justia social, soberania nacional, propriedade e sua funo social, etc. (Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, 9. Ed., Malheiros, 2004, pp. 178 e 258). As atividades monopolizadas no se confundem com os servios pblicos, porque constituem-se, tambm elas, em servios governamentais, sujeitos s regras do Direito Privado. Correspondem, pura e simplesmente, a atividades econmicas subtradas do mbito da livre iniciativa. As pessoas que o Estado criar para desenvolver estas atividades no sero prestadoras de servios. (C. A. Bandeira de Mello, Curso ..., p. 639). A expresso domnio econmico (mbito de atuao das pessoas privadas) distingue-se da ordem econmica (campo de atividade estatal desempenhada empresarialmente pelo Estado), sob regimes jurdicos inteiramente diversos (C. A. Bandeira de Mello, O Estado e a Ordem Econmica, RDA 143/37 e ss). A explorao direta da atividade econmica realiza-se de modo excepcional e subsidirio. Assim, no tem sentido lgico entender que o Estado possa, ou deva, intervir em rea que lhe privativa para regular as atividades que so de sua exclusiva competncia. A Constituio de 1988 opta por modelo econmico da liberdade de iniciativa (modelo privativista) como um dos fundamentos do Estado brasileiro, pautada pela livre concorrncia (conta e risco dos particulares), em que a todos livre o exerccio de qualquer atividade econmica, independente de autorizao de rgos pblicos (salvo casos excepcionais). Trata-se do regime da livre empresa segundo as leis de mercado, rejeitando a economia liberal e o princpio da auto-regulao (Dinor Adelaide Musetti Grotti, O Servio Pblico e a Constituio Brasileira de 1988, Malheiros, 2003, p.136). Assim, observa a jurista que a diferena entre a atividade econmica (art. 173) e servio pblico (art. 175) somente se justifica porque a Constituio previu que a primeira estaria sujeita ao regime prprio da iniciativa privada, inclusive quanto s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, como deixam claro o 1 II e 2 do artigo 173 da Carta, de modo a evitar a concorrncia desleal em relao aos competidores privados (ob. cit., p. 139).

II TRIBUTAO 1. TAXAS 1.1 Conceito

As taxas constituem tributos decorrentes da prestao de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte, ou postos sua disposio; ou relativos ao exerccio regular do poder de polcia (art. 145, II, da CF). Os servios remunerados pelas taxas so aqueles que o particular frui isoladamente (certido, fornecimento de gua, etc.), ao passo que os servios indivisveis (impossveis de serem utilizados individualmente), como o de segurana pblica, so reembolsados pelos impostos. Assim, a taxa pela disponibilidade do servio s exigvel quando o servio , por lei administrativamente vlida (conforme a Constituio), obrigatrio. o caso, por exemplo, do abastecimento de gua, coleta de esgoto, vacinao, identificao, enterramento de mortos, internao de loucos ou portadores de doenas contagiosas, remoo de lixo, demolio de edifcios perigosos, destruio de aparelhos e instrumentos danosos ao meio ambiente, apreenso de objetos instrumentais de delitos, etc.(Geraldo Ataliba, Hiptese ..., 6. Ed., 3.tir., p. 157). A taxa de polcia pressupe o efetivo exerccio de atividades ou diligncias, por parte da Administrao Pblica, face ao contribuinte, removendo-lhe obstculos jurdicos, mantendoos, fiscalizando a licena que foi concedida, etc. (Roque Carrazza, Curso .. p. 503 , sendo que o

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exerccio regular do poder de polcia se consubstancia num documento denominado alvar, que implica uma execuo, manuteno ou fiscalizao de exceo aberta. No o simples ato do Poder Pblico que enseja a cobrana da taxa de polcia, mas o desempenho efetivo da atividade dirigida ao administrado. Esta exao s poder ser exigida quando a pessoa poltica competente, atuando, remover obstculo criado pela norma geral, mant-lo ou fiscalizar a autorizao ou licena expedida (Roque Carrazza, Curso ..., p. 504).

1.2 Distino com Impostos

O CTN (art. 16) conceitua imposto como o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica relativa ao contribuinte, que guarda plena consonncia com as diretrizes constitucionais, que apenas indicam as materialidades relativas s competncias dos Poderes Pblicos (arts. 153, 155 e 156 da Constituio Federal). O fato imponvel no se refere a comportamento das pessoas jurdicas de direito pblico; ao contrrio, prende-se a um fato, ato, ou situao inerente a um particular, indicador de sua capacidade contributiva (art. 145, 1, da CF). O Estado no oferece nenhuma utilidade, comodidade ou servio fruvel de modo direto e especfico, no havendo nenhuma vinculao entre o pressuposto de fato previsto na norma instituidora do imposto e a atuao estatal. A CF autoriza o legislador ordinrio a adotar, como hiptese de incidncia de impostos, o fato de algum: a) importar produtos; b) exportar produtos; c) auferir rendimentos; d) praticar operaes de crdito; c) ser proprietrio de imvel rural; f) praticar operao mercantil; g) ser proprietrio de veculo automotor; h) ser proprietrio de imvel urbano; i) prestar, em carter negocial, servio de qualquer natureza, etc.(Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributrio, 8. Ed., SP, Malheiros, 1996, p. 288). A distino entre taxa e imposto reside em ser aquela um tributo vinculado, ao passo que este um tributo sem vinculao (Rubens Gomes de Souza, Sujeito Passivo das Taxas, RDP n. 16, p. 351), com a explicao minuciosa de que os fatos geradores dos impostos so sempre acontecimentos (fatos, atos ou negcios), que denotem, simplesmente, uma capacidade econmica: venda, consignao, exportao, produo, rendimento ou renda. Na taxa, o fato gerador tem que ser uma ocorrncia relacionada com a utilizao, provocao ou disposio dos servios ou atividade do Estado: a invocao do funcionamento da justia, regularizao de instrumentos de medio e pesagem (Amlcar de Arajo Falco, Introduo ao Direito Tributrio, RJ, Financeiras, 1976, pp. 15-21). As taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos ( 2 do art.145, da CF), em razo do que uma taxa de licena para funcionamento de um imvel de natureza comercial no pode ser calculado sobre o valor venal dessa propriedade (art. 33 do CTN), sendo inconstitucional a taxa municipal de conservao de estradas de rodagem, cuja base de clculo seja idntica do imposto territorial rural (Smula n. 595 do STF). So inconstitucionais as previses normativas de incidncia do ISS (Lei Complementar n. 116, de 31.7.03) relativamente a determinados servios de ntido carter pblico, a saber: a) servios porturios, aeroporturios, ferroporturios, de terminais rodovirios, ferrovirios e metrovirios (item 20.01); b) servios de registros pblicos, cartorrios e notariais (item 21.01); e c) servios de explorao de rodovia (item 22.01)

A CF (art. 145, III) outorga competncia Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para instituir contribuio de melhoria decorrente de obras pblicas. possvel extrair do conciso conceito os elementos constitutivos da figura tributria, estipulada como sendo hiptese de incidncia a valorizao imobiliria causada por obra pblica, tendo como base imponvel a valorizao (diferena positiva de valor de um imvel antes e depois da obra), e como sujeito ativo a pessoa que realiza a obra e sujeito passivo o dono do imvel valorizado (Geraldo Ataliba, Hiptese ... p. 150). Melhor esclarecendo, o aspecto material da hiptese normativa (a descrio do fato jurgeno) composto de: a) realizao de obra pblica mais b) valorizao ou benefcio para

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1.3 Distino com a Contribuio de Melhoria

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os imveis sitos na rea de influncia da obra. Na conseqncia da norma, onde se encontra a prescrio do dever tributrio a ser cumprido, a base de clculo ser a parcela do custo da obra debitvel a contribuinte, ou a valorizao especfica que da obra resultar para o imvel do contribuinte, dependendo do critrio que presidir o elemento B da hiptese de incidncia da contribuio de melhoria, conforme explicado supra (benefcio ou valorizao) (Sacha Calmon, Comentrios ... pp. 85-86). Para a exata compreenso do tributo, h que se distinguir os conceitos de servios pblicos (implicadores da taxa), e obra pblica (contribuio de melhoria), significando esta a construo, edificao, reparao, ampliao ou manuteno de bem imvel, pertencente ou incorporado ao patrimnio pblico (C. A. Bandeira de Mello, Taxa de Servio, RDT n. 9, pp. 10-29). O elemento valorizao tem propiciado acirradas anlises para permitir o adequado cumprimento ao desiderato constitucional, e distingu-lo de outras espcies tributrias, sendo ressaltado que de sua natureza tomar por critrio a valorizao causada. A obra pode custar muito e causar diminuta valorizao. Pode custar pouco e causar enorme valorizao. O gabarito da contribuio de melhoria sempre a valorizao, no importando o custo da obra. Se este for posto como critrio do tributo, estar-se- desvirtuando, como interposio de critrio de taxa e no de contribuio de melhoria (Geraldo Ataliba, Hiptese ... p. 151). Relativamente sua natureza jurdica, trata-se de tpico e perfeito tributo especial, no sentido de que no imposto nem taxa (Rubens Gomes de Souza, A Previdncia Social e os Municpios, RDT n. 24, p. 215), porque nem decorre de uma atuao do prprio contribuinte, nem sequer de remunerao de servio pblico, mas de singela diferena de valor relativa a uma propriedade antes e depois da realizao da obra. Registre-se a postura do STF: Constitucional. Tributrio. Contribuio de Melhoria. Valorizao imobiliria, CF/67, art. 18, II, com a redao da EC n. 23/83, CF/88, art. 145, III. I Sem valorizao imobiliria, decorrente de obra pblica, no h contribuio de melhoria, porque a hiptese de incidncia desta a valorizao e a sua base a diferena entre dois momentos: o anterior e o posterior obra pblica, vale dizer, o quantum da valorizao imobiliria. II - Precedentes do STF: RREE MS 115.863-SP e 116.147-SP (RTJ 138/600 e 614). III RE conhecido e provido. (RE 114.069-1-SP 2. Turma, rel. Min. Carlos Velloso, sesso de 15.4.94, DJU de 30.9.94). Explicitando referida diretriz, o STJ decidiu o seguinte: Tributrio. Contribuio de Melhoria. 1. A entidade tributante ao exigir o pagamento de contribuio de melhoria tem de demonstrar o amparo das seguintes circunstncias: a) a exigncia fiscal decorre de despesas decorrentes de obra pblica realizada; b) a obra pblica provocou a valorizao do imvel; c) a base de clculo a diferena entre dois momentos, o primeiro, o valor do imvel antes da obra ser iniciada; o segundo, o valor do imvel aps a concluso da obra. 2. da natureza da contribuio de melhoria a valorizao imobiliria (Geraldo Ataliba). 3. Precedentes jurisprudenciais: a) RE 116.147-7-SP, 2. Turma, DJU 8.5.92, Rel. Min. Clio Borja; b) RE 116.148-4-SP, rel. Min. Octavio Gallotti, DJU 25.5.93; c) Resp 35.133-2-SC, rel. Min. Milton Pereira, 1. Turma, j. 20.4.95; Resp 6340-SP, rel. Min. Milton Pereira, DJU 18.4.94. 4. Adoo, tambm, da corrente doutrinria que, no trato da contribuio de melhoria, adota o critrio da mais valia para definir o seu fato gerador ou hiptese de incidncia (no ensinamento de Geraldo Ataliba, de saudosa memria). 5. Recurso improvido. (Resp 169.131-SP 1. Turma, rel. Min. Jos Delgado, j. 2.6.98, DJU 1 de 3.8.98, p. 143).

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1.4 Distino com o Emprstimo Compulsrio A CF (art. 148) dispe que a Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprstimos compulsrios: I para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia; e II no caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, b. O Emprstimo Compulsrio um autntico tributo, de caractersticas especiais (sem expressa previso de materialidade na CF), porque o elemento restituvel no pode ser desconsiderado na norma jurdica, que deve estabelecer de modo exaustivo e especfico as condies de restituio do valor mutuado (ainda que coativamente), para se recompor o patrimnio do contribuinte em sua situao original (anterior ocorrncia do emprstimo). Esta a nota distintiva e peculiar do emprstimo compulsrio com relao s demais modalidades tributrias, no se podendo cogitar a restituio como dado exclusivamente financeiro. No caso da hiptese de incidncia legal no previr o retorno da quantia mutuada, em dinheiro (com todos os acrscimos respectivos, a fim de restabelecer o valor original), estar sendo descaracterizada a figura do emprstimo, positivando-se sua inconstitucionaidade (STF, Pleno, Re 121.336-CE, rel. Min. Seplveda Pertence, sesso de 11.10.90, RTJ 139/624-639). O emprstimo compulsrio distingue-se da taxa em razo de se cogitar de situaes (calamidade, guerra, investimentos pblicos) totalmente distintas das prestaes de servio pblico especfico e divisvel, e do exerccio do poder de polcia. 1.5 Singularidade com as Contribuies Sociais As contribuies caracterizam-se como tributos em razo de sua natureza jurdica (receitas derivadas, compulsrias), como consagrado pelo STF, verbis: As contribuies parafiscais tm carter tributrio. Sustento que constituem essas contribuies uma espcie de tributo ao lado dos impostos e das taxas, na linha, alis, da lio de Rubens Gomes de Souza (Natureza tributria da contribuio ao FGTS, RDP 17/305). Quer dizes, as contribuies no so somente as de melhoria. Estas so uma espcie do gnero contribuio; ou uma subespcie da espcie contribuio. (RE 138.284-CE, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, j. 1.7.92, DJU de 28.8.92). A caracterstica das contribuies (sociais, corporativas, interventivas, de seguridade social e educacional, previstas nos arts. 7, III, 149, 149-A, 195, 212, 5, 239, 240 e ECs ns. 39/02 e 42/03) consiste na sua vinculao a fundos, entidades, categorias profissionais, beneficiando indiretamente a terceiros, que no os seus contribuintes. Entretanto, as materialidades das contribuies podem revelar a fisionomia de imposto (COFINS e PIS, que incidem sobre o faturamento ou a receita, pertinentes ao IPI, ICMS, ISS, IR), ou de taxa (contribuio previdenciria dos trabalhadores). 1. 5 Jurisprudncia Destaco as posturas judiciais mais significativas: Supremo Tribunal Federal 1) Taxa Judiciria. Sua legitimidade constitucional, admitindo-se que tome por base de clculo o valor da causa ou da condenao, o que no basta para subtrair-lhe a natureza de taxa e convert-la em imposto. Precedentes. (ADIn 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADIn/MC 1.772-MG, 15.4.98, Velloso). Viola a garantia constitucional de acesso jurisdio a taxa judiciria calculada sem limite sobre o valor da causa (Smula n. 667). 2) Custas judiciais so taxas, do que resulta ao contrrio do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV) a alocao do produto de sua arrecadao ao Poder Judicirio, cuja atividade remunera; e nada impede a afetao dos recursos correspondentes a determinado tipo de despesas no caso, as de capital, investimento e treinamento de pessoal da Justia cuja finalidade tem inequvoco liame instrumental com o servio judicirio. (ADIn 1.928-4/Medida Liminar, Plenrio, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 19.4.99, DJU 1 de 10.9.99, p. 2). 3) Taxa de fiscalizao dos mercados de ttulos e valores mobilirios. Instituda pela Lei n.

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7.940/1989. Sua constitucionalidade (Smula n. 665). 4) Taxa de fiscalizao de obras. Municpio de Belo Horizonte. Lei n. 5.641, de 22.12.89, art. 25, e correspondente Tabela I. Pretensa incompatibilidade com o art. 145, 2167 da Constituio Federal. Tributo que, na conformidade dos dispositivos impugnados, calculado em razo da extenso da obra, dado perfeitamente compatvel com a exigncia de divisibilidade do servio pblico de fiscalizao por ele remunerado, sem qualquer identidade com a base de clculo do imposto predial. Recurso no conhecido. (RE n. 214.569-6, 1. Turma, rel. Min. Ilmar Galvo, j.13.4.99, DJU 1 de 13.8.99, edio extra, p. 18). 5) Taxa de licenciamento de importao. Lei n. 2.145, de 1953, art. 10, com a redao da Lei n. 8.387, de 1991. I Licena ou guia de importao ou documento equivalente: a alterao do art. 10 da Lei n. 2.145, de 1953, pela Lei n. 8.387, de 1991, no mudou a natureza jurdica do crdito remunerador da atividade estatal especfica, o exerccio do poder de polcia administrativa, de taxa por preo pblico. Ofensa ao princpio da legalidade tributria, CF, art. 150, I, CTN, art. 97, IV, dado que a lei no fixa a base de clculo e nem a alquota. Inconstitucionalidade do art. 10 da Lei n. 2.145, de 1953, com a redao da Lei n. 2.145, de 1953, com a redao da Lei n. 9.387, de 1991. II Recurso extraordinrio conhecido (letra b), mas improvido. (RE 188.107-1-SC, Plenrio, rel. Min. Carlos Velloso, j. 20.3.1997, DJU 1 de 30.5.97, p. 23.193). 6) Taxa de segurana contra incndio do Estado. Sua inconstitucionalidade, por identidade de base de clculo (valor unitrio do metro quadrado), com a do imposto predial e territrio (sic) urbano (art. 18, par. 2 da Constituio de 1967 Emenda n. 1/69). (RE 120.954-2-, Plenrio, rel. Min. Octavio Gallotti, j. 14.3.96, DJU 1 de 13.12.96, p. 50.179). 7) Taxa. Municpio de Porto Alegre. Taxa de fiscalizao de localizao e funcionamento. Escritrio de Advocacia. Constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal tem sistematicamente reconhecido a legitimidade da exigncia, anualmente renovvel, pelas Municipalidades, da taxa em referncia, pelo exerccio do poder de polcia, no podendo o contribuinte furtar-se sua incidncia sob a alegao de que o ente pblico no exerce a fiscalizao devida, no dispondo sequer de rgo incumbido desse mister. Recurso extraordinrio conhecido e provido. (RE 198.904-1 1. Turma, rel. Min. Ilmar Galvo, j. 28.5.96, DJU 1 de 27.9.96, p. 36.171). 8) Tarifa de limpeza urbana - Em face das restries constitucionais a que se sujeita a instituio da taxa, no pode o Poder Pblico estabelecer, a seu arbtrio, que prestao de servio pblico especfico e divisvel corresponde contrapartida sob a forma, indiferentemente, de taxa ou de preo pblico. - Sendo compulsria a utilizao a utilizao do servio pblico de remoo de lixo o que resulta, inclusive de sua disciplina como servio essencial sade pblica a tarifa de lixo instituda pelo Decreto n. 916 de 12.11.76, do Poder Executivo do Municpio do Rio de Janeiro, , em verdade, taxa. - Inconstitucionalidade do referido Decreto, uma vez que taxa est sujeita ao princpio constitucional da reserva legal. Recurso extraordinrio conhecido e provido. (RE 89.876-RJ, Plenrio, rel. Min. Moreira Alves, j. 4.9.80, RTJ 98/231 a 281). 9) Taxa de Coleta de Lixo Ementa: Constitucional Tributrio Taxa de Coleta de Lixo: Base de Clculo IPTU Municpio de So Carlos/SP. O fato de um dos elementos utilizados na fixao da base de clculo do IPTU a metragem da rea construda do imvel, que o valor do imvel (CTN, art. 33) ser tomado em linha de conta na determinao da alquota da Taxa de Coleta de Lixo no quer dizer que teria essa taxa base de clculo igual do IPTU; o custo do servio constituir a base imponvel da taxa. Todavia, para o fim de aferir, em cada caso concreto, a alquota, utiliza-se a metragem da rea construda do imvel certo que a alquota no se confunde com a base imponvel do tributo. Tem-se, com isto, tambm, forma de realizao da isonomia tributria e do princpio

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da capacidade contributiva; CF, arts. 105, III e 145, 1. (RE 232.393-1-SP, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, j. 12.8.99, DJU 1 de 5.4.02, p. 55). 11) Servio de iluminao pblica no pode ser remunerado por taxa. (Smula n. 670). Superior Tribunal de Justia 1) Tributrio. Taxa. Estadia e pesagem de veculo.Terminal alfandegrio. taxa e no preo pblico a exao correspondente ao uso compulsrio do ptio que d acesso a terminal alfandegrio. Recurso improvido. (Resp 221.488-RS, 1. Turma, rel. Min. Garcia Vieira, j. 16.9.99, DJU 1 de 25.10.99, p. 65). 2) Tributrio. Taxa de licena de publicidade. Base de clculo. A taxa de licena de publicidade no pode ter como base de clculo o espao ocupado pelo anncio na fachada externa do estabelecimento, porque o trabalho da Fiscalizao independe do tamanho da placa de publicidade (CTN, art. 78). Recurso especial conhecido e provido, em parte. (Resp 78.048-SP, 2. Turma, rel. Min. Ari Pargendler, j. 18.1197, DJU 1 de 9.12.97, pp. 64.65764.658). 3) Tributrio. Taxas de limpeza e segurana. Fato gerador. Divisibilidade e especificidade dos servios prestados. Sujeio ao pagamento das taxas. Precedentes. I Conforme jurisprudncia deste Tribunal, nos servios pblicos inerentes limpeza de vias pblicas e logradouros e se segurana (preveno e combate a incndio) esto presentes os requisitos de especificidade e divisibilidade (arts. 77 e 79 do CTN), sendo o fato gerador das mesmas o exerccio do poder de polcia, a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto disposio. II Precedentes. III Recurso provido. (Resp 109.325-SP, 1. Turma, rel. Min. Jos Delgado, j. 13.2.97, DJU 1 de 22.4.97, pp. 14.38314.384). 4) Tributrio. Taxa de conservao de estradas de rodagem. Inexistncia de identidade de sua base de clculo com a do imposto territorial rural. Elide a coincidncia com a base de clculo do imposto territorial o fato de a taxa de conservao de estradas de rodagem ter como base o custo do servio de manuteno de estradas de rodagem, independente da rea do imvel, resultante, sim, da diviso do nmero de propriedades rurais. Recurso provido. Deciso unnime. (Resp 15.640-SP, rel. Min. Demcrito Reinaldo, j. 18.11.96, DJU 1 de 16.12.96, p. 50.750). 5) Taxa de Ocupao do Solo Ementa: Tributrio e administrativo Taxa de ocupao do solo pagamento por empresa exploradora da comercializao de energia eltrica Utilizao de rea situada no solo ou subsolo abrangidos por logradouros pblicos Mandado de Segurana Entendimento do Tribunal a quo Fato gerador da cobrana de natureza administrativa Denegao da segurana Recurso ordinrio. I A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio (arts. 145, II, da CF e 77 do CTN). II ilegtima a cobrana da taxa instituda em lei municipal, para incidir na ocupao do solo pelas empresas dedicadas comercializao de energia eltrica, se no restaram observados os pressupostos constitucionais e legais para configurao do fato gerador desta espcie de tributo. Precedente jurisprudencial. III Recurso ordinrio provido (ROMS 12.202-SE 1. Turma, rel. Min. Garcia Vieira, j. 18.6.02, DJU 1 de 26.8.02, p. 162). 6) Taxa de gua e Esgoto Ementa Tributrio. Servio de Fornecimento de gua e Esgoto. Taxa. Natureza Tributria. Precedentes. 1.O servio de fornecimento de gua e de esgoto cobrado do usurio pela entidade

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fornecedora como sendo taxa, quanto tem compulsoriedade. 2. Trata-se, no caso, de servio pblico concedido, de natureza compulsria, visando a atender necessidades coletivas ou pblicas. 3. No tem amparo jurdico a tese de que a diferena entre taxa e preo pblico decorre da natureza da relao estabelecida entre o consumidor ou usurio e a entidade prestadora ou fornecedora do bem ou do servio, pelo que, se a entidade que presta o servio de direito pblico, o valor cobrado caracterizar-se-ia como taxa, por ser a relao entre ambos de direito pblico; ao contrrio, sendo o prestador do servio pblico pessoa jurdica de direito privado, o valor cobrado preo pblico/tarifa. 4. Prevalncia no ordenamento jurdico das concluses do X Simpsio Nacional de Direito Tributrio, no sentido de que a natureza jurdica da remunerao decorre da essncia da atividade realizado, no sendo afetada pela existncia da concesso. O concessionrio recebe remunerao da mesma natureza daquela que o Poder Concedente receberia, se prestasse diretamente o servio. (RF, julho a setembro, 1987, ano 1987, v. 299, pg. 40). 5. O art. 11 da Lei n 2.312, de 03/09/1954 (Cdigo Nacional de Sade) determina: obrigatria a ligao de toda construo considerada habitvel rede de canalizao de esgoto, cujo afluente ter destino fixado pela autoridade competente. 6. Obrigatoriedade do servio de gua e esgoto. Atividade pblica (servio) essencial posta disposio da coletividade para o sem bem-estar e proteo sade. 7. A remunerao dos servios de gua e esgoto normalmente feita por taxa, em face da obrigatoriedade da ligao domiciliar rede pblica (Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 3. Ed., RT 1977, pg. 492). 8.Se a ordem jurdica obriga a utilizao de determinado servio, no permitindo o atendimento da respectiva necessidade por outro meio, ento justo que a remunerao correspondente, cobrada pelo Poder Pblico, sofra as limitaes prprias de tributo (Hugo de Brito Machado, in Regime Tributrio da Venda de gua, Rev.. Jurd. Da Procuradoria-Geral da Fazenda Estadual/Minas Gerais, n 05, pg. 11). 9.Adoo da tese, na situao especfica examinada, de que a contribuio pelo fornecimento de gua taxa. 10.Recurso especial no provido. (Resp n 636.300-MG 1. T., rel. Min. Jos Delgado j. 4.11.04, DJU 1 de 21.3.05, p. 258).

2. TARIFA

A concesso de servio pblico pode ser conceituada como contrato administrativo pelo qual a Administrao confere ao particular a execuo remunerada de servio pblico ou de obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais (Maria Sylvia Zanella de Pietro, Direito Administrativo,... p. 239). Trata-se de modalidade de transferncia da prestao de servio pblico, por meio do qual o titular da competncia atribui a outrem o seu desempenho, mas que no deve produzir modificao do regime jurdico que preside a prestao do servio pblico, no acarretando a transformao do servio em privado. Esta situao permitira fixar o entendimento seguinte: ... na concesso, o Estado continua a ser o titular do poder de prestao do servio. Atribui-se a um particular uma parcela da competncia pblica, mas o ncleo dessa competncia permanece na titularidade do Estado. Assim, o Estado no est renunciando ao poder de prestar o servio, nem abre o poder de disciplinar as condies da prestao do servio. Ressaltese que o concessionrio atua perante terceiros como se fosse o prprio Estado. Justifica-se, desse modo, o poder-dever de o Estado retomar os servios concedidos, a qualquer tempo e independentemente do prazo previsto para a concesso. Pela mesma via se justifica o poder do Estado intervir nas atividades de prestao de servio ou de modificar as regras relativas sua prestao. (Maral Justen Filho, Concesso de Servios Pblicos Comentrios s Leis ns. 8.987 e 9.074 de 1995, Dialtica, 1997, p. 66, 1. Edio).

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Tarifa (art. 150, 3, e 175, pargrafo nico, III, da CF) a remunerao devida pelos usurios de servios pblicos, explorados por concessionrios, ou permissionrios.

Positiva-se um regime jurdico complexo, porque, embora atue em nome prprio na sua relao com terceiros (usurios dos servios), o concessionrio presta os servios no interesse pblico, no sendo nem mais e nem menos do que seria a Administrao Pblica. Precisas as consideraes seguintes: ... a delegao para o particular no transforma o servio em privado. Nem retira da entidade delegante a titularidade do servio. A delegao pressupe a possibilidade de o servio ser desempenhado por particular em condies, no mnimo, de eficincia idntica ao que se passaria se o servio fosse prestado diretamente pelo prprio Estado. (Maral Justen Filho, ob. cit. ... p. 113). O complexo de princpios e normas previstas na legislao reguladora da concesso e permisso da prestao de servios pblicos (Lei federal n. 8.987 de 13.2.95), em consonncia com os ditames constitucionais, traduz os critrios norteadores da mencionada prestao, evidenciando que os concessionrios atuam como efetivos mandatrios dos Poderes Pblicos, como autntica projeo ou prolongamento de sua personalidade. Pondervel a argumentao de que o que se concede no o servio, mas sim a sua execuo. O servio sempre pblico; o titular sempre a pessoa pblica. Se o servio prestado pelo prprio Estado, cometido a concessionrio seu, ou conferido a particulares, o que menos importa. O servio, em qualquer caso, seguir sendo pblico. (Aires Barreto, ISS na Constituio e na Lei, Dialtica, 2003, 1. Ed., p. 56).

3. PEDGIO
A CF (art. 150, V) estabelece a vedao de estabelecer limitaes ao trfego de pessoas e bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico. Considerando que sua materialidade centra-se na utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico, revelada a figura da taxa, em razo dos mencionados servios (Geraldo Ataliba e Aires Barreto, Pedgio Federal, RDT n. 46, p. 90, e Roque Carrazza, Curso ... p. 520). Tal conservao significa manter, preservar, resguardar de dano ou deteriorao. Mais do que meros reparos, a conservao supe a manuteno das vias pblicas em estado normal de utilizao - pista de rolamento, livre de buracos e outras imperfeies, acostamentos, conteno de encostas, sinalizao horizontal e vertical, etc. (Luciano Amaro, Conceito e Classificao dos Tributos, RDT n. 55, p. 269); observando-se ademais que no a construo de uma estrada, de per si, que embasa a exigncia do pedgio: essa obra pblica pode dar lugar contribuio de melhoria, exigvel dos proprietrios de imveis adjacentes que, em decorrncia se tenham valorizado. J o pedgio cobrvel de quem trafegue pela via pblica e, por isso, frui a utilidade propiciada pela obra do Estado (ob. cit., p. 270). Assinala-se que o pedgio no Direito brasileiro no taxa que se deva pagar para passar ou trafegar em estradas, ruas e logradouros, como poderiam sugerir os seus antecedentes histricos. Devemos advertir que o pedgio, enquanto taxa, cobrado, no pelo uso do bem pblico, ou seja, a rodovia, mas pelos especiais servios pblicos que determinados tipos de estradas, mantidas e conservadas pelo Poder Pblico, oferecem aos seus usurios (pistas duplas, iluminao ferica, vigilncia constante, servios de telefonia margem, constante manuteno das pistas de rolamento e de placas ou signos de sinalizao, etc.), conforme exame especfico (Sacha Calmon, Comentrios ... p. 71-72). Peculiarmente fora observado que o pedgio, dependendo da hiptese, ser uma tarifa quando se constitui na remunerao de concessionrio; ou ser uma taxa no caso do Estado prestar servio pblico ou acobertar obras pblicas por ele exploradas. Caracterizando-se como a retribuio da concessionria de obra viria, entende-se tratar de tarifa, revisvel pelo prprio Executivo nos casos de eventos que afetem o equilbrio econmico-financeiro estipulado, no podendo seguir o rgido regime tributrio, que aplicvel s taxas (C. A. Bandeira de Mello, Natureza Jurdica do Pedgio: Taxa? Preo?, RTDP v. 32, pp. 21-26).

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 tambm possvel vislumbrar no pedgio o preo (remunerao) cobrado pela utilizao de via pblica. Colocadas as posturas dissonantes, inclino-me pela caracterstica do pedgio como taxa, tendo em vista a inquestionvel prestao de servios de conservao de estrada, que tem o condo de abranger implicitamente a utilizao do bem pblico, traduzindo-se em atividade do poder pblico sem natureza privada, no podendo ensejar cobrana de preo.

4. PREO
Esta espcie de receita pblica consubstancia regime jurdico distinto da taxa. As taxas remuneram os servios pblicos previstos constitucionalmente, e os prestados sob regime de direito pblico, de forma especfica e direta, observadas as normas e os princpios tributrios e administrativos. Os preos pblicos remuneram os servios prestados sob regime de direito privado, de conformidade com esquemas contratuais. A prestao do servio pblico (especfico e divisvel; e o exerccio regular do poder de polcia) deve necessariamente ser remunerada por taxas, inexistindo campo facultativo dentro do qual o Poder Pblico poderia escolher se instituiria um preo, ou uma taxa, por se tratar de res extra commercium, regendo-se pelo princpio da indisponibilidade do interesse pblico, segundo o qual ela se d em razo de um comando do ordenamento (que torna indisponvel a prestao), e no de um interesse econmico ou ligado obteno do lucro, como ocorreria numa atividade reservada ao particular. O Estado pode, atendidas as regras constitucionais, desempenhar atividade econmica, com intuito de lucro, tal como qualquer empresa privada, mas quando assim atuar os servios que prestar sero idnticos queles que uma empresa privada poderia prestar, submetidos, portanto, ao regime jurdico de direito privado (Marco Aurlio Greco, Taxa e Preo Pblico, Caderno de Pesquisas Tributrias v. 10, Resenha Tributria, 1985, pp. 144, 114 e 119). Existem servios que se situam em zona fronteiria, onde no transparece, desde logo, o interesse pblico dominante, podendo o governo atual de forma suplementar iniciativa privada. Numa outra extremidade percebe-se a execuo de servios explorados comercialmente, compatveis com a livre iniciativa particular, no sendo prejudicados pelo desempenho simultneo ou concomitante dos entes pblicos. Em linhas gerais, j fora pontificado que o critrio mais preciso e correto para discernir as prestaes pecunirias da natureza dos preos pblicos e as taxas consiste em determinar a natureza das atividades que lhes do causa, sob o prisma da sua inerncia s funes do Estado; onde h esse nexo necessrio, ento haver taxa, ao passo que teremos preo pblico quando, pela sua menor importncia coletiva ou pela falta da sua vinculao com os elementos prprios das funes estatais, o servio pode ser cometido a particulares (Gilberto de Ulha Canto, Taxa e Preo Pblico, Caderno de Pesquisas Tributrias, v. 10, Resenha Tributria, 1985, p. 90). grifei O preo no se confunde com a taxa porque constitui regime tpico de direito privado informado pela autonomia da vontade, de que decorrem a liberdade de contratar e a liberdade contratual, inconviventes com o regime administrativo estritamente informador de toda a atividade pblica, sendo de se concluir que se se tratar de atividade pblica (art. 175) o correspectivo ser taxa (art. 145, II); se se tratar de explorao de atividade econmica (art. 173) a remunerao far-se- por preo (Geraldo Ataliba, Hiptese ... pp 142 e 150). Pondera-se, tambm que o preo deriva de um contrato firmado num clima de liberdade, pelas partes, com o fito de criarem direitos e deveres recprocos. Sobremais, as clusulas desta obrigao convencional no podem ser alteradas unilateralmente por qualquer dos contraentes, que devem observar, com fidelidade, o que pactuaram. Destarte, as prestaes de cada uma das partes equivalem-se em encargos e vantagens, sendo umas causa e efeito das outras (...); como a contrapartida de uma prestao contratual voluntria; o que diferentemente ocorre com a taxa que, nascida da lei, sobre ser compulsria, resulta de uma atuao estatal, desenvolvida debaixo de um regime de direito pblico diretamente e imediatamente, ao contribuinte (Roque Carrazza, Curso ..., pp.510 e 511). A nota distintiva da taxa com o preo pblico no reside no carter obrigatrio ou facultativo

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dos servios, como se contm na Smula n. 545 do STF (Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque estas, diferentemente daquelas, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada prvia autorizao oramentria, e relao lei que as instituiu). lembrado que os pronunciamentos da Corte que deram origem aprovao da referida Smula apreciaram situaes ocorridas sob a gide da Constituio de 1946, cujo artigo 30, III, deixava margem para entendimento desse tipo e at desafiava o intrprete a bem entender qual a natureza do seu comando (Gilberto de Ulha Canto, Taxa..., p. 88), sendo que hoje o critrio relevante no mais o de saber se o pagamento voluntrio ou compulsrio, mas sim de verificar se a atividade concretamente executada pelo Poder Pblico configura um servio pblico ou no (Hamilton Dias de Souza e Marco Aurlio Greco, Distino entre Taxa e Preo Pblico, Caderno de Pesquisas Tributrias, v. 10, Resenha Tributria, 1985, p. 116). O vocbulo preo significa a entrada que advm de um relacionamento privado, embora possa estar do outro lado do vnculo o Estado ou direito disponvel pertencente ao Poder Pblico, no estando adstrito rigidez dos princpios da legalidade e da anterioridade, afervel, no mais das vezes, de acordo com as regras do mercado, flutuando ao sabor das convenincias, das regras de oferta e procura (Rgis Fernandes de Oliveira, Receitas no tributrias: taxas e preos pblicos, Malheiros, 2003, 2. Ed., pp. 98-100). Destarte, preo pode ser compreendido como a remunerao contratual livremente pactuada entre as pessoas pblicas (despidas de privilgios), e os usurios dos servios realizados sob regime de direito privado, apesar de haver singela referncia constitucional (art. 150, 3) no caso de servios relacionados com explorao de atividades econmicas regidas pelas normas aplicveis a empreendimentos privados, fora do alcance da imunidade recproca. Registro controvrsia jurisprudencial, uma vez que o STF entende que o servio de fornecimento de gua submetido ao regime de preo pblico e no taxa (ERE 54.491-PE, e nos RREE 85.268-PR e 77.162-SP e ADC 09, referidos no AgRg no RE n. 201.630-6-DF 1. Turma rel. Min. Ellen Gracie j. 11.6.02, DJU 1 de 2.8.02, p. 79), enquanto o STJ decidira que a natureza jurdica do valor cobrado pelas concessionrias de servio pblico de gua e esgoto tributria, e que a remunerao por estas percebida possui a mesma natureza daquela que o poder concedente receberia, se os prestasse diretamente (EDcl no RESp 530.808-MG 1. Turma rel. Min. Luiz Fux j. 14.9.04, DJU 1 de 30.9.04, p.220). .

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